<B9CEB0FCC7D5B5BFC7FC7066BBE7BEF7C0C7C7F6C8B2B9D7C8BFC0B2C8ADB9E6BEC85F E687770>

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1 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안 이승우, 엄근용 한국건설산업연구원 Construction& Economy Research Institute of Korea

2 < 차례> 요약 ⅰ Ⅰ. 서론 1 1. 연구의배경및목적 1 2. 연구의범위및내용 2 Ⅱ. 이론적검토 5 1. 프로젝트파이낸싱 (project financing) 의개념과특징 5 (1) 프로젝트파이낸싱의개념 5 (2) 프로젝트파이낸싱의대표적특징 7 (3) 민간의부동산개발사업참여방식과프로젝트파이낸싱 9 2. 민관합동형 PF 사업의개념및특징 11 (1) 민관합동형 PF 사업의개념 11 (2) 민관합동형 PF 사업과프로젝트파이낸싱의관계 13 (3) 민관합동형 PF 사업의장점및기대효과 16 (4) 사업구조 민관합동형 PF 사업의유형 26 (1) 택지개발지구및신개발지의중심상업지구개발 26 (2) 기성시가지내복합개발민관합동형 PF 사업 29 Ⅲ. 민관합동형 PF사업의시장현황및전망 시장의현황및주요변화 35 (1) 시장규모및현황 35 (2) 민관합동형 PF 사업의주요변화 시장동향 실태및문제점 48 (1) 사업기획및추진측면 48 (2) 사업자선정측면 53 (3) 건설산업정책적측면 57

3 Ⅳ. 민관합동형 PF사업의전망과효율화방안 민관합동형 PF 사업의전망 61 (1) 복합개발(MXD) 의활성화 61 (2) 도시재생사업등도시재정비사업의활성화 64 (3) 민관협력형개발의필요성증대 66 (4) 해외사례 시장규모전망 73 (1) 신개발지 73 (2) 기성시가지복합개발 사업추진의활성화및효율화방안 83 (1) 장기적인방향설정 83 (2) 사업추진의효율성제고 85 (3) 사업자선정방식의개선 89 (4) 건설산업정책적고려 92 Ⅴ. 결론 95 참고문헌 97

4 < 표차례> < 표 Ⅱ -1> 프로젝트파이낸싱과기업금융의차이 6 < 표 Ⅱ -2> 민간의부동산개발사업참여방식 10 < 표 Ⅱ -3> PF사업분류 13 < 표 Ⅱ -4> 민관합동형 PF와일반 PF의비교 14 < 표 Ⅱ -5> 민관합동형 PF사업의장점 17 < 표 Ⅱ -6> 토지공사의주요민관합동형 PF사업사례 28 < 표 Ⅱ -7> 민자역사개발사업현황( 현재) 30 < 표 Ⅱ -8> 인구및주택건설계획 32 < 표 Ⅲ -1> 주요민관합동형 PF사업현황 35 < 표 Ⅲ-2> 2008 ~ 2009 년신규추진대형복합개발사업현황 37 < 표 Ⅲ -3> 공공- 민관합동형 PF사업의시기별구분 38 < 표 Ⅲ -4> 공공- 민간합동형 PF사업의주거시설제한방안 41 < 표 Ⅲ -5> 결정가방법과입찰가방법의장단점분석 42 < 표 Ⅲ -6> 민관합동형 PF사업의주요변화정리 43 < 표 Ⅲ -7> 대형복합개발사업공모대상지입지동향 45 < 표 Ⅲ -8> 민관합동형 PF사업의주요동향및이슈 48 < 표 Ⅲ -9> 대형복합개발사업공모의상업업무연면적특성 49 < 표 Ⅲ -10> 해외사업구도사례 52 < 표 Ⅲ -11> 대형복합개발사업공모의배점기준 54 < 표 Ⅲ -12> 과다한토지대평가비중 55 < 표 Ⅲ -13> 국내복합개발사업 PF공모기간 56 < 표 Ⅲ -14> 주요지역중소건설업체참여유도조치 58 < 표 Ⅳ -1> 미나미아오야마잇쵸메개요 69 < 표 Ⅳ -2> 미나미아오야마잇쵸메의사업비조달구조 70 < 표 Ⅳ -3> 혁신도시개발계획 75 < 표 Ⅳ -4> 혁신도시개발계획( 계속) 76 < 표 Ⅳ -5> 경제자유구역인센티브 77 < 표 Ⅳ -6> 경제자유구역지정현황 (2008.4) 78 < 표 Ⅳ -7> 서울뉴타운사업진행현황 ( 시범, 2 차) 79

5 < 표 Ⅳ -8> 서울뉴타운사업현황(3 차) 80 < 표 Ⅳ -9> 재정비촉진지구지정현황 ( ) 81 < 표 Ⅳ -10> 주요공공기관이전예정부지 82

6 < 그림차례> < 그림 Ⅱ -1>PF 의기본계약구조 10 < 그림 Ⅱ -2> 민관합동형 PF사업의구조예시 12 < 그림 Ⅱ -3> 민관합동형 PF사업과정통 PF사업구조 16 < 그림 Ⅱ -4> PFV 를통한부동산개발사업구조 20 < 그림 Ⅱ -5> 공공- 민간합동형 PF 에의한개발사업구조( 대전엑스포 ) 20 < 그림 Ⅱ -6> 민관합동형 PF사업의추진절차예시 24 < 그림 Ⅱ -7> 컨소시엄구성원과사업성과의관계 25 < 그림 Ⅱ -8> 민자역사사업참여자들의역할 31 < 그림 Ⅱ -9> 도화구역사업구조 32 < 그림 Ⅱ -10> 용산국제업무지구사업구조 32 < 그림 Ⅲ -1> 대형복합개발사업공모기관동향 44 < 그림 Ⅲ-2> 택지지구등공공- 민간합동형 PF사업의업종별지분참여비율 51

7 요약 제1장서론 1. 연구의배경및목적 - 최근들어민관합동형 PF 사업이양적으로크게증가하고, 사업의유형도토 지공사의택지개발지구내중심상업지역을대상으로하던기존방식에서기 성시가지정비, 산업단지조성등다양화하면서여러가지문제점이도출되 어있는상황임. 과열경쟁구도가전개되면서과다한토지가격이제시되고있으며, 도시를 개발하며큰틀을고려하지않아상업시설이과다하다는지적을받고있 음. 금융권등재무적투자자가제역할을못하고있어이에대한대책마련이 시급하다는지적도제기되고있음. 사업평가과정에있어서도천편일률적인공모지침과짧은공모기간으로 제대로된성과물을사전에기획하기가힘들다는의견이많음. - 따라서본연구에서는민관합동형 PF사업에대하여아직정립되어있지않 은실태를파악하고, 사업의동향및전망등시장전망과함께현재불거진 문제점을검토하고이에대한개선방안을제시하고자함. 연구의핵심목적은민관합동형 PF 사업에대한개념정립, 신규시장에대 한실태파악및향후전망, 사업활성화를저해하는장애요인의개선방안 제시등임. - i -

8 2. 연구의범위및내용 - 연구의내용적범위는민관합동형 PF 사업을대상으로하며, 본연구에서는 공모형 PF 사업, 공공- 민간협력형 PF사업등으로지칭되는사업방식을민 관합동형 PF 사업으로통일하여사용함. - 연구의주요내용은다음과같음. 첫째는민관합동형 PF사업의개념및유형의정립으로금융조달방식으 로서의프로젝트파이낸싱과민관합동형 민관합동형 둘째는민관합동형 PF 사업의개념, 장점, 유형등을정리함. 팽창하고있는민관합동형 PF 사업의차이를명확히하고, PF사업의시장현황및문제점으로최근들어급속히 PF 사업의시장규모와동향을파악하고, 사업 이활성화되면서불거지고있는다양한문제점을정리함. 마지막으로는민관합동형 PF 사업의효율화방안을제시함. 이를위하여 복합개발트렌드, 도시재생사업의활성화, 민관협력형사업의필요성증 대등의관점에서민관합동형 PF 사업의향후전망과중요성을정리함. 제2장민관합동형 PF사업의개념및유형 1. 프로젝트파이낸싱 (project financing) 의개념과특징 - 프로젝트파이낸싱이란특정한프로젝트로부터미래에발생되는현금흐름을담보로하여당해프로젝트를수행하는데필요한자금을조달하는금융기법을총칭하는개념 - ii -

9 - 일반적인특징들로는다음과같은것들이있음. 1 비소구/ 제한소구(non-recourse/limited recourse) 2 담보의한정 3 부외금융 (Off-balance sheet financing) 4 철저한자금관리 5 구조화금융/ 차관단구성 6 위험의배분 2. 민관합동형 PF사업의개념및특징 - 민관합동형개발사업이란민간과공공의합작에의한개발방식으로제3섹 터형개발방식이라고도불리며, 도시개발차원에서공공이토지를제공하 고민간이건설을수행하여그이익금으로토지대를납부하는방식으로공공 은추가적인부담없이개발을하고민간은초기투자비의부담없이수익을 창출하는개발사업의한형태임. - 민관합동형부동산개발사업은자금조달수단으로서의프로젝트파이낸싱 의의미와달리, 개발사업을위한사업도구를수립하는것을의미함. 1 토지 라는자본을민간에출자하여, 2 개발을위한사업자의하나(consortium, 컨 소시엄) 로참여해 SPC 를구성하여개발을하고, 3 그로인해발생하는현금 흐름으로부터토지대( 혹은이익배당포함가능) 를회수하는방식을의미 - 공공측면에서는민간의자본과기술을활용할수있으며, 민간측면에서는 우수한토지를확보할수있고, 최종사용자( 주민) 측면에서는우수한시설을 적기에공급받을수있는장점이있음. - iii -

10 - 민관합동형 PF사업의장점과기대효과는민간과공공이서로 win-win 할 수있는모델이라는점에서기인함. 공공이대상토지를제공하므로우량한토지를활용할수있고, 민간부문 의기술력을활용하여우수한건축계획을수립할수있음. 적기에바람직한도심공간을형성하고효율적토지이용을도모할수있 음. 즉, 공공은자체수익모델개발및공익성달성, 민간은건설물량확 보와수익창출이라는목표달성이동시에가능한개발방식임. 또한민간업체는지방정부가프로젝트에투자 참여한경우인허가및사 업시행절차상에서많은협조를받을수있다는장점도있음. - 민관합동형 PF 사업은다음과같은기대효과가예상됨. 첫째, 공공부문은민간의건설기술력및창의력도입으로시너지효과를 창출할전망임. 공공부문의택지조성노하우와민간부문의건설기술력을 결합함으로써시너지효과창출이가능하고, 사업주체가상이하여택지조 성과건축이연계되지못한문제점의해소가가능할것임. 둘째, 민간부문은자금조달의용이성과경제성을제고할수있을전망임. 민간기업이단독으로부동산개발과관련한사업자금을조달하기위해서 는고율의금융비용을부담해야하나, 신용도가높은공공시행자와공동 으로부동산개발사업을사행할시자금조달이용이해지고금융비용을 절감할수있을것임. 셋째, 분양성제고와부동산시장안정화에기여할것임. 공공택지개발사 업시행자가개발프로젝트에참여함으로써민간건설업자의완공위험및 공사지연위험등에대한신뢰도를제고할수있어사업의분양성을제고 하고부동산시장안정화에도기여할것임. 넷째, 지역주민은입주와동시에사업지구내편익시설의적기설치로생 활편익을증진시키고난개발을방지한계획적도시개발로쾌적한생활환 경을확보할수있고나아가지역주민의삶의질을향상시킬것임. - iv -

11 3. 민관합동형 PF사업의유형 - 택지개발지구의중심상업지구개발에민관합동형 PF사업이도입된이유는 1990 년대의신도시개발과정에서개발의시차와계획적개발의어려움이발 생했기때문임. 기존의신도시상업지역은개발기본방향을설정하여택지개발계획을수 립하고상업지역에도시설계수법을통해용도계획, 용적률구상, 필지계 획, 건축물높이계획등으로입체적규제를실시한후입찰방식으로토 지를민간사업자에게매각하는방식으로개발됨. 이러한방식은상업시설의개발시기를적정하게통제하지못하였고, 도시 설계수법을적용하였으나구체적인계획의질을현실성있게통제하지못 하는한계를지니고있음. - 이러한문제를개선하고 1998 년외환위기이후토지매입에따른건설업체의자금부담을덜어줘건설경기활성화를선도한다는취지에서한국토지공사가최초로용인시죽전지구역세권개발에공공- 민간합동형 PF 개발사업을도입함. - 민자역사 PF사업은 1990 년대에주로이루어진철도청의사업으로서토지공 사에의해민관합동형 업을민관합동형 수행한 PF 사업이본격화되기전의사업이며, 당시에는이사 PF사업으로부르지는않았지만민간과공공이합동으로 PF 사업이라는점에서특성을공유함. - 도시재정비형복합개발민관합동형 PF 사업은뉴타운개발과연계된사업, 도심재개발사업, 기타이전적지등에서발생하는도심재생사업등이대표 적사례임. - v -

12 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 1. 시장의현황및주요변화 - 민관합동형 PF사업은 2007 년부터대형복합개발사업의형태로급증함 년한해동안약 7 건의사업( 총사업규모 52.1 조원) 이공모됨 ~2009 년에추진예정인 PF사업은약 30여건으로사업규모는전체적 으로 50 조원에가까운것으로파악되고있음. - 초기 PF사업은사업성이낮은토지를대상으로민간사업자가 PF사업에참 여할수있는유인(incentive) 를부여함으로써민간사업자의창의성을이용 하여사업성을제고하는방식으로진행됨. - 초기 PF사업에서상업용도위주로사업을시행하는방식은상업시설초기 도입에따른리스크증가, 미분양등사업성에한계가있다고판단해, 화성 동탄지구 PF 사업에서부터는주거시설을건설할수있도록제도를변경함. 상업시설과비교하여사업성이높은주거시설이도입되면서총사업비나 건설규모가기존사업보다더욱커져사업리스크가증가했음에도민간사 업자들의 PF 사업에대한참여율은더욱높아짐 년이후부동산대책의일환으로시작된주택가격의분양가상한제가 PF사업내주거시설에도적용되면서이후 PF사업은이전주거사업부분의 사업성을기반으로한복합단지개발과는다른사업성구조를갖게됨. 상업및업무지역으로서사업잠재력이높은지역을선정하여주거시설 이외의부분만으로도사업성을확보할수있는지역을대상으로 시행되고있음. PF사업이 - vi -

13 2. 시장동향 - 택지개발지구에대해한국토지공사만이민관합동형 PF사업방식을활용하 다 2005 년부터대한주택공사, 경기관광공사가공모에참여함. 이후경제자유구역과도시재정비사업지구에대해지방공사및지방자치단 체가민관합동형 PF 사업방식을활용하고있으며, 최근에는철도공사, SH 공사, 부산도시공사등다양한기관들이공모함. - 지역별로는초창기에는수도권택지개발사업지구에대해서진행되었으나, 2004 년대전엑스포컨벤션복합센터, 2005 년아산배방, 2006 년광주수완호수 공원쇼핑몰등점차대상지가전국에걸쳐서나타남 년민관합동형 PF 사업동향은크게세가지주요이슈로구분됨. 첫째는토지가격의평가비율이낮아지고있음. 둘째는사업방식이다양해지고있음. 셋째는감사원의공기업감사를통해민관합동형 받고있으며, 이에따라일정부분변화가예상됨. PF사업의방향성이점검 3. 실태및문제점 - 과다추진문제와상업용지의과다추정문제 과다한사업추진문제는면밀한사업성분석없이여러주체별로동시다발 적으로민관합동형 PF사업을추진하면서발생하는문제로이와같이유 사한사업이추진되면서수요를분산시켜유사사업의사업성을모두저하 시키는결과를낳게됨. 이러한현실은상업용지과다추정의중요한원인으로작용하게됨. 사업 성이부족해지다보니사업성확보를위해수요에비해넓은상업시설을 - vii -

14 배정하게되는것이가장중요한원인이됨. - 건설사중심의사업구조 민관합동형 PF사업은초기사업에서부터건설사가공모참여비용과완 공보증을비롯한각종부담을지는사업구조로추진됨. 공모사업규모가 대부분 의 1조원이넘는대규모사업이고해당사업의건설물량이총사업비 40~70% 에이르기때문에안정적인건설물량확보를위해건설사에서 적극적으로참여했기때문임. - 단지활성화및장기적운영문제 앞서컨소시엄의지분참여구조에서살펴본바와같이, 지금까지민관합 동형 PF사업은시공사및시행사중심의컨소시엄으로서분양위주의사 업구조에적합한형태를가지고있음. 준공후실제운영/ 관리주체가되 어복합건축물의활성화를책임질수있는사업자구성이되지못하고있 음. - 토지가격배점으로인한과다한토지가격문제 토지에대하여경쟁입찰방식이적용되었으며, 토지가격을사업자선정에 반영함으로써사실상토지가격에따라낙찰자가결정되는구조를가지게 되면서과다한토지가격이형성됨. - 짧은공모기간문제 택지개발사업지구및도시개발사업지구의경우공모기간을 90일이상으 로하도록규정되어있지만, 택지개발사업지구및도시개발사업지구가아 닌경우에는 사업규모에비해 90 일이내로하고있는경우가많음. 업계획을마련하는데부족함. 3개월정도의공모준비기간을주는것은창의적인사 - viii -

15 - 지역중소건설업체의참여가어려운문제 민관합동형 PF사업은그규모가조단위를넘는대규모사업인만큼사업 준비과정에서도막대한초기투자비용을부담해야하기때문에시공능력 평가 10 위권내업체들이대부분사업에참여함. 제4장민관합동형 PF사업의전망과효율화방안 1. 민관합동형 PF사업의전망 - 도시개발의중요한트렌드로서민관합동형 PF사업은향후지속적으로확 대될것으로보임. 복합용도개발은토지의복합이용에근거하여 단일또는수개의토지에 주거, 업무, 상업, 문화, 레저등다기능의시설을상호연계성을갖도록개 발하는것 을말함. - 과거에는주거와상업, 업무의복합화로이루어진주상복합건물이나주상복 합단지등다소소극적인수준에서복합개발이이루어졌으나, 최근에는도 시계획적차원에서주거, 산업, 학술, 연구등의복합화로이루어진첨단과 학단지, 연구학원도시, 테크노폴리스, 텔레포트, 인텔리전트시티등첨단기 술과연계된적극적인복합화, 혼합화가구현되고있음. 이에따라복합개발은복합문화시설, 대형복합상가등상업단지 (complex) 개발의소규모복합화에서부터기성시가지재정비및신도시 건설에이르기까지복합화의개념이적용되고있음. - 복합개발은소규모에서대규모, 기성시가지정비에서신도시개발까지모 든부동산및도시개발의중요한패러다임으로작용하고있음. - ix -

16 다양한유형의개발중에서민관합동형 PF사업과관련하여우리나라의 현실에서가장중요한의미를가지는것은도시재생을위한도시재정비사 업의활성화추세임. 도시재생이란산업구조의변화및신도시 신시가지위주의도시확장으 로상대적으로낙후되고있는기존도시를새로운기능을도입 창출하여 경제적 사회적 물리적으로부흥시키는것을의미함. - 복합개발트렌드및도시재생사업확대가민관합동형 PF사업활성화의 토대가된다면, 실제활성화를가능하게하는요인은민간과공공의협력필 요성이계속해서증가하고있다는점임. - 공공- 민간협력필요성이우리나라에서도중요하게대두되고있는것은최 근의개발사업환경이과거와큰차이를보이고있기때문임. 첫째, 개발의규모가커지고있음. 계획적인개발을통해좀더쾌적한공 간을조성하고개발사업을통한공공시설의확보등공익을확보하기위 해서는사업규모가너무영세해서는안되기때문임. 둘째, 개발의형태가점차복합화되고있음. 마지막, 최근의개발사업은그어느때보다개발의공공성확보를요구하 고있음. - 일본동경미나미아오야마차지권재개발프로젝트는동경도도심내최고급 지인트리플에이(triple A) 지역의한곳인미나미아오야마에위치한기존 도영주택 150호를허물고새롭게건설하는프로젝트로민간사업자의제안 공모로변경추진됨. 200억엔규모의사업으로융자와사채를통해서총사업비의 94% 를조달 하였으며, 나머지사업비를미나미아오야마아파트먼트 (SPC) 에서조달함. 공모안선정방식은대규모프로젝트의경우정성 - x -

17 평가, 정량평가를 5:5 비율로추진함. - 미국플로리다주시티플레이스타운센터는쇠락한지역을공공과민간의합 동에의해도심재개발한사례임. 임대료수입의일부를이비용의상환에쓰는방식으로계약함. 5,500 만달 러규모의채권을발행하여고급스러운공공건물과주차시설건설비용의 30% 정도에투자함. 시정부는타운센터개발업자의신용을보강하여 1만 4,200 만달러를상업은행으로부터대출받을수있도록함 년타운센터개발계약을맺은후 1998 년토지정리를시작하고, 2003 년완공. 총면적은 8만 9,200 평정도이며, 이가운데소매유통점이 1만 6,800 평, 오피스가 2만 1,000 평을차지하고있음. 소매유통점은전국규모 의백화점과지역규모의상점, 슈퍼마켓, 그리고 10 개의식당으로구성됨. 2. 시장규모전망 - 향후민관합동형 PF사업은신개발지와도심재정비를위한기성시가지의복합개발에의해서이루어질것으로전망됨. - 현재추진되고있는신개발지로는혁신도시, 행정중심복합도시, 경제자유구 역, 한류우드등이있으며, 해당지역전체또는해당지역의중심상업지에 서민관합동형 PF 사업이추진될가능성이있음. - 도심재생을위한기성시가지의복합개발은뉴타운사업지, 국토균형발전 을위한공공기관이전적지등에서이루어질수있을것으로보임. - xi -

18 3. 사업추진의활성화및효율화방안 - 민관합동형 PF사업의안정화 향후민관합동형 PF사업이공공과민간의윈-윈모델로서확실한위상을 구축하기위해서는무엇보다사업의안정화가필수적임. 사업의안정화를위해서는수요를고려한개발계획이수립되어야함. 정 확한시장조사를바탕으로향후의수요를고려한단계적이고장기적인차 원의개발을유도할필요가있음. - 공공부문과민간사업자의협력적관계구축 민관합동형 PF사업은각주체별로사업당초의취지및목적이충분히달 성될수있을때사업의효율화와활성화가극대화될전망임. 이러한관점에서공공주체의역할과사업성격에대한재검토가필요. 민 간주체는수익성이라는하나의가치를지향하는반면, 공공주체는수익 성과공익성을동시에추구해야하는이중적가치를가지고있기때문임. 실제사업의추진단계에서는공공부문또한사업의성공이라는공동의이 익을추구해야하며, 공공기관과민간사업자는협력자이자동반자임을 명확히인식해야함. 단순히공모기관의수익과이해에초점을맞추어높은토지가격및조기 대금회수를앞세우는것은옳지않으며, PF사업출자자의책임과권한은 SPC 출자지분에따르는것이원칙임. 리스크는공공부문과민간사업자가공동으로부담하며, 이에따라이익의 분배및손실의분담을명확히규정해야함. - 건설사중심구조개선 지금까지건설사는사업리스크의상당부분을부담함으로써사업자체의실현가능성을높여주는역할을수행했으나건축비에대해사업비절감차 - xii -

19 원에서문제가있다는지적과함께건설사가중심이되는컨소시엄이운용 관리의주체로서는부적당하다는문제가제기되고있음. 장기적인사업의효율화를위해서도건설사중심의사업구조는개선될필 요가있음. 현재의흐름도재무적투자자의참여비율이계속해서높아지 고있으며, 앞으로는선진국에서와같이투자금융사위주의 PF사업이주 된형태가될것이기때문임. - 탄력적인제도운용 민관합동형 PF사업의추진에있어자본구조와참여구도의경직성에대 해문제가제기되고있음. 참여자와참여지분의변경을제한하는경우가 많으나, 민관합동형 PF사업은개발과관리운용사업이연계된구조로서 사업단계별로핵심주체및참여자가다르나운용지침이나제도의경직 성으로이들참여기관의변경이용이하지않음. 따라서사업의지속성과안정화에초점이맞추어진탄력적이고시장친화 적인제도의운용이요구되며, 이러한관점에서사업시기와단계에따라 참여기관의변경이가능하도록제도의운용에융통성을부여할필요가있 음. - 민간제안방식도입 민간제안방식의 PF사업은사업가능토지에대하여민간제안사업으로 민간사업자가제안한후, 채택여부는각기관이마련한기준및객관적 인전문외부기관의검토의견을수렴하여결정하는방식으로추진필요 - 건설사컨소시엄구성제한완화 현재많은사업에서시공능력평가순위상위 5위또는 10위중 2~3개사로 건설사의컨소시엄구성을제한하고있으나, 이러한조치는턴키공사에서 경쟁및중소업체참여를확대시키기위하여대형사간의공동도급을제한 - xiii -

20 하고있는것과그취지를같이하고있음 민관합동형 PF 사업은재정사업과그특성이상이하며, 현실적으로경쟁 확대나중소업체참여확대로직결될가능성도크지않음. 따라서보증여력이큰다수의대형건설사가참여하여리스크를분담할 수있는사업구조가필요한것이현실이기때문에이러한사항을고려할 때, 대형건설사간컨소시엄구성제한은사업효율성을저해하는요소가 될우려가있으므로제한의완화가필요함. - 토지가격배점기준의완화 토지가격이배점에포함되고평가에서토지가격이사업자선정에차지하 는비중이커지면서가격에대한경쟁심화로인해토지가격이과다하다 는문제점이제기 과다한토지가격은사업성측면에서막대한부담으로작용함과동시에경 영위험증가로복합개발사업의공익성이저하될수있음. 토지가격의평가는현재총배점의 30~50% 에달하는평가비중을 20% 이하로축소시키는것이바람직하며, 배점기준에있어서도일정수준( 예 : 감정가 130%) 의가격상한을설정하여지나친가격경쟁을배제할필요 가있음. - 공모기간및사업기간의개선 사업계획서의신뢰도제고를위한충분한공모기간을확보하고, 사업의 성격규모에 따른차별적인공모기간을제시할필요가있으나, 현재제 도적으로 고는 90일이상을규정하고있는택지개발지구등일부사례를제외하 60 일내외의공모기간이주류를이룸. 사업의성격및규모에따라공모기간을 있음. - 재무적투자자관련평가방식개선 4~5개월정도로연장할필요가 - xiv -

21 FI 출자비율상향은금융기관의리스크를회피하려는보수성향등으로인해오히려사업추진에걸림돌로작용하는경우가많음. 정상적인절차와방법으로재무적투자자가사업에참여하는것이아니라사업참여에따른사업리스크를건설사에전가시키는역기능이발생하고있음. PFV 의설립요건인 5% 이상만되면문제가없도록하고, 평가에서참여비율에따른가점부여는지양하는것이바람직함. - 건설산업정책적고려 민관합동형 PF사업은재정사업이아니라민간사업으로공공발주자의건 설산업정책적배려가강제적으로적용될수없음. 더욱이재원조달방식인프로젝트파이낸싱은프로젝트자체의사업성에 기초하고있기에사업적성공은필수적인요소임. 지방자치단체가주체가되는대규모개발사업이활성화될것으로예상되 며, 이러한사업들의주된목적은지역균형발전에있음. 이와같이대규모개발사업을통한지역경제활성화라는공익적목적을극 대화하기위해서는해당지역에서차지하는경제적비중이큰지역건설업 체의참여가필수적임. 민관합동형 PF 사업에서도지역중소업체에대한배려는분명필요함. 공 모지침에서지역중소업체의참여를조건으로제시하고, 그참여비율에 따라점수를부여하는등의보완이필요함. - xv -

22 제5장결론 - 본연구에서는민관합동형 PF 사업에대한개념정립, 신규시장에대한실 태파악및향후전망, 사업활성화를저해하는장애요인의개선방안제시 등을수행함. - 연구를통해도출된민관합동형 PF사업의주요문제점으로는 사업기획및추진측면에서과다한사업추진과상업용지의과다추정, 건 설사중심의사업구조, 단지활성화및장기적운영문제등이나타남. 사업자선정과관련해서는토지가격배점에따른과다한토지가격문제, 부족한공모기간등이문제점으로나타남. 건설산업정책적측면에서는지역중소건설업체의참여부족이큰문제점 으로나타남. - 문제점에대하여본연구에서는다음과같이민관합동형 PF사업의효율화 방안을제시함. 첫째, 장기적으로수요를고려한개발계획을통하여민관합동형 PF사업 의안정화하고, win-win 모델로서의장점을살릴수있도록공공부문과 민간사업자간의협력적관계구축이필요함을제시함. 둘째, 사업추진의효율성을위해건설사중심구조를개선하여재무적투 자자의역할을확대하고, 탄력적인제도운영을통한자본구조와참여구 도의경직성완화필요. 또한민간의창의성극대화를위해민간제안방 식의도입검토와현실적사업추진의용이성을위하여건설사컨소시엄의 구성제한은완화필요 셋째, 사업자선정방식에서는토지가격배점기준의완화가필요하며, 공 모기간및사업기간에있어사업의성격규모에 따라융통성부여필요. 출자비율에따라배점을높이는재무적투자자관련평가방식은현실적 - xvi -

23 부작용만을일으키고있으므로이러한방식은지양필요. 넷째건설산업의정책적고려부분에있어서지역중소건설업체에대한 정책적배려필요. 지역균형발전과지역경제활성화를위해공모지침에 서지역중소업체의참여를조건으로제시하고그참여비율에따라점수 를부여하는등의방안활용이필요함. - xvii -

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25 제 1 장 서론 1. 연구의배경및목적 주택경기의침체로전반적인건축경기가둔화되는상황에서국내건설시장에서는민 관합동형 PF 사업을중심으로대규모개발사업이계속증가하고있다. 민관합동형 PF 사업은공공 민간의노하우와기술력, 상상과창의의디자인이결합하면서개발사업의 완성도를높여질높은도시공간의창조라는측면에서긍정적인효과를나타내고있다. 민관합동형 PF사업은민간과공공이상호협력하여진행하는대규모도시공간조성 사업이라는점에서현재활발히활용되고있다 ~2008 년에걸쳐약 40개의공모형 PF 사업이발주및발주예정이며, 향후에도이와유사한형태의개발사업이많을것으 로예측되어각종개발사업에있어주요한사업방식으로자리매김할것으로보인다. 도시화율이 90% 를넘어서면서대도시를중심으로한기존도심의재정비수요가꾸준 히증가하고있고, 도시경쟁력향상을위한지자체들의각종개발사업등민간참여를 필요로하는대규모복합개발수요가계속해서증가하고있기때문이다. 더욱이토지공 사, 주택공사등정부투자기관, 지자체및지방도시개발공사등도민관합동형 PF사업 방식을선호하고있다. 민관합동형 PF사업으로조성된복합개발사업은대부분지역의랜드마크로서도시 적맥락에서중요한의미를가지고있으며, 도시공간의질을높이고관광, 금융, 업무, 유통등도시의종합적기능이집약된핵심시설이다. 따라서공공의공익성측면에서 민관합동형 다. PF사업의성패와효율화는매우중요한도시계획적과제가될수밖에없 또한민간건설업계의입장에서도공공물량정체, 수익성악화, 주택사업어려움등의 시장환경에서해외사업과함께민관합동형 이러한상황을반영하여많은대형건설업체가민관합동형 PF 사업이중요한돌파구로작용하고있다. PF사업을새로운타깃사 제1 장서론 1

26 업영역으로설정하고조직개편, 인력보강을추진하는등적극적으로참여하고있다. 그러나최근들어민관합동형 PF 사업이양적으로크게증가하고, 사업의유형도토 지공사의택지개발지구내중심상업지역을대상으로하던기존방식에서기성시가지 정비, 산업단지조성등다양화하면서여러가지문제점이도출되어있는상황이다. 대 표적으로과열경쟁구도가전개되면서과다한토지가격이제시되고있으며, 도시를개 발하며큰틀을고려하지않아상업시설이과다하다는지적을받고있다. 또한금융권 등재무적투자자가제역할을못하고있어이에대한대책마련이시급하다는지적도 제기되고있다. 사업평가과정에있어서도천편일률적인공모지침과짧은공모기간으 로제대로된성과물을사전에기획하기가힘들다는의견이많다. 또한연구차원에서도이렇게급속히팽창하고있는새로운시장영역인민관합동형 PF 사업에대한시장실태, 문제점, 효율화방안등에대한체계적검토가이루어지지못 하고있다. 따라서시장의급격한확대시점에서향후바람직한방향설정과적절한대 처를위하여, 현재까지의상황을정리하고향후방향성을제시할수있는연구가필요 한시점이라고할수있다. 이에본연구에서는민관합동형 PF사업에대하여아직정립되어있지않은실태를 파악하고, 사업의동향및전망등시장전망과함께현재불거진문제점을검토하고이 에대한개선방안을제시하고자한다. 즉, 연구의핵심목적은민관합동형 PF사업에대 한개념정립, 신규시장에대한실태파악및향후전망, 사업활성화를저해하는장애 요인의개선방안제시등이다. 2. 연구의범위및내용 본연구에서초점을맞추는부분은민관합동형 PF사업에서민간과공공의바람직한 관계구축이라는대전제에있다. 민관합동형 PF사업은본질적으로민관협력형개발사 업으로서적절한역할분담이필수적이기때문이다. 따라서민간과공공의상호이익, 즉공익성과사업성의적절한조화를도모해야한다는전제에서, 현재사업방식의문 제점과향후에효율적으로사업을추진할수있는방안을모색하는것이다. 연구의내용적범위는민관합동형 PF 사업을대상으로한다. 본연구에서는공모형 2 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

27 PF 사업, 공공- 민간협력형 PF사업등으로지칭되는사업방식을민관합동형 PF사업 으로통일하여사용하였다. 이방식은주로복합개발(Mixed Use Development) 을대상 으로공공주체와민간주체가공동으로수행하는 의개념에서금융조달방식으로서의 PF 사업을말한다. 1) 이방식은광의 PF를통한부동산개발사업의하나라고볼수있 으나현실적인내용은하나의사업방식으로서정형화되어있다. 이와관련하여본연 구에서는혼동을피하기위하여원론적의미의금융조달방식으로의 PF 및 PF사업을 언급할때는프로젝트파이낸싱으로표현하였다. 연구의주요내용은다음과같다. 첫째는민관합동형 로서의프로젝트파이낸싱과민관합동형 PF 사업의개념및유형의정립이다. 여기에서는금융조달방식으 PF 사업의개념, 장점, 유형등을정리하였다. 둘째는민관합동형 히팽창하고있는민관합동형 PF 사업의차이를명확히하고, 민관합동형 PF 사업의시장현황및문제점이다. 여기에서는최근들어급속 되면서불거지고있는다양한문제점을정리하였다. 셋째로는민관합동형 PF 사업의시장규모와동향을파악하고, 사업이활성화 PF 사업의효율화방안을제시하였다. 효율화방안을제시하기 위하여복합개발트렌드, 도시재생사업의활성화, 민관협력형사업의필요성증대등 의관점에서민관합동형 PF 사업의향후전망과중요성을정리하였다. 다음으로, 2008 년이후의시장동향과향후이사업방식이활용될가능성이있는분야를정리함으로 써대략적인전망을수행하였다. 효율화방안은장기적인방향설정, 사업추진의효율 성제고, 사업자선정방식의개선, 건설산업정책적고려등 4가지분야로구분하여사 업의효율화및공익성달성을위해개선이필요한사항들을제시하였다. 1) 자세한정의는 2 장참조. 제1 장서론 3

28 4 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

29 제 2 장 이론적검토 1. 프로젝트파이낸싱 (project financing) 의개념과특징 (1) 프로젝트파이낸싱의개념 프로젝트파이낸싱이란특정한프로젝트로부터미래에발생되는현금흐름을담보로 하여당해프로젝트를수행하는데필요한자금을조달하는금융기법을총칭하는개념 이다. 사업주의담보나신용에근거하여대출이이루어지는전통적인기업금융 (corporate financing) 과대별되는자금조달기법을의미한다. 이에대해다양한정의가 존재하지만 2), 공통적으로사업의규모, 성공가능성, 신속한자금회수의어려움등의위 험부담을안고당해프로젝트의사업성을판단하여제공되는금융기법을말하는것으 로언급되고있다. 기존의기업금융과의가장큰차이점은차주의능력이아니라프로젝트의사업성에 기초한금융기법이라는것이며, 가장일반적인특징들로는다음과같은것들이있다. 1 비소구/ 제한소구 (non-recourse/limited recourse) : 특정프로젝트는사업주와법적 으로별개인독립적인기업에의해행해지며, 그결과프로젝트로부터의현금흐름 은모기업의그것과분리되는특징을가짐. 2 담보의한정 : 비소구라는특징상담보는불필요하나, 실제사업에있어서위험배 분결과완전한비소구는있을수없고제한적소구의형태가많은데, 이경우에도 담보물은프로젝트회사의자산에한정됨. 3 부외금융 (Off-balance sheet financing) : 모기업과법적으로별개인기업에의해 수행되는사업이기때문에현금및부채흐름이대차대조표등에잡히지않고신 2) 프로젝트파이낸싱이란, 대주가개별경제단위에대해대출을함에있어서우선적으로그경제단위의현금흐름과수익을대출의상환자금으로검토하고, 대출에대한담보는그경제단위의자산으로하는금융을말한다 (Nevitt & Fabozzi). 프로젝트파이낸싱이란, 사업의성패에대한위험부담을지고제공하는금융의종류이다(Swee t& Maxwell). 대한주택공사 ( ), 재인용. 제2장이론적검토 5

30 용도에영향을미치지않음. 4 철저한자금관리 : 당해프로젝트의현금흐름을부채상환과이익분배의기준으로 삼기때문에, 위탁관리계정 (escrow account) 과같은철저한자금관리필요 5 구조화금융/ 차관단구성 : 프로젝트의추진이라는특수목적을위해특수목적집 단이다수관계하기때문에구조화된방식과지원그룹이필요 6 위험의배분 : 투자규모가크기때문에위험배분이필수적임. < 표 Ⅱ-1> 프로젝트파이낸싱과기업금융의차이 구분프로젝트금융기업금융 차주대부분특수목적회사 (SPC) 대부분기존의기업 회사운영대주주와독립적대주주와강한연관성 상환능력프로젝트자체의 cash flow 당해기업의상환능력 주요담보 자금규모 결제위탁계정 (escrow account), 관리운영권, 각종보험, 출자주식, 사업주의자금보증약정, 정부의보장등 부동산등물적담보및연대보증등인적담보 대규모( 한도설정) 중소규모 ( 확대가능) 자금용도특정프로젝트의건설자금운전( 시설) 자금 금리많은리스크요인으로금리가높음일반적인기업대출금리 대출기간대개 15년전후의장기대개 3년이내의단기 대출심사 계획사업의사업성및리스크에중점을두는프로젝트파이낸싱심사기법( 경제적기술적 타당성분석) 차주의자산및신용상태가주안점인일반적인여신심사 심사자료주로미래의예상자료주로과거의실적자료 대출서류복잡하고방대함단순하고간단함 자금관리결제위탁계정을통해금융기관이관리차주가관리 회계처리 소구권 이해관계자 사업주의자산부채와 분리 사업관련자의책임은지분투자분에한정되며, 모기업에대한소구권이배제또는한정됨 금융기관, 사업시행자, 사업주, 시공자, 시설사용자, 보험회사, 정부, 회계법인, 법무법인, 원재료공급자등다양 사업주의자산부채에 포함 사업실패에대한위험부담은모기업이부담하며, 대개모기업의보증이있고소구권행사가가능함 금융기관, 기업, 대표이사등한정적 대출형태대개금융기관의 syndication loan 대개단독대출 자료 : 대한주택공사, 복합단지개발프로젝트파이낸싱사업 1 편이론서, 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

31 (2) 프로젝트파이낸싱의대표적특징3) 1) 비소구금융방식 프로젝트파이낸싱은사업주가특정프로젝트를수행하기위하여, 그가소유한다른 기업혹은프로젝트와는법적으로별개인독립적인기업을설립하여, 당해프로젝트로 부터의현금흐름을모기업과완전히분리시켜소요자금을조달하는금융방법이다. 따라서해당프로젝트의개발을위한제반자금이사업주자신의금융지원이나자산 을근거로하여조달되지않고프로젝트의현금흐름에근거하여조달되며, 프로젝트에 서발생하는수익흐름은상환완료시까지조달된자금을변제하는용도에최우선적으 로사용된다. 프로젝트가실패혹은도산했을경우에도채권자는관련된모든채권의 상환을그프로젝트자체의자산및현금흐름내에서청구해야하고그외의자산에 대해채권의변제를청구할수없다. 프로젝트파이낸싱의이러한속성을비소구금융 (non-recourse financing) 이라고한다. 비소구금융은프로젝트파이낸싱의가장중요한속성중의하나이지만 100% 의비소 구금융이제공되는경우는거의없다. 금융기관및투자자들이원리금상환에대한사 업주의아무런보장없이프로젝트의미래현금흐름에만근거하여융자요청에응하고 증권을매입하는사례는극히예외적인경우인것이다. 현실적으로는사업주가프로젝 트파이낸싱과관련된제반위험에대해일정한보증및담보를자신의자산을근거로 제공하고채권자들도프로젝트도산시사업주가제공한보증 담보에의해채권의일부 변제가가능하도록하는제한적소구금융 (limited recourse financing) 이행해지는것이 보통이다. 2) 부외금융방식 프로젝트파이낸싱은사업주가소유한기존업체및사업부문들과는법적 경제적으 로별개인법인에의해프로젝트가진행되기때문에, 당해프로젝트로부터의현금및 부채흐름이여타기업및사업부문들의대차대조표에나타나지않아이들의대외적인 3) 대한주택공사 ( ) 전게서에서발췌정리. 제2장이론적검토 7

32 신용도에영향을주지않는다. 프로젝트파이낸싱의이러한특성을가리켜부외금융 (off-balance sheet financing) 이라고한다. 이러한부외금융효과는프로젝트수행을위해일정한조건을갖춘별도의프로젝트 회사를설립함으로써얻을수있다. 즉, 프로젝트회사를설립하지않는 사업성에기초 한금융방식 이나 보증을통한금융방식 의경우에는부외금융효과를얻을수없으므 로 PF 라고할수없는것이다. 3) 구조화금융방식 구조화금융이란특정목적에적합한새로운금융또는관리구조를조성하거나, 법 률적 회계적으로독립된특별목적기구를설립하여자금을조달하거나위험관리기법을 활용하는자금조달기법을의미한다. 이기법은선진자본시장에서새로개발되어활 성화되어온것으로, 조달비용을절감하고, 금융상품의유동성및안정성을제고하는데 기여하고있다. 자산유동화증권 (asset-backed securities), 레버리지리스(leveraged lease) 등이대표적인구조화금융상품이다. 프로젝트의사업주는단독또는공동으로출자하여법률적 회계적으로독립된프로 젝트회사(project company) 를설립하고, 이회사가차입주체가된다. 분리독립된구 조를만드는것은다수의출자자가단일회사를통하여프로젝트에투자함으로써프로 젝트의자산 부채관리가용이하고프로젝트수행을효율적으로할수있기때문이다. 사업주는프로젝트와분리되어출자및각종보장을통해프로젝트를지원하는입장에 서게되므로, 사업추진위험을줄일수있고, 사업성공가능성도높일수있다. 그리고 사업주가다수인경우일부소액투자자가파산하는경우에도프로젝트회사에직접적 인영향이없게된다. 또한, 프로젝트추진에소요되는차입금이출자자의대차대조표에표시되지않아( 부 외금융 ; off-balance sheet financing), 프로젝트가실패하더라도출자자의신용에제한 적인영향밖에미치지않는이점도누리게된다. 이렇게특정프로젝트의추진이라는목적에적합한특별목적기구 (special purpose vehicle) 를설립하여적극적으로금융구조를조성해나간다는의미에서프로젝트파이 낸싱은구조화금융 (structured financing) 이라는특징을가지고있다. 8 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

33 (3) 민간의부동산개발사업참여방식과프로젝트파이낸싱 프로젝트파이낸싱은선진국에서는일반화된금융상품으로부동산개발금융의기법 으로이용되고있다. 우리나라에서는먼저 SOC 건설사업에도입되었고부동산개발에 본격적으로도입된것은 1997 년말의경제위기이후이다. 자체사업과지주공동사업이주류를이루었던외환위기이전까지는건설회사가직접 적인개발주체이거나공동주체이었기때문에건설회사의참여비중이절대적이었으며 역할도사업전체를주도하는핵심기능을수행하였다. 이러한사업구조는기본적으로 고위험- 고수익(high risk high return) 구조를가지기때문에부동산경기가호황을누 리는시기에는매우유용하나불경기에는기업의존폐위기를결정할만큼리스크가큰 단점이있다. 외환위기이후부동산개발에필요한자금을조달하는과정에서신용과담보제공을 통한대출의어려움으로도입이적극추진되었다. 그이후금융시장의개방과다양한 금융기법이소개되면서개발사업에서의민간참여는간접방식과리스크분담방식등으 로다양화되고있다. 이러한사업들은대부분특수목적회사 (SPC) 를설립하여사업을 추진하면서사업의리스크를조정하는데초점을맞추고있다. 또한 자산유동화에관 한법률, 부동산투자회사법, 간접자산운용법 등의법률정비가이루어지면서다 양한금융기법을활용한사업방식이적용되고있다. 이에따라현재부동산개발에있 어프로젝트파이낸싱은광범위하게활용되고있는데, 민간부문에서이루어지고있는 부동산개발사업의형태를정리하면 < 표 Ⅱ-2> 와같다. 부동산개발사업에서프로젝트파이낸싱의일반적인구조는 < 그림 Ⅱ-1> 과같다. 일 반적인 PF 사업과관련한이해관계자는사업주와차관단, 그리고그들의출자로인해 설립된특수목적회사 (SPC) 를기본으로하고, 개발과관련된시공사, 토지소유자, 정부 의집단과구매와관련된운영/ 관리/ 임대업자및최종사용자집단, 그리고다수의용역 사로구분할수있다. 부동산개발 PF사업은그추진절차상많은이해관계인의복잡한관계속에서진행 된다. 따라서프로젝트의성공적인추진을위해서는이러한다양한이해관계를적절히 조율해나가는것이무엇보다중요하다. 제2장이론적검토 9

34 사업주체 사업내용 구분 토지소유건축시공자금조달사업이행이익귀속 정의 내용 활용 비고 자료 자체사업 토지소유자 토지소유자에의한 자금조달, 시공, 분양 < 표 Ⅱ-2> 민간의부동산개발사업참여방식 공사비대물변제등가교환 공사비분양금정산 지주공동사업 투자자모집 사업위탁방식 토지신탁개발 컨소시엄방식 (PF 방식) 토지소유자토지소유자사업시행자토지소유자신탁회사토지소유자 개발업자개발업자사업시행자개발업자신탁회사 개발업자토지소유자 개발업자투자자개발업자신탁회사 컨소시엄구성회사 토지소유자토지소유자사업시행자개발업자신탁회사토지소유자 토지소유자개발업자 토지소유자가공사비를대물변제 자금조달건설회사는 ( 자기자금, 대물부분을차입금) 후분양/ 임대, 시공, 분양또는직접사용좋은사업성이입지가양호한경우경우 일반적으로이용됨 시공사와공사비산정문제 토지소유자개발업자 토지소유자가공사비를분양금으로변제 기성에따른지불이아닌분양금에서지불 현실적으로많이활용 대표적지주공동사업 토지소유자개발업자 토지소유자 / 개발업자가투자자모집 투자조합에의한투자후수익보장 토지소유자개발업자토지소유자가개발업자에게사업전과정을위탁 개발업자는위탁수수료를받고사업시행 테마빌딩건설사에서적극활용 새로운유형 소규모사업에활용 토지소유자토지소유자토지소유자토지소유자가신탁회사에대규모수수료토지개발에주고시공사가신탁개발공동참여 신탁회사에형식상소유권이전후배당받음 사업성이좋은경우 신탁수수료협의문제 : 김현아, 대규모개발사업에대한민간역할확대방안, 한국건설산업연구원, < 그림 Ⅱ-1> PF의기본계약구조 토지소유자와컨소시엄은대물, 혹은현금정산 대규모아파트및 SOC 사업 지주공동사업과유사 자료 : 대한주택공사 ( ). 10 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

35 2. 민관합동형 PF사업의개념및특징 (1) 민관합동형 PF사업의개념 민관합동형개발사업이란민간과공공의합작에의한개발방식으로제3섹터형개발 방식이라고도불린다. 대표적으로토지공사가택지개발지구의중심상업지구를대상으 로수행하고있는복합개발 PF사업과같은형태를민관합동형개발사업방식으로지 칭할수있다. 이방식은도시개발차원에서공공이토지를제공하고민간이건설을수 행하여그이익금으로토지대를납부하는방식으로, 공공은추가적인부담없이개발을 하고민간은초기투자비의부담없이수익을창출하는개발사업의한형태이다. 민간은 사업계획등개발에필요한아이디어와자본을충당하며, 공공은토지자본을제공하여 민간의사업진행을돕고토지에대한인허가업무를지원한다. 민관합동형개발사업방식은영국이나일본등선진국에서활용하고있는민간참여 형공공사업방식을변형시킨것으로볼수있다. 이러한사업은 PPP(Public Private Partnership) 방식과 PFI(Private Finance Initiative) 방식으로구분할수있다4). PFI 방 식은공공의서비스를민간의자본과기술력을활용하여수행하는것으로공공사업의 성격이강하며, PPP 방식도비슷한의미로해석할수있으나보다민간의자율성이강 하다. 특히 PFI 사업이민간이제공하는서비스를공공이사들인다는기본적인개념( 공 공이대가를지불) 인데반해 PPP는보다광의적으로민간과공공이파트너십 (partnership) 을형성하여사업을진행한다는특징이있다5). 민관합동형부동산개발사업은자금조달수단으로서의프로젝트파이낸싱의의미 와달리, 개발사업을위한사업도구를수립하는것을의미한다. 개발사업을시행함에 있어서민간에토지를판매하고토지대를회수하는일반적인방법( 토지의개발은민간 의도에따라이루어짐 ) 이아니라 1 토지라는자본을민간에출자하여, 2 개발을위한 사업자의하나(consortium, 컨소시엄 ) 로참여하여 SPC 를구성하여개발을하고, 3 그 로인해발생하는현금흐름으로부터토지대( 혹은이익배당포함가능) 를회수하는방식 4) 문영기, 장희순, 부동산개발사업과위험관리, 부연사, ) 대한주택공사 ( ). 제2장이론적검토 11

36 을의미한다. 6) 이와같은사업방식의특징을간략히요약하면, SPC 를설립하여공공이지분을가 지고개발에참여하며, 개발이후토지대와이익금을분배받는기본원칙을갖는다는것 이다. 따라서이러한사업방식은 SPC 설립형부동산개발사업이라고지칭할수있다. < 그림 Ⅱ-2> 민관합동형 PF사업의구조예시 자료 : SH 공사, 은평뉴타운중심상업지개발기본계획, 이와같은사업방식은공공이국 공유지, 행정력, 기금등을자산으로하여사업의 시행주체로적극참여하되민간의재산권과자율성을최대한으로살리는개발방식으로, 공공주체가단순한감독자의위치가아닌직접지분을가지고참여하여책임있는역할 을수행함으로써민간투자에확신을줄수있다. 그리고공공성추구로인한사업손실 을보전하거나이익이발생할경우추후의사업을위하여적립할수있다. 이러한특성에따라공공측면에서는민간의자본과기술을활용할수있으며, 민간측 면에서는우수한토지를확보할수있고, 최종사용자 ( 주민) 측면에서는우수한시설을 적기에공급받을수있는장점이있다. 보다개념적으로정리하면, 프로젝트파이낸싱을활용한 PF사업은공공 PF 사업, 민 간 PF 사업, 민관합동형 PF 사업등으로구분할수있으며, 그유형을정리하면 < 표Ⅱ 6) 전수현, 민규식, 공공-민관합동형 PF 사업활성화에대한고찰, 한국주거환경학회주거환경, 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

37 -3> 과같다. 민간 PF사업은사업대상시설이공공시설이냐민간시설이냐에따라민자 투자 PF사업과일반민간 PF 사업으로구분할수있으며, 현재가장활발히활용되고 있는 SOC 민간투자 PF사업은 SOC 공공시설을대상으로하는민자투자 PF사업을의 미한다. 공공기관지분참여에따른분류 구분 공공 < 표 Ⅱ-3> PF사업분류 SOC 시설 공공시설 대상시설에따른분류 기타공공시설 민간시설 ( 복합단지등) 공공공공 PF사업 - + 민간민간역사 PF사업등 기타공공- 민간합동형 PF사업 복합단지 PF사업등 민간 SOC 민간투자 PF사업기타민간투자 PF사업일반민간 PF사업 자료 : 김영상, 공공- 민간합동형 PF 사업개념재검토및그활성화방안에관한연구, 대형복합개발사업의공모동향과발전방향에관한세미나, (2) 민관합동형 PF사업과프로젝트파이낸싱의관계 민관합동형 PF사업의개념을보다구체화하기위해서는원론적프로젝트파이낸싱 과비교해서고찰할필요가있다. 현재부동산개발사업에이용되는민관합동형 PF사 업은일반적인프로젝트파이낸싱의특징을모두가지고있지는않다. 민관합동형 PF 사업은상환재원을프로젝트가산출하는현금수지또는수익에의존하고있지않기때 문이다. 하지만그렇다고해서토지공사의시행사업이프로젝트파이낸싱기법을이용한것 이아니라고할수는없다. 토지공사의 PF 사업은법률적회계적으로 독립된프로젝트 회사를설립하여자금조달관리 및리스크관리를하고소구를제한한다는점등에서 프로젝트파이낸싱이갖는대부분의특징을보여주고있다. 또한상환재원을미래의현 금수익에의존하고있지는않지만자금조달측면에서토지공사가관여하는사업의장 래성이대주들의대출여부결정에영향을주고있는것이사실이다. 7) 7) 심영, PF 사업활성화를위한사업구조개선방안, 토지연구, 제2장이론적검토 13

38 고 민관합동형 PF사업이원론적인 PF사업과비교하여많은차이점이있음에도불구하 PF사업이라고불리는이유는토지대를사업완공에따른이익금으로충당하기때문 이다. 일반적으로개발사업에서프로젝트파이낸싱혹은 PF를일으킨다는것은금융권 등으로부터토지대와같은투자금을대출하여납부하고, 추후사업이익이발생하였을 때금융권등에대해상환하는형태를취하는것을의미한다. 이러한금융권의역할은공공의토지소유자가토지대를사업완공이후후불로납부 받기때문에 PF 사업이라는용어가사용된것이다. 보다정확히표현한다면 SPC 설립형 부동산개발사업이라부를수있는것이다. 이와같은 PF사업을원론적인프로젝트파 이낸싱과비교하였을때, 1 공통점은프로젝트사업성을기초로하여미래의현금흐름 을토지대에대한상환재원으로한다는것이며, 2 차이점은자금조달을위한금융수 법이아니라보다광의적인의미의사업구도라는것이다. 구분 사업계획 컨소시엄구성 < 표 Ⅱ-4> 민관합동형 PF와일반 PF의비교 공공- 민관합동형 PF 일반 PF - 디벨로퍼의참여기회확대로민간창의성 - 사업전체의부가가치보다는시공사의시공제고가능이윤추구를목적으로사업계획이진행될 - 사업성제고를위한다양한컨셉이도입되가능성이높음고사업부가가치의극대화가능 - 자금과인력이풍부한대형건설사중심 - 건설사의이해관계상충으로컨소시엄구 - 디벨로퍼와재무적투자자의주도하에컨성이복잡하고장시간소요되고출자자소시엄구성지분변경이많음 - 컨소시엄구성이신속용이 - 대형장기사업으로재무적투자자(FI) 의사업참여및의사결정지연 - 공사가수령할토지계약금과민간의출자에의해 SPC가설립되고착공시에공사가받아야할토지중도금과민간의추가출자 - 토지매입을완료한후 PF자금이조달됨자금조달로증자후모든사업비는분양대금으로 - 분양수익에의해자금조달충당되어 FI의비중이크지않음 - 토지가격의횟수가분양수익에의해이루어짐 시공및사업관리 - 사업시행자로선정된대형건설사들이경 - FI 위주의사업시행자로시공비절감이가쟁없이출자지분에비례하여공사를나누능어가짐 - 별도의사업관리 (PM) 기능도입으로원활 - 시공비가실제보다부풀려질가능성이높한사업시행과추가적인경비절감이가음능 자료 : 박동규, 한국토지공사가수행하는개발사업에서의 PF 활용방안, 토지연구, 에서발췌정리. 14 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

39 이렇듯선진국에서개발된프로젝트파이낸싱의기본모형이토지공사의부동산개 발사업을비롯한민관합동형 PF 사업에그대로적용되고있지는않다. 국내사업의환 경과조건이외국과는상당히다르고금융시장의관행과여건또한상당히다르기때문 에프로젝트파이낸싱의기법을그대로적용할수는없다. 따라서민관합동형 PF사업 은국내개발사업의특성에맞도록프로젝트파이낸싱을수정적용한모델이라고할수 있다. 제2장이론적검토 15

40 < 그림 Ⅱ-3> 민관합동형 PF사업과정통 PF사업구조 자료 : 박동규( ). (3) 민관합동형 PF사업의장점및기대효과 민관합동형 PF사업의장점과기대효과는민간과공공이서로 win-win 할수있는 모델이라는점에서기인한다. 공공이대상토지를제공하므로우량한토지를활용할수 16 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

41 있고, 민간부문의기술력을활용하여우수한건축계획을수립할수있다. 그리고적기 에바람직한도심공간을형성하고효율적토지이용을도모할수있다. 즉, 공공은자체 수익모델개발및공익성달성, 민간은건설물량확보와수익창출이라는목표달성이 동시에가능한개발방식인것이다. 또한민간업체는지방정부가프로젝트에투자 참 여한경우인허가및사업시행절차상에서많은협조를받을수있다는장점도있다. 이 러한상호이익을정리하면 < 표Ⅱ-5> 와같다. < 표 Ⅱ-5> 민관합동형 PF사업의장점 민관합동형 PF사업의장점 공공 민간 - 민간의자본과아이디어를활용하여창의적이고입체적인도시공간개발 - 생활편익시설등의적기건설로입주민의편익기여및도시의조기활성화 - 복합기능을담당하는전략시설유치로도시이미지제고및자족성충족 - 공공부문의사업참여로프로젝트의리스크완화및사업안정성도모 - 초기투자비용에대한부담이적어사업성확보용이 - 대규모부동산개발노하우습득을통한부동산시장선진화에기여 민관합동형 PF사업의경우일반적인프로젝트파이낸싱의구조와특징을모두가지 고있지는않으며, PFI 나 PPP 방식보다는상대적으로적극참여하는특징을가지고있 다. 토지공사등의공공주체는 PF 사업에서공공기관으로서의역할, PF사업사업주로 서의역할, 대주(lender) 로서의역할을모두담당하기때문이다. 이러한특징으로인해 공익성측면에서여러가지장점을가지게된다. 8) 첫째, 공익성실현이가능하다. 공공주체는프로젝트회사에지분참여를함으로써사 업에관련된의사결정에적극참여할수있다. 민관합동형 PF사업은공공성을많이가 지는부동산개발을많이하는데공공부문이사업의공익성을유지하기위해프로젝트 회사및자산관리회사의주주로서역할을담당하게된다. 둘째, 신뢰도제고의장점이있다. 대규모개발사업은대자본이필요하고장기의건 축기간이요구된다. 공공기관이사업의안전판내지균형추역할을담당하며사업완수 에대한신뢰를줌으로써사업의성공적수행을돕게된다. 8) 전수현, 민규식( ). 제2장이론적검토 17

42 셋째, 적기에행해지는효율적개발을할수있다. 사업이민간사업자만으로수행된 다면채산성내지수익성이없는사업은이루어질수없고또한수익성확보를위한토 지이용은본래의도하였던부동산개발이적기에이루어질수없다. 그러나민관합동 형 PF사업방식에서는적정한채산성및수익성을추구하면서본래의도하였던균형 잡힌도시개발과효율적토지를적기에수행할수있다. 넷째, 민관협력방식은민간부문이자본, 기술, 효율성과창의력을이용하여공공사업 을수행할수있는장점이있다. 다섯째, 공공부문의사업참여는토지개발과도시개발을연계시켜공공부문의택지개 발에대한노하우가민간부문의장점과결합하는효과가있다. 여섯째, 공공부문이사업에참여함으로써개발이익에공적부문이참여하게되고그 개발이익을다시공적사업에투자재원으로이용할수있다. 이상과같은민관합동형 예상된다. PF사업의장점은다음과같은기대효과를나타낼것으로 첫째, 공공부문은민간의건설기술력및창의력의도입으로시너지효과를창출할것 이다. 공공부문의택지조성노하우와민간부문의건설기술력을결합함으로써시너지효 과창출이가능하고사업주체가상이하여택지조성과건축이연계되지못한문제점의 해소가가능할것이다. 둘째, 민간부문은자금조달의용이성과경제성을제고할수있을것이다. 민간기업이 단독으로부동산개발과관련한사업자금을조달하기위해서는고율의금융비용을부 담해야하나, 신용도가높은공공시행자와공동으로부동산개발사업을사행할시자금 조달이용이해지고금융비용을절감할수있을것이다. 셋째, 분양성제고와부동산시장안정화에기여할것이다. 공공택지개발사업시행자 가개발프로젝트에참여함으로써민간건설업자의완공위험및공사지연위험등에 대한신뢰도를제고할수있으므로사업의분양성을제고하고부동산시장안정화에도 기여할것이다. 넷째, 지역주민은신도시입주와동시에사업지구내편익시설의적기설치로생활 편익을증진시키고난개발을방지한계획적도시개발로쾌적한생활환경을확보할수 있고나아가지역주민의삶의질을향상시킬것이다. 18 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

43 (4) 사업구조 1) PFV 구조의활용9) 2004 년 법인세법 의개정으로제한적으로프로젝트파이낸싱투자회사 (PFV Project Finance Vehicle) 설립의길이열리게되었다. PFV 는기존특수목적회사 (SPC) 와달리각종개발사업추진때자본금 50 억원이상, 금융기관 5 % 이상출자, 별도자산 관리회사구성등요건을만족할경우취 등록세 50% 감면과이익의 90% 이상배당 때법인세감면이가능하게됐다. 설비투자, 사회간접자본시설투자, 자원개발, 그밖의 상당한기간과자금이소요되는특정사업등에회사의자산을운용하고배당가능이익 의 90% 이상을배당하는경우에는그금액을소득금액에서공제해주도록하고있다. 법인세과세대상금액의공제뿐만아니라 PFV 가취득하는부동산에대해서도취등 록세 50% 감면혜택이부여되어대규모개발사업을보다원활히추진할수있게된것 이다. 이에따라공공기관이추진하는민관합동형 PF사업의대부분이 PFV 방식으로추진 되고있다. PFV 는출자기업과무관하게단독회계처리를하는독립경영이가능해투명 성을제고할수있을뿐만아니라해당 치지않는장점이있다. PFV 가부도나더라도출자기업에는영향을미 9) 백성준, 민간 PF 개발사업의전망과보증및융자상품도입방안, 한국건설산업연구원, 에서발췌정리. 제2장이론적검토 19

44 < 그림 Ⅱ-4> PFV를통한부동산개발사업구조 출자자 ( 사업자, 금융기관등) 배당 (dividend) 출자 (equity) 금융기관 대출 원리금상환 PFV( 명목회사 ) 개발회사 ( 실체회사 ) 투자 수익 부동산개발사업 서비스 위탁 자산관리자 (Project Manager) 사업관리 서비스 자금관리및운용지시 자금관리 ( 신탁회사 ) 토지공사의대전엑스포사업은 법인세법 상의 PFV요건에맞춰진행된대표적사 업으로토지가격을민간사업자의입찰에의해결정했으며토지대금은사업종료시에 할부이자 ( 연 7%) 와함께회수하고출자지분율에따라최종수익을배당하는구조이다. < 그림 Ⅱ-5> 공공- 민간합동형 PF 에의한개발사업구조( 대전엑스포 ) 컨소시엄 신용공여 한국토지공사 금융기관 : 1 ( 주) 대우건설삼부토건 ( 주) ( 주) 운암건설한국토지개발 ( 주) 대전방송한국산업은행신한은행대우증권 ( 주) 출자및배당 출자및배당 사업부지제공및출자 토지대금 PFV ( 주)Smart City 자산관리회사 자산관리, 운용및처분위탁계약 주거시설등분양 분양대금 금융자문, 주선자금관리 실수요자 중도금대출 금융기관 : 2 20 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

45 2) PF 사업의사업계획및사업협약 공공-민관합동형 PF사업은공공부문이먼저공모를통하여 PF사업에참여를희망 하는민간사업자를선정하고, 이들이제출한사업계획서를바탕으로구체적인사업계 획을결정하게된다. 기존 PF사업의민간사업자는컨소시엄을구성하여사업계획서를 제출하는방식이다. 사업공모에의해민간사업자가선정되면공공부문과민간사업자컨소시엄은 PF사 업계약의협약당사자로사업내용프로젝트회사 출자지분과변경출자금회수용지 의공급인허가 추진주체회계 및자금관리협약의 해지등에관한사항을담은협 약을체결한다. 이협약은통상의프로젝트파이낸싱에서의합작투자약정에해당한 다. 10) 3) 프로젝트회사 공공부문은사업협약서에따라민간컨소시엄과공동출자하여, 법률적경제적으로 완전히독립된프로젝트회사를설립하고, 이프로젝트회사로하여금사업을수행하게 한다. 이처럼공공부문이기존 PF사업을모두프로젝트회사를통하여수행하고있는것 은프로젝트파이낸싱의장점을이용하기위함이다. 즉프로젝트회사는사업주와법률 적경제적으로 완전히독립적인존재로서, 프로젝트사업의시공운영자금 조달및 상환등프로젝트전과정에서모든권리의무의 주체가된다. 따라서프로젝트회사 를통한비소구금융방식의프로젝트파이낸싱은종래의기업금융방식을통한자금대출 과는달리프로젝트회사가사업주와완전히분리되어프로젝트소요자금을조달하기 때문에, 향후사업주의자금조달비용에영향을주지않게되어사업주는모기업의자 산유지와지속적인자금확보에있어유리한위치를누릴수있다. 또한편역으로사업주의모기업이영업상태가부실하여신용확보에어려움이있는 경우에도, 프로젝트회사는모기업과는상관없이프로젝트사업의수익성이나현금의흐 름을담보로자금대출을받을수있다는강력한장점도있다. 프로젝트회사를이용하게 10) 전수현, 민규식( ). 제2장이론적검토 21

46 되면프로젝트자산및부채관리가용이해지고리스크를분리시킬수있으며, 경우에 따라서는조세감면혜택이나제3 자의참여유도가용이하다는부수적장점도있다. 11) 공공-민관합동형 PF사업에서프로젝트회사는사업의성격과상황을고려하여실질 회사(real company) 로설립하기도하고명목회사 (paper company) 로설립하기도하였 다. 프로젝트회사를명목회사로설립하는경우에는실질적인사업진행과자금관리를 위하여자산관리회사 (AMC) 를별도로설립한다. 토지공사등의 PF사업의프로젝트회사 는모두주식회사로설립되는데이는앞서언급한바와같이 2004 년개정 법인세법 에의해일정요건을갖춘프로젝트회사가배당가능이익의 90% 이상을배당하는경우 회사에대하여비과세하기때문이다. 4) 자금조달방식 토지공사등의 PF사업은프로젝트회사에자본을출자하는방식을기본적인자금조 달방법으로이용하고있다. 사업수행에자금이필요할때마다신주발행을통하여자금 을조달하고있다. 프로젝트회사의자기자본은사업주시공업체금융기관산출물의 예상구매자등의이해당사자들이지분투자 (equity) 를함으로써형성된다. 프로젝트회사 의지분비율의문제는 비소구금융기법인 PF 사업의유용성과관련된중요한문제이다. 사업주입장에서는 PF사업의장점을최대한누리기위해가급적지분비율을줄이고외 부차입비중을늘리려고하는것이일반적이다. 그러나프로젝트회사의외부채권자들은정반대의입장에서게된다. 특히프로젝트 회사에대출하는금융기관들은명목적인프로젝트회사의신용을담보로하는것이아 니고, 프로젝트자체의현금흐름과타당성, 그리고사업주의신용도를평가하여자금을 제공하는것이기때문에사업주의높은지분참여를요구하게된다. 결국프로젝트회사 의지분참여의문제는프로젝트사업의리스크를어떻게분배할것인가의문제로귀착 된다. 사업주가프로젝트회사에자본투자를많이할수록외부채권자금융기관의리스 크가감소되고프로젝트사업성공의신뢰도가증가하기때문에프로젝트회사는조금 더용이하게외부로부터자금을차입할수있다. 그렇지만과도한사업주의자본투자는 11) 전수현, 민규식( ). 22 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

47 사업주의리스크부담을증가시켜비소구금융기법인 할수있으므로적절한수준에서결정되어야한다. 토지공사등의 PF사업의기본적특성을무력하게 PF사업에서는사업주로참여하는토지공사가프로젝트회사를설립하 면서프로젝트회사의자회사에관한시비를사전에차단하고기업회계기준의지분법 등을감안하여지분율을 화성동탄복합단지 20% 미만으로하였다. 프로젝트회사에대한출자와관련하여 PF사업부터금융기관이프로젝트회사설립시에직접출자하여지 분투자방식을취한것은절세를위한조세법의요건을갖추기위한것이다. 5) 추진절차 PF 사업은크게 1 사업준비단계, 2 공모단계, 3 협약체결단계, 4 사업진행및청 산단계의 4 개로구분할수있다. 첫번째, 사업준비단계 에서는 PF사업여부를결정하고 PF사업대상지를선정하 여대상지에대한검토를바탕으로개발방향과공모를위한구도를수립하게된다. 두번째, 공모단계 에서는공모를위해제공하여야할자료와참여업체에대한 심사기준 ( 사업계획등) 을마련하여공모를실시하게된다. 세번째, 협약체결단계 에서는공모를거쳐선정된민간사업자후보자들을대상 으로사업기간및방법, 이익및위험배분방법등에대한협의를거쳐협약서를작성 하고협약을체결하게된다. 네번째, 사업진행및청산단계 에서는협약서를바탕으로하는 SPC(Special Purpose Company, 특수목적회사 ) 를설립하고, 이 SPC 의주도하에대상지에대한개별 사업을실시하며, 전체적인개발사업을완료한이후분양혹은운영사업에대해분양 후청산하거나운영하는방안을수립하게된다. 12) 12) 대한주택공사 ( ) 제2장이론적검토 23

48 < 그림 Ⅱ-6> 민관합동형 PF사업의추진절차예시 SH 공사, 은평뉴타운중심상업지개발기본계획, ) 이해당사자간수익구조 민관합동형 PF사업은사업계획서작성단계에서부터사업참여자가결정되고계획 에참여하게된다. 그러므로개발사업의사업성은사업당사자들사이의이해관계에의 해결정된다. 발주처는토지를제공하고그에따른이익과지분참여를통한이익을얻 게된다. 시공사는공사를도급하여얻는이익과지분참여를통한이윤을동시에얻게 된다. 따라서도급공사비용을높여사업성을조기확보하려고하면위험성이높은지분 참여를통한사업활성화에소홀할수있다. 은행은지분참여를통한이익과이자이익 을얻게된다. 그러나보수적인자금운영의특성상불확정적인임대사업에대하여부정 적이므로임대부분의비율을축소하고분양위주의사업으로투자금을조기에회수하려 는성격을갖고있다. 투자테넌트는사업에테넌트(tenant) 가확정되었다는안정성확보 를위해사업에참여하게된다. 지분참여를통한이익창출이주목적이라기보다는배치 상의위치선정이나면적확보등이주목적이라고볼수있다. 통상투자테넌트들을위 24 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

49 한시설은사업성에서는손실을나타내고있다. 사업에참여하고있는당사자들은모두 이익을취하는구조가다름을알수있다. 13) < 그림 Ⅱ-7> 컨소시엄구성원과사업성과의관계 은행 지분이윤 이자소득 매출상승요인 시공이윤시공사은행지분이윤원가상승요인 토지매각이윤 SPC 지분이윤 지분이윤 투자테넌트 발주처은행 13) 황성택택지개발지구상업지역내공공민간합동형사업의특성연구서울대학교환경대학원석사학위논, - PF, 문, 제2장이론적검토 25

50 3. 민관합동형 PF사업의유형 (1) 택지개발지구및신개발지의중심상업지구개발 택지개발지구의중심상업지구개발에민관합동형 PF사업이도입된이유는 1990 년대 의신도시개발과정에서개발의시차와계획적개발의어려움으로당초의장기발전전 략이제대로달성되지못하였기때문이다. 기존의신도시상업지역은개발기본방향을설정하여택지개발계획을수립하고상 업지역에도시설계수법을통해용도계획, 용적률구상, 필지계획, 건축물높이계획등으 로입체적규제를실시한후입찰방식으로토지를민간사업자에게매각하는방식으로 개발되었다. 이러한방식은상업시설의개발시기를적정하게통제하지못하였고, 도시 설계수법을적용하였으나구체적인계획의질을현실성있게통제하지못하는한계를 지니고있다. 그로인하여상업지역성숙시기가늦어지고일부지역에서는용도변경을 통해상업지역이주거시설로채워지는등성장관리측면의문제점이발생하였다. 실제로지난1990 년대초반에건설된수도권제1 기신도시인분당, 일산, 평촌등은아 파트의입주가완료된뒤에도상당기간을지나서야주민들의생활기반및편의제공을 위한중심상업용지의개발이이루어져입주초기주민들의불편이컸다. 분당의경우 대형상업시설이입지하기까지 5~7 년의시차가발생하였으며, 일산이나평촌등에서도 2~6 년의시차가발생하였다. 그리고사업시행자가중심상업지역등의토지를모두민 간에게분양했지만이를매입한민간은수익성과환금성을감안해상권등여건이충분 히성숙된뒤에야토지의개발에나섰다. 이로인해하나의신도시가주거상업기 반문화업무 등도시의여건을완전히갖추는데 10 년이상이걸렸다. 또한상업용 지가소규모분할매각됨에따라서계획적인개발의어려움이발생하였고, 이에따라 도시의장기적발전을위한전략적핵심시설 ( 백화점, 호텔, 대규모문화시설등) 이유치 되지못하여도시의중추기능및자족기능이미흡한경우가발생해왔다. 이러한문제를개선하고 1998 년외환위기이후토지매입에따른건설업체의자금부 담을덜어줘건설경기활성화를선도한다는취지에서한국토지공사가최초로용인시 죽전지구역세권개발에공공- 민관합동형 PF 개발사업을도입하였다. 원래택지개발지 26 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

51 구의택지공급은국토해양부장관의택지공급승인을받아야하며, 시행자가개발한토 지를특정인에게임의로공급할수없다. 그러나민관합동형 PF사업은택지개발촉진법 시행령의예외규정에따라사업의근거가마련되어있다. 택지개발촉진법시행령에서 는 2001년 7 월개정을통하여 택지지구면적이 165만m2이상인예정지구안에서지형조 건및다양한시설용도등을고려하여복합적이고입체적인개발이필요한구역의세부 개발계획에대한공모에서선정된자에게택지를공급 할수있도록규정하고있다. 14) 도시개발법 에서도동법시행규칙제19조의 2(2005 년 8 월개정) 에복합개발시행자 규정을신설하여대형복합개발사업의법적근거를명확히하였다. 택지개발지구의중심상업지구에대한민관합동형 PF사업은이후주도적인개발 유형으로자리잡았다. 토지공사의경우용인시동백지구와제2기첫도시인화성동탄신 도시, 대전유성구엑스포컨벤션센터등에확대적용해사업을진행중이며, 대한주택 공사는고속철도천안아산역세권신도시인충남아산신도시중심상업지역개발에, 서울 시 SH공사에서는송파구장지동유통단지개발사업을각각민관합동형 PF사업방식 으로추진하고있다. 현재까지택지개발지구내중심상업지구의복합개발 PF사업은대부분토지공사에의 해이루어졌으며, 주요사업을정리하면 < 표Ⅱ-6> 과같다. 대한주택공사도동일한유 형의민관합동형 PF 사업을새로개발하는지역에추진하고있다. 대한주택공사의아산 배방및광명역세권사업은한국토지공사의 PF 사업과같은사업구조를갖고있다. 14) 택지개발촉진법 시행령제13조의 2 ( 택지의공급방법등) 5 제2항의규정에불구하고다음각호의 1 에해당하는경우에는수의계약의방법으로공급할수있다. 제 5의 3. 면적이 165만제곱미터이상인예정지구안에서지형조건및다양한시설용도등을고려하여복합적이고입체적인개발이필요한구역의세부개발계획에대한공모에서선정된자에게택지를공급하는경우위와같은규정에의해택지를공급하는경우에는다음규정을준수해야한다. 택지개발업무처리지침 ( 제19조의 2 특별설계구역택지공급 ) 사업시행자가 택지개발촉진법 시행령제13조의 2 제5항제5의 3 의규정에의해 ' 특별설계구역 에서수의계약으로택지를공급받을자를공모하는경우에는다음각호의기준에따른다. 1. 공모는일간신문에 1 회이상공고하여야한다. 2. 사업시행자는분야별전문가로구성된선정심의위원회를구성하여평가를거쳐야한다. 3. 기타평가기준, 협약서체결등에필요한사항을정하여시행한다. 제2장이론적검토 27

52 < 표 Ⅱ-6> 토지공사의주요민관합동형 PF사업사례 구분그린시티쥬네브메타폴리스스마트시티모닝브릿지레이크파크알파돔시티 사업명 사업면적 건축연면적 사업비 토지비 사업기간 유치시설 용인죽전역세권개발 PF 사업 용인동백테마형쇼핑몰 PF 사업 화성동탄복합단지 PF 사업 대전엑스포컨벤션복합센터 PF 사업 용인동백환경친화적주택단지 PF 사업 광주수완호수공원쇼핑몰 PF 사업 성남판교복합단지 PF 사업 49,279 m2 44,310 m2 95,494 m2 170,529 m2 62,024 m2 33,537 m2 137,500 m2 267,157 m2 212,446 m2 812,502 m2 522,298 m2 25,934 m2 116,466 m2 1,216,010 m2 4,628억원 4,187억원 17,276 억원 10,284 억원 1,483 억원 2,459억원 50,671 억원 1,132억원 958억원 3,100억원 1,754억원 474억원 659억원 23,601 억원 6년 2개월 ( ~08. 3) 백화점, 할인점주차빌딩, 오피스텔 4년 7개월 7년 8개월 5년 6개월 3년 9개월 5년 7년 ( ~08. ( ~11. ( ~09. (2005.6~09. ( ~11. ( ~14. 12) 12) 12) 3) 12) 12) 할인점, 영화관, 문화센터, 교육시설등 주거시설, 할인점, 호텔, 방송국, 벤처센터등 공동주택, 호텔, 오피스텔 IBC, 방송국등 단독주택, 커뮤니티시설등 할인점, 쇼핑몰, 멀티플렉스스포츠센터등 쇼핑몰, 백화점, 업무시설, 문화시설등 최근에는이러한방식이확대되어개발자체를 PF사업으로추진하는경우도증가하 고있다. 산업단지개발을 PF 사업방식으로추진하고있는대구광역시의봉무산업단지, 관광교육주거 등복합적도시개발사업전체를하나의 충청북도의차이나월드조성사업이대표적인사례이다. PF사업으로추진하고있는 28 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

53 (2) 기성시가지내복합개발민관합동형 PF사업 토지공사의민관합동형 동형 PF 사업이새로운개발과함께이루어진반면, 최근민관합 PF사업은재개발및도심재생사업등과연계하여기성시가지를개발하는유형 이활발해지고있다. 1) 민자역사 PF사업 15) 민자역사 PF사업은 1990 년대에주로이루어진철도청의사업으로서토지공사에의해 민관합동형 PF 사업이본격화되기전의사업이다. 그리고당시에는이사업을민관합 동형 PF사업으로부르지는않았지만민간과공공이합동으로수행한 PF사업이라는점 에서특성을공유하고있다. 이사업은 1984 년 1 월 국유철도재산의활용에관한법 률 제정에따라서울민자역사개발사업이동년 8 월에개시되었고, 1995년상기법률이 국유철도운영에관한특례법 으로대체된이후에는부천역, 수원역등의민자역사 개발이추진되었다. 15) 김영상( ) 에서발췌정리. 제2장이론적검토 29

54 < 표 Ⅱ-7> 민자역사개발사업현황( 현재) ( 단위 : 백만원, %) 회사명역사명설립일자본금비고 롯데역사 영등포 대 구 ,000 운영중 동인천역쇼핑센터동인천 ,750 한화역사 ( 서울) 서울통합 ,572 부평역사 부평 ,000 부천역사 부천 ,000 안양역사 안양 ,000 수원애경역사 수원 ,000 현대아이파크몰용산 ,400 비트플렉스왕십리 ,915 공사중 신촌역사 신촌 ,100 창동역사 창동 ,800 한화청량리역사 청량리 ,000 평택역사 평택 ,000 성북역사 성북역 ,000 신세계의정부역사 의정부 ,000 노량진역사 노량진 ,000 천안역사 천안역 ,000 계 ,537 - 개발절차를간략히살펴보면, 국토해양부차관이위원장인철도경영개선추진위원회에 서철도청( 현철도공사 ) 경영개선계획을수립하고역사( 驛舍 ) 에대한개선이필요한지 역에대해서는개발제안서를공모하게된다. 개발제안서를토대로사업주관자를공모한 후응모자에대한평가를거쳐사업주관자를선정하게된다. 철도공사와사업주관자가 사업추진협약을체결한후일반투자자를모집하여회사( 상법상의법인) 를설립하게되 는데, 이때철도공사와사업주관자가대개 25% 씩의지분을갖고일반투자자가나머지 50% 의지분을갖는다. 이렇게설립된회사가철도청으로부터해당부지에대한장기점 용허가를받고관계기관으로부터건축인허가를받아서착공하게된다. 민자역사준공 후국가귀속시설은즉시국가에귀속하고출자회사소유시설 ( 영업시설 ) 은해당출자회 30 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

55 사가일정기간관리운영후국가에귀속하게되는것이다. 민자역사사업참여자들의 역할을간단하게정리하면 < 그림Ⅱ-8> 과같다. < 그림 Ⅱ-8> 민자역사사업참여자들의역할 철도청 ( 現철도공사) 출자부지제공 출자 사업주관자 점용료배당금 사업주관자민자역사( 주) 배당금 역무시설 영업시설 건설즉시철도청에무상귀속 30년후철도청에귀속 (30 년초과않는범위내연장가능) 2) 도시재정비형복합개발민관합동형 PF사업 도시재정비형복합개발민관합동형 PF 사업은뉴타운개발과연계된사업, 도심재 개발사업, 기타이전적지등에서발생하는도심재생사업등이대표적사례이다 년도화지구복합단지개발 PF사업은도시재정비형복합개발민관합동형 PF사업최 초사례로서인천광역시도시개발공사가제물포역근처의인천광역시남구도화동소 재현인천대학교및주변부지에주거, 상업, 교육시설등이어우러진 Landmark 적복합 단지개발및인천대학교송도신캠퍼스건립을시행하기위한민관합동형사업이다. 사업완료기간은 2012 년까지이며, 인구및주택건설계획은 < 표 Ⅱ-8> 과같다. 제2장이론적검토 31

56 구분 < 표 Ⅱ-8> 인구및주택건설계획 면적 ( m2) 구성비 (%) 계획세대수계획인구수비고 합계 383, ,849 18,834 공동주택건설용지 383, ,849 18,834 60m2이하 58, ,073 2,950 60~85 m2 174, ,051 8,390 85m2초과 151, ,725 7, 인천도시기본계획 2015년인구지표적용 사업구조를보면인천광역시도시개발공사는토지제공을통한출자지분참여이고 민간은건설비용등을통한출자지분참여이며, 공동으로 SPC 를설립( 현코로나컨소 시엄) 하여주택및상가를분양하여수익을지분에따라배분받는구조이다. < 그림 Ⅱ-9> 도화구역사업구조 인천광역시도시개발공사 출자부지제공 출자 사업주관자 배당금 SPC 설립 ( 코로나컨소시엄) 배당금 학교시설 주택및상가 대표적대규모도심재정비프로젝트인서울시용산국제업무지구개발사업은철도 정비시설, 물류센터, 지원시설, 주거및근린생활시설등을국제업무시설, 상업시설( 숙 박시설, 백화점, 쇼핑몰등), 문화시설, 주거시설등의시설로개발하는총 28조원규모 의사업이다 년 11 월에삼성물산 ( 주) 등으로이루어진사업자가선정되었으며, 법 인세혜택을꾀하는수익성제고차원에서 PFV(Project Financing Vehicle) 방식의법 인을설립하여사업이추진되고있다. 32 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

57 < 그림 Ⅱ-10> 용산국제업무지구사업구조 자료 : 신영증권리서치센터, equity research, 제2장이론적검토 33

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59 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 1. 시장의현황및주요변화 (1) 시장규모및현황 민관합동형 PF사업은 2007 년부터대형복합개발사업의형태로급증하였다 년 한해동안약 7 건의사업( 총사업규모 52.1 조원) 이공모되었으며, 2007 년말까지의주 요사업을정리하면 < 표Ⅲ-1> 과같다. < 표 Ⅲ-1> 주요민관합동형 PF사업현황 번호프로젝트명대지면적 ( 평) 사업비공모시기발주처 1 용인죽전역세권개발 PF사업 14,907 4,628 억원 토지공사 2 용인동백테마형쇼핑몰 PF사업 13,404 4,187 억원 토지공사 3 화성동탄복합단지 PF사업 28,887 1조 7천억원 토지공사 4 대전엑스포컨벤션복합센터 PF사업 - 1조원 토지공사 5 용인동백주택단지 PF사업 - 1,500 억원 토지공사 6 아산배방상업용지 - 1조 2천억원 주공 7 대구봉무산업단지 - 1조 3천억원 대구시 8 광명역세권상업용지 - 1조 5천억원 주공 9 인천운북복합레저단지 - 6천 700억원 인천도개공 10 광주수완 PF - 2,500 억원원 토지공사 11 인천대부지 - 2조 3,500억원 인천도개공 12 성남판교 PF - 5조 600억원 토지공사 13 파주운정지구 PF - 2조 6천억원 주택공사 14 용산역세권 - 28조원 철도공사 15 천안비지니스파크 - 8조원 천안시 16 남양주별내 PF - 협약중 토지공사 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 35

60 로 그리고 2008 ~2009 년에추진예정인 PF사업은약 30여건으로사업규모는전체적으 50 조원에가까운것으로파악되고있다. 서울에서는은평뉴타운복합단지, 영등포 교정시설이전사업, 상암DMC 랜드마크빌딩, 행당지구주상복합등의사업공모가이 루어졌으며, 향후수색역세권개발사업, 송파신도시복합상업시설개발사업, 가리봉 도시환경정비사업, 사당역세권개발사업, 서울역북부역세권개발사업등이추진될 예정으로있다. 인천의경우청라중심상업지구개발사업, 가정오거리도시재생사업, 구월동농수산물부지이전사업, 제물포역세권도시재생사업, 삼산신도시개발, 송도 테크노파크 5 7 공구등이올해와내년중공모가추진될예정이다. 경기도는고양시한 류우드2 구역복합개발사업이이미공모가추진되었고, 2008 년에광교신도시파워센터 와비즈니스파크, 오산세교복합단지개발사업등이각각공모형 PF와민간사업자공 모방식으로추진될계획이다. 또한, 부산북항재개발사업이올해말실시설계가끝나 는시점에서공모가예상되고충청북도에서도차이나타운프로젝트가추진되는등부 산, 충청권에서도일부복합개발사업이진행중이다. 이외에도대전역세권개발사업, 화성병점복합타운역세권개발사업등이 2008~ 2009 년에공모추진예정이고, 송파신도시복합상업단지, 사당역세권개발사업, 수서지 하철역세권개발사업, 서울역북부역세권개발사업, 평택국제화지구개발사업, 고양 삼송지구개발사업, 송도테크노파크 (5 7 공구) 개발사업, 양주회천지구복합단지, 평택 소사벌지구복합단지등도현재추진중이나구체적인추정사업비, 공모일정또는실 시계획등이아직확정되지않았다. 이상의사업들은대부분 공모가시작되는사업도다수이어서올해안에 2008 년중으로공모가추진될예정인데, 특히상반기중으로 15개내외의사업이우선협상자를선정 할가능성도있다 년에우선협상자가선정될가능성이있는 15개내외사업들의 총사업비는 20조원을상회하나 16), 우선협상자선정후협상등의시간이소요되어실 질적인건설업체의수주증가효과는건축부문의본계약이발생하기시작하는 이후부터가될것으로전망된다 년 16) 사업은사업특성상추진일정이연장되거나변경될가능성이있기때문에시장규모를파악하는데있어 PF 불확실성요인이존재한다. 36 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

61 < 표 Ⅲ-2> 2008 ~2009 년신규추진대형복합개발사업현황 지역사업명시행기관규모 ( m2) 서울 경기 인천 기타 은평뉴타운민관합동 PF 상암DMC 랜드마크빌딩 추정사업비 추진일정 SH공사 50,385 1조원 공모예정 SH공사 30, 조원 공모예정 영등포교정시설이전사업토지공사 74, 조원 김포공항제2주차장용지개발 행당지구주상복합시설개발 공모, 11월착공예정 한국공항공사 171, 조원미정 토지공사 23,000 4,197 억원 공모예정 가리봉도시환경정비사업주택공사 279,110 미정 수색역세권개발사업코레일 693,000 미정 광교신도시파워센터개발사업 사업시행계획예정 타당성용역, 실행계획수립예정 경기지방공사 122,510 2조원 공모예정 광교신도시비즈니스파크경기지방공사 162,000 2~3 조원 한류우드 2, 3구역개발사업 고양브로멕스랜드마크타워 화성남양뉴타운개발사업 화성향남 한류우두사업단 공모예정 994,756 2조원 공모중 토지공사 39, 조원 공모 토지공사 2,580,000 6,000 억원 기본조사실시예정 2지구개발사업토지공사 960,000 2,305 억원미정 청북지구골프장 ( 단독주택포함 ) 토지공사 469,423 1조원미정 오산세교복합단지경기지방공사 66,116 1조원 공모예정 인천청라중심상업지구토지공사 140,580 2조원 공모중 인천가정오거리도시재생사업 인천구월동농수산물부지개발사업 제물포역세권도시재생사업 인천용유무의관광레저단지개발사업 주택공사 957,000 7조원 인천개발공사 62, 조원 감정평가작업및보상협의 2008 년상반기공모예정 인천시주공 조원 공모예정 인천개발공사 7,239, 조원미정 부산북항재개발부산항만공사 1,511, 조원 사업계획심의통과, 11월착공예정 부산문현혁신도시부산도시공사 47,425 2조원 공모중 아산서부첨단산업단지아산시 10,04,000 9,603 억원 공모중 충북차이나타운충청북도 3,300, 조원 2008 년상반기공모예정 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 37

62 (2) 민관합동형 PF사업의주요변화17) 초기 PF사업은사업성이낮은토지를대상으로민간사업자가 PF사업에참여할수 있는유인(incentive) 를부여함으로써민간사업자의창의성을이용하여사업성을제고 하는방식으로진행되었다. 또한 PF사업방식을처음으로도입한다는위험성때문에민 간사업자들도그사업성공에대하여확신을할수없는상황이었다. 이런이유로사업 의초기계획부터토지이용계획자체가변경되어전체마스터플랜을재수정하는등공 모안에서제시한사업이몇번에걸쳐변경되는시행착오를겪었다. < 표 Ⅲ-3> 공공-민관합동형 PF사업의시기별구분 초기 주거도입기 분양가상한제도입기 특성사업명추진기관구모 ( m2) 사업성이낮은사업부지 주거시설을도입한단지활성화 사업성이높은지역의대규모개발 용인죽전역세권개발 PF 사업 용인동백테마형쇼핑몰 PF 사업 화성동탄복합단지개발 PF 사업 아산배방복합단지개발 PF 사업 광명역세권복합단지개발 PF 사업 광주수완호수공원쇼핑몰 PF 사업 성남판교복합단지 PF 사업 파주운정복합단지개발 PF 사업 한국토지공사 38,361 한국토지공사 36,005 한국토지공사 95,998 대한주택공사 58,321 대한주택공사 73,919 한국토지공사 33,537 한국토지공사 143,685 대한주택공사 102,111 사업기간 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 초기 PF사업에서상업용도위주로사업을시행하는방식은상업시설초기도입에 따른리스크증가, 미분양등사업성에한계가있다고판단하여, 화성동탄지구 PF사업 에서부터는주거시설을건설할수있도록제도를변경하였다. 상업시설과비교하여 사업성이높은주거시설이도입되면서총사업비나건설규모가기존사업보다더욱커 17) 황성택( ) 에서발췌정리. 38 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

63 져사업리스크가증가했음에도불구하고민간사업자들의 욱높아졌다. 그러나 PF사업에대한참여율은더 2007 년이후부동산대책의일환으로시작된주택가격의분양가상한제가 PF 사업내주거시설에도적용되면서이후 PF사업은이전주거사업부분의사업성을기반 으로한복합단지개발과는다른사업성구조를갖게되었다. 상업및업무지역으로서 사업잠재력이높은지역을선정하여주거시설이외의부분만으로도사업성을확보할 수있는지역을대상으로 PF 사업이시행되고있다. 1) 컨소시엄의구성 초기 PF 사업민간사업자컨소시엄은대부분건설사와유통사위주로구성되었다. 18) 이런컨소시엄구성상에서민간사업자가단일화되어계획안을전면수정하거나최대 지분을가진건설사가사업을포기하는등문제점이발생하면서공공기관에서도건설 사위주의컨소시엄구성에대한제어장치를마련하고자하였다. 화성동탄이후주거사업으로사업성이개선되면서재무적투자자들이사업에참여 하기시작하였으나이는투자은행이아닌이자이윤을추구하는일반은행의성격이강 하였고, 여전히건설사들이주도하는방식으로사업이진행되었다. 이런방식은시공단 가가올라가고테넌트중일부인유통매장은저가에입점하여수익성이떨어짐과동시 에단시간에투자금을회수할수있는분양방식으로사업을진행하여단지가효율적으 로관리되지못하는부작용이발생하게된다. 이러한컨소시엄구조개선을위해판교 PF사업에서부터는재무적투자자의지분이 일정비율이상일경우가산점을줄것을지침상에명시하였다. 19) 이로인해성남판교 와파주운정사업부터는재무적투자자의비율이 30% 를넘어선컨소시엄들이민간사 업자로선정되었다. 아직은여전히시공사주도로 PF사업을진행하고있지만재무적투 자자들의사업참여가늘어나면서기존사례에서문제시되었던사업의불투명성에대 18) 용인죽전역세권개발 PF 사업에서는건설과유통부분을신세계그룹계열사로만컨소시엄을구성하였고, 용인동백에서는대덕건설 (66%), 포스코건설 (5%), 까르푸(10%) 가컨소시엄을구성하였다. 19) 판교복합개발 PF사업의경우재무적투자자지분의합이 10~15%, 15~20%, 20% 이상일경우를구분하여더욱높은가점을부여할것을평가방법상에명시하였다. 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 39

64 한문제는개선될것으로예상되고있다. 또한재무적투자자의비중이높아지면서분 양위주의사업방식에서벗어나각종테넌트들을임대형식으로관리하여 를지속적으로관리할수있는방안들도준비하고있는추세이다. PF사업단지 그러나재무적투자자의비중이높아져건설사의비중이줄어들게되면책임을지고 사업의준공을하려하지않을수있다는우려도있다. 그러므로재무적투자자위주의 사업이정책되기전까지시공사가준공을주도하면서재무적투자자가이를견제하는 방안으로나가는것이안정적일것이라는의견도있다. 컨소시엄구성의또다른변화는컨소시엄내건설사구성의변화이다. 민관합동형 PF 사업은그규모가평균조단위를넘는대규모사업인만큼사업준비과정에서도막대 한초기투자비용을부담해야한다. 이런초기투자비부담때문에그동안이런사업은 시공능력평가 10 위권내업체들이대부분사업을진행하였다. 그러나파주운정 PF사업 부터는공모지침에중견건설업체를사업컨소시엄에포함할것을의무화 20) 하여참여를 늘릴수있는방안을마련하였다. 2) 주거시설도입 초기 기위해 PF사업에서는상업지역에주민편익시설을조기에도입한다는의도를반영하 PF 사업지에주거시설을도입하지않았다. 그러나상업시설의무리한조기도 입에따라수익성측면에서문제점이나타나면서화성동탄사업부터는복합단지개발 이라는개념을도입하여주거시설을택지개발지구상업지역내 PF사업지구에포함할 수있도록허용하였다. 이후사례사업들은모두주거시설이도입되어주거부분의분 양을통해전체사업성을맞추는방식으로사업이진행되었다. 주거시설은분양수익을통한사업의재원조달뿐만아니라복합단지자체의거주인 구를확보하여비주거부분의활성화에도중요한영향을주기때문에주거비율은사업 성에결정적인영향을미치게되었다. 문제는민간사업자가사업성있는주거부문의 건설은선호하는반면, 상대적으로사업성이떨어지는상업, 업무, 문화시설등의건설 20) 판교복합단지 PF사업공모지침에서는시공능력평가순위 11~30 위그리고 31위이하업체 1개사이상포함할것을신청자격요건상에명시하였으며, 파주운정복합단지개발사업에서는 10위이내업체는 2 개이하, 11~ 30위업체는 2 개이상, 31위이하도 1개사이상포함하여야할것을신청자격요건상에명시하여더욱더중견건설업체의참여비율을높였다. 40 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

65 은회피하는경향이있다는점이었다. PF사업에서는이러한문제를제어하고복합용도 개발을유도하기위한수법으로주거비율을제한하고있다. 동시에주거시설은제한 범위내에서최대한건설하고상업, 업무시설은가능한축소하는부작용을방지하기위 해비주거부분의건축연면적이주거부분의건축연면적을초과하도록규제하는방안도 마련하였다. < 표 Ⅲ-4> 공공- 민간합동형 PF사업의주거시설제한방안 사업명주거비율제한자족성확보비고 화성동탄복합단지개발 PF 사업 대지면적 40% 이하, 용적률 220% 이하, 1,574세대이하 비주거연면적 > 주거연면적 아산배방복합단지개발 PF 사업 대지면적 40% 이하, 용적률 270% 이하 비주거연면적 > 주거연면적 광명역세권복합단지개발 PF사업 주거부분 40% 이하, 용적률 290% 이하, 1,200세대이하 비주거연면적 > 주거연면적 성남판교복합단지 PF 사업 용적률 240% 이하, 최고층수 25층 주상복합용지와중심상업용지구분 분양가상한제 파주운정복합단지 PF 사업 용적률 290% 이하, 1,850세대이하 일부필지주거부분계획불가 분양가상한제 그러나단지전체에대한사업성을이유로주거분양가격이상승하여공공기관이분 양가상승을부추긴다는비판을받게되고, 이에따라복합용도는단순화되면서상업 시설의건설이지연되는경향을보이고있는것이현실이다. 3) 선정기준 : 토지가격평가 초기 PF사업에서민간사업자선정은개발계획안과사업계획안의평가를통해이루 어졌다. 그러나화성동탄사업부터주거사업으로사업성이개선되면서민간사업자의 과도한사업이익을회수한다는명목으로개발계획및사업계획과함께사업대상지의 토지가격을평가에반영하기시작하였다. 또한토지가격평가는전체평가의 30% 정도의비중으로책정되었으나토지가격평 가에서발생하는점수차이는개발계획안과사업계획안평가에서발생하는점수차이 보다커지는평가방식을채택하고있다. 따라서높은토지가격제출이민간사업자선 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 41

66 정에결정적인영향을미칠가능성이높아진다는비판이제기되고있다. 이런상황에서판교사업부터는공모자선정에객관성을부여한다는이유로토지가 격의평가비율을더욱늘리면서 21) 공공기관이공공성보다수익성에집착한다는비판 과함께사업계획안자체에대한평가보다토지가격위주의평가에치우쳐 PF사업의 창의적인복합용도개발계획을수렴한다는도시계획적인초기의도가변질될것으로우 려된다. 실제로기존 PF사업지구와비교하여판교와파주운정사업의경우입지로인한토지 가격의차이를고려하더라도공공기관에서예정가로제시한가격보다 2~2.5 배에이르 는토지가격 22) 으로입찰경쟁이이루어졌으며가장토지가격을높이책정한컨소시엄 이민간사업자로선정되었다이는창의적인계획안을위한공모방식의초기의도가변 질될문제점을안고있다. < 표 Ⅲ-5> 결정가방법과입찰가방법의장단점분석 방법장점단점 결정가방법 입찰가방법 사업계획서의비중을높여높은수준의개발계획가능 고정된토지가격이사업참여자의창의성을발휘하는데유리 감사에서의지적가능성 토지가치의정확한추정어려움( 저평가될수있음 ) 상대적으로높은이윤추구가능 업체간과도한경쟁유발 경쟁을통해정확한토지가격추출 입찰가를보진하기위해당선후협상 일정수준이상의사업계획서를제출과정의자익화가능성한업체에대해서입찰을실시하여사 경기가좋지않을경우사업화어려움업계획의질적수준확보 자료 : 대한주택공사 ( ). 21) 판교복합단지 PF사업에서는토지가격평가비율을기존 30% 에서 50% 로상향조정하였고파주운정복합단지개발 PF사업에서는 30% 에서 40% 로상향조정하여사업자를선정하였다. 22) 판교사업의경우토지예정공급가격이 1조 3,712억원이었으나당선된민간사업자사업제안서에서땅값( 상업용지+ 주거용지) 으로모두 2조 3,601 억원을제시했다. 주상복합용지에주거부문( 예정가 3,663 억원) 은토공의책정가에공급되는사실을감안할때컨소시엄측의상업용지(9만 4,396 m2) 의제시가격은 1조 9,938 억원, 3.3 m2( 평) 당으로 6,970 만원에이른다. 토공의예정가격(9,454 억원) 의 210% 에달하는금액이다. 파주운정에서도주거부분( 예정가 3,396 억원) 은책정가에공급되므로제외하고컨소시엄제시가격비주거부문 5,734 억원은주공의예정가격(1,392 억원) 의 340% 에달하는금액이다. 42 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

67 4) 주요변화정리23) 이상에서검토한주요변화외에사업여건의변화에있어중요한의의를가지는사 업을시기별로정리하면 < 표Ⅲ-6> 과같다. < 표 Ⅲ-6> 민관합동형 PF사업의주요변화정리 연도사업명주요특징 2001 용인죽전역세권개발 2002 용인동백테마형쇼핑몰 2003 화성동탄복합단지 대전엑스포컨벤션복합센터 아산배방택지개발지구복합단지개발 고양관광문화단지한류우드조성 ( ) 인천청라지구외국인투자유치프로젝트 - 토지공사가기획한최초의민관합동형 PF사업 - 토지가격( 감정가) 결정, 공사확정수익( 토지대, 출자금) 보장 - 시행자가주도, 대형건설업체참여 - 사업시행자의사업권선분양문제로이슈화 - 사업자선정방법의변화( 토지가격입찰포함) - 대형건설업체경쟁심화(6 개컨소시엄경쟁) - PFV 구조적용( 법인세법 이중과세면제조항적용) - 금융기관의주도적역할필요(5% 이상출자) - 주택공사에서 복합단지개발사업 이라는명칭으로시장참여 - 민관합동형 PF사업에대한사회적이슈증가 - 자치단체주도, 관광단지최초사업 - 개발사업자이외의분야로사업관심도확산 - 외자유치사업 3개동시공고 - 테마파크형골프장최초 PF사업도입 - 국제업무단지사업의경우, 총사업비 7조원 재무적투자자의참여비중이높음광주수완호수공원쇼핑몰 - (46.1%) - 주거없이상업시설만으로구성 도화지구복합단지개발 PF 사업 천안국제비즈니스파크조성 성남판교복합단지 용산역세권개발사업 - 기존개발지역재정비최초프로젝트, 주거중심개발사업 - 민간기업이공공기업에사업위탁형식으로추진 - 부지면적 88만평으로최대규모 - PF방식으로공모되는첫도시개발사업 - 토지가격평가의배점비중상승(30% -> 50%) - 개발이익사회환원지표신설, 친환경적개발유도 - 대형건설업체제한 - 11~30 위권, 30위이하참여 - F.I. 의참여유도 - 재무적투자자에대한가점부여 - 서울지역최초대형 PF 사업, 역대최대규모사업 - 추진절차상의해결과제및사업계획미확정사업공고 - 대형건설업체제한 - 컨소시엄내 5위권 2개사이하참여 - 외자유치 - 외자유치에가산점부여 - 테넌트고려 - 테넌트에대한가산점부여 23) 심교언, 공공- 민간합동형 PF 사업개념재검토및그활성화방안에관한연구, 대형복합개발사업의공모동향과발전방향에관한세미나, 를토대로정리. 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 43

68 2. 시장동향 앞서검토한바와같이초창기에는택지개발지구에대해한국토지공사만이민관합 동형 PF사업방식을활용하다가 2005 년부터대한주택공사, 경기관광공사가공모에참 여하였다. 이후경제자유구역과도시재정비사업지구에대해지방공사및지방자치단체 가민관합동형 PF 사업방식을활용하고있으며, 최근에는철도공사, SH 공사, 부산도시 공사등다양한기관들이공모하였다. 향후에도복합개발이나도심재생등기성시가 지정비형프로젝트가많아질것으로예측되므로지방공사와지방자치단체의역할이 매우커질것으로보인다. < 그림 Ⅲ-1> 대형복합개발사업공모기관동향 ( 단위 : 건) 토지공사 주택공사 철도공사 공항공사 SH공사 인천도시개발공사 경기관광공사 경기도시공사 부산도시공사 지방자치단체 자료 : 엠코, 대형복합개발사업의공모동향과발전방향에관한연구(2008.2) 44 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

69 지역별로는초창기에는수도권택지개발사업지구에대해서진행되었으나, 2004년대 전엑스포컨벤션복합센터, 2005 년아산배방, 2006 년광주수완호수공원쇼핑몰등점차 대상지가전국에걸쳐서나타나고있다. 자료 < 표 Ⅲ-7> 대형복합개발사업공모대상지입지동향 입지 (3 월현재) 서울특별시 1 3 경기( 수도권) 인천광역시 3 1 지방 : 엠코( ) 공모지침서의개발건설계획에대한내용은과거에는일반적이고추상적인평가항목 을제시하는경우가많았다. 입지나사업적성격과관계없이일반적으로랜드마크적특 성을반영한건축물및경관계획을수립하도록되어있었다. 그러나최근에진행되는 공모지침서에는개발건설계획에있어일부공모기관의의도나사업의특색을반영하 기위한방안이지침에반영되고있으며, 특히, 친환경성공공성 측면을강조하는경향 을보이고있다. 은평뉴타운도시개발구역중심사업지통합개발의경우에는별도로 상권활성화계획과친환경성능에대한내용이있으며, 친환경성능에서는친환경및 에너지( 신재생에너지활용계획, 친환경건축물인증, 건물에너지효율등급계획 ), 주택성 능및정보통신이일정점수를차지하고있다. 또한사업운영계획에대해서는최근임 대및직영을유도하고있으며테넌트유치에대해반영하고있다. 또한과거에는토지가격에대한비중으로인해예정가보다과도하게높게작성하는 등의문제가발생되었다. 성남판교의경우토지가격점수가 500점으로높게나타나예 정가격의 200% 이상으로제시하였으며, 용산역세권의경우당선자인삼성물산컨소시 엄이 8조원을경쟁사는 7조 8,900 억원을제시하여 1,100 억원가량이차이가나기도했 다. 하지만최근에는이러한문제들로인하여토지가격의비중을줄이고있는경향을 보이고있다. 컨소시엄구성과관련해서는전략적투자자가아닌사업자체의이익을통한수익배 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 45

70 당을목적으로사업구도가이루어지도록재무적투자자의유치를유도하고있으며, 공 모자체를단일의컨소시엄이나일부업체들만이참여하는것이아니라다양한업체가 경쟁할수있는구도를유도하고있다. 이에따라사업신청자격에있어최소출자지분율, 금융기관지분율, 건설회사참여/ 제한, 최대컨소시엄구성업체수등의기준들이나타나 고있다 년의민관합동형 PF 사업동향은크게보아세가지주요이슈로구분된다. 첫째 는토지가격의평가비율이낮아지고있다는점이다 년과 2008 년의 13개주요 PF 사업의토지가격평가비율을분석한결과 24) 2008 년에평균 10% 포인트이상토지가 격평가비율이낮아진것으로분석됐다 년공모된 7개주요프로젝트가운데평균 치로통하던 30% 의토지가격평가비율이배정된사업은영등포교정시설이전사업과 한류우드 2구역 2 개밖에없었으며, 나머지 5 개사업( 은평뉴타운, 부산문현혁신도시, 상 암DMC 랜드마크빌딩, 광교파워센터, 광교비즈니스파크 ) 은업계의요구수준인 20% 이하로나타났다. 이가운데상암DMC 랜드마크빌딩과부산문현혁신도시, 광교신도시 비즈니스파크는전체평가점수 1,000 점가운데토지가격은단 100 점에불과하였다. 이 에따라최근들어서는토지가격보다사업계획을중시하는경향이더욱두드러지고있 다. 실제점수배점에있어서도부산문현혁신도시, 광교비즈니스파크, 광교파워센터등 의사례를보면토지가격점수가운데 는 10% 에불과한것으로나타나고있다. 90% 를기본점수로부여하고있어최대점수차 둘째는사업방식이다양해지고있다는점이다. 최근에는재무적투자자만참여하는 민관합동형 PF 사업도공모되었다. 하남시도시개발공사는풍산지구아파트형공장민 관합동 PF 사업에서공고를통해사업신청자격을 2개이상의재무적투자자로구성된 컨소시엄 으로한정했으며, 컨소시엄에는건설사나전략적투자자가일절참여할수없 도록했다. 이사업은하남시풍산택지개발지구내 2만 7,701 m2의부지에아파트형공 장과업무지원시설, 기숙사, 창고, 근린생활시설을건설하는프로젝트로총사업비는 1,500 억 2,000 억원에달할것으로추산된다. 또한이사업에서는 PF사업사상최초로 일정가격에토지가공급되었다. 택지가에금융비용을가산한고정가격으로토지를 공급하며이에따라토지가격경쟁은벌어지지않는구조이다. 24) 일간건설, 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

71 그리고민관합동형 PF사업의경쟁이격화되면서안정된수익을노리는대형사와사 업참여가어려운중견사위주로기획제안형사업에참여하는사례가늘고있다. 이사 업은테마파크, 산업단지, 문화레저센터, 아파트형공장등을대상으로대규모부지와 인허가권을소유한지자체와학교재단, 공공기관등에개발사업전략을제시하고양해 각서를체결한후공모절차를거치지않고진행하는사업방식을말한다. 셋째는감사원의공기업감사를통해민관합동형 PF사업의방향성이점검받고있으 며, 이에따라일정부분변화가예상된다는점이다. 현재토지공사및주택공사의경우 감사원의감사결과가발표되는대로사업지침을수정할것으로알려지고있다. 당초 2008 년상반기에감사원에서국토해양부산하기관을감사하면서민관합동형 PF사업 에대한문제점이일부지적된바있다. 문제가되고있는부분은민간의창의성이발휘 돼야할사업에공공기관이과다하게관여했을가능성에대한것이며, 이에따라올해 추진예정이던토지공사와주택공사의민관합동형 다. 25) 향후개정될민관합동형 PF사업은모두보류및연기되었 PF 사업의사업지침은직접투자개발운영사가 사업주체가 되도록유도, 민간의땅값과열경쟁을진정시키기위해토지대평가비중을일정지분 이하로축소, 사업성격과규모별사업기획기간의차등화, 개발사업성공을위한재무적 투자자의책임과역할강화, 사업자선정의투명성공정성 강화, 최종수요자중심의 복합개발사업다양화등이주요한개선사항으로나타나고있다. 이러한 2008 년의주요동향외에민관합동형 PF사업의변화동향및논란이되고있 는주요이슈를정리하면 < 표Ⅲ-8> 과같다. 25) 2008 년 7 월현재, 토지공사의경우 2008 년상반기중공모할예정이던인천청라중심상업지구 PF사업을무기한연기하였으며, 화성병점복합단지와평택소사벌복합 PF, 고양삼송방송영상단지 교육복합단지등각종 PF 사업을보류하고있다. 주택공사는상반기공모예정이었던오산세교지구복합단지사업을비롯해양주회천지구와인천가정오거리, 대전서남부복합개발프로젝트등의사업을보류하고있다. 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 47

72 구분 < 표 Ⅲ-8> 민관합동형 PF사업의주요동향및이슈 동향및이슈 사업진행단계점차개발초기단계에대한공모가제시되어사업기획력이중요해짐. 사업유형 배점비중의동향 공모지침의동향 부지규모및연면적 외자유치의경우나사업에리스크가있는경우에는공공이민간과 공동으로참여하지않음. 토지가격에대한비중이높아문제야기 재무적투자자의주체적참여유도및중형건설업체의참여유도 점차대형화되는추세 사업비와자본금대형화되는규모에맞게사업비도커지고있음. 과다한상업면적 사업성악화및상업공동화우려 사업기간일반적으로 6~7 년정도소요되나임대의경우 10년이상소요 컨소시엄구성 테넌트구성 사업참여기업수증가 백화점, 할인점에서교육, 문화, 의료등으로다양화 3. 실태및문제점 (1) 사업기획및추진측면 1) 사업추진및수요추정 사업추진및수요측면의문제점은사업자체의과다추진문제와상업용지의과다 추정문제로구분할수있다. 우선, 과다한사업추진문제는면밀한사업성분석없이 여러주체별로동시다발적으로민관합동형 PF 사업을추진하면서발생하는문제이다. 이와같이유사한사업이추진되면서수요를분산시켜유사사업의사업성을모두저하 시키는결과를낳게된다. 수요는한정되어있는상황에서유사한개발컨셉으로추진되 는 PF사업이많아지면서민간사업자의참여가저조하여경쟁이이루어지지않거나사 업자체가무산되는경우도발생하고있다. 또한사업이추진되더라도사업지별도입시 설중복, 과다면적공급등의문제로대규모미분양사태가우려되는사업도발생하고 있다. 48 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

73 이러한현실은두번째문제인상업용지과다추정의중요한원인으로작용하게된 다. 사업성이부족해지다보니사업성확보를위해수요에비해넓은상업시설을배정 하게되는것이가장중요한원인이된다. 그리고발주기관의개발구상이수요와는상 관없이이상적인토지용도배분으로나타나는경향도여기에일조하고있다. 실제로대 표적민관합동형 PF 사업의상업업무연면적을 복합개발의대표적사례인한국의코 엑스, 센트럴시티, 일본의롯본기힐즈와비교하여보면, 상업업무연면적이매우큰규모 인것을확인할수있다. 용산역세권국제업무지구의상업업무기능의면적은코엑스전 체의 1.3 배크기이며, 상업기능인코엑스몰과업무기능이라할수있는컨벤션및전시 장면적을포함한면적의 3.7 배크기에달한다. 용산역세권국제업무지구를제외한평균 상업업무면적도센트럴시티의 1.5배이며롯본기힐즈상업업무면적의 0.6배의크기로나 타났다. < 표 Ⅲ-9> 대형복합개발사업공모의상업업무연면적특성 대형복합개발사업 개발연면적 ( m2) 상업업무비율 (%) 상업업무면적 ( m2) 용인죽전특별계획구역역세권개발사업 270, ,198 용인동백테마형쇼핑몰 화성동탄복합단지 대전엑스포컨벤션복합센터 아산배방택지개발사업지구복합단지개발 PF사업 172, ,801 PF사업 779, ,707 PF사업 554, ,894 PF사업 523, ,498 고양관광문화단지 ( 한류우드) 사업 437, ,763 광명역세권택지개발사업지구복합단지개발 자료 PF사업 672, ,789 인천청라지구외국인투자유치프로젝트( 국제업무) 2,565, ,744 도화구역도시개발사업지구복합단지개발 용산역세권국제업무지구개발 : 엠코( ) PF사업 1,220, ,785 PF사업 3,136, ,038,587 대형복합개발사업공모평균( 전체) 528,277 대형복합개발사업공모평균( 용산제외) 360,464 코엑스( 전체) 1,575,802 코엑스( 컨벤션+ 전시장+ 몰) 553,784 센트럴시티( 전체) 208,705 롯본기힐즈( 주거면적제외) 574,525 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 49

74 단순히상업용도연면적이크다는것이상업용도의과다추정을의미하는것은아 니다. 하지만실제로용인동백지구의쇼핑몰 PF사업등상업용도의면적이과다하여 시설의활성화를저해하는사례가나타나고있다. 26) 이렇게상업용도가과다하게개발 될경우, 준공후상업시설의활성화를기대하기어려워사업성이떨어질수밖에없으 며, 결과적으로분양위주의단기개발이불가피하게된다. 그리고차례로이러한분양 위주의단기개발은준공후단지전체의체계적인관리를어렵게함으로써당초사업 이기대했던공익성과수익성의조화자체를불가능하게만드는요인으로작용하게된 다. 2) 건설사중심의사업구조 민관합동형 PF사업은초기사업에서부터건설사가공모참여비용과완공보증을비 롯한각종부담을지는사업구조로추진되어왔다. 공모사업규모가대부분 1조원이 넘는대규모사업이고해당사업의건설물량이총사업비의 40~70% 에이르기때문에 안정적인건설물량확보를위해건설사에서적극적으로참여했기때문이다. 이러한사업구조는리스크가큰부동산개발사업에서건설사가사업위험을부담하 여적극적으로사업에참여함으로써사업자체의추진에탄력을얻을수있다는긍정적 인측면이존재하였다. 그러나사업비의상당한부분을차지하는건축공사비를수의계 약을통하여정함에따라사업비용측면에서부담이크다는문제가제기되었고, 공사비 가과다할경우전체사업의수익성에악영향을줄수있다는인식이확산되었다. 따라 서기존의건설사중심의구도는안정적이고장기적인사업의운용과관리측면에서개 선되어야할사항으로대두되고있다. 26) 용인동백지구사업의경우높은분양비율에도불구하고분양은완료되었으나준공후공실률이지나치게높, 고상가활성화가되지못해사회적인문제로대두된바있다. 50 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

75 < 그림 Ⅲ-2> 택지지구등공공- 민간합동형 PF사업의업종별지분참여비율 ( 단위 : %) % % % % % % 화성동탄 ( ) 대전엑스포 ( ) 아산배방 ( ) 한류우드 ( ) 인천운북 ( ) 광명역세권 ( ) 인천청라 ( ) 인천도화 ( ) 천안국제 ( ) 용산역세권 ( ) 공공 F.D.I( 외자 ) 시공자 (C.I) 전략적투자자 (S.I) 재무적투자자 (F.I) 자료 : 엠코(2008.2) 재무적투자자의역할확대는사업구조의개선을위해서필요하지만그외에도여러 긍정적인효과를가진다. 일정수준이상의재무적투자자지분참여는사업의안정성 효과증가를위해필요하며, 시중의많은부동자금을정부의균형개발정책과결합하여 건전한투자처를제공하도록유도한다는측면에서도긍정적효과가있다. 또한재무적 투자자의결합으로인하여개발이익의상당부분을불특정다수의국민이참여하는연 기금또는금융기관에배분하는효과를기대할수있으므로공익성의제고라는관점에 서도필요성이인정되고있다. 그러나여전히재무적투자자의역할은미흡한수준이며, 지금까지민관합동형 PF사 업에서재무적투자자의역할은사업자금과분양대금관리업무및 PF사업을위한여 신업무에한정되어왔다. 즉, 프로젝트파이낸싱의취지에맞는투자자로서의금융기관 은현실적으로존재하지않고있으며, 현재사업에참여하고있는금융기관은금융대 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 51

76 출자로서투자한금액에대한원금및이자수익보장을건설사에요구하고있다. 최근들어재무적투자자의참여및역할의확대를위하여재무적투자자의지분율에 따라가점을부여하는등의유인책을활용하고있다. 그러나이러한유인책은공모지침 상의요건을충족시키기위한시공사나시행사들의수요에따라재무적투자자들의 몸 값 을올리는결과만을초래하였다. 재무적투자자들은건설사에게대출금(PF) 지급보 증, 자본금에대한원금및확정이자율보장, 적정개발수익률보장등을요구하고있 는실정이다. 즉, 현재와같이공모지침에서가점을부여하는형태의유인책은본질적으 로재무적투자자의역할확대에는기여하지못하고있으며오히려부작용만발생시키 고있는것이다. 3) 단지활성화및장기적운영문제 앞서컨소시엄에서지분참여구조에서살펴본바와같이, 지금까지민관합동형 PF 사업은시공사및시행사중심의컨소시엄으로서분양위주의사업구조에적합한형태 를가지고있다. 외국의경우개발회사및 End-user 등이사업주체로직접투자하여사 업을추진한반면, 우리나라에서는준공후실제운영/ 관리주체가되어복합건축물의 활성화를책임질수있는사업자구성이되지못하고있는것이다. < 표 Ⅲ-10> 해외사업구도사례 사업명사업주체사업구도 롯본기힐즈모리빌딩 도쿄미드타운 시오도메시오사이트 미츠이부동산 니혼tv 방송망, 덴츠우外 총사업비 2,700억엔중모리빌딩이 1,000 억엔출자 모리빌딩이사업의 PM으로사업추진및운영 총사업비 3,700억엔중미츠이부동산이 1,400억엔투자 동경도의일반경쟁입찰에미츠이부동산을중심으로한의컨소시엄이낙찰되어개발 총사업비 9,460 억엔(11 개지구) 개발회사, End-User 들의직접투자 자료 : 조규진, 건설사가바라본 MXD 의구조와문제점, , 6개사 이러한문제가가장극명하게드러난사례가용인동백지구로서, 4년 7개월의단기간 으로사업이완료하기위하여분양비율을지나치게높게잡아분양은완료되었으나도 52 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

77 시의미성숙으로인하여공실률이지나치게높게나타나사회적문제가되기도하였다. 그후이러한문제를막고프로젝트파이낸싱사업구도를강화하기위하여공공기관들 은임대비율을높이고직접운영을요구하고있다 년초에공모된은평뉴타운도 시개발구역중심상업지통합개발의경우상가시설면적중직영/ 임대면적비율이 30% 미만인경우에는실격처리한사례가있다. (2) 사업자선정측면 1) 평가배점 PF 사업공모는일반적으로개발건설계획, 사업운영계획, 토지가격의세부분으로구 분하여평가가이루어진다. 개발건설계획은개발구상계획및조경계획, 교통및보행동 선계획과같은전체적인개발의컨셉및테마에대한개발계획과구체적인건축구 조설비통신에 대한건설계획으로구성된다. 사업운영계획은사업성, 리스크관리, 재원조달에대한사업계획과출자자의능력, 테넌트유치, 프로젝트회사설립, 관리운 영, 마케팅과같은운영계획을말한다. 그리고토지가격은당초평가에반영되지않았 으나용인죽전특별계획구역역세권개발사업과용인동백테마형쇼핑몰 감사원의지적으로배점에포함되었다. PF사업이후 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 53

78 < 표 Ⅲ-11> 대형복합개발사업공모의배점기준 대형복합개발사업 사업성격 사업특성배점배분 ( 총점: 1,000 점) 사업입지 공모기관 개발건설계획 사업운영계획 용인죽전특별계획구역역세권개발사업상업경기토공 용인동백테마형쇼핑몰 화성동탄복합단지 대전엑스포컨벤션복합센터 아산배방택지개발사업지구복합단지개발 토지가격 PF 사업상업경기토공 PF사업상업경기토공 PF사업업무지방토공 PF사업상업지방주공 고양관광문화단지 ( 한류우드) 1구역사업레저경기경기 운북복합레저단지조성사업레저인천인천 광명역세권택지개발사업지구복합단지개발 PF 사업 상업경기주공 인천청라지구외국인투자유치프로젝트( 국제업무) 상업인천토공 도화구역도시개발사업지구복합단지개발 자료 천안국제비즈니스파크조성 성남판교복합단지 용산역세권국제업무지구개발 남양주별내복합단지 영등포교정시설신축및이전적지개발 PF사업이전인천인천 PF사업상업지방천안 PF사업상업경기토공 PF사업업무서울철도 PF사업상업경기토공 PF사업이전서울토공 상암 DMC 랜드마크타워 PF사업건물서울 SH 브로멕스킨텍스랜드마크타워개발사업건물경기고양 고양한류우드 은평뉴타운민관합동 : 엠코( ). 2구역개발사업상업경기경기 PF개발사업상업서울 SH 사업자선정을위한평가에서나타나고있는가장큰문제점은토지가격배점으로 인한과다한토지가격문제이다. 초기 PF사업에서는민간의참여를유도하기위하여 사업대상상업용지를감정평가가격으로공급하였다. 따라서경쟁입찰방식으로공급하 는일반상업용지에비해저가로공급되었으며이로인하여특혜의혹시비가일어나게 되었다. 그후토지에대하여경쟁입찰방식이적용되었으며, 토지가격을사업자선정 에반영함으로써사실상토지가격에따라낙찰자가결정되는구조를가지게되면서과 다한토지가격이형성되었다. 과다한토지가격의문제는 2007 년에크게불거졌다. 성 54 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

79 남판교복합단지의경우감정가대비입찰률이 212 % 이며, 파주운정의경우 340% 에 달하였다. 또한감정가 5조 8,000억원의용산역세권 PF사업용지는경쟁을거치며최종 적으로 8 조원까지상승한바있다. 이와같은과다한토지가격에대한문제제기가지속 적으로이루어지면서 2008 년에는토지가격의평가비율이다소하락하고있다. < 표 Ⅲ-12> 과다한토지대평가비중 ( 단위 : 백만원) 프로젝트 화성동탄메타폴리스 평가비중 (%) 평균허용용적률 (%) 감정가격 감정단 감정단가 (3.3 m2당) 입찰가격 입찰가 입찰단가 (3.3 m2당) 입찰률 (%) 비고 , , 전체 성남판교 , ,115, 비주거부분 파주운정 , , 비주거부분 청라국제업무타운 (8BL) 자료 : 엠코( ). 10 1, , , 비주거부분 최근들어부동산경기침체등외부환경변화와맞물려토지가격평가비중이다소 하락하고있으나, 토지가격을평가에적절한수준으로반영하는문제는민간사업자의 선정뿐만아니라공익성을전제로한해당사업의성패와도직결된문제라는점에서앞 으로도신중한접근이필요하다. 실제사업에있어서도과다한토지가격은비주거부 분분양가( 임대가) 상승유발, 공공서비스를위한편익기능축소, 적정개발규모를초 과한난개발, 사업비증가로인한사업성악화등민관합동형 PF사업의성공을저해하 는모든요인의근원으로작용하기때문이다. 결국과도한토지가격평가비중은주민 편익시설의조기도입과계획적인개발을통해쾌적한공간을만들어보고자하는사업 의초기목적이토지가격의상승으로인해다른사업방식과다를바없는결과를가 져오게된다. 토지가격외에평가배점에서나타나고있는문제점을정리하면다음과같다. 첫째, 평가항목의정형화로사업특성을잘살리지못하는경우가발생하고있다. 예를들어, 외관디자인및스카이라인등도시미관증진, 공개공지제공등공공성위주의평가가 중요한사업에서도시공성/ 구조/ 설비등개발의취지와관계없는배점항목이과다하게 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 55

80 설정되어사업의취지와방향성이상실되는경우가발생하는것이다. 둘째, 외국건축가 의참여, MD 사의참여등에가점을주는경우가많으나, 원칙적으로설계의질은평가 를통해결정되는것이며참여자에의해결정되어서는안된다. 셋째, 사업의안정화를 위하여직영임대비율이 높을수록높은점수를주는경향이있다. 원칙적으로장기적 관점에서운영부분의평가를중시하는것은바람직하다. 그러나평가에서적절한상한 선없이직영임대비율이 높을수록높은점수를주게되면사업자선정을위한지나친 경쟁이발생하여사업성과공익성의 win-win 달성이라는사업의근본취지를훼손할 우려가발생한다. 효율적인사업추진을위해서는적절한자금균형이필요하며, 이를 위해서는적절한수준의분양도반드시필요하기때문이다. 2) 공모기간 현재택지개발사업지구및도시개발사업지구의경우공모기간을 90일이상으로하 도록규정되어있다. 27) 하지만, 택지개발사업지구및도시개발사업지구가아닌경우에 는공모기간이 90 일이내로하고있는경우가많다. 천안국제비즈니스파크조성 PF사 업, 용산역세권국제업무지구개발 PF사업은 60 일이었으며, 영등포교정시설신축및 이전적지개발 PF사업의경우에는공모기간이 45 일에불과하였다 년 2월에공모 한은평뉴타운민관합동 PF개발사업의경우에는공모기간이 120일로이전의 90일에 비해다소늘어났다. 공모기간 < 표 Ⅲ-13> 국내복합개발사업 PF공모기간 1개월용인죽전( 01 년) 안산사동( 07 년) PF사례 2개월용인동백( 02 년) 화성동탄( 03 년) 천안국제비즈니스 ( 07 년) 영등포교정( 07 년) 3 개월 대전엑스포( 04 년) 아산배방( 05 년) 고양한류우드 ( 05 년) 인천운북( 06 년) 인천청라( 06 년) 인천도화( 06 년) 성남판교( 07 년) 용산역세권( 07 년) 파주운정( 07 년) 행당동( 07 년) 한류우드2 구역( 08 년) 광교파워( 08 년) 27) 택지개발업무처리지침제19조의 2( 복합개발시행자에대한택지공급 ) 및 도시개발법 시행규칙제19조의 2 ( 복합개발시행자에대한토지공급 ). 56 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

81 최근들어다소늘어나기는하였으나, 사업규모에비해 3개월정도의공모준비기간 을주는것은창의적인사업계획을마련하는데부족하다는지적이많다. 따라서민간 사업자는공모이전에비공식적으로컨소시엄을준비하고있으나, 그럼에도불구하고 충분히검토하는데한계가있어민간사업자로선정된후계획안에대한재검토문제 및계획안의변경문제가발생하게된다. 동시에공모기간의부족은외국자본및재무 적투자자에게있어사업판단을위한시간이부족함을의미하게된다. 이에따라테넌 트및외자유치에있어서의어려움, 시행자의과다한보증, LOI, MOU 의남발등의문 제로인하여 PF사업이프로젝트파이낸싱이아니라 CF(Credit Financing) 의성격으로 변질되는경향이있다. 즉, 공모기간이부족하다는것은재무적투자자가충분한사업 성검토를거치기어렵다는것이며, 결국투자자로서역할을하지못하도록하는직접 적인원인의하나로서작용하고있는것이다. (3) 건설산업정책적측면 민관합동형 PF사업은민간의자본과창의에의해수행되는사업이나공공부문이주 도적역할을하는공익적사업의성격도동시에가지고있다. 그러나사업의대형화, 재 무적투자자의대형업체선호등으로인해지역중소건설업체의참여는매우어려운 것이사실이다. 민관합동형 PF사업은그규모가평균조단위를넘는대규모사업인 만큼사업준비과정에서도막대한초기투자비용을부담해야하기때문이다. 이러한 초기투자비부담때문에그동안시공능력평가 하였다. 이렇듯크게증가하고있는 10위권내업체들이대부분사업에참여 PF사업에지역중소업체의참여가어려운동시에여타 건설산업전반의환경변화로인해지역중소건설업체의어려움은크게증가하고있다. 주택부동산을중심으로전반적인건설경기의침체가지속되고, 공공공사물량도감소 하고있으며, 새정부출범후예산절감이주요정책어젠다가되면서공공공사의수익 성도크게악화되고있기때문이다. 민관합동형 PF사업에서지역중소건설업체의육성과보호를위한건설산업정책적 배려는사실상많지않다. 실제로 2007 년까지 1군건설업체이외의건설업체가이러한 형태의사업에참여한사례는전무한실정이다. 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 57

82 현재많은사업에서활용되고있는방식은건설업체규모별로참여조건을제시하는 것이다. 파주운정 PF사업에서는공모지침에중견건설업체를사업컨소시엄에포함할 것을의무화하여참여를늘릴수있는방안을마련하였다. 시공능력평가순위 10위이내 업체는 2 개이하, 11~30 위업체는 2 개이상, 31위이하도 1개사이상포함시켜야할것 을신청자격요건상에명시하였다. 판교복합단지 PF사업공모지침에서는시공능력평 가순위 11~30 위그리고 31위이하업체 1개사이상을포함할것을신청자격요건상에 명시하였다. 그리고남양주별내복합단지 PF사업에서도판교복합단지 PF사업과동일 한조건을활용하였다. 이러한사례들은단지규모별로중견건설업체의참여를유도하고있을뿐, 지역업체 에대한배려는존재하지않는다. 지역업체의참여를명시한사례는 2007 년이후일부 나타나고있다. 천안국제비즈니스파크조성 PF사업의경우에는상위 30위내 2개사이상 업체와충남지역건설업체 와비즈니스파크사업에서는지역소재중소건설업체 2 개사를포함하도록하였다. 경기도의광교신도시파워센터 2개사이상의참여를의무화하였 다. 충청북도의차이나월드사업에서는지역건설업체 1 개업체이상을포함하여야하며, 이업체에대해서는최소지분율인 5% 의적용을배제하였다. 그러나이러한사례들역시참여만을의무화하였을뿐참여비율에대한유인은제공 하지않고있다. 지역중소업체의참여에대하여점수를부여한사례는아직까지인천 시의송도테크노파크사업이유일한사례이다. 이사업에서인천도시개발공사는사업수 행능력부분에지역건설업체의참여여부에대한점수를 40 점배정한바있다. < 표 Ⅲ-14> 주요지역중소건설업체참여유도조치 참여유도유형주요내용사례 규모별참여조건명시 지역업체참여명시 지역업체참여에대한점수부여 파주운정복합단지판교복합단지남양주별내복합단지 천안국제비즈니스파크충청북도차이나월드 11~30 위업체 2 개이상, 31위이하 1개사이상 11~30 위그리고 31위이하업체 1개사이상 11~30 위그리고 31위이하업체 1개사이상 지역건설업체 2개사포함지역건설업체 1개업체이상포함및최소지분율적용배제 인천송도테크노파크지역건설업체의참여점수를 40점배정 58 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

83 이상에서살펴본바와같이, 민관합동형 PF사업에서지역중소업체에대한배려는 일부이루어지고있으나여전히제한적이며, 그활용도가높지않은실정이다. 특히, 향 후재무적투자자의역할과참여가확대되는추세에서리스크담보능력이떨어지는지 역중소건설업체의참여는더욱어려울수밖에없다. 결국민관합동형 PF사업의참여 구성원을온전히시장기능에만맡길경우지역업체의참여는더욱어려워질것이며, 이 러한상황은민관합동형 PF사업을통한지역경제활성화라는공익적목적에위배되는 결과를초래한다. 이러한관점에서볼때, 민관합동형 PF사업에있어서지역중소건설 업체의참여활성화는산업정책적배려가필요한대상임과동시에해당사업의공익적 목적을달성하기위한중요한수단이기도한것이다. 제3장민관합동형 PF사업의시장현황및전망 59

84 60 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

85 제4장민관합동형 PF사업의전망과효율화방안 1. 민관합동형 PF사업의전망 (1) 복합개발(MXD) 의활성화 민관합동형 PF사업이향후지속적으로확대될것으로보는가장큰이유는복합개 발(Mixed-use-development) 이부동산개발, 더나아가서는도시개발의중요한트렌드 이기때문이다. 복합용도개발은토지의복합이용에근거하여 단일또는수개의토지 에주거, 업무, 상업, 문화, 레저등다기능의시설을상호연계성을갖도록개발하는것 을말한다. 미국의 ULI(Urban Land Institute, 1976) 에서규정한복합용도개발의주요 개념은, 첫째독립적인수익성을지니는 3 가지이상의용도를수용해야하며, 둘째혼란 스럽지않은보행동선체계로모든기능을서로연결하여물리적 기능적으로통합되어 야하고, 셋째하나의개발계획에의하여일관성있게개발되어야한다고되어있다. 이러한개발방식은제한된토지내에여러기능의시설들을도입함으로써직주근접, 문화/ 상업시설의향유, 도시의집적화된개발로인한상업시설의무분별한확장의제 한등과같은장점을가진다. 일본이나싱가포르등에서는이미 10여년전부터복합용 도개발이이루어지고있으며, 일본도쿄의롯본기힐즈와에비수가든, 홍콩의사이버포 트등이그대표적인예로업무및상업, 주거기능을수행할뿐만아니라관광자원으로 까지활용되고있다. 또한종래에는주거와상업, 업무의복합화로이루어진주상복합건물이나주상복합 단지등다소소극적인수준에서복합개발이이루어졌으나, 최근에는도시계획적차원 에서주거, 산업, 학술, 연구등의복합화로이루어진첨단과학단지, 연구학원도시, 테크 노폴리스, 텔레포트, 인텔리젼트시티등첨단기술과연계된적극적인복합화, 혼합화가 구현되고있다. 이에따라복합개발은복합문화시설, 대형복합상가등상업단지 (complex) 개발의소규모복합화에서부터기성시가지재정비및신도시건설에이르기 제4장민관합동형 PF사업의전망과효율화방안 61

86 까지복합화의개념이적용되고있다. 신도시개발에있어서는두바이가무역과관광, 그리고비즈니스중심도시건설전 략을통해과감한개발프로젝트들을추진하면서복합신도시의성공사례를제시한후, 전세계적으로주거, 문화, 관광, 산업등도시의제반기능을전략적이고효율적으로복 합시키는형태의신도시개발이주류를이루고있다. 기존도심의낙후지역을새롭게 개발하는계획에서도 1980 년대이후주거와문화, 금융과비즈니스, 상업과관광등이 함께공존하는 복합 개념이도심재개발의패러다임으로자리잡고있다. 영국런던의 도크랜드, 미국뉴욕의 배터리시티, 독일베를린의 포츠다머플라츠, 프랑스파리의 라데팡스, 일본동경의 롯본기힐스 등이대표적인사례가될것이다. 전세계적으로신도시개발이도심재개발사업에있어복합용도개발이뜨는가장큰 이유는산업구조의변화때문이다. 과거공장위주의제조업에서금융과 IT 등산업이 고도의지식기반산업으로넘어가면서사무공간이생산기지로탈바꿈했다. 특히공장들 이세계곳곳으로흩어지고사업영역이글로벌화되면서이를효율적으로통제하기위 한본사의기능은더욱중요해졌다. 이들기업들의본사내지는지역본부는정보통신, 금융, 교통, 주거, 문화등이발달한지역에입지하기를원하고, 이를충족시키기위한 개발은필연적인것이되고있다. 또다른이유는부동산금융의발전에따른것으로복합개발은최소수조원이상의 막대한자금이필요하다. 현대에들어서면서발달한부동산금융은과거건설업체의자 금만으로는불가능하던이러한사업을가능하게했다. 건설사금융사 등다양한투자 자들이프로젝트회사를설립해대규모자금을조달할수있게된것이다. 무엇보다상 업과오피스그리고주거를갖춘랜드마크형복합개발은개발회사들에게실패의가능 성을줄이고수익을극대화할수있다는점이매력으로떠오르고있다. 여기에각국정부의경쟁력강화정책도크게작용했다. 대규모복합개발계획은정 부의절대적인지원이나지지가없이는불가능하다. 각국정부는이러한대규모의복합 신도시건설을통해지역의비즈니스허브를지향하고있다. 모든국가들이신도시개 발을통해국가경쟁력향상을꾀하고있으며그중요한전략모델이바로복합신도시 개발인것이다. 이와같은도시차원의복합개발트렌드는공공이주도하는대규모도시개발및재 정비사업에서중요한방향성을제공하고있으며, 이러한사업들에서민관합동형 PF사 62 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

87 업은큰장점을가지고있다. 공공과민간이협력함으로써일정수준의공익성을담보 할수있고, 사업주체가체계적으로건설, 관리, 운영을맡게됨으로써체계적이고효율 적으로복합화를달성할수있기때문이다. 우리나라에서민관합동형 PF사업의주된대상인복합단지개발은미국의타운센터 개발과그맥을같이한다. 따라서복합단지개발의의미와향후전망을위해서미국의 타운센터가등장한맥락과의미를참고할수있을것이다. 28) 미국의타운센터는기존의단일사업개발과달리토지이용과인간의활동을융합하 는개발이며주택과쇼핑, 레저활동, 그리고업무활동을유기적으로연결하는대규모부 동산개발을말한다. 결국타운센터는대규모의지역사회를만드는일이며, 물리적개발 뿐만아니라인간활동에대한전반적인이해가필요한전략이다. 미국타운센터개발의배경은장소개발에대한새로운흐름이다. 이러한흐름은크게 지역공동체형성에대한요구, 장소정체성, 선호와취향의변화, 새로운주거에대한수 요, 소매유통점에대한인식변화, 새로운일터환경에대한요구, 고급레저와여가문화 의확산, 스마트성장(Smart Growth), 지속가능한개발과활력있는지역공동체, 신도 시주의(New Urbanism) 의확산등이다. 우선, 미국사회는도시의외연적확산(Urban Sprawl) 에대한반성으로지역공동 체(Community) 형성에대한요구가많아지고있다. 그러나미국의도시외곽거주자 들이원하는지역공동체는단순히과거의모습으로돌아가자는것이아니라거주자와 방문객을유인할수있는보다세련되고매력적인공간환경을갖춘새로운지역사회다. 외부에서오는새로운거주자와방문객을유인하기위해서는장소에대한좋은이미 지와평판이필요하다. 사람들이특정한장소에살거나여가를보내는것은곧장소의 소비다. 이때, 사람들은마치고급브랜드의상품을선호하듯이고급의이미지를가지고 있는장소를찾는다. 따라서장소의발전을위해그장소의일관되고독특한정체정 (Place Identity) 을만들어장소마케팅에활용하는것이무엇보다중요하다. 이러한정 체성을만들기위해서는장소의물리적개발, 인간활동에대한세련된디자인, 그리고 기능간의유기적결합이필수적이다. 최근미국의인구, 직업, 소득구조의변화는자연스럽게부동산에대한선호와취향 28) 강창덕, 박성제, 엄태호, 공공과민간의도시개발협력모델 : 미국타운센터, 국토 제4장민관합동형 PF사업의전망과효율화방안 63

88 을변화시켰다. 예를들어, 맞벌이가정이급등하고있으며, 노령인구도많아지고있다. 이러한변화로인해주택을중심으로가까운곳에직장, 학교, 편의시설이들어서는방 식의장소개발에대한수요가높아지고있다. 또한기존의도심을중심으로교통정체 를피하려는젊은전문가집단, 자녀가없는노인등은세련된도시생활과도시외곽의 쾌적성을모두갖춘새로운형태의주택을원하고있다. 이러한주택은많은거주자에 게매력적인주거지가될뿐만아니라방문객과사무종사자에게도좋은도시환경을제 공한다. 새로운수요와환경변화에의해등장한세련되고편리한타운센터는자연스럽게다 양한오피스와대기업본사가입지하는데유리한환경을제공하였다. 또한정보통신기 술의발전에의한신경제시대에사무직종사자들은가상세계 (virtual world) 를통한업 무를진행할수있게됨으로써도시외곽의특정지점에개발한타운센터가새로운산업 지역으로변모하고있다. 이는곧직장과주거지의통합을의미하는것이며새로운장 소개발의유형을창조한것이라고할수있다. 특히, 첨단사업이나고급생산자서비스 종사자의경우세련된고급편의시설이나문화공간을중요한주거지역의조건으로삼 는다는점에서타운센터는고급인력과기업유치를위한좋은전략이될수있을것이 다. 소득과여가시간의증가로인해쇼핑센터는기존의제품이나서비스판매에서더나 아가각종문화여가시설을갖추고있다. 현재새로운개발형태로도시엔터테인먼트센 터가등장하고있는데, 각종엔터테인먼트산업과소매유통업이한장소에들어서는것 을말한다. 이제소매유통점은더욱빠른속도로여가를위한시설과융합되는패턴을 보이고있다. 이에따라소매유통점내부의새로운인테리어, 상점의배치, 상점주변의 새로운교통망형성등이추진되고있다. (2) 도시재생사업등도시재정비사업의활성화 복합개발은소규모에서대규모, 기성시가지정비에서신도시개발까지모든부동산 및도시개발의중요한패러다임으로작용하고있다. 이러한다양한유형의개발중에 서민관합동형 PF사업과관련하여우리나라의현실에서가장중요한의미를가지는 것은도시재생을위한도시재정비사업의활성화추세이다. 64 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

89 도시재생이란산업구조의변화및신도시 신시가지위주의도시확장으로상대적으 로낙후되고있는기존도시를새로운기능을도입 창출하여경제적 사회적 물리적으로 부흥시키는것을의미한다. 아직도시재생에대해서뚜렷한개념이정립된것은아니 지만현재과거의재개발재건축, 뉴타운사업등을모두아우르는포괄적인개념으로 이해되고있다. 다만, 과거의재개발이하드웨어적인건설과개발에초점이맞춰진 개념이었다면, 도시재생은보다소프트웨어적요소를포함한유연한개념을가지고있 다. 도시커뮤니티유지및활성화과정적활동으로서이해관계자간의합의형성등의사 결정시스템을중시하며, 기존거주자의지속적생활여건확보의물리적인측면, 사회 문 화적기능회복의사회적측면, 도시경제회복의경제적측면을동시에고려하는통합적 접근방식의정비개념으로이해되고있다. 우리나라의도시재생추진은일본의도시재생사업이중요한시사점을제공했다. 일 본및유럽의국가들은새로운신개발보다는기존시가지의쇠퇴를막고기능을회복하 기위해도시재생사업을추진해왔다. 일본의경우총리가직접도시재생본부장을맡 아특별법을만들고범부처차원의제도적인지원을쏟아부으면서탄생한이들사업은 일본도쿄의부동산지도를바꿔놓았다는평가를받고있다. 유럽은도시의쇠퇴에따른경제활성화를목표로재생사업을추진하면서대도시를 중심으로한화려한도시재생과함께지방에는주민이만들어가는생태재생이공존하 는도시재생사업이공존하고있다. 우리나라에서도국가적차원에서도시재생을효율적으로추진하기위하여국토해양 부산하에도시재생사업단이만들어지고, 전국도시의기능회복을위한도시재생사 제4장민관합동형 PF사업의전망과효율화방안 65

90 업이시작되었다. 초기국내도시재생사업물량은 2006 년도시정비사업물량기준 200 조원에달하는것으로추산됐다. 그러나 도시재정비촉진법 제정과함께전국주요 도시의구도심을중심으로재정비촉진지구지정이크게증가하면서전체도시재생물 량은 300 조원을훌쩍넘을것으로예상되고있다. (3) 민관협력형개발의필요성증대 이상에서검토한복합개발트렌드및도시재생사업확대가민관합동형 PF사업활 성화의토대가된다면, 실제활성화를가능하게하는요인은민간과공공의협력필요 성이계속해서증가하고있다는점이다. 공공-민간협력방식은프로젝트파이낸싱의기법을기초로하여 1992 년영국에서민 간부문이직접공공서비스관련분야를설계, 제공하는민자우선방식 (Private Finace Initiative : PFI) 이시초이다. PFI 란종래공공부문에서행하여지고있던공공서비스를 민간기업에위탁하여그자금이나노하우를활용하여효율적으로서비스를제공하고자 하는사업방식이다. 보통의 PFI 의형태는공공부문이기본적인계획을세우고이를위 하여민간부문이설계, 시공, 금융, 운영(design, builds, finance and operate : DBFO) 을 담당하는형태이다. PFI 의경우민간사업자는단순한하청회사가아니고, 설계, 건설, 운영, 유지관리를일관되게독자적으로행하는구조를이용함으로써효율성을가져온 다. PFI 의대상분야는도로병원교도소공항터미널철도공공기관청사에 이르기 까지다양하다. PFI 는공공- 민간협력방식 (Public-Private Partnerships : PPP) 으로발 전하였다. PPP 에서말하는파트너십이란 복수의개인이이익의획득을목적으로자본 과노동, 기술을서로제공하기로약속한법적관계 를의미한다. 민관파트너십의특징 으로는, 1 공공부문과민간부문이참가해, 2 공유의목표와합의를형성하고, 3 상호 자금과노동, 기술등자원을제공하는것등의 3 가지특징으로요약할수있다. 또한, 도시개발에있어민간의역할을염두에두면서공공과더불어도시를만들어 간다는개념은 1970 년대미국에서본격화하기시작했다 년대 대규모정부 에대한 반동으로시장경제에대한신뢰, 민간의활력, 지방의주도권에대한신뢰등이사회적 인합의를얻기시작한것이다 년전국주택재개발담당자회의에서 민간과공공의 파트너십 이도시활력의기본이라고선언했다. 당시카터정부는민간이익의공공적인 66 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

91 활용을가치로관료조직은민간부문을컨트롤할수있는창조력과방향성을제시하지 못하고있다고비판하면서민간과공공의파트너십을강조한것이다. 즉, 연방정부나주 정부, 지방자치제등은독자적으로복합한도시문제를해결하는데에는한계가있으며 공공과민간의상호불신을뛰어넘어새로운형태의파트너십을강조하면서새로운형 태의민관파트너십시대를제안한것이다. 미국의각도시에서전개되고있는도시개 발의대부분은이러한민간과공공의파트너십의형태로전개되고있다고할수있 다. 29) 이러한공공-민간협력필요성이우리나라에서도중요하게대두되고있는것은최근 의개발사업환경이과거와큰차이를보이고있기때문이다. 30) 첫째, 개발의규모가커 지고있다. 이는계획적인개발을통해좀더쾌적한공간을조성하고개발사업을통한 공공시설의확보등공익을확보하기위해서는사업의규모가너무영세해서는안되 기때문이다. 따라서최근에는지역별단위사업들이광역적으로통합되면서개발의규 모가매우커지고있다. 두번째는개발의형태가점차복합화되고있다. 지금까지의개 발은주택, 오피스등단편적인형태였다. 그러나최근의개발사업은규모가커지는것 과함께내용적인측면에서도복합화추세를나타내고있다. 이는도시의기능이점점 다양해지면서수반되는현상이라고볼수있을것이다. 그리고마지막으로최근의개발 사업은그어느때보다개발의공공성확보를요구하고있다. 즉과거개발사업이가져 온부작용을최소화하고개발사업이야기하는부동산투기나개발이익의문제를투명 화할필요성이그어느때보다도커졌기때문이다. 그러므로최근의개발사업은민간의 참여를적극적으로요구하면서동시에개발사업의공공성확보를위한공공의참여나 간여의범위도점차확대되고있다. 개발사업이대규모화되고복합화되면서공공이나민간등어느한부분의역할만으 로는성공적인추진이어렵다. 특히최근과같이다양한개발사업이동시다발적으로 추진되고있는상황에서개발사업에대한민간의참여를불가피하다. 그러나앞에서언 급한바와같이개발사업의환경은많은공공성확보를요구하고이로인한공공참여의 불가피성은커지고있다. 이에도시개발사업에서의민-관의협력은매우절실한상황 이다. 29) 이정형도시재정비에있어민관파트너십의가능성모색토지연구,, ) 김현아 (2007). 제4장민관합동형 PF사업의전망과효율화방안 67

92 지금까지의개발사업은민간이나공공어느한쪽의주도로이루어졌으며어느한쪽 이주도할경우다른부분의역할은매우제한적인것에그쳤다. 그러나최근개발사업 의특징이나추세로볼때향후개발사업은민간이나공공어느한쪽의일방적인역할 보다는민간과공공의협력적관계와역할분담이요구될것으로예상된다. 따라서대규 모개발사업에서의민간의역할을재정립하는것은동시에공공부문의역할을도출하 는효과를얻을수있을것이다. (4) 해외사례 1) 일본동경미나미아오야마잇쵸메 31) 미나미아오야마차지권재개발프로젝트는동경도도심내최고급지인트리플에이 (triple A) 지역의한곳인미나미아오야마에위치한기존도영주택 150호를허물고새 롭게건설하는프로젝트로당초에는동경도에서추진, 입안중이었으나, 동경도지사의 지시에의거민간사업자의제안공모로변경하여추진하게되었다. 31) 삼성물산 ( ) 내부자료 68 민관합동형 PF사업의현황및효율화방안

93 < 표 Ⅳ-1> 미나미아오야마잇쵸메개요 구분개발전개발후비고 시설구성 도영주택ㆍ기타부대시설 도영주택ㆍ민간임대주택ㆍ구립도서관ㆍ구립보육원ㆍ고령자그룹홈ㆍ상업및업무시설ㆍ국제의료복지대학대학원ㆍ기타부대시설 지자체인허가기관선호및요양시설을규모는적더라도모두포함한후추진 층수 3~5층 14층ㆍ46 층 용적률 실적용 100% ( 기준 460%) 실적용 760% ( 기준 460%+ 할증 300%) 실적용660% 증기준상300% 증 사업구조 200억엔규모의사업으로융자와사채를통해서총사업비의 94% 를조달하였으며, 나머지사업비를미츠이부동산, 다이세이건설, 이토추상사 3사가출자한미나미아오야마아파트먼트 (SPC) 에서조달하였다. 제4장민관합동형 PF사업의전망과효율화방안 69