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1 토픽분석 대형마트 SSM 에대한영업제한과기업의사회적책임 강희은 1) 서울시청소상공인지원과장 1. 유통업계의 Hot Issue 영업제한! 아래의영업제한관련주요언론기사에서보듯이, 최근유통업계에서거의하루도끊이지않고매일언론에보도되는가장뜨거운이슈 (Hot Issue) 가있다. 그것은금년 12월의대통령선거에서가장주요한화두중의하나인 경제민주화 와관련된것으로아래 유통산업발전법 제12조에규정된대형마트와기업형슈퍼마켓 (Super SuperMarket, SSM ) 에대한의무휴업등영업제한이다. < 유통산업발전법 > 기업지배구조리뷰 제 12 조의 2( 대규모점포등에대한영업시간의제한등 ) 1 시장 군수 구청장은건전한유통질서확립, 근로자의건강권및대규모점포등과중소유통업의상생발전을위하여필요하다고인정하는경우대규모점포중대통령령으로정하는것 ( 대형마트 ) 과준대규모점포 (SSM) 에대하여다음각호의영업시간제한을명하거나의무휴업일을지정하여의무휴업을명할수있다. 다만, 연간총매출액중 농수산물유통및가격안정에관한법률 에따른농수산물의매출액비중이 51 퍼센트이상인대규모점포등으로서해당지방자치단체의조례로정하는대규모점포등에대하여는그러하지아니하다. 1. 영업시간제한 2. 의무휴업일지정 2 시장 군수 구청장은제 1 항제 1 호에따라오전 0 시부터오전 8 시까지의범위에서영업시간을제한할수있다. 3 시장 군수 구청장은제 1 항제 2 호에따라매월 1 일이상 2 일이내의범위에서의무휴업일을지정할수있다. 4 제 1 항부터제 3 항까지의규정에따른영업시간제한및의무휴업일지정에필요한사항은해당지방자치단체 ( 시 군 구 ) 의조례로정한다. 1) 저자는고려대학교법학과를졸업하고, 제 38 회행정고시에합격하여공정거래위원회와국민권익위원회에근무한경력이있으며, 현재는서울시청경제진흥실소상공인지원과장으로재직중임. 저서로는 옴부즈만, 국민의친구입니다 ( 출판사탑북스 ) 가있음. 56

2 아래기사에서볼수있듯이지방자치단체의대형마트와 SSM에대한영업제한, 대형유통기업들의반발과취소소송제기, 법원의집행정지결정, 지방자치단체의조례재 ( 再 ) 개정등 2) 으로인해영업제한처분의직접적인이해당사자라할수있는대형유통업체뿐만아니라중소유통업체등소상공인, 지방자치단체공무원, 지역주민등모든국민이매우혼란스러운상황에있다. < 영업제한관련주요언론기사 > 與도野도대기업때리기... 대형마트규제법안만 14 개 ( 동아, ) 경제민주화에갇힌국회 고강도영업규제법 발의, 대형마트 SSM 떨고있다 ( 세계 / 국민, ) 월 4 일휴일영업규제등유통법개정안국회제출, 내달정기국회심의거쳐 10 월부터본격시행예상, 유통업계내수위축 반발, 소상공인들 환영 분위기 재래시장상인 37% 대형마트규제때매출상승 ( 서울, ) 5~10% 증가했다 44.4%, 골목상인들도 효과 47.2%, 지속적인후속대책필요 쇼핑센터위장 대형마트도규제 ( 한겨레, ) 서울시 유통법개정안 정부에건의, 영업규제조례 피해가기차단나서 이러한상황에서대형마트 SSM에대한의무휴업등영업제한이전통시장과골목상권등중소상인의매출액증가에얼마나기여하는지에대한서울시실태조사결과와서울시의영업제한관련소송및조례개정현황, 영업제한제도의문제점과개선방안등에대한필자의소견을제시해보고자한다. 2. 영업제한에관한서울시실태조사결과 대형마트와 SSM 에대한의무휴업등영업제한이대형마트등의매출액만감소시키고 소비자의불편만초래할뿐중소슈퍼나전통시장등중소상인들의매출증대에는 전혀도움이되지않는다는주장도있다. 3) 2) 대형유통기업들은 유통산업발전법 에규정된영업제한제도가헌법에규정된영업의자유를침해한다는이유로헌법재판소에헌법소원을제기한상태이다. 3) 지방자치단체들이대형마트를상대로월 2회휴일영업을규제했지만전통시장활성화에그다지도움이되지않았다는정부용역조사결과가나왔다 ( 연합뉴스, ). 토픽 분석 57

3 이러한주장에대해서는찬반양론이있을수있지만, 가장중요한것은영업제한의실제효과에대한객관적이고정확한실태조사결과라고생각된다. 이와관련하여본인이근무하고있는서울시에서지난 6월에실시한 중소유통업체실태조사결과 4) 를소개해보고자한다. (1) 영업제한의효과에관한실태조사결과 먼저, 영업시간제한및의무휴업제가경영에도움이되는지여부에대해서는전체 응답자중 50.7% 가 도움이된다 고응답한반면, 22.2% 는 도움이안된다 고 응답하였다. < 표 1> 의무휴업제의도움여부 구분 매우도움 도움 보통 도움안됨 전혀안됨 도움정도 (%) 다음으로매출액증감정도에대해서는의무휴업제실시이후 47.2% 가매출액이 증가했다 고응답한반면, 0.8% 는 감소했다 고응답하였다. < 표 2> 매출액증가여부 구분 증가 변화없음 감소 매출액 (%) 기업지배구조리뷰 특히, 슈퍼마켓은 49.2% 가 증가했다 고응답하고, 생선 야채 정육등기타 점포는 37.8% 가 증가했다 고응답함으로써의무휴업제에따른반사적이익은 슈퍼마켓에서크게나타났다. 그리고점포면적이 100 m2미만인경우 39.9% 가 증가했다 고응답한반면, 점포면적이 200 m2이상인경우 86.1% 가 증가했다 고 응답함으로써점포면적이넓을경우의무휴업제에따른이익이더큰것으로나타났다. 아울러대형마트 SSM 과의거리가 500m 미만인경우 52.9% 가 증가했다 고응답하고, 거리가 1 km이상인경우 41.5% 가 증가했다 고응답함으로써대형마트등과의거리가 4) 이는지난 6 월 15 일부터 18 일까지 4 일간서울시가운영하는 39 명의슈퍼닥터를통해 519 개의슈퍼마켓등중소유통업체 630 개를대상으로이루어졌다. 58

4 가까운경우의무휴업제의이익이더큰것을보여주고있다. 다음으로구체적인매출액증가정도에대해서는 43.6% 가 10% 미만 증가했다고 응답하였고, 40.7% 는 10~20% 가증가했다고응답하였다. 5) < 표 3> 매출액증가정도 구분 10% 미만 10~20% 미만 20~30% 미만 30~40% 미만 증가정도 (%) 고객수변화와관련해서는 13.4% 가 전반적으로증가 했다고응답하였고, 36.4% 는 의무휴업일에만증가했다 고응답하였으며, 49.8% 는 변화가없다 고응답하였다. < 표 4> 고객수변화여부 구분 전반적증가 의무휴업일만증가 변화없음 감소 변화정도 (%) 의무휴업제의지속적시행여부에대해서는 87.3% 가 확대실시및지속적으로 시행 해야한다고응답하였다. < 표 5> 지속적시행여부 구분 확대실시 지속시행 상관없음 폐지 비율 (%) 영업시간제한및의무휴업제로인한개별점포의영업전략에대해질문한결과, 46.3% 가 친절하게대한다, 21.1% 가 적극적인세일방법을찾는다, 10.4% 가 새로운 상품을추가한다 고응답하였다. < 표 6> 영업전략여부 친절응대 적극세일 신상품추가 신경쓰지않음 기타 46.3% 21.1% 10.4% 19.4% 2.8 5) 전국소상공인단체연합회김경배회장은 ( 영업제한으로 ) 의무휴업과심야영업제한의효과가나타나기시작한것도중요하지만그보다중요한것은 ( 대형마트와 SSM 으로인해희망을잃어가던 ) 영세상공인들에게다시한번해보자라는희망이생겼다는것 이라고말한다 ( 문화저널 21, ). 토픽 분석 59

5 (2) 영업제한관련주요건의사항 영업제한관련주요건의사항으로는 1 의무휴업일을현행 2번 에서 4번 으로 확대 6), 2 중형마트등일정규모이상의마트를영업제한대상에추가, 3 서울시중소유통물류센터 7) 조기가동을통한물품저가공급, 4 전통시장축제등홍보활성화지원, 5 공용주차장확보등을통한주차불편해소, 6 신용카드수수료율인하를통한거래활성화등이있다. 3. 영업제한소송및조례개정현황 서울행정법원은지난 6 월 22 일이러한실제적효과가있는강동 송파구의 대형마트 SSM 에대한영업제한처분취소소송에대해다음과같은이유로원고 ( 대형유통기업 ) 승소판결을하면서원고의집행정지가처분신청을인용하였다. 강동 송파구의영업제한처분에대한서울행정법원의판결 ( ) 조례의위법 : 지방자치단체장이의무적으로영업을제한하도록규정하여지자체장에게재량권을부여한 유통산업발전법 에위배 절차상하자 : 대형마트등에게영업제한에대한사전통지만하고의견제출기간 (10일이상 ) 을부여하지않아권익을침해하는행정처분에대해서는처분대상자에게충분한의견제출기간을부여하도록규정한 행정절차법 위반 그러나법원에서도 이사건처분이대기업의대규모점포와준대규모점포의지역상권진출로피해를입고있는기존시장상인등소상공인의보호를위해제정된 유통산업발전법 에근거하고있어, 그처분의취지등에있어정당성이인정된다 고판시함으로써중소상인보호필요성등영업제한제도의취지에대해서는공감하였다. 8) 이하에서는서울시자치구의영업제한처분에대해대형유통기업이제기한소송현황과자치구의조례개정현황을살펴보고자한다. 기업지배구조리뷰 6) 2012년 10월현재의무휴업일을현행월 2회에서 3~4회로확대하는것을주요내용으로하는약 15건의 유통산업발전법 개정안이이용섭, 이종걸, 이춘석의원등에의해국회에발의되어있다. 7) 금년 3월에서초구양재동양곡도매시장에건립된서울시 중소유통물류센터 는준비기간을거쳐내년 1월이후에정식개장할예정이다. 8) 강동 송파구의영업제한처분에대한법원판결문 ( 서울행정법원 선고 2012구합11676 사건 ) 60

6 (1) 소송현황 2012 년 10월현재 25개자치구중용산구를제외 9) 한강동 송파구등 24개자치구에영업제한취소소송및집행정지가처분신청등이제기되어집행정지가처분신청이인용되었다. 특히, 강동 송파구는위에서살펴본바와같이제1심 ( 서울행정법원 ) 에서대형유통기업 ( 원고 ) 이승소한후강동 송파구가항소를제기하여 2심에있고, 다른 22개자치구는 1심에서소송이진행되고있다. (2) 조례개정현황 2012년 10월 15일현재아래에서보는바와같이강동 강서구등 19개구에서조례를개정 공포하였고, 광진 성북등 5개구에서조례가의회에상정되어있고, 서초구는입법예고중이다. 특히강서구는지난 10월 8일부터영업제한을재개하였다. 즉, 전자치구에서법원이판시한하자를치유하기위해조례를개정하였거나개정하고있기때문에대부분의자치구에서늦어도 11월까지조례개정후영업제한이재개될예정이다. < 표 7> 조례개정현황 ( 현재 ) 합계영업제한처분공포의회상정입법예고 25 개구 1 개구강서 18 개구강동, 강북, 관악, 구로, 금천, 도봉, 동대문, 동작, 마포, 서대문, 성동, 양천, 영등포, 용산, 은평, 종로, 중구, 중랑 5 개구강남, 광진, 노원, 성북, 송파 1 개구서초 4. 영업제한관련유통산업발전법의문제점과개선방안 서울시에서는영업제한제도의문제점을해소하고보다합리적으로개선하기위해영업제한제도운영시나타난문제점등에대한면밀한검토 분석을통해지난 7월 17일에지식경제부와중소기업청, 국회에 유통산업발전법 개선방안을건의한바 9) 용산구는영업제한조례를제정하지않고영업제한을하지않았기때문에행정소송이제기되지않았다. 토픽 분석 61

7 있다. 10) 그주요내용은크게 4 가지로구분할수있는데, 이를살펴보면다음과같다. (1) 대형마트관련영업제한대상의합리성제고 먼저, 영업제한대상이대규모점포중일반대형마트 11) 로한정되어대형유통기업의 편법등록 운영과대형마트간형평성문제가발생하고있다. 즉, 대규모점포등록은 점포의소유및운영형태와는무관하게하나의건물은하나의대규모점포로등록할 수있다는지식경제부의유권해석 12) 에따라아래 < 표 8> 에있는대형마트는백화점, 쇼핑센터, 복합쇼핑몰에입점하고있다는이유로영업제한대상에서제외되고있다. < 표 8> 영업제한에서제외되는대형마트 구 분 대규모점포명 주 소 입점대형마트 백화점 NC 백화점 강서구등촌동 689 킴스클럽마트 I'PARK 복합쇼핑센터 용산구한강로 3가 이마트 쇼핑센터 복합쇼핑몰 김포 Sky Park 강서구방화동 886 롯데마트 타임스퀘어 영등포구영등포동 4가 이마트 가든파이브툴 송파구문정동 292 외 29필지 이마트 홈플러스테스코 ( 주 ) 목동점 양천구목1동 홈플러스 둘째, 대규모점포등록제로인해대형유통기업의대형마트편법등록및편법변경등록신청시에도행정관청은이를거부할수없다. 따라서대규모점포개설시 실질 은 대형마트 인데도 쇼핑센터, 복합쇼핑몰, 그밖의대규모점포 로등록할수있다. 또한, 현재업태가 대형마트 임에도이를 쇼핑센터 또는 그밖의대규모점포 로업태를변경등록하려는경우도발생하고있다. 셋째, 규제범위가대형마트전체인지또는대형마트에있는영세개별사업자는제외되지여부가불명확하여, 미용실 약국등대형마트에입점한영세사업자도 기업지배구조리뷰 10) 의무휴업일을현행월 2회에서 3~4일로확대하는등영업제한제도를강화하는내용의유통산업발전법개정안이이용섭, 이종걸, 이춘섭의원등에의해 2012년 10월현재약 15건이발의되어있다. 11) 이는쇼핑센터등에입점해있는대형마트와달리, 독립된건물에단독으로존재하는일반적인대형마트를의미한다. 12) 대규모점포등록은점포의소유및운영형태와는무관하게하나의건물은하나의대규모점포로등록할수있다 ( 홈플러스질의, 지식경제부회신, ) 62

8 대형마트에대한영업제한으로인해영업할수없는문제가발생하고있다. 서울시에서는이러한문제점을해소하기위해첫째, 백화점, 전문점, 쇼핑센터, 복합쇼핑몰, 그밖의대규모점포에입점한대형마트 를영업제한대상에추가하고, 둘째, 대형마트와임대차계약을체결하여입점해있는약국, 미용실, 음식점등영세한개별사업자는영업제한대상에서제외하도록지식경제부, 중소기업청, 국회에건의하였다. (2) SSM 에대한영업제한범위개선 대형유통기업 이운영하고있는체인화편의점이 SSM에포함되지않아영업제한대상에서제외됨으로써영업규제의형평성및효율성이저하되고있다. 즉, 일부대형유통기업이 SSM에대한영업제한을회피하기위해 체인화편의점 을개설하여 슈퍼마켓식 으로편법운영하는사례가발생하고있다. 서울시에서는이러한문제점을해소하기위해 165m2이상의체인화편의점도 SSM에포함하도록건의하였다. (3) 농수산물매출액이 51% 이상인경우영업제한자동면제조항개선 위에서살펴본바와같이 유통산업발전법 에서는대형마트나 SSM의농수산물매출액이총매출액의 51% 이상인경우자동적으로영업제한대상에서제외하고있다. 그러나지방자치단체는농수산물판매실적을유통기업이제출한자료로판단할수밖에없다는점을고려할때기업의도덕적해이 (Moral Hazard) 와행정신뢰성저하라는문제가발생할가능성이크다. 13) 또한, 대형마트등에대한영업제한으로인해대형마트뿐만아니라중소유통업자의매출까지도하락한다는이유로대형마트등에대한영업제한을풀어달라는중소유통업체의민원이제기되기도한다. 14) 서울시에서는농수산물매출액비중이 51% 이상인경우라하더라도자동으로영업제한대상에서제외되는것이아니라, 대형유통업자와중소유통업자의상생협력이 13) 2012년 9월현재농수산물매출액이 51% 이상이라고주장하는업체는총 19개이며, 이중 13개업체는영업제한이면제되고있으며, 6개업체는영업제한면제를주장하고있다. 14) 이러한예로는광진더샵스파시티내이마트, 수유시장내롯데슈퍼, 중구롯데캐슬베네치아내이마트등이있다. 토픽 분석 63

9 필요한경우중소상인과의협의및지방자치단체의승인을얻어영업제한에서 제외되도록건의하였다. (4) 과태료부과규정의명확성및합리성제고 현행 유통산업발전법 은과태료부과규정이포괄적으로불명확하게규정되어있고, 처벌이필요한행위에대한과태료부과규정이없어영업제한제도의실효성이저하되고있다. 즉, 대형마트의길거리등영업장외영업행위나비상구에물건을적치하는행위등에대한처벌근거가불명확하여건전한유통질서가훼손되고소비자의안전이저해될우려가있다. 또한, 위에서살펴본바와같이, 대형마트형태의영업을하고있음에도불구하고용도에맞지않게쇼핑센터등으로등록된대형마트에대한과태료부과규정이없어대형마트를쇼핑센터로등록하거나변경등록하는탈법행위가발생할우려가있다. 서울시에서는공개공지등영업장외영업행위등과태료부과사유를구체적으로명확히규정하여불법영업행위를예방하고상거래질서를개선함으로써건전한유통질서가확립할수있도록건의하였다. 즉, 공개공지등영업장외영업행위나내 외부통로및계단 비상구 소방시설등에물건을적치하는행위에대한과태료부과규정을신설하고, 대형마트를쇼핑센터로등록하는등대규모점포의종류에맞지않게허위등록하는경우등에대한과태료부과규정을신설해주도록건의하였다. 5. 기업의사회적책임 (Corporate Social Responsibility) 과상생협력 기업지배구조리뷰 위에서살펴본바와같이대형마트 SSM에대한의무휴업등영업제한제도는전통시장및골목상권등중소상인의매출액증대에상당히기여하고있다. 또한, 영업제한조례의위법성과영업제한처분의절차상하자를이유로강동 송파구의영업제한처분취소소송을인용한법원역시영업제한을통한중소상인보호필요성등영업제한제도의취지에대해서는공감하였다. 뿐만아니라현재의영업제한제도를강화하는내용의 유통산업발전법 개정안이국회에다수발의되어있다. 즉, 64

10 영업제한제도는실효성과정당성이인정되는우리사회에반드시필요한중소상인보호제도라는사회적합의 15) 가형성되어있다고볼수있다. 서울시는이와같은사회적합의가공감차원을넘어실제경제생활에실현될수있도록영업제한제도이외에도중소유통물류센터건립 운영, 생계형자영업자보호 육성등다양한시책을마련 추진하고있다. 뿐만아니라서울시에서는대형마트와 SSM이입점하기전에입점계획서를의무적으로제출하도록하고, 중기청의사업조정권한을시 도로이양해시 도지사의조정권고안에이의가있으면중소기업청에서다시심의하는 2심제 도입방안등도국회에지속적으로건의하고있다. < 사진 > 중소유통물류센터사진 ( 서초구양재동양곡도매시장내 ) < 표 9> 유통산업발전법등관련법령개정건의현황 연번 제목 ( 내용 ) 소관부처 관련법령 1 SSM 사전입점 확장예고제신설지경부, 대규모점포등출점지역조정권고제신설중기청 상생법 2 사업조정권한시 도지사이양및 2심제도입 사전조사권시 도지사이양 3 사업개시일시정지권고의구속력확보 사후적사업개시일시정지권고제신설 15) 참여연대의금년 7월여론조사에서도조사대상자의 72.4% 는 SSM의골목상권진출규제 에찬성했고, 74.5% 는 대형마트의의무휴업에공감한다. 고응답한바있다. 16) 이는최근이슈가되었던코스트코의의무휴업일영업강행문제를해소하기위한방안의하나로소관부처에건의한사항이다. 토픽 분석 65

11 연번 제목 ( 내용 ) 소관부처 관련법령 4 전통상업보존구역내대형마트등에대한사업조정제도실질적용 5 중소상인적합업종보호에관한특별법제정 특별법 6 중소상공인점포활성화기금조성 7 대규모점포등등록제전지역확대 8 9 유통산업근로자보호와대규모점포등의주변생활보호등에관한특별법제정 백화점 쇼핑센터등에입점한대형마트도영업제한대상에포함 중기중앙회지경부, 중기청 노동부 지경부, 중기청 중소기업협동조합법 유통법 특별법 유통법 m2이상의체인화편의점을 SSM에포함 11 농수산물매출액이 51% 이상인경우영업제한자동면제조항삭제 12 공개공지등영업장외영업행위나허위등록및변경등록에대한과태료부과 13 영업제한위반행위에대한제재실효성강화 16) ( 예 : 과태료상향, 과징금또는영업정지도입 ) 위에서말한영업제한제도등다양한이슈들은개인 사회 국가의가치관과직결되는것들이라고말할수있다. 즉, 소비자의단기적편의나기업의단기적이윤등경제적효율성을중시하느냐아니면대형유통기업과중소유통기업또는사회적강자와사회적약자의상생과사회통합을중시하느냐에따라서로다른입장과관점을가질수있다고생각한다. 그러나, 혼자가면빨리갈수있지만, 여럿이갈때멀리, 오래갈수있다 는말이의미하는바와같이, 서울시의다양한소상공인지원정책과대형유통기업등대기업의자발적 적극적인상생협력및동반성장의지와행동을통해모든서울시민, 나아가전국민이 더불어다같이행복하게잘사는사회 17) 가조속히실현되기를고대해본다. 기업지배구조리뷰 17) 전국소상공인단체연합회김경배회장은 유통산업들이독과점을이루게되면결국소비자들의선택권이없어지게되며, 당연히물가도상승하고, 이에따른부정적인영향은모두국가와소비자가질수밖에없게되는것 이라고한다 ( 문화저널 21, ). 66

12 참고 : SSM 현황 1. 연도별 SSM 현황 구분 계 2006 년이전 (2012 년 9 월현재 ) 계 종로구 중구 용산구 성동구 광진구 동대문구 중랑구 성북구 강북구 도봉구 노원구 은평구 서대문구 마포구 양천구 강서구 금천구 구로구 영등포구 동작구 관악구 서초구 강남구 송파구 강동구 토픽 분석 67

13 2. 기업별 SSM 현황 (2012년 9월현재 ) 자치구 계 롯데 홈플러스 이마트 GS 킴스클럽 농협 굿모닝 에스엠 계 종로구 중구 용산구 성동구 광진구 동대문구 중랑구 성북구 강북구 도봉구 노원구 은평구 서대문구 마포구 양천구 강서구 구로구 금천구 영등포구 동작구 관악구 기업지배구조리뷰 서초구 강남구 송파구 강동구

14 3. 대형마트입점현황 (57개, 21개구 ) (2012년 9월현재 ) 구분 계 업체명이마트홈플러스롯데마트코스트코킴스클럽하나로아울렛 계 중구 용산구 1 1 성동구 2 2 광진구 동대문구 중랑구 성북구 강북구 1 1 도봉구 노원구 은평구 2 2 마포구 양천구 1 1 강서구 구로구 금천구 영등포구 서초구 강남구 1 1 송파구 강동구 * 2012년 2월 1개폐업 ( 강서구등촌동 그랜드백화점 ) 대규모점포내입점대형마트현황 : 6 개 구분 대규모점포명 주 소 입점대형마트 백화점 NC 백화점 강서구등촌동 689 킴스클럽마트 I'PARK 복합쇼핑센터 용산구한강로3가 이마트 김포Sky Park 강서구방화동 886 롯데마트쇼핑센터 타임스퀘어영등포구영등포동4가 이마트복합쇼핑몰가든파이브툴송파구문정동 292 외29필지이마트 홈플러스테스코 ( 주 ) 목동점 양천구목1동919-7 홈플러스 토픽 분석 69

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