2014 년도중앙선거관리위원회용역보고서 연구용역과제 : 제 6 회전국동시지방선거외부평가 책임연구원 : 공동연구원 : 김영재 ( 청주대 ) 차재권 ( 동의대 ) 이상신 ( 숭실대 ) 서현진 ( 성신여대 ) 이재묵 ( 연세대 ) 조희정 ( 이화여대 ) 조진만 ( 덕성여대

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3 2014 년도중앙선거관리위원회용역보고서 연구용역과제 : 제 6 회전국동시지방선거외부평가 책임연구원 : 공동연구원 : 김영재 ( 청주대 ) 차재권 ( 동의대 ) 이상신 ( 숭실대 ) 서현진 ( 성신여대 ) 이재묵 ( 연세대 ) 조희정 ( 이화여대 ) 조진만 ( 덕성여대 ) 유성진 ( 이화여대 ) 한정택 ( 연세대 ) 손병권 ( 중앙대 ) 박명호 ( 동국대 ) 신두철 ( 한양대 ) 조영호 ( 한양대 ) 한정훈 ( 숭실대 ) 이이범 ( 강릉원주대 ) 장우영 ( 대구가톨릭대 ) 박경미 ( 전북대 ) 김용복 ( 경남대 ) 연구기간 : ~

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5 제 6 회전국동시지방선거외부평가 용역사업의주제와연구자 제 6 회전국동시지방선거개관김영재 ( 청주대 ) 1 정당공천제유지되어야하는가?: 6.4 지방선거와정당공천제의제도효과차재권 ( 동의대 ) 9 사전투표제 : 투표방식의현황과개선이상신 ( 숭실대 ) 47 교육감선거제도의문제점과개선방안서현진 ( 성신여대 ) 지방선거와지역주의이재묵 ( 연세대 ) 103 지방선거온라인선거홍보의현황과과제조희정 ( 이화여대 ) 127 언론의선거보도공정성과유권자평가조진만 ( 덕성여대 ) 149 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동유성진 ( 이화여대 ) 171 선거캠페인의특징과유권자반응 : 제 6 회동시지방선거에서 TV 토론회효과를중심으로한정택 ( 연세대 ) 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석손병권 ( 중앙대 ) 221 선관위홍보활동과선거문화개선박명호 ( 동국대 ) 249 선거규제와선관위감시단속활동신두철 ( 한양대 ) 회지방선거에서선관위의역할과과제 : 선거의질을중심으로조영호 ( 한양대 ) 295 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 : 서울경기지역기초단체장선거구를중심으로한정훈 ( 숭실대 ) 329 제 6 회지방선거지역별참여연구 : 대전, 충남, 충북, 강원, 제주광역단체장선거를중심으로이이범 ( 강릉원주대 ) 회영남지역지방선거평가 : 탈지역주의의도전과명암장우영 ( 대구가톨릭대 ) 391 정당의변화와호남지역유권자의지지박경미 ( 전북대 ) 421 지방자치발전을위한제도개선방안김용복 ( 경남대 ) 451

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7 2014 년도중앙선거관리위원회용역보고서 개관 제 6 회전국동시지방선거외부평가 제 6 회전국동시지방선거개관 1 김영재 ( 청주대 )

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9 제 6 회전국동시지방선거외부평가 제 6 회전국동시지방선거개관 김영재 ( 청주대 )

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11 제 6 회전국동시지방선거개관 제 6 회전국동시지방선거개관 김영재 ( 청주대 ) 2014년가장중요한정치적이벤트였던제 6회전국동시지방선거가특별한사고와난제없이치러졌다. 그럼에도불구하고제6회동시지방선거에서나타난결과는몇가지측면에서한국의민주주의와지방자치제도의역사에중요한이정표를만들었다고볼수있다. 2014년한국정치학회가중앙선거관리위원회로부터수주를받아실시한제6회전국동시지방선거연구용역사업은그런면에서보자면시의적절하고중요한학회의사업이었다. 이에제6회전국동시지방선거를개괄해보고어떤목적과중요성을두고 2014년한국정치학회가연구를시작하였는지간단하게기술하고자한다. 처음에본용역사업의연구목적은제6회전국동시지방선거를종합적으로평가하고이를토대로지방선거 20년의성과와과제를진단하며향후지방선거발전의방향을가늠하는데있었다. 이를위해질적방법과양적방법을결합한혼한연구접근법을채택하였고, 지방선거의다층적이고다면적인평가를위해관련전문가들로선거평가단을구성하였다. 질적방법은전문가심층면접, 언론, 시민단체, 선관위선거관련자료분석, 및전문가참여관찰등을포함하였다. 양적방법은유권자및선거전문가들에대한대규모설문조사를실시하기도하였다. 또한다층적평가를위해서지방선거의전국적평가와지역권역별평가를동시에진행하였으며, 다면적평가는선거제도, 선거과정및결과, 선거관리의측면에서진행되었다. 마지막으로제6회지방선거에대한종합적및체계적평가는과거지방선거와해외선거와의비교를통해우리나라지방선거의질적수준을객관적으로진단하고, 향후선거평가연구에서지식축적의토대를제공하였다고자체평가할수있다. 한국민주주의는중앙정치와지방정치의이원화과정을통해다양한현안과풀뿌리민주주의를해결하면서발전되어왔다. 1995년본격적으로도입된지방선거는과거대통령과국회의원선거에국한된유권자들의선출권을확대하고과도하게집중된중앙정치를분산하여정치와정부의서비스를지역주민들에게밀착되게만드는데기여하였다. 특히지방선거는현재까지중단없이실시되었으며, 지방정부대표들의책임성과지역주민들의이해에대한대응성을높임으로써지방정부의질을높여왔다. 그러나그러한지방선거의제도적안정성이새로이변화되고있는탈산업화, 세계화, 정보화, 통일, 분권화, 지역의독자적발전등과같은시대적문제들에대해유권자들의선택과새로운지방정치를전개해야할필요성이대두되고있다. 따라서이와같은새로운환경에대응하고문제점들을해결해나가는데있어서지방선거의독자적역할은더욱증가하고있다. 이러한취지에서본연구를통해제6회지방선거를종합적이고체계적으로평가하고, 나아가 1995년이후 2014년제 6회동시지방선거까지 20년이라는기간동 - 1 -

12 제 6 회전국동시지방선거외부평가 안의역사적비교를통해지방선거와정치가어느정도발전하였는지, 어떤개선점이있는지, 선관위의역할은무엇인지등을규명하고자하였다. 특히금번연구는지방선거의제도, 선거과정및결과, 선거관리그리고지역사례연구를중심으로 2014년제6회전국동시지방선거에대한전 ( 全 ) 과정과내용을다면적이고다층적으로평가한다. 이과정에서분야별결과와성과의분석을통한제반문제점과해결방안을모색함으로써지방정치발전의미래를도모하였다. 2014년제6회지방선거는지난 20년간지방선거의전환기적인성격을갖는다. 금번선거는몇가지측면에서주요한쟁점과논쟁점을불러일으켰다. 먼저제도적인측면에서는기초단체장들의정당공천문제이며, 교육감과교육위원등에대한직접선거의지속성에대해이의를제기하였다. 두번째는실질적인지방정치의내용과정책이담보되어야할시점이며, 이를위해서는지방선거제도전반에걸친재조정과개선이필수적이라는사실이었다. 세번째는선거문화와관리측면에서정치, 행정, 교육에대한자치의공감대와문화적인성숙을이루어내야하는과제를안고있다는점이다. 현재한국은성숙된민주의식과효율적선거관리로선거제도와문화를수출하고있는상황이지만, 보다안정되고지속적인선거제도와지방자치가실현되기위해서는변화된환경에따라발생된예상치못한문제점의해결역시수반되어야한다는점이다. < 표 1> 연구과제추진전략도 다층다면접근 1 단계 2 단계 3 단계 유권자설문조사 전문가설문조사및질적평가 연구결과비교 3 차원 2 차원 1 차원 선거비교 : 과거선거비교대선 / 총선비교해외선거사례비교 전국다면평가 : 선거제도선거과정및결과선거관리 지역권역차원 : 서울수도권충청강원제주영남호남 1. 선거제도 : 정당공천제, 사전투표제, 교육감선거쟁점 2. 선거과정및결과 : 제3정당출현, 정책선거와매니페스토, 온라인선거운동, 선거캠페인, 시민단체및언론, 유권자참여와행태 3. 선거관리 : 선관위홍보활동, 선관위규제와감시단속활동, 선관위역할과발전방향 전문가설문조사 전문가심층면접 언론, 시민단체 총선과비교 및선관위해외자료질적선거사례와분석비교 지역사례분석 1,2 단계분석결과와과거선거비교 지방선거와대선및 종합적연구결과도출 학술회의개최 결과및대안도출 보고서제출 - 2 -

13 제 6 회전국동시지방선거개관 이에본연구는기존단편적인선거혹은지방정치연구와는세가지점에서차별성을갖고출발했다. 첫번째차별성은연구접근에서양적및질적방법론을결합한혼한연구접근법을채택하였다는점이다. 그동안의국내선거연구의대부분이선거진행과정, 투표결과, 선거제도의효과및유권자들의투표행태에초점을둔평면적연구였다면, 금번의연구는종적인측면에서종합적이고다차원적인수준을결합하였다. 두번째차별성은본연구팀이제6회지방선거의체계적평가의결과를과거선거및해외선거와비교하여우리나라지방선거의질적수준을객관적으로진단하고자하였다는점이다. 연구팀은본격적인지방선거의 20년역사와 6회의선거횟수를충분히고려하여지방선거의평가를단순한일회성행사에머물지말아야한다는문제의식을공유하였다. 이에과거까지축적된선거평가를연구팀의전문적지식과자료분석을통하여교차비교는물론메타비교를통해변화, 발전, 문제점을진단하였다. 나아가최근국제적으로축적된선거관련자료와비교함으로써우리나라지방선거의질적수준이어느지점에있는지에대한평가를진행했다는점이다. 마지막차별성은지방선거의특성에맞게지역적특수성이고려된지역선거연구를추진한다는점이다. 한국의정치는대통령제하의중앙독점적인정치체제로인해지방선거역시중앙정치의이슈에많이좌우되어왔다. 이로인해지방선거임에도불구하고지방적인특수성을고려한정책선거와지역정치의특성에대한연구가부족했다. 이에제6회전국동시지방선거는지방선거에있어중대선거 (critical election) 가될가능성을염두에두어 1) 지역적특성, 2) 지역이슈, 3) 지역경쟁구도등을중심으로지역선거사례의분석을시도하고, 이를 20년동안의선거결과등과연계하여다층적평가를시도하였다. 지방선거와정치가유권자들의삶과직접적인영향을미치고있다는점은지난 20년동안충분히증명되었다. 제도적으로는획기적인정치개혁, 공천제도, 그리고사전투표제등을통한선거제도의변화가있었다. 선거환경에서는중앙선거관리위원회의철저한선거관리, 국민의식의개선효과를통해자유로운정치참여와선거경쟁의원칙에입각한공명선거의안정화등이정착되고있다. 더군다나최근선거를통해나타난극단적인이념분화, 보 혁갈등, 세대간투표행태의차별화, 정책과정당중심의투표행태, 그리고트위터 (twitter), 스마트폰, 블로그등을이용한온라인 (on-line) 선거운동자원의활용등은과거의선거행태나선거문화와도구분되는다양한양상들을표출하고있다. 이러한관점에서제6회전국동시지방선거는향후한국의지방정치의가능성을가늠하는매우중요한선거이며, 선거관리업무를담당하는중앙선거관리위원회의기능과역할이더한층주목을받고있는것또한사실이다. 이에따라본연구에서는제6회전국동시지방선거를종합적으로진단하고평가하기위해한국정치학회와한국정당학회소속선거연구학자들을중심으로 제6회전국동시지방선거평가연구단 을공동으로구성하였다. 사업단은평가연구단을크게다 - 3 -

14 제 6 회전국동시지방선거외부평가 섯개의연구팀으로구성하였다. 지방선거의선거제도, 선거과정및결과, 선거관리등의내용들을종합적으로진단과평가하는 3개의팀과지역의특수성을고려한지역사례연구팀, 그리고과학적이고경험적자료를제공하고분석하는여론조사분석팀이었다. 특히여론조사분팀은개별적인연구자들을유기적으로결합하고일정한수준과자료의객관성을담보하기위하여모든공동연구원이참여하는방식으로진행하고자하였다. 이러한연구과정에바탕하여제시하고있는분석소주제는총 18개로구성된연구주제와지역사례연구들에대한체계적인자료조사및유기적인공동연구, 그리고총괄적인분석과종합적인평가를통해진행하였다. 기존의선거연구와차별적인분석을위하여기존에주로활용되던 일반유권자설문조사 를방문혹은면접에의한 일대일면접방식 으로진행하고, 통계분석과 6 차례에걸친지방선거결과를비교분석하기위한혼합연구방법을기본적인연구방법으로채택하여정확성과예측가능성을높였다. 이와더불어제6회전국동시지방선거에참여하는후보자, 언론인, 정당관계자, 시민단체, 중앙선거관리위원회관계자등에대한 심층면접조사 와 참여관찰 등의 질적접근방법 을병행하여추진하였다. 이를통해종합적연구방법과평가기준을마련하여제6회전국동시지방선거에만국한되지않고 5차례의기존선거결과에바탕한미래지향적인지방선거와국회의원선거, 그리고차기대통령선거에지침이될수있는분석틀과적실성있는시사점및개선책을모색하였다. 그러나아쉬운점도있었다. 제6회지방선거투표율을제대로예측하지못하거나사전투표제도의효용성등에대해서사전에중요성을두지못했던점등은아쉬운점이었다. 그럼에도불구하고본보고서를구성하고있는많은연구자들의노력은새로운선거연구의중요한자료로활용될수있을것임을확신하면서중앙선거관리위원회위원장을비롯하여관계자들에게진심어린감사의말씀을전한다

15 2014 년도중앙선거관리위원회용역보고서 선거제도 제 6 회전국동시지방선거외부평가 정당공천제유지되어야하는가?: 6.4 지방선거와정당공천제의제도효과 9 차재권 ( 동의대 ) 사전투표제 : 투표방식의현황과개선 47 이상신 ( 숭실대 ) 교육감선거제도의문제점과개선방안 75 서현진 ( 성신여대 )

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17 제 6 회전국동시지방선거외부평가 정당공천제유지되어야하는가?: 6.4 지방선거와정당공천제의제도효과 차재권 ( 동의대 )

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19 정당공천제유지되어야하는가? 정당공천제유지되어야하는가?: 6.4 지방선거와정당공천제의제도효과 차재권 ( 동의대 ) I. 들어가며 기초자치단체공직후보자에대한정당공천제가도입되면서기초의원들이지역구국회의원에눈치를보거나줄서기를하는행태가일반화되고있다. 정당공천을대가로한금품수수행위또한심심찮게보도되기도한다. 그와같은비정상적인후보충원과정을통해선출된지방의회의의원들은자질과역량의부족으로지방자치단체의행정업무에대해제대로된감시와견제기능을수행해내지못한다는비판을받고있다. 영호남을중심으로형성된지역주의의굳건한틀은각종지방선거에서도여전히그위력을발휘하고있으며, 오히려지방선거제도가제도적성숙을더해갈수록지역주의의위력또한더욱커지고있는실정이다. 지방의회구성의다양성을추구해보자는취지에서도입된비례대표제나중선거구제와같은제도역시지역주의가발호하는지역에서는특정정당의지방의회장악으로빛이바래어가고있는실정이다. 따라서제6회전국동시지방선거를치룬오늘의시점에서그간우리나라가밟아온지방선거의제도적변천과정과그러한과정에서지방자치의발전과관련하여쟁점이되어온이슈들을다시한번정리해보는한편으로각제도도입의효과를평가하고나아가발전적대안을모색해보는것은더없이중요한일일것이다. 특히이번지방선거에서가장큰논란이되었던정당공천제는그존폐문제를놓고국론이분열될정도로심각한영향을낳고있어앞으로어떠한형태로든제도개선이필요하다는목소리가높다. 본연구는 6.4지방선거를앞두고논란의중심이되었던기초의회에대한정당공천제가제도도입이후어떤효과를거두어왔으며, 특히이번 6.4지방선거에서동제도가목표로했던바의성과를거두는데기여하였는지를 6.4지방선거의결과를중심으로살펴봄으로써기초의회에대한정당공천의존폐여부에대한새로운판단의근거를얻고자하는데목적을두고있다. 본연구는이러한목적아래먼저 II장에서우리나라지방선거제도의변천과정에서정당공천제가어떤배경을갖고도입되었으며, 어떤제도적특성을갖게되는지를정당공천제의운용과정을중심으로이론적인논의를살펴본다. III장에서는 6.4 지방선거과정에서정당공천제의제도개선과관련하여어떤논쟁이전개되었으며, 그논쟁의쟁점이무엇이었는지를살펴본다. IV장에서는 6.4지방선거의전체적인결과에대한분석을바탕으로정당공천제의제도적효과가이번지방선거에서어떻게드러나고있는지를후보자충원과정, 유권자의투표행태변화, 범야권선거연합형성, 민주적대표성증진등의쟁점과연계하여분석한다. V장에서는이번지방선 - 9 -

20 제 6 회전국동시지방선거외부평가 거에서불거진정당공천제와관련된논란과지방선거의결과에반영된정당공천제의효과에대한분석을토대로앞으로의지방선거에서정당공천제가지닌문제점을개선하기위해어떤제도개선이필요한지그방향을짚어보는동시에그에대한몇가지정책대안을제시한다. II. 한국지방선거제도의변천과정당공천제의제도효과를둘러싼이론적 논의 우리나라에서지방선거제도는 1991년이후지방선량들의책임성과대표성을강화하는방향으로지속적으로변화해옴으로써지역주민의투표행태는물론후보자들의선거에임하는전략과정당체계의변화를가져올정도로급속한제도화의길을걷고있다 ( 가상준 2004; 황아란 2005). 그중특기할만한변화들을열거해보면, 이상묵 (2008) 이제시하고있는바와같이정당공천제, 비례대표제, 중선거구제, 지방의원유급제의 4가지를꼽을수있겠다. 비례대표제의경우, 2002년제3회전국동시지방선거에서광역자치단체의의회구성에있어정당명부식비례대표제를통해 73명의비례대표의원을선발토록함으로써처음도입된이래, 1) 2006년제4회전국동시지방선거에서는비례대표의원의선발범위를기초의회의원에로까지확대하기에이르렀다. 특히우리나라지방선거에서의비례대표제채택은지방의회에서의여성의정치참여확대를이루기위해제도적으로고안된측면이많다는점에서특기할만하다. 여성의정치참여를확대하기위해광역및기초의원에대해비례대표제를적용하면서각정당이마련한비례대표명부의절반이상을여성후보자로채우도록하고명부의순위또한매홀수마다여성후보자가놓이도록규정하는등매우강력한규정을담고있다. 특히여성후보자와관련된추천비율및순위규정을위반했을경우비례대표명부자체의등록이무효처리되도록함으로써비례대표제시행을통한여성의정치참여확대에강력한의지가있음을드러낸바있다. 중선거구제 2) 의경우 2006년제4회전국동시지방선거에서채택, 시행된바있는데선거구의크기를확대함으로써주요대규모정당들의틈바구니에서소수정당들이기초의회에진출할기회를보다넓혀정치신인들이기초의회에보다많이충원될수있게하자는취지에서마련한제도이다. 그러나이제도역시제도도입의취지와는달리 4인선거구가확대되기보다주로 2인선거구가확대됨으로써 3) 오히 1) 2002 년 3 월 7 일여 야간합의에의한선거법개정을통해도입된광역의회의비례대표제도입배경에는지방선거에서의비례대표제적용금지에대한헌법재판소의위헌심판판결이가장크게작용하였다. 2) 소선거구제의가장큰단점은승자독식의절대다수대표제의적용으로후보간과도한경쟁이조성되며, 사표발생의우려가현저히높다. 이에반해주로비례대표제의형식으로표현되는다수대표제의경우유권자가대표를직접선출하지못함으로써유권자와후보자간긴밀성이떨어지는단점이있다. 중선거구제는이러한두제도의단점을보완하기위해한선거구에서 2-5 명을선출토록한제도이다. 3) 2006 년제 4 회전국동시지방선거에서전체 1028 개기초의원선출을위한지역구선거구에서 2 인선거

21 정당공천제유지되어야하는가? 려여당과제1야당중심의주요정당들이기초의회를독식하게만드는결과를초래하게되었다 ( 이상묵 2008, 131). 4) 지방의원유급제의경우에도제도도입의효과가매우부분적으로나타나고있음을알수있다. 지방의원으로입후보하는인물들은전통적으로재력을바탕으로자질과역량에관계없이무보수 / 명예직의지방의원직을수행하려는사람들이대부분이었다. 그결과지방의원의조례제정능력이현저히떨어지는등자질과역량의부족으로인해지방의회의수준이전반적으로낮아지게되었다. 따라서재력은부족하지만자질과역량이보다우수한젊은정치신인의충원을통해지방의회의제도적역량을강화하고자하는취지에서지방의원직을무보수 / 명예직에서일정한보수와지원을받게하는지방의원유급제가 2006년제4회전국동시지방선거에서부터전격적으로도입되었다. 정당공천제의경우 1991년시 도의원선거에서신설된이후 1995년의제1회전국동시지방선거에서는광역단체장과기초단체장에대해서도정당공천제도를적용하게되었으며, 2006년실시된제4회전국동시지방선거에서는그간의선거에서정당공천의적용을받지않았던기초의원에대해서도정당공천이확대적용되기에이르렀다. 우리나라에서지방선거의실시초기부터시 도의원과같은광역지방자치단체의의원에대해, 그리고이어기초및광역자치단체장에대해정당공천제를조기에도입시행하게된데는 전문가집단의지방의회로의충원을가능케하여보다생산적인지방의회를 만들고나아가 자치단체와지방의회의성과에따라그담당자들이다음선거에서심판받음으로써지방정치에서도정당의책임성을강화할수있을것 으로기대하였기때문이다 ( 이상묵 2008, ). 그러나 20년에가까운정당공천제시행의결과그러한긍정적기대에부응하기보다는공천권을둘러싸고지역구국회의원과입후보자들간에금전거래가오가는등공천비리를둘러싼잡음이쉴새없이생겨났으며, 5) 정당공천의지속적인확대 구는 610 개로 59% 에이르는반면, 3 인선거구는 379 개로 36.9%, 4 인선거구는 39 개로 3.8% 에그쳤다. 따라서 2 인선거구는대부분제 1 야당인한나라당과여당인열린우리당이독식하거나나눠차지하게되었다. 그나마 3~4 인선거구의경우, 무소속들이일부진입에성공함으로써중선거구제도입의수혜를입은것으로나타났다. 4) 2006 년제 4 회전국동시지방선거에서 2513 명의지역구기초의원중무소속당선자는 228 명 ( 전체의 9.1%) 에불과해중선거구제도입으로무소속강세현상이나타날것이라는예상을비켜갔다. 환경운동과관련하여입후보한이른바 초록 녹색후보 의경우, 26 명이출마해겨우 4 명이당선했을뿐이다. 한나라당은 1401 명이, 열린우리당은 543 명이당선되어두거대정당이 77.4% 를차지했고, 그뒤는민주당이 233 명으로 9.3% 를국민중심당이 56 명으로 2.2%, 민주노동당이 52 명으로 2.1% 를기록했다. 더우기무소속당선자 228 명중상당수가한나라당이나열린우리당공천에서탈락한사람들일것으로간주되고있어순수한무소속당선자는채 5% 도안될것으로추정된다 ( 한겨례 2006 년 6 월 2 일자인터넷판, 년 6 월 16 일검색 ) 5) 이와같은공천비리증가는결국지방선거실시이후지방의원의사법처리건수 1 기지방의회 (1991~1995 년 ) 78 건, 2 기지방의회 (1995~1998 년 ) 79 건, 3 기지방의회 (1998~2002 년 ) 262 건, 4 기지방의회 (02 년 ~06 년 ) 496 건으로계속증가해오다가 5 기 (06 년 ~10 년 ) 323 건으로감소된결과와도그맥락이닿아있다고볼수있다. 지방선거과정에서의공천비리와같은지방부패는지방의원만의문제는아니었으며, 2006~2010 년민선 4 기지방자치단체장 230 명중비리로기소된단체장이 94 명에이르고또 2006 년 1,286 건이었던지방공무원징계건수가 2010 년 2,960 건으로약 2.3 배급증할정도로지방자치단체의부패가심각한수준에이르렀다 ( 국민권익위원회 2012, 1)

22 제 6 회전국동시지방선거외부평가 가지방정치의활성화를가져오기보다는오히려지방정치를중앙정치에더욱예속화시키는정반대의결과를낳는등심각한부작용을낳고있다. 특히, 부산 경남, 대구 경북, 광주 전남과같이지역주의투표행태가일반화된지역들에서는정당의공천이곧당선으로이어지는등식이성립됨으로써정당공천이책임정치의구현을통한지역주의의약화를가져오기보다오히려지역주의투표행태의재현을통해특정정당의지역독점을강화하는결과를초래하게되었다. 이와같은문제점들이드러남에따라정당공천제를폐지해야한다는주장이점점목소리를얻게되었고급기야는제18대대통령선거에서경쟁하는양대정당의대통령후보들이정당공천제폐지를공약으로내걸게되었다. 2014년 6.4지방선거를앞두고국회내 정치개혁특별위원회 ( 정개특위 ) 에서정당공천제폐지를신중히검토하였으나결국새누리당과새정치민주연합소속국회의원들의정치적이해관계로인해무산되었다. 정당공천제폐지논쟁은주로기초의회의원후보자에대한정당공천문제로한정되는경향이강하게나타났으며, 기초의원에대한정당공천제폐지주장과함께차제에광역시의자치구 / 군의회를폐지하자는주장이제기되기도했다. III. 6.4 지방선거에서드러난정당공천제관련주요쟁점 1. 정당공천제관련논쟁의주요쟁점과한계 기초의원선거에서정당공천제를도입하게된배경에는정당민주주의의확립과올바른정당정치에입각한책임정치의구현이라는대전제가깔려있었다 ( 박창규 2009, 469). 정당공천없이이루어졌던제3회전국동시지방선거의경우, 아직우리나라의지방자치역사가일천하고또기초의원에대한지방주민들의관심이부족했던까닭에자질과역량이부족한후보자들이주민들의정치적무관심과세밀한후보자검증의과정을거치지않은채지방의원으로충원됨으로써선거를통한정치적충원이라는본연의사회적기능을다하지못하는상황이빈발하게되었다. 경우에따라서는사회적지탄을받는범죄경력을지닌후보자가학력및경력세탁을통해자신의치부를감추고서도버젓이의정활동을하게되는사태가발생함으로써사회적문제를야기하기도했다. 따라서이러한부작용을불식하기위해공공적성격을지닌정치적기관에의해제도적인차원에서후보의자질검증은물론기초의원으로서의정책능력까지도살펴볼수있는제도적장치의필요성에대해각계의여론이비등하였고, 그결과기초의원에대한정당공천제가제4회전국동시지방선거에서부터도입, 실시되기에이른것이었다. 기초의원에대한정당공천제의도입이자질이현저히부족한후보자에대한검증시스템으로서는순기능을발휘하긴하였으나그에따른부작용또한심각하게나타나기시작했다. 자신이소속한정당의공천여부에따라정치적생명이좌우되다

23 정당공천제유지되어야하는가? 보니자신에대한공천권을쥐고있는해당지역구의국회의원에게의존하게되면서그들의눈치만살필뿐정작자신이충실히수행해야할기초의원으로서의정책입안과자치단체의행정사무에대한견제기능에오히려충실하지못하는사태가빚어지게되었다. 일부의원들은자신을선출해준지역주민들의정책수요에대응하기보다자신이소속된해당지역구국회의원에대한줄서기에매달리는모습을보이기도했다. 이러한현상은영호남과같이지역주의에편승한지방정치의일당독점화경향이농후한지역일수록더심각하게나타나고있다. 따라서정당공천제가지닌이러한역기능에대한보완이시급하다는정계, 학계, 시민단체, 지역주민들의문제제기가거듭되어왔으며, 그러한문제제기는기초의원에대한정당공천제의폐지를넘어기초의회무용론으로까지확대되고있다. 그럼에도불구하고기초의원에대한정당공천을통해자신들의정치적영향력을배가할수있게된지역구국회의원들의입장 6) 에서는정당공천제를폐기하자는주장이달가울수가없으며, 따라서각계의문제제기노력에도불구하고정치권에서의실질적인논의는제대로이루어지지않고있는것이정당공천제와관련된작금의현실이다. 그렇다면과연일반적으로평가하고있는바와같이 2006년제4회전국동시지방선거에서정당공천제가기초의원으로까지확대되면서유권자들의선택이개인의자질과역량보다는후보자의소속정당이무엇인가에달려있는지의여부가경험적으로검증될필요가있다. 김석우외 (2007) 는이런점에서두드러진연구성과를내놓고있다. 그들의주장에따르면정당공천제의확대실시로인해유권자들이후보개인의자질과역량보다는소속정당을기준 (cue) 으로하여후보를선택하는것만은아니다. 후보자의소속정당이유권자들에게후보선택에대한합리적인기준으로작용하는것이민주주의의규범적측면에서옳긴하지만제4회전국동시지방선거의선거결과에대한경험적분석을통해볼때유권자들은여전히후보자의개인적배경과자질을놓고후보선택여부를결정하게된다는것이다. 정당공천제에관한정치권과학계의논의는매우다양한데주용학 (2005), 문재우 (2002), 황아란 (2002) 등은우리나라와같이지역주의선거문화가엄존하는정치적환경하에서는정당공천제가책임정치를가져오기보다는지방정치의중앙예속화와지역주의의확대재생산에기여하게될가능성이높으므로폐지하거나 ( 주용학 2005; 문재우 2002), 정당공천자와무소속후보자간의제도적인차별을개선하거나 ( 문재우 2002) 혹은정당내부의당직및광역단체후보에대한주민참여경선제도입 ( 문재우 2002; 황아란 2002) 하는등의대안으로대체할필요가있다고주장한다. 이러한일부학자들의주장은정당공천제의정치적폐해를직접체험하고있는지방자치단체장들의모임인전국시장군수구청장협의회와같은조직들의 6) 지역구국회의원들의입장에서광역의회나기초의회의원들은지역구에서자신들의정치적입지를강화하는데매우유용한도구가될수있다. 주로국회라는중앙정치무대에서활동하게되는국회의원들로서는시간과자원의제약으로인해세밀한지역구관리가쉽지않다. 따라서자신의지역구소속광역의원이나기초의원들이자신을대리하여지역구를관리해주는기능적편의를지역구국회의원들이포기하기란쉽지않다

24 제 6 회전국동시지방선거외부평가 입장과도일맥상통하고있다 ( 신기현 2005, ). 이에반해강원택 (2004), 안순철 (2001), 윤종빈등의학자들은기본적으로정당정치적성격을띨수밖에없는현대민주주의의속성상정당공천의폐지란있을수없음을전제하면서정당공천의폐해를줄여나갈수있는현실적대안의모색을강조하고있다. 이와같이정당공천제에대한학계의찬반논쟁은제도도입의당시부터매우활발하게이루어져온것이사실이다. 그럼에도불구하고정작정당공천제가과연어떤제도적효과를나타내고있는지를다양한개인적, 집합적차원의선거데이터를갖고분석함으로써누가보아도명확히그효과를판단할수있는연구성과를제시한연구는찾아보기어렵다. 이와같은정당공천제와관련된양적연구의부재는정당공천제자체가갖고있는모형구축및변수설정의어려움에기인한것으로보인다. 먼저역대지방선거를통해축적된집합자료의분석을통해정당공천제만의제도효과를구분하여측정하는것이쉽지않다. 정당공천제가도입되던시기에정당공천제가목표로하는제도효과와유사한효과를추구했던다양한선거제도들이함께도입되었기때문이다. 예비후보제, 여성공천할당제, 중선거구제등다양한선거제도의효과를통제한상태에서정당공천제만의독립된효과를측정해내는실증분석모형을구축하기란불가능에가까운것이사실이다. 유권자개인을대상으로한실증분석모형을구축하는노력또한쉽지않은탓에역대선거종료후중앙선관위와관련학계가수행한유권자의식조사에서조차정당공천제의효과를유권자수준에서측정하기위한별도의문항개발노력은미미했다. 이런양적연구의부재는결국정당공천제에대한규범적이고윤리적인차원의논쟁만격화시키게되었고결국이번 6.4지방선거의전야에드러난것처럼정치적비효율을볼모로정당공천제에대한마녀사냥식여론몰이가횡행할수밖에없었던것이다 지방선거에서의정당공천제논쟁 가장올바른의미에서의지방선거는중앙정치의작동논리와무관하게지방자치단체를운영할자질과역량을갖춘제대로된지역의선량을선출하는데있다. 그러나지방자치에대한이러한규범적인식이엄존함에도불구하고지방선거가중앙정치의작동논리와무관할수없으며, 경우에따라서는중앙정치에예속화되어중앙정치에서경쟁하는정파들의대리전양상을띠게될가능성이있음이지적되고있다 ( 이현우 2006; 황아란 2006). 이번 6.4지방선거까지 6번에걸쳐전국동시지방선거가치러졌지만김대중대통령의국민의정부출범 4개월만에치러진제2회전국동시지방선거를제외하고는모두중앙정치의이슈들이지방선거의결과를좌우하는말그대로지방선거가아닌중앙선거가되어버렸다. 이러한경향으로인해우리나라지방선거는정권에대한중간평가에해당하는선거라는그릇된인식이굳어져가고있다. < 표 1> 에서보는바와같이역대지방선거의결과가대부분여당참패로이어졌기때문에 지방선

25 정당공천제유지되어야하는가? 거 = 중간평가 라는등식이성립되고있는것도어찌보면당연한일일것이다. < 표 1> 역대지방선거개요 선거 투표일 투표율 (%) 1회 회 회 회 회 회 대통령지지율 50% 초반 80% 초반 30% 후반 30% 중반 40% 초반 50% 초반 선거결과주요이슈비고여당참패, 5공청산, 민주당약진, 김대중자민련바람자민련선전정계복귀 DJP 연합, 여당선거연합 IMF 극복, 높은현직승리, 야당정계개편재선율, 패배지역주의대통령측근여당대통령여당참패, 비리, 및정당한나라당완승, 한일월드컵, 지지도자민련퇴조 16대대선후보최저점경선한나라당압승, 여당분열, 행정수도이전, 열린우리당지역주의, 한미 FTA, 참패, 민주당선거제도의사학법개정, 약진, 민노당왜곡, 박근혜비정규직법안침체피습사건역대최접전선거, 한나라당패배, 균형잡기천안함사태, 민주당약진, 투표행태, 무상급식, 선진당침체, 지역주의세종시이전민노당약진완화, 친노약진, 불완전단일화광역단체장황금분할, 기초단체장및광역의회선거정당공천제세월호참사, 새누리당선전, 논란, 정권안정론 vs. 기초의회선거기초의회정권심판론새정연약진, 무공천논쟁기타진보정당및무소속침체 하지만민주주의의규범적차원에서바라볼때이러한지방선거의중앙정치에대 한예속화현상은지역의선량을선출한다는지방선거가지닌원래의제도적목적 을본질적으로훼손하는것으로지방자치를통한민주주의구현을위해서는반드시

26 제 6 회전국동시지방선거외부평가 개선되어야할사항이다 ( 김석우외 2008). 물론지방정치의중앙정치예속화를탈피하기위한정부, 정당, 선거관리기관과유권자들의노력이없었던바는아니다. 지방선거본연의모습을회복하고자지금까지다양한제도개선의노력들이전개되어왔고유권자들은그런제도개선에충분히긍정적인반응들을보여왔다. 그럼에도불구하고제6회전국동시지방선거를치룬현재의시점에서조차정치권뿐만아니라유권자의인식에서도지방정치는여전히중앙정치의일부로생각될뿐중앙정치를넘어서는지역생활정치의일꾼을선출하는정치적행사로자리매김되지않았다. 이번 6.4지방선거역시이와같은지방정치의중앙정치예속화논란으로부터자유로울수없는선거가되어버렸다. 무엇보다세월호참사의영향으로인해이번지방선거에서는크게대두되지않을것으로여겨졌던정권심판론이불거지면서이번지방선거역시정권에대한중간평가라는기존프레임에서벗어날수없음을보여주었다. 선거운동막판에정부여당인새누리당이박근혜대통령의세월호대국민담화과정에서흘린눈물을활용해 정권안정론 확산을위한눈물마케팅을적극적으로전개한것역시이번선거에서중앙정치의이슈가지방정치의이슈를잠식토록하는데크게기여한부분으로평가받고있다. 아울러정당공천제와관련된일련의논란역시지방정치에대한중앙정치의구속력을보여주는좋은사례라할수있다. < 표 2> 에나타난바와같이선거기간내내정당공천제폐지에대한국민여론이비등하였음에도불구하고결국정부여당인새누리당이정당공천제유지결정을내리고새정치민주연합이기초의원에대한무공천결정을번복하면서정당공천제폐지논란이중앙정치의논리대로귀결되고말았다. < 표 2> 정당공천제관련주요유권자여론조사결과비교 조사기관 부산 MBC, 부산일보 한국갤럽 JTBC 여론조사 MBC 여론조사 한국갤럽 한국리서치 ( 한국정치학회 ) 조사기간 ~ ~ ~ ~ 표본 부산에거주하는남녀 800 명 전국만 19 세이상남녀 1,230 명 전국만 19 세이상남녀 700 명 전국만 19 세이상남녀 1,000 명 전국만 19 세이상남녀 1,208 명 전국만 19 세이상남녀 1,204 명 표본오차 결과 유지 폐지 ±3.5%p (95% 신뢰수준 ) ±2.8%p (95% 신뢰수준 ) ±3.7%p (95% 신뢰수준 ) ±3.1%p (95% 신뢰수준 ) ±2.8%p (95% 신뢰수준 ) ±2.8%p (95% 신뢰수준 ) 39% 23% 25.3% 35.4% 25% 64.6% 58.2% 60% 54.3% 46.5% 49% 34.9%

27 정당공천제유지되어야하는가? 문제는지방선거가중앙정치의영향을전적으로배제할수는없다하더라도적어도기초자치단체나기초의회수준에서의후보선출은생활정치의구현에필요한개인적자질과역량이선택의기준이되는진정한의미에서의지방선거가치러질필요가있다는사실이이번정당공천제논란과정에서제대로부각되지않았다는점이다. < 표 2> 에서알수있는바와같이정당공천제폐지여론이적게는 1.5배에서많게는 3배이상폐지여론이높았음에도불구하고이러한유권자의선호가각정당의정책결정과정에제대로반영되지않았다. 심지어새정치민주연합의무공천관련사태에서는역설적이게도지방정치인들이앞다투어무공천번복을주장하고나서중앙정치에의예속을자초하는행태를보이기도했다. 중앙정치의논리에따라정당공천제폐지에대한찬성여론에반하는결정을하였다손치더라도적어도국민들에게국민대다수가원하는정당공천제폐지가왜거부되어야하는지에대해합리적인설명이제공될필요가있다. 3. 정당공천제논란의본질적쟁점과제도효과측정의시사점 이번지방선거를앞두고기초의회에대한정당공천제의존폐문제를놓고격렬한찬반논쟁이벌어진데반해 < 표 2> 에서보는바와같이정작국민여론은일찍부터기초의회에대한정당공천제폐지여론이높았던것이사실이다. 심지어기초의회에대한정당공천제폐지를넘어기초의회자체를폐지해야한다는비판의목소리도상당히높았다. 이와같은국민여론은근본적으로정치를비효율적인것으로바라보는우리나라국민의일반적인정치에대한혐오와무관심성향을반영한것으로민주주의의규범적측면에대한사려깊은사고를바탕으로한것으로보기는어렵다. 기초의회에대한정당공천제는크게보아두가지측면에서서로구분되는접근을할필요가있는문제이다. 먼저대의민주주의체제에서정치사회의주역인정당의역할과기능에대한이해를전제로정당공천제의문제에접근하는규범적시각이필요하다. 즉정치가희소한자원의배분에관계되는개념인이상자원배분과관련된이해관계의대립과갈등이존재하는모든단위의사회적관계에는반드시정치가개입될여지가있다는것이며, 정당은정치가관여하는희소한자원의배분을가장효율적으로수행할수있게하는정치사회의유용한도구라는점을이해할필요가있다는것이다. 따라서제대로된대의민주주의체제에서는그구성의단위가무엇이든상관없이정치적상호작용이존재하는한선거는정당간의정책경쟁이될수밖에없으며, 따라서후보자에대한정당공천은필연적으로요구될수밖에없는것이다. 다른한편에서정당공천제를제도가목적으로하는효과의달성여부를놓고판단할수도있다. 이는정당공천제를단순한정치적효율의시각에서접근하는것으로정당공천제가지향하는제도효과가달성되면제도를존속하는것이고제도효과가없거나불분명할경우제도를존속할이유가없다는접근방법이다. 지금까지

28 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이어져온정당공천제의존폐문제와관련된논쟁은대체로이와같은효율의측면에서접근하는경향이강했다. 그러나정당공천제자체의제도효과의존재유무를정당공천제의존폐문제를판단하는근거로삼기위해서는무엇보다먼저정당공천제가어떤제도적목적을갖고도입되었는지를분명히이해할필요가있다. 정당공천제가선거과정에필요한하나의제도라면그제도의도입목적이실제선거결과에제대로반영된것으로판명될경우그제도도입은성공적인것으로평가될수있고따라서정당공천제는존속되어마땅한제도가되는것이다. 그런데정당공천제도입의목적은한가지측면에서만이해될수있는것이아니라매우다층적이고복합적이라할수있다. 이러한제도도입의목적을제대로이해하고그목적이실현되었는지의여부를객관적으로평가해봄으로써정당공천제의존폐와관련된논쟁을정리할수있을것이다. 정치권은물론관련학계에서논의되어온정당공천제가지향하는제도적목표는다음과같이요약될수있다. 첫째, 2006년제4회전국동시지방선거에서기초자치단체장과기초의원에대한정당공천제가처음으로도입되기전에치러진지방선거에대한유권자의관심도와투표율이매우낮아 묻지마 투표가일상화되었는데이를막기위해정당공천제가도입되었다 ( 정희옥 윤종빈 2013). 둘째, 대의정치체제에서정당에의한책임정치를활성화하자는것도정당공천제를도입한목적중하나로여겨지고있다. 지방정치인이지방선거를통해내놓은각종정책과공약, 그리고그들이공직에있으면서행한각종비리와부정부패에대해개별지방정치인뿐만아니라그가소속한정당에도책임을엄중히묻자는것이다. 정당공천제가도입될당시에는당연히정당의입장에서는그러한연대책임으로부터자유롭기위해정당공천의대상을좀더신중히고르게될것이고그와같은충원의메커니즘은정치적충원의질을강화할것이라고보았던것이다. 셋째, 대의민주주의체제에서여성, 장애인등과같은사회적소수자나정치신인의대표성을강화하자는것도정당공천제가지향하는목적중하나이다. 즉선거라는공식적인정치적충원과정에서정당은민주적대표성을향상하기위해노력해야하며, 사회적으로과소대표되고있는인구의구성부분에대해정당공천과정에서의특별한배려가필요하다는것이다. 정당공천제가위에서언급한바와같은제도적지향점을지녔다면정당공천제가실질적으로어떤제도적효과를거두고있는지를각목적의달성정도를정당공천제도입전후의지방선거의결과나지방선거이후의정치현황의추이분석을통해계량적으로측정할수있을것이다. 무엇보다먼저유권자의정치및선거에대한관심을높여민주주의의척도인투표참여를제고하자는정당공천제가지향하는첫번째목적은역대지방선거에서의투표율추이변화를통해쉽게측정할수있다. 그러나선거관리기관이투표율향상을위해다양한제도적개선노력을펼쳐오고있는까닭에정당공천제가투표율향상에기여한순수한제도효과를있는그대로측정하기가쉽지않은것도사실이

29 정당공천제유지되어야하는가? 다. 예컨대이번 6.4지방선거의경우에도투표율을높이기위해새로도입된사전투표제로인해정당공천제의독립된효과를측정하기가거의불가능하다. 따라서정당공천제가과연유권자의투표참여를증진시켰는지의여부를명확히판단하기위해서는투표율과같은집합자료의분석만으로는한계가있으며, 유권자의식조사와같은개인적분석단위에입각한자료의분석으로보완할필요가있다. 정당공천제가지향한두번째목적은지방선거의공천과정에정당이개입함으로써지방정치에서도정당중심의책임정치를구현한다는것이다. 이러한정당중심의책임정치는지방정치에만연한정치적부패를일소하는한편으로혈연 학연 지연등의정실주의적요소보다정책과공약그리고인물과능력중심의선거문화정착을가져올것으로기대된다. 따라서정당공천제가지향하는지방정치에서의정당중심책임정치의구현여부를평가하기위해서는상호비방, 흑색선전등의네거티브선거의강도변화나금전수수등과같은지방선거과정에서의각종선거부정사례의빈도변화를통해측정할수있다. 이와같은선거문화의변화에관한데이터수집이여의치않을경우결국정당의공천과정에서살아남는후보자들의개인적인자질과역량의변화가대리측정이가능한대리변수 (proxy variable) 가될수있는데이는후보자들의학력수준, 직업적전문성, 범죄경력유무등을통해간접적으로측정할수있다. 정당공천제가지향하는세번째목적인여성을포함한사회적소수자의정치적대표성향상은정당공천제평가에있어비교적계량적측정이용이한부분이다. 즉, 여성을포함한사회적소수자들이얼마나각정당의후보가되었으며, 또얼마나많이당선되었는지의추이를살펴보면쉽게측정할수있다. 하지만이경우에도정당공천제외비례대표제, 중선거구제, 여성의무할당제와같은제도들이가져온사회적대표성향상효과를구분해낼수없다는점에서어려움이따르게된다. 그렇다면정당공천제가위에서제시한목적들을어떻게여하히달성했는지를제대로평가할수있을것인가하는의문이생기게된다. 정당공천제만이위에서언급한목적을추구하고있고다른제도의효과가개입되지않는다면목적달성여부를평가하기가어렵진않을것이다. 그러나문제는정당공천제뿐만아니라비례대표제, 중선거구제, 여성할당제등과같은다른제도들도정당공천제가지향하는바의목적을공유하고있어선거에서나타난결과를정당공천제의순수효과라고주장하기가쉽지않다는것이다. 즉, 정당공천제를제외한다른제도들의효과를충분히통제한상태에서정당공천제의효과를평가하는것이중요한데그러한평가가원천적으로불가능하다는것이다. 본연구의 IV장에서시도하고있는 6.4지방선거의결과를통해본정당공천제의제도효과에대한경험적분석은이처럼비례대표제, 중선거구제, 여성할당제와같은다른제도효과에대한적절한통제가이루어지지않은상황을전제로하고있다는점에서제도효과측정에근본적인한계가존재함을염두에두어야할것이다

30 제 6 회전국동시지방선거외부평가 IV. 6.4 지방선거의결과를통해본정당공천제의제도효과 < 표 3> 에서드러난바와같은 6.4지방선거의전체적인결과에정당공천제가어떤제도적영향을미쳤는지를파악하기는쉽지않은일이다. 본연구에서는연구계획단계에서부터정당공천제의제도적영향뿐만아니라유권자를대상으로한설문조사에서이번지방선거에서의정당공천제폐지및무공천논란이실질적으로유권자들의투표결정에어떤영향을미쳤는지를직접적으로측정하고자시도하였다. 그러나설문지의지면제약으로인해그와관련된설문문항을설문지에반영할수없었다. 따라서설문조사를제외한방법으로는이번정당공천제폐지및무공천논란이선거결과에어떻게반영되었는지를밝혀낼방법은현재로서는찾아보기어렵다. 다만본연구에서그나마가능한부분은정당공천제의제도효과를역대지방선거결과의시계열적경향을통해간접적으로유추해내는것이다. 지방선거결과에대한집합자료의분석을통해정당공천제의제도효과를분석하는것은쉽지않은일로그효용성이의심될수도있다. 하지만현재의주어진여건속에서그나마가장객관적이고사실적인방법으로정당공천제의제도효과에접근하는것또한그러한방법외에는찾기어려운것이현실이다. 정당공천제의제도효과를역대지방선거결과에대한집합자료에서어떻게추출할수있을까? 지금까지정당공천제의제도효과에대한연구는주로기초의회정당공천제제도도입이전과이후기호별당선율분포현황을보고판단하거나현직의원의당선율분포현황을중심으로판단하는정도였다. 본연구는그와같은직접적인제도효과에대한측정외에도정당공천제가원래지향했던민주주의의목표와연관시켜정당공천제의제도효과를간접적으로측정해보고자한다. < 표 3> 2010 년과 2014 년지방선거의정당별선거결과비교 구분 6.2 지방선거 (2010) 6.4 지방선거 (2014) 정당한나라당민주당자유진보무소속새누리당새정연진보선진당정당 * 정당 ** 무소속 광역단체장 기초단체장 광역의원 기초의원 * 출처 : 중앙선관위역대선거정보시스템 * 진보정당 *: 민주노동당, 국민참여당, 진보신당 진보정당 **: 통합진보당, 정의당, 노동당 * 광역의원, 기초의원은비례대표포함 ( 단위 : 명 )

31 정당공천제유지되어야하는가? 정당공천제도입목적은정당이민주주의에서수행하는기능및역할과깊이연관되어있다. 현대의대의민주주의제도하에서정당만큼효과적으로유권자집단의일반의지를선거에서의지지표할당을통해정치권력의배분구조로치환해줄수있는제도는찾아보기어렵다. 7) 기초의회에대한정당공천제가실시되기전기초의회선거에나선후보자들은유권자들의관심밖이었고대부분의유권자들은정당공천을받는광역단체장이나기초단체장이내세우는정당번호를그대로기초의원을뽑는선거에적용하는경향이강했다. 특히그와같은기호효과는특정정당의지방정치권력독점이심한영남및호남과같은지역주의가발호하는지역에서더욱뚜렷하게나타났다. 8) 문제는그와같이기호효과에힘입어당선된후보들의자질과역량이현저히떨어지고그래서선거가끝난후상당수의기초의회당선자들이자격미달이나자질부족으로법의심판을받거나낙마하는경우가허다했다. 정당공천제는이와같은폐해를막을목적으로도입된것이다. 즉, 보다참신하고능력있고다양한경력을지닌후보들을다양한계층에서공직선거의후보자로선출함으로써지방정부는물론지방의회의역량제고와함께민주적대표성을강화하자는것이었다. 따라서정당공천제의도입으로지방정부나의회를구성할그리고구성하는공직선거의후보자에전문적정책역량을지닌젊은정치신인들이다양한계층으로부터얼마나많이유입되는가하는점또한정당공천제의제도효과를보다광범하게측정할수있게하는지표가될수있을것이다. 본연구에서는이러한문제의식에근거하여여성, 전문직, 고학력, 저연령후보자혹은당선자의분포상태의변화를정당공천제제도효과의대리변수로설정하고있다. 1. 정당공천제가지방정치인의충원과정에미친영향 정당공천제는젊고유능하며전문적식견을지닌공직후보자들이정당의후보충 원과정에더많이유입되는것을목표로하고있다. 이와같은정당공천제가지향 하는제도목표는 2004 년 3 월처음으로도입된예비후보자제도가지향하는제도 목표와유사한점이많다. 따라서공직선거의후보충원과정에서나타나는이두가 지제도의효과를명확히구분하여측정하기가쉽지않음을염두에두고정당공천 제가후보자충원과정에미친영향을분석할필요가있다. 우리나라의공직선거법에서는 2004 년 3 월현직정치인과정치신인과의형평성을 고려하고선거운동의자유를확대하기위해예비후보제도를처음으로도입한바 있다. 공직선거법에예비후보제도가도입된배경은현역의원들은의정보고회등을통 7) 이에대해서는에드먼드버크 (Edmond Burke), 샤츠슈나이더 (Schattschneider), 한스켈젠 (Hans Kelsen) 등과같은민주주의사상가들의대의민주주의체계하에서의정당의의미와필요성에관한고전적인강조를참고할필요가있다. 8) 예컨대기초의원에대한정당공천제가실시되기직전인제 3 회전국동시지방선거당시, 광주지역기초의회선거에서기호 2 번당선율은 57.7%, 부산시역기초의회선거에서기호 1 번의당선율은무려 73.0% 에달했다. 이는이른바 묻지마투표 행태로기호효과를반영한것으로해석된다

32 제 6 회전국동시지방선거외부평가 해수시로자신을홍보할수있지만정치신인들은얼굴을알릴수있는시간이상대적으로짧다는점이예비후보활동반경을넓혀주자는동정론으로확산된데있다. 예비후보제도가도입된이래몇차례의개정을거듭해오다가 2010년 1월 25일개정 공표된선거법에서등록기간과선거운동방법등이크게확대 보완되어등록한예비후보자는선거사무소와간판ᆞ현판ᆞ현수막을설치할수있고선거사무장을포함한 5인이내의선거사무원을둘수있게되었다. 뿐만아니라후보자와배우자등은명함까지돌릴수있도록허용해예비후보의선거운동을보다자유롭게허용하는방향으로법개정을이루었다. 또예비후보자는어깨띠와표지물을착용하고선거운동을할수있고, 전화를이용하여송 수화자간직접통화하는방식 (1:1) 으로선거운동을할수있으며, 예비후보자는문자메시지 ( 음성이나화상, 동영상을제외 ) 를이용하여동보통신의방법으로문자메시지를발송할수있으며, 이경우예비후보자선거운동기간과본선거의선거운동기간을합하여총 5회이내에서가능하다. 그밖에선거운동방법으로는종전부터허용되어온예비후보자홍보물발송, 전자우편이용, 인터넷홈페이지이용, 예비후보자공약집판매 (1종) 등의방법등이있다. 또한후보난립을방지하기위해예비후보자의등록요건이강화되었는데예비후보자등록시종전에제출하던피선거권에관한서류외에도 `후보자기탁금의 20% 에해당하는금액의기탁금과전과기록에관한서류, 학력에관한증명서 ' 를제출해야한다. 예비후보자가내야할기탁금은시도지사교육감선거는 1천만원, 자치구. 시. 군의장선거는 200만원이며시. 도의회의원과자치구. 시. 군의회의원선거는각각 60만원과 40만원이다. < 표 4> 제 1 회 ~6 회전국동시지방선거후보자경쟁률변화추이 선거명 2014년 2010년 2006년 2002년 1998년 1995년 (6회) (5회 (4회) (3회) (2회) (1회) 전체 광역단체장 기초단체장 지역구 광역의원 비례대표 계 지역구 기초의원 비례대표 계 * 출처 : 중앙선거관리위원회홈페이지 ( 및호광석 (2007), p.167 참조 ( 단위 : %) 정당공천제와예비후보제도는여러가지면에서정치신인들에게공정한경쟁의 기회를제공한다는점에서바람직한제도로평가되고있다. < 표 4> 의지방선거경 쟁률변화추이또한 2006 년선거에서의높은경쟁률을통해이러한사실을확인

33 정당공천제유지되어야하는가? 해주고있다. 그러나현행기초의원정당공천제나예비후보제도는그운용적측면에서여러가지문제점을갖고있다. 특히후보난립방지를위해마련한후보자기탁금전체의 20% 를예비후보등록시기탁토록한조항은후보난립의원래목적은달성할수있겠으나경제적여건이불비한정치신인들의예비후보등록을위축시키는부작용을초래할수있는것으로지적되고있다. 특히특정정당과관계를맺지않고입후보하는무소속출마자들의경우현행공직선거법상의몰수조항이정당에기반을둔정치인들에게매우유리하게작용하고있어예비후보등록을통한정치신인의참여확대라는원래의법제도도입취지와는맞지않는다는주장이일고있다. 이외에도예비후보등록자의선거운동과관련된조항또한중앙선관위측에서는여러가지규제조항을완화하였다고주장하고있지만여전히선거운동의자유를제한하는측면이많은것이사실이다. 이런점에서 < 표 4> 에서보는바와같이제도가처음도입시행되었던 2006년제4회전국동시지방선거에서잠깐 3.2:1의높은경쟁률을보인이후제5회와제6회전국동시지방선거에서는계속전체경쟁률이하락하고있다. 이는그만큼정당공천제와예비후보제도가원래계획했던제도목표를제대로달성하지못했음을의미한다. < 표 5> 에제시된역대지방선거에서의후보자및당선자중정치신인진출추이를살펴보아도정당공천제와예비후보제도가정치적충원과정을다양화하려했던원래의목적과는다른결과를나타내고있음을알수있다. 2006년제4회전국동시지방선거이후후보자와당선자모두에서지방선거가회를거듭할수록정치인의숫자는오히려늘어가는반면비정치인의숫자는급격히줄어들고있음을알수있다. 이러한경향은특히정당공천이곧당선으로이어지는지역주의일당독점체제가강고한지역에서두드러지게나타나고있다. 예컨대부산광역시의회의경우 < 표 6> 에나타난바와같이 2010년 6.2지방선거를통해구성된 6대의회의정치인비율은약 57% 에그쳤으나 2014년 6.4지방선거를통해구성된 7대의회에서는약 83% 로 4년만에무려 26%p나증가하는추세를보였다. 그에반해서울특별시의회의경우 < 표 7> 에서나타난바와같이 2006년지방선거를통해구성된 7대의회의정치인비율은약 57% 에불과하며, 이후지방선거를통해구성된의회의경우에도정치인의비율에큰변화가없는것으로나타났다. 후보자 당선자 < 표 5> 역대지방선거에서의후보자및당선자중정치신인진출현황 구분 1995 년 (1 회 ) 1998 년 (2 회 ) 2002 년 (3 회 ) 2006 년 (4 회 ) 2010 년 (5 회 ) 2014 년 (6 회 ) 정치인 비정치인 정치인 비정치인 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템

34 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 6> 부산광역시의회역대의원현황 (3 대 ~7 대 ) 학력직업연령 구분 의원수 고졸이하 대졸이상 대학원이상 정치인 상업 금융업 건설운수업 교육자 기타 30 대 40 대 50 대 60 대이상 7대 (2014) 6대 (2010) 5대 (2006) 4대 (2002) 3대 (1998) * 출처 : 부산광역시의회의정백서 < 표 7> 서울특별시의회역대의원현황 (5 대 ~7 대 ) 구분 7 대 (2006) 6 대 (2002) 5 대 (1998) 의원수 고졸이하 학력직업연령 대졸이상 대학원이상 정치인 상업 금융업 건설운수업 교육자 기타 30 대 40 대 50 대 60 대이상 * 출처 : 서울특별시의회의정백서 * 주 : 1) 5대학력의경우의정백서내용상학력미기재자 30명발생 2) 5~7대의정백서상직업분류기준변동으로정치인외다른직업의경우정확한수치파악이어려움 2. 정당공천제가 1 인 7 표제에따른유권자투표행태에미친영향 우리나라지방선거의역사는 1995년부터전국동시지방선거로치러진이래비례대표제가광역의회선거에서기초의회선거로확대실시되면서계속해서유권자 1인당부여되는투표수가증가되어왔다. 2002년치러진제3회전국동시지방선거에서는시도의원선거에비례대표제가전격실시되면서 1인 2표제에서 1인 4표제로투

35 정당공천제유지되어야하는가? 표권수가배로늘어났고이어 2006년의제4회전국동시지방선거에서는비례대표제적용대상인선거가기초의회선거로까지확대되면서다시 1인 4표제에서 1인 6표제로늘어나게되었다. 2010년치러진제5회전국동시지방선거에서는교육감및교육의원선거에필요한투표수가추가되면서 1인 6표제에서 1인 8표제로투표권수 (ballots) 가늘어나게되었다. 이번에치러진제6회지방선거에서는교육의원에대한투표가없어지면서다시 1인 7표제로줄어들었다. 하지만유권자의입장에서는후보자에대해정보를획득하고판단하는데여전히많은노력을들여야만했다. 이처럼유권자한사람이갖게되는투표수가늘어나는것은유권자한사람의정치적권한이그만큼커지는긍정적인측면도있겠지만마찬가지로다른여러가지부작용을가져올가능성도크다. 민주주의정치제도에서올바른선거는정치적으로깨어있는성숙한시민이광범하고자세하게주어진후보자혹은정당에대한정보를바탕으로비록동시에치러지는선거라할지라도각선거에대한선호를면밀히따져자신의정치적선호와부합하는후보자혹은정당을선택하여투표하는상황을전제할것이다. 하지만이러한이상적인성숙한시민을현실에서찾아보기란쉽지않은일이다. 특히, 한번에여러차원의선거에대해투표권을행사해야하는동시선거적상황인경우유권자가앞서말한성숙한시민의식을발휘하여자신의선호와정확히일치하는후보를일일이찾아내어정확히투표용지에기입해넣는것을기대하기란쉽지않은일이다. 대부분의유권자들은이런상황에처할경우가장높은차원 ( 예컨대, 대통령선거와지방선거및교육감 / 교육의원선거가동시에시행될경우가장높은차원은대통령선거가됨 ) 의선거후보자나정당에대한자신의선호를바탕으로다른하위차원의선거들에대해서는개별후보자나해당선거가지닌특성등을일일이고려함이없이일률적인선호기준을적용하여투표할가능성이높다. 미국정치학자들은이런투표행태를일괄투표 (straight voting) 의개념으로설명하고있는데, 이러한일괄투표행위는미국과같은정치적선진국뿐만아니라여러다른유형의정치체제들에서도동시선거가이루어지는상황에서는매우빈번히나타나고있다. 특히우리나라의경우이런일괄투표행위가매우빈번히관측되고있는데, 예컨대지난 2006년 5월 13일의제4회전국동시지방선거의경우기초단체장뿐만아니라기초의회의원에대해서도정당공천이확대적용됨으로써유권자들이기초의회의원을선택함에있어후보개인의자질과역량을고려함이없이자신이선호하는광역및기초단체장이나광역의회의원의소속정당에대한선호만을고려하여일괄투표하는이른바 묻지마식투표 를했다는사실에서도동시선거에있어서일괄투표의가능성은상존하고있음을알수있다. 9) 물론정당공천제가이와같은묻지마식투표를조장할목적으로도입된것은아 9) 이외에도이준한 (2009) 이그의논문 113 페이지의 < 표 -4> 를통해밝힌바와같이 2007 년 12 월 19 일제 17 대대통령선거와함께실시된교육감선거의결과는대통령선거가지닌연미복효과를단적으로보여주고있다. 그간실시된바있는다른교육감선거에서의기호별당선자분포와는확연히구분되게충청북도, 제주도, 경상남도, 울산광역시모두에서이명박대통령후보가소속한한나라당과같은기호인기호 2 번이전원당선된것만보아도연미복효과가얼마나큰것인지쉽게짐작해볼수있다

36 제 6 회전국동시지방선거외부평가 니다. 오히려앞서밝힌바와같이일괄투표를막기위해도입된측면이없지않다. 하지만모든제도가그렇듯이반드시제도가긍정적효과만을내는것은아니다. 일괄투표는정당공천제가의도하지않았던부정적효과를강요한사례로볼수있다. 또한우리나라의지방선거에서나타나는동시선거가반드시일괄투표와같은부정적측면만을지닌것은아니다. 이준한 (2009) 이지적하고있듯이동시선거실시로인해선거비용및정치적기회비용이줄어들고, 투표율이향상되며, 연미복효과 (coattail effect) 10) 로인한단점정부의가능성증대로정치적안정획득과같은긍정적효과도클것이다 ( 이준한 2009, 105). 11) 동시선거가지니는이러한긍정적효과에도불구하고동시선거에서나타나기쉬운일괄투표로인한연미복효과로개인적자질과역량이제대로검증되지않은기초의회의원들이같은당상급자치단체장혹은소속정당의인기에편승하여대거기초의회에진출함으로써지방자치의전체적인질을저하시킬우려가있다. < 표 8> 에서보는바와같이이번 6.4지방선거에서는우리나라지방선거에서일반적으로나타나던일괄투표현상이현저히줄어들었음을알수있다. 분리투표자가 531명으로일괄투표자 351명에비해 180명이나많은것으로나타났다. 유권자들이일괄투표대신전략적인투표행태의하나인분리투표를했다는사실은광주나부산과같이지역주의투표행태가만연해있는지역들에서광역단체장-기초단체장-광역의원과같은상위레벨의선출직에대해서는원래자신이지지하던정당후보자에게표를던지는대신기초의원과같은하위레벨선출직에대해서는그반대로반대당에게표를던졌다는사실을통해서도쉽게짐작해볼수있다. 한가지특이한것은기초의원정당공천에반대하는유권자들중에분리투표를한경우가전체의약 41% 에해당되는 362명에달한다. 이는기초자치분야에서정당의행태에대한불만이유권자들이전략적인분리투표를하도록유도한것으로분석될수있을것이다. < 표 8> 제6회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사에서나타난분리투표현황과정당공천제찬반여부와의교차분석결과기초의원정당공천동의여부구분전체반대찬성일괄투표 일괄투표여부분리투표 전체 * 주 : 1) Pearson 카이제곱값 3.452로단측검정시 p<0.5 이상에서통계적으로유의 10) 연미복효과란투표용지의최상단에기재된후보자가같은투표용지에기재된같은당의하위공직자후보를무더기로당선시키는현상을지칭한다 (Beck 1997; Samuels 2000). 11) 이준한 (2009, 108) 에따르면 2007 년부터 2009 년사이에치룬 12 번의교육감선거중 2009 년 4 월 8 일실시된경기도교육감선거의경우 468 억원, 2007 년 12 월 19 일대통령선거와동시에실시된제주도교육감선거에는불과 16 억원이소요되는등지방자치단체의규모에따라소요되는선거비용의편차가큰것으로나타났으나평균적으로약 124 억원이소요된것으로집계되었다

37 정당공천제유지되어야하는가? 2) 일괄투표여부는유권자정치의식조사문항 Q31A1~Q31A6 의코딩번호가일치 하는것, 즉광역단체장 ~ 기초비례의원선거까지동일정당을지지한경우를 1 로 코딩하고하나라도불일치하는경우 0 으로코딩 3. 정당공천제가유권자의선거에대한관심과투표참여의사에미친영향 기초의회에대한정당공천제는유권자에게후보선택을위한유용한정보를제공하는제도이다. 따라서정당공천제가도입되면유권자의선거에대한관심과투표참여가자연스럽게높아질수밖에없다. 지방선거의투표율이대통령선거나국회의원선거의투표율에비해낮다는것은주지의사실이다. < 표 9> 에서드러나고있는바와같이, 1987년이후대통령선거의평균투표율은 77.1%, 국회의원선거의평균투표율은 62.6% 인데반해지방선거의평균투표율은 55.4% 에불과한실정이다. 일반적으로유권자들의정치적관심이대통령이나국회의원에더집중되어있어상대적으로자치단체의장이나지방의원들에대한관심이적을수밖에없기에지방선거의저조한평균투표율은자명한사실로받아들이는경우가많다. 물론이와같이대통령선거 > 의회의원선거 > 지방선거의순서로투표율이낮아지는현상은비단우리나라에서만나타나는현상은아니다. 어떤국가이든대체로대통령선거에대한국민적관심이높아투표율이높은반면지방선거와같은선거는일반유권자들에게덜중요한선거로인식되어투표율이저조해지는경향이있다. 문제는투표율이어느정도수준까지낮아지느냐의문제인데, 우리나라에서 2007년 ~2009년사이에실시된각종교육감선거에서와같이평균 10% 대로투표율이극도로저조할경우그러한선거를통해당선된후보자의정치적정통성에심각한위기가도래할수있어지방선거또한더이상투표율이낮아지지않도록제도적차원에서의보완책이필요하다. 2002년제3회전국동시지방선거의경우, 6개월앞으로다가온제16대대통령선거의영향으로인해지방선거자체에대한국민적관심도가반감되는결과를빚게되었다. 호광석 (2002) 에따르면정치권에서지방선거를목전에둔상황에서대선후보경선을강행함으로써대선후보들이각지역을순회하며두달여기간동안지역별경선을펼침으로써정치에대한국민적관심이중앙정치로만쏠리게만들어상대적으로지방선거에대한관심을저하시키는한원인으로작용하였다 ( )

38 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 9> 전국주요광역자치단체별지방선거투표율추이 지역 1991 년 3 월 1991 년 6 월 1995 년 (1 회 ) 1998 년 (2 회 ) 2002 년 (3 회 ) 2006 년 (4 회 ) 2010 년 (5 회 ) ( 단위 : %) 2014 년 (6 회 ) 전국 서울 부산 대구 인천 광주 경기 경남 제주 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템 정당공천제가과연유권자의투표참여의사에영향을미치는지를분석해보는또다른방법은기초의회단위에서정당공천제가적용되기시작한제4회전국동시지방선거이후의출구조사나선거결과와관련된여론조사데이터를활용하여투표참여여부에대한이항변수와정당공천제의제도적효용성에대한문항을통해만든명목변수 ( 혹은서열변수 ) 를서로교차시켜분석해보는방법이있을수있다. < 표 10> 은기초의원정당공천제가처음도입되었던제4회전국동시지방선거유권자의식조사의결과와올해치러진제6회전국동시지방선거의결과를바탕으로그와같은교차분석을시도해본결과이다. 12) 분석결과 < 표 9> 에나타난바와같이정당공천제에대한찬반혹은인지여부와투표참여는서로독립적이지않은관계로유의수준 0.05 이상에서통계적으로유의한것으로나타났다. 이는정당공천제에대한인식과투표참여여부가긴밀한연관관계를갖고있으며, 그연관은당연히정당공천제에대한찬성의견과투표참여경험이정의상관관계에있을가능성을보여줄것이다. < 표 10> 제4회와제6회전국동시지방선거에서정당공천제찬반 ( 인지 ) 여부와 투표참여여부간교차분석결과 구분 제4회 제6회 Pearson 카이제곱 유의확률 사례수 1,496 1,204 12) 2010 년제 5 회전국동시지방선거이후실시된유권자의식조사의경우아쉽게도정당공천제의인지여부나찬반여부를묻는문항이설문지에포함되지않아교차분석이불가능했다 년제 4 회전국동시지방선거유권자의식조사에서는정당공천제인지여부를물었고 2014 년제 6 회전국동시지방선거유권자의식조사에서는정당공천제에대한찬반여부를물었다

39 정당공천제유지되어야하는가? 4. 정당공천제가선거의민주적대표성 (democratic representation) 향상에미친영향 지방선거가지방자치를활성화하는유용한제도적도구가되기위해서는선거를통해공직에진출하는정치인이질적으로우수하고주민에대한대표성이잘갖추어진인물이어야한다. 지방선거가그와같은긍정적인충원기능을제대로수행해내지못할경우그결과는결국무능하고부패한자치단체장과지방의회를양산하게되는것이며, 이는결국지방자치의질적수준을저하시키는결과를낳게될것이다. 따라서정치권의진입장벽을완화하여정치신인들을양성해냄으로써정치개혁의디딤돌로삼기위한각종공직선거및정당 / 정치관련법률들이개정되었는데대표적인경우가 2002년 6.13 전국동시지방선거시행이후이루어진일련의정치관련제도개혁을통해정착된예비후보자제도와지방의회의원의유급제와중선거구제를도입한것이다. 특히지방의원유급제와중선거구제실시는신진정치인들의정치입문기회를크게확대시켜줄것으로기대되었다. 일부전문직종사자나공무원혹은공무원경력자들의경우소선거구제에서중선거구제로선거구의크기가조정됨에따라당선가능성이높아질것으로판단하여정치에입문하게될가능성이높아지고또한지방의원의유급제화로직업적인의원활동이가능해짐으로써지방의원직이우수한경력과자질을지닌정치신인들가운데서의미있는전직대상으로간주될가능성이높다는것이다 ( 신기현 2005, 468). 정당공천제의도입또한이러한맥락에서전문적식견을갖춘능력있는정치신인이다양한계층으로부터유입되게함으로써지방선거의민주적대표성을강화하는데기여했다는주장이제기되었다 ( 김욱 2009; 서현진 2004; 김원홍 2006; 조재욱 2010). 이러한제도변화의결과는지방선거에서실제로확인되고있다. 김원홍 (2006) 의연구는 2006년제4회전국동시지방선거에서기초의원지역구후보투표시가장많이고려한사항이후보자의소속정당이었음을밝혀냄으로써정당공천제의효과를경험적으로확인해주고있다. < 표 12> 에서알수있는바와같이 2006년실시된 5.31 전국동시지방선거에서는실질적으로정치신인들의입후보율이상승하게되는데이후이어지는지방선거에서도정치신인의입후보율은제도도입이전과비교해볼때크게개선된경향을보이고있다. 특히정당공천제는여성후보자의지방선거를통한공직진출에크게기여하고있음은김원홍 (2006) 의경험적연구에서쉽게확인된다. 김원홍 (2006) 의연구에따르면여성후보가당선된지역의유권자들중약 34.9% 가여성후보를지지한이유로소속정당을지지하기때문이라고답하고있다 ( 조재욱 2011, 196). 아울러 < 표 11> 의역대지방선거후보자및당선자의여성비율변화추이역시 2006년제4회전국동시지방선거를계기로여성후보자의수가후보자와당선자를가릴것없이모든수준의선거에서증가하고있음을보여준다. 물론이와같은여성후보자와당선자수의증가가반드시정당공천제도입때문만은아니겠지만정당공천제도입도그런증가요인의하나임은분명하다

40 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 11> 역대지방선거후보자및당선자의여성비율변화추이 ( 단위 : 명 ) 후보자 당선자 구분 1995년 1998년 2002년 2006년 2010년 2014년 (1회) (2회) (3회) (4회) (5회) (6회) 광역의원 광역비례 기초단체장 기초의원 광역의원 광역비례 기초단체장 기초의원 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템 정당공천제가여성의공직진출을통한정치참여를활성화시키는효과를나타내는것만큼은확실해보인다. 하지만전체적으로좀더젊고학력이높고전문적직종에종사하는후보자들이지방선거에나서도록하는효과가있는것인지는의문스럽다. < 표 12>~< 표 15> 는이에대한판단이가능토록하는자료로광역단체장, 기초단체장, 광역의회, 기초의회선거의후보자와당선자들의연령별, 학력별, 직업별분포현황을나타낸것이다. < 표 12>~< 표 15> 에나타난내용만으로는 2006년지방선거에서의정당공천제도입이후보자나당선자의연령을낮추고, 학력을높이고, 전문직비정치인의비중을높였다는체계적인증거를발견하기는어려운상황이라할수있다. 그럼에도불구하고연령의경우당선자에서의비중은 2010년과 2014 년선거에서오히려줄어든반면후보자에서의비중은오히려늘어나고있음을볼때성공가능성이줄어들뿐젊은연령대의정계진출의욕을자극하고있는것만큼은확실하다. < 표 12> 역대지방선거기초단체장및기초의회의원후보자, 당선자의연령별 분포현황변화추이 ( 단위 : 명 ) 구분후보기초자단체장당선 연령 1995년 1998년 2002년 2006년 2010년 2014년 (1회) (2회) (3회) (4회) (5회) (6회) 30대미만 대 대 대 대 대이상 대미만 대 대

41 정당공천제유지되어야하는가? 50대 자 60대 대이상 대미만 후 30대 대 보 50대 자기초 60대 대이상 의회 30대미만 의원당 30대 대 선 50대 자 60대 대이상 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템 < 표 13> 역대지방선거광역의회지역구 / 비례대표의원및 기초단체장 / 기초의회의원후보자의학력별분포추이 ( 단위 : 명 ) 미기재 / 독학초교중학고교전문대대학교대학원연도구분선출정수 ( 무학 ) 퇴 / 졸퇴 / 졸퇴 / 졸퇴 / 졸퇴 / 졸재학이상 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템

42 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 14> 역대지방선거광역의회지역구 / 비례대표의원및 기초단체장 / 기초의회의원당선자의학력별분포추이 ( 단위 : 명 ) 연도구분선출정수미기재 / 독초교중학고교전문대대학교대학원학 ( 무학 ) 퇴 / 졸퇴 / 졸퇴 / 졸퇴 / 졸퇴 / 졸재학이상 광역지역구 1995 광역비례기초단체장 기초의원 광역지역구 1998 광역비례 기초단체장 기초의원 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 광역지역구 광역비례 기초단체장 기초의원 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템 < 표 15> 역대지방선거광역의회지역구 / 비례대표의원및 기초단체장 / 기초의회의원후보자의직업별분포순위변화추이 ( 단위 : 명 ) 연도 구분 선출정수 1순위 2순위 3순위 4순위 5순위 광역지역구 2448 기타상업농업정치인운수업 599) 광역비례 기타공무원정치인농업상업기초단체장 기초의원 기타농업상업건설업정치인 광역지역구 1571 기타공무원정치인상업농축산업 광역비례 기초단체장 677 공무원정치인기타농축산업상업

43 정당공천제유지되어야하는가? 기초의원 7754 농축산업 1551 공무원 1437 상업 1436 광역지역구 1531 기타정치인시도의원 광역비례 209 정치인기타상업 기초단체장 750 정치인구시군장기타 기초의원 8373 농축산업기타구시군의원 광역지역구 2068 기타정치인지방의원 광역비례 211 기타정치인교육자 기초단체장 848 정치인기타공무원 기초의원 9020 기타지방의원농축산업 광역지역구 1764 기타정치인지방의원 광역비례 266 기타정치인회사원 기초단체장 749 정치인기타공무원 기초의원 6731 기타지방의원정치인 광역지역구 1719 정치인기타지방의원 광역비례 228 기타정치인회사원 기초단체장 694 정치인공무원기타 기초의원 6119 기타정치인지방의원 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템 기타 1361 상업 166 교육자 9 농축산업 46 상업 1309 농축산업 232 농축산업 11 지방의원 38 정치인 1045 농축산업 109 상업 12 무직 43 농축산업 760 농축산업 96 상업 13 무직 54 농축산업 601 건설업 536 농축산업 145 약사 의사 8 상업 40 건설업 517 상업 167 회사원 10 농축산업 35 상업 976 상업 97 무직 12 지방의원 41 상업 502 상업 84 교육인 12 지방의원 35 상업 445 정당공천제의도입이지방정치권력의경쟁구도가어떻게형성되는가에따라다른제도효과를나타낼가능성이있다. 즉, 수도권과같이여당과야당간정치적경쟁이활발한지역에서는정당공천제도입이그렇지않은영호남과같은지역주의가발호하는지역보다더젊고유능한인재의정치적충원에더높게나타날가능성이높다는가설설정이가능할것이다. < 표 16> ~< 표 18> 은 6.4지방선거에서각급선거종류별로수도권, 영남, 호남, 기타지역에서성별, 연령대별당선자분포현황을나타낸자료이다. 이자료를통해광역단체장선거를제외한나머지선거에서수도권지역이영호남지역에비해여성당선자와젊은연령대당선자의비중이더크다는사실을쉽게확인할수있다. 이와같은 6.4지방선거지역주의-비지역주의비교자료를정당공천제도입이전지방선거에서의비교자료와대조해보면결국

44 제 6 회전국동시지방선거외부평가 정당공천제가지역주의보다수도권과같은비지역주의지역에서여성 - 전문직비정 치인 - 젊은연령대후보자의공직진출을강화하는제도적효과를나타내고있음을 확인할수있을것이다. < 표 16> 6.4 지방선거기초의회지역구당선자의지역유형별 - 성별 - 연령대별분포 기초의회지역구 성별 연령별 지역 70대남여 20대 30대 40대 50대 60대이상 수도권 영남 호남 기타 합계 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템 ( 단위 : 명 ) < 표 17> 6.4 지방선거기초의회비례대표당선자의지역유형별 - 성별 - 연령대별 분포 기초의회비례대표 성별 연령별 지역 70대남여 20대 30대 40대 50대 60대이상 수도권 영남 호남 기타 합계 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템 ( 단위 : 명 ) < 표 18> 6.4 지방선거기초의회전체당선자의지역유형별 - 성별 - 연령대별분포 기초의회종합 성별 연령별 지역 70대남여 20대 30대 40대 50대 60대이상 수도권 영남 호남 기타 합계 * 출처 : 중앙선관위 ( 역대선거정보시스템 ( 단위 : 명 )

45 정당공천제유지되어야하는가? 5. 정당공천제에대한유권자의태도에영향을미치는요인에대한이분형로지스틱 회귀분석 앞서우리는 < 표 2> 에제시된 6.4지방선거를앞둔시점의여러여론조사결과에서유권자의대다수가기초의회에대한정당공천제유지에반대하고있음을알수있었다. 그리고 6.4지방선거가끝난직후의여론조사에서정당공천제에대한유권자의여론이선거이전시점과비교하여완전히역전된결과를나타내게되었음을확인하였다. 어떻게지방선거를전후로해서그와같은정당공천제의존폐에관한유권자여론의급격한변화가가능했던것인가? 물론여기에는주변여론의향배에따라쉽게끓어오르고또쉽게식어버리는우리나라유권자들의정서적특징이큰몫을했다고볼수있겠으나정당공천제에대한유권자들의찬반의견이그만큼확고한논리적토대를갖고있지못했던데서비롯된면도없지않다. 한마디로정당공천제라는제도가지닌효용성에대해합리적인사고와판단을하기보다언론이주도하는여론에이끌려다니면서정당공천제자체에대한마녀사냥식의여론몰이를한결과라고볼수도있는것이다. 정당공천제에대해유권자들이지닌의식의단면을엿보기위해서는유권자의식조사자료를바탕으로유권자의입장에서정당공천제찬반에영향을미치는요소가과연무엇인지를세밀히따져볼필요가있다. 따라서본연구는정당공천제에대한찬반의견에영향을미치는유권자의개인적변인들이무엇인지알아보기위해기초의원정당공천제에대한찬반여부 ( 이분형 ) 를종속변수로하고유권자의정당및기초의회관련선호변수를독립변수로하는이분형로지스틱회귀분석을시도해보았다. < 표 18> 은제6회전국동시지방선거유권자의식조사자료를활용하여정당공천제찬반의견에영향을미치는요인들에대한이분형로지스틱회귀분석결과를나타낸자료이다. 종속변수는제6회전국동시지방선거유권자의식조사문항중정당공천제에대한찬반여부를묻는 5 점척도로구성된 Q98 문항을이분형더미변수로변환하여사용하였다. -5에서 +5의등간척도로측정된새누리당과새정치민주연합에대한선호도변수를제외한나머지변수들도모두상황에맞게이분형더미변수로변환하여모형에반영하였다. 분석결과다중회귀분석의 F통계량에해당하는 Pearson카이제곱이 로유의수준 0.01에서통계적으로유의한것으로나타났다. 전체적인모형의설명력을나타내주는 2Log우도값과 Nagelkerke R-제곱값은각각 1,501.25와 0.067로크지않아모형의설명력은그리높지않은것으로나타났다. 각독립변수의영향을개별적으로측정할수있는발트통계량 (Wald) 과 Exp(B) 로표현되는오즈비는거주지역의도시와농촌으로구분한 지역더미 와지방선거가지역발전에기여하는지의여부를나타낸 지역기여 변수, 그리고 새누리당선호도 와 정권심판론 의 4가지변수가모두유의수준 0.05 이상에서통계적으로유의한것으로나타났다. 분석결과에따르면도시지역에거주하는유권자가정당공천제에찬성할확

46 제 6 회전국동시지방선거외부평가 률이더높다는사실을알수있다. 뿐만아니라지방선거를지역발전에기여하는선거라고인식하는정도가높을수록정당공천제에찬성할가능성이높은것으로나타난점역시지방정치의활성화가지역발전에매우중요하다는인식을가진사람일수록정당공천에찬성할가능성이더많아짐을의미하는것이다. 지방선거가중앙정부에대한정권심판의성격을띠는것에대한동의여부를묻는 정권심판론 변수의경우에는음의기울기계수를보이고있고유의수준 0.01 이상에서통계적으로유의한점으로미루어보아지방선거를지역의문제로치환하려는경향이강한유권자일수록기초의회의정당공천에찬성할확률이더높아짐을알수있다. 회귀분석결과에서한가지일반적인예측과달리나타난부분은지방선거에서후보자선택시정책 / 공약이나인물의경력 / 자질과같은요소보다소속정당을더많이고려할수록오히려정당공천에반대할가능성이높아진다는것이다. 물론통계적유의성이매우낮은독립변수로분류되고는있으나기울기계수의값이음의값을가지면서다른변수들에비해상대적으로기울기계수의절대값이크다는사실로미루어볼때이에대한조심스러운해석과진단이필요해보인다. < 표 19> 제 6 회전국동시지방선거유권자의식조사자료를활용한정당공천제 찬반의견의영향요인에관한이분형로지스틱회귀분석결과 독립변수 B S.E, Wald 자유도유의확률 Exp(B) 상수항 지역더미 정당고려 기초무소속 지역기여 기초삶영향 정권심판론 지역현안론 새누리당선호도 새정연선호도 정권심판론 지역현안론 N 1,204 카이제곱 *** -2Log우도 1, Nagelkerk e R-제곱.067 V. 정당공천제의제도개선방안과정책제언 앞서강조한바와같이정당공천제가빚어낸제도적인효과를지난 20 여년간의 지방선거를통해축적된집합자료만을정확히파악해내는것은근본적으로불가능 한일이다. 기초의회에대한정당공천제가도입된 2006 년에예비후보제도, 여성공

47 정당공천제유지되어야하는가? 천의무할당제, 중선거구제등다양한선거제도의개선이동시적으로전개되었던탓에정당공천제만의독립적인제도효과를정확히측정하기어렵기때문이다. 본연구에서살펴본역대선거의집합자료들은정당공천제가도입된이후정치신인의진출, 투표율향상, 지방의원의직업적전문성강화등눈에띠는몇가지변화들이나타나고있음을보여준다. 그러나이러한변화들이비례대표제, 여성의무공천할당제, 중선거구제, 예비후보제, 사전투표제등과같은다른제도개선의효과와독립하여나타난효과라주장할근거는어디에도없으면그와같은정당공천제만의분리된효과를지방선거에관한집합자료의분석을통해찾아내기란거의불가능에가까워보인다. 뿐만아니라앞서지적한정당공천제의도입과함께나타난긍정적변화들도정당간의정치적경쟁이활성화되어있는지역들에서나쉽게확인되는현상일뿐영호남과같은지역주의선거행태가고착화된지역에서는여전히확인되고있지않으며, 심한경우오히려퇴행적인결과까지도보여주고있다. 그렇다면집합자료가아닌유권자의식조사와같은개인단위의선거자료를토대로정당공천제의효과를객관적으로입증해보일수있는가? 이물음에대한대답도쉽지않음을본연구의말미에수행한이분형로지스틱회귀분석을통해알수있다. 본연구에서수행한이분형로지스틱회귀분석의결과는한마디로지방선거를지역발전의중요한제도적수단으로이해하는유권자들일수록정당공천에대해보다긍정적인입장을갖고있으며지방선거를중앙정부에대한정권심판의논리로접근하는유권자일수록정당공천에대해보다부정적인입장을갖고있다는점이다. 즉유권자의식의측면에서보다세밀히살펴보면정당공천자체를중앙정치에대한지방정치의예속을촉진하는부정적제도로인식하는경향은그근거를정확히찾기어려운의제화된인식일수있다는것이다. 따라서정당공천제의존폐에대한더이상의논란은지방선거는물론지방정치나지방자치의발전에크게도움이되는것이아님을인식하고정당공천제에대한논의의방향을정당공천제가갖고있는역기능을개선해나가는전향적인방향으로수정해나갈필요가있다. 그러나이와같은분석은어디까지나정당공천제에대한유권자의선호에영향을미치는개별적요인에관한분석일뿐정당공천제의제도효과를직접적으로측정하기에는분명한한계가존재한다. 따라서역대지방선거를통해축적한집합자료나유권자를대상으로한설문조사자료에대한분석만으로정당공천제의제도효과에대한결론을내릴수는없다. 정당공천제가지닌이런객관적인효과입증의어려움은그래서오히려정당공천제가지닌규범적당위성이정당공천제의존폐문제를판단함에있어더중요한요소가될수있음을역설하고있다. 현실적인측면에서도정당공천제를폐기하는것은중앙당혹은지역구국회의원들의영향력상실이라는정치적이해관계가걸려있는탓에어떠한폐지여론에도불구하고현실적으로정치권에서이문제를심도깊고의미있게논의하기는어려운실정이다. 여야양대정당이 18대대선에서대통령공약으로약속한정당공천제폐지를끝내무산시킨것도그런배경에서이해될수있는부분이다. 따라서정치

48 제 6 회전국동시지방선거외부평가 권의극렬한반대가예상되는폐지보다는정당공천제가좀더바람직하게운용될수있는여건을조성하는것이훨씬효과적일것으로보인다. 예컨대정당공천제가원래의제도도입취지대로지방차원의정치에서정당을중심으로한책임정치를구현해내기위해서는무엇보다먼저지방정치가보다활성화될필요가있다. 지방정치의활성화는전국단위의정당들이갖고있는지방차원의정당조직들이실질적인정치적영향력과조직을갖고활성화되면서지방자치단체의정책과정에보다생산적으로개입할수있게될때가능해질수있을것이다. 또한전국적규모의정당조직과는별도로지방적혹은지역적차원의이슈에만특화된지방혹은지역정당들이생겨나서그들의활동이지방정치의활성화를가져올수있도록하는것도중요한일일것이다. 이를위해서는현재우리나라정당법상의정당구성요건등에대한전면적인개정이뒤따라야만할것이다. 정당공천제의폐해를극복해나가기위한이러한대안들은모두큰틀에서우리나라정당정치의구조적변화를모색해야가능한것이기에당장의선거에서실현키는어렵다. 따라서정당공천제의폐해를조금이나마극복할수있는현실적인방안은첫째, 정당공천의과정을보다투명하게하거나정당공천을위한심사과정자체를당의지방조직이나당원들에게전적으로개방하는방법을고려해볼수있을것이다. 이는현재대부분의정당들에서실시되고있는 공천심사위원회 제도를보다명실상부하게운영해나가는방안과그맥락이닿아있다. 따라서각지방선거의후보자를결정함에있어 공천심사위원회 의결정방법을보다지역당원및지역민의의견이입체적으로반영될수있도록제도화함으로써정당공천제의문제점을조금이나마보완할수있을것이다. 둘째, 현재여야를막론하고거의모든선거에서도입을심각하게고려중인주민이직접참여하는경선방식이나미국식의예비선거제도를우리의실정에맞게적절히개선한주민의직접참여방식또한정당공천제의폐해를극복할수있는가능한대안이될수있을것이다. 하지만이번 6.4지방선거에서와같이세월호참사등의영향으로시간에쫓겨졸속적으로치러진여론조사중심의국민경선은오히려능력있는정치신인의정치권진입을막는역효과를발생시킬수있다는점에서향후선거에서여야모두당내개방형경선의방법에대한보다진지한고민과연구가필요해보인다. 정당공천제에찬성하는측이강조하고있는바와같이유권자의정치적선호결정을위해후보자에대한정당관련정보를제공하는차원에서정당공천제가필요한것이라면굳이정당공천제의형식을빌려정당이후보자의선택과정을좌지우지하기보다입후보한후보들이자신의정치적선호 ( 지지하는정당을지정하는형식으로 ) 를의무적으로유권자에게공표토록하는것도간단한대안이될수있을것이다. 이러한대안이오히려정당공천제와관련된논란의해결에도움이될수있는이유는정당공천제의존속을주장하는측에서가장크게내세우는측면이유권자에대한정치적선호에대한정보제공을통해책임정치를구현함에있다고주장하기때문이다

49 정당공천제유지되어야하는가? 정당공천제가특정정당의지역독점을오히려강화하는요소로작용한다면정당공천제를유지하면서도그러한정당의지역독점을약화시킬수있는거의유일한대안은현행 10% 수준에머물러있는비례대표선출의비중을지속적으로확대해나감으로써지역소수정당들의지방의회진출을직접적으로지원하는방식또한가능한대안으로검토될수있을것이다. 그러나이런저런세부적인대안을논하기에앞서정당공천제를바라보는근본적인시각의재조정이필요해보인다. 6.4지방선거를앞두고불거진정당공천제관련논쟁은정당공천제라는단일제도가지닌문제점에만초점을맞춘까닭에우리나라대의민주주의와지방자치의발전이나정당정치전반의발전이라는보다거시적인시각에서다루어지지못한한계를갖고있다. 이는정당공천제의문제를우리나라정치구조의전반적개혁이라는큰틀속에서바라보지못한데서비롯된결과로서지방정치에서의만성화된정치비리, 특정정당에의한단체장과지방의회독점, 지방의원의영리목적겸직허용, 여야주요정당의기득권확보를위한중선거구제담합등우리나라의지방정치가지닌근본적문제점들과함께논의될필요가있다 ( 정희옥 윤종빈 2013). 아울러정당공천제의독립된효과를보다객관적인방법으로평가하고측정해내기위한노력이선행될필요가있다. 6.4지방선거를앞두고정당공천제에대한국민적논란이비등하였음에도불구하고정작정치권이나관련학계에서정당공천제가어떤제도적인효과를거두었는지에대한과학적이고객관적인분석은매우미흡한실정이다. 물론앞서본연구에서도내린결론과마찬가지로개인및집합자료를통해정당공천제의독립적인효과를객관적으로파악하기란쉽지않은것이사실이다. 하지만그런현실적한계를인정한다하더라도중앙선관위와관련학계가매선거시기마다실시하는유권자의식조사에서정당공천제의제도효과를측정해내기위한보다전문화되고구조화된설문지를디자인하기위한노력이미흡했던것도사실이다. 따라서향후선거관리기관은물론관련학계에서도앞으로도계속이어질가능성이있는정당공천제의존폐여부에대한보다명확한판단의기준을제공하기위한학술적차원의노력을경주할필요가있다. 다음으로공천과정의민주성을향상하기위기다양한노력을전개하는일이야말로정당공천제에대한논란을불식할수있는가장실천적인과제일수있다. 각정당이어떤제도적인형식과명칭으로공천과정을수행하던간에그공천의과정과결과가민주적이고모두가납득할수있도록투명하다면정당공천제에대한논란자체가더이상무의미해질수도있을것이다. 그러나안타깝게도여야가모두한목소리로공천혁명을부르짖어왔음에도불구하고정당공천체제와과정의민주화는여전히요원한상황이다. 공천과정을민주화하는가장핵심적인부분은그동안지방선거에서공천결과를좌지우지해왔던지역국회의원의영향력을최소화하는데있다. 하지만안타깝게도현행정당공천체계에서는당원협의회장 ( 전지구당위원장 ) 이여전히추천권을행사하게되어있다. 따라서지방선거에나서는후보자들로

50 제 6 회전국동시지방선거외부평가 서는당원협의회장의추천권에목을맬수밖에없는입장이어서공천헌금을받치거나당원협의회장이나혹은그에게영향력을미칠수있는지역국회의원에게줄서기를할수밖에없다. 결국이와같은비민주적인공천체계를과감히개혁하여후보자들이눈치보지않고자신의정치적소신에입각하여경쟁을펼칠수있도록할때비로소공천혁명이완성될수있을것이다. 이는다시정당의공천과정을당원혹은지역주민들에게보다개방함으로써가능할것인데, 최근각정당이앞다투어내놓고있는완전국민경선제와같은것들도유사한개선노력의일환이라고볼수있을것이다. 끝으로여성, 장애인등사회적소수자에대해서는전략공천의활용, 의무공천할당제나비례대표제의확대등을통해역차별정책을지속적으로펼쳐나갈필요가있다. 본연구에서도정당공천제와함께도입된여성의무공천할당제나비례대표제확대와같은제도적개선이여성의정치적대표성향상에크게이바지하였음을확인한바있다. 문제는일각에서여성과장애인등사회적소수자들에게역차별적기회를부여하는것이공정하지못하다는비판과함께개방형국민경선제도입등을계기로그와같은역차별적특혜를없애야한다는주장이제기되고있다는점이다. 이번 6.4지방선거에서여야각정당이시간에쫓겨실시했던다양한형태의당내경선결과에따르면여성, 장애인등사회적소수자의경우오히려개방형경선에서더불리한위치에설수밖에없음이밝혀졌다. 따라서여성, 장애인등사회적소수자들의정치적대표성이현저히개선될때까지이들이스스로를정치적으로대표할권리를사회전체의합의를통해보장해주는사회적포용의자세가요구된다. VI. 맺음말 우리나라의지방자치는앞서살펴본바와같이 1995년제1회전국동시지방선거의실시이후지속적인제도개선을통해큰변화를겪으면서제도화의길을걸어왔다. 그러한제도변화의모색은전반적으로지방자치의수준을결정하는지방정치인들의자질과역량을향상시켜왔으며, 지방정치에서의선거를통한건전한경쟁의정치문화를조성한면도없지않다. 그러나우리나라지방선거제도의이러한제도적성숙에도불구하고여전히지방정치의중앙예속화라는난제는풀리지않는과제로남아있는실정이다. 최근의계속된동시지방선거의과정에서이러한문제들이정치권과관련학계모두에서풀어야할과제로인식되었고그결과비례대표제의확대실시, 중선거구제의도입, 정당공천제의확대, 여성공천할당제의도입등여러가지제도적변화들이모색되었다. 그러나이러한제도의도입은그제도가목적한바의소기의성과를쉽게얻어내진못했다. 어떤면에서는오히려그러한제도의변화들이지역주의의정치문화와융합되면서지방정치의고사와중앙정치에의예속화를강화하는방향으로작동되기도하였다

51 정당공천제유지되어야하는가? 이번 6.4 지방선거역시이러한지방선거의문제점들을한꺼번에개선하기에는역부족임이드러났다. 특히정당공천과관련된여러가지논란에도불구하고정당공천의효과에대한객관적인입증이불가하게되면서정당공천제의존폐에대한여론분열의불씨는여전히꺼지지않은채남아있다고보아야할것이다. 따라서본연구에서주장한바와같이정당공천제존폐논쟁은민주주의적규범의측면과현실적인제도적효율성의차원에서매우균형있게바라볼필요가있으며, 결국제도적효율성에대한객관적인판단기준이모호한한에있어서는규범적당위성의차원에서보다전향적으로정당공천제의존속을고려할필요가있다. 다만정당공천제가그간누적해온폐단을최소화하기위한다양한제도개선의노력이필요할뿐이다

52 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 참고문헌 > 가상준 지방선거에서유권자의투표행태 : 정당및후보자의영향력을중심으로. 한국정당학회보 3(1):5-29. 강원택 지방선거제도개정방향에대한의견. 지방선거제도개선방안정책토론회자료집. 국민권익위원회. 지방행정투명성제고를위한부패취약분야제도개선가이드라인 : 2012 반부패경쟁력평가제도개선관련. 서울 : 국민권익위원회. 김기중 인터넷을이용한선거관련표현행위에대한선거법상규제제도와그문제점. 민주사회를위한변호사모임 선거법상인터넷규제와표현의자유 토론회자료집. 김석우 임성학 전용주 한국정치사에서의 5 31 지방선거의의미 : 정치적충원을중심으로. 한국정치외교사논총 29(2): 김욱 기초지방선거정당공천제의필요성 : 여성정치참여확대를중심으로. 김원홍 기초의회선거제도의변화가여성의대표성에미치는효과와향후과제 : 지방선거를중심으로. 한국여성개발원. 문재우 한국지방선거제도의현재와미래. 한국지방자치학회 2002년도하계학술발표및제11회한일지방자치국제세미나자료. 박창규 현행기초의회의원선거제도의문제점. 한국지방자치학회동계학술대회발표논문집. 서현진 여성의정치참여와 17대총선. 2004년한국정치학회특별학술회의자료집. 신기현 지방선거제도개편의내용과평가. 한국거버넌스학회하계공동학술대회발표논문집. 안순철 한국지방선거제도개혁의방향과과제. 정치정보연구 4(2). 이상묵 지방선거제도변화와지방정치엘리트의충원양상. 한국행정학보 42(1): 이준한 년지방선거와교육감및교육의원선거의동시실시에따른효과예측. 한국지방자치학회보 21(3): 이현우 지방선거를통한지방자치평가 : 대표성, 민주성, 자율성. 세계지역연구논총 42(3): 조소영 공직선거법의인터넷규제와헌법적문제. 민주사회를위한변호사모임 선거법상인터넷규제와표현의자유 토론회자료집. 조재욱 정당공천제와여성의정치참여 : 2010 지바선거를중심으로. 한국지방정부학회동계학술대회발표자료집. 주용학 지방선거에있어서기초단체장의정당공천제에관한연구. 한국

53 정당공천제유지되어야하는가? 지방자치학회보 14(1). 중앙선관위 선거법 정당법 정치자금법주요개정내용 ( 최홍석 정재진 지방의원유급제도입의효과에관한연구 : 지방의원의구성변화를중심으로. 지방정부연구 10(3): 호광석 년과 2006년전국동시지방선거비교. 사회과학연구 호광석 역대동시지방선거의회고와 6 13 지방선거평가. 사회과학연구 9권. 황아란 대표성제고를위한지방선거제도개편논의. 자치발전 (2002 년 1월 ). 황아란 민선자치 10년의지방선거 : 평가와전망. 한국정당학회보 4(2): 황아란 정당경쟁과한국지방선거의구조화. 한국과국제정치 22(2):1-28. Campbell, James E The Presidential Surge and Its Midterm Decline in Congressional Elections, Journal of Politics 53: Jones, Mark Presidential Election Laws and Multipartisan in Latin America. Political Research Quarterly 47: Kernell, Samuel Presidential Popularity and Negative Voting: An Alternative Explanation of the Midterm Congressional Decline of the President's Party. American Political Science Review 71: Shugart, Matthew S The Electoral Cycle and Institutional Sources of Divided Presidential Government. American Political Science Review 89(2): Shugart, Matthew S., and John M. Carey Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. New York: Cambridge Unversity Press

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55 제 6 회전국동시지방선거외부평가 사전투표제 : 투표방식의현황과개선 이상신 ( 숭실대 )

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57 사전투표제 사전투표제 : 투표방식의현황과개선 이상신 ( 숭실대 ) I. 들어가며 2014년 6월의지방선거는최초로사전투표가전국적으로실시된선거였다. 2013년두차례재보궐선거에서소규모로시행되었던사전투표는제 6회지방선거에서비로소전국규모로확대실시되었다. 이논문은서베이데이터및지방선거투개표자료를분석하여사전투표가한국선거에어떠한영향과변화를가져왔는지분석하는것을목적으로한다. 이연구는사전투표의결과에대한최초의경험적연구이므로, 앞으로많은후속작업과연구가뒤따라야할것이다. 따라서이연구에제시하는분석결과들은매우조심스럽게해석되어야할필요가있다. 이제 1회의전국단위사전투표가치러졌을뿐이므로, 아직은충분한데이터와이론적검토가필요한단계이다. 그러나지금가용한자료들을분석해본결과사전투표의본래도입취지였던투표율제고효과가실재로발생했으며, 유권자의투표편의향상에상당한실질적기여가있었다고판단된다. 그러나이투표율상승현상은사전투표도입이전에예상했던것과달리젊은유권자들이사전투표에더적극적으로참가해서발생한것은아니라고보인다. 사전투표참가에연령별로유의미한차이는없었으며, 오히려 50대이상장 노령층유권자들의사전투표율이약간높았다. 대신생산직및사무직에종사하는노동자들, 즉정해진출퇴근시간으로인해투표비용이상대적으로높은유권자들이사전투표를적극적으로이용하고있었다. 한국의사전투표가외국의유사한제도에비교해가장두드러진특징은다른사전등록단계없이도자유롭게자기가원하는투표소에서투표할수있다는점이다. 2013년재보궐선거에서의관외투표율이 10.6% 에불과했던것에비해, 6회지방선거에서의관외투표율은전국적으로 43.8% 로급상승하였다. 이것은사전투표가유권자들의투표비용을획기적으로낮추고있다는직접적인증거가될것이다. 현재관외투표가가능한사전투표와달리공식투표일당일의일반투표에서는관외투표가불가능한데, 이러한높은관외투표율은유권자들의정치참여를더욱확대하기위해서는일반투표에서도관외투표실시가필요하다는것을시사하고있다. 시 도지사선거기준으로보았을때, 일반투표에서는여당인새누리당에게투표하는비율이높았던반면, 사전투표에서는야당에대한투표비율이더높았다는사실도발견되었다. 새정치연합소속의도지사가매우적은득표차로당선된강원과충북선거에서, 야당소속후보들은일반투표에서는새누리당후보보다적은득표를했지만사전투표에서의야당편향현상으로그차이를극복하고당선될수있었다. 그러나이사전투표에서의야당편향현상이기초단체장선거및광역 / 기초의회

58 제 6 회전국동시지방선거외부평가 선거에서도발생하는지는자료의미비로확인할수없었다. 다음장에서는우선사전투표의의미와이전부재자투표와의차이점, 그리고사전투표의제도적특징을살펴볼것이다. 그리고이논문의핵심이라고할수있는 III장에서는집합자료및서베이자료를분석하여사전투표의투표율제고효과및투표편의성향상효과, 관내투표율과관외투표율의차이, 그리고사전투표의정치적효과등을살피는순서로이논문을구성하였다. Ⅱ. 사전투표의의미와제도 1. 편의투표와사전투표 각나라마다그사정에맞게유권자들의투표편의를높이기위한투표방식이고안되어있으며편의투표 (convenience voting) 은이투표방식들을통칭해서부르는표현이다 1). 사전투표도물론이편의투표의한형태로분류된다. 편의투표는기본적으로유권자들이투표에참가하기위한비용을낮추는것을목표로한다. 이투표비용은그내용에따라크게세가지로나눌수있을것이다 2). 첫째는시간비용으로, 투표하는데드는시간때문에발생하는비용을의미한다. 같은시간이라도유권자에따라그비용이달라질수있다. 예를들어투표소가거주지에가까이에있어 30분정도면투표할수있는사람이라고해도, 투표일에하루종일직장에서일해야하는직장인이라면그 30분이의미하는주관적비용은결코작지않을것이다. 둘째는거리비용이다. 투표소가거주지나직장에서멀리떨어져있을경우, 혹은개인적인사정으로지정된투표소에서투표할수없을경우유권자가치러야하는비용이다. 시간비용과거리비용은대개의경우높은상관관계에있겠지만, 반드시그런것은아니다. 셋째는등록비용이다. 이미전산화되어있는주민등록데이터베이스를이용하여선거인명부를만드는한국에서는유권자등록을위해유권자본인이해야하는일이거의없지만, 미국등의경우거주지를옮길때마다투표를위해서는유권자가스스로유권자등록을해야하는불편함이따른다. 대표적인편의투표방식에는아래와같은것들이있으며, 각방식들은시간, 거리, 등록비용의절감이라는측면에서비교할수있다. 부재자투표 (absentee voting): 공무나개인적인사정으로지정된투표소에서 투표할수없는유권자들을위해대부분의나라에서는부재자투표를시행하고 1) Gronke, Paul, and Daniel Krantz Toffey. "The Psychological and Institutional Determinants of Early Voting." Journal of Social Issues vol. 64, no 3 (2008), ) Riker, William H., and Peter C. Ordeshook. "A Theory of the Calculus of Voting." American Political Science Review vol.62, no. 1 (1968),

59 사전투표제 있다. 부재자투표는유권자와투표소사이의공간적제약을해소하여거리비용 을낮추는것을목표로한다. 부재자투표는다시특별한사정을인정받은사람 들만참여를허용하는방식 (absentee voting with excuse) 과누구든지원한다 면부재자투표에참가할수있는방식 (absentee voting without excuse) 으로 나눌수있다. 3) 사전투표 (early voting): 지정된투표일이아닌날짜에투표할수있도록하 는제도이다. 한국에서는아직정확한법적개념규정이필요하지만, 통합선거인 명부의사용으로사실상사전투표가실시되고있다. 이방식은투표의시간비용 을줄이기위해고안되었다. 잠정투표 (provisional ballot): 투표소에서유권자의신원확인이곤란한경우 에, 임시로투표를허용한후차후에유권자의신분확인이되면투표의효력을 인정하는경우다. 이는유권자등록에따르는등록비용을낮추는제도이며, 한국 의주민등록증처럼국민신분증제도가발달되어있고전산화된선거인명부를 사용하는나라에서는그리잘사용되지않는다. 그러나통합선거인명부를사용 한사전투표에서기기이상이나네트워크오류로본인확인이불가능해지는만 일의경우를위해서잠정투표에대한근거와규정이마련되어있다 4). 우편투표 : 투표의시간및거리비용을줄일수있는방식이다. 한국에서도제 한적으로거소투표등에서우편투표를실시하고있다. 5) 대표적으로영국이나미 국같은국가에서는우편투표방식을널리쓰고있다. 부재자투표를우편투표 로허용하는경우가많지만, 특별한이유없이도우편투표를허용하는국가들도 있다. 예를들어미국의오레건과워싱턴주에서는모든공직선거를원칙적으로 우편투표로시행한다. 모든유권자들은사전요청없이도자동적으로우편으로 투표용지를받으며, 기표된투표용지는다시우편으로보내거나정해진장소에 제출한다. 6) 인터넷 / 모바일투표 : 시간및거리비용측면에서가장유권자에게편리한제도 3) Alvarez, R. Michael, Stephen Ansolabehere, Thad E. Hall, Jonathan N. Katx, Ronald L. Rivest, and Charles Stewart, III. Voting: What Has Changed, What Hasn't, & What Needs Improvement. Caltech-MIT, 2012; Caltech-MIT Voting Technology Project. "Voting: What Is, What Could Be." Caltech-MIT Voting Technology Project, ) 실제로한국에서잠정투표가실시된적은없은없으나, 공직선거관리규직제86조 4항에는잠정투표의근거가마련되어있다. 그내용은다음과같다. [...] 관할구 시 군위원회는전국단위의통합선거인명부통신망의장애가발생하였거나다른사전투표소로이동및투표마감시각까지도착할시간적여유가없는때에는사전투표관리관으로하여금신분증명서로본인여부를확인하고, 그명단 ( 이하이조에서 " 잠정투표자명부 " 라한다 ) 을별도로작성한다음선거인에게투표용지발급기를이용하여출력한투표용지와회송용봉투를교부하여투표 ( 이하이조에서 " 잠정투표 " 라한다 ) 하게할수있다." 5) 한국에서도 1967년대선및총선, 1971년대선및총선등 4번의선거에서재외공관원, 월남파병군인, 독일광부와간호사등의재외국민에한해우편투표방식의재외국민투표가이루어진적이있다. 그러나 1972년선거법개정으로재외국민참정권이폐지되면서실질적으로우편투표방식은사용되지않는다. 6) Alvarez et al. (2012); Kropf, Martha, and David C Kimball Helping America Vote: The Limits of Election Reform. Routledge,

60 제 6 회전국동시지방선거외부평가 라면인터넷투표를꼽을수있다. 그러나등록비용측면에서는유권자개인을인증할수있는특별한전자칩이나전자장비등이필요하기때문에오히려다른투표방식보다매우높은편이다. 에스토니아등의소수국가에서실제로인터넷투표를사용하고있으며, 한국에서도정당경선등에서인터넷이나모바일을통한투표가실시되고있다. 미국의경우해외파병중인군인들의선거참여를위해시험적으로인터넷투표를실시해본적도있다 7). 한국의중앙선관위가 2005 년에작성한 전자투표로드맵 에서도인터넷투표에대한계획을세운바있다 8). 아직한국의공직선거는인터넷투표가도입되지못했지만, 선관위의위탁선거에서는인터넷투표가가능하며, 실제로정당경선등에서사용된바가있다. 2012년공직선거법개정으로한국의선거과정에서도본격적인편의투표가시행되는계기가마련되었다고볼수있다. 여기서우선사전투표라는용어에대한정의를명확하게할필요가있다. 사전투표는 2013년의두차례재보궐선거에서최초실시되었으나, 이당시까지만해도사전투표라는표현은공직선거법에는등장하지않았다. 사전투표의근거가되는공직선거법의조항은 158조의3이었는데, 이조항에는사전투표라는용어가아니라 통합선거인명부사용에따른부재자투표 라는긴표현을사용하고있다. 그러나 2014년 1월 17일의공직선거법개정으로사전투표라는명칭이사용됨으로써, 용어에대한혼란이사라지게되었다. 사전투표가도입된법률적계기는 2012년 2월 29일공직선거법개정에서공직선거법제158조의3이신설된것이다. 이조문의 1항에서는 중앙선거관리위원회는제44조제1항에따라확정된선거인명부의전산자료복사본을구 시 군의장으로부터제출받아전산조직을이용하여하나의선거인명부 ( 이하 " 통합선거인명부 " 라한다 ) 를작성한후부재자투표소에서사용하게할수있다 라고명시하고있으며, 이것이사전투표의가장중요한법적근거를이루게되었다. 이내용은 2014년 1월 17일공직선거법개정에서신설된제44조의2 조항에이어지는데, 이조항의 1 항에서는 중앙선거관리위원회는사전투표소에서사용하기위하여확정된선거인명부의전산자료복사본을이용하여하나의선거인명부 ( 이하 " 통합선거인명부 " 라한다 ) 를작성한다 라고규정하면서, 부재자투표라는용어대신사전투표라는용어 7) 2000 년대초반에미군은 Secure Electronic Registration and Voting Experiment 라는이름의온라인투표실험을했다. 이는해외파병중인미군들의투표를온라인으로실시하려는시도였지만보안위험문제가해결되지않아미국방성에서는이실험을취소했다 년에웨스트버지니아주에서도주내다섯군데카운티에주둔중인미군들의일부를대상으로온라인투표실험을한바있다 (Gross 2011). 8) 김선혁 민병오 이정진 이상신. 전자투표의사회적합의기반조성을위한실행사업모델연구. 선관위연구용역보고서 (2009); 류석진 강원택 김면회 김용복 임혜란 장우영 조희정 한영빈. 전자투표와민주주의 : 9 개국비교연구. 서울 : 인간사랑, 2009.; 조희정. " 해외의전자투표추진현황연구." 사회연구 제 13 호 (2007).; 조희정. 미국중간선거에서의전자투표. Mimeo, (2007)

61 사전투표제 를사용하고있다통합선거인명부의도입으로인해가능하게된사전투표의자세한 제도적특징과의의에대해서는다음절에서좀더상세히다룰것이다 년까지의부재자투표 2012년선거법개정이전의부재자투표는대개전체투표인수대비 3% 에서 4% 정도의투표율을기록, 참여율이높지않았다. 부재자투표의참여가저조했던것은이제도가투표비용을낮추기위한목적으로설계된것이아니었기때문이다. 부재자투표에참여할수있는사람의자격도 2004년이전에는군인이나경찰, 선거사무종사자, 타지에서대학을다니는학생등으로한정되어있었다. 2004년이후에 선거일에투표소에가서투표할수없는사람 이라는조건이추가되어부재자투표의참가자격이사실상전국민으로확대되었지만그럼에도불구하고이를이용하는사람들은매우적었다. < 표 1> 2007 년이후주요선거부재자투표율 연도선거투표수부재자신고부재자투표 부재자투표율 9) (%) 대대통령선거 30,721,459 1,086,687 1,004, 대국회의원선거 21,806, , , 회지방선거 21,162, , , 대국회의원선거 17,415, , , 대대통령선거 23,732, , , * 출처 : 중앙선관위홈페이지 < 표 1> 에서보듯, 부재자투표율은 2008년을제외하고는 4% 를넘지못하고있다. 그이유는투표과정이너무번거로워서투표비용이높았기때문이다. 우선부재자투표를하고싶은유권자는미리우편이나직접방문을통해부재자등록을해야했다. 미국의오레건등일부주에서는한번부재자투표신청을하면이후모든투표에서자동적으로부재자투표로신분이인정되는 영구부재자 (permanent absentee) 제도를운영하는경우도있지만 10), 한국의경우는선거때마다부재자등록을새롭게해야했다. 부재자등록을한사람들에겐우편으로투표용지가송부되었으며, 유권자들은부재자투표기간에정해진부재자투표소에서투표를해야했다. 부재자투표일은선거일 6일이전부터 2일간으로정해져있었는데, 한국의공직선거일은수요일이므로부재자투표는그전목요일과금요일오전 6시부터오 9) 유효투표수대비부재자투표율임 10) Alvarez et al. (2012)

62 제 6 회전국동시지방선거외부평가 후 4시까지실시되었다. 부재자등록을하였지만부재자투표일을놓치고투표하지못한사람들은중복투표를막기위해서선거일당일에투표하는것이허락되지않았다. 따라서부재자투표는피치못할사정으로선거일당일에투표할수없는사람들을제외하면별로큰매력을주지못하는제도였다. 사실상사전투표도입이전의부재자투표는투표하기힘든군인이나선거사무종사자들을구제하기위한특수한제도였으며, 일반국민들의투표비용을낮추기위한편의투표라고보기힘들었다. 3. 사전투표의도입과그제도적특징 한국의사전투표제는지금까지다른나라에서시도된어떤제도와도다른독특한특징을지니고있으며, 유권자의투표비용을전면적으로낮출수있다는점에서매우획기적인투표방식이라고평가할수있다. 한국의사전투표제가외국의사전투표제와비교했을때가장독특한것은단지시간비용이아니라거리비용을같이줄일수있는제도이기때문이다. 전산화된통합선거인명부를사용하여실시간으로투표여부를확인하고있기때문에, 유권자들은정해진투표소가아니라전국어디든지사전투표가행해지는곳이라면자유롭게찾아가투표를할수있다. 예를들어사전투표가시작되는금요일아침출근길에회사근처의투표소에일찌감치투표를하고지정투표일은여행을가는식으로투표문화가바뀔가능성이있다. 또한한국의사전투표제는이전의부재자투표와달리사전에부재자투표신청을한후투표용지를우편으로받는절차를거칠필요가없다. 자신을증명할수있는여권이나주민등록증, 운전면허증등의신분증만있다면아무런사전준비없이투표소에서투표를할수있다는점에서사실상등록비용이없다고할수있다. 이렇게한국의통합선거인명부를사용하는사전투표제도는시간 거리 등록비용모두를획기적으로절감하여유권자의편의를극대화할수있는제도이다. 시간과장소에상관없이유권자들이자유롭게투표할수있는방식을 u-voting(ubiquitous voting) 이라고부르기도한다 11). 널리쓰이지는않았지만, 이 u-voting이란표현은주로스마트기기나컴퓨터를이용한인터넷투표를지칭하기위해사용되었다. 하지만지금까지실제로인터넷투표가공직선거에이용된사례는에스토니아정도일뿐이다 12). 한국에서도중앙선관위가이인터넷투표에대한장기적계획을세운바있긴하지만 13), 인터넷투표는아직그기술적불완전성과보안의위험때문에실제선거에도입은요원한형편이다. 한국의사전투표제 11) 김혁. "e- 거버넌스구현을위한전자투표 (e-voting) 의가능성과한계." 의정연구, 제 20 집 (2005). 12) 조희정. 에스토니아의전자민주주의와인터넷투표. 류석진편. 전자투표와민주주의. 서울 : 인간사랑 2009; Estonian National Electoral Committee. E-Voting System: General Overview ) 김선혁외 (2009)

63 사전투표제 는기술적으로인터넷투표와모바일투표의단계에이르기전까지투표행위의편 재성 (ubiquitousness) 을가장극대화시킨형태라고말할수있을것이다. 지금까지설명한부재자투표와사전투표를차이점을아래 < 표 2> 에서정리하였다. < 표 2> 부재자투표와사전투표의비교 부재자투표 사전투표 투표일 선거일 6 일이전부터 2 일간 ( 목, 금 ) 선거일 5 일이전부터 2 일간 ( 금, 토 ) 투표시간오전 6 시 ~ 오후 4 시오전 6 시 ~ 오후 6 시 부재자등록부재자등록필요부재자등록필요없음 투표용지 부재자등록후우편으로투표용지송부 투표소에서신분확인후그자리에서프린터로출력 투표장소지정된부재자투표소전국모든사전투표소 선거일투표가능여부공식선거일에는투표불가능공식선거일에투표가능 유권자가원하는곳, 원하는시간에자유롭게투표할수있는한국의사전투표제를선관위에서는 세계최초 라고홍보하고있다 14). 이것이틀린것은아니나, 좀더정확히말하면이사전투표제는 한국에서만가능한제도 라고말하는것이좀더정확할것이다. 그가장중요한이유는사전투표제가한국의독특한주민등록제에기반하고있으며, 한국의법적, 기술적, 행정적인프라가전제되었을때만이가능한제도이기때문이다. 만약외국에서한국의사전투표제를수입하여시도한다고했을때, 많은법적 정치적문제가겹쳐실패할가능성이크다. Ⅲ. 6 회지방선거에서의사전투표분석 이장에서는 6회지방선거에서사전투표가어떤결과를가져왔는가를분석할것이다. 우선가장중요하고흥미로운질문은물론사전투표가실제로투표율을높이는효과를가져왔는가하는문제이다. 이질문에답하기위해 1회부터 6회까지의시 도지사선거투표율자료를통해분석하였으며, 그결과사전투표의도입은실제로투표율증가를가져왔다는것을확인할수있었다. 이어서두번째로분석할문제는그렇다면어떤집단이사전투표를이용했는가, 즉, 사전투표를통해정치참여를하게된사람들은누구인가라는것을분석할것이다. 그리고사전투표제가목표로했던투표편의성향상에대한객관적인지표라고할수있는관외투표율을지역별, 투표날짜별로분석하였다. 이어서는사전투표의정치적효과를분석한다. 이를위해서베이자료및선관위개표자료를분석하여사전투표가어떤정당에더욱유리했는지를살피는순서로이장을구성하였다. 14) 중앙선거관리위원회. " 많은유권자가사전투표에참여하였습니다." e- 선거정보 4 월 21 일 (2013)

64 제 6 회전국동시지방선거외부평가 년과 2014 년선거에서의사전투표 2013년두차례의재보궐선거에서최초도입된사전투표제는매우성공적으로실시되었다. 사전투표제성공의지표로는첫도입이었음에도불구하고사전투표에참가한투표자의비율이상당히높았다는것을들수있다. 2013년 4월재보궐선거에서처음도입된사전투표에서선거인수기준사전투표율은 4.9%, 투표자수기준으로는무려 17.9% 의사전투표율을기록했다. 즉, 재보궐선거에투표한유권자 5명중 1명은사전투표를이용한것이다. 종래의부재자투표율과사전투표율을비교하면그변화를더욱확실히알수있다. 선관위자료에따르면 2010년이후에치러진 4회의재보궐선거에서부재자투표율은평균 4.3% ( 투표자수기준 ) 에머물렀다 ( 중앙선거관리위원회 2013b). 따라서 17.9% 의사전투표율은이전부재자투표율과비교했을때무려 4배의차이를보이고있는것이다. 하지만 2013년재보궐선거에서의사전투표는매우제한적이었다는것을생각할필요가있다. 즉, 사전투표를위한투표소가전국적으로설치되는것이아니라, 재보궐선거가치러지는선거구에만한정적으로설치되었기때문에유권자들의거리비용이줄어드는효과는상대적으로미미했다. 이는 2013년 4월재보궐선거의경우사전투표제를이용하여투표한유권자총 35,093명중원래의주소지관할내의투표소에서투표한사람은 89.4% 에달한반면, 10.6% 의유권자만주소지관할밖의투표소에서투표했다는것에서도알수있다 ( 중앙선거관리위원회 2013b). 따라서대부분의사전투표는시간비용을줄이는데그쳤으며, 거리비용절감의효과는상대적으로적은편이었다. 이는사전투표제자체의문제라기보다는재보궐선거의성격상투표소설치가제한적일수밖에없다는구조적문제라고보인다. 2013년 10월 30일의재보궐선거에서사전투표제는두번째로실시되었다. 매우규모가작은미니선거였으므로전체투표율은 33.5% 로높지않은편이었다. 이재보궐선거의총투표자수는 134,068명이었는데, 이중사전투표를사용한사람들은 25,327명으로투표수기준사전투표율은 4월재보궐선거보다약간높은 18.9% 를기록했다 ( 중앙선거관리위원회 2013b). 최초로사전투표가전국단위로확대되어실시된제 6회지방선거에서사전투표율은더욱늘어나 20.2% ( 투표자수기준. 선거인수기준으로는 11.5%) 에달했다. 그리고 2014년 7월 30일재보선에서선거인수대비사전투표율은 8.0% 로, 6월의지방선거보다는약간낮지만 2013년의재보선보다는더욱높아졌다. 투표자수대비사전투표율은상승률이더욱컸는데, 7월재보선에서 24.3% 를기록, 투표한유권자 4명중 1명은사전투표를한것으로기록되었다. 이는 6월지방선거의 20.2% 보다도오히려높은것이다

65 사전투표제 < 그림 1> 사전투표율의변화 이렇게계속사전투표율이높아지고있는것에는몇가지이유를생각할수있다. 첫째, 전국적으로사전투표소가설치되는전국단위선거에서는재보궐선거에비해사전투표를통해절감되는투표의거리비용이훨씬크다. 2013년 4월재보궐선거에서는관외투표소를이용한투표인의숫자가그리많지않았지만 15), 전국단위선거에서는이숫자가크게늘어났을가능성이있다. 둘째, 공식투표일이휴무일이아닌재보궐선거와달리총선이나지방선거, 대선에서는투표일이공휴일이다. 이경우사전투표를하고투표일하루를온전히쉬려는유권자가크게늘어날것으로예측할수있다. 즉, 투표일이공휴일일때사전투표의시간비용절감효과는상대적으로더커진다. 셋째, 2014년 6월에첫번째전국사전투표가실시되기전까지, 두차례의재보궐선거에서사전투표제가시험적으로실시되면서거쳐사전투표제의비용절감효과가충분히홍보되었으며, 이에따라국민들의사전투표에대한인지도가높아진것이또다른이유일것이다. 넷째, 2013년사전투표의경험이반영되어 6회지방선거및 7월재보선에서는좀더편의성이강화된사전투표가시행되었다. 앞선두차례의재보궐선거에서는사전투표가오후 4시에마감되었는데, 이것이오후 6시로늦추어져서유권자의투표시간이총 4시간연장되었다. 그리고관내투표함와관외투표함을구분하여사전투표를진행하는방식으로바뀌어서, 관내투표자의경우에는미리투표용지를인쇄해두어투표용지인쇄시간동안유권자들이대기해야하는불편이사라졌다. 또한관내 / 관외투표함의분리는우편으로배달되는투표용지의양을절반이하로감소시켜선거비용을절감하고투표용지보안의위험성도줄이는효과를가져왔다. 15) 2013 년 4 월재보궐선거에서관외투표의비율은 10.6% 정도였고, 이를제외한 89.6% 는자신의거주지근처투표소에서투표한관내투표였다 ( 중앙선거관리위원회 2013)

66 제 6 회전국동시지방선거외부평가 다섯째, 외국의경우에도편의투표를이용하는사람들의비율이늘어나는추세다. 2002년선거지원법 (Help America Voting Act) 를도입한미국의경우, 선거가거듭되면서부재자투표와사전투표를이용하는비율이계속상승하고있다 (Alvarez et al. 2012; Kropf et al. 2013). 중간선거보다대통령선거에서사전투표및부재자투표참여율이높아지는경향이있는데, 2008년미국대선의경우 30% 가넘는미국인들이부재자투표나사전투표를이용해자신들의주권을행사했다. 따라서앞으로도사전투표이용률은계속올라갈것이라고예측할수있다. 이번지방선거에서사전투표율이투표자수기준 20.2% 를기록했지만, 지방선거는총선이나대선보다일반적으로투표율자체가떨어지는것을감안하면앞으로이비율은미국의 30% 를넘을가능성까지도생각할수있을것이다. 2. 사전투표의투표율제고효과 이절에서는지난 1회부터최근 6회까지의시 도지사선거데이터를이용하여사전투표의투표율제고효과를분석하였다. 이에따르면사전투표도입으로인해투표율에통계적으로유의미한증가가있었음을발견할수있었다. 회귀분석결과, 사전투표율이 1% 상승할때시 도지사선거투표율도 1.1% 가량상승하는경향이있었으며, 선거회차와선거경합도를통제하였을때사전투표도입이후투표율이전체적으로 9% 정도상승한것으로추정된다. 사전투표의도입으로인해기대된가장중요한효과가바로투표율제고였다. 87 년민주화직후매우높았던투표율은 90년대이후각급선거에서모두계속낮아지고있는데, 특히대통령선거및총선에비해상대적으로국민들의관심이낮은지방선거의투표율은 2002년의제 3회지방선거에서는 48.8% 에도이르지못할정도로심각하게낮아진바가있다. 사전투표가도입된가장중요한이유가투표비용을줄여국민의정치참여를높이려는것이었다. 우선아래의 < 그림 2> 그래프를보면 3회지방선거이후에는지방선거투표율이약간씩상승하는추세를보이고있었음을알수있다. 3회부터 6회지방선거의투표율변화추이를보면거의완전한직선을이루고있다. 따라서 6회지방선거에서의투표율상승을이런추세의일환으로이해해야할지, 아니면사전투표가이투표율상승에영향을주었는지를평가하는것은쉽지않은작업이다. 중앙선관위에는애초에사전투표의도입으로 6회지방선거에서는 60% 정도의투표율이나올것으로기대하고있었다. 그러나이기대에못미치는 56.8% 의투표율은 사전투표가유권자의선거참여를확대하기보다는투표를분산시키는효과 만을갖는것이아닌가하는언론의분석도있었다 ( 이지은 2014). 사전투표의투표율제고효과분석이쉽지않은것은첫째, 투표율에영향을끼치는요인들이매우다양하고, 둘째, 전국적단위에서사전투표가실시된것이이번이처음이기때문에아직충분한데이터가확보되지않았으며, 셋째, 외국의경우사전

67 사전투표제 투표나부재자투표등의편의투표가투표율을높이는효과는없거나미미할뿐이 라는연구결과가있기때문이다. < 그림 2> 역대지방선거투표율비교 (%) 아래에서는사전투표가투표율에미치는효과를분석하기위해회귀분석을실시하였다. 이회귀분석의분석단위는제 1회부터 6회까지의지방선거에서시 도지사선거이다. 총 96회의시 도지사선거에서단독출마한후보가당선된 2회지방선거의전남북도지사선거를제외한 94회의선거가표본으로사용되었다. 이회귀분석의종속변수는각시 도지사선거의투표율이다. 독립변수로는선거회차, 선거경합도, 선거인수대비편의투표율, 투표자수대비편의투표율, 사전투표이진변수등이투입되었다. 선거회차변수는 1회지방선거이후의투표율하락추세를반영하기위해작성되었다. 제 1회지방선거의경우선거회차변수의값은 1, 2회선거는 2의방식으로변수값을입력하였다. 선거경합도는 1위후보와 2위후보의투표율차이로계산했다. 선거인수대비편의투표율및투표자수대비편의투표율변수에서 편의투표 란 6회지방선거이전의부재자투표와 6회의사전투표를합쳐서말하는것이다. 사전투표이진변수는 6회지방선거표본의경우는 1, 이전지방선거표본의경우는 0의값을갖도록한변수로, 사전투표도입이전과이후의투표율변화를비교하기위해사용되었다. 종속변수 : 투표율 < 표 3> 사전투표의투표율제고효과회귀분석 모형 1 비표준화계수 ( 표준오차 ) 모형 2 비표준화계수 ( 표준오차 ) 모형 3 비표준화계수 ( 표준오차 ) 선거회차 (0.006) *** (0.007) *** (0.007) *** 선거경합도 (0.042) 0 (0.044) 0.01 (0.044)

68 제 6 회전국동시지방선거외부평가 선거인수대비편의투표율 1.13 (0.271) *** 투표자수대비편의투표율 0.49 (0.177) ** 사전투표이진변수 0.09 (0.03) ** 상수 0.64 (0.024) *** 0.64 (0.025) *** 0.66 (0.026) *** 표본수 F 수정결정계수 * * P < 0.1 ** P < 0.01 *** P < 이회귀분석의결과는위의 < 표 3> 에정리되어있다. 이분석결과에따르면, 사전투표는투표율제고에통계적으로유효한효과를갖는것으로나타났다. 모형 1 에따르면선거인수대비편의투표율이 1% 증가할때투표율또한 1.13% 증가하는효과가있다. 투표자수대비편의투표율변수를투입했을때도마찬가지로유효한효과가있었다. 마지막모형 3에서는사전투표이진변수를통해 6회지방선거와이전선거에서의투표율변화를진단하였는데, 사전투표도입이후약 9% 정도의투표율상승효과가있는것으로계산되었다. 위의회귀분석에는명백한한계가존재한다. 투표율에영향을주는많은요인들이자료의부족으로인해투입되지못했다는것이가장큰아쉬움이며, 이는수정결정계수가비교적낮은편이라는점에서증명된다. 앞으로자료보완을통해이회귀분석결과에대한재점검이필요할것이다. 그러나많지않은표본수에도불구하고사전투표가투표율상승에미치는영향력이상당하다는것을보여주고있다. 3. 사전투표와투표편의성 : 누가사전투표에참여했는가? 이절에서는여론조사데이터를바탕으로누가사전투표를이용했으며, 공식선거일투표 ( 이후일반투표 ) 와사전투표를이용한투표자들사이에는어떤차이가있었는지를살펴볼것이다. 분석결과를먼저소개하면, 사전투표이용에있어성별, 연령별, 학력별차이는발견되지않았다. 인구학적변수중사전투표이용에있어가장유의미한차이를보인것은직업으로, 주로출퇴근시간이일정한사무직및전문직, 그리고생산직에종사하는사람들이사전투표율이더높은것으로드러났다. 이밖에대도시보다는오히려읍면에서사전투표율이높았다는것도흥미로운결론이었다. 우선 < 표 4> 에서는이번서베이의응답자들의선거참여현황을정리하였다. 응답자중사전투표에참가했다고답한사람은총 12.4% 로, 실제참여투표율 11.5% 에근접한수치였다. 반면선거당일에투표했다고답한사람은서베이에서 60.9% 였으나, 이것은사전투표및거소투표를제외한실제투표율 45.3% 와비교하면꽤높은편이다. 사전투표및선거당일일반투표를합하면, 이번서베이응답자들의

69 사전투표제 73.3% 는지방선거에투표했다고밝혔다. 이는실제지방선거투표율인 56.8% 보다 상당히높다. 이렇게실제투표율과서베이참가자들이응답한투표율이차이가나 는것은일반적으로발생하는현상이다. < 표 4> 지방선거투표여부 투표참여빈도퍼센트 투표하지않았다 % 보통투표하는편이나이번지방선거에서는못했다 % 6 회지방선거투표율 * (%) 사전투표하였다 % 11.4 선거당일투표했다 % 45.3 Total 1, % 56.8 * 6 회지방선거투표율 * 선거인수대비투표율 우선투표에참여했다고답한응답자 882명을대상으로, 사전투표참여에있어서의성별차이를살펴보았다. < 표 5> 를보면남성투표자중사전투표를한사람의비율은 19.25% 로, 여성의 14.42% 보다약 5% 가까이높았다. 그러나카이제곱검정결과 P-value는 0.056으로, 통상적으로사용되는 95% 유의수준을약간상회하고있어서이차이가통계적으로유의미하다고말하기는힘들다. 즉, 남성이여성보다사전투표에더많이참가하긴했지만, 그차이가유의미할정도로크다고말할수는없다. < 표 5> 성 ( 性 ) 별사전투표율비교 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 남자 여자 Total * 한편, 연령별사전투표율차이는거의없는것으로조사되었다. < 표 6> 의결과를보면가장사전투표율이높았던연령집단과낮았던연령집단은 50대와 60대로, 이두집단의사전투표율은각각 18.32% 와 15.19% 였다. 그러나이연령집단간사전투표율의차이는카이제곱검정결과통계적으로유의미하지않은것으로나타났다. 선관위의공식투표율집계자료에서사전투표율이가장높은집단은 20대로, 선거인수기준 15.97% 의 20대가사전투표에참가했다고보고되었다. 그러나이수치는군생활을하고있는 20대가포함된것으로, 이번서베이에서군인들이포함되지않은것을생각하면그차이는자연스럽게설명될것이다

70 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 6> 연령별사전투표율비교 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 실제사전투표율 * 19-29세 세 세 세 세이상 Total * * * 선관위집계총선거인수대비사전투표율. 선관위자료에따르면 70세이상투표인들의 사전투표율은 10% 였다. 아래의 < 표 7> 에서는학력수준별사전투표율을비교했다. 4년제대학이상의학력을가진계층에서사전투표율이 20.25% 로가장높았고, 고졸학력층에서 14.48% 로가장낮았다. 하지만이두집단만을따로떼어놓고비교한경우에도카이제곱검정의 P-value는 0.062로 95% 수준에서유의미하지않았다. 일반투표집단과사전투표집단의학력수준의평균값을 t 검정으로비교하였을때, 사전투표집단의학력이약간높은것으로나왔지만그차이는유효하지않았다. 즉, 학력과사전투표참여사이에는특별한상관관계가발견되지않았다. < 표 7> 학력별사전투표율비교 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 중졸이하 고졸 전문대학 년재대학이상 Total * * 모름 / 무응답제외 기본적인구학변수들에서사전투표율과의관계가가장확실히드러난것은직업변수였다. < 표 8> 를보면가정주부의경우일반투표가 90.18%, 사전투표가 9.82% 에불과했던반면, 생산직종사자들의사전투표율은 23.44%, 사무직혹은전문직종사자들의사전투표율은 27.41% 에달했다. 생산직과사무직노동자들은모두정해진출퇴근시간에직장에서일해야한다는공통점이있다. 따라서이두집단에서가장투표율이높았다는점은사전투표제도의도입의주요목적이었던투

71 사전투표제 표의시간및거리비용절감이라는측면이확실히유권자들에게매력적이었다는것을시사한다. 반면자영업이나비교적출퇴근시간이자유로운판매 / 영업 / 서비스직종사자들의사전투표율은상대적으로낮은편이었다. 이렇게생산직과사무직노동자들의사전투표율이높았다는사실은사전투표가단지유권자들의투표를분산시키는것을떠나실제로투표율을높였다는것을방증하는간접적인증거로생각할수있다. 사전투표의도입이목표로한것이바로투표에드는비용을낮추는것이었고, 상대적으로정해진노동시간을가진집단이사전투표를더많이이용했다는것은이투표비용절감효과가실재했다는것을증명하는것이기때문이다. 이러한투표비용절감이앞절에서살핀사전투표의투표율제고효과로이어졌을것이라고추측할수있다. < 표 8> 직업별사전투표율비교 직업 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 농 / 임 / 어업 자영업 판매 / 영업 / 서비스직 생산 / 기능 / 노무직 사무 / 관리 / 전문직 주부 학생 무직 / 기타 / 무응답 Total * 마지막으로, 응답자의거주지유형별로사전투표율을비교해보았다. 예상과달리 대도시응답자들이사전투표율이낮고중소도시및읍면에서사전투표율이높은것 을볼수있다. < 표 9> 거주지유형별사전투표율비교 거주지유형 일반투표 (%) 사전투표 (%) Total N 대도시 중소도시 읍 / 면 Total *

72 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이러한결과는위의직업별사전투표율과비교해보았을때약간의외라고할수있다. 하지만 < 표 10> 에서시 도지사선거의사전투표를비교해보면이서베이결과와어느정도일치하는것을발견할수있다. 광주및세종시를제외하고는기타특별시와광역시사전투표율은전국평균사전투표율인 11.5% 보다낮다. 하지만도지사선거에서의사전투표율을보면경기와제주를제외하고는모두 11.5% 이상의사전투표율을기록하고있는것을알수있다. 경기가다른도에비해도시화비율이상대적으로높은것을생각하면, 중소도시나읍면단위에서의사전투표율이대도시사전투표율보다높다는서베이결과는이실제사전투표율에서도증명되고있다. < 표10> 제 6회시 도지사선거사전투표율 특별및광역시 사전투표율 도지사 사전투표율 서울 11.1% 경기 10.3% 부산 8.9% 강원 14.2% 대구 8.0% 충북 13.3% 인천 11.3% 충남 11.9% 광주 13.3% 전북 16.1% 대전 11.2% 전남 18.0% 울산 10.7% 경북 13.1% 세종 15.1% 경남 11.9% 제주 11.1% 4. 관내투표와관외투표 한국의사전투표제를외국의비슷한제도들과비교했을때가장두드러지게차이가나는것은한국의경우에는별다른사전등록단계없이전국어디에서나투표가가능하다는점이다. 이 관외투표 가가능하다는것은유권자의투표비용을획기적으로낮추어줄수있기때문에한국사전투표제의큰장점이라고할수있다. 중앙선관위에서도세계최초로이관외투표를구현했다는점을사전투표홍보에반영하고있기도하다 ( 중앙선거관리위원회 2013a). 관외투표율은자신이거주하는곳이외에서투표하는것이더욱편리한유권자의비율을나타낸다. 즉, 관외투표율이높을수록출근이나기타의이유로지정된투표소에서투표하는것이불편한유권자들이거주지이외의다른투표소에서투표하는것을선호했다는뜻이된다. 따라서높은관외투표율은사전투표제가유권자의투표편의를실질적으로향상시켰다는것을보여주는객관적인지표로평가할수있을것이다

73 사전투표제 그런데이관외투표율은제도적이유때문에재보궐선거에서는낮을수밖에없다. 재보궐선거에서사전투표소는투표가치러지는지역에만국한되어설치되며, 따라서자신이실제로거주하는곳과주민등록이있는곳에서모두동시에재보궐선거가치러지는경우가아니라면관외투표를할수있는경우는별로생각할수없다. 따라서아래 < 표 11> 에정리한것처럼최초의사전투표에서관외투표의비율이 10.6% 로낮았던것은이러한제도적원인이컸기때문이라고생각된다. 그러나 1 년후에치러진 6회지방선거에서관외투표율은 43.8% 로급속히상승한다. 이는사전투표에참가한사람중거의절반에가까운유권자들은자신이거주하는곳의투표소가아닌외부의투표소에서투표했다는것을의미한다. 이렇게높은관외투표율은사전투표제도가의도했던바대로유권자들의투표편의성향상에크게기여하고있다는것을방증한다. 계속상승하고있는사전투표율과함께이높은관외투표율은유권자들이사전투표제도에쉽게적응하고있으며자신의편의에맞게투표하는데사전투표를적극이용하고있다는의미로도해석할수있을것이다. < 표 11> 관외투표율의변화관내투표율관외투표율 13년 4월재보선 89.4% 10.6% 6회지방선거 56.2% 43.8% 아래의 < 표 12> 에서지역별로관내투표및관외투표율을비교해보면지역마다관외투표율의차이가있음을알수있다. 관외투표율이가장낮았던지역은울산인데, 타지역에비해상대적으로낮지만그래도 33.9% 를기록, 울산의사전투표자 3명중 1명은자기거주지역이아닌다른선거구에투표했다. 관외투표율이높았던지역은강원 (65.2%), 세종 (56.9%), 제주 (50.9%) 등으로이지역들에선관내투표보다오히려관외투표에참여한사람들의비율이높았다. 공무원들의거주비율이높고, 상당수공무원들이주민등록을서울등에둔채세종시에서근무하고있는것을생각하면세종시의관외투표율이높은것은자연스럽다고이해할수있을것이다. 그러나강원도및제주도에서관외투표율이높았던이유는아직확실치않다. 두지방모두관광지라는공통점이있는것을생각하면, 관광객들이근처의가까운사전투표소에서투표를했을가능성이있다. 그러나이지역들에서특히관외투표율이높았던좀더정확한원인은후속연구를통해밝혀져야할필요가있다. < 표 12> 제 6회지방선거지역별관내 / 관외투표율비교 지역 사전투표율 ⓵ 관내투표율 ⓶ 관외투표율 ⓵ - ⓶ 서울 11.1% 57.3% 42.7% 14.5% 부산 8.9% 60.2% 39.8% 20.3% 대구 8.0% 56.2% 43.8% 12.4%

74 제 6 회전국동시지방선거외부평가 인천 11.3% 61.8% 38.2% 23.6% 광주 13.3% 53.1% 46.9% 6.2% 대전 11.2% 55.8% 44.2% 11.6% 울산 10.7% 66.1% 33.9% 32.2% 세종 15.1% 43.1% 56.9% -13.8% 경기 10.3% 54.2% 45.8% 8.3% 강원 14.2% 34.8% 65.2% -30.4% 충북 13.3% 57.5% 42.5% 15.0% 충남 11.9% 53.6% 46.4% 7.1% 전북 16.1% 60.8% 39.2% 21.6% 전남 18.0% 63.7% 36.3% 27.4% 경북 13.1% 60.4% 39.6% 20.8% 경남 11.9% 60.1% 39.9% 20.2% 제주 11.1% 49.1% 50.9% -1.7% 전국 11.5% 56.2% 43.8% 12.4% 앞에서강조하여말한것과같이, 관외투표율이높다는것은유권자개인이속해있는선거구에서투표하는것보다다른선거구의투표소에서투표한사람이많았다는것을의미한다. 세계적으로도업무시간이긴편에속하고출퇴근시간이오래걸리는한국의사정을생각하면직장이나학교근처의투표소를이용하는것이거주하는집주변의투표소에서투표하는것보다편리한사람이많았을것이라는것을충분히짐작할수있다. 이러한유권자들은사전투표제의도입이없었더라면훨씬높은투표비용을지불하며투표에참가해야했을것이며, 이러한점이사전투표제가투표율을높이는원인이되었을것이다. 관외투표와관내투표의비교는사전투표가유권자의투표편의성을어떻게향상시키고있는지를보여주는좋은지표이다. 또하나흥미로운것은사전투표가시행되는날짜별의투표율차이다. 선관위자료에의하면, 2013년 4월재보궐선거에서는금요일사전투표율이 35.8% 였는데비해토요일투표율이 64.2% 로상대적으로높았다 ( 중앙선거관리위원회 2013b). 한편, 6회지방선거의경우금요일의전국사전투표율은 41.3% 로약간높아진것으로나타났다. < 표 13> 투표일별사전투표율비교 금요일사전투표율 토요일사전투표율 13 년 4 월재보궐선거 35.8% 64.2% 제 6 회지방선거 41.3% 58.7% 금요일보다는토요일에투표하는것이투표비용이낮을것이므로토요일의사전 투표율이높은것은자연스럽다. 그런데지방선거에서상대적으로재보궐선거보다

75 사전투표제 금요일사전투표율이높아진것은아직그이유를판단하기는이르다. 앞으로계속사전투표가진행되어더많은데이터가확보된후에더욱확실한분석이가능해질것이다. 관외투표율을지역과사전투표일에따라다시나누어보면아래의 < 표 14> 로정리할수있다. < 표 14> 지역별및사전투표일별관내 / 관외투표율비교 지역 1일차 2일차관내투표율관외투표율관내-관외관내투표율관외투표율관내-관외 서울 46.8% 53.2% -6.4% 63.1% 36.9% 26.1% 부산 50.4% 49.6% 0.7% 66.1% 33.9% 32.2% 대구 46.5% 53.5% -6.9% 62.0% 38.0% 24.1% 인천 49.1% 50.9% -1.7% 69.8% 30.2% 39.6% 광주 45.4% 54.6% -9.3% 57.6% 42.4% 15.2% 대전 47.7% 52.3% -4.6% 60.4% 39.6% 20.8% 울산 59.5% 40.5% 19.1% 70.0% 30.0% 40.1% 세종 30.0% 70.0% -40.0% 56.6% 43.4% 13.3% 경기 38.7% 61.3% -22.7% 65.0% 35.0% 30.0% 강원 24.8% 75.2% -50.5% 47.8% 52.2% -4.4% 충북 48.1% 51.9% -3.7% 64.5% 35.5% 29.0% 충남 45.8% 54.2% -8.4% 59.6% 40.4% 19.3% 전북 55.6% 44.4% 11.2% 65.1% 34.9% 30.2% 전남 58.6% 41.4% 17.2% 68.5% 31.5% 37.1% 경북 53.8% 46.2% 7.6% 65.8% 34.2% 31.5% 경남 50.6% 49.4% 1.1% 66.9% 33.1% 33.7% 제주 43.0% 57.0% -14.0% 53.9% 46.1% 7.9% 전국 45.5% 54.5% -9.0% 63.7% 36.3% 27.5% < 표 14> 에서는사전투표일자별로관내투표와관외투표율을비교하였다. 사전투표는금요일과토요일양일간에걸쳐시행된다. 위표에서뚜렷하게보여지는것은금요일에는관외투표율이상대적으로높고, 토요일에는반대로관내투표율이높아지는경향이있다는것이다. 이차이를가장잘보여주는지역이세종시이다. 세종시의경우금요일투표에서는관외투표율이무려 70% 에달했는데, 토요일에는 43.3% 로줄어든다. 앞에서도언급한바있지만세종시에근무하는많은공무원들은주중에는가족과떨어져있다가주말에는가정으로돌아가는생활을하고있는데, 높은금요일관외투표율은

76 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이러한세종시의독특한사정을반영하고있다고보인다. 하지만세종시뿐만이아니라모든시도에서공통적으로금요일에는관외투표율이상대적으로높게나타나고있다. 이는금요일과토요일의투표비용이다르기때문에발생하는현상으로보인다. 이상관외투표율을분석한내용을바탕으로결론내리면다음과같다. 전국단위선거에서사전투표에참가한 40% 를넘는유권자들이관외투표를했다는것은지금까지많은유권자들이높은투표비용을감내하며투표해야했다는것을간접적으로방증한다. 구체적으로 6회지방선거에서관외투표를한유권자의숫자는약 2백만명을넘는다. 전체유권자의약 5% 에달하는국민들이사전투표제도의도입을계기로통해자기가원하는장소에서투표할수있는기회를얻었고실제로, 그렇게투표했다. 이는사전투표제가그만큼잘설계되었고성공적으로시행되었다는의미로해석할수있을것이다. 5. 사전투표의정치적효과 : 사전투표는어떤정당에게유리했는가? 사전투표제도도입에걸림돌이되었던것은주요정당들이투표율증가에따른정치적유불리가일치하지않았기때문이다. 특히현여당을지지하는고연령층에비해젊은층의투표율이상대적으로낮은데, 사전투표로젊은층의투표율이높아지는것에대한부담이작용했었다. 하지만앞절에서살펴본봐와같이사전투표참가율에서연령별차이는크지않았으며, 50대이상의노년층사전투표율이 30대와 40대보다약간높았다. 따라서젊은층들의투표참여가사전투표로인해상대적으로높아질것이라는기대는실현되지못했다고봐야할것이다. 그렇지만여전히사전투표로인해실제로특정정당이이득혹은손실을보았을가능성이있으며, 이절에서는이부분에대한분석을시도한다. 우선이번설문조사에서는새누리당과새정치연합의선호도를 11점척도 (-5점 - 매우싫다 ; 0점 - 보통 ; 5점 매우좋다 ) 로측정하였다. < 표 I5> 에정리된정당선호도를살펴보면, 우선일반투표한사람들의새누리당에대한선호도는 0.637이었던반면사전투표한응답자들의새누리당선호도는 0.174로약간낮은편이었다. < 표 15> 투표방식별정당선호도비교 정당 일반투표 사전투표 P-value 새누리당 새정치연합 t 검정으로이두평균값을비교해본결과 95% 유의수준에서통계적으로유효 한차이를갖고있는것으로나타났다. 즉, 사전투표에참여한사람들은상대적으로 새누리당에대해낮은평가를내리고있었다. 하지만이것은상대적인비교일뿐이 며, 사전투표자들의새누리당에대한평가평균값은중간값인 0 이상이어서전체적

77 사전투표제 으로는호의적인평가라고할수있다. 반면, 새정치연합에대한평가에서는일반투표자와사전투표자사이에유의미한차이를발견할수없었다. 일반투표자들의새정치연합평가평균값은 0.046으로약간부정적인편이었고, 사전투표자들의경우에는 0.007로거의중간값과차이가없었다. 한편대응표본 t검정 (paired t-test) 으로일반투표자들의새누리당및새정치연합평가를비교해본결과통계적으로유의미한차이가발견되었다 (P < ). 그러나사전투표자들의두정당평가를비교해보았을때는유의미한차이가발견되지않았다. 즉, 일반투표에참가한사람들은새누리당을새정치연합보다확실히더높게평가하는경향이있었다. 그러나사전투표한사람들이두정당을다르게평가한다는증거는발견되지않았다. < 표 16> 지지정당별사전투표율 지지정당 일반투표 사전투표 Total N 새누리당 새정치연합 무당파 Total * 통합진보당, 정의당지지자제외 한편지지정당별로사전투표율을비교해보면통계적으로유의미한상관관계는발견되지않았다. 위의 < 표 16> 에서는충분한샘플이확보되지않은통합진보당및정의당지지자 16) 를제외한새누리당및새정치연합지지자와무당파의사전투표율을비교하고있다. 새누리당지지자들의사전투표율은 15.74% 로새정치연합의 17.98% 나무당파의 17.19% 에비해약간낮았으나 값은 ( ) 여서두변수사이에유효한상관관계는발견되지않았다. 지금까지의분석은서베이데이터를이용한것이다. 그러나아래의 < 표 17> 와 < 표 18> 은 6회지방선거의개표자료를근거로한것으로실제투표에서의차이를보여주고있다. < 표 17> 투표방법별및정당별득표율총괄 (%) 투표방법별 새누리당 새정연 통합진보당 정의당 기타정당 무소속 계 거소투표 사전투표 일반투표 * 중앙선관위자료. 시 도지사선거기준 16) 전체응답자중통합진보당을지지한다고응답한사람은 22 명, 정의당지지자는 11 명만이있었다

78 제 6 회전국동시지방선거외부평가 우선 < 표 17> 에서는투표방법별로정당별득표율을정리하였다. 이표에따르면주로고령이나병환등으로거동이불편에집에서우편투표를하는거소투표의경우, 새누리당지지의비율이 49.32% 로 33.02% 의새정연지지율과비교할때큰차이를보였다. 마찬가지로일반투표의경우에도새누리당지지비율이가장높았지만사전투표의경우에는새누리당지지보다새정연지지가 6.7% 정도높았던것으로조사되었다. 물론이런결과를사전투표의도입으로인해상대적으로진보적인정당들에게유리한선거환경이조성되었다는결론으로쉽게연결지을수는없다. 이를위해서는사전투표를계기로얼마나많은유권자가새롭게선거에참여하게되었는지, 즉사전투표가없었다면투표하지못했을사람들이사전투표덕분에투표하게된경우가얼마나많은지를좀더확실하게분석할수있어야한다. 그리고이새롭게늘어난유권자중어느정도가여당과야당을지지했는지를파악해야하는데, 이제막전국단위사전투표가처음시행된지금에서는이러한결론을쉽사리내릴수는없다. 하지만앞절에서분석한바와같이사전투표의도입으로인한투표율상승효과가확인되었으며, 실제투표결과에서도사전투표가야당지지로연결될것을감안하면어느정도사전투표가야당에게유리한선거결과를가져왔다고조심스럽게추정할수있을것이다. < 표 18> 시 도지사선거기준정당별일반 / 사전투표득표율비교 (%) 새누리당 새정연 일반투표사전투표비교비교 시 도별 ⓵일반투표 ⓶사전투표 ⓷일반투표 ⓸사전투표 ⓵-⓷ ⓷-⓸ 전국 서울 부산 * 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 * 중앙선관위자료를재구성함. * * 부산의경우새정치연합후보가출마하지않아무소속오거돈후보의투표율로대신하였음

79 사전투표제 사전투표에서의야당편향현상은지역및정당별로일반투표율과사전투표율을분리하여비교한 < 표 18> 에서더욱확실하게드러난다. 새누리당은일반투표에서호남지역과서울, 세종, 충남및대전을제외하고는모두새정치연합에앞섰다. 반면사전투표에서는새정치연합이영남지역 ( 부산제외 ) 과제주를제외하고는모두새누리당을앞섰다. 6회지방선거에서가장치열한격전지중의하나였던강원도지사선거에서, 최문순후보는불과 1.6% 차이로당선되었다. 그런데최문순후보는일반투표에서는오히려 2위후보보다적은득표율을기록했는데, 사전투표에서는반대로 2위후보보다 13.46% 이상을득표했다. 이는전체투표자수대비 3.1% 에이르는표차이다. 따라서최문순후보는일반투표에서뒤진표차이를사전투표에서만회하여가까스로당선되었다고할수있다. 충북도지사선거에서도마찬가지로사전투표의야당편향현상이야당에게불리한일반투표결과를뒤집었다. 새정치연합의이시종후보는일반투표에서는 2위후보에비해 0.85% 정도낮은득표율을기록했지만사전투표에서는 12.16% 앞섰다. 결국최종집계에서최시종후보는 2% 더많은표를확보해서승리하였다. 다시강조하자면, 사전투표에서야당후보에게더많은지지가쏠리는현상이나타났다고해서선거제도의변화가상대적으로야당에게유리한선거환경을만들어냈다고평가하는것은이르다. 그런평가는사전투표로인해더많은야당지지자가투표에참가했다는것이증명되었을때가능한것이며, 사전투표가막시작된이단계에서는그러한평가를내리기에는아직이르다. Ⅳ. 맺음말 사전투표는 2014년 7월 30일의재보궐선거까지포함해서총 4회실시되었을뿐이지만매우성공적으로정착하였다. 15명의국회의원을뽑아서미니총선이라고불린 2014년 7월재보궐선거에서는투표한유권자네명중한사람은사전투표를이용할정도였다. 도입된지 2년이채못되는빠른시간내에사전투표는한국의선거환경에서빼놓을수없는하나의풍경으로자리잡았다. 사전투표의이성공적인도입은한국의선거를연구하는연구자들에게새로운연구과제들을제시한다. 새로운현상이기때문에이를설명한이론적틀도부재하고, 따라서앞으로사전투표가어떠한방향으로진화해나갈지를예측하는것은더욱어렵다. 그런점에서이논문은앞으로사전투표와관련해서논란이예상되는연구과제들을소개하고각연구과제들에대해현재가능한데이터를동원하여분석해보았다는의의를갖는다. 따라서이연구는사전투표에대한결론을짓는것이목표로삼지않고, 사전투표에대한연구자들의관심을촉구하고관련된여러주제에대한논쟁을시작하는것에초점을맞추었다. 아래에서는이연구에서는다루지못했으나앞으로더논의되어야하는주제들을설명하고글을마무리지으려고한다

80 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이연구에서는주로 6회지방선거에서의사전투표를분석하였는데, 이연구에서나타난경향성 - 투표율제고, 투표비용감소, 높은관외투표율, 야당편향성등 - 이미래의지방선거에서도지속적으로나타날것이라고는장담할수없다. 또, 지방선거와는성격이다른국회의원선거및대통령선거에서사전투표의효과가어떻게나타날것인지, 그것이이연구에서분석한지방선거에서의사전투표와과연다를것인지도중요한연구과제가될것이다. 사전투표의야당편향성이라는주제는매우흥미롭고정치적으로민감한성격을갖지만, 자료의한계상이연구에서는시 도지사선거에국한시켰다. 다른선거에서도이야당편향성이발생하는지, 선거별로야당편향성은어떻게다른성격을갖는지는앞으로한국선거연구에있어서매우중요한연구과제가되어야할것이다. 또선거주기가들쑥날쑥한한국선거제도의특징이사전투표율과정치참여에어떤영향을줄것인지도흥미로운주제이다. 미국의경우, 대통령선거에서의사전투표율이중간선거의사전투표율보다일관되게높은경향이있다. 전국단위선거가한해에겹치는경우와그렇지않은경우의사전투표율이달라질가능성이있으며, 이는앞으로학자들의관심을끌만한중요한주제가될것이다. 이와더불어사전투표의성공적인도입이중앙선관위에서 2000년대부터준비하고있는전자투표의본격적인도입으로이어질수있을것인지도논의되어야할필요가있는문제이다

81 사전투표제 < 참고문헌 > 김선혁 민병오 이정진 이상신 전자투표의사회적합의기반조성을위한실행사업모델연구. 선관위연구용역보고서. 김혁 "e-거버넌스구현을위한전자투표 (e-voting) 의가능성과한계." 의정연구 20. 류석진 강원택 김면회 김용복 임혜란 장우영 조희정 한영빈 전자투표와민주주의 : 9개국비교연구. 서울 : 인간사랑. 이지은 마의벽 60% 못깬투표율 사전투표는 ' 분산효과 '? 연합뉴스 6 월 4일. ( HTML) ( 최종검색일 2014년 8월 13일 ). 조희정 " 해외의전자투표추진현황연구." 사회연구 13. 조희정 미국중간선거에서의전자투표. Mimeo. 조희정 에스토니아의전자민주주의와인터넷투표. 류석진편. 전자투표와민주주의. 서울 : 인간사랑. 중앙선거관리위원회. 2013a. " 많은유권자가사전투표에참여하였습니다." e-선거정보. 서울 : 중앙선관위. 중앙선거관리위원회. 2013b. 통합선거인명부 사전투표 평가. 중앙선거관리위원회내부보고서. Alvarez, R. Michael., Stephen Ansolabehere., Thad E. Hall., Jonathan N. Katx., Ronald L. Rivest., and Charles Stewart, III Voting: What Has Changed, What Hasn't, & What Needs Improvement. Caltech-MIT. Caltech-MIT Voting Technology Project "Voting: What Is, What Could Be." Caltech-MIT Voting Technology Project. Estonian National Electoral Committee "E-Voting System: General Overview. Gronke, Paul., and Daniel Krantz Toffey "The Psychological and Institutional Determinants of Early Voting." Journal of Social Issues 64(3): Kropf, Martha "North Carolina Election Reform Ten Years After the Help America Vote Act." Election Law Journal 12(2):

82 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Kropf, Martha., and David C Kimball Helping America Vote: The Limits of Election Reform. Routledge, Riker, William H., and Peter C. Ordeshook "A Theory of the Calculus of Voting." American Political Science Review 62(1): Gross, Doug Why Can t Americans Vote Online? CNN (November8,2011). (

83 제 6 회전국동시지방선거외부평가 교육감선거제도의문제점과개선방안 서현진 ( 성신여대 )

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85 교육감선거제도의문제점과개선방안 교육감선거제도의문제점과개선방안 서현진 ( 성신여대 ) I. 서론 이번 2014년지방선거를앞두고기초의회선거정당공천제폐지, 구의회폐지등과더불어교육감직선제폐지를둘러싼논란이치열했다. 현교육감직선제는 2006년 12 월개정된 지방교육자치에관한법률 에따라기존의학교운영위원들에의해간접선거방식으로선출되던교육감을주민모두가참여하여선출하는방식으로바뀌면서시작되었다. 교육감직선제를도입한취지는교육자치와전문성을강화하고간선제로인해발생된주민대표성과선거부조리문제를해결하기위한것이었다. 2007년 2월부산시교육감선거를시작으로 2007년대선과동시에충북, 울산, 경남, 제주교육감선거, 2008년서울시교육감선거, 2009년경기도교육감선거등이직선제로치러졌다. 2010년부터는교육감을전국동시지방선거에서선출하여이번교육감선거는두번째로지방선거와동시에치러졌다. 그런데교육감직선제가도입된이래여러가지문제점이발생하면서정치권일각에서는이제도의폐지를주장했다. 교육감선거의가장큰문제점으로지적된것은과다한선거비용에비해투표율이지나치게저조하여대표성과정통성문제가심각하다는것이다. 또한대선과총선뿐아니라지방선거와동시에치러지는경우에도교육감선거는다른선거에비해유권자의관심을끌지못했다. 교육감후보의경우정치적중립성을위해소속정당이없음에도불구하고유권자들이관심이없다보니자신들이지지하는정당이나후보자와동일한기호에투표하는경우가많았다. 게다가최근후보단일화과정등에서금전거래의혹이불거지는등여러차례비리문제가발생하면서직선제폐지주장이제기된것이다. 국회정치개혁특별위윈회는지방선거개혁안논의에서교육감선거제도개혁방안을중요한안건으로다루었다. 국회의원들은소속정당별로다른입장을표명했는데새누리당의원들은현행교육감선거에서는특정기호나순번이절대적으로유리하고선거비리와정치교육감논란을부르는등문제가많아직선제를폐지해야한다고주장했다. 임명제나시도지사 -교육감러닝메이트제도입등을대안으로제시했다. 반면민주당의원들은임명제나러닝메이트제는교육의정치적중립을규정한헌법정신과가치에반한다고비판하면서직선제를유지하되선거공영제등의보완책을통해문제해결방안을강구해야한다고주장했다. 3개월간의논의를거쳤으나국회정치개혁특별위원회는교육감직선제폐지에대해정당간합의점을찾지못했다. 다만이번지방선거에서는직선제유지를전제로투표용지를변경하는공직선거법개정안과지방교육자치법개정안을 2014년 2월 6일에여야합의로의결했다. 교육감선거에서정당공천이배제되고있음에도불구하고첫번째후보자는여당후보, 두

86 제 6 회전국동시지방선거외부평가 번째후보자는야당후보로오인되는경우가많아그동안 로또선거 라는비난을받아왔다. 정치적중립성이훼손되고기호배정방식에따라부당이득을보거나불이익을보는후보자가생겨나고민의가왜곡되는문제가발생한것이다. 이에대한해결책으로국회정치개혁특별위원회의교육자치관련소위원회에서는기호는없지만후보자이름을가나다순으로세로로배열하는기존교육감선거투표용지를가로형교호순번제로바꾸는안이제시되었다. 이안이채택됨에따라이번지방선거에서교육감선거에한해서는가로형투표용지에해당시 도지역구기초의원선거구 ( 구의원 ) 단위로후보자성명게재순서가교차되는순환배열방식이도입되었다. 이연구에서는교육감직선제폐지논란의쟁점을파악하고이번교육감선거결과분석을토대로향후교육감선거제도개선을위한정책방향을제시하고자한다. 구체적으로 II절에서는교육감선거제도의역사적변화와직선제를도입하게된배경, 시행후발생된문제점과그로인해제기된직선제폐지주장을둘러싼논란에대해정리하였다. III절에서는이번지방선거직후한국정치학회와한국정당학회가공동으로한국리서치에의뢰하여실시한설문조사를바탕으로교육감선거에나타난유권자들의태도와행동을경험적으로분석하였다. 최초로도입된순환배열형가로형투표용지에대한평가, 다른지방선거와비교하여교육감선거에대한관심과투표선택에나타난특징들을분석하였다. 이를바탕으로 IV절에서는정책적방향을제시하였다. II. 직선제도입취지와시행의문제점 1. 교육감선거제도의변화와직선제도입배경 지방교육자치는 교육의자주성, 전문성, 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다 는헌법제31조 4항에근거한다. 1) 헌법을토대로교육기본법제5조는 국가와지방자치단체는교육의자주성과전문성을보장하여야하며지역실정에맞는교육을실시하기위한시책을수립 실시하여야한다 고규정하고있다. 교육기본법제6조는 교육은교육본래의목적에따라그기능을다하도록운영되어야하며정치적, 파당적또는개인적편견을전파하기위한방편으로이용되어서는아니된다 고중립성에대해규정하고있다. 이처럼지방교육자치는지방자치라는지역적자치와교육자치라는영역적자치가결합된개념이다. 교육자치의가장큰목적은교육의특수성을감안하여일반행정으로부터교육행정을분리하여전문성의실현과획일적인중앙통제와타율성에서벗어나야한다는것이다. 지방교육자치실시이유는지방자치단체수준에서지방의특성에맞게교육정책을자율적으로수립하고시행함으로써교육의질적향상과효과를높이자는것이다 ( 권혁운 2011, 34). 1) 교육의자주성과정치적중립성보장은 1962 년헌법개정에서, 교육의전문성보장은 1980 년개정에서추가된사항임

87 교육감선거제도의문제점과개선방안 따라서지방교육자치의성패를좌우하는가장중요한요인은지방교육자치의핵심집행기관인교육감을제대로선출하는것이다. 교육감선출제도는임명제, 간선제, 직선제로변화되어왔다. 1949년 12월 31일에 교육법 이제정됨에따라최초로군단위교육자치제가실시되었는데 1961년군사혁명위원회에의해교육위원회기능이정지되고 1963년까지교육감제가일시폐지되었다. 2) 이후 1990년까지교육자치제는실질적으로중단되었다. 이시기교육감선출방식은대통령임명제였다 ( 주철안 2014, 24). 1991년 3월 8일 지방교육자치에관한법률 제정으로교육감선거제도가마련되었다. 이에따라교육감임명제는교육위원회간선제로변화되었다. 1991년 3월 26일지방의회가구성되었고 1991년 9월에기초의회및광역의회에서선출된인사로교육위원회가구성되었다. 이교육위원회에서무기명투표로교육감을선출하는교황식선출제가도입된것이다. 이는 1997년법개정에따라학교운영위원회 97%, 교원단체선거인 3% 로구성된선거인단에의해선출되는방식으로변화되었고 1999년법개정에따라학교운영위원전원으로선거인단을구성하는투표방식으로전환되었다. 하지만학교운영위원들이교육감을선출하는간선제방식은소수인사들에의해교육감이선출되는주민대표성문제와학연이나지연중심의조직선거나금권선거문제가발생하였다. 이에간선제에대한비난이거세졌고헌법소원이제기되기도했다. 헌법재판소는판례를통해지방교육자치운영방식에대해민주주의, 지방자치, 교육자치상호간제한을가져야함을지적하였다. 세가치가조화롭게충족되어야한다는것으로 민주주의 의요구를절대시하여비정치기관인교육감을정치기관 ( 국회의원이나대통령 ) 의선출과완전히동일한방식으로구성하는것, 지방자치 요구를절대시하여지방자치단체장이나지방의회가교육감선발을무조건적으로좌우하는것, 교육자주 의요구를절대시하여교육문화관계자들만이전적으로교육감을결정하는방식은그어느것이나헌법적으로허용될수없다고판시하였다 ( 헌재 , 1999헌바 113, , 2000헌마283 등 ). 지방교육자치구현의구체적인원리로는주민참여의원리, 지방분권의원리, 일반행정으로부터의독립, 전문적관리의원칙이실현되어야함을지적하였다 ( 헌재 헌마 283 등 ). 즉지방교육자치는지방자치단체수준에서지역주민의참여를통해서자주적, 전문적, 정치적중립성등의헌법적가치를보장하면서지역실정에맞도록교육에관한시책을수립, 운영하는것을의미한다는것이다 ( 주철안 2014, 23-24). 이와같이교육감간선제로인해주민의참여와대표성문제그리고선거인단과후보자간결탁등선거부조리와부패문제가발생하고헌법재판소판례에서도주민참여와지방분권, 교육전문성의원리를강조하자대안으로주민직선제방식이떠올랐다. 노무현정부는정부혁신지방분권위원회소속지방교육자치제도개선특별위원회 2) 교육법 14 조에서 국가와지방공공단체는교육의자주성을확보하며공정한민의에따라각기실정에맞는교육행정을하기위하여필요적절한기구와정책을수립실시하여야한다 고규정하였다

88 제 6 회전국동시지방선거외부평가 를구성하여교육감직선제개선방안을마련하였고이안이국회에서통과됨에따라직선제가실시되었다. 2006년 12월 지방교육자치에관한법률 이개정되어교육감선출은주민직선제로바뀌고독립의결기관이었던교육위원회가시도의회소속의상임위원회로위상이격하되었다. 2. 직선제시행의문제점과폐지주장제기 교육감직선제를도입한취지는학교운영위원전원의간접선거방식에서발생한주민대표성문제와부정비리문제를해결하여교육자치의중요한원리인주민통제원리를실현하려는것이었다. 주민직선으로선출된교육감은대표성을가진지방교육수장으로서권한을위임받고선거공약을실천함으로써지역주민의교육수요에적극부응하는맞춤형교육을제공할것으로기대되었다. 교육당국이아닌교육수요자중심의교육정책이수립되고집행되어진정한지방교육자치시대를맞게될것으로기대된것이다. 하지만교육감직선제가시행되면서가장먼저나타난문제점은주민의저조한참여와과다한선거비용이었다. < 표1> 에서보는바와같이역대교육감선거는단독으로치러질경우과도한선거비용에비해투표율이대부분 20% 이하로매우낮은것을알수있다. 교육감의경우, 시도별로임기가달라서 2007년이후임기가만료된지역에서교육감을직선제로선출하였다. 직선제도입이후최초로치러진교육감선거는 2007년 2월부산광역시선거였는데투표율이 15% 인반면선거비용은 98억원이나들었다. 2008년충남, 전북, 서울, 대전교육감선거에서도많은비용을들인반면투표율은낮았다. 2009년경기와충남, 경북교육감선거에서도비슷한현상이나타났다. 단독선거 년도선거일지역투표율 (%) /14 부산 억 < 표 1> 역대교육감선거투표율과비용 6/25 충남 억 7/23 전북 억 7/30 서울 억 12/17 대전 억 동시선거 선거비용년도선거일지역투표율 (%) /8 경기 억 /29 충남경북 /19 대선 6/2 지방선거 126억 187억 /4 지방선거 * 출처 : 중앙선거관리위원회자료와조진만 윤상진 (2012, 207) 충북제주경남울산 선거비용 41 억 16 억 65 억 27 억 전국 억 * 전국 56.8 * * 교육감후보자의총선거보전비용청구액 ( 임성학 제 5 회지방선거보고서 )

89 교육감선거제도의문제점과개선방안 이에비해 2007년대통령선거와동시에치러진충북, 제주, 경남, 울산교육감선거의경우, 단독선거로치러진경우와비교해볼때선거비용이줄어든반면투표율은 60% 이상으로높았다. 따라서선거비용의감소와참여율제고라는취지하에교육감선거를 2010년부터는전국동시지방선거와동시에치르기로하였고이번 2014년에두번째동시선거가치러졌다. 이처럼동시선거는선거비용감소와보다많은유권자참여를이끌어내어민주적대표성을높인다는장점이있다. 하지만헌법에서규정한교육의정치적중립성을고려해비정치적성격의교육감선거를정치적성격의지방선거와동시에치르는것에대해논란이일기도했다. 선거이론에따르면정치에대해잘알고있는유권자의경우, 정당수가증가할수록참여도증가하는데반해정치에대한정보수준이낮은유권자의경우감소한다. 왜냐하면정보수준이낮은유권자의경우에는선택범위가넓어지고선택해야하는후보자가많아질수록낙담하여참여를하지않게되기때문이다. 또한여러종류의선거가동시에이루어질경우, 유권자들이선거에관심을갖고정보를균형있게얻기어렵기때문에유권자들이올바른선택을하기어려워선거불공정성문제가발생한다는연구가이루어져왔다 ( 이현우 1998; Shively 2008, ). 실제로 2007년대선과 2010년 6월 2일지방동시선거를실시한후교육감후보자에대한낮은인지율과무관심등이문제로대두되었다. 교육감선거에대한관심이저조하고이해가부족하다보니 2007년대선과동시에교육감선거가실시된 4개지역에서모두한나라당과같은기호인 2번후보가당선되는결과가나타났다. 교육감선거에서는정당공천이배제되고있음에도불구하고첫번째후보자는여당후보, 두번째후보자는야당후보로오인되는경우가많아 로또선거 라는비난을받게되었다. 사실여러나라에서복잡하고혼란스러운투표용지디자인은피해야한다는것이가장중요한사안으로여겨져왔다. 그대표적인예는미국의 2000년대선결과에큰혼란을초래한플로리다주의나비형투표용지이다. 이투표용지는양면에후보자들의이름이기재되어있고가운데구멍을뚫어후보자를선택하도록도안되었다. 결국이런투표용지는투표를한많은유권자들의표를기권이나무효표로만드는등큰문제를야기한후선거제도개혁이라는요구를낳게되었다. 이사례에서볼수있듯이, 잘못표기된투표용지로인해큰혼란을겪어현재미국의많은주들은투표기계 (voting machine) 개선에힘쓰고있다. 새로운터치스크린방식과아울러가장보편적인기계는펀치카드나레버 (the lever machine) 이다. 또한미국은여러종류의정치대표를선거를통해선출하는것이민주주의라고믿고주마다다양하게선출하도록하고있어서매우길고복잡한투표용지를가진나라이기도하다. 따라서주마다다른투표용지에따라정당투표나교차투표가나타나기도한다는연구가있다. 예를들면여러종류의선거에도전하는모든정당의후보자이름이한꺼번에나온투표용지를사용하는경우 (office-group ballot) 선출직별로여러정당소속후보에게나누어투표하는효과 (ticket-splitting) 가있다고

90 제 6 회전국동시지방선거외부평가 한다. 반면각정당후보자들이정당에따라한칼럼에기재된경우 (party-column ballot) 는모든선출직에한정당후보를찍는경우가많다고한다. 이처럼학자들은한투표용지에정당라인에따라여러직급의후보자이름을명시하는지, 선거종류에따라여러장의투표용지를배부하는지, 후보자이름을어떤방식으로기재하는지등투표용지가어떻게디자인되는가는선거결과에큰영향을미친다는연구에주목했다 (Miller and Krosnick 1998; Koppell and Steen 2004; 김범수 서재권 2012). 그리고우리나라동시선거에대한연구들은투표용지의순서효과와기호효과가교육감선거에서도예외없이나타난다는점도경험적으로검증했다 ( 김범수 2011; 문은영 2012). 이런기호효과를차단하기위해정치권에서는 2010년 2월법개정을통해교육감후보자의성명만표기하고기호는표시하지않도록규정하였다. 그럼에도불구하고 2010년동시선거에서도여전히투표용지에기재된순서가후보자의득표율과당락에영향을미쳤다는연구결과가나왔다 ( 송기창 박소영 2011). 이렇듯정치적중립성이훼손되고기호배정방식에따라부당이득을보거나불이익을보는후보자가생겨나고민의가왜곡되는문제가지속적으로나타나고학계의연구를통해서도경험적으로증명되면서이번선거를앞두고 로또선거 의문제점은직선제폐지주장의중요한근거가되었다. 이밖에비정치적선거를정치적선거인지방선거와동시에실시함으로인해교육감선거가정치화, 이념화되는문제도발생하였다. 그리고선거부조리와비리문제등이직선제시행후에도지속적으로발생하였다. 현행교육감직선제는 공직선거법 ( 지방교육자치법 44조와 49조 ) 에기반하여시장과도지사등광역자치단체장선거와동일한방식으로실시되고있다. 하지만교육의정치적중립성으로인해교육감은정당원이될수없으며, 정당과같은선거조직, 선거자금의후원등이제한된다. 따라서교육감후보자는시도지사후보에비해후원금모금등에어려움을겪게되고시민단체, 이익집단, 정치세력등과부당하게손을잡게되는경우가생기는것이다. 이처럼과다한선거비용에비해저조한주민참여로인한대표성문제, 무관심과기호효과, 동시선거로인해정치선거에교육감선거가종속되는현상, 계속되는선거부정과비리등주민직선제교육감선거제도가시행되면서여러가지문제가발생하자정치권일각에서는직선제폐지를주장했다. 국회정치개혁특별위윈회는지방선거개혁안마련논의에서교육감선거제도개혁방안을중요한안건으로다루었다. 국회의원들은소속정당별로다른입장을표명했는데새누리당의원들은현행교육감선거에서특정기호가절대적으로유리하고비리와정치교육감논란을부르는등문제가많으므로직선제를폐지해야한다고주장했다. 대안으로임명제나시도지사 -교육감러닝메이트제, 제한적주민직선제도입등을제시했다. 임명제는정부가추천하고시도교육위원회가결정또는중앙과지방이함께선임하는방법이며러닝메이트제는교육감과시도지사간협력적거버넌스를통한교육

91 교육감선거제도의문제점과개선방안 서비스제공하는방안이고, 제한적주민직선제는교육관계자전원에의한직선제로전환하는것이다. 새누리당성완종의원은 " 현행교육감직선제는꽤문제가많은제도다. 시 도지사에게임명권을주고심사제도를잘강구해서의회 ( 승인 ) 를거쳐하면좋겠다 " 면서임명제를대안으로제시했다. 같은당김희정의원은당싱크탱크인여의도연구원에서 1월 9일전국남녀유권자 3천988명을상대로조사한 ARS 여론조사에서현행제도폐지가 54.6%, 현행제도유지 29.5% 로나타났다고밝혔다. 교육감임명제에대해서는공감이 73.4%, 비공감이 11.9% 로, 러닝메이트제에대해서는공감이 59.0%, 비공감이 22.9% 로각각나타났다고설명했다 ( 연합뉴스 2014년 1월 10일자 ). 반면민주당의원들은임명제나러닝메이트제는교육의정치적중립을규정한헌법정신과가치에반한다고비판하면서직선제를유지하되선거공영제등의보완책을통한문제해결방안모색을촉구했다. 민주당도종환의원은 " 임명제, 간선제, 직선제를거치면서지방교육자치가발전해왔다. 직선제는유지돼야하고, 비리선거등문제점은선거공영제로해결해나가야한다 " 고말했다. 그는 " 과거국가주의가강화됐을때임명제를한것 " 이라면서 " 노태우정부후반부에지방자치, 지방교육자치가실시되면서교육과정도국가중심에서교사, 학생중심으로발전했다. 문제가도출되면옛날방식으로돌아가는게아니라문제를어떻게해결할지머리를맞대고지혜를모아야한다 " 고지적했다. 국회정치개혁특별위원회는 3개월간의논의를거쳤으나 2014년 6월 4일지방선거이전까지직선제폐지논란을종식시킬만한합의점을찾지는못했다. 따라서우선은직선제유지를전제로가장심각한문제인 로또선거 폐해를막기위해투표용지변경문제를중요쟁점으로삼았다. 국회정치개혁특별위원회의교육자치관련소위원회에서기호는없지만후보자이름을가나다순으로세로로배열하는기존교육감선거투표용지를가로형교호순번제로하는대안이제시되었다. 3) 국회정치개혁특별위원회는이런내용등을담은공직선거법개정안과지방교육자치법개정안을 2014년 2월 6일에여야합의로의결했다. 따라서이번 6 4 지방선거에서교육감선거에한해가로형투표용지에해당시도지역구기초의원선거구 ( 구의원 ) 단위로후보자성명게재순서가교차되는순환배열방식이도입되었다. 다음에서는교육감직선제폐지논란이진행중인상황에서치러진 2014년교육감선거결과를분석하고이를바탕으로결론에서는어떤문제점이어떻게해결되어야하는지에대한정책방향을제시하고자한다. 구체적으로이번선거에서최초로도입된가로순환배열형투표용지는투표의공정성에기여했는지에대한유권자의평가에대해살펴보았다. 그리고이번교육감선거는두번째로지방선거와동시에치러진선거인데, 교육감선거와다른지방선거에대한유권자의관심과후보선택에있어서차이가있었는지를분석해보았다. 이를분석한이유는정치적성격의지 3) 교호순번제는예를들어후보자가 3 명이면이름배열을번갈아가며달리적어넣은 3 종류의투표용지 ( 갑 - 을 - 병, 을 - 병 - 갑, 병 - 갑 - 을 ) 를같은수로혼합해기회균등을꾀하는것이다

92 제 6 회전국동시지방선거외부평가 방선거와비정치적성격의교육감선거가동시에치러지면서교육감선거에무관심 한유권자들이두선거에대해무차별적으로투표한다는우려가크기때문이다. III 년교육감선거결과분석 년교육감선거결과와직선제폐지논쟁점 < 그림1> 에서볼수있듯이이번교육감선거에서는나타난가장큰특징은진보성향교육감후보의대거당선이었다. 17개시 도교육감당선자중경북, 대구, 울산, 대전을제외한 13개지역당선자는진보성향이었다. 지난 2010년 16개지역교육감선거에서보수성향당선자가 10명, 진보성향당선자가 6명인것과비교하면매우큰변화라고볼수있다. 이런결과로인해직선제교육감폐지논란은다시가열되었다. 대통령소속지방자치발전위원회는선거직후인 2014년 6월 12일에교육감직선제를폐지하여교육자치를지방자치와일원화하는방안을잠정적으로합의했다. 교육자치를지방자치와통합하면교육자치가자치단체장의책임아래놓이게되고광역의회의감시와견제를받게된다. 이에대한반발이클것을예상하여교육감이정치에종속되지않도록예산과인사권을철저히보장하는체계를마련하기로했다 ( 연합뉴스 2014년 6월 12일자 ). 교육감직선폐지촉구범국민연합은 7월 28일에대통령이임명하던교육감제도를정치이익집단이빼앗은것이교육감직선제라고비판하고선거에투입되는이전투구와막대한경비, 시간낭비를없애기위해교육감직선제를폐지해야한다고주장했다. 한국교원단체총연합회와 17개시도교원단체총연합회도 8월 14일헌법재판소앞에서기자회견을통해 " 교육감직선제의근거조항인 ' 지방교육자치에관한법률제43조는헌법에위반된다 ' 는결정을구하는교육감직선제위헌소송을청구한다 " 고밝혔다. 4) 4) 제 43 조 ( 선출 ) 는교육감은주민의보통 평등 직접 비밀선거에따라선출한다는조항이다. 교총은위헌논거로 헌법제 31 조제 4 항교육의자주성, 전문성, 정치적중립성보장조항위배 민주주의 지방자치 교육자주라는세가지헌법적가치미충족 유 초 중등교원교육감출마제한으로기본권침해 비정치기관장인교육감을고도의정치행위인선거방식으로선출등을제시했다

93 교육감선거제도의문제점과개선방안 < 그림 1> 2010 년과 2014 년교육감선거결과 그동안교육계는한국교총이나전교조모두교육감선거에관하여는현행직선제가주민자치의원리에가장부합하므로선거공영제등을통해문제를보완해야한다는입장이었다. 그런데교총은교육감직선제를폐지해야한다는보도자료를 2011년 8월 11일냈다. 교총은 2011년 5월 20일부터 30일까지전국유, 초, 중, 고, 대학교원및교육전문직을포함한 2599명을대상으로온라인설문조사를실시했다. 이설문에따르면, 직선제교육감출범이후교육계의가장큰변화를묻는질문에교육의정치화및이념화 (29.9%), 교육공동체간대립심화 (23.1%), 교과부와교육청간의갈등심화 (13.1%) 등부정적답변이 66.1% 로학생, 학부모의권한강화및참여확대 (22.9%), 지방교육자치활성화 (5.2%) 등긍정적인답변 28.1% 보다훨씬더많았다. 이에교총은로또선거, 깜깜이선거, 선거비용과다, 교육의정치도구화, 포퓰리즘교육정책남발등많은문제가나타나는직선제를폐지해야한다고주장했다. 이번 2014년지방선거직후인 6월 5일에도교총은비교육적정치선거를유발하는교육감직선제폐지를반드시관철할것이라는보도자료를냈다. 이번교육감선거에서진보성향의교육감이대거당선되었는데이는보수후보의난립과단일화실패가가장큰원인이었다고주장했다. 이렇듯공작정치, 선거과열, 흑색선전, 정책실종선거로정치선거보다더비교육적선거인교육감직선제폐지를주장하게된

94 제 6 회전국동시지방선거외부평가 것이다. 하지만교총은대안에대해시도지사임명제나러닝메이트제등여당이제시한안은헌법정신에위배되며정치권이중심이된교육감선거제도개선에는반대하고교육의정치적독립성을보장하는대안을마련할것이라고했다. 이와같이정치권중심으로제기된직선제폐지주장은시민단체와교육계로번지면서더욱복잡한양상으로전개되고있다. 이상에서살펴본 2014년교육감선거를둘러싼논란을간단하게정리하면 < 표 2> 와같다. 현행교육감직선제의가장큰문제점으로투표용지후보자성명기재순서가당락에미치는영향, 동시선거로인한정치화와이념화, 유권자의무관심등이지적되었다. 이에대한대안으로폐지를주장하는측은교육감선거가인물과교육정책에대한검증이제대로이루어지지못한채정치선거에종속되므로차라리러닝메이트제나지자체에서임명하는방안을제시하고있다. 일부에서는학생들의교육환경에이해관계를가진학부모나교육자등교육감선거에관심과관련이사람들만이참여하는제한적직선제도제시한다. 반면직선제유지를지지하는측은헌법에의해교육의정치적중립이보장되는상황에서광역단체장과교육감후보의러닝메이트제나임명제를주장하는것은소모적이라고비판한다. 선거비용감소와투표율제고측면에서동시선거실시가현실적이며이로인해발생하는문제는선거공영제확대나선거법개정을통해개선할여지가있다는것이다. 교육감선거가정치선거에종속되고관심이저조하다고학부모등관계자만참여할경우주민대표성문제가발생하므로법정선거운동기간을늘리는등선거관계기관의적극적홍보를통해국민과해당주민들의관심과참여를이끌어내야한다고주장한다. 문제점도입대책폐지근거와대안유지근거와보완 로또선거와정당후보오인 < 표 2> 현행교육감직선제의문제점과폐지논쟁점 가로형투표용지 정치화와이념화관심저조와깜깜이선거 정치선거에종속 -> 임명제, 러닝메이트 -> 제한적주민직선제 정치적중립성문제주민대표성문제 -> 선거공영제와선관위역할확대 년교육감선거에대한경험적분석 여기서는이상의문제점과관련하여이번선거에나타난현상과결과에대해분석해봄으로써교육감선거제도의향후정책방향에대한단초를찾아보고자한다. 먼저정당후보로오인되어발생하는로또선거폐해를줄이기위해도입된가로형투표용지에대한평가는어떤지를설문조사분석을통해살펴보았다. 다음으로동시선거로인해발생하는정치화, 이념화, 관심저조문제에대해살펴보았다

95 교육감선거제도의문제점과개선방안 1) 가로형투표용지도입에대한평가 유권자들이투표용지에게재된후보자의게재순위를정당공천으로오해하는문제점을해소하기위해이번선거에서는최초로순환배열형가로형투표용지가도입되었다. < 그림 2> 에서보는바와같이, 이용지가선거의공정성에기여했는지를묻는설문항에대해유권자와전문가모두기여한다는답변이그렇지않다는답변보다많았다. 유권자 (1204명) 의경우, 기여했다는응답이 53.2% 로기여하지않았다는 45.4% 보다 7.8% 포인트높았다. 전문가의경우, 가로형투표용지가투표결과의공정성에기여했다는응답이 84.6% 로기여하지않았다는비율보다월등히높았다. < 그림 2> 가로형투표용지의공정성에대한유권자와전문가평가 가로형투표용지 ( 유권자 ) 가로형투표용지 ( 전문가 ) 공정에기여 15.4 공정에기여 기여안함 기여안함 84.6 < 표 3> 가로형투표용지평가에대한집단간평균차이 (ANOVA 분석 ) 교육감선거관심정당지지성향학력소득 없음있음합계유당파무당파중졸이하고졸전문대학 4년대재이상 199만원이하 200~299만원 300~399만원 400~499만원 500만원이상 평균 N 표준편차 F 유의 확률 < 표 3> 은가로형투표용지의평가에대한유권자집단간평균차이를분석해보

96 제 6 회전국동시지방선거외부평가 았는데유의미한차이를보이는집단만정리한것이다. 교육감선거에관심이있는집단과없는집단을비교해보면관심이있다는유권자의 64% 가새로도입된용지가공정하다고평가했다. 또한지지하는정당이있는유권자들이그렇지않은유권자들보다공정하다고평가했다. 학력과소득수준이높은사람들중에이용지가투표결과의공정성에기여한다고평가한유권자가더많았다. 즉관심과정당지지성향이있는적극적유권자층과학력과소득등더많은정보를수집할수있는자원을가진유권자층에서긍정적평가를한사람들이많았다고볼수있다. 2) 교육감선거와다른지방선거에대한관심과후보선택비교 다음으로동시선거로인해발생하는정치화, 이념화, 저조한관심문제에대해살펴보자. 우선 2014년선거에서교육감선거에대한관심과투표참여가다른선거에비해저조했는가를보면 < 그림 3> 과같다. 다른지방선거에대해관심이있었다는유권자는 65% 수준인데비해교육감선거에대해관심이있었다는유권자는 41% 로매우낮았다. 그런데투표참여는 70% 대로비슷한수준으로조사되었다. < 그림 3> 선거관심과투표참여 (%) 선거관심 73.3 투표 70.6 지방선거 교육감 < 그림 4> 교육감선거의기권사유 (%) 교육감선거기권사유 지방선거자체에기권후보자에대해잘모름뽑을후보없음학부모등교육관계자아님교육감선거제도잘모름모름

97 교육감선거제도의문제점과개선방안 그렇다면교육감선거에기권한이유는무엇인지, 후보자를인지하지못하거나선거제도를잘몰라서등교육감선거에대한무관심으로인한원인이가장큰것인지를살펴보았다. 설문조사결과, < 그림 4> 에서와같이후보자의낮은인지도나뽑을사람이없는등후보자요인도중요했지만교육감선거에기권한가장큰이유는지방선거자체에기권했기때문인것으로나타났다. 또한앞서본것처럼동시선거에서교육감선거에대한관심은저조한편이었는데이로인해다른지방선거에정치적으로종속되는현상이발생했는지를살펴보았다. 먼저 < 표 4> 에정리된집합적선거결과를보면광역단체장과교육감당선자의성향이일치하는지역은 17개중 11곳이며일치하지않는지역은 6곳이다. 전체의 35% 에해당하는지역에서두당선자성향이일치하지않았는데만약에러닝메이트제나지자체에의한교육감임명제가실시되었다면 6개지역의민의는크게왜곡되었을것이다. < 표 4> 광역단체장과교육감당선자성향일치지역과불일치지역 일치지역 11곳 불일치지역 6곳 지역 교육감 성향 단체장 정당 지역 교육감 성향 단체장 정당 서울 조희연 진보 박원순 민 인천 이청연 진보 유정복 새 강원 민병희 진보 최문순 민 경기 이재정 진보 남경필 새 세종 최교진 진보 이춘희 민 경남 박종훈 진보 홍준표 새 충북 김병우 진보 이시종 민 부산 김석준 진보 서병수 새 충남 김지철 진보 안희정 민 제주 이석문 진보 원희룡 새 전북 김승환 진보 송하진 민 대전 설동호 보수 권선택 민 전남 장만채 진보 이낙연 민 광주 장휘국 진보 윤장현 민 대구 우동기 보수 권영진 새 경북 이영우 보수 김관용 새 울산 김복만 보수 김기현 새 < 그림 5> 광역단체장과교육감후보자선택 (%) 보수 무소속 진보 시도지사 교육감

98 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 5> 를보면, 유권자들이광역단체장과성향이같은교육감후보에게투표하는현상이나타났는지를살펴본설문조사결과를알수있다. 집합자료에나타난현상과유사하게유권자설문조사에서도광역단체장후보선택과교육감후보선택에서차이가나는것을볼수있다. 전체응답자의 49% 가새누리당소속시도지사후보에게투표를한반면보수성향교육감후보에게투표를한비율은 31% 로훨씬낮았다. 무소속시도지사후보를선택한비율은 6% 였고중도성향교육감을선택했다는비율은 27% 였다. 한편새정치민주연합, 진보신당, 정의당등진보성향의정당소속시도지사와진보성향교육감후보를선택한유권자비율은큰차이가나지않았다. 시도지사후보소속정당 새누리당 무소속 새정치민주연합통합진보당정의당 전체 < 표 5> 광역단체장후보와교육감후보선택교차분석표 * Pearson 카이제곱 : , p-value:.000 교육감후보성향 전체 보수 중도 진보 빈도 시도지사중 (%) 교육감중 (%) 전체 (%) 빈도 시도지사중 (%) 교육감중 (%) 전체 (%) 빈도 시도지사중 (%) 교육감중 (%) 전체 (%) 빈도 시도지사중 (%) 교육감중 (%) 전체 (%) 이설문조사결과를바탕으로시도지사와교육감후보선택에있어서분리투표현상이나타났는지좀더자세히살펴보기위해교차분석을해보았다. < 표 5> 에서보는바와같이, 새누리당소속의시도지사후보를선택한사람들중 48% 만이보수성향의교육감후보에게투표한것을알수있다. 이에비해진보성향정당소속시도지사후보에게투표한사람들중진보성향교육감을선택한비율은 63% 로더높았지만그렇지않은사람도 37% 나된다는점은매우중요한사실이다. 즉이번선거에서시도지사와교육감후보선택에있어서비슷한이념성향을가진후보에게투표하는양상이나타났다. 하지만보수정당소속시도지사를선택한유권자의경우보수성향교육감에게투표한비율은절반도되지않아분리투표현상이뚜렷하게발견되었다

99 교육감선거제도의문제점과개선방안 다음으로광역단체장선거에비해교육감선거에대한관심을가진유권자비율이낮았는데이는투표참여와후보선택에어떤영향을미쳤는지살펴보았다. < 표 6> 에서처럼선거관심이있는유권자집단의평균투표참여도가관심이없는집단보다높은것을알수있다. 지방선거에관심이있는응답자집단에서투표에참여한사람은 90% 정도인반면관심없는집단에서는 43% 만투표에참여했다. 이런현상은교육감선거에서도비슷하게나타났지만집단간평균차이가적었다. 관심이있는응답자의 82% 가투표했는데관심이없다고답한응답자 705명중에서도 63% 가투표에참여한것으로조사되었다. 관심이없는응답자중에서도과반수이상이투표에참여한것을알수있다. < 표 6> 선거관심유무에따른투표참여와후보선택차이 (ANOVA 분석 ) 없음 있음 전체 선거관심 F 유의확률 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 교육감선거 투표 지방선거 투표 진보성향 교육감선택 진보정당소속 시도지사선택 * 주 : 투표 (0. 기권 1. 투표 ) 진보정당소속시도지사선택 (1. 새누리당 2. 무소속 3. 새민련, 진보, 정의당 ) 진보성향교육감선택 (1. 보수 2. 중도 3. 진보 ) 일반적으로선거관심도는투표참여와는관계가있어도후보자선택과는밀접한관련이있는변수가아니다. 선거에관심이있는유권자들이적극적으로투표장에나오지만관심이높은유권자들이특정후보에게표를몰아주는일은드물기때문이다. 예상대로진보성향정당소속시도지사후보선택에있어서지방선거에관심이있는유권자집단이나아닌집단의차이는없었다. 그런데재미있게도교육감선거에대한관심도는교육감후보자선택과연관성이있었다. 교육감선거에관심이없는유권자집단에서보다관심이있는유권자집단에서진보성향의교육감후보에게투표한비율이더높게나타난것이다. 즉이번교육감선거에서는관심이있었던유권자들이진보성향교육감후보를더많이선택한것이다. 좀더자세하게어떤유권자집단이교육감선거에관심을가졌고어떤선택을했는지를다른지방선거와비교하여분석해보았다. < 표 7> 에는여러변수중선거

100 제 6 회전국동시지방선거외부평가 관심과후보선택에통계적으로유의미한영향을미치는집단에대한분석결과가정리되어있다. 이번교육감선거에서중요한투표집단으로여겨진 3040세대여자이면서세월호사건을이번선거의중요한이슈로고려한유권자집단을보면, 그렇지않은집단보다교육감선거에관심을가진사람이더많았다. 반면지방선거관심에있어서는이두집단간평균차이는유의미하지않았다. 단순히성별만보면여자가교육감선거관심도는더높지만통계적의미는없었고다른지방선거에대한관심도는남자가여자보다평균적으로더높았고통계적의미도있었다. 세대변수를보면, 교육감선거에대한관심은 30대와 40대가가장높고 60세이상이가장낮은반면, 다른지방선거에대한관심은 50대와 60대가가장높은것을알수있다. 소득과학력을보면, 수준이높아질수록교육감선거에대한관심도는높아지는반면다른지방선거관심도는소득과학력이가장낮은수준에서가장높게나타났다. 출신지변수를보면, 영호남보다기타지역출신인유권자들의교육감선거관심도가가장높았다. 출신지는다른지방선거에대한관심에는별영향이없었다. < 표 7> 선거관심과후보선택에대한집단간평균차이 : 교육감선거와다른지방선거비교 (ANOVA 분석 ) 3040* 여자 * 세월호고려 성별 세대 남자 여자 0 1 전체 세 평균 N 표준편차평균 N 표준편차평균 N 표준편차 교육감선거관심 지방선거관심 진보성향교육감선택 진보정당단체장선택 F (p-value) (.000).607(.436) (.000) (.000) 평균 N 표준편차평균 N 표준편차 F (p-value) 2.920(.088) 6.142(.013).262(.609).527(.468) 평균 N 표준편차 평균

101 교육감선거제도의문제점과개선방안 세 N 표준편차 세평균 N 표준편차 세평균 N 표준편차 세이상평균 N 표준편차 F (p-value) (.000 ) (.000 ) (.000 ) (.000 ) 소득 199 만원이하평균 N 표준편차 ~ 299 만원평균 N 표준편차 ~ 399 만원평균 N 표준편차 ~ 499 만원평균 N 표준편차 만원이상평균 N 표준편차 F (p-value) 8.477(.000) 1.796(.127) 7.474(.000) 5.027(.001) 학력중졸이하평균 N 표준편차 고졸평균 N 표준편차 전문대학평균 N 표준편차 년대재이상평균 N 표준편차 F (p-value) (.000 ) 3.670(.006) (.000 ) 9.649(.000)

102 제 6 회전국동시지방선거외부평가 출신지 이념 지지정당 정책과공약 교육환경개선 영남 기타 호남 보수 중도 진보 새누리 무당파 새정치진보정의 기타 정책공약 기타 교육환경개선 평균 N 표준편차평균 N 표준편차평균 N 표준편차 F (p-value) 3.160(.043).125(.883) (.000) (.000) 평균 N 표준편차평균 N 표준편차평균 N 표준편차 F (p-value) 5.576(.004) (.000) (.000) (.000) 평균 N 표준편차평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 F (p-value) (.000) (.000) (.000) (.000) 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 F (p-value) 7.309(.007) 2.697(.101).609(.435).001(.972) 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 F (p-value) (.000) 1.500(.221) 5.299(.022) 6.121(.014)

103 교육감선거제도의문제점과개선방안 이념과정당지지성향이선거관심도에미치는영향을보면교육감선거관심도는진보성향유권자집단에서높게나타났다. 반면지방선거관심도는보수와진보등이념성향이있는유권자집단에서중도성향유권자집단에서보다더높게나타났다. 이는정당성향에서도유사하게나타났다. 교육쟁점은지난 2010년의경우, 교원평가제, 전교조명단공개, 무상급식등지방차원은아니라도중앙차원에서는여러가지이슈가있었으나이번선거에서는이렇다할이슈가없었다. 그래서후보를선택할때어떤부분을가장중요하게보았는지를묻는질문에정책과공약이라고답한유권자와아닌유권자집단을비교해보았다. 또한후보선택시고려한정책중교육환경개선을가장중요하게생각했다는집단과아닌집단을비교해보았다. 이두가지변수에있어서집단간차이는교육감선거관심도에서는유의미한반면다른지방선거관심도에서는의미가없었다. 이런분석결과를통해교육감선거에대한관심과다른지방선거에대한관심에영향을미치는유권자의사회경제적배경과이념, 정당성향, 그리고후보선택시중요하게고려한요인등여러변수들에서차이가난다는것을확인하였다. 마지막으로이런차이가후보선택에서도유사하게나타났는지살펴보았는데교육감과광역단체장후보선택에서는별다른차이가없었다. 예를들면, 소득과학력수준이높아질수록진보성향의교육감을선택하는경향은진보정당소속시도지사를선택하는것과비슷했다. 또한세대와이념성향등이교육감이나단체장후보선택에미치는영향이비슷했다. 다만출신지변수는주의깊게볼필요가있다. 진보성향교육감후보선택에는영남출신보다호남출신유권자가더많이선택해서집단간평균차이가있었다. 호남출신이아닌유권자집단의경우평균적으로중도성향에가까운교육감후보를선택한것을알수있다. 단체장선거에있어서도비슷한현상이벌어졌는데영남과기타지역출신자들은보수정당후보를선택한경향이나타난반면호남출신자들이진보정당후보를선택한비율은매우높았다. 이집단간차이는교육감후보선택과비교하여훨씬더큰것을알수있다. 즉출신지는교육감후보선택에도중요한변수였지만시도지사선택에미치는영향력이더큰것으로나타났다. 이현상은이념과정당지지성향에서도유사하게나타난다. IV. 교육감직선제개선방향과정책제언 이상에서살펴본바와같이 2014년교육감선거를전후로현행교육감직선제폐지논란이뜨겁다. 논란의와중에선거일이임박하면서가장시급한문제점인투표용지에대한대책만마련되었다. 반면두번째동시지방선거로치러지는교육감선거에대한무관심과정치화문제등에대한대책은심도있게마련되지못했기때문에선거가끝난직후논란이재점화되고있다. 이보고서에서는 2014년교육감선거분석을통해나타난결과를토대로직선제

104 제 6 회전국동시지방선거외부평가 를유지해야할지폐지해야할지에대한현실적인답을찾아보았다. 먼저이번선거에처음도입된순환배열형가로투표용지에대한전문가뿐아니라유권자의평가는긍정적이었다. 물론이런결과를바탕으로로또효과가완전히사라졌는지그효과를말하기는어렵다. 하지만이런투표용지도입이그동안많은유권자들에게정당공천으로오인하여잘못된선택을하게하는폐단을줄이는데기여했다고볼수있다. 왜냐하면교육감선거에관심이있고정치성향이있거나, 정보나지식을더많이수집할수있는자원을가진학력이나소득수준이높은계층에서이에대한평가가긍정적으로나타났기때문이다. 이런유권자집단은사실가로형투표용지가없어도제대로투표를했을사람들이라는점에서이용지의효과가오히려작은집단일수있다. 반면앞서살펴본바와같이관심이저조한유권자들도과반수이상투표에참여하는상황에서, 공정한투표용지를통해특정후보에게부당이득이돌아가지않도록기회를마련한것은매우의미있는시도였다고본다. 투표용지만으로무관심을해소하고투표참여를확대할수는없는일이다. 하지만향후적극적인홍보와정보제공을통해서교육감선거에대한관심과참여를제고하여결과적으로관심과정보를가진유권자가많아진다면가로형투표용지의효과도커질것이다. 민의가덜왜곡되도록도구는만들어졌고이제만들어진도구를제대로쓰도록교육하고홍보하는일이남아있다고본다. 이용지도입에대한긍정적인평가는직선제의문제해결에중요한실마리를제공한다. 다음으로교육감선거가정치적성격의지방선거와동시에치러지면서유권자의무관심때문에정치선거에종속되는문제를중심으로선거결과를분석해보았다. 분석결과정치적성격의지방선거와비정치적성격의교육감선거에대한유권자의관심과후보선택등투표행태에서어느정도차이가발견되었다. 물론유권자들의지지정당차이나이념적차이가교육감후보와시도지사선택에비슷한방향으로영향을미치고있기도했다. 하지만집합자료나설문조사분석자료에서보았듯이두선거의당선자성향이차이가나는곳이 1/3이나되었고유권자들도시도지사와교육감의정치적이념적성향을연계하여선택하지는않았다. 때문에직선제가폐지되고러닝메이트제나임명제를도입한다면민의가왜곡될소지가매우높아보인다. 또한교육감선거와다른지방선거에대한관심에있어서사회경제적요인뿐아니라이념과정당성향, 후보선택요인등여러변수들에서차이가나타났다. 이를통해동시에성격이다른두가지선거를치른다하더라도유권자들이무지하고무분별하게두선거를대하지는않는다는것을알수있다. 교육감선거에대한관심이아직은다른지방선거에대한관심에비해저조하지만저조한관심으로인해초래되는결과가우려할만한수준은아니라고본다. 그리고후보선택에영향을미치는요인을볼때출신지변수는시도지사후보선택에서는매우중요한변수이지만교육감후보선택에서는그정도가매우약한것으로나타났다. 반면교육감선거에대한관심은진보교육감후보선택과연관성이있는것으로나타났다. 진보적이념성향을가진 3040 세대학부모유권자는교육감선거에관심이

105 교육감선거제도의문제점과개선방안 많았고이들은진보교육감선택에큰영향을미쳤다. 때문에이번선거결과만을놓고볼때제한적직선제가도입되었더라면진보계층후보가더많이당선되었을수도있고이들의의견과주장도현재보다더과다하게정책에반영될가능성이있음을알수있다. 이번선거결과분석을통해나타난결과가뚜렷하게직선제를지지하거나반대하는것은아니다. 하지만최소한교육감후보선택과시도지사후보선택에영향을미치는요인들은각각일정한방향과강도를가진다는것은확인되었다. 그리고직선제가아닌다른제도를도입했을때도민의가왜곡될수있음도알수있다. 그러므로직선제도입이후현재까지문제점을찾아내고대책을마련하면서조금씩더나은제도로발전시켜온것처럼앞으로도직선제의문제를수정하고보완하는방향으로나가는것이바람직하다고본다. 보다단도직입적으로직선제에대해물은설문항을보면 < 그림 6> 과같이전문가와유권자모두직선제유지를원하고있다. 전문가 212명중직선제유지에찬성하는사람은 188명으로무려 88.7% 를차지했다. 반면폐지를주장하는사람은 19명으로 9.0%, 5명은무응답 (2.3%) 이었다. 유권자들은전문가보다는의견이분분했지만유지를지지하는사람이 58% 로폐지를원하는 41% 보다 17% 포인트나높았다. < 그림 6> 직선제에대한입장 (%) 직선제 ( 전문가 ) 직선제 ( 유권자 ) 9 유지폐지 40.6 무응답 58.1 유지 폐지 88.7 직선제가시행된지 8년여간의시간이흐른지금은유지냐폐지냐에대한논쟁보다는어떻게심각한문제들을해결할것인가에대해고민할때이다. 따라서보다현실적으로문제점에접근하는것이필요하다. 예를들면교육감후보와정책의이념화는너무극단적이거나포풀리즘적인것은문제이지만교육정책과주장자체가이념중심인것은자연스러운현상이다. 교육정책은사회정의와교육기회의평등을추구할것인지, 개인의자유와선택, 또는경쟁을통한삶의질향상을추구할것인지등이념적가치를기본으로수립되기때문이다. 그러므로실제적으로교육감후보에대한낮은인지율과무관심을해결하기위해선거운동기간을늘리거나선관위홍보등을효율적으로하는방안이마련되어야한다. 또한교육감선거가정치선거로악용되거나연계되는현상을막기위해서교

106 제 6 회전국동시지방선거외부평가 육감후보의자격요건을강화하여진정한교육리더를선출하는장이되도록해야한다. 교육경력에관한조건강화를통해교육계가아닌정치권인사들이나정당활동경력이없는후보가출마하여정치권의영향력이미치는것을막아야한다. 대통령이교육감을임명하던시기를보면, 1949년부터 1961년까지교육감은교육이나교육행정경력 7년이상이었고 1988년교육법개정에따라교육이나교육전문직경력이 20년이상으로강화되었다. 1991년 지방교육자치에관한법률 이제정되어교육감이시도교육위원회에의해간선으로선출되던당시교육감의자격요건은교육경력이 20년이상인비정당원으로학식과덕망이있는자였다. 1995년개정에의해교육경력이 15년으로하향조정되었고 1997년개정에의해 5년으로축소되었다. 2000년개정에의해서는비정당원이라는조건이과거 2년간비정당원으로완화되었다. 직선제시기인 2007년개정에서도교육경력 5년이상, 2년간비정당원이라는조건이그래도적용되었다. 2010년개정에서는과거 2년간비정당원조건이 1년간비정당원으로축소되었고교육공무원으로서의교육행정경력이그냥교육행정경력으로자격요건이변화되었다 ( 권혁운 2011, 36). 유 초 중 고대학의교원 ( 정규직 ) 으로일한경력이나교육행정경력이 5년이상있는사람만출마할수있던 교육경력 5년 이라는자격요건이없어진것이다. 이는교육감을꼭교육계인사로한정할것이아니라문호를개방하여리더십을발휘할수있는인재를뽑자는취지에서비롯된것이었다. 교육경력요건을없애면정치인들이교육감선거에출마해교육이정치의장으로변질될것이라고한국교총과전교조가함께반발하였지만법개정을막지못했다. 때문에이번교육감선거에서는교육경력이없는사람도출마할수있었다. 17개시 도교육감선거에출마한 72명가운데교육경력이없는후보는고승덕변호사 ( 서울 ), 최석태전한국방송협회이사 ( 부산 ), 송인정전국학교운영위원회총연합회장 ( 대구 ), 정상범전대전시교육위의장 ( 대전 ) 등 4명이었다 ( 조선닷컴 2014년 6월 3일자 ). 이들중당선자는없었지만고승덕변호사같은경우당선가능성이매우높았던인물이다. 이런정치권인사들의출마는교육감선거의본질을흐리는중요한요인이되었다. 다행히교원단체가정치권에교육경력자격요건부활을강력히요구하여다음선거부터는교육경력요건이부활되는것으로국회정치개혁특별위원회에서합의하였다. 하지만교육경력은 5년이상에서 3년이상으로완화된다. 마지막으로교육감선거가정치화되고부패하는원인을차단해야한다. 교육감선거에서부정이발생할가능성이높은원인은정당이후보를공천하고선거운동을지원하는정치선거와달리교육감선거는후보자개인이막대한선거비용및선거운동부담을지게되기때문이다. 따라서후보단일화과정에서정치권력과교육시민단체의영향력이작용하다보니교육감의자질, 인물, 정책보다는진영의논리로프레임이만들어질수밖에없다는것이다. 이문제를해결을위해후보자의선거운동과기금을공정하고투명하게후원받을수있는방안을마련하는것이시급하다고본다

107 교육감선거제도의문제점과개선방안 < 참고문헌 > 고전 일본의교육장제도의특징과시사점. 비교교육연구 21(5): 권동택 최봉섭 영국교육감제도의특징과시사점. 비교교육연구 22(1): 권혁운 교육감직선제의쟁점과개선방안. 교육정치학연구 18(2): 김범수 년교육위원선거에서의투표용지순서효과. 동서연구 23(1): 김범수 서재권 투표용지의순서효과와기호효과 : 제4회동시지방선거기초의원선거분석. 한국정치학회보 46(2): 김철우 교육자치기관장선출제도국제비교연구 : 지방교육자치이념의구현정도를중심으로. 한국인사행정학회보 11(1): 문은영 투표용지의정치적효과. 선거연구 2: 이덕난 교육감직선제폐지및교육 일반자치통합논의에대한검토. 이슈와논점 137. 이덕난 이정진 주요국의교육감선출제도및시사점. 이슈와논점 291. 송기창 지방교육자치와지방자치의통합논리에대한비판적고찰. 교육행정학연구 22(4): 송기창 박소영 년교육감및교육의원선거의기호효과에관한연구. 교육행정학연구 29(2): 조진만 윤상진 광역단체장선거와교육감선거동시실시와유권자의투표선택 : 경기도사례에대한경험적분석. 사회과학연구 20(2): 주철안 현행교육감선거및교육상임위원회제도진단및개선연구. 수산해양교육연구 26(1): 최영출외 해외지방교육행정체제에관한연구. 교육과학기술부정책중점연구소한국지방교육연구센터. 황아란 박수정 미국교육감선출제도의특징과시사점, 한국비교정부학보 16(2): Koppell, Jonathan GS., and Jennifer A. Steen The Effects of Ballot Position on Election Outcomes, The Journal of Politics, 66(1): Miller, Joanne M. and Jon A. Krosnick The Impact of Candidate Name Order on Election Outcomes, Public Opinion Quarterly, 62: Shively, Philipe Power and Choice. New York: McGraw Hill

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109 2014 년도중앙선거관리위원회용역보고서 선거과정및결과 제 6 회전국동시지방선거외부평가 6.4 지방선거와지역주의 103 이재묵 ( 연세대 ) 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 127 조희정 ( 이화여대 ) 언론의선거보도공정성과유권자평가 149 조진만 ( 덕성여대 ) 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 171 유성진 ( 이화여대 ) 선거캠페인의특징과유권자반응 : 제 6 회동시지방선거에서 TV 토론회효과를중심으로 197 한정택 ( 연세대 ) 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 221 손병권 ( 중앙대 )

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111 제 6 회전국동시지방선거외부평가 6.4 지방선거와지역주의 이재묵 ( 연세대 )

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113 6.4 지방선거와지역주의 6.4 지방선거와지역주의 이재묵 ( 연세대 ) Ⅰ. 서론 제6회전국동시지방선거 ( 이하 6.4 지방선거, 2014년지방선거, 또는제6회지방선거 ) 가 2014년 6월 4일전국에서일제히치러졌다. 1991년지방의회선거의실시로 30여년만에한국에서지방자치제가본격부활하고, 1994년통합선거법제정에따라각급자치단체장과기초및광역의회의원들을동시에선출하게된 1995 년이래전국동시지방선거가여섯번째를맞이하게되었다. 6.4 지방선거는여러가지측면에서흥미로운결과를낳았는데, 특히주목할만한사실은그간우리선거에서고질적으로나타났던지역주의가조금완화되는변화의조짐이관측되었다는것이다. 예를들어, 이번지방선거에서새정치민주연합 ( 이하새정치연합 ) 후보로대구광역시장에출마한김부겸후보는새누리당의전통적텃밭인대구에서 40.3% 를득표했고, 무소속야권성향의오거돈후보는부산광역시장선거에서과반에육박한 49.3% 의지지를얻어내새누리당소속의서병수당선자를바짝긴장하게했다. 호남에서도전북도지사선거에새누리당간판으로출마한박철곤후보가새누리당의정치적불모지나다름없던지역에서 20.45% 의득표를기록했다. 언급된후보들은비록선거에서패배했지만, 상대후보의정치적텃밭에서견고한지역주의의벽을넘어선전했다는점에서주목을끌고있다. 본연구의목적은지난 6.4 지방선거에나타난유권자의지역주의투표행태를포괄적으로분석하는데있다. 여기서지역주의투표행태란특정지역지배정당에대한연고지역유권자들의압도적인지지행태를일컫는다할수있다. 지역주의는민주화이후한국의선거에서가장결정적인변수로줄곧거론되어왔는데, 특히영호남지역을중심으로한지역균열은한국유권자들의투표결정에지속적으로강한영향력을행사해온것으로알려져왔다 ( 이갑윤 2011; 이남영 1998, 1999; 윤광일 2012). 지역주의문제는비단총선과대선에만국한된것이아니라, 정당공천이허용되는한지방선거에까지광범위하게나타났다 ( 김용철 2010; 이준한 2010; 황아란 2002, 2007). 특히뿌리깊은지역주의및특정정당독점현상을완화하기위해하나의선거구에서 2~4인을선출하는중선거구제 ( 단기비이양식선거제, Single Non-Transferable Voting System) 가기초의원선거에 2006년부터도입되었음에도불구하고, 그정치적효과는다소미흡했다는평가마저존재한다 ( 고선규 2006, 이준한 2010, 2011; 황아란 2007). 지역주의투표행태는지역수준에서정당정치의독과점을고착화시켜결국다양한유권자계층의수요를충족시켜줄새로운대안세력의출현을저해하고, 나아가선거경쟁의역동성을지속적으로약화시켜서, 책임정당이중심이된대의민주주의

114 제 6 회전국동시지방선거외부평가 의작동을무력화시킬수있다 ( 강원택 2010). 폐쇄적이고독점적인지역대표성을바탕으로지역패권정당이지역단체장뿐만아니라지방의회의다수당지위마저차지한다면, 지방자치에있어서입법과행정부분간의견제와균형은심각하게저해될수있고, 이는결국풀뿌리민주주의근간마저위협할수있다. 그러므로한국의선거과정에있어서주요결정요인으로작용해온유권자의지역주의투표행태에대한지속적인학문적관심이요구된다. 이러한실질적필요성에기반하여본연구는오는 6 4 지방선거에서표출되는지역주의에관한다양한정치쟁점들을경험적으로살펴본다. 이를위해본연구는중앙선거관리위원회에서제공하는선거결과의집합자료와더불어한국정치학회와한국정당학회가 6.4 지방선거후유권자들을대상으로공동으로실시한여론조사자료를활용한다. Ⅱ. 지역주의와지방선거 주지하다시피지역주의는오랫동안한국선거에서가장주목받는결정요인으로작동해왔다. 민주화이후한국의선거는줄곧영남과호남을갈등의두축으로한지역균열을중심으로전개되어왔으며, 따라서지역주의성향은한국유권자투표행태분석에있어서빠지지않는단골메뉴로등장해왔다 ( 이갑윤 2011; 이남영 1998, 1999; 윤광일 2012, 조기숙 2000). 특히영호남의갈등과대립에기반한지역주의는사회통합을저해하고나아가한국사회의갈등과분열을조장하여민주주의건전한작동을위협할수있기때문에지역주의의극복과개선을위한심도있는연구가필요할것이다. 물론, 학계일각에서는 2002년대선이후한국유권자의지역주의투표행태에변화의조짐이나타나고있다는조심스런예측이제기되기시작했다. 이러한논의의배경으로는그간지역균열의중심에있던삼김 ( 三金 ) 의퇴장, 호남지역을중심으로한민주당의대선후보로영남출신의노무현후보가선출된점, 그리고세대와이념균열의대두등을꼽을수있을것이다 ( 최준영, 조진만 2005, 376~8.). 이중에서특히장기적관점에서세대와이념등의대안적균열변수가지역균열을대체할만한새로운주요변수로부각되고있음을보여주는경험적연구들에주목해보자. 예컨대강원택 (2003) 은 2002년대선에서지역주의투표행태는여전히존재하지만이념및세대의영향력이부상하게됨에따라지역균열의견고함이변화의국면을맞이하고있음을지적하고있다. 같은맥락에서최준영 조진만 (2005) 은 2004년치러진 17대총선결과를 2000년의 16대총선과비교하여민주화이후한국의선거결과를줄곧지배해왔던지역균열의영향력이쇠퇴하고상대적으로이념과세대균열의영향력이증대할것이라고예측하고있다. 지방선거와관련하여정진민 (2010) 은 2010년지방선거결과분석을통해지역주의효과는세대에따라차등적으로나타나고있으며, 1980년이후출생한젊은세대가투표선택에있어서지역주의의영향을현저하게덜받고있음을지적하고있다. 그리고 2010년지방

115 6.4 지방선거와지역주의 선거패널조사자료를분석한임성학 (2001) 의연구결과또한한국선거에서지역주의의영향력이과거보다한층완화되었음을지적하고있다. 그러나비교적최근에치러진선거결과분석을통해일각에서제기된바와같은지역주의영향의변화가능성에도불구하고여전히한국투표행태분석에있어서지역변수는중요한역할을행사하고있으며그영향은지방선거에도예외없이나타났다. 물론지역주의의영향은선거의유형과치러진시기에따라상이하게나타날수있을것이다. 실재로 2000년대이후치러진세차례의지방선거 (2002, 2006, 2010년선거 ) 결과를분석한황아란에따르면, 지역주의가각급지방선거에미친영향은차등적으로나타나며, 그영향은광역의원선거에서가장높고, 이어서광역단체장선거, 기초단체장선거, 그리고기초의원선거순으로, 일반적으로기초보다는광역수준에서높은특징을보여주었다 ( 황아란 2013, 288). 다수의학자들은지방선거에나타난지역주의의영향을분석하는데있어서 2005년 8월공직선거법개정으로기초의원선거에도입된단기비이양식 (SNTV) 중선거구제의효과에주목하기도하였다. 한선거구에서복수의후보를선출함으로써특정정당에의한지역패권구도를완화를기대할수있기때문이다. 그러나중선거구제의효과가기대에못미치거나제한적이었다는다수의경험적분석이존재한다 ( 고선규 2006, 황아란 2007, 이준한 2010, 2011). 이와관련해 2006년지방선거결과분석을통해중선거구제도입의지역주의완화효과를분석한황아란 (2007) 은중선거구제도입후영호남지역에서상대정당후보의진입장벽이낮아졌다기보다는경쟁구도가지역패권정당대무소속의구도로재편되어나타났음을지적한다. 이와유사하게이준한 (2011) 은중선거구제도입후영호남지역에서관측된일당의석독식현상의일시적감소는지역주의영향의근본적쇠퇴라기보다는증대된무소속당선자수에의한착시효과라고주장한다. 즉, 영호남지역의 2010 년기초의원선거에서당선된대부분의무소속당선자의상당수는현직자로서이미 2006년한나라당 ( 새누리당 ) 이나민주당 ( 새정치연합 ) 소속으로당선되어활동해왔으나, 2010년선거를앞두고공천과정에불만을갖고탈당하여무소속으로당선되어대부분이선거후복당절차를밟았다는것이다. 위의기존문헌분석을통해볼때, 한국지방선거에나타난지역주의영향및효과분석을위해서는먼저선거유형에따른효과의구분이필요할것이며, 특히중선거구제가도입된기초의원선거와동시에치러진여타선거와의비교분석도필요할것이다. 또한세대와이념을통제한하에서도여전히지역변수의효과가견고한가살펴볼필요가있을것이다. 아울러세대에따라지역주의투표성향이차등적으로나타나는가분석해볼필요도있을것이다

116 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Ⅲ. 집합자료분석 본장에서는중앙선거관리위원회가집계한공식개표결과 ( 집합자료 ) 를활용하여지방선거의유형에따른유권자의지역주의투표성향을살펴본다. 지역주의투표결과의분석은전통적인지역균열의중심축인영호남지역에서의양대정당 ( 새누리당과새정치민주연합 ) 의차등적득표율을중심으로진행된다. 1) 1. 광역단체장선거 먼저광역단체장선거를중심으로 2014 지방선거에나타난유권자의지역주의 성향을살펴보자. < 표 1> 은주요정당후보들이영호남지역의광역단체장선거에 서획득한득표율을보여주고있다. 영남 호남 < 표 1> 주요정당또는후보의지역별광역단체장선거득표율 (%) 광역자치단체명새누리당 (%) 새정치민주연합 (%) 무소속또는제 3 정당후보 (%) 부산광역시 ( 승 ) ) 대구광역시 ( 승 ) 울산광역시 ( 승 ) ) 경상북도 ( 승 ) 경상남도 ( 승 ) 광주광역시 ( 승 ) ) 전라북도 ( 승 ) 전라남도 ( 승 ) * 주 : 1) 부산광역시의경우새정치연합의후보가출마하지않고, 무소속의오거돈후보가출마 하였다. 2) 울산광역시의경우새정치연합의후보가출마하지않고, 정의당의조승수후보가 2 등 을하였다. 3) 광주광역시의경우무소속으로출마한전임시장강운태후보가 2 등을하였다. 승패여부를중심으로위의표를살펴본다면, 이번 6.4 지방선거에서도여전히영 1) 이번 6.4 지방선거의또다른의의는충청을지지기반으로하는정당 ( 자유민주연합, 자유선진당, 그리고국민중심당 ) 이경쟁에서사라진이후양강구도의여야가일대일로맞선최초의전국규모지방선거라는데있을것이다. 이번지방선거에서새정치연합은지역내광역자치단체장선거 4 개를모두싹쓸이했지만, 충청권내기초단체장선거에선전체 31( 대전 5 개, 충남 15 개, 충북 11 개 ) 곳중에서새누리당이과반수승리 ( 대전 1 곳, 충남 9 곳, 충북 6 곳등총 16 개차지 ) 를챙겼고, 광역정당비례대표선거에서도충남북에서모두 53%( 충남 53.51%, 충북 53.44%) 의지지를얻은새누리당은 38%( 충남 38.54%, 충북 38.98%) 의지지를획득하는데그친새정치연합을압도했다. 따라서이번선거결과만을놓고볼때는특정정당이충청지역에서더확고한지지를받고있다고판단하기어려울것이며, 오히려충청인구가견고한영호남의지역주의하에서결정권 (casting vote) 행사자로부상하고있다고하는편이더적절한분석일것이다

117 6.4 지방선거와지역주의 호남지역을중심으로한지역주의는선거결과에강한영향력을행사한것으로드러났다. 새누리당은전통적지역지지기반인영남지역의광역단체장선거모두를석권했고, 마찬가지로새정치연합은전통의텃밭인호남지역에서 3개의광역단체장을모두차지했다. 그러나후보별득표율을중심으로각각의선거를분석해보면일부광역단체장선거에서지역주의의영향력다소쇠퇴한것을확인할수있다. 예컨대, 대구광역시시장선거에새정치연합후보로출마한김부겸후보의경우새누리당의텃밭인대구에서 40.33% 를지지를획득했는데, 이는지난 2010년지방선거에서새정치연합의전신인민주당이승천후보가득표한 16.86% 의두배를넘어설뿐만아니라, 2010 년지방선거에서야권후보전체가차지한 27.06% 의득표도훨씬넘어서는수치이다. 2) 부산광역시선거의경우, 무소속의오거돈후보가전체유효투표수의과반에육박하는 49.35% 의득표로당선자인새누리당의서병수후보 (50.65%) 를턱밑까지추격하였는데, 이번선거에서오거돈후보의득표는지난 2010년부산광역시선거에서민주당후보로출마한김정길후보의 44.57% 마저약 5% 가까이넘어서는기록이다. 또한전통적인새누리당의약세지역인전라북도지사선거에출마한박철곤후보는당선자인새정치연합의송하진후보에이어 2위를차지했는데, 박후보의득표 (20.45%) 는 2010년선거에서한나라당 ( 새누리당전신 ) 후보로출마한정운천전장관의득표 (18.20%) 를넘어설뿐만아니라, 민주화이래새누리당 ( 또는그전신 ) 이호남지역선거에서차지한가장높은지지수치로알려져있다. 2. 기초단체장선거 광역단체장선거결과에이어서개별시군구의장을선출하는기초단체장선거결과를살펴보자. < 그림 1> 은이번 6.4 지방선거에서선출한전국 226개기초단체장선거결과를당선자의소속정당을중심으로보여주고있다. 또한 < 그림 2> 는동일한방식으로경상도와전라도지역기초단체장선거결과를보여주되, 2010년지방선거결과와의비교분석도포함하고있다. 2) 2010 년대구광역시시장선거에서한나라당 ( 새누리당전신 ) 의김범일후보는 72.92% 를, 민주당의이승천후보는 16.86% 를, 그리고진보신당의조명래후보는 10.20% 를각각득표하였다

118 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 1> 전국 226 개기초단체장선거결과 * 출처 : 한겨레신문 (6 월 5 일 ) ( 주지하다시피, 2014 기초단체장선거결과영호남지역을중심으로지역주의의영향이여전히관측되나, 무소속후보의약진이특히호남지역을중심으로나타나고있다. 야당의불모지라할수있는대구에서새정치연합후보로출마한김부겸후보가선전하고, 부산시장선거에서오거돈무소속후보가박빙의승부를펼치는등, 영남지역의광역단체장선거에서야당후보들이전반적으로선전하였지만, 지역주의의완화라는측면에서그에상응하는변화가영남권의기초단체장선거에서나타나지않았다. 또한호남에서는새정치연합이광역단체장선거 ( 광주, 전남, 전북 ) 를모두휩쓸었으나, 전라남 북도의기초단체장선거에서전체 36 시군구중 41.6% 나되는 15곳을무소속에내주는당황스런결과에직면했다. 즉, 지역주의의영향만놓고바라볼때, 두지역모두에서기초단체장선거결과는광역단체장선거결과와는다소대조적인결과를연출하고있는것이다

119 6.4 지방선거와지역주의 < 그림 2> 경상도및전라도지역기초단체장선거결과 * 출처 : 한겨례신문 (6 월 5 일 ) (

120 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 2> 를통해 6.4 지방선거의기초단체장판세변화를지역별로보다자세히 살펴보자. 먼저영남권의경우, 새누리당은부산에서전체 16 곳의선거구중에서 유일하게한곳 ( 기장 ) 을무소속의오규석후보에게내주었으나, 새정치연합은부산 에서단한곳의기초단체장도가져가지못했다 년선거결과와비교해볼 때, 새누리당 (2010 년의한나라당 ) 의부산지역기초단체장수는 13 명에서 15 명으 로증가한반면, 무소속은 3 명에서 1 명으로줄어든것이다. 대구와울산에서도새 누리당은이번기초단체장선거에서각각 8 명과 5 명의당선인을배출해모든선거 구를석권하였다. 이는무소속이나민주노동당후보에게각각두개의기초단체장 자리를내줬던 2010 년선거에비해서도새누리당이해당지역에서약진한결과이 다. 3) 경상북도의경우 2014 년선거에서새누리당은전체 23 개기초단체장선거구 중 20 개에서승리한반면, 3 곳 ( 군위, 청송, 상주 ) 에서기초단체장을무소속후보에 게내주었는데, 이는 7 곳의기초단체장선거에서무소속과미래연합후보에게패하 고 17 개의지자체를차지했던 2010 년의선거결과에비해선전한것이라평가할 수있다. 4) 2014 년기초단체장선거에서새누리당의약진은경상남도지역에서도 관측되는데, 경남지역새누리당 ( 한나라당 ) 기초단체장수는 2010 년의 11 개에서 14 개로증가하였다 년선거에서새누리당은전체 18 개의경남지역기초단체 장선거구에서 1 곳을민주당에, 그리고 6 곳을무소속후보에각각내주었으나, 2014 년선거에서는오직 3 곳 ( 의령, 사천, 하동 ) 을무소속에, 그리고 1 곳 ( 김해 ) 을 새정치연합후보에내주었을뿐이다. 이처럼영남지역의기초단체장선거에서는지 난 2010 년지방선거에비해서도전반적으로새누리당중심의지역주의가더심화 되었다고할수있을것이다. 이같은분석은앞서언급했듯이, 해당지역의광역단 체장선거에서관찰되었던야당후보의선전과다소대조되는결과라할수있을 것이다. 이어서호남지역의기초단체장선거결과를살펴보면, 6.4 선거에서는 2010 년 선거결과에비해서도무소속후보의지역내돌풍이돋보인다. 실재로전라도전 체 36 개기초단체장선거구를중심으로무소속후보의승리는 2010 년의 8 개에서 2014 년의 15 개로약 19%(7 개기초단체장 ) 증가한반면, 새정치연합 (2010 년의 민주당 ) 소속의기초단체장당선자수는 28 개 (2010 년 ) 에서 21 개 (2014 년 ) 으로줄 어들었다. 5) 특히무소속기초단체장후보들의호남지역내선전은전라북도에서 두드러지는데, 전라북도 14 개기초단체장선거구중 50% 에해당하는 7 개시군 ( 김 제, 완주, 진안, 장수, 임실, 부안 ) 에서무소속출신이당선되었다. 이는 4 년전인 2010 년선거에서단한곳 ( 김제 ) 에서만무소속당선자 ( 이건식시장 ) 가나왔던것 과견주어보면그야말로돌풍이라칭할수있을것이다. 새정치민주연합의전통 3) 한나라당은 2010 년지방선거에서대구광역시의기초단체장두곳을무소속에게내주었고, 울산광역시의기초단체장두곳을각각무소속과민주노동당후보에게내주었다. 4) 2010 년경북지역기초단체장선거에서한나라당은 6 곳을무소속후보에게내주었고, 1 곳을미래연합후보 ( 경북상주의성백영 ) 에게내주었다. 5) 반면, 새정치연합은광주광역시전체기초단체장선거 (5 개 ) 를 2014 년선거에서석권하여, 2010 년선거에서무소속 ( 전주언후보 ) 에게내주었던한곳 ( 서구 ) 마저되찾아왔다

121 6.4 지방선거와지역주의 적텃밭인호남권에서의표심의변화는새정치연합공천이곧당선이라는그간의선거등식이위협받고있음을보여주는것이다. 물론기초단체장선거에나타난호남지역의무소속돌풍은지난 4월새정치연합이 기초선거무공천원칙 을탈피해뒤늦게전략공천을하면서불거진잡음과경쟁후보들의탈당에연유하는바가클것이나, 호남이더이상새정치연합의정치적텃밭이아닐수있음을시사한다고평가할수있을것이다. 3. 광역의회선거 광역의원선거결과를살펴보면 2014 선거에서도지역주의의벽은영호남모두에서여전히높은것으로드러났다. 2014년광역의원선거결과 2010년의제5회선거에비해새누리당의영남지역내일당독식은더욱심화되었고, 새정치연합의호남지역패권은더욱강화되거나 4년전과유사한수준을나타냈다. 다만, 일당독점의지역구도하에서새누리당과새정치연합이각각상대당의텃밭에서비례대표를통해원내에진출하게된점이눈에띄는결과라평가할수있을것이다. < 표 2> 주요정당의지역별광역의원당선자수 영남 호남 시도명 부산광역시 (42/5) 대구광역시 (27/3) 울산광역시 (19/3) 경상북도 (54/6) 경상남도 (50/5) 광주광역시 (19/3) 전라북도 (34/4) 전라남도 (52/6) 새누리당 ( 한나라당 ) 새정치민주연합 ( 민주당 ) 무소속또는제 3 정당후보 지역비례합계지역비례합계지역비례합계 42 (37) 27 (25) 19 (11) 48 (44) 47 (35) 0 (0) 0 (0) 0 (0) 3 (3) 2 (2) 2 (2) 4 (4) 3 (3) 0 (0) 1 (1) 1 (1) 45 (40) 29 (27) 21 (13) 52 (48) 50 (38) 0 (0) 1 (1) 1 (1) 0 (0) 0 (0) 0 (0) 0 (0) 0 (2) 19 (18) 32 (33) 48 (45) 2 (2) 1 (0) 1 (0) 2 (1) 2 (1) 2 (2) 2 (2) 4 (4) 2 (2) 1 (0) 1 (0) 2 (1) 2 (3) 21 (20) 34 (35) 52 (49) 0 (5) 0 (1) 0 (8) 6 (8) 3 (12) 0 (1) 2 (1) 4 (6) 0 (0) 0 (1) 0 (1) 0 (1) 0 (1) 1 (1) 1 (1) 1 (1) 0 (0) 0 (2) 0 (9) 6 (9) 3 (13) 1 (2) 3 (2) 5 (7) * 주 : 시도명옆의괄호안숫자는각각해당시도에배정된지역구및비례의원수 ; 그밖의 괄호안수치는 2010 년시도별광역의원선거결과 ; 일부광역지자체의경우선거구조정으로인 해 2010 년과 2014 년전체광역의원수오차존재

122 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 2> 는영호남지역에서주요정당의광역의원당선자수를보여주고있다. 주지하다시피영남권의광역의원지역구선거에서새누리당의일당독식구조는이번 2014년선거에서더욱심화되었다. 새누리당은이번에부산, 대구, 울산등관내 3 개광역시의회선거에서 42개지역구를싹쓸이하였고, 새정치연합이나기타야권후보들은단한지역구에서도승리하지못했다. 2010년광역의원선거에서무소속후보가부산에서 5석, 대구에서 1석, 그리고울산에서 2석을각각차지하고, 민주노동당후보가울산시지역구선거에서무려 6석을가져가는등야권후보들의상대적약진이돋보이던 4년전의결과와는아주대조적이라할수있다. 경상남 북도의회선거에서또한새누리당의지역구당선자수는 2010년에비해공히증가하였다. 먼저경상북도에서새누리당출신의지역구당선자수는 2010년의 44명에서올해 48명으로 4명증가한반면, 무소속및제3정당출신의당선자수는 2010년의 8명에서 6명으로줄었다. 6) 경상남도의회선거의경우새누리당은 2010 년선거에서오직 35개선거구에서만당선자를배출하고나머지 14개지역구선거에서무소속포함야권후보에게패배했는데, 7) 2014년선거에서는전체 50개관내선거구중 47개에서당선자를배출하고오직 3개선거구만을경쟁후보에내주었을뿐이다. 8) 지역구선거에비해영남권광역의원비례대표선거결과는 2010년에비해눈에띄게큰변화를보여주지않는다. 다만, 새정치연합 ( 민주당 ) 이대구, 울산, 경북, 경남의광역비례대표선거에서 2010년에비해각각 1석씩의석을더하게된것이눈여겨볼만할것이다. 영남에서견고한새누리당의지역패권과마찬가지로새정치연합 ( 민주당 ) 의호남에서의일당독점구조가 2014년광역의회지역구선거에서도다시금관측되었다. 새정치연합은 4년전민주노동당후보에게내주었던 1곳의지역구마저이번에되찾아와광주광역시의회 19개지역구를모두석권했다. 전라북도의회의경우새정치연합 ( 민주당 ) 이 4년전선거에서전체 34개지역구의석중오직 1석만을민주노동당에게내주었는데, 이러한지역내독식은 2014년에도이어져새정치연합은전북에서 32개지역구의석을차지하고, 나머지 2개선거구만을무소속후보에게내주었다. 전라남도광역의원선거에서도새정치연합의지역구싹슬이는계속되는데, 새정치연합의전남광역의회지역구당선자수는 2010년의 45명에서 2014년에 48명으로 3명증가한반면, 무소속및제3정당소속지역구당선자수는 6명 (2010년) 에서 4명 (2014년) 으로감소하였다. 9) 다만, 영남에서와마찬가지로비례대표선거 6) 2010 년경상북도의회선거에서는총 6 명의무소속당선자와함께미래연합과친박연합소속후보자가각각 1 명씩당선되었다. 7) 2010 년경상남도의회선거에서는총 14 명의무소속및야권후보가당선되었는데, 이중에서민주당소속이 2 명, 민주노동당출신이 4 명, 진보신당 2 명, 국민참여당 1 명, 그리고무소속이 5 명이었다. 8) 2014 년경상남도의회선거에서는총 3 명의무소속및야권후보가당선되었고, 이중에서노동당소속이 1 명, 무소속이 2 명이었다. 9) 2010 년전라남도의회선거에서는 2 명의민주노동당후보가당선되었고, 4 명의무소속후보가선출된반면, 2014 년선거에서는오직무소속후보만이 4 명당선되었다. 참고로전라남도의회지역구의석수는 51 석 (2010 년 ) 에서 52 석 (2014 년 ) 으로 1 석증가하였다

123 6.4 지방선거와지역주의 로 2010 년선거에서처럼새누리당 ( 한나라당 ) 이전라남북도의회각각 1 석씩을배분 받은것이그나마광역의원선거에서지역주의완화를기대할수있는살아있는희 망의싹이라평가할수있을것이다. 4. 기초의회선거 시군구의회의구성원을선출하는기초의원선거에서도영남에서새누리당의그리고호남에서새정치연합의일당독주체제는여전히견고했지만, 그럼에도일부지역에서지역주의의벽을넘어자신의텃밭이아닌곳에서당선된일부후보자들이눈에띄기도했다. 특히이번기초의원선거결과새정치연합의영남권에서의약진이두드러지는데, 중앙선거관리위원회의공식집계결과에따르면 (< 표3> 주요정당의지역별기초의원당선자수참조 ), 부산시기초의원선거에서 4년전에 36명의당선자 ( 비례대표 8명포함 ) 를배출했던새정치연합 ( 민주당 ) 은 2014년선거에서비례대표 8명을포함해서전체 66명을관내시군구의회에입성시켜서명실상부한제1야당의입지를다지게되었다. 더욱이부산시장에출마한무소속오거돈후보가가장많은득표를한부산북구 ( 오거돈후보득표 51.74%) 의회선거에서 7석을획득한새정치연합은 6명을당선시킨새누리당을재치고다수당위치를점하기도했다. 대구시기초의원선거에서도새정치연합의약진이눈에띄는데, 새정치연합은 2010년선거에서대구지역전체 116명 ( 지역 102+ 비례 14) 의기초의원중오직 4명을당선시키는데그쳤으나, 4년후인 6.4 지방선거에서는그 3배가넘는 13명의당선인 ( 지역 9명 + 비례 4명 ) 을배출하였다. 2010년선거에서단한석도획득하지못했던울산시기초의원선거에서도새정치연합은총 4개의석 ( 지역2+ 비례2) 을확보하였다. 새누리당의전반적강세속에서새정치연합은경상남도기초의원선거에서도선전하였는데, 2010년경남기초의원선거에서 17명 ( 지역 12+ 비례 5) 을당선시켰던새정치연합 ( 민주당 ) 은 4년후선거에서그 2배인 34명 ( 지역 21+ 비례 13) 의당선인을배출했다. 위와같은영남지역기초의원선거에서새정치연합의약진은일정부분지역구내에서 2~4인을선출하는중선거구제도입에따른효과라볼수있을것이다. 다만, 이같은새정치연합후보들의영남기초의원선거에서의선전속에서도새누리당의기초의원당선자수는부산을제외한영남권전지역에서일제히 2010년에비해증가했다는점은눈여겨볼만한결과일것이다. 이는결국, 영남기초의원선거에서새정치연합의약진이새누리당의약화된지역내장악력에기인한다라기보다는이번지방선거에서급격히쇠락한진보정당의영향력에기인할수있음을의미한다. 실재로올해치러진영남기초의원선거에서진보정당의약세가두드러지는데, 통합진보당 ( 민주노동당 ) 의경우, 2010년에울산에서 17명 ( 지역 13+ 비례 4) 의당선인을배출해관내제1야당의입지를다졌었으나, 4년후에통합진보당은

124 제 6 회전국동시지방선거외부평가 11석 ( 지역 9+ 비례 2) 을차지하는데그쳤다. 경남기초의원선거에서도통합진보당은 2010년에무려 25명 ( 지역 20+ 비례 5) 의당선자를배출했으나, 4년후에당선인숫자는 6명 ( 모두지역 ) 으로대폭줄어들었다. 정의당 ( 진보신당 ) 의경우에도 2010년영남권기초의원선거에서부산 3명, 대구 2명, 울산 2명, 경북 1명, 그리고경남 4명등의지역구당선자를배출했지만, 지난 6.4 지방선거에서는오직대구 (2명) 와경북 (1명) 의소수당선자를배출했을뿐, 여타지역에서단한명의지역구당선자도배출하지못했다. 즉, 영남에서야권성향의표가 2010년진보정당지지에서 4년후새정치연합지지로옮겨갔을수있다는조심스런예측이가능하다. < 표 3> 주요정당의지역별기초의원당선자수 영남 호남 시도명 부산광역시 (158/24) 대구광역시 (102/14) 울산광역시 (43/7) 경상북도 (247/37) 경상남도 (225/35) 광주광역시 (59/9) 전라북도 (173/24) 전라남도 (211/32) 새누리당 ( 한나라당 ) 새정치민주연합 ( 민주당 ) 무소속또는제 3 정당후보 지역비례합계지역비례합계지역비례합계 92 (93) 77 (70) 30 (25) 185 (162) 151 (136) 1 (0) 0 (0) 0 (0) 16 (16) 10 (10) 5 (3) 34 (28) 22 (22) 0 (0) 4 (2) 0 (0) 108 (109) 87 (80) 35 (28) 219 (190) 173 (158) 1 (0) 4 (2) 0 (0) 58 (28) 9 (4) 2 (0) 2 (1) 21 (12) 47 (44) 119 (119) 155 (146) 8 (8) 4 (0) 2 (0) 3 (4) 13 (5) 9 (5) 20 (18) 28 (26) 66 (36) 13 (4) 4 (0) 5 (5) 34 (17) 56 (49) 139 (137) 183 (172) 8 (37) 16 (28) 11 (18) 60 (84) 53 (78) 11 (15) 54 (54) 56 (65) 0 (0) 0 (4) 0 (4) 0 (5) 0 (6) 0 (4) 0 (4) 4 (6) 8 (37) 16 (32) 11 (22) 60 (89) 53 (84) 11 (19) 54 (58) 60 (71) * 주 : 시도명옆의괄호안숫자는각각해당시도에배정된지역구및비례의원수 ; 그밖의 괄호안수치는 2010 년시도별기초의원선거결과 ; 일부기초의회의경우선거구조정으로인해 2010 년과 2014 년전체기초의원수오차존재 호남지역기초의원선거의경우새정치연합의전반적강세속에서도새누리당출신최초지역구당선자 ( 광주광산박삼용후보 ) 가눈에띈다. 광주지역에서새누리당후보의당선은 1995년제1회동시지방선거개최이해광역과기초를막론하고최초라할수있다. 새누리당은비록전라남도기초의원선거에서는단한석도획득하지못했지만, 전라북도에서는 2010년의 2석보다 2배증가한총 4개의의석을차지하였는데, 이는모두정당투표 ( 비례대표 ) 로얻은것이다. 즉, 일당지역독주

125 6.4 지방선거와지역주의 체제를완화시키기위해기초의원지역구선거에 2006년도입된중선거구제의효과는호남지역의새누리당후보들에게는아직잘나타나지않고있다. 오히려그효과는무소속이나기타제3정당후보들의당선을통해제한적으로드러나고있다. 실재로통합진보당은 2014년광주시기초의회지역구선거에서 9명의당선인을배출했으며, 전남에서도진보당출신 4명의후보가기초의회에진입할수있었다. 또한전남및전북에서는각각 52개그리고 51개의지역구에서무소속기초의원이당선되었다. 그럼에도불구하고, 이러한호남권역에서무소속및진보정당출신기초의원당선자수는 2010년에비해다소줄어들었는데, 10) 이는곧바로호남지역기초의회내에새정치연합소속의원들의숫자가증가한것을의미한다. 11) Ⅳ. 여론조사자료분석 집합자료분석에이어서본장에서는여론조사자료의분석을통해 6.4 지방선거 에나타난유권자들의지역주의투표성향을살펴본다. 한국정치학회는한국정당학 회와공동으로 6.4. 지방선거에드러난유권자정치의식조사를위해한국리서치에 의뢰해 6.4 지방선거직후인 6 월 5 일부터 18 일까지약 14 일에걸쳐전국 19 세이 상성인남녀 1204 명을대상으로대면면접조사를실시하였다. 표본은 2014 년 5 월 현재주민등록인구현황에근거해성별, 연령별, 지역별, 비례할당후무작위추출을 통해선별되었다. 유권자들은이번지방선거에서광역단체장, 광역의회, 광역비례, 기초단체장, 기초 의회, 기초비례등 6 개의정당과관련된투표를실시했다. 따라서이러한 6 개의개 별선거에서과연유권자의지역주의투표성향은어떻게나타났는가에대해각각 살펴본다. 유권자의지역주의투표경향은새누리당에대한투표 (=1) vs. 새정치연 합에대한투표 (=0) 여부라는이항변수 (binary variable) 를활용한다. 즉, 지역주 의투표성향분석모형의종속변수는각급지방선거에서새누리당에투표할확률 (Pr(y= 새누리당투표 )) 이며, 따라서이항종속변수에적합한로지스틱회귀분석 (logistic regression) 을사용한다. 유권자의지역주의투표행태분석을위한주요독립변인의측정은응답자의출신 지역을중심으로측정하였다. 즉, 영남및호남출신유권자들이영남지역에전통 적지지기반을형성하고있는새누리당에대해갖는태도를중심으로출신지역변 수의효과를측정한다. 12) 출신지변수이외의주요독립변수로는이념 ( 진보 - 보수 ) 10) 통합진보당 ( 민주노동당 ) 의경우 2010 년광주시기초의원선거에서 14 명 ( 지역및비례포함 ) 의당선자를배출하였으나 2014 년선거에서는오직 9 명의당선인 ( 모두지역 ) 을배출하는데그쳤다. 전라남도기초의원선거에서도통합진보당은 2010 년에무려 20 명 ( 지역 14+ 비례 6) 을당선시켰으나, 2014 년선거에서는오직 7 명 ( 지역 4+ 비례 3) 을당선시키는데그쳤다. 11) 새정치연합 ( 민주당 ) 의광주시기초의원수는 49 명 (2010 년 ) 에서 56 명 (2014 년 ) 로증가하였고, 전라남도기초의원수는 172 명 (2010 년 ) 에서 183 명 (2014 년 ) 으로, 그리고전북에서는 137 명 (2010 년 ) 에서 139 명 (2014 년 ) 으로각각증가하였다. 12) 지역주의변수의조작화는유권자의거주지와출신지로구분하여측정가능할것이다. 기존연구에따르면, 거주지보다는출신지가전통적의미의지역주의에더적합한조작화라고할수있을

126 제 6 회전국동시지방선거외부평가 및세대 ( 연령그룹따른세대구분 ) 요인이회귀모형에포함되는데, 기존연구에따르면 2000년대이후한국의선거에서지역주의의영향력은다소쇠퇴한반면에이념 / 세대요인은그중요성을더해가고있다 ( 강원택 2003,2010; 정진민 2010; 최준영, 조진만 2005). 13) 따라서본연구는이념과세대요인이통제된하에서도여전히전통적의미의출신지에근거한지역주의가유권자의투표선택에유의미한영향을행사하는가살펴본다. 이들주요변수이외에유권자의성별 ( 여자 =1), 교육수준, 소득수준, 그리고박근혜정부의국정운영에대한평가수준이통제변수 (control variables) 로포함된다. 14) < 표 4> 는다중회귀분석 (multiple regression analysis) 에앞서유권자설문조사결과를바탕으로응답자의거주및출신지역에따른정당선호를보여주고있다. 표에따르면, 이번지방선거에서도유권자들은그들의출신지및거주지두차원모두에서지역주의적투표성향을꾸준히보여주었으나, 일반적으로볼때, 거주지기반보다는출신지중심의정당지지성향이더강하게드러난다. 이는특히호남유권자들의새누리당에대한태도에서여실히나타나는데, 새누리당은호남지역에서줄곧한자리수미만의지지를획득한반면, 호남출신유권자들에게는 10% 이상의지지를확보하고있다. 만약, 출신지중심의지역주의를심리적충성심에기반한전통적지역주의로, 그리고거주지중심의지역주의를경제적이해관계에근거한새로운 ( 또는합리적 ) 지역주의로간주할수있다면, 적어도 < 표 4> 의결과는한국유권자들의지역주의성향이다소변화를경험하고있다는근거일수도있을것이다 ( 강원택 2010; 이갑윤 1997). 한편, 이번지방선거에서동시실시된 6개각급선거모두에서지역주의투표행태는영남보다는호남에서더강하게관측되었으며, 이는출신지및거주지기반모든관점에서유효하다. 예를들어, 부산및경남출신유권자들은이번지방선거에서새정치연합이나출신후보들에게때로 30% 이상의높은지지를표현한반면, 호남출신유권자들은약 10% 전후의지지만을새누리당및출신후보에게표출하였다. 각급선거별로지역주의의영향을비교해보면, 전통적으로광역단위선거가기초단위선거에서보다높은지역주의성향을드러냈다고알려져있으나 ( 황아란 2010), 이번선거에서는반드시그러한결과를보여준것만은아니다. 실재로, 부산 / 경남지역의경우출신지및거주지차원모두에서광역단위선거가기초단위선거보다결코눈에띄게높은새누리당지지를보여주지않고있으며, 대구 / 경북지역에서도기초비례선거가광역비례선거보다약한지 것이다. 이와관련해이갑윤 (1997) 은거주지중심의지역주의는현재거주지의발전을기대하는합리적동기에기반하는반면, 출신지중심의지역주의는고향을떠나서도자신의출신지를대표하는정당에투표할수있다는점에서정서나심리적정향에기반하는전통적의미의지역주의를더잘대변하고있다고주장한다. 강원택 (2010, 55) 또한 2007 년대통령선거에나타난지역주의투표행태분석을통해, 심리적충성심에근거한출신지중심의 전통적 지역주의로부터경제적이해관계에바탕을둔거주지중심의 새로운 지역주의로의변화에주목한다. 13) 유권자의이념적선호는 0( 진보 )~10( 보수 ) 의스케일로조작화되었으며, 연령별그룹은 20 대, 30 대, 40 대, 50 대, 그리고 60 대이상의 5 개범주로측정되었다. 14) 박근혜정부의국정운영에대한평가의경우 1) 매우잘하고있다, 2) 대체로잘하고있다, 3) 대체로잘못하고있다, 4) 아주잘못하고있다 의 4 단계로측정되었다

127 6.4 지방선거와지역주의 역주의성향을연출하지않고있다. 또한광주 / 전라지역에서도출신지및거주지 차원모두에서단체장선거를제외하고는광역과기초단위선거간지역주의영향 력의눈에띄는차이가관측되지않고있다. < 표 4> 각급선거에나타난유권자출신및거주지역별정당투표 (%) 광역단체기초단체광역의회기초의회광역비례기초비례 부산 / 울산 / 경남 ( 출신 ) 부산 / 울산 / 경남 ( 거주 ) 대구 / 경북 ( 출신 ) 대구 / 경북 ( 거주 ) 광주 / 전라 ( 출신 ) 광주 / 전라 ( 거주 ) 새누리 새정치 새누리 새정치 새누리 새정치 새누리 새정치 , 새누리 새정치 새누리 새정치 보다본격적으로 2014 지방선거의유권자설문조사에서관측된지역주의의영향력을살펴보기위해이항로지스틱회귀분석 (binary logistic regression analysis) 을활용하였고, 그결과가 < 표 5> 에제시되어있다. 주지하다시피 < 표 5> 의분석결과에따르면, 이번지방선거에함께실시된 6개선거모두에서출신지기반지역주의투표성향은영호남모두에서여전히유효하며, 이는지역균열의대체구도로서종종언급되는세대와이념요인을모두통제한상태하에서도여전히통계적으로유의미하다. 즉, 영남출신유권자들의새누리당에대한지지성향은여전히견고한반면, 호남출신유권자들의새누리당에대한거부또한강하게나타난다. 회귀계수를통해살펴보면, 전반적으로영남보다는호남출신유권자들의지역주의투표성향이더강하게나타나며, 이는위의 < 표 4> 에제시된요약분석 (descriptive analysis) 결과와도일맥상통한다. 한편, 회귀분석결과에서도광역단위선거가기초단위선거보다더강한지역주의영향을표출하지는않으며, 오히려각급선거별로지역주의의영향력은비교적고르게나타났다

128 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 5> 각급선거별유권자출신지기반지역주의효과분석 광역단체기초단체광역의회기초의회광역비례기초비례 독립변수 종속변수 : 각급선거별 Pr(y= 새누리당투표 ) 영남출신 ( 영남 =1) ** (0.220) * (0.223) ** (0.220) ** (0.219) ** (0.233) 호남출신 *** *** *** *** *** ( 호남 =1) (0.326) (0.344) (0.314) (0.334) (0.321) 연령 ( 세대 ) ** * *** (0.084) (0.086) (0.084) (0.085) (0.089) 이념선호 ( 진보 =0, 보수 =10) *** (0.057) *** (0.058) *** (0.057) *** (0.057) *** (0.062) ** (0.238) *** (0.343) *** (0.092) *** (0.063) 교육수준 * (0.116) (0.119) (0.116) (0.118) (0.126) (0.128) 성별 ( 여자 =1) (0.199) (0.204) ** (0.201) (0.199) (0.209) (0.216) 소득 (0.078) (0.083) (0.079) (0.080) (0.084) (0.088) 국정운영평가 *** *** *** *** *** *** (0.175) (0.175) (0.172) (0.165) (0.185) (0.189) 상수 *** *** * *** (0.880) (0.868) (0.868) (0.857) (0.889) (0.918) N Pseudo-R * 주 : *** p<0.001, ** p<0.05, * p<0.01 지역주의변수이외에, 여타통제변수들은예측된결과를보여주고있는데, 젊은세대보다는중장년층이, 그리고진보적유권자보다는보수적유권자그룹이새누리당에대한더높은지지성향을보여주었다. 또한박근혜정부의국정운영능력에대한부정적평가를내리는응답자들은새누리당및출신후보에대한강한거부감을드러내고있다. 한편지역주의와한국의선거를연구하는몇몇학자들은세대에따라지역주의의영향은차등적으로나타날수있음을지적한바있다 ( 예를들어, 정진민 2010). 실재로정진민 (2010) 은이전세대에비해 1980년이후에출생한 신세대유권자 들이투표결정에있어서지역연고의영향을덜받는다고주장한바있다. 따라서유권자들이세대나연령에따라지역연고의영향을차등적으로받는지에대해분석해봄으로써, 향후한국선거에서지역주의의영향력이감소될수있는지여부를타진해볼필요도있을것이다. 유권자출신지배경과그들의나이사이의상호작용효과 (interaction effects) 변수를회귀분석에추가함으로써우리는정당지지태도에있어서연령에따른출신지배경의차등효과를분석할수있을것이다. 물론기존연구에따르면, 선거연구에있어서나이에관한효과 (age effect) 는크게세대효과 (cohort or generation effect), 연령효과또는생애주기효과 (aging effect or life cycle effect), 그리고기간효과 (period effect) 로구분하여이해할

129 6.4 지방선거와지역주의 필요가있다 ( 박명호 2009; 이갑윤 2011, 이내영, 정한울 2013). 따라서여기에서 살펴보는나이효과는유권자들이나이가들어성숙해감에따라지역연고에대해 갖게되는태도의차이, 즉연령효과에보다가까울것이다. < 그림 3> 광역및기초단체장선거에나타난연령별출신지역효과 광역단체장 기초단체장 Pr(y= 새누리당투표 ) Pr(y= 새누리당투표 ) 유권자연령 유권자연령 호남출신 영남출신 기타지역출신 호남출신 영남출신 기타지역출신 < 그림 4> 광역및기초의회선거에나타난연령별출신지역효과 광역의회 기초의회 Pr(y= 새누리당투표 ) Pr(y= 새누리당투표 ) 유권자연령 유권자연령 호남출신 영남출신 기타지역출신 호남출신 영남출신 기타지역출신

130 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 5> 광역및기초비례대표선거에나타난연령별출신지역효과 광역비례 기초비례 Pr(y= 새누리당투표 ) Pr(y= 새누리당투표 ) 유권자연령 유권자연령 호남출신 영남출신 기타지역출신 호남출신 영남출신 기타지역출신 위의그림들은제6회지방선거에서함께치러진각급선거에나타난유권자들의연령에따른출신지역효과를그들의새누리당에대한지지여부를중심으로분석해본결과를보여주고있다. 다시말해서위의그림들은유권자들이그들의연령과출신지배경 ( 영남, 호남, 기타지역 ) 에따라각급선거에서새누리당또는새누리당출신후보에대해투표할확률 (predicted probabilities) 을구분하여나타내주고있다. 위의그림들에따르면, < 표 5> 의회귀분석결과와일치하게모든선거에서영남출신유권자들은호남출신유권자들에비해새누리당에대해꾸준히높은지지성향을보여주고있으며, 이러한지역주의경향은유권자들의나이에비례해서더강하게나타나고있다. 즉, 새누리당에대한투표여부를중심으로영남과호남출신유권자들의예측확률차이 (gaps) 는나이에비례해서계속증가하며이현상은모든선거에서일관되게관측되고있다. 또한각급선거별로비교해볼때, 위와마찬가지로광역단위선거에서보다기초단위선거에서지역별격차가결코더크게나타나는것은아니며, 오히려광역단체장선거의경우기초단체장선거보다그격차가더작게나타나고있다. Ⅴ. 지방선거에나타난지역주의 : 20 년의회고 1995년제1회전국동시지방선거가최초로실시된이래, 이번제6회지방선거까지약 20년의시간이흘렀다. 본장에서는 5회에걸쳐지난 20년간치러진시도지사선거결과분석을통해지방선거에나타난지역주의변천사를간략히살펴본다. 15) < 그림 6> 은한국선거에서지역주의가가장두드러지는영호남지역을중심

131 6.4 지방선거와지역주의 으로영남기반의새누리당과호남기반의새정치민주연합이각각얻은유효투표 대비득표율의격차를기록한것이다. 16) < 그림 6> 광역단체장선거결과를통해본지방선거에나타난지역주의 < 그림 6> 에따르면, 광역단체장선거를통해본지역주의성향은영남지역보다는호남지역에서지속적으로높게관측되었다. 즉, 지역별정당득표율의격차는영남지역보다는호남지역에서전반적으로높게나타났다. 또한제1회동시지방선거를제외하고는영남지역에서지역주의투표가다소감소하는경향이드러난반면, 호남지역에서특정정당주도의지역패권구도가쇠퇴하는뚜렷한증거는발견되지않는다. 오히려호남지역에서는득표영향력이있는무소속후보의출마라는제3의변수에의해정당득표율의격차가크게영향받고있음을알수있다. 다시말해서, 영남지역의경우지역내지지기반이약한새정치연합 ( 또는이전민주당 ) 후보들의약진으로정당득표율의격차가일정정도줄어들었다. 반면, 호남지역에서는호남지역중심의새정치연합과지역내지지기반이약한새누리당의격차가줄어들었다기보다는영향력있는제3후보또는무소속후보가지역선거에출마해새정치연합 ( 또는민주당 ) 후보의득표를상쇄하는현상에의해주요정당간득표율격차가영향을받는다는것이다. 이런이유로호남지역에서주요정당별득표율격차는다소큰변동폭을보여주고있는것이다. 한편, 위의그래프에서 1995년에치러진제1회동시지방선거의경우, 영남지역에서새누리당의전신인 ( 당시여당 ) 민주자유당 ( 민 15) 기존문헌에따르면 ( 황아란 2013), 동시지방선거에서치러지는각급별선거중, 유권자의지역주의투표행태가광역단체장선거에서가장두드러진다고한다. 16) 새누리당의경우이전선거에서그전신인민주자유당 (1995 년제 1 회지방선거 ) 한나라당 (1998 년제 2 회지방선거, 2002 년제 3 회지방선거, 2006 년제 4 회지방선거, 그리고 2010 년제 5 회지방선거 ) 의정당득표율을사용하였다. 새정치민주연합의경우이전선거에서그전신인민주당 ( 제 1 회 /1995 년 ), 새정치국민회의 ( 제 2 회 /1998 년 ), 새천년민주당 ( 제 3 회 /2002 년 ), 열린우리당및민주당 ( 제 4 회 /2006 년 ), 민주당 ( 제 5 회 /2012 년 ) 의정당득표율을사용하였다. 제 4 회지방선거의경우새천년민주당에서열린우리당이분당되어나온후, 호남에서열린우리당과민주당의표가분산되어두정당의득표율을합산하여총득표율로사용하였다

132 제 6 회전국동시지방선거외부평가 자당 ) 과민주당의지역내득표율격차가크지않게나타난것이특별히눈에띈다. 이는 1995년지방선거에서민주당이부산광역시장선거이외에기타영남지역에광역단체장선거에후보를내지않았고, 또한대구 / 경북및경남지역선거에서당시또다른보수세력의대표를표방하던자유민주연합 ( 자민련 ) 및무소속후보들이민자당후보의표를분산해가져갔기때문이라고사료된다. 17) Ⅵ. 결론 지금까지살펴본바와같이, 이번지방선거에서지역주의투표행태는유권자의출신지및거주지차원에서여전히그영향을보여주었다. 물론부산시장그리고대구시장등주요광역단체장선거에서야당후보의선전으로지역주의의영향이다소감소되는것처럼보이기도하였으나, 기초단체장또는기초및광역의회선거에서뿌리깊은일당지배구조는여전히견고하게존재했다. 한가지흥미로운사실은이번선거에서기존연구결과와대비되게, 광역단위선거보다도때때로기초단위선거에서더강한지역주의의영향이관측되기도하였다는것이다. 한편, 지역연고에근거한투표성향이유권자의연령에비례해증가하며, 젊은세대들은중장년층에비해상대적으로지역주의경향을약하게드러내는것으로조사되었다. 따라서향후한국선거과정에있어서지역주의효과가어떤변화양상을연출할까에대해지속적인학문적관심이필요할것이다. 1995년제1회동시지방선거가실시된이래, 한국에서본격적인지방자치의역사가 20년에다다르고있다. 영국의정치가이자정치학자인제임스브라이스 (James Brice) 는 지방자치는민주주의를위한최상의학교이며, 민주주의성공의보증서 라고언급한바있다. 풀뿌리민주주의의중요성을강조한것이다. 그런데만약특정정당이비단지방자치단체의수장뿐만아니라그것을견제하고감시해야하는지방의회마저지속적으로독식하고있다면건전한지방자치민주주의가실현될수있을까? 이런점에서견제와균형에입각한풀뿌리민주주의의실현을위해지방선거에서지역주의의영향을완화시키기위한더근본적인제도개혁이필요할수도있을것이다. 예를들어, 일당독식구도를약화시키기위한선거제도개혁등을생각해볼수있을것인데, 지역내소수정당출신들의당선율제고를위해중선거구제를확대개편하고 (4인선거구제증대 ), 또한전체의원수대비비례대표의석비중을늘리는것도생각해볼수있을것이다 ( 김용복 2012). 17) 즉, 민주당이영남지역에서얻은평균득표율은부산시장선거에서당시민주당노무현후보가획득한 37.58% 로결정되었다. 민자당후보들의경우, 대구시장선거에서무소속문희갑후보 (36.79%) 가당선되었고, 자민련의이의익후보가 22.14% 를얻어 2 위를차지한반면, 당시조해녕민자당후보가 16.6% 를얻는데그치고말았다, 경북도지사선거에서도민자당 37.94% 를득표한이의근후보는선거에서당선되었으나, 34.33% 를획득한무소속이판석후보와 27.71% 를얻은자민련박준홍후보와의치열한경쟁을펼쳤다. 경남도지사선거에서도김혁규민자당후보가 63.84% 를얻어당선되었으나, 자민련김용균후보의득표도 36.15% 에이르렀다

133 6.4 지방선거와지역주의 < 참고문헌 > 강원택, 한국선거정치의변화와지속 서울 : 나남. 강원택, 폐쇄적지역정당구조와정치개혁 : 지방정치를중심으로. 한국정치연구 19(1):1-20. 고선규, 년지방선거에서중선거구제도입과정치적효과. 한국정치연구 15(2): 김용복, 지방선거와중선거구제의정치적효과 : 경남지역을중심으로. 의정논총 7(2): 김용철, 지방선거에서민주당의호남지역독점현상 : 지속과변화. 현대정치연구 3(2):5-35. 윤광일, 지역주의투표. 박찬욱 강원택편, 2012년대통령선거분석 서울 : 나남. 이갑윤, 한국인의투표행태 서울 : 후마니타스이갑윤, 한국의선거와지역주의 서울 : 오름이남영, 유권자의지역주의성향과투표. 이남영편. 한국의선거 II: 제15대대통령선거를중심으로. 서울 : 푸른길. 이남영, 년지방선거와지역주의 : 제15대대통령선거와비교관점에서. 조중빈편, 한국의선거 III. 서울 : 푸른길. 이준한, 년기초의원선거결과와무소속당선자의착시효과. 국제정치연구 14(2): 정진민, 한국유권자들의투표행태와세대 : 2010년지방선거를중심으로. 한국정치연구 21(2):1-21. 조기숙, 지역주의선거와합리적유권자 서울 : 나남. 최준영 조진만, 지역균열의변화가능성에대한경험적고찰 : 제17대국회의원선거에나타난이념과세대균열의효과를중심으로. 한국정치학회보 39(3): 황아란, 기초지방의원선거의중선거구제개편과정치적효과. 지방정부연구 11(1): 황아란, 년대지방선거의변화와지속성 : 현직효과와중앙정치의영향, 한국정치학회보 47(5):

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135 제 6 회전국동시지방선거외부평가 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 조희정 ( 이화여대 )

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137 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 조희정 ( 이화여대 ) Ⅰ. 지방선거와온라인선거홍보 : 미디어활성화와소통확대의딜레마 지난 20년간의지방선거진행과정에서온라인선거홍보가본격화된것은 2010년전후로채몇년되지않았다. 인터넷이본격화되고유권자들의인터넷사용이활성화된것은 2000년대초반이었지만온라인미디어자체가선거규제대상에서선거허용대상으로변화한지얼마되지않았기때문에총선이나대선에비해지방선거에서의온라인선거홍보가활성화되기어려운조건이었다. 첫째, 시기적으로볼때, 지방선거에서의온라인홍보평가는 -전체 20년동안이루어진온라인선거홍보에대한평가가아니라- 사실상 2010년과 2014년지방선거에서의온라인선거홍보에대한평가를의미한다. 둘째, 기술 ( 도구, 미디어 ) 적인관점에서온라인미디어선거홍보에대한분석은홍보채널로활용되는미디어의종류와활용되는분야를중심으로구분할수있다. 즉, 유선에서무선에이르는미디어를얼마나다양하게특성에맞춰사용하고있는가라는도구적인측면의평가가한축을이룰수있다. 셋째, 소통성의관점에서모든미디어를통해정보제공부터대화와정책제안까지얼마나적극적으로홍보하고있는가가또다른평가의한축이될수있다. 뉴미디어의장점은새로운것을쓰는데있다기보다는새로운미디어를통해과거의미디어보다얼마나다르게홍보하고유권자와대화할수있는가에있기때문에결국뉴미디어를통해소통성이증가하였는가를중요하게평가해야한다는의미이다. 시간 기술 의제를중심으로한이와같은문제는결국 어디에서 홍보하는가와 무엇을 홍보하는가에초점을둘수있다. 기술적인측면에서홈페이지, 블로그, 소셜미디어에이어제6회지방선거에서는선거전문 TV가개국할정도로미디어환경은진일보하였다. 좀더다양한미디어를통해유권자에게전문정보를쉽게전달하는것은온라인선거홍보의중요한가치이기때문에이와같은기술발전을위해서는지속적인자원지원과노력이이루어져야한다. 그러나소통성을중심으로보면, 그동안이루어진온라인선거홍보가활성화되고있다고평가하기어려운것이현실이다. 즉, 공급자로서중앙선거관리위원회 ( 이하선관위 ) 의많은정보가유권자에게완벽하게쉽고보편적이며편리하게도달했다거나그안에서유권자와자유로운대화를했다, 혹은유권자의제도개선의견이나선거에대한의견을잘수렴하고있다고평가하기에는무리가있다. 즉, 유권자의선거접근성확대, 취약층과무관심층의선거에대한관심제고, 변화된기술환경에대해신속히대응한다는온라인선거홍보의목표가 2014년현재상황에도완벽

138 제 6 회전국동시지방선거외부평가 하게구현되었다고평가하기위해서는좀더노력해야할부분들이있다. 그럼에도불구하고, 2010년과 2014년을비교할경우, 2014년제6회지방선거의온라인선거홍보에서는과거에비해많은발전이이루어지고제공정보의전문화와대중화가이루어지기시작했다는긍정적인평가를할수있다. 초기의선거홍보가홈페이지에서의일방적인정보제공에머물렀다면, 현재는다양한미디어를활용한분야별홍보가활성화되고있으며, 제공정보또한전문화되고있으며유권자눈높이에맞춘콘텐츠들이생산되고있다. 여기에제6회지방선거에서는선관위에서추진하는적극적인 K-매니페스토운동이결합하여정책제안캠페인도활성화되고있다. 이글에서는 2010년과 2014년의비교를중심으로, 도구적측면과의제측면에서선관위의지방선거온라인홍보활동을평가한다. Ⅱ. 기술활용평가 : 채널별온라인미디어선거홍보 1. 전체미디어홍보 제6회지방선거온라인선거홍보에서는주요미디어채널로서, 이전선거까지활용되던홈페이지, 블로그, 소셜미디어외에모바일앱 ( 모바일웹 ), TV, 오픈캐스트, 유튜브채널, 구글플러스등으로더욱다양한미디어들이활용되었다 ( 선관위의모든미디어현황은 < 표 1> 참조 ). 홈페이지의경우, 선관위공식홈페이지외에선관위내위원회 ( 인터넷선거보도심의위원회, 중앙선거방송토론위원회, 중앙선거여론조사공정심의위원회 ) 및기관 ( 선거연수원, 선거정보도서관 ), 법령정보, 온라인투표서비스, 정책공약알리미, 정치후원금센터등이있다. 대체적으로홈페이지가모든정보생산의중심센터로작동하고, 이와같은선거정보를블로그, 오픈캐스트, 트위터, 페이스북, 모바일을통해쉽게설명하는가공된콘텐츠가온라인공간으로전파되는 2단계구조를구성하고있다. 한편, 2012년부터는유튜브나선관위 TV를통한동영상서비스가활성화되고있는것도특징이다. < 표 1> 선관위의온라인미디어채널 미디어 URL 주요내용 대표 선거법령정보 선거연수원 선거정보도서관 홈페이지 온라인투표서비스 인터넷선거보도심의위원회 정책공약알리미 정치후원금센터 중앙선거방송토론위원회

139 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 블로그 오픈캐스트 트위터 페이스북 모바일웹 모바일앱 유튜브 구글플러스 TV 중앙선거여론조사공정심의위원회 asthome/main.nhn?castid= 2014nec 대표 선거정보 선거법령정보 선거정보법규안내 인터넷선거보도심의위원회 후보자 TV 토론다시보기 선거정보, 후보자 TV 토론다시보기, 선거법령, 정책공약알리미앱 er/necpr 년 11 월 27 일부터서비스 ( 서비스시작당시계정 : nec1963) 명칭 : 정정당당스토리 총 891,322 명방문 참참이와함께하는선거이야기 총 30,541 명방문 트윗 : 1,112개, 사진 / 동영상 : 259개 팔로잉 : 12,517 명, 팔로워 : 11,642 명 2014년 2월 4일부터서비스 좋아요 : 14,000 명 국민참여소통, 알림, 인터넷방송, 분야별정보, 통합자료실, 위원회안내등의정보제공 선거일정, 예비후보자명부, 후보자명부, 투표소현황, 본인투표소검색, 투표진행상황, 개표진행상황, 당선인명부안내 정치관계법규, 법규안내자료, 정치관계법용어해설, 판례 헌재결정례, 질의선례등의정보제공 선거정보, 법규안내등의정보제공 기관안내 제6회지방선거후보자 TV토론영상의다시보기서비스 아이폰과안드로이드폰모두서비스 2012 년 3 월 13 일부터서비스 구독자 : 225 명 조회수 : 312,755 회 necpr 2013 년 10 월 29 일부터서비스 인터넷방송 2014 년 4 월 1 일개국 2. TV 방송국 기존의온라인서비스로서홈페이지와블로그서비스외에 2014년에는많은다양한채널이등장하였다. 그가운데가장대표적인것은선관위의 TV 방송국이다. 2014년 4월 1일개국한선관위공식인터넷방송국 NEC-TV는선관위홈페이지에서 HD급화질로끊김없이 24시간방영되었으며, 유무선인터넷망을활용하여전국 18개지역을동시연결하는선거방송기술이적용되었다

140 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 1> NEC TV * 자료 : 프로그램은 NEC On-Air, 선거 FOCUS, 정책 FOCUS 의세가지로구분하며, 선거생방송외에정규프로그램으로 선거포커스 가있는데, 한주의선거이슈나각종선거일정등을자세하게안내하며, 그밖에선거의역사, 대한민국선거의위상등에관한특집프로그램이방영되기도한다. 선관위는선거과정에대한이해를돕고투개표관리의투명성을높이기위해 17개시도마다 1곳이상의투표소와개표소에서이루어지는투표개시, 투표마감, 투표함운반, 개표관리등투개표전과정을생중계하였다. 선거당일인 6월 4일오전 5시 30분경부터서울송파구에설치된투표소의투표개시현장을공개하는것을시작으로전국 18개투표소현장을연결하여투표진행, 투표마감, 투표함봉함 봉인, 개표소로투표함이송과정등을중계하였다. 투표가마감되는오후 6시이후에는개표개시선언, 투표함개함, 투표지정리, 투표지분류기운영후보자별득표수및무효표심사 집계, 위원검열, 위원장의득표수공표, 최종개표결과공표등개표전과정을중계하였다. 이러한생중계는선관위홈페이지와포털, 판도라 TV, 유스트림, 유튜브등에서도시청가능하다. 동영상정보제공의기능이대폭강화된것이다. 선관위는지방선거이후에도선거관련프로그램의방송을지속하고있다. 4월 1 일부터의 NEC-TV 편성표를보면, 정기프로그램으로서의선거포커스, 새로운제도홍보영상, 선관위활동뉴스등다양한프로그램이제공되고있다. 현재대부분의유권자나언론이선거관련모든공식정보를선관위공식홈페이지를통해접근하게되는환경을고려한다면 TV와같은동영상서비스도또하나의질좋은선거멀티콘텐츠 (Election Multi-Contents) 로서역할할것이라고기대할수도있다. 그러나매스미디어와언론의선거보도및상업적프로그램등에익숙한유권자들이공익성이있는동영상에익숙해지기까지는좀더긴기간이필요할수도있다

141 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 따라서 NEC TV 성공을위한구체적인전략과급박한상황전개가이루어지는선 거운동기간동안 NEC TV 의역할에대한좀더전략적인고려가필요하다. 3. 모바일앱 이전의선거에서운영되던선관위의모바일앱 (Application) 은 선거정보, 후보자 TV토론다시보기, 선거법령, 정책공약알리미 등이있다. 모바일앱을통해서는선거일정, 후보자명부, 투표소, 투표진행, 개표진행, 당선인들의정보를제공하며, 사전투표의경우는사전투표소도알려준다. 더불어모바일웹 (Mobile Web) 은선관위대표웹, 선거정보, 선거법령정보, 선거정보법규안내, 인터넷선거보도심의위원회, 후보자 TV토론다시보기와같이모바일앱보다 2개더많이제공되고있다. 선거정보 모바일앱을통해서는선거일정, 후보자명부, 투표소위치, 사전투표소등을안내하고, 사전투표의경우에는투표소마다예상시간까지제공하고있다 (< 그림 2> 참조 ). 이와같이모바일서비스규모가확대된것은 2010년에비해유권자들의모바일활용규모가급증했기때문이다. 그러나모바일사용자에게익숙하고, 모바일의작은화면에최적화된모바일앱서비스에비해거의유사한콘텐츠를제공하고있는모바일웹서비스가그렇게많이제공될필요가있을까하는부분에대해서도고민할필요가있다. 즉, 이동하는과정에서쉽고편리하게정보를습득할수있는장점을극대화할수있고, 유권자의이용도를더욱높일수있는핵심콘텐츠 (killer contents) 를제공하는방안에대한고민이필요하다. < 그림 2> 모바일앱 선거정보

142 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Ⅲ. 소통성평가 : 분야별온라인미디어홍보 이상에서전체적으로기술적인관점에서채널별미디어현황을살펴보았다면, 이제는소통성을중심으로온라인미디어활동을평가할수있다. 미디어를통한소통단계는일방적으로정보를제공하는정보제공과공약안내단계, 유권자와정보공급자나후보자가대화하는대화단계, 그리고미디어를사용하는모든사용자의의견을적극적으로수렴하는의견수렴의단계로구분할수있다. 1. 정보제공단계 1) 새로운제도안내 선관위의온라인미디어에서는주로, 국민들이알아야할선거정보및변화한새로운선거제도, 투표참여독려콘텐츠, 기타선거관련콘텐츠, 그외선관위주요행사및활동을소개하고있다. 제6회지방선거에서는새로운법령이나투표함안내, 사전투표안내와같은변화된제도들을소개하였다

143 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 < 그림 3> 지방선거투표함안내 2) 투표소안내 제6회지방선거에서 5월 30-31일까지 2일간실시된사전투표에는많은유권자가참여하였다. 선관위는투표소위치정보제공을위해홈페이지나모바일앱 ( 선거정보 ), 유선전화 (1390) 를통해유권자가편리하게투표소위치를확인할수있도록서비스하였다. 사전투표뿐만아니라본투표일에도자신의투표소위치를쉽게찾을수있도록서비스하였다. < 그림 4> 내투표소찾기서비스 * 자료 :

144 제 6 회전국동시지방선거외부평가 3) 내지역후보자찾기서비스 내지역후보자찾기서비스는후보자에대한정보를지역주소를입력하여검색 할수있는서비스이다. < 그림 5> 내지역후보자찾기서비스 4) 후보자선거비용실시간공개 선관위는 2014년 5월 20일부터유권자의알권리를보장하고정치자금의투명성확보를위해홈페이지에후보자의선거비용을실시간으로공개하였다. 선관위가제공하는정치자금회계관리프로그램을통해후보자들은자발적으로참여하여선거비용을공개하는방식으로서비스되었다. 그동안에는현행정치자금법상후보자의선거비용은선거일후 30일부터 3개월간선관위홈페이지에공개되기때문에유권자들이선거전에후보자들의자금사용내역을확인할수없었는데, 비록의무사항은아니더라도자발적으로참여할수있도록유도 1) 함으로서많은후보자들이참여하였다. 또한이와같은정보공개는선거후회계조작을미연에방지할수있다는점에서선거투명성을높일수있는시도로평가되었다. 2. 공약안내 : 매니페스토활성화 2014년 2월 24일, 중앙선관위정책공약알리미사이트 나는후보자다 코너에서예비후보자나입후보예정자가직접학력, 경력, 출마의변, 공약등을게시할수있도록서비스하였다. 특히, 선관위는한국형매니페스토인 K-Manifesto 구현을위해정책공약알리미서비스 ( 에서 유권자희망공약 을모집하였다 ( 상세내용은 < 표 2> 참조 ). 정책공약알리미서비스의가장큰장점은자신이거주하는지역의읍면동을선택하면후보자및후보자의공약, 선거 1) 선관위는후보자들이선거비용수입과지출내역을공개할경우특별한이의제기등반증이없는한현지선거비용실사없이선거비용을보전하는등의인센티브를제공할방침이라고밝혔다

145 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 공보등을모두볼수있는것이다. 공약은행게시판에는 140 여개의유권자제안 공약이게시되었다. 날짜 < 표 2> 선거공보공개시스템접속현황 방문자수 ( 명 ) 합계 PC 모바일 페이지뷰 ( 회 ) 방문당페이지뷰 ( 회 ) 방문당머문시간 ( 분 ) 5/24 89,111 46,147 42, , /25 95,016 40,889 54, , /26 116,952 63,554 53, , /27 100,392 50,657 49, , /28 87,049 43,614 43, , /29 108,639 55,518 53, , /30 228, , , , /31 242,795 77, , , /1 140,258 39, , , /2 164,743 79,815 84, , /3 324, , ,684 1,062, /4 785, , ,912 1,324, 합계 2,482,828 1,019,117 1,463,111 6,374, 후보자에대한정보를가장객관적으로볼수있는 선거공보 서비스를전체후보자대상으로확대한것도제6회지방선거의특징이다. 선관위는 2014년 5월 24일부터선거공보를인터넷에모두공개하였는데, 이와함께기초단체장후보자들의 5대핵심공약및선거공약서도공개하였다. 각정당의 10대정책및 5대핵심공약과시 도지사, 교육감후보자의 5대핵심공약도홈페이지에공개하였는데, 선거일전 1주일을정책공약바로알기주간으로지정하여정책바로알기홍보를진행하기도하였다. 그결과선거공보공개시스템의접속현황을살펴보면, 6월 4일선거당일에는 785,519명이방문하였으며, 페이지뷰 (Pageview) 는 1,324,706회, 방문자당머문시간은평균 3.22분으로나타나는등공공기관웹페이지로서는높은호응률을나타냈다. 전체선거운동기간을보아도 5월말부터지속적인이용률의상승세를보이고있으며, 사전투표일과투표일이호응이높게나타났다. 더욱흥미로운것은 PC를통한방문보다모바일을통한방문규모가월등하게높게나타난다는것이다. 이와같은사실을보면유권자는선거당일에이동하면서선거공보를찾아보고방문하는경향이있다는것을알수있다

146 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 6> 선거공보공개시스템의접속규모와기기별접속현황 * 출처 : 중앙선거관리위원회 ( ) 이와같이후보자개인에대한모든정보 ( 학력, 경력, 병역, 납세실적 2), 전과기록유무등 ) 뿐만아니라정책을파악할수있는심도있는선거정보서비스의제공은더욱진일보한형태로확대될필요가있다. 예를들면, 현재의선거공보는단지실제선거공보를 PDF 형태로변환하여콘텐츠검색을통해알고싶은공약을찾을수있는방식으로는제공되지않는데, 유권자의활용을더욱높이기위해서는언제어디서든후보자의모든콘텐츠를검색이편리하도록가공하여제공하는것이필요하다. 3) 3. 의견수렴 선관위는 2014년 3월 3일-5월 16일중앙선거방송토론회, 공직선거정책토론회와후보자토론회의토론주제, 공통질문사항에대한국민질문을공모하였다. 공모결과는 6월 5일홈페이지 ( 에공지했다. 한편, 공직선거토론회에대한국민평가를실시하였는데 3회에걸쳐개최되는공직선거정책토론회매회종료다음날부터 7일간운영하여토론분야, 토론주제, 진행방식, 사회자등평가와개선사항, 의견수렴을진행하였다. 정부의온라인미디어홍보의경우정보제공은이루어지지만대화나참여는원활하지않는성향이나타나는데, 선관위의온라인미디어선거홍보에서도대화와참여의활성화가좀더이루어질필요가있다. 4. 투표독려활성화와온라인이벤트 여느때의선거와달리제 6 회지방선거에서는세월호사건과맞물려행사와같은 2) 납세및체납실적은 2009 년도부터 2013 년까지 5 년치를공개한다. 3) 이와같이 PDF 본문검색이가능한서비스로는네이버의옛날신문서비스인 DNA(Digital Library Archive) 서비스를참조할필요가있다

147 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 요란한홍보보다는비교적차분한분위기에서선거운동이진행되었다. 선관위에서도화려한이벤트보다는새로운제도에대한안내, 퀴즈와댓글참여등을통한새로운서비스에대한홍보효과를위해노력하였으며, 특히공약제안과같은이벤트는의견수렴을위한진일보한이벤트로서 K-매니페스토활성화를위한노력의일환이었다고평가된다. < 표 3> 6 4 지방선거참여활성화를위한이벤트 제목시행기간주요내용 선정규모 참여규모 시상 스크랩이벤트 사전투표안내 2,079 명 ( 선착순 1,500 명과추첨 1,000 명 ) 2,135 모바일상품권 공약제안 공약제안 457 명 - 1 등 : 노트북 스크랩이벤트 투표함안내 85 명 300 명이상 모바일상품권 유권자들이꼭알아야할정보 (1 차 ) (2 차 ) 퀴즈 1 차 : 2,000 명 ( 선착순 1,000 명과추첨 1,000 명 ) 2 차 : 2,300 명 ( 선착순 1,300 명과추첨 1,000 명 ) 11,548 (1 차 ) 11,593 (2 차 ) 모바일상품권 인터넷방송 알리기 SNS 댓글쓰기 51 명 - 1 등 : 아이패드 1 차투표참여이벤트 퀴즈 2,000 명 6,824 인형 투표참여프로필이미지다운로드 1,000 명 4,399 모바일상품권 찍고댄스 UCC 공모전 창작 UCC 공모 51 팀 - 대상 : 금 1 돈 2 차투표참여이벤트 선거정보모바일앱설치하고사전투표 투표참여프로필이미지다운로드 2,000 명 6,781 인형 2,000 명 6,640 모바일상품권 3 차투표참여이벤트 퀴즈 1,560 명 24,972 모바일상품권 투표참여프로필이미지다운로드 1,100 명 3,202 인형

148 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Ⅳ. 온라인미디어선거홍보이용현황 1. 참여도 선거기간중선관위온라인미디어의방문현황을보면다음과같다. 우선대표홈페이지는 1,935,763명이방문했으며, 하루평균 129,050명이방문하였다. 또한모바일홈페이지방문자가거의절반 (47%, 908,560명 ) 에이르고, 선거일당일홈페이지일방문자 (528,732명) 의 76.3%(403,645명 ) 가모바일을통해접속하는등모바일홈페이지의이용자수가높아지고있는추세가특징이다. 아울러공식블로그에는 365,135명이방문하였으며, 이는하루평균 24,342명이방문한것으로추산되었다. < 표 4> 선관위온라인미디어 2014년월별방문자수 (6.16 기준 ) 일자 대표홈페이지 ( 명 ) 모바일 ( 명 ) 블로그 ( 명 ) 월 122, , 월 158,370 8,675 18, 월 327,876 23,681 24, 월 430,464 27, , 월 885, , , 월 699,194( 누적방문자수 2,624,581) 708,757( 누적방문자수 1,088,179) 141,279 * 자료 : 중앙선거관리위원회 < 표 5> NEC TV 월별방문자수 * 기준 일자 PC( 명 ) 모바일 ( 명 ) 월 3, 월 29,870 4, 월 ( 선거일제외 ) 69,935 2,186 선거일투개표생중계 1,298,899 * 자료 : 중앙선거관리위원회 2. 검색결과 검색결과는네이버와구글의트렌드분석을통해알아보았다. 우선, 네이버트렌 드에서선관위와연결되는 선관위, 중앙선관위, 중앙선거관리위원회 로

149 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 검색트렌드를분석한결과, 가장상향세의검색트렌드를보인단어는선관위로 나타남을알수있다. < 그림 7> 네이버트렌드검색결과 ( 선관위, 중앙선관위, 중앙선거관리위원회 ) * 자료 : 구글검색트렌드의경우에는 선관위 와 중앙선거관리위원회 가거의유사한검색패턴을보여국내포털보다좀더확대된기관인지도를볼수있으며, 그어느때보다선거일이다가올수록혹은선거당일에검색이활발하게나타나고있다. < 그림 8> 구글트렌드검색결과 ( 선관위, 중앙선거관리위원회 ) 선관위 중앙선거관리위원회 * 자료 : 포털의연관검색어는검색빈도에따라자주찾는정보를알려준다. 네이버와다음의경우주이용자층의차이에따라연관검색어의내용도차이가있는데, 사람들이포털에서선관위와관련하여주로찾는정보는네이버의경우후보자, 개표, 공약, 신고순으로나타나며, 다음의경우는여론조사, 규칙, 홈페이지, 기부금, 통계시스템인것으로나타나고있다. 즉, 많은홈페이지가운데이용자가알고자하는정보는매우특화되어나타나고있음을유념하여향후온라인채널을정비할필요성이있다

150 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 9> 포털연관검색어 ( 중앙선거관리위원회 ) 네이버연관검색어 다음연관검색어 3. 매체효과 참여도에이어매체효과를살펴보면선거후유권자의식조사결과를보면, 온라인미디어를통해정보를보았다는비율은지상파방송이나인쇄매체보다현격히낮게나타나고있다. 여전히한국사회에서매스미디어의영향력이높다는것을나타내지만이는과거의압도적인비율보다상대적으로낮은비율로나타나고있으면점차적으로온라인미디어의활용률이높아지고있다는것으로해석할수있다. < 표 6> 매체별홍보효과 (1+2순위) 사례수 ( 명 ) 지상파방송등 TV 신문 / 잡지현수막등시설물 포스터등인쇄물 인터넷 ( 홈페이지블로그 ) SNS( 트위터페이스북 ) 거리캠페인, 선거체험행사 (1,204) * 자료 : 한국정치학회 제 6 회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사. 같은조사에서, 온라인미디어가운데후보자의정보와공약을얻는매체로인터넷을선택한 이들이주로방문하는곳을보면포털 (75%), 소셜미디어 (27%), 후보자홈페이지 (19%), 언 론사 (18%), 모바일메신저 (11%), 선관위홈페이지 (9%) 로나타나고있다. 이결과에서는선 관위홈페이지의점유율이약 10% 에해당할정도로온라인공간에서선관위홈페이지의역할 이중요하게평가되고있음을알수있다. 사례 ( 명 ) < 표 7> 후보자의정보와공약을얻는온라인미디어 (1+2 순위 ) 후보자홈페이지 네이버등일반포털 선거관리위원회홈페이지 정당홈페이지 언론사홈페이지 다른사람의블로그 시민단체홈페이지 SNS( 트위터페이스북 ) 메신저 ( 카카오톡라인밴드 ) 팟케스트 (215) * 자료 : 한국정치학회 제 6 회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사

151 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 Ⅴ. 온라인미디어선거홍보의과제 1. 온라인선거홍보의발전과정 개인의정보생산권력과정보의파급력이실시간으로확산되며유권자와후보자의 쌍방향의사소통을기대할수있는뉴미디어 (New Media) 선거운동은 2007년프 랑스, 2008년 /2012년미국, 2010년영국및세계주요국가에서다양한사례로 나타난바있는데, 우리나라에서도 공직선거법 개정에의해자유로운미디어선 거운동이허용되면서제6회지방선거에서는다양한미디어활용이활성화되었다. 일반적인차원에서온라인선거운동은 년까지의홈페이지활용, 년까지의블로그활용, 2008년부터 2013년까지붐을이룬트위터등 소셜미디어 (Social Media) 활용에더하여 2013년부터사용이본격화되고있는 스마트모바일 (Mobile) 활용이급증할것으로예견되었다. 이와달리선관위의미 디어활동은모든정부기관이그렇듯이아주오랫동안홈페이지중심으로진행되 다가이후블로그와소셜미디어등으로다양화되었다. 특히 2014년지방선거부터 는 TV 서비스가시작되어가히선거관련방송국과같은모습으로변모하여향후에 는기존매스미디어에서의후보자 TV 토론뿐만아니라선거방송국에서의후보자 TV 토론도등장할것같은상황이되었다. 좀더상세히구분하면, 2010년에비해 2014년에는온라인채널이많아지고다 양해지고있으며, 단순제도안내와홍보뿐만아니라공약안내와선거비용알림 등전문화되고민주적효용성이높은서비스들이늘어나고있다. 그러나향후온라 인미디어선거홍보를발전시키기위해서는미디어와소통전략별로유권자눈높이 에맞는적절한선거콘텐츠를생산하고대화하며의견을수렴하는것이무엇보다 중요하다. < 표 8> 지방선거의온라인미디어선거홍보비교 구분 2010년 ( 제5회 ) 2014년 ( 제6회 ) 홈페이지 (260만명 ) ( 전문화된 ) 홈페이지 블로그 (59만명 ) 블로그 (89만명 ) 미니홈피 (89만명 ) 페이스북 ( 좋아요 : 14,000명 ) 클럽 (15만명 ) 모바일앱 ( 모바일웹 ) 미디어 트위터 트위터 ( 팔로잉 : 1만명내외 ) 이메일 (1,913만명 ) TV방송 UCC 동영상 오픈캐스트 플래시게임 유튜브 (31만명 ) 애니메이션 구글플러스 제도홍보 제도홍보 분야 후보자안내 후보자안내 투표소안내 투표소안내

152 제 6 회전국동시지방선거외부평가 참여독려의사표현, 정보제공, 참여약속형이벤트 ( 새내기모델, 패러디포스터, 투표참여선언, 투표율맞히기, 퀴즈, RSS, 일촌 ) 참여독려공약안내선거비용실시간공개의견수렴이벤트 ( 퀴즈, 앱, 이미지다운로드, 댓글쓰기, 스크랩, 공약제안 ) 2. 과제 이제까지의선관위온라인선거홍보를기술적측면과소통성을중심으로그특징과과제를제시하면다음과같다. 우선선관위온라인홍보의특징으로는첫째, 채널의다변화현상이다. 현재선관위에서운영하는온라인미디어는 30여개가있으며, 기존에활용되던홈페이지, 블로그, 트위터, 페이스북에더하여제6회지방선거에서는모바일앱, 유튜브, TV 등의미디어가적극적으로활용되었다. 둘째, 멀티미디어채널의대폭증가이다. 유튜브나 TV 등의채널은단지텍스트에만머무는것이아니라동영상을통한정보전달에도주력하고있다. 셋째, 위원회내구조에따른전문성을중심으로전문적으로콘텐츠를제공하고있다. 이와같이다변화, 멑티미디어화, 전문화라는특징을토대로발생할수있는문제혹은과제는다음과같다. < 표 9> 지방선거온라인미디어선거홍보의과제 구분 특징 평가 채널의선택과집중채널의다변화플랫폼강화기술적측면멀티미디어활성화효율성제고 전문적정보생산 이해하기쉬운정보가공 정보제공 검색기능강화 ( 찾기쉬운정보제공 ) 소통성 대화 대화활성화 의견수렴 적극적의견수렴 1) 채널의다변화와멀티미디어확산에서플랫폼강화와미디어의집중으로 미디어는정보를제공하는공간이자장 ( 場 ) 이다. 그러나현재선관위의미디어는기관이확대된만큼각기관별미디어가있고이를통해너무나많은정보가제공되고있다. 물론미디어가빈약한것보다는풍부한것이보편적인정보접근권을제공한다는점에서 4) 좋을수도있는반면잘활용되지않을경우에는효율적인 선택

153 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 과집중전략 을적용해야할문제가발생한다. 이와같은문제해결을위해서는각미디어별트래픽기준으로그간의이용도를분석하여중복되는콘텐츠를합치고, 좀더효율적인미디어를선택하여집중하는방안에대해고민할필요가있다. 아울러, 전체정보생산의센터로서의선관위홈페이지가제대로된플랫폼으로기능할수있는 non-stop service 방안에대한고민이필요하다. 인터넷방송인 NEC TV의경우, 매우특화된선거콘텐츠를풍부하게생산하지않으면서비스의목적이불확실해질수도있는데채널확대가아니라발전된콘텐츠를생산하는부분즉, 인터넷홈페이지시대의텍스트정보가아닌모바일시대에적합한멀티미디어선거콘텐츠의질과내용에대한고민이필요하다. 2) 전문정보를누구나이해할수있는수용자중심의콘텐츠로재가공 현재의온라인선거콘텐츠는전문가들조차찾기매우어려울뿐만아니라정보를찾아도이해하기조차어렵다. 이와같은문제를해결하기위해서는공식콘텐츠에대한눈높이해설이필요하다. 즉, 온라인선거홍보는보물지도를보면서보물찾기를하는컨셉으로는성공하기어렵다. 오히려이럴땐이렇게, 여기에서는이런사람을찾아보세요, 이런사람은이런장점이있습니다와같은생활형맞춤형정보로끊임없이재가공될필요가있다. 그런차원에서일방적인기관생산정보의원칙만을준수할것이아니라지역맞춤선거정보, 생활선거중심의선거정보, 노인이나다문화유권자중심의쉬운선거정보에대한좀더실천적인콘텐츠가공과전략을고민해야한다. 3) 모바일의활용성제고 점점더많은사람들이스마트폰을사용하여일상적으로사용자에게가장쉽게다가갈수있는채널은모바일이되고있다. 현재까지는매스미디어나인쇄미디어의영향력이어느정도강력하지만한편으로는뉴미디어나모바일의영향력도과거에비해서는매우높아진상황이다. 따라서, 단순한모바일앱이아니라흥미를유발할수있는모바일게임, 유권자가찾고싶은정보를이동하면서도쉽게찾을수있는정보를제공하고대화나의견표명이가능한모바일사용방식으로전환할필요가있다. 한편으로는대표적인인쇄미디어인선거포스터, 선거공보등에 QR코드를기입하여전체콘텐츠를좀더빠르고쉽게연결시키도록하는방안에대해서도고려할필요가있다. 4) 장애인유권자의경우에는 NEC TV 를통한수화선거방송에대해많은고마움을표명하기도하였다

154 제 6 회전국동시지방선거외부평가 4) 이벤트중심홍보전략의전환 이벤트중심의홍보전략이과연효과적인가에대한제고가필요하다. 매선거때마다선관위에서는많은이벤트를제공하고많은사람들이참여하고있는데이와같은방식이언제까지효과적일것인가에대한고민이필요하다. 이벤트의취지나내용은바람직한반면, 이벤트를제시하고유권자를모으는과정에서또다른홍보과부하가발생할수있다. 따라서단순한제도안내나참여독려수준을넘어서선거본연의중심가치에대해모든유권자가잘이해할수있는방안에대한모색이필요하다. 5) 정책제안과대화활성화 온라인미디어홍보는단지홍보확산에만머물러서는안된다. 즉, 정보제공이나채널확대만큼대화와제안을끌어올수있는유인노력이더의미있는것이다. 따라서, 단순투표독려나기관및제도홍보외에유권자의의견을효과적으로수렴할수있는적극적인방안을모색할필요가있다. 온라인공간에서사용자의참여를이끌어낼수있는가장효과적인방법은유용한정보제공, 진실된대화, 공감을야기하는의견제시에있다. 현재의온라인선거홍보는유용한정보제공의수준은어느정도달성하고있으며, 과거에비해서는매우비약적으로발전하고있다고평가할수있지만, 한편으로유권자와지속적으로대화하고더나은의견을제도개선에반영할수있는쌍방향의노력을좀더진행되어야하는수준이다. 따라서, 선관위의오랜시간의노력이좀더많은사람에게전파되고좀더많은사람이선거에관심을가질수있는전략적인접근이필요하다고볼수있다

155 지방선거온라인선거홍보의현황과과제 < 참고문헌 > 조희정 소셜미디어지방선거현황과과제. 자치의정 : 3/4월호 중앙선거관리위원회 제4회전국동시지방선거외부평가. 중앙선거관리위원회 제5회전국동시지방선거외부평가. 중앙선거관리위원회 제19대국회의원선거외부평가

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157 제 6 회전국동시지방선거외부평가 언론의선거보도공정성과유권자평가 조진만 ( 덕성여대 )

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159 언론의선거보도공정성과유권자평가 언론의선거보도공정성과유권자평가 조진만 ( 덕성여대 ) Ⅰ. 서론 선거는기본적으로정당과후보자들, 그리고유권자들사이의관계가중요한의미를갖는다. 왜냐하면대의민주주의하에서선거란유권자들의선호와요구들을정당과후보자들이얼마나잘반영하는가를놓고경쟁하는일종의게임이기때문이다. 즉선거에서의승리를목적으로하는정당과후보자들에게는어떠한정책과공약을개발하여선거운동기간동안효과적으로유권자들에게전달하고지지를얻어내는가의문제는매우중요하다. 하지만선거과정에서정당과후보자들뿐만아니라다른행위자들도유권자들의선거에대한인식과선택에중요한영향을미치게된다. 특히언론의선거보도는정당과후보자들의정책에대한정보들을제공하고, 이를토대로사회적여론을형성함으로써궁극적으로유권자의표심에중요한영향을미칠수있다 (Gans 2003; Jacobs and Shapiro 2005). 특히이때중요한점은언론의선거보도가공정성을담보해야한다는것이다. 왜냐하면언론의선거보도가공정성을확보하지못할경우대의민주주의에심각한악영향을미칠수있기때문이다. 문제는언론의경우에도선거보도를할때매체의성격과독자의흥미유도를위한경쟁식보도를함으로써공정성문제가제기될수있다는점에있다 (Norris 2011, ; 구교태 2013). 뿐만아니라언론이선거에대하여공정한입장에서보도를한다고하더라도이를수용하는유권자의정치적성향에따라그평가가차이를보일수있는것도사실이다. 이러한이유로한국에서언론의선거보도에대한유권자들의평가는상당수준비판적인입장을견지하고있다고지적되고있다. 1) 헌법상표현의자유가보장되어있는상황속에서선거의공정성을위하여언론을규제하는일은다양한논란이제기될수있다. 그러므로이문제에대해서는신중한접근이요구된다. 그럼에도불구하고유권자들이선거에대한언론보도의공정성을심각하게회의할경우대의민주주의가원활하게구현되는데상당한왜곡과장애를초래할수있다. 그리고이러한상황에서언론은그민주적기능을고려할때선거보도를함에있어좀더신중하고책임감있는모습을보일필요가있는것도사실이다. 이와같은관점에서본연구는언론의선거보도중요성을이론적으로논의하고, 2014 년 6.4 지방선거에서언론의선거보도에대한유권자들의공정성평가의실태를다각적으로살펴본후, 이에영향을미치는요인들을경험적으로분석하고있다. 본연구가언 한국언론의선거보도는후보자들의지지율순위에초점을맞춘경마식보도경향, 후보자들간의갈등과대결을지나치게확대하여보도하는경향, 폭로와정치외적사건들을강조하는보도경향, 특정정당이나후보자에게우호적인특징을보이는편파보도경향, 확인되지않은사안에대한추측성보도경향등의문제점을보이고있다고지적되고있다 ( 권혁남 2006; 1991; 김세은 2006; 김재홍 2002; 이정춘 1992)

160 제 6 회전국동시지방선거외부평가 론의선거보도공정성문제를접근함에있어유권자의인식에초점을맞추어경험적분석을수행하고있는이유는언론이선거보도공정성에대한절대적기준을마련하기힘든현실속에서언론선거보도의수용자인유권자의인식을파악하여공정성문제를접근하는것이더유용할수있다는주장들 ( 문종대외 2007; 심미선 강혜란 2013) 을고려하였기때문이다. 이와같은경험적분석을통하여본연구는한국에서대의민주주의가공고화되기위해서는언론과유권자의차원에서어떠한고민과노력들을전개할필요가있는가를제안하고있다. Ⅱ. 이론적논의 : 대의민주주의와언론의선거보도 선거에서정당과후보자는유권자들과의소통을통하여선거운동을진행한다. 하지만정당과후보자가다수의유권자들을상대로자신의정책과공약을선전하고지지를구하는작업은상당히제한적인특징을보일수밖에없다. 이러한상황에서언론은정당과후보자가유권자들에게전달하고자하는핵심적인내용들을정리하고해석하는기능을수행함으로써대의민주주의가원활하게운영되는데중요한기여를하게된다. 특히언론의선거관련정보제공은유권자가자신의투표결정에대한정당성을강화하는기능과더불어지지정당또는후보자를결정하는데에도중요한영향을미치게된다는점에서중요한의미를갖는다 (O'Keefe 1975). 즉합리적유권자들의경우언론에서정당과후보자들이제시한정책등과같은정보들을일목요연하게정리하여제공해주지않을경우합리적무지 (rational ignorance) 의특징을보이면서선거에서기권하거나비정책적요인들에기반하여투표결정을내리는행태를보일수있다 (Downs 1957). 대의민주주의에서언론이이처럼중요한영향을미친다는점을고려할때우리는다음의두가지핵심적인쟁점에대한의문을가질수있다. 먼저언론이선거보도를얼마나공정하게하고있는가하는점이다. 다음으로의문이제기되는점은언론의선거보도에대한유권자들의반응은어떠한가하는점이다. 원칙적인차원에서생각해볼때언론이선거보도를공정하게하고, 이를토대로유권자들이올바른정보에따라자신의소중한한표를선거에서행사하게된다면이상적으로평가할수있다. 하지만이관계에대해서는다양한논란들이존재한다. 일단언론이선거보도를공정하게한다는것이어떠한의미를갖는가라는근본적인의문부터제기된다. 이문제와관련하여다원성과표현의자유가보장되는민주주의사회에서언론의선거보도공정성은정당과후보자들의다양한입장과견해들을가감없이유권자들에게전달하는기능을수행하는것이라는입장을보일수있다. 하지만이처럼형식적인차원에서공정하게보도하는것이과연언론이사회적기능을제대로수행하고공정성을담보하는것인가라는의문은여전히제기될수있다. 또한정당과후보자들의정치적위상이차이를보이고, 지면이한정되어있는상황속에서이를고려하지않은기계적형평성에기반한보도는오히려정당과후보자들간의역차별성문제를야기할수도있다 ( 박재영 2005)

161 언론의선거보도공정성과유권자평가 그러므로현실적으로언론은보도문제와관련하여선택과집중의경향을보이게된다. 즉언론은선거에대한보도, 그리고정당과후보자들에대한보도등을함에있어여러가지기사거리들중특정사안을선택하고집중하여보도하는태도를보이게된다. 뿐만아니라언론도일종의사업적특성을보이기때문에스스로중요하다고생각하는보도뿐만아니라수요자인독자 ( 유권자 ) 의관심을고려하고흥미를유발할수있는사건들을중심으로보도하는경향을보이게되는것도사실이다. 2) 그리고이러한언론의선거보도는대의민주주의하에서오히려유권자의올바른선택에기여하기보다는혼란을가중시키는부정적인효과를이끌수도있다 (Patterson 1993; 손영준 2004). 이처럼언론의선거보도가대의민주주의하에서중요한의미를갖는다는입장과현실적으로언론의선거보도는흥미위주의이윤추구적성격으로인하여대의민주주의에긍정적인영향을미치지못한다는양입장이공존하고있다. 다만실질적인차원에서중요한점은언론의선거보도는이와같은양측면의성격을모두보이고있는상황속에서궁극적으로유권자의투표참여나결정등에어떠한영향을미치는가하는문제이다. 그런데이문제에대해서도여전히상반된입장과평가가공존하고있다. 일단언론이국민들의정치적의견형성과투표결정등에미치는영향을연구한초기연구들은대부분이에대한언론의영향력은거의없거나있어도매우약하다는최소효과론 (the doctrine of minimal effects) 을주장하였다 (Lazarsfeld et al. 1948; Berelson et al. 1954). 예를들어콜럼비아대학교의라자스펠드교수와그의동료들은 The People's Choice(1948) 라는책에서언론의 1940년대통령선거에대한보도는유권자가원래지니고있는입장을강화시켰을뿐그들의투표결정을변경하는데에는실패하였다는점을밝혀언론이선거에미치는영향력은생각보다크지않다고주장한바있다. 다시말해이것은언론의선거보도는선거에대한유권자의관심, 성향, 태도등을변경내지전환시키기보다는오히려강화시키는효과만을이끈다고주장한것이다. 그러나 1980 년대를거치면서이러한최소효과론을정면으로반박하는새로운이론과경험적분석들이쏟아져나오기시작하였다. 언론의영향력에대한새로운주장들은주로언론의의제설정능력 (agenda setting power), 프라이밍효과 (priming effects), 프레이밍효과 (framing effects) 에초점이맞추어졌다 (Druckman 2004; Hetherington 1996; Iyenger and Kinder 1987; Krosnick and Kinder 1990; Nelson et al. 1997; Valentino et al. 2002). 이논의들에의하면언론은국민들이정치적현상이나정치인을평가하는데활용하는여러가지기준들중어떤것을선택할것인지를결정하는역할을수행한다. 즉언론은선거의다양한측면들중특정측면만을집중적으로선별하거나강조하는보도행태를보이게되고, 유권자들은언론에서집중적으로부각시킨바로그측면을고려하여투표결정을할가능성이존재한다. 예를들어 1992년미국대통령선거는언론의선거보도효과를실감할수있는중요한 이러한차원에서언론은정당과후보자들의정책등에대한정보들을제공하는데소극적인태도를보일수있다. 왜냐하면이러한측면의보도기사는유권자의관심과흥미를끌기에부족함이있을수있기때문이다. 즉언론은유권자가흥미를가질수있는선거사안들에대한보도를통하여자신의정치적영향력확대와기업적이윤추구를시도할수있다 (Fallows 1997; Norris 2011; Patterson 2005)

162 제 6 회전국동시지방선거외부평가 사례이다 (Hetherington 1996). 당시대통령선거에서는현직대통령인공화당의부시후보와아칸소주지사인민주당클린턴후보가맞붙었다. 그리고당시의객관적인경제지표는그리나쁘지않았다. 다시말해당시미국의경제상황은비교적빠른속도로호전되는모습을보였다. 그러나대부분의언론에서는미국경제가어렵다는부정적인뉴스들을선거기간동안집중적으로보도하였다. 이러한언론의선거보도는미국의유권자들로하여금부시대통령을평가할때경제문제를중요한기준으로삼도록만들었다. 그리고결국 문제는경제야! 를강조한민주당클린턴후보에게패배하여대권을넘겨주게되었다. 이와같은선거결과는대부분의유권자들이선거와관련한정보들처리하는과정에서인지적구두쇠 (cognitive miser) 의모습을보이기때문에나타나게된다 (Lupia 1994; Mondak 1993). 대다수의유권자들은어떤정치현안또는정치인을평가하는데있어다양한정보들을수집한후이를심도있게분석하는수고를감수하지않는다. 대다수유권자들은이러한상황에서정보의지름길 (information shortcut) 을적극적으로활용한다. 특히언론이어떤정치인이나정치적현안을집중적으로부각시켜보도할경우유권자들은바로그것을정보의지름길로활용하여정치인이나정치현안에대한평가나판단을내리게된다. 왜냐하면언론이어떤정치인이나정치현안을집중적으로, 그리고지속적으로보도할경우유권자들이이를접할가능성 (accessibility) 이올라가기때문이다 (Hetherington 1996; Iyenger and Kinder 1987; Miller and Krosnick 2000; Zaller 1992). 뿐만아니라언론이특정측면에초점을맞추어보도할경우유권자들입장에서는그측면이중요하다고인식할수있다 (Miller and Krosnick 2000; Nelson et al. 1997). 그리고이러한요인들로인하여언론의선거보도는유권자들의정당과후보자에대한평가및투표결정에중요한영향을미칠가능성이높은것이다. 다만대의민주주의하에서중요한점은언론의선거보도에대한유권자들의평가가어떠한가하는점이다. 왜냐하면언론의선거보도에대한유권자들의평가가어떠한특징을보이는가를면밀하게고찰하는작업은언론의공정성문제, 그리고언론의선거보도가유권자의투표참여나결정등에미치는효과등과관련하여중요한의미를가질수있기때문이다. 다시말해유권자가언론의선거보도공정성을심각하게회의할경우언론은자신의보도행태에대하여고민할수있는기회를가질수있게된다. 반면언론의선거보도에대한유권자들의평가가지극히정치적인속성을보인다면언론이어떠한방식으로선거보도를하여도공정성에대한평가는정치적인특성을보일것이고, 결국유권자들의정치적분화에따라언론의선거보도행태도정치적으로분화되는모습을보일수있다. 이러한점들을고려할때, 유권자들이언론의선거보도공정성을어떠한차원에서평가하고있는가를경험적으로분석하는작업은중요한의미를갖는다. Ⅲ. 한국의언론선거보도관련제도와실태 대의민주주의에서선거와언론의관계를어떻게설정할것인가라는질문에답을구하는

163 언론의선거보도공정성과유권자평가 일은쉽지않다. 왜냐하면대의민주주의의핵심적인기제가선거라는점과대의민주주의하에서언론의표현의자유를보장해야한다는점은둘다중요한의미를갖기때문이다. 특히언론의선거보도가선거에중요한영향을미치게된다는점을고려할때언론의공정한선거보도를위한규제와언론의자유로운선거보도보장사이에가치충돌이발생할수있다. 한국에서언론의선거보도문제와관련하여언론의자정적노력에기반한선거보도자유의보장보다는선거라는특정사안에대한언론의보도에대해서는규제를할필요가있다는입장이지배적인특징을보였다 ( 문재완 2008). 즉한국에서는언론의선거보도에대한규제가정치적표현의자유를제한하거나소외계층등을대변하는역할이위축 (chilling) 되는효과를이끌수있다는우려에도불구하고선거라는특수한상황에서언론의선거보도공정성은규제를통해서라도확보할필요가있다는관점에서관련법과제도들이구비되는모습을보여왔다. 구체적으로한국에서언론의선거보도에대한규제는공직선거법제8조 언론기관의공정보도의무 에기반하여이루어지고있다. 공직선거법제8조에의하면 방송 신문 통신 잡지등의간행물을경영 관리하거나편집 취재 집필 보도하는자, 인터넷언론사가정당의정강 정책이나후보자의정견등에관하여보도 논평을하는경우, 정당의대표자나후보자또는그의대리인을참여하게하여대담을하거나토론을행하고이를방송 보도하는경우에는공정하게하여야한다 고규정하고있다. 그리고공직선거법개정을통하여언론의선거보도공정성을심의할수있는관련기구들로 1997년선거방송심의원회 ( 방송통신심의위원회관할 ) 와 2000년선거기사심의위원회 ( 언론중재위원회관할 ) 가설치되었다. 그리고중앙선거관리위원회관할로 2004년에인터넷선거보도심위원회와중앙선거방송토론위원회가설치되었고, 2014년에는중앙선거여론조사공정심의위원회가설치되었다. 언론의선거보도공정성을심의할수있는위원회가 5개나된다는점에대해서도다양한논란들이제기될수있다. 또한위원회별관할기관의성격과운영방식등이차이를보인다는점도중복심의와심의기준등의차이를이끌수있다는점에서비판이제기될수있다 ( 이화행 2014, 23). 즉선거방송심의위원회는행정기구인방송통신위원회산하에, 그리고선거기사심의위원회는독립적준사법기구인언론중재위원회산하에설치되어비상설적으로운영되는특징을보인다. 반면인터넷선거보도심의위원회, 중앙선거방송토론위원회, 중앙선거여론조사공정심의위원회는헌법상의독립기관인중앙선거관리위원회산하에설치되어상설적으로운영되는특징을보인다. 지금까지한국에서언론의선거보도공정성을심의하기위한법과제도가어떻게구축되어왔는가를간략하게살펴보았을때다음과같은세가지특징을보였다고평가할수있다. 첫째, 선거보도에대한방송과언론의중요성을고려하여이와관련한공직선거법개정이먼저이루어졌다는점이다. 실제로오늘날선거보도와관련한언론의범위를어떻게설정할것인가의문제자체도중요한논란거리중하나이다. 다만선거보도의수용자인유권자가선거와관련한정보를어떠한매체로부터얻는가를기준으로선거보도와관

164 제 6 회전국동시지방선거외부평가 련한언론매체들의영향력을파악할수있다 년에실시된제6회지방선거에유권자들의투표후보를결정할때가장많은정보를의존한매체가무엇인가를질문하였을때 < 그림 1> 에서볼수있듯이절대다수 (76.5%) 의유권자들은공중파 TV를지적하였다. 이처럼공중파방송의중요성으로인하여 1997 년선거방송심의원회가가장먼저생겨나고, 뒤이어 2004 년에추가적으로중앙선거방송토론위원회가생겨나게된것이라고볼수있다. 그리고예상보다신문이선거정보취득및투표후보결정에미치는영향이상대적으로적게나타나지만인터넷공간에서유통되는선거관련정보들의상당수가신문을통하여생산되는특징을보인다는점을고려할필요가있다. 또한 2000 년선거기사심의위원회가발족하였을당시와오늘날의정보통신기술이상당한차이를보인다는점을고려하면신문이선거정보취득및후보결정에미치는영향력은상당수준과소평가된측면이존재한다. 둘째, 21세기접어들어정보통신기술이획기적으로발달함에따라인터넷언론이지속적으로많이생겨나고있고, 그영향력도점차증가되고있다는점이다. 그리고이것은 2004 년에인터넷선거보도심의위원회가중앙선거관리위원회산하에설치된배경이되었다. 실제로인터넷선거보도심의위원회가설치된 2004년의경우심의대상인터넷언론사가 250개에불과하였던것이 2014 년 1월기준으로 2,722 개가될정도로급속히증가하였다 ( 이화행 2014, 20). < 그림 1> 선거정보취득과투표후보결정에영향을미치는매체 셋째, 언론의선거보도와관련하여여론조사의중요성과문제점이크게부각되었고, 이에기반하여중앙선거관리위원회산하에중앙선거여론조사공정심의위원회가설치되었다는점이다. 언론이선거보도를위하여활용하는여론조사결과는유권자들이가장관심을많이갖고중요하게인식하는내용이된다 ( 심미선 강혜란 2013). 하지만인터넷선거보도심의위원회가심의대상이된안건의거의절반 (45.3%) 이여론조사관련위반문제로한국에서선거여론조사결과의대표성과신뢰성에대한우려감이많았던것이사실이다 ( 이화행 2014, 22). 그러므로중앙선거여론조사공정심의위원회가설치되었다는점은언론의선거보도형식이아닌그주요소재와관련한사항을규제하게되었다는것을의미한다

165 언론의선거보도공정성과유권자평가 지금까지한국에서언론의선거보도공정성을확보하기위한법 제도적노력이어떻게이루어졌는가를살펴본결과를놓고볼때한가지제기되는문제점은분할된기구들이중복된업무를수행하고있다는것이다 ( 이화행 2014). 오늘날언론이상당부분세분화되고전문화된측면이존재하지만일상보도가아닌선거보도와관련한부분들을심의하고규제하는상황속에서이처럼분화된기구들이필요한가에대한고민은진지하게할필요가있다. 특히각위원회가공직선거법에기반하여설치되어있지만위상과운영상에상당한차이가존재한다는점, 그리고소관영역이불분명하여중복심의의가능성과일률적기준의적용어려움등의문제점이존재한다는점등은현실적인문제로다가온다. 그러므로언론의선거보도가공직선거법의적용을받는다고할경우헌법상독립적국가기관으로서의위상을갖는중앙선거관리위원회에상설적으로운영될수있는위원회로관련기구들을통합하여운영하는것이바람직할수있다. 각위원회별위원으로참여하는인사들의배경과전문성등이큰차이를보이는것이아니라는점을고려할때이러한접근과시도가기능적으로큰문제를유발시킬가능성은상대적으로낮아보인다. 다만이경우에도언론의선거보도에대한지나친규제는표현의자유나국민들의알권리등을제약하는부정적효과를이끌수도있다는점에서주의가필요하다. 언론의선거보도와관련하여의도적인왜곡보도와핵심적인불공정성사안에대해서는강한규제와처벌이필요하다. 하지만핵심적이지않은지나치게세세한부분까지언론의선거보도를규제하고심의하는태도를보이는것은언론의자정적기능과시민사회의공론적기능을무시하거나양성하지못하도록하는결과를초래하여궁극적으로한국의민주주의발전에악영향을미칠수도있다. 중앙선거관리위원회는홈페이지 ( 를통하여언론의선거보도와관련하여공정보도, 진실보도, 유권자중심의보도, 정책선거지향의보도, 선진정치문화창달의보도라는다섯가지의원칙을표방하고있다. 그리고불공정선거보도의유형으로특정후보자를부각보도한경우, 확인되지않은사실을보도한경우, 과장 축소 은폐하여보도한경우, 여론조사와관련하여불공정하게보도한경우를대표적으로지적하고있다. 언론이중앙선거관리위원회가지향하는다섯가지선거보도원칙들을달성하기위하여얼마나충실한노력을할것인가의문제는사실규제의대상이될수없다. 이것은중앙선거관리위원회가언론의선거보도에대하여갖는희망사항이다. 하지만불공정선거보도유형에대해서는충분히의미있는규제와개선을도모할수있는것이사실이다. 다만이문제와관련하여언론의불공정선거보도가실질적악의 (actual malice) 를가지고있었는가를밝히는작업에대한논란은미국의경험을놓고볼때한국에서도지속적인논란의대상이될것으로보인다. 즉미국에서언론이자기가보도한내용이거짓이라는사실을실제로알고있었거나참인지거짓인지에대하여부주의한무관심 (reckless indifference) 으로행동하지않는한손해배상소송을당하지않는다 (Sunstein 2009). 그러므로한국에서도언론의선거보도와관련하여이와같은실질적악의의문제를어떻게적실성있게판단하고처리할것인가에대하여좀더심도깊은논의와대처방안마련을진행할필요가있다

166 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Ⅳ. 한국언론의선거보도공정성현황분석 < 그림 2> 는 2014 년 6.4 지방선거에서한국의유권자와전문가들이언론의선거보도공정성에대하여내린평가를제시한것이다. 유권자설문조사 3) 와전문가설문조사 4) 모두 6.4 지방선거직후에진행되었으며, 관련질문은 선생님께서는이번선거에서언론의보도는얼마나공정하였다고생각하십니까? 라는형태로이루어졌다. 이그림을통하여우리는유권자들의경우언론의선거보도공정성에대하여긍정적으로평가한집단과부정적으로평가한집단의비율이매우균등하게양분되어있는모습을보이는반면전문가들의경우언론의선거보도공정성을부정적으로평가하고있는비율이상당히높은특징을보인다는점을확인할수있다. < 그림 2> 유권자와전문가의언론선거보도공정성평가 전문가들이유권자들과비교하여언론의선거보도공정성에대하여비판적태도를견지하고있다는점에대해서는다양한의견들이제시될수있다. 일단전문가설문조사의경우특정분야전문가라는집단적속성이표본에반영되기때문에엄밀한대표성에기반하여표본을추출하는유권자설문조사와그결과상차이를보일개연성은충분히존재한다. 하지만다른한편으로전문가들의경우해당분야에대한지식과바람직한방향에대한판단이오히려정확할수있다. 다시말해이것은한국에서언론의선거보도가공정하게, 그리고유권자들의알권리보장과투표선택에도움을주는방향으로제대로이루어지고있지못하다는전문가들의비판적인식이결과상에반영된것일수도있다. 그러 유권자설문조사는여론조사전문기관인한국리서치가 제 6 회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사 라는이름으로 2014 년 6 월 5 일부터 18 일까지전국만 19 세이상남녀성인유권자 1,204 명을대상으로진행되었다. 이설문조사의표본은 2014 년 5 월주민등록인구현황에따라성별, 연령별, 지역별비례할당이후무작위로추출하는방식이사용되었으며, 표본오차는 95% 신뢰수준에서최대허용오차 ±2.8% 였다. 그리고설문조사는종이설문을이용한대인면접조사방식으로진행되었다. 전문가설문조사는한국정치학회와한국정당학회회원들중선거분야전문가들을상대로 2014 년 6 월 5 일부터 27 일까지진행되었으며, 총 189 명이설문조사에응답해주었다

167 언론의선거보도공정성과유권자평가 므로향후이문제에대해서는좀더구체적인논의와분석이진행될필요가있다. 앞서문제를제기한바있듯이언론의선거보도공정성에대한절대적기준을마련하기힘든상황속에서유권자들이이문제를어떻게인식하고있는가의문제는중요한의미를갖는다. 특히언론의선거보도공정성이확보되어있을경우유권자들의다양한사회경제적배경의차이에도불구하고이문제에대해서는상당히높은수준의합의를보일가능성이높다. 하지만앞서살펴본것처럼한국에서언론의선거보도공정성에대한유권자들의평가는지극히양분되어있는특징을보이고있다. 그리고이것은유권자들이갖는어떠한속성으로인하여언론의선거보도공정성에대한평가가상반되는특징을보이게된다는점을시사한다. 이문제와관련하여본연구는유권자의사회경제적배경과정치적속성의두가지차원의요인에주목하여언론의선고보도공정성에대한평가가어떻게이루어지고있는가를살펴보고자한다. < 표 1> 은 6.4 지방선거에서언론의선거보도공정성에대한유권자의평가가어떠한특징을보였는가를주요요인들을중심으로개괄적으로파악하기위하여그현황을제시한것이다. 좀더구체적인차원에서현황을살펴보면일단본연구는유권자의사회경제적배경과관련하여성별, 연령, 교육수준, 소득수준을설정하였다. 그결과성별에따른언론의선거보도공정성평가는차이를목격하기힘들지만연령의경우노년층이상대적으로근소하게언론의선거보도공정성을긍정적으로평가하고있다는점을목격할수있었다. 그리고교육수준과소득수준의경우에도교육수준과소득수준이높을수록언론의선거보도공정성을다소부정적으로평가하고경향이있다는점을확인할수있었다

168 제 6 회전국동시지방선거외부평가 항목 사례수 ( 명 ) < 표 1> 6.4 지방선거언론선거보도공정성평가현황 1 매우공정하지않았다 2 별로공정하지않았다 대체로공정하였다 4 매우공정하였다 3+4 모름 / 무응답 전체 (1,204) 성별남자 (597) 여자 (607) 연령 19-29세 (213) 세 (231) 세 (262) 세 (237) 세이상 (260) 교육수준중졸이하 (182) 고졸 (513) 전문대학 (176) 년대재이상 (330) 소득수준 199만원이하 (211) ~299만원 (221) ~399만원 (286) ~499만원 (265) 만원이상 (221) 이념성향보수 (362) 중도 (490) 진보 (349) 지지정당새누리당 (456) 새정치민주연합 (326) 통합진보당 (22) 정의당 (11) 무당파 (386) 거주지역서울 (245) 인천 / 경기 (350) 대전 / 충청 (120) 광주 / 전라 (122) 대구 / 경북 (123) 부산 / 울산 / 경남 (190) 강원 (37) 제주 (14) 세월호고려함 (637) 고려하지않음 (546) 대통령국정운영잘하고있다 (686) 못하고있다 (513) 지방선거중앙정치 (489) 지역정치 (709) 계 유권자의사회경제적배경이언론의선거보도공정성에대한평가에있어서차이를보 이는이유는다양한요인들이복합적으로작용하여나타난결과일수있다. 즉선거자체 에대한관심, 사회활동의여부와사회적지위등에따른선거에대한이해관계차이, 언

169 언론의선거보도공정성과유권자평가 론의선거보도에대한접촉빈도 ( 정보량 ) 와분석력등과같은요인들이유권자의사회경제적배경과연계되면서언론의선거보도공정성에대한평가가차이를보였을가능성이존재한다. 하지만전반적으로보았을때유권자의사회경제적배경과언론의선거보도공정성간의관계에대해서는직접적인관계를상정하기힘든측면이존재한다. 또한유권자의사회경제적배경에따른언론의선거보도공정성평가가큰차이를보이면서매우일률적인경향을보이는것도아니다. 하지만이표를통해서우리는언론의선거보도공정성에대한유권자들의평가가정치적성향이나입장에따라많은차이를보이고있다는점을목격할수있다. 구체적으로보수적인이념성향을갖고있는유권자들과진보적이념성향을갖고있는유권자들간의언론의선거보도공정성에대한평가는상당한차이를보였다. 그리고이와유사한차원에서여당인새누리당을지지하는유권자들과새정치민주연합을포함하여야당을지지하는유권자들간에도언론의선거보도공정성에대한평가는큰차이를보였다. 또한한국에서정치적으로영남과호남지역간의지역주의가중요하다는점을고려할때호남지역이여타지역들과비교하여언론의선거보도공정성을가장부정적으로평가하고있다는특징도나타났다. 이것은한국에서언론의선거보도공정성에대한유권자의평가가정치적인측면들에상당한영향을받아이루어지고있다는점을직접적으로보여준다. 이러한점은 6.4 지방선거라는특수한상황을고려할때에도분명하게나타나는특징이라고볼수있다. 한국에서지방선거는현정부에대한심판과같은중앙정치의대리전성격으로진행되는경향이강하다. 또한 6.4 지방선거의경우세월호참사가선거과정에많은영향을미쳤을가능성이높았다. 그러므로한국에서언론의선거보도공정성평가에있어정치적인성격이강하게작용한다면이러한요인들에따라그평가가차이를보였을가능성이높다. 구체적으로박근혜대통령의국정운영에대하여긍정적으로평가하였던유권자들과부정적으로평가하였던유권자들사이에언론의선거보도공정성에대한평가는거의 2배정도극명한차이를보였다. 그리고 6.4 지방선거를중앙정치적성격이강하다고보는유권자들과지역정치적성격이강하다고보는유권자들사이에도언론의선거보도공정성에대한평가에일정한차이가존재하였다. 뿐만아니라세월호참사가 6.4 지방선거에서유권자의투표결정요인으로중요하게고려되었다고응답한유권자들과그렇지않다고응답한유권자들사이에도언론의선거보도공정성에대한평가는상당한차이를보였다. Ⅴ. 한국언론의선거보도공정성결정요인분석 앞서기초적인분석을통하여한국에서언론의선거보도공정성에대한유권자의평가가상당히정치적인성격을띤다는점을파악할수있었다. 하지만이것을보다적실성있게분석하기위해서는언론의선거보도공정성에영향을미칠것으로예상되는다양한독립변수들을종합적으로고려하여특정독립변수가종속변수인언론의선거보도공정성에미치는독립적인영향력과통계적유의미성을파악할필요가있다. 이에본연구는다

170 제 6 회전국동시지방선거외부평가 음과같은로지스틱회귀분석모델을채택하고있다. 연구모델 : 언론보도공정성 (Y) = α + β 1 * 이념성향 + β 2 * 새누리당 + β 3 * 새정치민주연합 + β 4 * 기타정당 + β 5 * 영남 + β 6 * 호남 + β 7 * 충청 + β 8 * 강원 / 제주 + β 9 * 세월호 + β 10 * 대통령국정운영 + β 11 * 지방선거 + β 12 * 성별 + β 13* 연령 + β 14 * 교육수준 + β 15 * 소득수준 + ε 일단본연구의종속변수 (Y) 인언론의선거보도공정성은가변수로서유권자가 6.4 지방선거관련언론의보도에대하여공정하다고판단하고있는가의여부를의미한다. 구체적으로본연구는 선생님께서는이번선거에서언론의보도는얼마나공정하였다고생각하십니까? 라는질문에대하여공정하였다 ( 대체로공정하였다 + 매우공정하였다 ) 고응답한유권자는 1로, 그리고공정하지않았다 ( 별로공정하지않았다 + 매우공정하지않았다 ) 고응답한유권자는 0으로종속변수를코딩하였다. 5) 독립변수들의경우앞서살펴본유권자의정치적성향을파악할수있는항목들과 6.4 지방선거의중요한정치적사건과현안등을중심으로구성하였다. 그리고성별, 연령, 교육수준, 소득수준과같은유권자의사회경제적배경은통제변수로서설정하였다. 구체적으로본연구에서설정하고있는독립변수들이어떻게조작화되었는가를설명하면다음과같다. 첫째, 이념성향은매우보수 0점, 중도 5점, 매우진보 10점사이에서유권자가자신의이념성향을평가한설문을사용하여조작화하였다. 둘째, β 2 부터 β 4 까지지지정당관련독립변수들의경우유권자들이어떠한정당을평소에가깝게느끼는지를질문한설문을활용하여새누리당, 새정치민주연합, 기타정당에대한더미변수들로설정하였다. 그리고평소에가깝게느끼는정당이없다고응답한무당파유권자를기준변수로설정하였다. 셋째, β 5 부터 β 8 까지지역주의와관련한독립변수들은거주지차원에서설정하였다. 구체적으로영남, 호남, 충청, 기타지역 ( 강원 / 제주 ) 의지역변수들은응답자가그지역에거주하면 1로, 그렇지않으면 0으로조작화하였다. 그리고수도권 ( 서울 / 경기 / 인천 ) 을기준변수로설정하였다. 넷째, 세월호변수는투표할때세월호사건을얼마나고려하였는가를질문한설문을활용하여 고려하였다 ( 매우많이고려함 + 다소고려함 )=1 로, 그리고 고려하지않았다 ( 전혀고려하지않음 + 별로고려하지않음 )=0 으로조작화하였다. 다섯째, 대통령국정운영변수는박근혜대통령의국정운영에대하여긍정적으로평가 ( 매우잘함 + 대체로잘함 ) 한유권자는 1로, 그리고이에대하여부정적으로평가 ( 매우잘못함 + 대체로잘못함 ) 한유권자는 0으로조작화하였다. 여섯째, 지방선거변수는 6.4 지방 본연구에서언론의선거보도공정성에대한유권자의평가를양집단으로분류한이유는매우공정하다고평가한유권자비율 (2.1%) 과매우공정하지않았다고평가한유권자비율 (7.3%) 이상당히낮았기때문이다. 또한언론의선거보도공정성에대한유권자들의평가를경험적으로분석함에있어입장의정도차이보다는입장자체의차이를분석하는것이더욱유용할수있다는점도고려하였다. 실제로신뢰도나만족도등을경험적으로분석한기존연구들의경우에도이러한점들을고려하여본연구처럼종속변수의수준을통합하여분석하고있다 (Kim 2007; Andrain and Smith 2006; Hetherington 2005; Dalton 2004; Anderson and Guillory 1997)

171 언론의선거보도공정성과유권자평가 선거는중앙정치와무관한지역현안이중요한선거라는설문에공감 ( 매우공감 + 대체로공감 ) 하는입장을보인유권자는 1로, 그리고이에대하여공감하지않는 ( 전혀공감안함 + 별로공감안함 ) 입장을보인유권자는 0으로조작화하였다. 이밖에유권자들의사회경제적변수들의경우성별은남성은 0으로, 여성은 1로코딩하였다. 연령은유권자의실제만나이를기준으로코딩하였다. 교육수준은 중졸이하 =1, 고졸 =2, 전문대학 =3, 4년대재이상 =4 로코딩하였다. 소득수준은월평균가구소득을질문한설문을사용하여 100만원미만 =1, 100만원 ~199만원 =2, 200만원 ~299 만원 =3, 300만원 ~399 만원 =4, 400만원 ~449 만원 =5, 500만원 ~599 만원 =6, 600만원 ~699 만원 =7, 700만원 ~799 만원 =8, 800만원이상 =9 로코딩하였다. < 표 2> 는앞서제시한연구모델을토대로 6.4 지방선거에서언론의선거보도공정성에대한유권자들의평가에영향을미친요인들을파악하기위하여로지스틱회귀분석을수행한결과를제시한것이다. 일단연구모델의카이자승값이통계적으로유의미한것으로나와본연구에서설정한연구모델이적합도측면에서문제가없는것으로나타났다. 구체적으로회귀계수의통계적유의미성과승산비 (odds ratio) 를중심으로연구결과를정리하자면다음과같다. < 표 2> 6.4 지방선거언론선거보도공정성평가로지스틱회귀분석 독립변수 회귀계수 표준오차 유의확률 Exp(β) 절편 이념성향 * 새누리당 * 새정치민주연합 기타정당 영남 *** 호남 * 충청 강원 / 제주 세월호 대통령국정운영 *** 지방선거 성별 연령 교육수준 소득수준 ** 로그우도 카이자승 (p=0.000) 사례수 1,162 적중률 66.1% *: p<0.1, **: p<0.05, ***: p<0.01 일단 6.4 지방선거언론의선거보도공정성평가에대한로지스틱회귀분석결과, 최소 유의확률 (p) 0.1 이하수준에서통계적으로유의미한영향을미치는독립변수는이념성

172 제 6 회전국동시지방선거외부평가 향, 새누리당, 영남, 호남, 대통령국정운영, 소득수준으로나타났다. 구체적으로유권자의이념성향이진보적일수록, 수도권 ( 서울 / 경기 / 인천 ) 거주유권자들과비교하여영남과호남지역에거주하는유권자들의경우, 소득수준이높을수록 6.4 지방선거에서언론의선거보도공정성을부정적으로평가하는것으로나타났다. 그리고무당파유권자들과비교하여새누리당지지유권자들의경우, 그리고박근혜대통령의국정운영을부정적으로평가하는유권자들과비교하여긍정적으로평가하는유권자들의경우 6.4 지방선거에서언론의선거보도공정성을긍정적으로평가하였다. 로지스틱회귀분석의결과를전반적으로놓고볼때앞서주장한것처럼 6.4 지방선거에서언론의선거보도공정성에대한평가는상당히정치적인성향을보였다는점을확인할수있다. 즉유권자들의사회경제적배경과관련된독립변수들보다는정치적성향이나사건들과관련한독립변수들이더많이 6.4 지방선거언론의선거보도공정성평가에통계적으로유의미한영향을미치는것으로나타났다. 이것은언론들이특정정치적성향과입장에초점을맞추어보도를하는경향을보이는상황속에서유권자들도자신의정치적성향과입장에따라언론의선거보도공정성을평가하는경향을보인다는점을시사한다. 다시말해이것은유권자자신의정치적태도와입장과일치하는선거보도가언론을통하여얼마나이루어졌는가의문제가언론의선거보도내용자체보다공정성평가에있어더욱중요할수있다 ( 심미선 강혜란 2013; 안차수 2009) 는점을암시한다. 이밖에세부적인차원에서주목할만한연구결과들은다음과같다. 첫째, 6.4 지방선거의경우세월호참사와박근혜정부에대한중간평가내지는심판이라는중앙정치의쟁점이크게부각되었고, 이에대한언론의보도도많이이루어졌는데언론의선거보도공정성에대한유권자들의평가에중요한영향을미친변수는박근혜대통령국정운영평가였다는것이다. 즉세월호사건을 6.4 지방선거의투표결정요인으로많이고려한유권자들의경우그렇지않은유권자들과비교하여언론의선거보도공정성에대하여부정적인경향을보였지만이것이통계적으로유의미하게나타나지는않았다. 반면박근혜대통령의국정운영에대하여긍정적으로평가한유권자들의경우부정적으로평가한유권자들과비교하여두배이상언론의선거보도공정성을긍정적으로평가하는모습을보였다. 이와같은연구결과는세월호참사에대한언론의보도가집중되는상황속에서그효과가다소상쇄되는경향을보일수있었다는점, 그리고새누리당이박근혜대통령의향후국정운영문제와연계하여지방선거운동을전략적으로전개하였던점등이일정수준반영된결과라고볼수있다. 둘째, 지역주의가존재하는영남과호남지역유권자들의경우수도권 ( 서울 / 경기 / 인천 ) 지역유권자들과비교하여모두언론의선거보도공정성을부정적으로평가하는모습을보였다는점도주목할필요가있다. 왜냐하면영남과호남지역의경우유권자들의이념성향이나정당지지에있어상반된특징을보이지만언론의선거보도공정성에있어서는동일하게부정적으로평가하고있다는점은특이한연구결과일수있기때문이다. 이것은진보와보수의이념성향이강하고, 특정정당을지지하는유권자들의경우언론의선거보도가비교적공정하게이루어지더라도자신의정치적성향과입장을고려하여부족함이

173 언론의선거보도공정성과유권자평가 있다는인식을가질수있다는점이반영된결과라고볼수있다. 그리고이것은다른측면으로보면유권자가진보와보수중어느쪽의이념성향을보이는가의문제보다는얼마나중도로부터떨어져있는이념성향을보이는가의문제 ( 극단화문제 ) 가언론의선거보도공정성평가에더욱중요하게작용할수있다는점을시사한다. 셋째, 소득수준이높을수록언론의선거보도공정성에대하여부정적으로평가하는이유는다양한차원에서설명이가능할수있기때문에향후추가적인논의와검증이필요한부분이라고보여진다. 다만기본적으로소득수준이높을수록교육수준이높은특징을보이고, 다양한정치적정보들을접하게되고, 비교적객관적인입장에서언론의선거보도공정성을평가할수있다는점이일정수준반영된결과라고도보여진다. 6) 그리고이것은좀더확대해석하면언론이특정측면에초점을맞추어선거보도를하더라도소득수준과이와연계한교육수준이높아정치적인정보와지식들이많은유권자들의경우이에영향을받아투표참여와결정을할가능성이상대적으로낮을수있다는점을암시한다. Ⅵ. 결론 지금까지본연구는 6.4 지방선거에서유권자들이어떠한요인들로부터영향을받아언론의선거보도공정성을평가하고있는가를경험적으로분석해보았다. 이와같은연구는대의민주주의하에서언론이정치권과유권자사이의커뮤니케이션문제와관련하여교량적역할을수행하고, 언론이어떠한선거보도행태를보이는가의문제가유권자의투표참여와결정등에중요한영향을미칠수있다는점에서중요한의미를갖는다. 본연구의결과, 6.4 지방선거에서언론의선거보도공정성에대한유권자들의평가는상당히정치적인성향을보였던것으로나타났다. 즉유권자의이념성향, 지지정당, 지역주의문제와연계된거주지역, 그리고대통령의국정운영에대한평가가언론의선거보도공정성에대한유권자들의평가에통계적으로유의미한영향을미치는것으로나타났다. 다만정치적으로상반된입장을보이는영남과호남거주유권자들이수도권 ( 서울 / 경기 / 인천 ) 거주유권자들과비교하여동일하게언론의선거보도공정성을부정적으로평가하는경향을보였다는점은주목을끄는부분으로향후추가적인연구를진행할필요가있다. 뿐만아니라소득수준이높을수록언론의선거보도공정성을부정적으로평가하는경향을보였다는점도향후다각적인논의와해석이필요한부분이다. 한국의주요언론들이보수적인성향을보인다는인식이존재하는상황속에서진보적인야당을지지하는유권자들은언론의선거보도가어떠한형태로이루어지든그공정성에대하여의문을제기할가능성이높다고보여진다. 특히언론의입장에서도자신들만의색깔을유지하는것이상업적인측면에서고정적인독자들을유지하는데도움이될수있을뿐만아니라기계적인공정성을유지한다는것자체도어려운측면이존재한다. 하 이와같은특징은앞서전문가들의경우일반유권자들과비교하여상대적으로언론의선거보도공정성에대하여부정적인평가를내리는비율이높았다는점과일맥상통하는부분일수있다

174 제 6 회전국동시지방선거외부평가 지만언론들이지나치게분화된형태의선거보도행태를보일경우그영향으로한국사회가정치적으로분열되고갈등할가능성도높다. 대의민주주의가원활하게운영되기위해서는언론의논조와입장의차이에도불구하고유권자들이전반적으로언론의선거보도공정성자체를의심하거나회의하지않는것이필요하다. 이문제와관련하여소득수준, 그리고이와연계한교육수준이높을수록언론의선거보도공정성에대한평가가부정적인특징을보였다는점은주목할필요가있다. 왜냐하면이것은비교적합리적인차원에서언론의선거보도를접하고해석할수있는능력을보유한유권자들의경우현재한국주요언론들의선거보도행태에대하여일정수준비판적인태도를견지하고있다는점을암시할수도있기때문이다. 본연구는 6.4 지방선거직후실시된유권자설문조사의결과를토대로언론의선거보도공정성평가를분석하고있다는점에서향후다양한차원의보완적연구가이루어질필요가있다. 일단 6.4 지방선거에서언론들이어떠한선거보도행태를보였는가를엄밀한차원에서개량화하여이것이언론의선거보도공정성평가, 그리고유권자들의투표참여와결정등에어떠한영향을미쳤는가를분석할필요가있다. 이러한분석이면밀하게이루어질때언론의선거보도에문제가있는것인지, 이문제와상관없이유권자들의정치적성향과입장에따라언론의선거보도공정성평가가이루어지는것인지, 그리고언론의선거보도가유권자의정치적태도와행태에어떠한영향을미치는지에대한보다명확한해답을얻을수있을것이다. 또한현재언론의선거보도에대한규제와심의가서로다른위상과운영방식을갖는분할된기구들을통하여이루어지고있다는점은향후논의를통하여보완할필요가있는부분이다. 언론의일반적인보도가아닌선거보도는헌법상독립적국가기관이자공직선거법의적용을다루는중앙선거관리위원회가중심이되어운영되는것이바람직하다. 또한대부분의유권자들이공중파 TV를통하여선거관련정보들을취득하고있다는점을고려할때공중파 TV와중앙선거관리위원회가선거시기에유기적으로연계하여다양한선거관련프로그램들을운영하는노력도적극적으로전개할필요가있다. 뿐만아니라인터넷언론매체의수와영향력이커지고있지만매체적특성상효율적인규제가어렵다는점을인식한다면장기적으로온라인문화를개선하고인터넷공간이중요한공론장의역할을수행할수있도록민주시민교육에대한투자도아끼지말아야할것이다. 마지막으로한국의유권자들이언론의선거보도공정성을평가하는데있어정치적인성향이중요하게작용한다는점은다른한편으로자신의입장과이해관계를잘대변해주는언론이부족한현실을반영한것일수도있다. 그러므로거짓정보를악의적으로유통시킬목적이아닌이상다양한입장과이해관계들이반영될수있는언론들의활동을보장해주는것은필요하다. 왜냐하면한국의민주주의가더욱발전하기위해서는언론에대한강력한규제만으로는부족하고, 궁극적으로다양한언론들의자정적기능과공론적역할을수행하는문화를확립시키는것이더중요하기때문이다

175 언론의선거보도공정성과유권자평가 < 참고문헌 > 구교태 여론조사와선거방송보도관계에대한연구 : 제17, 18대대통령선거보도량과메시지유형을중심으로. 의정연구 19(3): 권혁남 미디어선거의이론과실제. 서울 : 커뮤니케이션북스 선거여론조사보도의문제점과새로운방향 : 13대대통령선거와국회의원선거보도를중심으로. 신문학보 26: 김세은 민주주의와언론의신뢰 : 옳은 언론과 좋은 언론에대한이론적모색. 한국언론학보 50(5): 김재홍 한국정치과정에서언론의역할에관한사례연구. 한국사회정책 제 9(1): 문종대 안차수 진현승 안순태 언론수용자의공정성개념에대한탐색적연구. 한국언론정보학보 38: 문재완 언론법 서울 : 늘봄. 박재영 공정성의실천적의미 : 문화일보 2002 년대선 ( 大選 ) 보도의경우. 한국언론학보 49(2): 손영준 " 언론의구조적요인이선거보도에미치는영향 : 미국대통령선거취재기자들의인식을중심으로." 한국언론학보 48(4): 심미선 강혜란 지상파및인터넷에서만방영된 19대총선관련뉴스에대한대학생집단의뉴스가치평가에대한탐색적연구 : 뉴스공정성개념을중심으로. 한국방송학보 27(4): 안차수 언론소비자가갖는이슈에대한태도가언론의공정성판단에미치는영향. 한국언론정보학보 46: 이정춘 선거보도관행과언론의구조적모순 : 선거보도의원론적조건설정을중심으로. 저널리즘비평 7: 이화행 인터넷선거보도심의위원회 10년역할과평가, 나아갈방향. 인터넷선거보도심의위원회 한국방송학회주최제6회전국동시지방선거보도의공정성과심의제도세미나자료집. Anderson, Christopher J., and Christine A. Guillory "Political Institutions and Satisfaction with Democracy: A Cross-National Analysis of Consensus and Majoritarian Systems." American Political Science Review 91(1): Andrain, Charles F. and James T. Smith Political Democracy, Trust, and Social Justice: A Comparative Overview. Boston: Northeastern University Press. Berelson, Bernard, Paul Lazarsfeld, and William McPhee Voting: A Study of Opinion Formation in a Presidential Campaign. Chicago: Chicago

176 제 6 회전국동시지방선거외부평가 University Press. Dalton, Russell J Democratic Challenges Democratic Choices: The Erosion of Political Support in Advanced Industrial Democracies. New York: Oxford University Press. Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row. Druckman, James Political Preference Formation: Competition, Deliberation, and the (Ir)relevance of Framing Effects American Political Science Review. 98: Fallows, J Breaking the News. New York: Vintage. Gans, Herbert J Democracy and the News. New York: Oxford University Press. Hetherington, Marc J Why Trust Matters: Declining Political Trust and the Demise of American Liberalism. Princeton: Princeton University Press The Media's Role in Forming Voters' National Economic Evaluations in American Journal of Political Science 40: Iyenger, Shanto., and Donald Kinder News That Matters. Chicago: The University of Chicago Press. Jacobs, Lawrence R., and Robert Y. Shapiro "Polling Politics, Media, and Election Campaigns: Introduction." Public Opinion Quarterly 69(5): Kim, Myunghee "Citizens' Confidence in Government, Parliament and Political Parties." Politics & Policy 35(3): Krosnick, Jon., and Donald Kinder Altering the Foundations of Support for the President through Priming. American Political Science Review 84: Lazarsfeld, Paul., Bernard Berelson., and Hazel Gaudet The People's Choice: How the Voter Makes Up His Mind in a Presidential Campaign. New York: Columbia University Press. Lupia, Arthur Shortcuts versus Encyclopedias: Information and Voting Behavior in California Insurance Reform Elections. American Political Science Review 89: Miller, Joanne., and Jon Krosnick New Media Impact on the Ingredients of Presidential Evaluations: Politically Knowledgeable Citizens Are Guided by a Trusted Source American Journal of Political Science 44: Mondak, Jeffrey Public Opinion and Heuristic Processing of Source

177 언론의선거보도공정성과유권자평가 Cues. Political Behavior 15: Nelson, Thomas, Rosalee Clawson., and Zoe Oxley Media Framing of a Civil Liberties Conflict and Its Effect on Tolerance. American Political Science Review 91: Norris, Pippa Democratic Deficit. New York: Cambridge University Press. O'Keefe, G Political Campaign and Mass Communication. S. Chaffee. ed. Political Communication. Beverly Hills: Sage. Patterson, Thomas E "Of Polls, Mountains: U.S. Journalists and Their Use of Election Surveys." Public Opinion Quarterly 69(5): Out of Order. New York: Knopf. Sunstein, Cass R On Rumors: How Falsehoods Spread, Why We Believe Them, What Can Be Done. New York: Farrar Straus Giroux. Valentino, Nicholas., Vincent Hutchings., and Ismail White Cues that Matter: How Political Ads Prime Racial Attitudes During Campaigns. American Political Science Review 96: Zaller, John The Nature and Origins of Mass Opinion. Cambridge: Cambridge University Press

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179 제 6 회전국동시지방선거외부평가 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 유성진 ( 이화여대 )

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181 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 유성진 ( 이화여대 ) I. 서론 규범적인차원에서정책중심의선거가대의제민주주의의원활한작동에대해갖는중요성은아무리강조해도지나치지않다. 대의제민주주의의핵심적인매개체인정당은선거의장에서유권자들의지지를얻기위해노력하는데, 그과정에서정책은유권자들에게주어지는가장기본적인선택의기준이된다. 합리적인유권자들은선거에서자신들에게가장이득이되는정책실행을약속하는정당과후보들을선택함으로써스스로의선택이결과하는이득을극대화한다 (Downs 1957). 이런관점에서보면선거에서정치행위자인정당과후보그리고유권자들은정책을중심으로일종의교환관계를형성하며, 대의제민주주의는유권자들이후보가제시한정책공약을면밀히살펴보고자신의선호를가장잘반영한공약을제시한후보에게투표하는경우에가장잘구현될수있다. 그규범적당위성에도불구하고현실적인선거의장에서유권자들이정책중심의대결을목격하기란쉽지않은것이사실이다. 이상적으로정책적선호에근거한후보와유권자들의의사교환이민주주의체제의정당성유지에핵심적인과정이지만, 이러한이상적당위성에도불구하고우리의정치현실에서는정책에근거한투표행태가쉽사리목격되지못하였고선거때마다정책선거의부재 ( 不在 ) 가비판의대상이되어온것은부인할수없다. 그러나한편으로선거때마다여러쟁점이슈들이등장하고이에관한후보간각축이일어나는것역시사실이다. 지난대선을예로들면, 소위 경제민주화 라는용어로표상되듯경제가중요한쟁점이슈로부각되면서 압축성장의결과로불거진경제적양극화가어떠한방식으로해소될수있느냐 그리고 성장과복지라는두마리토끼를어떻게잡을수있느냐 를중심으로후보마다의정책들이경쟁적으로제시된바있다. 더불어정치적양극화로인한분열을어떻게극복할지에관한 국민통합 이슈, 북한문제그리고영토분쟁, 과거사문제를축으로긴장이더해가고있는동북아시아지역의안정화방안, 그리고전통적인안보동맹국가인미국과경제성장을바탕으로패권국으로나아가고있는중국사이에서어떠한입장을취해야할것인지에관한이슈역시후보들간의치열한쟁점이되었다. 이렇듯선거때마다쟁점이슈들이부각되지만 정책선거의부재 라는비판이나오는가장큰이유는민주화이후한국의선거과정이 지역주의 에크게영향받았고, 그속에서후보나이슈의영향력이묻혀버리거나상쇄되었던경향에기인한다. 그러나 2004년총선을기점으로이념과세대균열의중요성이부각되기시작하면서한국선거에서도이슈와정책이갖는영향력에대한관심이확산되는추세이다

182 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이러한상황에서실시된 2014년지방선거는정책선거의부재에대한그간의비판에정당과후보들이얼마나반응하고있는지살펴볼수있는또하나의장을제공하였다. 중앙집권의경향이강한우리의현실에서지방선거에서의정책선거를목격하기란그다지쉽지않은것이사실이지만, 정책선거에대한사회적요구가증대되고있는현실, 그리고지방자치제도의부활이후 20여년이지났다는점은현시점정책선거에대한유권자와정치행위자들의인식에대한검토가여전히중요한연구주제임을알려준다. 더욱이정책선거에취약한조건을갖고있는지방선거에서정책선거의실천이목격된다면이는우리의대의민주주의작동에서책임성과반응성이크게높아질수있다는의미를담게된다. 이러한문제의식하에본연구는매니페스토운동과그영향력을중심으로정책선거구현의가능성을지방선거에초점을맞추어검토한다. 논의에있어중점적으로다루어질질문들은다음과같다. 지방선거의부활이후한국의선거제도는어떠한변화를거쳤으며이는정책선거의구현에어떠한영향을미쳤는가? 제도의변화는선거과정에서정당과후보들의운동을어떻게변화시켰는가? 실제선거결과는유권자들의요구와정당 / 후보들의정책공약간의조응성정도를반영하고있는가? 보다구체적으로본연구에서검토될내용은다음과같다. 우선, 정책선거에관한이론적논의를기존문헌들을중심으로간략히정리한후, 지방선거에서정책선거구현을제약하는요인들을논의한다. 다음으로선거제도의변화를살펴본후, 그것이정당과후보등정치행위자들의정책선거실천에어떠한영향을미쳤는지검토한다. 그리고, 지방선거의부활이후매니페스토운동과정책선거에대한유권자들의인식을통시적으로비교, 검토함으로써민주화이후한국의지방선거에서정책선거와매니페스토가어떠한진전을이루어냈는지평가해본다. 이러한검토는 대표성 과 책임성 을중심으로하는대의민주주의제도가우리의지방자치현실에서얼마나반영되고있는지확인해볼수있는계기가될것이다. II. 이론적논의 : 정책선거의조건과매니페스토운동 고전적인선거연구에따르면유권자들의선택에는크게정당, 후보, 이슈등세가지요인들이작용한다. 정당은여러선거에걸쳐나타나는장기적요인으로서전체적인선거의구도형성에영향을미치며, 후보와이슈에대한유권자인식과평가에있어일차적인잣대로서기능한다. 더불어후보와이슈는선거때마다그내용과영향력이변화하는단기적요인으로서유권자선택에영향을미친다 (Campbell et al. 1960). 오랜정당의역사를가지고있어정당이다른무엇보다중요한선택의기준으로이해되어온서구의민주주의국가들과는달리, 정당의오래지속되지못하거나그이름이바뀌어유권자들이선거때마다새로운정당들을맞닥뜨려야하는우리의현실에서는정당보다는후보그리고이슈의영향력이부각될가능성이상대적으로

183 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 더높다. 예를들어, 1997년대선의경우 동아시아금융위기 의촉발로경제가쟁점이슈로부각된상황에서이회창후보아들의 병역문제 가선거결과에큰영향을미쳤다. 또한 2007년대선에서도경제성장이이전보다현격히지체된상황에서 경제 를전면에내세운이명박후보가도덕성논란에도큰격차로승리한바있다. 이처럼능력과도덕성으로대표되는후보의자질요인들과매선거마다등장하는쟁점이슈들이선거결과에큰영향력을행사함에도불구하고한국의선거과정에서매번 정책선거의부재 에대한자성과비판이지속적으로제기되고있다. 이렇게된이유는무엇일까? 정책선거의부재 에대한비판의골자는선거때마다후보자들이정책을중심으로대결하기보다는정책이외의요인들에기대어선거캠페인에임한다는점이다. 예를들어, 민주화이후한국선거정치의특징적모습으로지적되어온 지역주의 에기댄선거캠페인그리고후보의이미지에집중한네거티브캠페인등은정책대결이본격적으로이루어지지못하게만드는장애요인으로기능하였다. 그러나 2000년대초반지역주의의상징적인물들이었던 3김이현실정치에서퇴장하면서이전에는크게부각되지못하였던요인들이선거과정에본격적으로등장할수있는계기가마련되었다. 이러한변화를배경으로치러진 2004년 17대총선에서는지역주의와차별화된이념과세대요인이유권자들의선택에중요한균열점으로등장하였다 ( 이갑윤 이현우 2008, 이내영 2009, 정기진 이훈영 2008, 최준영 조진만 2005). 또한 2006년지방선거를기점으로정책선거의활성화를촉구하는매니페스토운동이사회단체와학계를중심으로등장하면서정책선거의당위성과구체적인실천방안에관한고민들이본격화되었다. 유권자들이보다용이하게정책에기반한선택을할수있도록선거때마다제시되는정당과후보의공약을그중요성과실현가능성에초점을맞추어구체화하고평가하는매니페스토운동은그가능성과한계라는측면에서생산적인논쟁을불러일으켰다 ( 김영래 이현출 2006, 김영래 정형욱 2008, 이동윤 2010, 조진만 2010, 최준영 2008). 이렇듯선거환경의변화와정책선거의활성화를촉구하는움직임들은한국선거에서도정책선거가등장할수있는토대가마련되었음을의미한다. 이러한변화에발맞추어학계에서정책선거에대한학문적인관심이증폭되었고, 대선과국회의원선거등다양한수준의선거에서유권자들의선택에있어서정책이갖는영향력에대한경험적분석들이잇따랐다 ( 김성연 김형국 이상신 2012, 김욱 2012, 마인섭 2011, 이재철 2008, 장승진 2013, 정회옥 2012). 정책선거를중심으로한이러한긍정적인변화에도불구하고대다수의민주주의국가에서선거의장에서정책은여전히중심적인위치를차지하지못하고있으며, 한국은이러한경향이특히취약한것이현실이다. 통상선거에서쟁점이슈들이큰파급력을발휘하기위해서는다음의세조건들이선결되어야한다. 우선, 유권자들이정책에근거한투표를하기위해서는유권자들

184 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이중요하다고생각되는이슈가쟁점으로떠올라야하며, 쟁점이슈에대한각정당 혹은후보들이갖고있는차이가선명하게부각되어야한다 (Key 1966, Nie et al. 1974). 이와더불어유권자들은전달된정책적차이를명확히인지하고그것에기 반하여투표에임하여야한다. 마지막으로쟁점이슈의성격역시중요하다. 쟁점이 슈가선거에서파급력을발휘하기위해서는이슈에대해유권자들이중요하게인식 해야할뿐아니라해당이슈에대해후보또는정당이내세우는정책적차이를쉽 게인식할수있어야한다 (Carmines and Stimson 1980, Sniderman et al. 1991). 1) 문제는이렇듯이해되는정책선거의선결조건들이현실정치에있어서만족되기 어려운상황에빠지기쉽다는점이다. 2) 우선 후보들간의선명한정책적차이 라는조건을보자. 쟁점이슈에관한후보들의입장이구체화되면될수록이에대해 다양한호불호를갖고있는유권자들로부터상반된반응들이나타날가능성이높 다. 때문에경우에따라서선거에임하는후보의입장에서는특정사안에관한정 책적입장을구체적으로표명하는것은양날의검이되기쉽다. 이러한상황에서 후보들은자신에게유리한이슈만을중점적으로부각시키고자신에게불리한이슈 인경우입장을구체화하기보다는 전략적 으로가능한한 ' 모호한 (ambiguous)' 상태를유지하려는경향을보이게마련이다 (Shepsle 1972, Page 1978, Conover and Feldman 1989). 3) 이와같이후보들의쟁점이슈에대한입장이구체화되지못한상황에서 유권자 들의후보간정책적차이에관한명확히인지 는대단히어렵다. 정책에대한구 체적인설명없이추상적인담론만이오가는상황에서, 유권자들은명확한정책적 신호 (cue) 를파악하기위해후보가속한정당혹은정파의과거행태에기댈 수밖에없다. 그러나이역시한국정치에서지속적으로목격되는정책적연속성의 부재 ( 不在 ) 로인해유권자들에게혼선을가져다주기쉽다. 왜냐하면정당정치가안 정화되지못하고선거때마다합종연횡을반복하고있는우리의상황에서유권자들 이정당 고유의명칭 (brand name) 을통해인지할수있는정책적정보가그 리많지않기때문이다. 이러한상황에서이슈와정책에기반한투표행태를기대하 1) 카마인스와스팀슨은선거에서후보간중요쟁점이된정책이슈를 쉬운이슈 (easy issue) 와 어려운이슈 (hard issue) 로구분하고쉬운이슈가쟁점이슈가될경우유권자가정책에근거한투표를할가능성이높다고주장하였다 (Carmines and Stimson 1980). 2) 왜유권자들이 후보들간의선명한정책적차이 에근거한투표행태를하기어려운지에관해서는유권자들의능력과동기부여그리고정치환경의영향에근거한설명들이존재한다. 전자에근거한설명들로서정책선거가어려운이유의원인을유권자들의비합리성과정치에대한인지능력부족등에서찾는입장이있는반면 (e.g. Campbell et al. 1960, Converse 1964, Delli Carpini and Keeter 1996), 오히려유권자들의합리성으로인해정책공약에대한정보수집을의도적으로하지않기때문이라는상반된설명이존재한다 (Downs 1957). 한편, 키 (V. O. Key) 는후보의성향에빗대정책선거부재의책임을유권자가아닌정치행위자들로부터찾고있는데, 그에따르면유권자들은스스로의 목소리 (voice) 를내는행위자라기보다는정치행위자들의신호에반응하는 메아리 (echo) 로서기능한다 (Key 1966). 3) 여야를막론하고 경제민주화 가쟁점이슈로떠올랐음에도그것의의미가무엇인지구체적으로제시되지못하고모호한주장만이난립했던지난 18 대한국대선의상황은이러한경향성을잘보여준다

185 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 기란결코쉬운일이아니다. 결국지역주의의약화에따른선거환경의변화에도불구하고, 후보들의전략적선택, 미흡한정책적정보, 그리고불안정한정당정치의현실로인해한국선거에서유권자들이이슈에근거한투표행위를할수있는여건은크게개선되지못하고있다. 그러나이러한제약에도대의제민주주의에서정책선거가갖는규범적당위성은한국선거에서이를어떻게실현시킬수있는지를매우중요한과제로만든다. 이는다른무엇보다도유권자들과정치행위자간의원활한의사소통과정을중시하는 대의제민주주의 는정치를매개로한상호작용이충실히이루어질경우에만정치과정의반응성과책임성을담보할수있기때문이다. 유권자들이선거에서후보가제시한정책공약을면밀히살펴보고자신의선호를가장잘반영한공약을제시한후보에게투표하는경우에가장잘구현될수있음은주지의사실이다. 그렇다면한국의지방선거의경우는어떠한가? 그간우리의지방선거에서정책선거의구현을저해하는요인들은무엇이었으며, 이를극복하기위해서는어떠한노력이시도되었는가? 그리고그결과는어떠했는가? III. 지방선거에서의정책선거와매니페스토 정책선거의기본전제는유권자들이후보자들의주요정책이슈들에대해갖고있는입장을안다는것이다. 그러나대부분의선거에서유권자들이후보자들의정책입장에대해가지고있는정보는파편적이고, 불완전하며, 제한적이다. 특히, 지방선거와같이유권자들의관심도가그리높지않은선거환경에서는가뜩이나부족한후보자들에대한정보가더욱제한적일수밖에없고, 따라서정책선거를구현할수있는가능성이크게감소한다. 4) 이러한사실은선거환경의측면에서지방선거가정책선거구현에그리우호적이지않음을의미한다. 게다가이러한선거환경의장애외에도지방선거에서는정책선거의구현을어렵게만드는여러추가적인난관들이존재한다. 이장에서는우선지방선거에서정책선거에의장벽들은어떠한것들이있는지개괄적으로제시한후, 지방자치제도의부활이후지방선거에서정책선거와관련한제도의변화를살펴본다. 그리고매니페스토운동과중앙선거관리위원회의활동을중심으로정책선거의현실을검토한후, 이에대한유권자인식을지방선거의부활이후축적된유권자여론조사자료를바탕으로통시적으로비교, 검토한다. 4) 선거수준에따라정책이유권자들의판단에상이한영향을갖는다는점은많은연구들에의해경험적으로입증되어왔다. 예를들어, 미국의경우의회선거와같이후보자들에대한정보가부족하고불확실한선거 (low information elections) 에서는대통령선거와같이정보와관심이풍부한선거보다후보의정책입장에대한선호가갖는영향력이크게저하되는것으로나타났다 (Snyder and Ting 2002, Woon and Pope 2008)

186 제 6 회전국동시지방선거외부평가 1. 지방선거와정책선거에의장벽들 전술했듯이지방선거는유권자들의관심도가낮고후보에대한정보가부족한선거환경을갖고있기때문에유권자들이정책을선택의기준으로삼기에는대단히제한적인조건을갖고있다. 우선, 지방선거는 전국동시지방선거 라는용어에나타나있는것과같이다층적인차원의선거가동시에진행된다. 2014년 6월 4일지방선거의경우, 유권자는광역자치단체장, 기초단치단체장, 교육감, 그리고광역의회와기초의회의지역구의원과비례대표등총 7표를행사하였다. 5) 이처럼다층적으로동시에진행되는지방선거에서는유권자들의선택의부담이더욱커진다 ( 황아란 2010). 이러한부담은낮은관심과제한적인정보로인해선택의불확실성이보다높은지방선거의환경을감안할때현실적으로유권자들의선택이더욱어려워질수있음을의미한다. 더욱이선거구규모의차이로인해각수준의선거에서제시되는정책의내용이상이할수밖에없기때문에선거에참여하는유권자들의부담은더욱증폭된다. 결국다층적인선거가파생하는후보자들의다양성은가뜩이나미흡한정책선거의여지를더욱줄이게된다. 둘째, 한국정치에서그간목격된지방정치의중앙정치에의예속역시정책선거를어렵게만드는요인이다. 중앙정치에예속된지방정치는지역현안에의정통한인사들을중심으로각지역마다의환경에맞는정책을구현하기위해고안된지방자치본래의취지를크게훼손하는것이다 ( 육동일 2006). 지방정치가중앙정치에예속되어독립적인역할을수행하고있지못한이와같은현실은정책결정자를선출하는선거과정에크게영향을미쳤다. 즉, 그동안지방선거의경험에서는각수준의선거에서지역고유의쟁점을중심으로정당과후보간경쟁이이루어졌다기보다는중앙정치의쟁점에의해지배되는경향이강했기때문에, 유권자들은각지역의현안과제를정책적으로판단해볼기회를갖지못했다. 지방선거의후보자들은지역현안과관련한스스로의정책을전면에내세워유권자들의표를얻으려했다기보다는, 중앙정당혹은중앙정부와의관계를강조하거나정권심판론과같은거대이슈를쟁점화하면서캠페인에임하는경향이강했다. 6) 결국지방선거가중앙정당의대리전양상으로진행되었기때문에지방자치본연의의미가크게부각되지못하는결과가초래되었고, 지방선거가지역의정책중심으로진행될가능성을낮추었다. 셋째, 지방선거에서정책선거를약화시키는또다른요인으로지역주의의영향을 5) 2010 년있었던제 5 회전국동시지방선거의경우유권자들은교육의원을포함총 8 표를행사하였는데, 이번은제주특별자치도를제외하고는교육의원선거가폐지되어총 7 표를행사한다. 6) 이글은여러학자들이지적하고있는것처럼주요한행정권한이중앙정부에집중되어있고대부분의지방정부의재정자립도가낮아중앙의재정지원에의존하는현실이지방정치의중앙예속화를가져오는근본적인요인이라는데에동의한다 ( 강경태 2009, 황아란 2006). 다만여기에서지적하는바는이유야어떻든지방정치의중앙예속화가지역현안에근거한정책선거에부정적인결과를초래한다는점이다

187 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 꼽을수있다. 역대선거에서여러차례목격되었듯이한국의정당은지역을중심으로지지기반을확보하고있는지역정당의성격이강하였다. 지역주의의영향은지역정치구조를특정정당에독점화시켜정당이외에다른요인들이끼어들여지를크게줄인다. 즉, 유권자들의선택에있어서후보의자질이나능력, 혹은정책적신호등은정당요인의영향력아래압도되어부차적인선택기준으로전락하거나심한경우아예무시되는경우도허다하였다. 이처럼지역주의는특정정당을해당지역에서독점적인지지기반을갖게만들뿐아니라선거가지역현안을둘러싼정책중심의대결구도로이어지지못하게만드는데결정적인역할을수행하였다. 7) 2. 지방선거와선거제도 : 변화와영향력 앞에서살펴본것처럼우리의지방선거는다층적인선거의동시실시, 중앙정치에 의예속으로인한지방정치본연의정책이슈실종, 지역주의에기인한정당경쟁의 약화등한국지방선거의구조적인문제들로인해정책선거를목격하기대단히어 려운상황에처해있다. 그러나대의제민주주의의원활한작동이라는측면에서정 책선거가가지는규범적정당성은우리에게이러한악조건하에서도정책선거의가 능성을어떻게높일수있을것인지에관한실천적인과제를안겨다준다. 정책선거에대한규범적당위성이현실에서실천적인결실을맺기위해서는한국 의선거에서정책선거에우호적인환경구축이선행되어야하며, 이는선거환경을 제도적으로규정하는법제도적변화와밀접한관련을맺고있다. 민주화이후, 우리 의선거환경을둘러싼법제도적변화를살펴보면정책선거의구현이라는측면에서 크게두가지변화를보여왔다. 지방선거의변화와직접적으로관련을맺고있는 내용을정리하면다음과같다. 첫째, 민주화직후나타난선거법제의변화는권위주의시절왜곡되어온대표성 과비례성의확보, 그리고경쟁의공정성과형평성확보에초점이맞추어져있었다. 또한과열경쟁과혼탁금권선거의가능성을최소화하려는노력의일환으로대중집 회와연설을통해주로이루어졌던선거캠페인방식을대중매체를이용한방식으로 변모시킴으로써정당요인보다는후보와정책요인이부각될수있는선거환경을 구축코자하였다. 이러한목적하에나타난제도적변화는 1994 년약칭 통합선거법 의제정으 로나타났다. 8) 1994 년 3 월 16 일제정된통합선거법의목표는 선거가국민의자 7) 결과적으로철회되었지만 2014 년지방선거에서야권을중심으로제기되었던기초의회정당공천폐지논의는유권자들이후보의정책선호를파악할수있는중요한신호인소속정당을알수없게만듦으로써정책선거를저해할수있는또하나의요인을배태하고있었다. 정당공천은그간의부정적인영향으로논란의여지가있는것이사실이지만, 정책선거구현의측면에서보면후보의소속정당에관한정보가유권자들에게투표선택에유용한정보요약도구로써활용될뿐아니라유권자들의관심과정치참여를높이는역할을한다는점을고려할때정당공천폐지는정책선거구현의저해요인이될것임은이론의여지가없다 ( 가상준 2009, 전용주 2005, 황아란 2010, Adams and Merrill III 2008). 8) 우리나라의선거법제는 1990 년대초반에이르기까지대통령선거, 국회의원선거, 지방선거를별개

188 제 6 회전국동시지방선거외부평가 유로운의사와민주적인절차에의하여공정히행해지도록하고, 선거와관련한부정을방지함으로써민주정치의발전에기여함 을목적으로하고있다. 9) 이후몇차례세부적인내용들에관한개정이이루어지다가 1997년대선을앞둔시점에서공표된 8차개정선거법 (1997년 11월 14일 ) 은선거환경에커다란변화를가져왔다. 개정의방향은 돈많이드는비효율적인선거운동방법을배제하고, 돈이적게들면서도효율적인선거운동방법을확대하고, 선거운동에있어공정성을제고하며, 기타그동안운영과정에서제기된제도적미비점을보완 하는것이었는데, 그골자는엄청난비용이소요되는대규모대중집회대신 TV토론과 TV광고를허용하여, 유권자동원과정에서나타난혼탁한선거환경을완화하고시청자를대상으로후보들이정책토론을하도록함으로써선거때마다대두되는선동적인요소를제거하려는목적을반영한것이다 ( 유성진 2013, ). 그러나정당에의한동원보다는후보자중심의선거운동, 그리고정책대결을지향한선거제도의변화는그자체로선거환경을일거에변화시키는데한계를갖고있었다. 이렇게된가장큰원인은선거에서나타난유권자들의분열구도가지역을중심으로형성되었다는데에서찾을수있다. 즉, 지역중심의분열구도하에서정당과후보등정치행위자들은가장효율적인선거운동전략으로서지역주의에기댄선거캠페인을선택하였던것이다. 결국선거경쟁의공정성, 그리고고비용정치구조를개선하기위한이시기선거법개정노력은선거에직접적으로소요되는비용의절감과기형적인동원경쟁의약화를가져왔지만, 지역주의에의해나뉜유권자들의분열구도로인해이에기댄후보자들의선거운동전략으로이어졌고결과적으로후보자를결정하는데있어서정당지도부의권한이더욱높아지는아이러니한상황을초래하였다. 10) 이러한한계는애초의제도변화가추구한정책선거의구현과는거리가먼결과였다. 정책선거구현을위한법제도상의두번째변화는이러한한계를극복하기위하여마련되었다. 즉, 선거의공정성과민주성강조에서효율성과생산성강조로이어진선거제도변화가정책선거구현에큰성과를거두지못하게됨에따라, 최근의변화는실질적인정책선거의토대를구축하기위해유권자들의알권리확대, 선거참여율제고, 그리고유권자참정권의실질적보장등으로이행하였다. 이러한변화 의선거법에의해규율하여왔으나, 1994 년 공직선거및선거부정방지법 의제정으로선거법체계를단일법률로통합하였다. 이는선거법규를모든공직선거에통일적으로적용함으로써선거관리에있어서일관성을유지하도록하는한편, 선거부정및부패에대한제재를강화함으로서공정한선거풍토를정착시키기위한것이었다. 통합선거법의정식명칭은 공직선거및선거부정방지법 이며이름에걸맞게법안제정취지에서이법의제정목적이선거와관련한부정을방지하기위함임을명확히하고있다. 9) 이장에서인용되는공직선거법, 정당법, 정치자금법과관련된연혁과내용은국회홈페이지에서제공하는정치관계법지식데이터베이스 ( ode=3001) 에근거한것임. 10) 3 김에의한정치권력의과점시기 라는용어에집약되어있듯이이시기의제도적변화로이전과같은독점적여당의모습은많이완화되어권력의수평적분권화와선거에서의민주성은크게강화되었지만, 수직적으로는여전히소수의정치지도자들에게권력이집중된정치체제가유지되었다 ( 심지연ㆍ김민전 2006, 57)

189 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 를촉발한법제도상의변화는 19 차개정선거법을통해나타났다 년 3 월 12 일 17 대총선을앞두고개정된 19 차개정선거법의내용은선거운동의자유와선거 공영제의확대, 선거운동의공정성강화, 유권자참정권의실질적보장, 선거법위 반행위의규제강화와실효성제고, 선거비용투명화등을목표로하여여러내용들 이새롭게개정되었다. 11) 이러한변화는단순한법제도상의변화에그친것이아니라선거환경을큰틀에 서변모시키게되는계기가되었는데, 12) 이전에정당과후보를중심으로이루어졌 던선거운동에시민단체와유권자단체그리고유권자개인이개입할수있는여지 가크게늘어났다. 특히, 16 대총선을기점으로몇몇시민단체들이주도가되어정 책과공약을중심으로후보들에관한정보들을인터넷을통해공개함에따라, 유권 자들이후보선택에활용할수있는정보들이양산되었고이는정책선거가효과적으 로구현될수있는배경이마련되었음을의미한다. 이와같은변화와더불어선거환경에근본적인영향을미친구도상의변화로유 권자균열구도의복잡화가중요한역할을수행하였음이지적될필요가있다 년대초반지역주의의상징적인물들이었던 3 김이현실정치에서퇴장하면서이전 에는크게부각되지못하였던요인즉, 이념과세대요인이유권자들의선택에중 요한균열점으로등장함에따라, 한국의선거환경에서지역균열이외의다른요인 들이부상하게되었다. 이는지역균열에기대에정당요인에의해주도되었던선거 양상에정책과후보요인이영향력을발휘할수있는여지가마련되었음을의미한 다. 이러한변화에발맞추어 2005 년중반이후시민단체와학계전문가들을중심으 로정책선거를촉진하기위한매니페스토운동이출범되었다. 시민사회에서는 2006 년 2 월 1 일 5.31 스마트매니페스토정책선거추진본부 를출범시키면서 매니페스토운동을본격적으로시작한다. 이운동은네거티브선거나캠페인위주 의홍보성선거운동의한계를지적하면서, 선거공약의목표치를구체적이고명확하 게제시하고이러한목표의재정적근거와로드맵을제시하여, 유권자들에게실효 성있는선택기준제시할것은제안하려는취지로시작되었다. 이후매니페스토운 동은 2006 년, 2010 년지방선거, 2007 년대통령선거, 2008 년국회의원선거를 거치면서선거의장에서정당과후보, 그리고유권자를연결하는주요한고리중 하나로부상하였다 ( 유문종 이창언 김성균 2011, 15-38) 년제 6 회전국동시지방선거의경우, 한국매니페스토실천본부 는 17 개지 11) 개정요지와목적, 그리고주요내용에관해서는윤종빈 (2004) 83 쪽을볼것. 12) 선거법개정과더불어이시기중요한변화는정치관계법개정의일환으로같이진행된정당법의개정이다. 비대한중앙당조직과지역구의원혹은위원장을중심으로사조직화된지구당조직으로구성되었던당시의정당조직은정치의 고비용저효율 구조의주요원인인동시에권력의집중과독점의연결고리로기능하여비민주적정당운영을배태하고있었기때문에비판의대상이었다. 따라서 19 차선거법개정과동시에이루어진정당법개정에서는지구당이전격적으로폐지되었고정당의설립요건이완화되면서인터넷을이용한입당과탈당이가능하게되었다. 또한당내경선탈락자의출마를금지하는조항이신설되었고정당이여성비례대표후보를 50% 이상추천하지않을시불이익을받도록규정하였다

190 제 6 회전국동시지방선거외부평가 역별 반부패청렴공약지도 와 사회적경제공약지도 를선거직전연이어발표하면서유권자들에게후보선택에주요한기준을제시코자하였고, 중앙선거관리위원회에서는시 도별 매니페스토추진협의체 를구성하여지방자치특성에맞는 10대정책어젠다를개발, 확산하는시도를하였다. 유권자중심의정책선거기반구축을목표로한이러한시도들은정책이후보선택의가장중요한기준임을유권자들에게각인시키고, 이를통해선거행위자들의정책경쟁을유도하기위한방편이라할수있다. 이렇듯정책선거의촉진을가져올만한여러선거환경의변화에도불구하고, 정당과후보등선거행위자들은이에적극적으로반응하려는움직임이아직은미약해보인다. 선거행위자들의선거운동에서지역주의에기댄전략의선택이여전히목격되며정책대결의모습보다는상대후보에대한비방을중심으로한네거티브캠페인이나추상적인수준의정책제안으로유권자들의판단을흐리는경향이여전히존재한다는점은한국정치에서정책선거가목격되기어렵게만드는결정적인요인으로남아있다. 3. 정책선거와매니페스토운동의현황과유권자인식 그렇다면이러한제도적변화와함께정책선거의실천적구현에중요한유권자들의인식은어떠한가? 지방선거의제도적부활이후유권자들이정책선거의중요성을어떻게인식하고있는가를보여주는첫번째경험적분석은 < 표 1> 에나타나있다. < 표 1> 은 1995년지방선거의제도적부활이후유권자들이갖고있는지방선거에서의후보선택기준을정리한결과이다. 분석의결과는통상선거연구에서유권자들의선택기준으로제시되고있는후보, 정당, 정책 / 이슈가한국지방선거에서도중요한결정요인임을다시금확인시켜주고있다. < 표 1> 유권자투표결정요인 지방선거연도 후보선택기준 정책 / 공약 소속정당 후보요인 ( 경력 / 능력 / 도덕성 ) 주변평가 출신지역 개인적연고 기타 * 수치는해당선거에서 선생님께서누구를찍을지결정하실때어떤점을가장크게고려하 셨습니까? 설문에대한응답비율 (%)

191 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 한국의지방선거에서유권자들이선거에임하면서가장중요하게생각하는요인은후보와관련된요인이다. 경력과능력, 그리고도덕성으로표현되어있는후보요인은 1995년 46.5% 를기록한이후매선거마다후보선택의가장중요한요인으로인식되어왔다. 후보요인과함께후보자의소속정당역시중요한선택의기준이었음이확인되었는데 2002년선거이후 25퍼센트를넘는응답자들이소속정당을후보선택의가장중요한기준으로생각하고있었다. 이글에서주요하게살펴보고있는주제인정책은 1995년 25.3% 의응답률을기록한이후그영향력이감소하다가 2006년이후가파른상승세를보이며, 가장최근인 2014년지방선거에서는가장중요한후보선택의기준으로부상하였다. 이와같은결과는지방선거에서유권자들이정책과공약에대해서대단히중요한가치를부여하고있으며, 실제선거에서도그러한인식을실천할자세가되어있음을의미한다. 이는적어도유권자인식의측면에서는우리의지방선거에서도정책선거가구현될수있는일차적인조건이형성되고있으며그러한경향이최근들어더욱강화되고있음을의미한다. 13) 유권자인식의차원에서정책선거에관한중요성이강화되고있음을보여주는이러한결과와는대조적으로, 정책선거가실제로구현되고있는지에대한유권자들의인식은과거에비해크게약화되고있었다. < 표 2> 는실제로자신들의의지와선택이정책으로반영되는지에관한유권자들의인식즉, 유권자들이갖고있는투표혹은정치효능감의변화를정리한결과이다. < 표 2> 투표 / 정치효능감 나에게는...* 정치나정부는...** 투표는아주많은...*** 동의 반대 동의 반대 동의 반대 * 수치는해당응답의퍼센트 (%). * 나에게는...* 나에게는투표만이정부가어떻게해야되는지에대해말할수있는유일한방 법이다, * 정치나정부는...** 정치나정부는나같은사람들이이해하기에너무복잡하고어렵다, * 투표는아주많은...*** 투표는아주많은사람들이하기때문에내가투표하는가안하는가 는그리중요하지않다. 13) 이를뒷받침하는또다른증거로정책현안과이슈에관한유권자들의입장이점차분명해지고있다는점을들수있다 년지방선거와관련한유권자조사에서는대북지원, 국가보안법폐지, 복지확대와경제성장, 경제규제완화, 대체복무제허용, 사형제폐지등한국사회에서논쟁적인여섯가지이슈에관한응답자들의입장을조사하였는데응답자의 1 퍼센트이내만이모름 / 무응답을선택하였다. 이는한국의유권자들이한국사회의주요이슈들에대해명확한입장을갖고있음을보여주는것이다

192 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 2> 의결과는유권자들이한국정치에서정치과정의선순환에대해갖고있는회의적인인식이과거보다더욱강화되고있음을간명하게보여주고있다. 정치효능감을측정하는대표적인지표인 나에게는투표만이정부가어떻게해야되는지에대해말할수있는유일한방법이다 에대해동의하는응답률은 1998년 59.5% 에서 2014년 64.3% 로증가해한국사회에서유권자들이행사할수있는정치적의사표현수단에대한제한적인태도가증가했다. 유사하게 정치나정부는나같은사람들이이해하기에너무복잡하고어렵다 에대한동의는 1998년 48.2% 에서 2014년 63.4% 로증가해 내적효능감 역시감소하고있었다. 또한, 1998년 10퍼센트대중반에그쳤던 투표효능감 의측정문항에대해서도 2000년대 20퍼센트대중반수준으로높아져전체적인 정치효능감 의저하가확인되었다. 결국유권자들은정책선거의당위성을인식하고이를후보선택의중요한기준으로생각하고있었지만, 실제로자신들의결정이정책으로이어질가능성에대해서는회의적인시각을갖고있었다. 그렇다면이러한유권자인식의대조적인결과는어떻게야기되었는가? 일차적으로는정당과후보에대한정책공약이양산되고있지만그것이체계적으로유권자들에게전달되지못하고있다는점을지적할수있다. < 표 3> 에제시된결과를보면시민단체와선거관리위원회를중심으로전개되고있는매니페스토정책선거운동에대한유권자들의인지수준은대단히낮은수준에머무르고있다. 더욱이 2010년 30퍼센트수준에도달했던유권자들은인지수준은 2014년에 13.6퍼센트로급락하여매니페스토정책선거운동이기대만큼유권자들에게제대로전달되고있지못함을알수있다. < 표 3> 매니페스토정책선거운동인지도 (%) 알고있음 잘모름 알고있음 잘모름 사실 2014년지방선거의경우중앙선거관리위원회에서이전에파편화되어시행되던매니페스토운동을체계화하여 한국형매니페스토 (K-Manifesto) 활성화 를위한노력을다각적으로기울였다는점을고려하면놀라운결과이다. 14) 2014년지방선거를앞두고중앙선거관리위원회에서는전국적으로 114개단체가참여한시 도별 매니페스토추진협의체 를구성하여지방자치특성에맞는 10대정책 14) 2010 년지방선거때와같이 2014 년지방선거에서도선거관리위원회는 17 개시 도의지역적특성을반영한 10 대선거정책의제를전국시 도당에전달했고 (2014 년 2 월 24 일 ), 선관위 정책공약알리미 사이트 (party.nec.go.kr) 를개설 나는후보자다 코너를신설해후보자가자신의학력, 경력, 출마의변, 공약, 활동상황등을게시할수있도록하였다. 또한선거일전 30 일인 5 월 5 일부터정당의 10 대정책과지방자치단체장, 교육감선거후보자의 5 대핵심공약을공개하였다

193 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 어젠다를개발, 보급함으로써, 정당과후보들이유권자들의정책적요구를파악하여정책선거분위기를확산코자노력하였다. 더불어정당과후보의정책공약이유권자들에게원활하게전달될수있도록 정책공약알리미 사이트를운영하여유권자들이정당, 후보가제시하는핵심적인공약사항에손쉽게접근할수있도록유도하였다. 15) 이와함께한국매니페스토실천본부에서도그간지방자치차원에서축적되어온정보를체계화하여 반부패청렴공약지도 와 사회적경제공약지도 를발표함으로써, 유권자들이자신의지역구의특성에맞게정책적인측면에서현직자와도전자의역량을파악, 이를선택에활용할수있도록지원하였다. 16) 때문에정책선거활성화를위한이와같은노력에도불구하고매니페스토정책선거운동의인지도가 2010년에비해 2014년에크게하락하였다는점은이러한노력이제한적인효과만을보였음을알려주는것이다. 매니페스토정책선거운동이소수의유권자들에게만인지되고있었지만, 이러한정보를취득한유권자들은이를스스로의후보선택에적극적으로활용하고있었다. < 표 4> 가명확히보여주고있듯이, 비록소수이지만매니페스토정책선거운동을인지한유권자들의대다수는중앙선거관리위원회를통해전달된공약정보가지지후보를결정하는데도움을주었다고답하여, 인지과정에서제한적효과와는대조적으로인지된정보를적극적으로활용하고있음을알수있었다. < 표 4> 매니페스토정책선거운동의효과 17) (%) 도움이되었다 도움이되지않았다 응답자전체 인지응답자 인지응답자 다만일반유권자들을대상으로한조사결과와는달리, 전문가들을대상으로한조사에서는전체 212명의응답자중 23퍼센트 (55명) 만이매니페스토정책선거운동을통한정보가유권자들이지지후보를결정하는데도움을주었다고응답하여매니페스토운동의실제효과가그리크지않다고생각하였다. 18) 일반유권자와전문가조사에서나타난이러한차이는매니페스토운동에관하여전문가집단이보다 15) 중앙선관위의분석에따르면등록후보자전원의선거공보가사이트에공개되었고, 선거를앞둔기간중이사이트에접속하여공개된정보를조회한누적조회수는 248 만을상회하였다. 16) 한국매니페스토실천본부의 반부패청렴공약지도 는 2014 년 5 월 29 일에, 사회적경제공약지도 는 6 월 1 일에각각공개되었다. 17) 구체적인설문문항은다음과같다. 이번선거에서중앙선거관리위원회는매니페스토운동을펼쳐후보자들의공약을검증할수있는정보를제공하였습니다. 이러한정보가선생님께서지지후보를결정하는데얼마나도움을주었다고생각하십니까? 18) 이러한결과는 2010 년지방선거직후전문가조사에서의 18.9% 보다는소폭상승한수치이다 ( 이동윤 2010, 122)

194 제 6 회전국동시지방선거외부평가 부정적인평가를내리고있음을보여주는것이다. 매니페스토정책선거운동이제한적인효과만을보인또다른이유로는실제제시된공약의차별성과실천의측면에서찾아볼수있다. < 표 5> 는매니페스토정책과관련한진술들에대해유권자들이어떻게생각하고있는지보여주고있다. 매니페스토운동을인지하고있는유권자들사이에서도응답자의 76퍼센트가 정당이나후보자들의매니페스토정책 ( 공약 ) 이별로차이가없다 고답하였고, 81.6퍼센트가 정당이나후보자들이제시한매니페스토정책 ( 공약 ) 이제대로지켜지지않는다 고생각하고있었다. 같은질문에대한응답이전문가를대상으로한조사에서는각각 87.2퍼센트, 92.9퍼센트로나타나전문가들이매니페스토운동의실질적인효과에더욱부정적임을알수있었다. < 표 5> 매니페스토관련진술에대한입장 (%) 인지유권자 * 전문가 긍정 부정 긍정 부정 정당이나후보자들의...** 정당이나후보자들이...*** * 2014년전국동시지방선거후유권자조사에서매니페스토를알고있다고답변한이들 * 정당이나후보자들의...** 정당이나후보자들의매니페스토정책 ( 공약 ) 이별로차이가없다. * 정당이나후보자들이...*** 정당이나후보자들이제시한매니페스토정책 ( 공약 ) 이제대로지 켜지지않는다. 이상으로살펴본바와같이민주화이후재도입된한국의지방선거는유권자차원에서정책선거에대한인식과중요성이점차높아지고있지만, 실천적인측면에서정책선거의구현은아직이루어지지못하고있다. 2000년대중반이후급증하고있는정당과후보의정책정보가유권자들에게체계적으로전달되고있지못할뿐아니라, 전달되었다하더라도정책정보가명확하지않거나실제정책으로이어지지못하고있기때문에유권자들이이를적극적으로활용하기에는취약한수준에머무르고있는것으로나타났다. 결국한국선거에서정책선거의구현이목격되기위해서는유권자들에게정책정보를원활하게전달하는것도중요하지만, 여러제도적인루트로유권자들에게전달되는정책정보가실질적으로후보선택의명확한기준이될수있게끔만드는것이무엇보다중요하다. 보다구체적으로말해서정책선거의구현은정당과후보들이선거의장에서제시한공약들이실제실행정책으로이행되고, 이에대한정확한평가가이루어져서이를유권자들이선거의장에서다시금중요한선택의기준으로활용할경우에만가능하다. 이러한관점에서 2014년지방선거직후전문가들을대상으로한조사에서 매니페스토정책선거의선결조건 에대한조사결과는시사하는바가크다

195 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 < 그림 1> 매니페스토정책선거의선결요건 (2014 년전문가조사 ) < 그림 1> 의결과에서보듯이, 전문가들은한국선거에서매니페스토정책선거의선결요건으로 당선이후매니페스토어젠다이행평가 를가장중요한조건으로꼽고있으며, 유권자들의매니페스토중시경향 과 정당이나후보자의매니페스토어젠다개발노력 을그다음으로선택하고있다. 이러한결과는지금한국의선거상황에서정책선거의구현을위해가장취약한부분이무엇인지명확하게보여주고있는것이다. 앞에서살펴본유권자조사에서 유권자들의매니페스토중시경향 이이미확인되고있으며, 매니페스토운동홍보강화 와 전문가들에의한매니페스토어젠다분석 이중앙선거관리위원회와시민단체를중심으로이미시행되고있다. 이와같은사실은정책선거의한축인유권자차원의변화가이미나타나고있음을보여주는것이다. 그럼에도유권자들이여전히낮은정치효능감을보이고있고정당과후보간정책적차이를인식하고있지못하다는사실은선거행위자들의변화가유권자차원의변화에발맞추고있지못하고있음을의미한다. 따라서결국한국선거에서정책선거의성공적인정착은정당이나후보등선거행위자차원의변화가뒤따를때완성될수있는것이다. 4. 평가와정책적제언 민주화이후제도적으로부활하여 20여년의경험이축적된한국의지방자치제도가애초에의도했던지방자치본연의취지를살리고있는지에관한평가는아직유보적인것이사실이다. 다른무엇보다도지방정치가중앙정치에종속되어독립적인자율성을확보하지못하고있는까닭에지방정치가지역고유의현안들을중심으로실행되지못하는상황이이어지고있다. 때문에현재의지방자치는과거국가가단체장을임명하던시절의제도적틀을벗어나지못한채, 단체장을선출직으로의전환하였으나선거과정에서중앙정치의영향으로부터자유롭지못하며, 선거를통해

196 제 6 회전국동시지방선거외부평가 지방의회를구성하였으나실제정책수행과정에서그역할이대단히미미한상황에머무르고있는것이다 ( 강원택 2014, 24-25). 이러한현실은지방자치가부활된지 20여년이지난현재의시점에서도지속되고있다. < 표 6> 과 < 표 7> 에나타나있듯이한국지방선거의환경에서는정책이중심적인역할을수행하기에는여전히미흡하다. 여야를막론하고정당간공약의차별성은, 적어도유권자들의눈에는, 그리두드러지지못하고있으며, 이는정당의정책신호가유권자들이후보선택의기준으로삼기에는명확하지못함을의미한다. 또한선거수준별로각기다른지방자치단체의정책결정자를뽑는선거에있어서공약간의큰차별성이없음을보여주는 < 표 7> 의결과는한국의지방선거가지역고유의특수성을충분히담지하지못하고있음을명확히알려주고있다. < 표 6> 단체장후보의정당간공약차별성 (2014년)(%) 공약차별성평가 다름 유사함 광역단체장 새누리 vs. 새정치민주연합 기초단체장 새누리 vs. 새정치민주연합 < 표 7> 같은정당선거수준별단체장후보의공약차별성 (2014년)(%) 공약차별성평가다름유사함새누리당광역 vs. 기초단체장 새정치민주연합광역 vs. 기초단체장 이렇듯지방선거의도입에도지방을중심으로하는지방자치본연의취지를살리지못하고, 운영방식이나정책의실현과정에있어서중앙정치에크게예속되어있는우리의현실에서, 지방선거가정책중심으로수행되기에는대단히어려웠던것이사실이다. 그럼에도지난 20여년간의경험을통해지방자치의첫출발점인지방선거가지역발전에기여해왔다는사실은부인하기어렵다. 실제로 < 표 8> 에서보듯이 2014년지방선거직후의조사결과를보면일반유권자와전문가모두에게서지방선거가지역발전에대해긍정적인기여를하고있음이발견되었다. < 표 8> 지방선거의지역발전에대한기여여부 (2014년)(%) 유권자 전문가 긍정 부정 긍정 부정 결국현시점에서고민해야할점은지방자치자체에대한회의적인시각을넘어 서어떠한방식으로의변화를통해지방자치고유의취지를살릴수있을까하는것

197 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 이다. 당연하게도이러한고민은 지방정치에서정치과정의선순환을어떻게구현할수있는가? 라는질문에서부터출발한다. 기본적으로대의제민주주의에서의정치과정은 선거를통한정책결정자의선출과이들에의한정책형성과실행, 그리고실행된정책의성과에근거한정책결정자의처벌과보상 이라는순환적인과정으로구성된다. 이상적인차원에서정치과정의이러한순환은정책을중심으로한정당과후보의경쟁, 그리고정책에기반한유권자들의의사결정과정을통해이루어진다. 우리지방선거의현실에서이는어떠한방법으로가능할것인가? 첫째, 가장중요한정책선거구현의연결고리로서정치행위자들과유권자들간의원활한의사교환이이루어질기제들이마련될필요가있다. 선거에임하는후보들은본격적인선거캠페인과정에있어서선거에서의승리를위해분명하게구체화된정책들을제시하기보다는가능한한모호한입장을취함으로써유권자들의판단을흐릴가능성이높으며, 쟁점마다그리고대상유권자들마다차별적인선거전략을통해상반된정책신호를줄개연성또한높다. 따라서정책선거가구현되려면본격적인선거캠페인과정에서정당과후보들이정책신호를명확히제시할수있도록강제화할필요가있으며, 그럴경우에만정당과후보간정책상의차이가유권자들에게명확하게전달되어선거가정책을중심으로수행될수있을것이다. 이러한측면에서그간시민단체와중앙선거관리위원회를중심으로전개되어온매니페스토운동은보다확대될필요가있다. 사실한국매니페스토운동의원형이라할수있는일본의사례에서보듯이, 지역네트워크를토대로활발하게진행된매니페스토운동은후보자차원의정책경쟁을활성화하는데기여하고있다. 이러한모습은지역주의로인해지역차원의정당경쟁이본격화되고있지못한한국지방선거의현실에서매니페스토운동의활성화가유권자들로하여금후보자간정책의현실성과우선순위의차이등을파악할수있도록도움으로써정책선거의토대를마련해줄가능성을의미하는것이다. 19) 이러한운동은정책선거분위기를조성하고유권자의참여와관심을높이는데긍정적인기여를할수있으리라고기대된다. 다만이러한노력들이정책선거로결실을맺기위해서는정당과후보자들의정책홍보지원에초점을맞춘지금의방식을넘어서유권자들에게정책신호를전달하여후보선택에활용할수있도록지원하는방안들에보다초점을맞출필요가있다. 앞에서살펴보았듯이 2014년지방선거에서한국매니페스토실천본부와중앙선거관리위원회는정책선거의분위기를조성하기위해다각적인방안들을추진하였지만, 이에대한유권자들의인지는그리높지않았다. 그렇게된하나의이유로는유권자들이선거정보를얻는루트와실제매니페스토운동이펼쳐진매개수단과의괴리가지적될수있다. 현재매니페스토운동이이루어지고있는매체는주로선거관리위원회사이트등인터넷공간이주를이루고있지만, 2014년지방선거후유권자조사에서나타난유권자들이선거홍보매체중효과가높았다고생각하는매체 19) 실제로매니페스토운동이대선과총선보다지방선거에서더효과적이었다는경험적연구역시존재한다 ( 정회옥 2012)

198 제 6 회전국동시지방선거외부평가 는 지상파방송등 TV 가압도적인비중 (77.9%) 을차지하고있었다. 결국현재 의매니페스토운동이정책선거의구현에보다기여하기위해서는선거정보의공개 수단을유권자들의눈높이에맞추어다각화할필요가있다. 둘째, 정당과후보들이선거캠페인에임하는과정에서유권자들의자유로운정치 참여와공적토론이이루어져야한다. 복잡한정책적신호들이오고가는상황속 에서유권자들이스스로의힘만으로후보들의정책신호를정확하게판별해내기란 대단히어렵다. 때문에후보자들의정책신호를직접적으로파악할수있는후보자 간공개토론회를제도화하고이를적극적으로활용할필요가있다. 보다구체적으로지방선거에서는유권자들의직접적인관심이상대적으로낮게 형성되어있기때문에공개토론회의내용과이로부터확인된후보자들의자질과정 책신호등을지역단위로형성된언론과시민사회네트워크가전면에나서서지역의 유권자들에게적극적으로전달할필요가있다. 또한후보자간공개토론회에의참 여를의무화하고온당한이유없이이를거부할경우처벌규정을마련하여공개토 론회참여를강제화할필요가있다. 대중매체를통해유권자들에게토론내용을적 극적으로전달하여정보의효율성을높일필요의중요성은두말할나위가없다. 셋째, 유권자들의자유로운선거운동과의사교환, 그리고정상적인토론등이활 성화할수있도록선거운동의각종규제를사전에과감히완화할필요가있다. 이 미언급한것처럼정당과후보들간정책적차이가명확하게부각되는경우에만유 권자들스스로의정책선호에기반한정책선거가가능해진다. 때문에공정한선거경 쟁을해치는상황은제고되어야하겠지만, 선거와정치에대한불신때문에선거운 동자체가여전히규제와통제의대상으로인식되고있는지금의현실은어찌보면 이러한유권자스스로의정책신호파악에장애물이될가능성이크다. 규제완화의측면에서고려해볼수있는하나의방편으로정당과후보가제시하 는공약을비교, 평가할수있는기제마련을위한법제도적보완을생각해볼수 있다. 현재공직선거법 108 조 2 항은 공정한경쟁 을해친다는이유로 언론기 관등이후보자등의정책이나공약에관한비교평가를하거나그결과를공표 하 는것을금지하고있다. 20) 2009 년공직선거법제 34 차개정에서신설되어현재까 지유지되고있는이조항은선거의공정성을높이려는취지를담고있으나, 공약 의비교평가와이를통한서열화를금지하고있어유권자들이정책을선택의기준 으로삼을수있는가능성을원천적으로막고있다. 법안의취지가우려하듯이공 약의비교평가와서열화가선거에서의 공정한경쟁 을훼손한다면, 이를법으로 금지시킬것이아니라일정부분허용하면서평가의공정성을담보할수있는수단 을강구하면될것이다. 이를위한하나의실천적인방법으로모든공약을총괄하 는전체적인순위와서열화를지양하면서, 소요비용과실행가능성등누구나납득 할수있는평가의기준을세우고몇몇핵심적인세부공약의내용을평가한다면, 20) 정치관계법지식데이터베이스 (

199 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 선거에서의공정한경쟁자체가훼손될가능성은크게줄어든다. 한국유권자들의정책선거에대한인식이변화하고있는상황에서정책선거구현을위한유연한규제완화는공정성의훼손이라는부정적결과보다는정책선거의촉진이라는긍정적인결과로이어질가능성이높다. 마지막으로공약의이행점검및평가를보다적극적으로수행할필요가있다. 앞의경험적분석에서도나타났듯이과거와비교해서현재의유권자들이정책선거에대한태도가보다적극적으로변화하고있는반면, 스스로의선거참여와정책형성에의영향력등으로표현되는정치효능감은점차로감소하고있다. 이러한결과는유권자들이정책을중심으로선거의장에참여한다하더라도스스로의결정이기대했던정책실행이라는결과로이어지지못하기때문에실망으로이어지기쉽다는점을의미한다. 이러한문제점은선거캠페인과정에서제시된정당과후보의공약이실제로당선이후실질적인결과로이어졌는지판단할수있는기제를마련함으로써해소될수있다. 많은이들이지적하듯이그간한국의정당과후보자가사전준비와합의가부족한상태에서공약을급조하여발표하는경향은한국의선거에서매니페스토운동이실질적인성과를거두지못하는중요한이유로꼽히고있다 ( 조진만 2010, 최준영 2008). 정당체계가불안정하여정당들간의이합집산이빈번하게나타났던한국정당정치의현실은이러한경향에크게일조하였지만, 양당제의모습으로안정화되고있는최근의모습은정당을중심으로정책대결이펼쳐질가능성을상대적으로높이고있다. 따라서정당과후보의공약 ( 公約 ) 이더이상 공약 ( 空約 ) 으로당연시될이유는없으며적극적인검토와평가의대상이될필요가있다. 이러한역할을수행하는주체로공신력을가진중앙선거관리위원회가주도적으로독립적인 공약검증평가기구 를설치함으로써평가의장 ( 場 ) 을마련하고, 여기에시민단체와전문가집단, 그리고유권자들을아우르는행위자들이평가의주체로참여한다면공정성의훼손을최소화하면서공약에대한검토와평가가이루어질수있을것이다. 이러한개선책은정책선거를위한중앙선관위의긍정적인역할을제고하는방법도될수있다. 정책평가의측면에서보다근본적으로는지방의회의활성화가필요하다. 역량부족에기인한것이든혹은중앙정치에의예속화의결과이든간에그간한국의지방자치에서지방의회는실질적으로지방정부의견제기관으로서의기능을수행하지못한것이사실이다. 따라서궁극적으로는지방의회의활성화를통해지방정부의정책에대한평가가제도화될수있는방안들이모색될필요가있다. 그런데지방의회가활성화되기위해서는이에대한시민들의적극적인감시가제도화되어야한다. 결국지역주민이주축이된시민네트워크를중심으로지방의회의활동에대한감시가원활히이루어지고이를통해지방의회가활성화된다면, 그간에미진했던정책평가가충실히이루어지게되며이를통해진정한의미에서지방자치의정치과정이완성될수있을것이다

200 제 6 회전국동시지방선거외부평가 IV. 결론 그동안한국의선거양상은정당들이차별적인정책제시를통해유권자들의선택을이끌어내기보다는선거에서의승리를위해지역주의에기댄호소전략과후보의자질에대한네거티브검증전략에집중한까닭에지속적인비판의대상이되어왔다. 정책을중심으로한정당의대결이부재한상황은선거경쟁과정에있어서의파행을야기하였을뿐만아니라, 선거때마다제시되는공약이실제로선거가끝난이후에제대로이행되지못하는상황으로이어져이후의선거에서도정책대결이이루어지기힘든악순환으로반복되었다. 더불어이는국민들의정당정치에대한불신그리고나아가서는정치에대한불만을초래하여대의제민주주의의근간을위협하는상황으로까지이어지고있다. 이글에서살펴본바와같이지방선거의경우는그간한국의선거양상에있어서정책선거부재의비판이재현될환경적인요인들을다분히가지고있다. 대선이나총선과는달리지방선거에서는유권자들의관심도가상대적으로낮은데다가, 다층적인선거가동시에치러지기때문에이에따른다양한선택의부담으로유권자들이적극적인정책적정보획득에나설유인이그리많지않다. 더욱이지방정부의독립성이취약하고유권자들이자치효능감이낮은현실, 그리고지방선거의동시실시라는제도적문제들은지방선거에서유권자들이의사결정에사용할수있는정보가크게취약하게만든다. 취약한정보가야기한이러한상황은중앙에거점을둔정당들로하여금전국적인이슈를중심으로캠페인을수행토록만듦으로써지역현안들이지방선거의주요쟁점으로부각되지못하고중앙정치에예속되게만드는결과를초래하였다.( 황아란 2006, 11-12) 그럼에도한국지방선거에서정책선거구현의긍정적인가능성은 2006년이래지방선거에서매니페스토운동의성과들이축적되어왔고, 정책선거의규범적당위성에대한유권자들의인식과정치적참여가제고되고있다는사실에서찾아볼수있다. 지방선거에서의투표율은 2002년 48.9% 로최저점을기록한이후, 2006 년 51.4%, 2010년 54.5%, 2014년의경우사전투표제의본격적인실시로 56.8% 로더욱개선되고있다. 이렇듯제고된지방선거에서의정치참여는유권자들이여러난관에도불구하고정책선거에나설준비가되어있음을의미한다. 더욱이기왕에한국선거를좌지우지하였던지역주의의영향력이지방선거에서도여전히지속되고있는상황에서도점차로강화되고있는지역균열이외의요인들로인하여선거에서의균열구도가복잡화하고있다. 이는선거에임하는후보들이지역주의에기댄캠페인에집중하기에는유권자들을가르는균열구도가대단히복잡해졌음을의미하며, 이는상대적인의미에서과거보다진정한의미의정책선거의장이구현될수있는여지가증대될가능성이높아졌음을알려준다. 정책선거의구현을위해서는정당과후보자그리고유권자와시민단체, 언론등선거를둘러싸고있는여러행위자들이정책선거를위한조건마련에같이노력해

201 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 야한다. 그러나선거에서의승리를궁극적인목적으로하고있는정당과후보자들이분명한정책신호를유권자들에게자발적으로전달할유인은그리많지않아보이며, 오히려전략적캠페인행위를통해상이한정책신호를선택적으로전달할가능성이높다. 때문에정책선거구현을위해서는이들정치행위자들이스스로의정책방향을설정하고이를통해선거경쟁에임할수있는제도적처방과운영이필요하다. 또한시민단체와언론은정치행위자들의정책신호를파악하고이를유권자들에게전달함으로써, 이를통해유권자들의후보자선택과정책선택이원활히연결될수있도록적극적인역할을수행해야한다. 물론전달되는정책적신호를파악하고이를선택의기반으로삼는것은온전히유권자들의몫이된다. 이와더불어정책중심의선거과정이정치과정의선순환이라는측면에서대의제민주주의의질적제고로이어지기위해서는정당과후보자에의해제시된공약과정책에대한평가가선거과정을넘어서상시적으로이루어질수있는제도적수단을마련해야한다. 근본적인측면에서정책선거구현은대의제민주주의의정치적책임성과대표성강화에중요한함의를갖는다. 대의제민주주의에서정치적책임성과대표성은 대표되는이들 과 대표자들 간의원활한상호작용에달려있으며, 이는선거의장에서든정책의영역에서든정당이유권자들앞에서공정한경쟁을수행하고이를통해유권자들의보상과처벌을받는안정적인제도의구축을통해서이루어질수있다. 당위적인측면에서유권자들의보상과처벌의판단은정치행위자들이펼치는 정책 이되어야한다는점에서는이론의여지가있을수없으며, 이러한당위성은정치과정의순환전반에정책이중심적인역할을수행할경우에만실현될수있다

202 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 참고문헌 > 가상준 지방선거에서정당공천제 : 새로운변화를위한올바른선택." OUGHTOPIA 24(1): 강경태 정당공천제개선방안 : 기초의회의원선거를중심으로. 한국정당학회보 8(2): 강원택편 한국지방자치의현실과개혁과제 서울 : 사회평론아카데미. 김성연 김형국 이상신 한국유권자들은후보자들의정책을어떻게평가하는가?: 최근설문조사자료에서나타난경험적증거. 한국정치연구 213: 김영래 이현출편 매니페스토와지방선거 : 일본의경험과한국의실험 서울 : 논형. 김영래 정형욱편 매니페스토와정책선거 서울 : 논형. 김욱 정책선거개념의재정립을통한제5회지방선거의정책성향평가. 21세기정치학회보 22(1): 마인섭 한국정당의복지정책과선거. 의정연구 17(3): 심지연ᆞ김민전 한국정치제도의진화경로 : 선거ᆞ정당ᆞ정치자금제도 서울 : 백산서당. 육동일 지방선거정당공천제의한계와과제 : 지방의회의활성화를중심으로. 한국지방자치학회보 18(1):5-26. 유문종 이창언 김성균 시민과의약속, 매니페스토 : 한국형매니페스토의역사 이론 실천 서울 : 이학사. 유성진 민주화이후선거환경의변화와선거행위자들의대응 : Off-line에서의선거캠페인. 장훈 윤종빈공편 대통령선거 : 구조와쟁점 서울 : 오름. 윤종빈 선거법개정과 17대총선. 사회과학논총 22: 이갑윤 이현우 이념투표의영향력분석 : 이념의구성, 측정, 그리고의미. 현대정치연구 1(1): 이내영 한국유권자의이념성향의변화와이념투표. 평화연구 17(2): 이동윤 정책선거와매니페스토운동 : 2010년제5회전국동시지방선거평가. 동서연구 22(2): 이재철 대대통령선거에서의경제투표. 현대정치연구 1(1): 장승진 경제민주화와제18대대선. 한국정당학회보 12(1): 전용주 후보공천과정의민주화와그정치적결과에관한연구. 한국정치학회보 39(2):

203 지방선거에서의정책선거와매니페스토운동 정기진 이훈영 사회균열구조의선거영향력에대한유권자인식에관한실증연구 : 투표에서유권자의정당선택기준을중심으로. 한국정당학회보 7(2): 정회옥 대총선에서나타난매니페스토정책선거의현실과한계. 한국정당학회보 11(2): 조기숙 지역주의선거와합리적유권자 서울 : 나남. 조진만 시민매니페스토운동의성과와한계에대한탐색적고찰. 한국정치학회보 44(2): 최준영 매니페스토를통한정치개혁은가능한가? 국가전략 14(3호 ) 최준영 조진만 지역균열의변화가능성에대한경험적고찰 : 제17대국회의원선거에서나타나는이념과세대균열의효과를중심으로. 한국정치학회보 39(3): 황아란 정당경쟁과한국지방선거의구조화. 한국과국제정치 22(2):1-28. 황아란 지방선거의정당공천제와중앙정치의영향 : 2010년지방선거의특징과변화. 21세기정치학회보 20(2): Adams, James and Samuel Merrill III "Candidate and Party Strategies in Two-Stage Elections beginning with a Primary." American Journal of Political Science 52: Campbell, Angus., Philip Converse., Warren Miller., and Donald Stokes The American Voter. Chicago: University of Chicago Press. Carmines, Edward and James Stimson "The Two Faces of Issue Voting." American Political Science Review 74: Conover, Pamela Johnston and Stanley Feldman "Candidate Perception in an Ambiguous World: Campaigns, Cues, and Inference Processes." American Journal of Political Science 33: Converse, Philip E "The Nature of Belief Systems in Mass Publics," In David E. Apter(ed.). Ideology and Discontent. New York: Free Press. Delli Carpini, Michael and Scott Keeter What Americans Know About Politics and Why It Matters. New Haven: Yale University Press. Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Law. Key, Jr. V. O The Responsible Electorate: Rationality in Presidential Voting 1936~1960. Cambridge: Harvard University Press. Kiewiet, D. Roderick "Policy-oriented Voting in Response to

204 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Economic Issues." American Political Science Review 75: Kinder, Donald and D. Roderick Kiewiet "Economic Discontent and Political Behavior: The Role of Personal Grievances and Collective Economic Judgment in Congressional Voting." American Journal of Political Science 23: Lodge, Milton., Marco Steenbergen., and Shawn Brau "The Responsive Voter: Campaign Information and the Dynamics of Candidate Evaluation." American Political Science Review 89: Nie, Norman., Sidney Verba., and John Petrocik The Changing American Voter. Cambridge: Harvard University Press. Page, Benjamin I Choices and Echoes in Presidential Elections: Rational Man and Electoral Democracy. Chicago: University of Chicago Press. Page, Benjamin I. and Calvin C. Jones "Reciprocal Effects of Policy Preferences, Party Loyalties, and the Vote." American Political Science Review 73: Shepsle, Kenneth A "The Strategy of Ambiguity: Uncertainty and Electoral Competition." American Political Science Review 66: Sniderman, Paul M., Richard A. Brody, and Philip E. Tetlock Reasoning and Choice. Cambridge: Cambridge University Press. Snyder, J. and M. Ting "An Informational Rationale for Political Parties." American Journal of Political Science 46: Woon, J. and J. Pope "Made in Congress? Testing the Electoral Implications of Party Ideological Brand Names." Journal of Politics 70: Zaller, John R The Nature and Origins of Mass Opinion. New York: Cambridge University Press

205 제 6 회전국동시지방선거외부평가 선거캠페인의특징과유권자반응 : 제 6 회동시지방선거에서 TV 토론회효과를중심으로 한정택 ( 연세대 )

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207 선거캠페인의특징과유권자반응 선거캠페인의특징과유권자반응 : 제 6 회동시지방선거에서 TV 토론회효과를중심으로 한정택 ( 연세대 ) Ⅰ. 서론 제6회동시지방선거에서도후보자 TV 토론회는후보의자질과능력을검증하고국민의알권리를충족시키는데중요한역할을하였는가? TV 토론회는유권자들의정치참여를진작하였는가? 이연구에서실시한유권자의식조사결과, 선거방송토론회의영향을살펴보기위하여후보자 TV 토론회시청여부를물어본결과 57.3% 가제6회동시지방선거후보자 TV 토론회를시청한적이있다고응답하였다. 한편후보자를아는데도움이되는선거운동방식에대한입장에서도전체응답자의 39.1% 가 후보자 TV 토론방송, 방송연설, 대담등 이라고응답하였다. 또한선거운동기간중지지후보를선택하기위한정보는어느매체를통하여얻었는가를조사하였는데 (1+2 순위 ), 정보화시대에도불구하고아직까지 TV 가주정보원인것으로나타났다. 구체적으로 지상파 TV 라는응답이 88.2%, 종합편성 TV' 라는응답이 37.1% 로나타나 TV의영향력이여전히선거과정에큰영향을미치고있음을알수있었다. 이번제6회동시지방선거과정에서는세월호사건이라는전대미문의사고로인하여각종개별선거이슈가전면에부각되지않은상황에서실시되었다. 대통령선거에서후보자 TV 토론회의시청률이 15대대통령선거에서 53.2%, 16대대통령선거에서 34.2%, 그리고 17대대통령선거에서 21.7% 로지속적으로감소하는추세를보였다. 하지만 2012년제18대대통령선거 TV 토론회의시청률은 37.9% 를기록하여 16대대통령선거당시의수준을유지할수있어선거방송토론회의중요성을재인식하게되었다. 선거방송토론회는유권자에게보다정확하고공평하며신뢰성있는정보를제공하고, 이런정보를유권자스스로판단 평가하면서소셜네트워크서비스 (SNS: Social Network Service) 를통하여정치정보가확대재생산되는구조가형성된것으로평가할수있다. 그러나 2012년제18대대통령선거후보자 TV 토론회처럼이번제6회동시지방선거에서도선거방송토론회의방송의방식에관하여문제점이지적되기는하였으나, 형평성, 공정성등에관한논란은거의없었던것으로보인다. 이연구결과에따르면제6회동시지방선거에서방송토론이공정하게진행되었다는설문에서긍정적인응답은 86.5%, 그리고부정적인응답은 13.1% 조사되어일반적으로공정성에는큰문제가없는것으로나타났다. 그러나아직낮은시청률을포함한흥미성에많은문제점을보이고있어이에대한개선책이요구된다

208 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이연구는선거방송토론에관한기존연구분석과역대한국선거에서의 TV 토론회의평가를시도한다. 또한 TV 토론회가유권자에게정치적정보를제공하여유권자의정치참여를확대하는지에대한고민또한분석한다. 아울러 TV 토론회를중심으로한선거방송토론의제도, 현실, 효과의세가지차원에서유권자들이어떠한인식을갖고있는가를평가하고이를기초로문제점에대한대안을제시한다. Ⅱ. 선행연구분석및분석틀 TV 토론회가선거과정에서유권자들에게행사하는영향력은지지후보자에대한태도변화, 강화, 선거관련정보나지식의습득, 정치참여확대등다양한차원에서나타난다 ( 송종길 박상호 2009). 베노이트와동료들은미국의선거에서대통령 TV 토론회시청이유권자들에게어떠한영향을미치는지를분석하고, TV 토론회시청이유권자의정책이슈지식수준 (issue knowledge) 과이슈현저성 (issue salience)dp 대한인지수준을변화시키며후보자의정책적입장에대한유권자의선호또한변화시킬수있다고주장하였다 (Benoit et al. 2002). 또한 TV 토론회는의제설정 (agenda-setting) 기능도가지고있으며, 투표선호 (vote preference) 에도영향을미치는것으로분석되었다. TV 토론회에관한기존연구들은그차원에따라크게세가지로구분될수있다. 첫째, 유권자의후보자에대한선호변화 와관련된기존연구들에서는 TV 토론회는후보자의정치적입장과인격과자질에대한다양한정보제공을통해유권자의투표에영향을미칠수있다. TV 토론회와후보자이미지에대한연구는 Great Debate 로불리는케네디와닉슨의토론을계기로시작되었다 ( 김관규 구교태 이준웅 2006). 선거전문가들의예상과달리케네디후보가대통령선거에서승리하면서 TV 토론회의영향력이선거의승패와직결된주요요인으로평가받기시작하였다. 후보자의이미지에초점을맞춘기존의연구들은, TV 토론회는후보자에대한인지효과를높임과함께후보자에대한감성및이미지에영향을미쳐전체적으로그후보자에대한전반적인평가와유권자의투표행태에영향을미칠수있다는점을강조한다 ( 나은영 한규석 고재홍 2003; Maddox and Nimmo 1981; Strout et al. 2011; Warner et al. 2011). 파우와버군 (Pfau and Burgoon 1989) 은유권자가후보자에대하여판단을내림에있어가장중요한것이후보자의이미지요인이라고주장한바있다. 즉 TV 토론회는후보자와연관된이슈자체보다는후보자의이미지에더많은영향을미친다는것이다. 한편트렌트와프리덴버그 (Trent and Friedenberg 1991) 은후보자의이미지가아직고착되지않았을경우에만 TV 토론회가후보자의이미지에영향을미칠수있다는조건적요인을제시하였다. 유권자의후보자에대한선호변화와관련된또다른요인은유권자의태도

209 선거캠페인의특징과유권자반응 변화이다. 이와관련된기존논의들은 TV 토론회가후보자결정자체보다는지지후보에대한선택적보강또는강화의차원에서작동한다고주장한다 ( 양승찬 1999; 이준웅 1999; 정성호 2006; Benoit and Hansen 2004; Miller and Mackuen 1979; Munro et al. 2002; 이강형 김춘식 양승찬 권혁남 2004). 즉, 유권자자신이지지하는후보들의경우에만시청률이높게나타나며, 토론과정에서도자신이지지하는후보자의토론내용에만경청을하게되는 선택적집중 효과와 기존신념의강화 효과만이존재한다고설명하고있다. 둘째, 정치정보나지식의습득 과관련된기존논의들에서는유권자의정치참여와관련하여 TV 토론회가유권자들에게정책이나이슈와같은다양한정치적지식을전달할수있다는점이부각되었다. TV 토론회가갖는인지적효과에주목한기존논의들은 TV 토론회가선거과정에서제기되는각종이슈나현안에대한학습을가능하게하며, 이것이결국투표참여로이어진다는논의를진행한다 ( 이강형 2003; 이준웅 1999; Best and Hubbard 1999; Kraus 1988; Jamieson and Birdsell 1988). 이들의논의에따르면 TV 토론회가유권자에게다양한정치정보들을제공하여유권자들이정치또는선거과관련된다양한정치지식이나정보를습득할수있다고주장한다. 한편이와는반대로 TV 토론회시청과정치적지식습득사이에는연관성이없다는주장들도나타난다 (Weaver and Drew 1995; Drew and Weaver 1998). 이에 TV 토론회의정치적학습효과에대한논의는미디어이용자의다양한개인적속성에대한평가가동시에이뤄져야할것으로보인다. 즉 TV 토론회의효과와함께간접적으로유권자의정치적지식정도, 정당지지도, 정치적관심도등개인적요인들이종합적으로분석되어야 TV 토론회의정치적효과를판단할수있을것으로보인다. 셋째, 정치참여 와관련된기존논의들은 TV 토론회와투표율의상관관계에대하여분석하고있다. 이들은 TV 토론회가정치및선거과정에대한유권자들의관심을선도하고, 후보자에대한정보를제공하여정치참여를제공할수있다고주장한다 (Benoit and Hansen 2004; Best and Hubbard 1999; Chaffee 1978; Kraus 1988). 아울러개인적차원의 TV 토론회시청여부와동시에 TV 토론회시청에따른후속정치적커뮤니케이션까지도고려해야한다는주장도진행되었다 ( 양승찬 1999; Sears and Chaffee 1979; McLeod et al. 1979). 본연구는선행연구들에기초하여한국의선거방송토론에대한평가를시도한다. 우선한국의선거방송토론의연혁과이에대한평가를시도한다. 다음으로선거방송토론의제도, 현실, 효과의세가지차원에서유권자들이어떠한인식을갖고있는가를평가하는것을중심으로연구내용을구성하였다. 먼저제도적인차원에서는후보자 TV 토론회의방식과횟수, 그리고이제도의필요성등에대한유권자들의인식을우선적으로파악하고있다. 그이유는후보자 TV 토론

210 제 6 회전국동시지방선거외부평가 회제도자체에대한유권자들의인식과요구들을파악할때보다적실성있는제도적개선책을마련하는것이가능할수있다고판단하였기때문이다. 다음으로본연구는후보자 TV 토론회의현실에대한유권자들의인식을인지도, 관심도, 청취도, 신뢰도, 공정성, 흥미성등의관점에서파악하고있다. 후보자 TV 토론회가잘진행되기위해서는유권자들이 TV 토론회에대하여인지하고있고, 많은관심을갖고청취하는모습을보여야한다. 또한후보자 TV 토론회의공정성을의심하지않고, 후보자의정책과자질에대한정보들을제공하는데유용하다고인식되어야하며, 무미건조하지않고흥미도이끌수있는구성으로진행되어야한다. 이러한요건들이제대로구비될때유권자들은 TV 토론회에대한높은신뢰를보여줄수있다. 그러므로현실적인차원에서유권자들이이러한기준들에대하여 TV 토론회를어떻게평가하고있는가를살펴보는작업은중요한의미를가질수있다. 마지막으로본연구는후보자 TV 토론회의효과를정치지식, 선거관심, 정치효능감, 정책인지, 후보자인지, 투표참여와결정등에초점을맞추어파악하고있다. 그리고이를토대로전반적인차원에서유권자들은후보자 TV 토론회의효과에대하여어떻게평가하고있는가의문제도살펴보았다. 본연구는 2014년지방선거과정에서후보자 TV 토론회에대한유권자들의평가가어떠한특징을나타내는지를경험적으로분석하기위하여한국리서치가실시한제6회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사자료를활용하였다. 이설문조사는제6회전국동시지방선거가실시된직후인 2014년 6월 5일부터 18일까지전국만 19세이상남녀성인유권자 1,204명을대상으로진행되었다. 표본은 2014년 5월주민등록인구현황에따라성별연령별지역별비례할당이후무작위로추출하는방식이사용되었으며표본오차는 95% 신뢰수준에서최대허용오차 ±2.8% 였다. 이설문조사는종이설문을이용한대인면접조사방식으로진행되었다. Ⅲ. 한국선거에서의선거방송토론 한국의선거과정에 TV 토론회가본격적으로등장한 1997년이후이와관련한다양한논의가학계에서진행되었다. 후보자 TV 토론회를제도적으로안착시키고한국사회에적적절한형식을마련하기위한논의에더하여선거 TV 토론이유권자에의하여어떻게활용되고평가받고있는지현실적인이슈에대한진단도시도되었다. 한편미디어효과이론을검증하는학자들은 TV 토론회가유권자에미칠수있는정치커뮤니케이션효과에관심을가지고이를측정해보려는연구를병행하였다. 이장에서는역대한국선거에서등장한 TV 토론회의평가를시도한다

211 선거캠페인의특징과유권자반응 년 : 제 15 대대통령선거 후보자 TV 토론회가본격적으로등장한 1997년제15대대통령선거이후토론형식, 토론규칙, 후보자초청대상등 TV 토론자체의제도적인문제에대한논의가지속되었다. 1997년한국선거에서최초로도입된 TV 토론회는두가지로나뉘어진행되었다. 후보자개별토론회 와 후보자 TV 토론회 가그것이다. 단일후보자만을대상으로한후보자개별 TV 토론회의경우 1997 년 5월부터 11월까지진행되었다. 총 10명의대선후보가토론에참여하고, 패널은 5명정도의전문가집단으로구성되었다 ( 양승찬 1998). 5월부터 6월까지진행된 e선후보자개별 TV 토론회에서는정치적이슈에대하여가장많은질문과답변이오갔으며, 전문성과정치적중립성을담보하기위하여패널의 50% 이상은교수로이루어졌다 ( 이종수 1997). 1997년 12월부터는대통령선거방송토론위원회주관의 TV 토론회가주요 3 당후보자를초청하여진행되었다. 12월 1일, 7일, 14일에는 3당후보대상의 TV 토론회가진행되었고, 12월 14일에는군소정당후보의 TV 토론회가진행되었다 년 : 제 16 대대통령선거 2002년대통령선거의경우주요정당이당내경선을실시하였고, 개별정당의대선후보군들에대한 TV 토론회가진행되기도하였다. 개별정당의경선후보자들에대한 TV 토론회가필요한지에대한논의들이있었고, 이에따른우려도제기되었다 ( 황근 2002). 대통령선거방송토론위원회가주관한제16대대선후보자 TV 토론회는지상파방송을중심으로세차례진행되었다. 2002년 12 월 3일엔정치 외교 통일분야, 10일에는경제 과학분야, 16일에는사회 문화 여성 언론분야에관한 TV 토론회가진행되었다. 2002년대선후보자 TV 토론회는 1997년의경우와는달리, 대선후보자들의발언시간은엄격하게통제되었으며, 진행자의역할은최소화되었다. 2002년대선 TV 토론회의경우시간배분이나객관성을담보하기위한노력은호평을받았으나 ( 이상길 2003), 너무엄격한진행으로안하여실질적인토론이방기되었다고평가받기도하였다 ( 송종길 2003). 또한시민들의참여를통한토론의활성화를위한방안이모색되어야한다는지적을받기도하였다 년제 4 회동시지방선거 제 4 회동시지방선거기간에선거방송토론위원회가주관한토론회는크게 3 가 지 - 즉, 시 도지사 TV 토론, 비례대표시도의원 TV 토론, 구 시 군의장 TV

212 제 6 회전국동시지방선거외부평가 토론- 로구분된다. 중앙선거관리위원회의자료에의하면, 제4회전국동시지방선거에는 16명의시도지사, 230명의구 시 군의장, 738명의시 도의원, 2,888명의구 시 군의원등총 3,872명의지역일꾼을선출하였다 ( 중앙선거방송토론위원회 2006). 시 도지사 TV 토론은서울시및광역시를포함한 7곳과제주도및 8도를포함한 9곳에서개최되었다. 법정토론회는초청토론회와비초청토론회를포함하여 20회가개최되었다. 총 20회의시 도지사 TV토론중에서비초청은서울과대전각각 1회를제외하고는이루어지지않았다. 비례대표시도의원 TV토론은서울시및광역시를포함한 7곳에서각 1회가개최되었고, 각도의시도의원 TV토론은제주도 2회와 8도에서각 1회가개최되었다. 모두총 17회의비례대표시도의원 TV토론이개최되었으며, 비초청 TV 토론은개최되지않았다. 전국구 시 군의장토론은총 269회가개최되었다. 초청 TV토론은 160회가개최되었으며, 비초청 TV토론은대담을포함하여 2회가개최되었다. 그리고초청및비초청이혼재된합동토론은 20회가개최되었다. 구 시 군의장 TV토론의경우도초청 TV토론이대부분이었으며, 비초청을포함한 TV토론은많지않았다 년제 17 대대통령선거 2007년제17대대통령선거후보자 TV 토론회는 12월 6일, 11일, 16일총세차례진행되었으며, 6명의후보자가동시에토론에참여하였다. 군소후보자를대상으로한 TV 토론회는 13일밤한차례진행되었다. 1차 TV 토론회에서는정치 외교 통일 안보분야를, 2차 TV 토론회에서는사회 교육 문화 여성분야를, 3차 TV 토론회에서는경제 노동 복지 과학분야를다루었다. 제17대대선 TV 토론회의경우초청기준을충족하는후보자가 7명이나되었고, 토론에참여한후보자가 6명씩이나되었기때문에상대적으로제약이많았다 ( 안차수 2007). 규정과관습에매인기계적토론역시후보자사이의비교검증을불가하게만들었고 ( 구교태 2008), 재반론과재답변이생략되어토론이지루해졌다는평가도뒤따랐다. 하지만새롭게시도된 UCC 토론은그동안많은요구에따른시민참여를증진하였고, 시민들의관심을높이기도하였다고평가되었다 년제 5 회동시지방선거 2010 년 5 월부터시작된제 5 회동시지방선거후보자 TV 토론회는 1995 년이 후이루어진지방선거 TV 토론에비해많은변화가있었다. 먼저지방선거후

213 선거캠페인의특징과유권자반응 보자가 TV토론회에불참할경우, 당해후보자에게과태료를부과하는방식으로후보TV토론에참여를유도하는선거방송 TV토론관련법조항이개정되었다. 특히전국의선거방송토론위원회는각지역의의제를선거방송토론위원회에서미리선정하여 TV토론운영을체계화하려노력하였으며, 토론의제의선정에있어서도신중을기했다. 제5회전국동시지방선거에서공직선거법제82조의2의규정에따라선거방송토론위원회주관한후보자토론회는총 361회개최되었다. 광역단체장선거후보자토론회가 21회, 교육감선거후보자토론회 19회, 비례대표시도의원선거후보자토론회가 29회, 기초자치단체장선거에서 292회개최되었다 ( 중앙선거방송토론위원회홈페이지 ). 하지만이들 TV토론프로그램의시청률저하와토론참여후보자의토론에대한인식부족등다양한문제점은여전히그대로나타났다 년제 18 대대통령선거 제18대대통령선거 TV 토론회는초청대상후보자를대상으로 2012년 12 월 4일, 10일, 16일세차례로나뉘어진행되었다. 1차 TV 토론회에서는정치 외교 안보 통일분야, 2차 TV 토론회에서는경제 복지 노동 환경분야, 3차 TV 토론회에서는사회 교육 과학 여성 문화분야의토론이이루어졌다. 초청대상에해당하지않는후보자들은 12월 5일한차례의 TV 토론회가진행되었다. 제18대대선 TV 토론회는초청기준에대한논란을야기하였으며, 1차 TV 토론회토론회이후초청기준을강화하여주요대선후보자만을대상으로하여야한다는논의와다양한정치적의견을듣기위하여현행방식을유지해야한다는논의가극렬하게대립하기도하였다. 한국의선거과정에서 TV 토론회는양당의주요후보가 2인토론을펼치는형식이아닌다수의후보가참여하는후보자 TV토론회가전개되어왔기때문에기계적인공정성과형평성을유지하는데초점이맞추어진경향이있었다. 2007년에는 6인의후보가참여한후보자 TV토론회가진행되어진정한토론이펼쳐지지못하고시청률역시 1997년과비교하여매우떨어지기도하였다. 2012년제 18대대통령선거에서는후보자 TV토론회초청기준이다시한번이슈로등장하였고, 진정한토론을이끄는형식에대한사회적논의가점화되었다. Ⅳ. 한국의선거방송토론회제도분석 1. 선거방송토론제도 선거방송토론이란선거방송토론위원회가 공직선거법 제 82 조의 2, 제 82 조의 3 및 정당법 39 조에의해서개최하는선거방송토론회와 공직선거법 제

214 제 6 회전국동시지방선거외부평가 조에의해서방송사가자율적으로개최하는선거방송토론회로구분한다. 공직 선거법 과 정당법 에의한선거방송토론위원회주관선거방송토론은 < 표 1> 에서보는바와같이크게세가지로분류할수있다. < 표 1> 각급토론위원회주관선거방송토론종류 주관종류선거개최시기횟수근거 후보자대담 토론회 대통령선거 비례대표국회의원선거 선거운동기간중 선거운동기간중 3 회이상 2 회이상 공직선거법 제 82 조의 2 중앙 공직선거정책토론회 임기만료선거 선거일전 90 일부터후보자등록신청개시일전일까지 월 1 회이상 공직선거법 제 82 조의 3 정당정책토론회 - 연중 ( 단, 공직선거의선거일전 90 일부터선거일까지의기간제외 ) 연 2 회이상 정당법 제 39 조 시 도 후보자대담 토론회 시 도지사선거비례대표시 도의원선거 교육감선거 선거운동기간중 1 회이상 공직선거법 제 82 조의 2 지방교육자치에관한법률 지역구국회의원후보자대담 토론회선거구 시 군또는합동방송연설회자치구 시 군의장선거 선거운동기간중 1 회이상 공직선거법 제 82 조의 2 선거방송토론회는저비용고효율선거캠페인을하자는취지로도입되었다. 과거한국의선거에서보는바와같이대규모로유권자를동원하거나, 거대조직에의하여선거가진행된다면자본의규모에따라선거결과가좌우될수밖에없고선거의공정성을담보할방법이없다. 아울러후보자나정당의정책집혹은선거벽보를통한선거운동의방식은개별후보자의공직적격성을검증할수있는방법을유권자에게제시하지못하였다. 대의민주주의체제하에서유권자의주인된권리를대리해야할공직후보자의정책이나이미지, 그리고개별성격까지를직접파악하여선거과정에투입할수있도록하기위하여도입된제도가선거방송토론회이다

215 선거캠페인의특징과유권자반응 < 그림 1> 선거방송토론의 3 요소 * 공정성 : 공직선거에입후보한후보자에게합리적기준에의한참여기회를주었는지, 토론회에참석한후보자에게발언순서, 발언시간등을균등하게주었는지 * 유용성 : 토론회가후보자의정책이나공약등정보를제공하는데유용한지, 토론회가후보자에대한새로운정보와판단의근거역할을하는지 * 흥미성 : 토론회가국민적이슈 ( 주제 ) 를잘제기하고있는지, 토론회진행이역동성과생동감이있는지 < 그림 1> 에서보는바와같이후보자 TV 토론회가기대했던바를제대로수행했는지판단하기위한기준으로공정성, 유용성, 흥미성을들수있고, 이들요건은공직선거과정에서후보자토론회개선을위한선행조건이다. TV 토론회가공정하지않으면토론회개최의정당성에대한불신이생기게되고, 궁극적으로는후보자뿐만아니라유권자들로부터도외면당하게될것이고, 정치적무관심이나정치적소외현상까지유발하게된다. 또한 TV 토론회가개별후보자의공약이나정책, 후보자의자질등에관하여충분하고유용한정보를제공하지못한다면, 저비용고효율의선거캠페인을담보할수없다. 아울러토론회가공정성과유용성을확보했다고하더라도포맷과진행상의역동성, 긴장감, 몰입감등이결여되어유권자들의정치적관심을촉발하고, 선거참여를독려할수있는흥미성을담보할수없을것이다. 이러한이유로위의세가지요소들은밀접한상호유기적관계속에있다. 2. 선거방송토론회후보초청기준

216 제 6 회전국동시지방선거외부평가 중앙선거방송토론위원회에따르면한국의선거별토론회의후보자초청기준은다음과같다. 첫째, 대통령선거 의경우, 1 국회에 5인이상소속의원을가진정당이추천한후보자, 2 직전대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비례대표시 도의원선거또는비례대표자치구 시 군의원선거에서전국유효투표총수의 3/100 이상을득표한정당이추천한후보자, 3 선거방송토론위원회구성및운영에관한규칙 제22조 ( 언론기관의범위 ) 규정에의한언론기관이선거기간개시일전 30일부터선거기간개시일전일까지의사이에실시하여공표한여론조사결과평균지지율이 5/100 이상인후보자만이 TV 토론회에초청될수있다. 둘째, 비례대표국회의원선거및비례대표시 도의원선거 의경우, 1 국회에 5인이상소속의원을가진정당의대표자가지정한후보자, 2 직전대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비례대표시 도의원선거또는비례대표자치구 시 군의원선거에서전국유효투표총수의 3/100 이상을득표한정당의대표자가지정한후보자, 3 선거방송토론위원회구성및운영에관한규칙 제 22조 ( 언론기관의범위 ) 규정에의한언론기관이선거기간개시일전 30일부터선거기간개시일전일까지의사이에실시하여공표한여론조사결과평균지지율이 5/100 이상인정당의대표자가지정한후보자. 단, 지역구국회의원또는지역구시 도의원후보자는대상에서제외된다. 셋째, 지역구국회의원선거및지방자치단체장선거 의경우, 1 국회에 5 인이상소속의원을가진정당이추천한후보자, 2 직전대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비례대표시 도의원선거또는비례대표자치구 시 군의원선거에서전국유효투표총수의 3/100 이상을득표한정당이추천한후보자, 3 선거방송토론위원회구성및운영에관한규칙 제22조 ( 언론기관의범위 ) 규정에의한언론기관이선거기간개시일전 30일부터선거기간개시일전일까지의사이에실시하여공표한여론조사결과평균지지율이 5/100 이상인후보자, 4 최근 4년이내에해당선거구 ( 선거구구역이변경되어변경된구역이직전선거의구역과겹치는경우포함 ) 에서실시된대통령선거, 지역구국회의원선거또는지방자치단체장선거 ( 그보궐선거포함 ) 에입후보하여유효투표총수의 10/100 이상득표한후보자. 위의기준에따라초청대상후보자를결정하여토론회를개최하며, 초청요건에해당되지않는후보자를대상으로별도로토론회등을개최할수있다. 토론회의개최진행이현저히곤란하다고인정되는경우토론회대신연설회를개최할수있다. 3. 제 6 회동시지방선거후보자 TV 토론회개최현황 제 6 회전국동시지방선거에서시 도및구 시 군선거방송토론위원회는선거운 동기간중 (2014 년 5 월 22 일 ~6 월 3 일 ) 총 353 회의후보자초청대담 토론회

217 선거캠페인의특징과유권자반응 와합동방송연설회를개최하였다 (< 표 2> 참조 ). 이는 2010 년제 5 회동시지방선 거 TV 토론회개최횟수 361 회보다다소감소한것으로, 이는등록한후보자수 의감소에따른것으로파악된다. 구분선거구수계 < 표 2> 선거별개최현황 대담 토론회 방송연설회 소계초청비초청합동소계초청비초청합동 시 도지사 시 도교육감 비례대표시 도의원 구 시 군의장 계 총 353회의토론회중 349회 ( 전체의 99%) 를사전투표기간 (5월 30, 31일 ) 이전인후보자 TV 토론주간에개최하였다 ( 중앙선거방송토론위원회 2014). 제 6회전국동시지방선거후보자토론회의중계방송시간대별현황을살펴보면, 오후 1시 ~3시사이에 83회 (24%), 오후 9시 ~11시사이에 81회 (22.9%), 오전 9시 ~11시사이에 58회 (16.4%) 순으로나타났다. 한편광역자치단체장선거후보자 TV 토론회는관심도와중요성때문에대부분 21시부터 23시전후로개최되었다. 반면시 도교육감선거와비례대표시 도의원선거의경우지상파방송의 TV 토론회중계시간은여전히시청률이낮은시간대에편성되었다 ( 중앙선거방송토론위원회 2014). Ⅴ. 한국의선거방송토론회효과분석 : 유권자의식조사결과 이장에서는본연구에서사용된유권자의식조사결과를중심으로제 6 회전 국동시지방선거과정에서후보자 TV 토론회의효과를분석한다. 1. 동시지방선거에서 TV 토론회의효과 중앙선거관리위원회산하기관인중앙선거방송토론위원회가주관하는후보자 TV 토론회의경우유권자들에게선거관련정보들과후보자의능력과자질을평가할수있는기회를제공하는것에일차적인목표를두고있다. 선거과정에서유권자들이공직후보자를선택하는과정에서정치적정보를어떠한매체에서획득하는지는선거결과를결정짓는가장중요한요소중하나이다. 본연구에서는 선생님께서는투표후보결정을할때다음중어느매체의정보에가장

218 제 6 회전국동시지방선거외부평가 많이의존하십니까? 라는질문을통해유권자들이투표를결정하는데있어중 요한정치정보매체를살펴보았다. < 그림 2> 정치정보획득매체 < 그림 2> 에서보는바와같이전체응답자가운데 76.5% 의압도적인숫자의유권자들은투표를할때 지상파 TV 를통한정치정보에의존하고있었다. 7.9% 의응답자들이인터넷을통하여정보를획득하였고, SNS를통해서정치정보를획득하고투표결정을한다고응답한사람은전체의 2.3% 였다. 이는아직까지는정치적정보를획득하는데있어 TV의영향력이여전히크다는사실을입증하고있으며, 정보통신기술의발달에도불구하고유권자들은 TV를통한정치정보의획득에영향을받고있음을입증한다. 그렇다면유권자들은중앙선거관리위원회의선거홍보가운데어느것의효과를가장높게판단하였을까? 이를입증하기위하여 이번지방선거를맞아중앙선거관리위원회에서는다양한매체를통한선거홍보를시행하였습니다. 선생님께서는다음의홍보매체중어떤것이가장효과가높았다고생각하십니까? 라고질문을한결과전체응답자의 68.5% 는 지상파방송등 TV 를통한선거홍보의효과가가장높았다고응답하였다. 그다음으로 현수막등시설물 (10%) 과 포스터등인쇄물 (9.3%) 이뒤를이었다. 한편본연구에서는 선생님께서는아래의선거운동방식들중어느것이후보자를아는데가장많은도움이되었다고생각하십니까? 라는질문을통해유권자들의후보자인지매체를확인하였다. < 표 3> 을통해제6회동시지방선거과정에서 후보자 TV 토론방송, 방송연설, 대담등 (38.8%) 선거방송토론위원회에서주관한매체들이유권자들이후보자를인지하는과정에서가장중요한역할을담당했음을알수있다. 그다음으로 가정배달선거공보 (21.7%) 와 정당 / 후보자의거리유세나명함배포등대면접촉 (18.9%), 선거벽보, 현수막 (15.4%) 이유권자들의후보자인지에영향을미친요인으로밝혀졌다

219 선거캠페인의특징과유권자반응 < 표 3> 후보자인지매체 후보자인지매체 빈도 ( 명 ) 비율 (%) 후보자 TV 토론방송, 방송연설, 대담등 정당 / 후보자의거리유세나명함배포및대면접촉 정당 / 후보자가보낸문자메시지, 이메일등 가정배달선거공보 선거벽보, 현수막 후보자의홈페이지, 블로그, 트위터및카카오톡등 SNS 모름 / 무응답 합계 < 그림 3> 후보자 TV 토론회시청여부 이러한결과로보았을때제6회동시지방선거에서도후보자 TV 토론회는후보자를검증하고국민의알권리를충족시키는데가장큰역할을하였다고평가할수있다. 이연구에서는후보자 TV 토론회시청여부를물어보았는데, 39.1% 의유권자들이 TV 토론회를시청하였다고응답했다. 2012년대통령선거 TV 토론회에비하여현격하게낮은시청률이지만, 이번선거가지방선거였고세월호참사의영향하에각종정치적쟁점들이수면밑으로가라앉은상황에서진행되었다는사실을감안하더라도 TV 토론회의영향력은상당하다고볼수있겠다. 선생님께서는이번지방선거에서방송토론을보신적이있습니까? 라는질문에대하여, < 그림-3> 에서보는바와같이 1회 시청하였다는응답은 23.3%, 2회 시청하였다는응답은 10.5%, 3회이상 시청하였다는응답은 5.2% 로나타났다. 그렇다면 TV 토론회는공정하게진행되었는가? 제6회동시지방선거에서후보자 TV 토론회를시청한응답자의경우방송토론에대하여공정하게진행되었다는응답이높게나타났다. ( 보신분만 ) 그렇다면방송토론이공정하게진행되었다고생각하십니까? 라는질문에대하여, < 그림 4> 에서보는바와같이 매우공정 이라는응답이 2.8%, 대체로공정 이라는응답이 83.7% 로나타나전체응답자중 86.5% 의응답자가 TV 토론회가공정하게진행되었다고답하였다. 후보자 TV 토론회가이미지경쟁으로변질된다거나상대방에대한인신공

220 제 6 회전국동시지방선거외부평가 격이나비방으로이어질수있다는우려에도불구하고, 제 6 회동시지방선거에서 TV 토론회는대체로공정하게진행되었다고판단할수있겠다. < 그림 4> 후보자 TV 토론회의공정성 대체로공정매우공정대체로불공정매우불공정 한편유권자들은후보자 TV 토론회를시청하면서어떠한점을중시하였을까? 이에대하여 ( 방송토론회보신분만 ) 선생님께서는후보자 TV 토론회등을보면서중시한것이무엇입니까? 라는질문에대하여, < 표 4> 에서보는바와같이전체응답자들가운데 32.4% 가 정책과공약등토론 ( 주장 ) 내용의타당성과실천가능성 이라고응답하였다. 다음으로 사회자나다른후보자의질문 / 발언내용을정확히이해 / 대응하는능력 (29.1%), 다른후보자의말을경청하고존중하는등의태도와자세 (21.2%) 가뒤를이었다. 이러한결과는유권자들이후보자 TV 토론회를통하여후보자들에대한종합적인평가를시도한다는것을의미한다. 즉, 유권자들은선거공보나후보자들의유세과정에서는파악될수없는공직후보자로서의자격과됨됨이를후보자 TV 토론을통해파악하고있다는것이다. < 표 4> 후보자 TV 토론회시청시중점 후보자 TV 토론중점 빈도 ( 명 ) 비율 (%) 후보자의지식과말솜씨등 바깥으로보이는옷차림과얼굴, 인상등의호감도 다른후보자의말을경청하고존중하는등의태도와자세 사회자나다른후보자의질문 / 발언내용을정확히이해 / 대응하는능력 정책과공약등토론 ( 주장 ) 내용의타당성과실천가능성등 모름 / 무응답 합계

221 선거캠페인의특징과유권자반응 이처럼공직선거과정에서후보자 TV 토론회는기존한국선거과정에서단점으로지적되어왔던고비용 저효율정치의개선과함께후보자들의능력이나개인적인정책적차별성을유권자들로하여금확실하게인식할수있는기회를제공한다. 또한 TV 토론회는유권자들이투표선택의기준으로삼을수있는정당, 후보자, 이슈에대한정보를제공한다. 특히유권자의알권리를보장하기위하여중앙선거방송토론위원회는 TV 토론회에참여할수있는후보자의자격을명시하고있는바, 초청대상후보자들의경우 TV 토론회의참석이당연하게받아들여지고있다. 본연구에서는 ( 방송보신분만 ) 선생님께서는후보자 TV 토론에초청받은후보자가정당한사유없이불참하는경우제재수단에대해어떻게생각하십니까? 라고질문하여후보자가 TV 토론회에불참한경우제재방안에대하여모색하였다. 전체응답자가운데 38.7% 가 과태료부과외에선거후기탁금반환이나선거비용보전시감액등의경제적불이익조치가추가되어야한다 고응답하였다. 한편, TV 토론참석여부는후보자의자유에속하는사항이므로제재하는것은옳지않다 는응답은 28.9% 로나타났다. 현행공직선거법에따라정당한사유없이선거관리위원회선거방송토론위원회가주관하는방송토론에불참하면 400만원이하의과태료가부과된다. 과태료금액은선거결과에따라반환되는기탁금에서공제된다. 이번제6회지방선거초청대상후보자중대담 토론회에불참한후보자 13명전원에게과태료를부과하였다. 이는제5회전국동시지방선거에서불참사례 10건과비교해서불참사례가다소증가한수치이다. 한편과태료부과조항이신설되기전실시된 2006년지방선거에서는 28명이불참하였다 ( 중앙선거방송토론위원회 2014). 2. TV 토론회시청여부에따른유권자특성비교 여기에서는후보자 TV 토론회시청여부를기준으로응답자들의정치적특성을비교 분석한다. 선거과정에서가장중요한사항은 누가, 왜 찍는가의문제이다. 그런측면에서유권자들의선거에대한관심도는선거결과를좌우하는가장중요한사항가운데하나이다. 후보자 TV 토론회의목적이유권자의정치적관심을고양하고, 이를통해대의민주주의하정치참여를확대한다는것에있다는사실을고려한다면, 과연후보자 TV 토론회시청과정치적관심도, 그리고투표참여와는어떠한연관성이있을까?

222 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 5> TV 토론회시청과선거관심도 < 그림 5> 에서보는바와같이, 후보자 TV 토론회를시청한유권자의경우 80.0% 의응답자가선거에대하여관심을보인반면, TV 토론회를시청하지않은유권자의경우 54.8% 만이선거에대하여관심을보였다. 이는유권자의후보자 TV 토론회시청이후보자의자질, 공약, 그리고국정수행능력을포함한정치적관심도를고양하는데더많은도움을주는것으로파악할수있다. 또한 < 그림 6> 과같이후보자 TV 토론회를시청한유권자의경우 85.8% 가투표에참여하였으나, 후보자 TV 토론회를시청하지않은유권자의경우 65.2% 만이투표에참여하였다. < 그림 6> TV 토론회시청과투표참여 < 그림 7> TV 토론회시청과정치적효능감 다음으로후보자 TV 토론회시청여부와정치적효능감과의상관관계를파악하기위하여교차분석을실시하였다. 유권자들의정치적효능감을파악하기위하여 선거관련진술에대한입장 : 나에게는투표만이정부가어떻게해야되는지에대해말할수있는유일한방법이다 라는의견에대해얼마나공감하십니까? 라고질문하였다. < 그림 7> 에서보는바와같이후보자 TV 토론회시청

223 선거캠페인의특징과유권자반응 여부와정치적효능감과의관련성은다른요인에비하여차별성을갖지못하였다. 즉, 제6회동시지방선거과정에서후보자 TV 토론회를시청하였는가의여부는유권자의정치적효능감과는관련성이존재하지않아, TV 토론회를시청하였거나하지않았거나유권자들의정치적효능감은상대적으로높게나타났다. < 그림 8> TV 토론회시청과정부신뢰 한편, 제6회동시지방선거에서후보자 TV 토론회시청여부와정부신뢰의상관관계를알아보기위하여교차분석을실시하였다. 선생님께서는박근혜정부를얼마나신뢰하십니까? 라는질문에대하여전체응답자의 55.0% 는 신뢰한다 라고응답하였고, 44.9% 는 신뢰하지않는다 라고응답하였다. 이를후보자 TV 토론회시청여부와관련하여살펴보면, TV 토론회를시청한응답자들가운데 61.4% 가현정부를신뢰하는데반하여, TV 토론회를시청하지않은응답자들중 50.8% 만이현정부를신뢰한다고답하였음을알수있다. 마지막으로제6회동시지방선거에서후보자 TV 토론회시청여부와유권자의이념성향과의상관관계를파악하기위하여교차분석을실시한결과, < 그림 9> 에서보는바와같이보수적이념성향을가진응답자중 42.8% 만이후보자 TV 토론회를시청하였다. 진보적이념성향을가진응답자중 44.4% 가후보자 TV 토론회를시청하였고, 중도적이념성향을가진응답자들중 32.9% 만이후보자 TV 토론회를시청하였다. 제6회동시지방선거과정에서이념성향이중도인유권자들이후보자 TV 토론회시청률이가장낮게나타났다. < 그림 9> TV 토론회시청과이념성향

224 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Ⅵ. 결론및제언 제6회동시지방선거에서유권자들에게가장어려운점은공직후보자에대한정보획득및후보자선택이었다. 대통령선거나국회의원선거에비하여선거의종류도많고출마한후보자수도매우많기때문이다. 또한이번제6회동시지방선거는세월호참사이후실시된선거였기에선거과정에서이슈가등장하기어려웠기때문에유권자들의선택은참으로지난한것이었다. 이에중앙선거관리위원회는유권자들에게후보자의다양한정보를적극홍보하기위한노력을시도하였다. 선거공보이외에도인터넷및모바일을통한다양한후보자정보및공약제공, 후보자선거방송 TV 토론회개최등을통해후보자의정보와공약을검증할수있는기회를제공하였다. 선거방송토론위원회는후보자의공약을검증하고유권자의판단에도움이되고자 TV 토론회를개최하였으며, 혹시나토론회를시청하지못한유권자들을위하여 중앙선거방송토론위원회인터넷홈페이지 또는 토론다시보기 모바일앱을통해후보자 TV 토론회를다시볼수있도록하였다 ( 중앙선거방송토론위원회 2014). 중앙선거방송토론위원회는후보자들의토론역량을강화하기위하여 [ 후보자를위한선거방송토론가이드북 ] 을발간하고, 입후보예정자를대상으로 선거방송 TV 토론강좌 를개설하는등많은노력을하였다. 선거관리위원회와중앙선거방송토론위원회의다양한활동에도불구하고, 제6회동시지방선거과정에서후보자 TV 토론회의시청률은기대보다는낮게나타났다. 세월호사건의후유증이라고볼수도있으나, 유권자의식조사결과 TV 토론회의공정성과유익성은높게나타났으나여전히흥미성에서는높은평가를받지못하였다 ( 중앙선거방송토론위원회 2014). 중앙선거방송토론위원회의조사에따르면후보자 TV 토론회가재미없는이유에대해서는기계적인토론방식 (21.7%), 후보자들의토론준비부족및질적저하 (15.7%), 후보자들의소극적인자세 (10.5%) 등으로나타나토론방식의다양화, 후보자들의토론능력향상및적극적인참여를이끌어낼수있는방안의강구가필요한것으로나타났다 ( 중앙선거방송토론위원회 2014). 또한다른후보자에대한비방및인신공격에대한생각을묻는질문에서는반드시막아야한다는의견 (69.6%) 이다수로나타나후보자 TV 토론회시청자들이다른후보자비방및인신공격에대하여강한거부감을가지고있는것으로분석되었다. 이에선거방송토론의 3요소중흥미성을강화하려는노력이지속되어야할것으로판단된다. 첫째, 스튜디오에서앉아서진행되는무료한 TV 토론회에서벗어나타운홀방식이나스탠딩방식과같은새로운유형의토론회가시도되어야할것이다. 둘째, 청중이나 TV를시청하는유권자들의직접적인참여를담보할수있는방안을마련해야한다. SNS나전화를통하여유권자들이궁금한사항을후보자에게직접물어볼수있는방법이강구되어야한다. 셋째, TV 토론회

225 선거캠페인의특징과유권자반응 방식을다양화함과동시에토론규칙을단순하게하여야한다. 후보자자신도규칙을이해하지못하여안타까운실정이많기때문이다. 넷째, 사회자의역할을보다중립적이면서도단순화해야한다. 토론을토론답게만들기위한노력은필요하나너무엄격한판정으로토론을저해하는것은문제가있다. 다섯째, 후보자 TV 토론회에대한홍보를보다적극적으로실시하고 TV 토론회방송시간을조정해야한다. 밤 11시이후나아침시간에는 TV 토론회가바라는소정의목적을달성하기어렵다. 시청률이높은밤 8-10시대로방송시간을편성하면보다높은시청률을보이게될것으로기대한다. 여섯째, 방송토론회초청대상의기준을엄격하게하여당선가능성이높은후보자를대상으로토론이진행되어야한다. 또한초청대상의참석을의무화할수있는법제의마련도시급하다. 일곱째, 방송토론의효과성과흥미성을담보할수있도록하기위하여심도있는유권자의식조사가요구된다. 현재처럼선거직후실시되는의식조사과정에몇몇질문항으로는유권자들의 TV 토론회에대한의사를반영하기지난하다. 이에중앙선거관리위원회를중심으로한다양한형태의질문을통한유권자의식조사를실시한후이를선거방송토론에적극반영해야할것이다. 선거방송토론위원회가주관하는후보자대담 토론회는국가또는지방자치단체의부담으로개최하는것으로선거공영제의한부분이며, 후보자는 TV를통하여광범위한유권자들에게지지를호소하고상대후보자와의차별성을부각시킬수있다. TV 토론회는유권자입장에서도한자리에서후보자들을상호비교평가하여지지후보를선택할수있는효율적이고중요한선거운동방식이다. 이연구를통하여한국의선거과정에서선거토론방송이매우큰영향을미친다는것을다시금확인할수있었다. 비록이번제6회동시지방선거에서는다소시청률이낮게나타났지만, 2012년대통령선거의경우유권자의 96.7% 가 TV 토론회를시청하였다고답했을만큼 ( 중앙선거방송토론위원회 2013) 선거과정에서 TV 토론회의중요성이증대하고있다. 물론국민의관심과기대가큰만큼 TV 토론회의공정성, 형평성, 효율성등에대한다양한논란이있는것또한사실이다. 보다과학적이고경험적인연구를통해선거방송토론의공정성과유익성, 그리고흥미성을제고하기위한노력이지속되어야할것이다

226 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 참고문헌 > 구교태 제17대대선 TV토론점검 : 불꽃튀는 역동적 토론, 언제쯤보게될까. 신문과방송 445: 나은영 한규석 고재홍 제16대대통령선거에서 TV토론의효과와제3자효과 : 세지역대학생을중심으로. 한국심리학회지사회및성격 17(3): 송종길 대선보도 TV합동토론너무짧은 90초, 사회자역할도한계. 신문과방송 385:46-50 송종길 박상호 제 17대대통령선거와 TV토론효과. 중앙선거방송토론위원회 송종길 박상호 대대통령선거에서 TV토론이용동기가유권자의정치행태에미치는영향연구. 한국언론학보 53(3): 박상호 동시지방선거 TV 토론운영및평가. 한국방송학회 지방선거방송평가와과제 토론회발표문. 안차수 TV 토론평가. 한국언론학회심포지움및세미나발제집, 양승찬 텔레비전선거토론방송의영향력연구-후보자평가변화, 정책관련지식, 정치과정참여를중심으로. 방송연구 48: 이강형 후보의텔레비전토론이유권자의후보이미지지각에미치는영향력에관한유사실험연구. 한국언론학술논총 이강형 김춘식 양승찬 권혁남 후보결정에대한 TV토론의영향력에있어서정치환경의역할 : 제 17대국회의원선거캠페인. 한국방송학보 18(3): 이상길 대선 TV합동토론정책논리객관적중계돋보여. 신문과방송, 385: 이종수 대통령선거 TV토론. 선거 TV토론과시민저널리즘, 44-55, 한국언론재단. 이종희 오지양 후보자 TV 토론회토론포맷연구. 한국언론학보 55( 1): 이준웅 텔레비전토론의정치적영향력 : 제15대대통령선거를중심으로. 한국방송학보, 12: 이준웅 텔레비전토론이후보이미지, 이슈근접성, 후보에대한태도에미

227 선거캠페인의특징과유권자반응 치는영향. 성곡논총 34(2): 정성호 TV 토론이유권자의인지변화에미치는영향에관한연구 : 제16 대대통령선거 TV 토론을중심으로. 한국언론학보 47(3): 중앙선거방송토론위원회 선거방송토론백서 중앙선거방송토론위원회 선거방송토론백서 중앙선거방송토론위원회 대대통령선거후보자 TV 토론회효과분석. 중앙선거방송토론위원회 년전국동시지방선거선거방송토론백서. 황근 후보 3인이내초청, 직접토론방식으로. 신문과방송, 383: Benoit, W. L., Hansen, G. J., and Verser, R. M A Meta-Analysis of the Effects of Viewing U. S. Presidential Debates. Communication Monographs, 70(4): Benoit, W. L., and Hansen, G. J Presidential Debate Watching, Issue Knowledge, Character Evaluation, and Vote Choice. Human Communication Research 30(1): Best, S. J., and Hubbard, C Maximizing minimal effects : The impact of early primary season debates. on voter preferences. American Politics Quarterly, 27: Chaffee, S. H., Zhao, X., and Leshner, G Political Knowledge and the Campaign Media of 1992." Communication Research, 21(3): Drew, D., and Weaver, D Voter Learning in the 1996 Presidential Election: Did the Media Matter? Journalism and Mass Communication Quarterly, 75(2): Jamieson, K. H., and Birdsell, D. S Presidential debates: The challenge of creating on informed eletorate. NY: Oxford University Press. Kraus, S Televised presidential debates and public policy. NJ: Lawrence Erlbaum. Maddox, W. S., and Nimmo, D In Search of the Ticket Splitter. Social Science Quaterly, 62: McLeod, J. M., Bybee, C. R., and Durall, J. A Equivalence of Informed Political Participation: The 1976 Presidential Debates as a

228 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Source of Influence. Communication Research, 6: Miller, A. H., and MacKuen, M Learning about the Candidates: The 1976 Presidential Debates. American Political Science Review, 80: Munro, G. D., Ditto, P. H., Lockhart, L. K., Fagerlin, A., Gready M., and Peterson, E Biased Assimilation of Sociopolitical Arguments: Evaluation the 1996 U.S. Presidential Debate. Basic and Applied Social Psychology, 24(1): Sears, D. O., and Chaffee, S. H Uses and Effects of the 1976 Debates: An Overview of Empirical Studies. in Kraus, S. (Ed.), The great debates: Carter vs. Ford, pp Bloomington: Indiana University Press. Stroud, N. J., Stephens, M., and Pye, D The Influence of Debate Viewing Context on Political Cynicism and Strategic Interpretations. The American Behavioral Scientist, 55(3): Warner, B., Carlin, D., Winfrey, K., Schnoebelen, J., and Trosanovski, M Will the Real Candidates for President and Vice President Please Stand Up? 2008 pre- and post-debate Viewer Perception of Candidate Image. The American Behavioral Scientist, 55(3): Weaver, D., and Drew, D Voter Learning in the 1992 Presidential Election: Did the Nontraditional Media and Debates Matter? Journalism and Mass Communication Quarterly, 72(1):

229 제 6 회전국동시지방선거외부평가 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 손병권 ( 중앙대 )

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231 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 손병권 ( 중앙대 ) I. 서론 이글은 2014년 6월 4일실시된제6차동시지방선거에서의유권자의투표행태를포괄적으로분석하고자하는목적으로작성되었다. 이글은투표완료이후완성된여론조사결과를중심으로제6차동시지방선거에나타난유권자의투표행태를분석하고자한다. 이러한목적에따라서이연구는아래와같은방식으로진행될것이다. 이글은투표참여결정요인, 지지정당선택의주요변수, 이번선거와관련된중요한이슈에대한유권자의평가, 선거의특징으로박근혜정부심판론의가능성여부등을중심으로유권자의투표행태를분석하기로한다. 우선투표참여의결정요인과관련하여서는투표참여결정에영향을미치는기존의주요한변수를추출하여, 이러한변수를토대로논의를진행하고자한다. 기존에유권자의투표행태에관한이론에는자원모델, 생물학적모델, 정치적관여모델, 합리적평가모델등이포함되는데, 이러한다양한이론들이제기하는투표참여의요인을여론조사결과의설문항목에의거하여분석하고자한다. 자원모델과관련하여서는유권자의교육, 소득, 직업등이, 생물학적모델과관련하여서는유권자의연령, 남녀여부등이, 정치적관여모델과관련하여서는유권자의일반적인정치적관심도와이번지방선거에대한관심도등이, 그리고합리적평가모델과관련하여서는유권자의대통령국정운영에대한평가및가정경제에대한평가등이분석될것이다. 이어서이글은위에서언급된다양한요소가유권자의정당선택과어떠한관련성을갖는지에대해서분석할것이다. 유권자의학력, 직업, 가구소득등사회경제적요소, 유권자의성별이나연령과같은생물학적요소등이유권자의정당선택과는어떠한관련이있는지가논의될것이다. 세번째로이글은설문조사에나타난다양한이슈에대한유권자의평가를중심으로이번선거의투표에참여한사람들이가장중요하게여겼던이슈가무엇이었는지를살펴보고자한다. 특히이번지방선거이전벌어진세월호사건이이번선거에서가장중요한이슈였는지혹은아닌지의여부와, 다양한이슈들에대한평가에있어서투표자와투표에참여하지않은사람들간의차이점이발견되는지가논의될것이다. 이에더하여이글은 6.4 지방선거의성격을규명하는것과관련하여과연이번지방선거가임기시작 1년수개월을지난박근혜정부에대한심판적인성격을갖는지를분석하고자한다. 혹은이와는대조적으로이번선거가중앙정부와관련된이슈가아니라지역의현안과관련된선거인가에대한유권자들의응답도함께분석하고자한다. 마지막으로이글은이번 6.4 지방선거와과거의 2006년도지방선

232 제 6 회전국동시지방선거외부평가 거를선별된몇개지표를중심으로비교해보고자한다 년지방선거와비교 하는이유는실제로이번지방선거와비교해볼수있는공통의변수가설문조사에 서매우제한적으로제공되었기때문임을미리밝혀둔다. II. 투표참여에대한모델평가및정당. 이념변수평가 < 표 1> 지방선거투표여부 [ 설문문항 2] 선생님께서는이번지방선거에투표하셨습니까? 1) ( 단위 : %) 전체 1 사전투표 하였다 (%) 2 선거당일 투표했다 (%) 1+2 (%) 전체 성별남자 여자 연령 19-29세 세 세 세 세이상 학력중졸이하 고졸 전문대학 년대재이상 모름 / 무응답 직업농 / 임 / 어업 자영업 판매 / 영업 / 서비스직 생산 / 기능 / 노무직 사무 / 관리 / 전문직 주부 학생 무직 / 기타 / 무응답 월평균가구소득 199만원이하 ~299만원 ~399만원 ~499만원 만원이상 국정운영평가

233 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 잘하고있다 못하고있다 모름 / 무응답 지지정당새누리당 새정치민주연합 통합진보당 정의당 기타정당 무당파 이념성향보수 중도 진보 투표참여에대한자원모델 투표참여에관한자원모델은직업, 교육수준, 가구소득등의기준으로볼때상위 에속하는유권자들이그렇지않은사람들보다사회경제적자원을토대로좀더투 표에참여하는경향을보인다는주장이다. 그러나투표참여행위가시위나집회에 참여하는행위보다비용의측면에서커다란부담을수반하지않기때문에자원의 효과가그다지크지않다는주장도제기되고있다. 위의 < 표 1> 를중심으로학력, 직업, 월평균가구소득등을중심으로자원이이번지방선거의참여에효과가있었 는지의여부를집계변수를중심으로살펴보고자한다. 우선학력변수를먼저살펴보면투표참여에있어서학력은효과적인정치적자원 이될수없다는점이드러난다. 실제로가장높은참여율을보인집단이 응답자 중그비중은적지만 - 중졸이하의교육수준을보이는유권자계층으로나타나 (88.4%) 가장고학력유권자인 4 년대학졸업자나대학재학중인학생들보다 (73.9%) 보다투표율이높은것으로나타났다. 따라서이번지방선거에서투표율에 미치는교육이라는자원의영향력은거의없다고판단되며, 이는대체로투표가인 지적, 물질적비용이드는참여행위가아니라는점에서예상된결과라고도할수 있다. 이어서유권자의직업이라는각도에서볼때도역시사무 / 관리 / 전문직에종사하는 - 직업이라는측면에서화이트칼라층에속하는 - 유권자들의투표율 (74.6%) 이 다른직종의유권자들의투표율보다특별히높은수준을보이지는않았다. 대체로 주부의투표율 (75.7%) 보다도약간낮은수준의투표율을보인이들화이트칼라계 층유권자이투표율에비해서농업 / 임업 / 어업이나자영업등의직종에서일하는유 권자들이투표율이상당히높은것으로나타났다 ( 각각 94.% 와 79.5%). 대체로소 1) 이글에나타난도표는필자가논의의필요성에따라서축약하기도하고필자나름의계산과정을거쳐서추가적인수치를적어넣어재구성하기도하였다. 실제로여론조사결과를설문문항별로제시한도표는지나치게수치와항목이많아서통계수치가왜곡되지않는범위내에서이글의도표는축약된내용이제시될것이다

234 제 6 회전국동시지방선거외부평가 득이나교육수준과도관련이있는것으로알려져있는직업의측면에서볼때, 투표참여행위를설명하는점에있어서자원모델의적실성은없다고보이며, 이러한사실역시투표행위의비용이매우작다는점과관련되어있는것으로보인다. 마지막으로유권자가속한가구의월평균소득의측면에서보아도소득이라는경제적자원과투표행위참여와의상관관계는거의없는것으로나타났다. 위의 < 표 1> 을보면실제로가장높은투표율을보인유권자층은월가구소득이 199만원이하인최하위계층에속한유권자이며 (67.9%), 월가구소득이 500만원이상인유권자의투표율은 62.2% 로오히려최저소득유권자보다더낮게나타났다. 전체적으로볼때정치적관심이비교적높은한국유권자의성향을두고볼때시위나집회참여보다정보비용이나물질적비용이상대적으로적게드는투표행위에서교육수준, 직업, 가구소득수준등사회경제적수준과관련된변수가투표에미치는영향력은거의없다고판단된다. 2. 투표참여에대한생물학적차별성모델 남녀간성차나유권자간연령차등생물학적인변수가투표참여에영향을미칠수있는지에대해서는서로다른두가지입장이존재할수있다. 우선성차의경우비록비용이크지않은투표참여이지만여성이육아등가사일로인해서투표율이남성에비해서상대적으로낮을수있다는주장이가능할수있다. 혹은여성의정치적관심도가남성보다낮아서여성의투표율이떨어질것이라는주장도가능하다. 한편여성의정치의식향상과남녀평등의식의확산으로남녀간투표율이커다란차이가없을것이라는반론도가능하다. 한편연령대별투표율의차이와관련해서보면 60대이상고연령층의경우육체적인노령화등의제한요인으로인해서투표율이떨어질수있다는주장이가능한반면, 다른한편으로나이가들어감에따라다양한경험으로인해정치적관심이더커져있어서취업준비등으로여유가없는젊은층유권자에비해서투표율이상대적으로높을것이라는주장도가능하다. 이번지방선거결과를살펴봄으로써성차와연령차와관련된이러한주장의타당성을한번살펴보고자한다. 우선남녀간의투표율차이를보면남성의투표율이여성의투표율보다 5% 정도앞선것으로나타난다. 이러한차이가통계적으로의미있는차이인지는좀더면밀한분석이필요하겠지만, 여성유권자의사전투표율이남성보다낮았다는사실 ( 남성과여성유권자의경우각각 14.8% 와 10.3%) 이나여성이나남성유권자간선거당일투표율에특기할만한차이가없는것을보면, 여성의정치의식이낮아서전체적인투표율이떨어졌다기보다는기혼주부의경우가사일등으로인해서투표율이떨어졌다고보는것이타당할것이다. 한편연령변수를보면사전투표나당일투표에서모두연령이높을수록투표율이높은것으로나타나서중장년층이상노년층유권자의체력적인노화가투표에는

235 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 거의지장이되지않음을알수있다. 오히려젊은층에비해서보수적성향이강한노년층유권자가상대적으로높은정치적관심도를바탕으로세월호사건으로위기에처한박근혜대통령에대한정치적지원을위해서더적극적으로투표장을찾아나섰을가능성도높다. 3. 투표참여에관한정치적관여모델 1) 정치적관심도 < 표 2> 정치에대한관심도 [ 설문문항 30] 선생님은평소정치문제에얼마나관심을갖고있습니까? 전체사례수 ( 명 ) 1 매우관심이 많다 (%) 2 관심이있는 편이다 (%) ( 단위 : %) 1+2 전체 (1,204) 명 명 명 비투표자 (322) %(7명 ) (58명 ) (65명 ) 투표자 (882) (93명 ) (479명 ) (572명) * 이도표나아래에제시된도표들에서 1, 2 혹은 1+2 등설문항목아래전체응답자, 비투표자, 투표자의항목을좌우열 (row) 로양분한후우측열에다시적어놓은수치는원래여론조사결과의통계표에는없는것을필자가계산을통해서작성해놓은것이다. 양분된열가운데우측의수치는각설문항목에해당하는전체응답자수와, 이러한해당항목의전체응답자를투표자와비투표자로나누었을때차지하는비중을퍼센티지로적어놓은것이다. 예컨대항목 1 의 매우관심이많다 의경우를보면이렇게응답한사람은전체응답자 1,204 명가운데 100 명이며, 이러한 100 명가운데비투표자는 7 명 (7%), 투표자는 93 명 (93%) 으로나타나있다. 한편왼쪽에서 2 번째행 (column) 의 사례수 ( 명 ) 아래투표자와비투표자의경우각열이양분되어있는데우측의열의퍼센티지는전체응답자 1,200 명가운데비투표자와투표자의비율 ( 각각 26.7% 와 73.3%) 을나타낸것이다. 이러한비율을보면이여론조사에서투표자는비투표자의약 2.75 배정도더많은것으로나타난다. 이러한퍼센티지는 < 표 2> 에만적기로하는데, 이는설문조사대상자의수가모두 1,204 명으로같아 < 표 1> 이나이하표에서이러한비율은모두같기전체응답자를대상으로제시된표에서는반복적으로표기할필요가없기때문이다. 2 번째행의경우비투표자와투표자비율간의비율배수를 2.75 로미리밝혀두는것은이표나이하의표에서제시될각설문항목별비투표자의투표자의비율과전체응답자가운데비투표자와투표자의비율을비교해서해당설문항목에서투표참여에대한각요소의영향력을평가하기위함이다. (%) 정치적관심이있는사람이투표에더참여할것이라는정치적관여모델의주장을검토하기위해서정치적관심의각도에서투표자와비투표자를비교해보면상당히현격한차이가나타남을알수있다. 투표에참여하는사람의경우평소정치문제에관심이많거나관심이있는편이라고대답한비중은 64.8% 로서투표에참여하지않은사람의동일한비율인 20.2% 보다월등히높다. 따라서실제로투표한사람들이훨씬더평소에정치문제에관심이많았음을알수있다

236 제 6 회전국동시지방선거외부평가 한편정치에매우관심이많거나관심이있는편인사람들가운데투표자와비투표자의비율을비교해보면투표자의비중이월등히높음을알수있다. 위의도표에서알수있듯이정치에최소한의관심을지니고있었던사람들가운데투표자의비율은 89.8% 를차지하는반면, 비투표자의비율은 10.2% 에불과하여전체응답자가운데투표자및비투표자의비율격차보다훨씬크다. 따라서전체적으로볼때투표한사람들이정치문제에대해서비투표자보다평소관심을더많이가지고있었을뿐만아니라, 이러한관심을지니고있었던사람들가운데에서투표에참여한비율이그렇지않은사람의비율을압도적으로능가하고있음을알수있다. 2) 지방정치에대한관심도 < 표 3> 지방선거관심여부 [ 설문문항 1] 선생님께서는이번지방선거에얼마나관심이있었습니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 1 매우많았다 (%) 2 조금있었다 (%) 1+2(%) 전체 (1,204) 명 명 명 비투표자 (322) (7명 ) (70명 ) (77명 ) 투표자 (882) (201명) (500명) (701명) 정치적관심도와투표참여와의상관관계를살펴보기위해서이번에는유권자의지방선거에대한관심도를살펴보기로한다. 일반적인정치문제에대한관심도와마찬가지로보다이번 6.4지방선거에대한관심도와투표와의상관관계분석은보다구체적으로정치적관심도가투표참여를유도하는지를살펴보는데도움을줄것으로보인다. 위의도표를보면투표에참여한사람이그렇지않은사람보다 3배이상이번지방선거에대해서최소한의관심을표명한것으로드러났다. 즉투표에참여한사람의경우 79.4% 정도가지방선거에대해서관심을표명한반면, 투표에참여하지않은사람의경우지방선거에대한최소한의관심도를표명한비율을 24.5% 에불과했다. 이와같은분석에서알수있듯이지방선거에대한관심도의측면에서투표자의비율이비투표자의비율을약 3배정도로앞설만큼투표자의관심이더많은것으로나타났다. 이와동시에이번지방선거에대해최소한의관심을보인사람들가운데투표자와비투표자의비중은어떻게나타나고있을까? 위의도표에서알수있는바와같이이번지방선거에조금이라도관심을표명한사람들가운데투표자와비투표자를비교해보면그비율차이가전체응답유권자가운데투표자와비투표자간의비율차이보다월등히크다는점을알수있다. 위의도표에서나타나있는것처럼

237 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 6.4지방선거에최소한의관심을지니고있었던사람들가운데투표자의비율은 90.1% 에이르지만, 비투표자의비율은 9.9% 에불과하다. 전체적으로볼때투표자가비투표자에비해서 6.4지방선거에더많은관심을지니고있었을뿐만아니라, 이러한관심을지니고있었던사람들가운데에서투표에참여한비율이그렇지않은사람의비율을압도적으로능가하고있음을알수있다. 3) 후보자토론시청여부 < 표 4> 후보자 TV토론방송, 방송연설, 대담등시청여부 [ 설문문항 11-1] 그렇다면혹시후보자TV토론방송, 방송연설, 대담등을보신적이 있으십니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 본적이있다 본적이없다 전체 (1,204) 명 명 비투표자 (322) (121명 ) (201명 ) 투표자 (882) (567명 ) (315명 ) 정치적관심도와투표참여와의관련성을다른각도에서검토하기위해서이번 6.4 지방선거에서후보자간의 TV 토론방송, 방송연설혹은대담등을시청하였는지등구체적인사례를중심으로이러한경험과투표참가여부와의관계를살펴보면역시이러한방송을시청한사람과그렇지않은사람간에투표율에있어서분명한차이가나는것을알수있다. 위의도표를먼저투표자가운데후보자 TV토론방송등을시청한사람의비율이그렇지않는사람의비율보다훨씬높게나타났고 (64.3% 대 35.7%), 반면투표를하지않는사람가운데에는이러한방송을보지않은사람의비율이본사람의비율을훨씬앞지르고있음을알수있다 (62.4% 대 37.6%) 한편선거와관련된 TV를시청한적이있는사람들가운데투표자와비투표자의비율을비교해보면투표자의비율이 82.4% 로서비투표자의비율인 17.6% 를거의 5배정도나앞서는것으로나타나있다. 이러한비율배수는전체응답유권자가운데투표자와비투표자의비율배수인 2.75배보다훨씬높다. 반면 TV를본적이없는사람가운데투표자와비투표자의비율은이보다현저히적은 61.0% 대 39.0% 로나타나있어서대조적이다. 이는전체응답자가운데투표자와비투표자의비율차이 (26.7% 대 73.3%) 보다낮은것이다. 이와같은결과에서알수있는것은 TV를통해서지방선거와관련된토론혹은연설을본사람의경우그렇지않은사람보다훨씬더투표에참여할가능성이커진다는점이며, 이는선거에대한관심이높을수록투표에참여할가능성이높다는것을구체적인사례를통해서보여주는것이라고할수있다

238 제 6 회전국동시지방선거외부평가 4) 일반적인투표이외의정치행위참여여부 < 표 5> 최근 2년간집회및시위참여여부 [ 설문문항 38] 선생님께서는최근 2년동안정치적견해나의사를표현하는집회나시위에 참여한적이있으십니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 있다 없다 전체 (1,204) 명 명 비투표자 (322) (2명 ) (320명 ) 투표자 (882) (23명 ) (859명 ) 일상적인투표나선거와관련된행위가아니라상대적으로덜일반적인시위나집회등의행위에참여한경험이있는사람들의투표가능성은어떨까? 위의도표는최근 2년간정치적의사표명을위해서시위에참여한경험이있는지의여부를물은설문결과를도표로만들어놓은것이다. 위의도표에나타난결과를보면집회및시위등비전통적인정치행위에참여한사람과그렇지않은사람들사이에비록그절대적수치가크지는않지만투표율있어서일정수준차이가있음을알수있다. 매우극소수의사람만이지니는경험이기는하지만, 투표자의경우시위에참가한사람의비율이비투표자의경우시위에참가한사람들의비율보다 2% 정도높다 (2.6% 대 0.6%). 반대로시위에참가하지않는사람의경우비투표자의비율이투표자의비율보다 2% 높은것으로나타나 (99.4% 대 97.4%) 어느정도차별성을보이고있다. 투표여부에관계없이절대적으로많은유권자들인 97% 정도이상의응답자들은이러한집회나시위에참여한경험이없다고응답하고있어서, 이러한시위참여경험을토대로투표자와비투표자의비율을비교하는것이큰의미는없을것이다. 그럼에도불구하고위의도표를보면시위에참여하는몇안되는유권자가운데에서도투표자와비투표자의차별화가발견된다. 즉시위에참여한사람의경우투표에참가한사람의비율이그렇지않은비율의비율보다 11배이상 (92.0% 대 8.0%) 높은데, 이는응답자전체가운데투표자와비투표자의비율배수인 2.75배보다훨씬큰것이다. 한편시위에참가한경험이없다는응답자의경우를보면투표자와비투표자의비율은 72.9% 대 27.1% 로나타나대체로응답자전체가운데투표자와비투표자의비율격차와비슷하다. 전체적으로보면매우극소수에불과하기는하지만투표자의경우가비투표자의경우보다시위나집회에참석할가능성이다소높고, 이러한시위에참가한사람만을놓고보면투표자의비율이비투표자의비율을압도하고있는실정이다

239 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 4. 투표참여에관한합리적평가모델 1) 국정운영에대한평가 합리적평가모델은선거나시위에참여하는유권자들의동기가기본적으로정부의국정운영이나국가경제혹은이와관련된개인가정경제의상황에대한평가와밀접하게관련되어있다는주장이다. 대체로이러한평가를강조하는주장들은유권자들의투표참여가긍정적인피드백보다부정적인피드백을국정을담당하고있는세력 대통령이나다수당 에게전달하기위한것이라고보고있다. 이렇게볼때, 이번지방선거의투표참여는지방선거전에있었던세월호침몰과이를처리하는과정에나나타난정부와여당에대한유권자들의심판과관련되어있으리라는추정이가능하다. 그러나위에제시된 < 표 1> 에나타난결과를보면전체적으로대통령이 국정운영을못하고있다 고응답한유권자보다는그반대로 국정운영을잘하고있다 고응답한유권자들이투표에더참여하고있음을알수있다. 전자의경우투표참여율이 66.4% 에달하는반면, 후자의경우 78.6% 에달하여예상과는달리세월호사건을둘러싼국정운영에대한부정적평가가이번지방선거참여에영향력을미쳤다고보기는어렵다. 2) 가정경제상황에대한평가 < 표 6> 4년전대비가정경제상태에대한입장 [ 설문문항 22] 선생님께서는 4년전과비교할때선생님가정의경제상태가어떻다고 보십니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 좋아졌다 비슷하다 나빠졌다 전체 (1,204) (430명) 비투표자 (322) (114명 ) 투표자 (882) (316명 ) 국가상황에대한평가에따라서투표를한다고할경우척도의하나는대통령의국정운영일것이고다른하나는경제상황일것이다. 따라서유권자들의평가의한축인경제상황에대한설문결과를살펴볼필요가있다. 위의도표는 6.4 지방선거에임하는유권자들을대상으로 4년전과비교해볼때경제상태의변화에대한평가를물은것이다. 이러한설문은경제상태에대한평가에있어서투표자와비투표자간에차이가있는지를알아보는데적합다다. 전체적으로볼때경제상태에대한평가에있어서투표자와비투표자의차이는크게드러나지않고있다. 위의도표에나타나있듯이응답자의투표여부를막론하고

240 제 6 회전국동시지방선거외부평가 가정경제상황이 4년전과비슷하다고보는비중이가장높고, 나빠졌다고보는비중이그다음으로높으며, 경제상황이좋아졌다고보는비중은매우적다. 이와같이경제상황에대한전반적인부정적인평가와동시에투표자와비투표자간에평가의차이는거의없는것으로나타났다. 비투표자보다투표자가운데경제상황이나빠졌다는응답의비율이높았다면경제적실정에대한심판론으로이번지방선거결과의투표참여를설명할수도있겠으나, 위의결과를놓고볼때가정경제상황을둘러싼불만이투표참여를촉진하는요소가되었다고보기는어렵다고하겠다. 한편경제상황에대한부정적평가자가운데투표자와비투표자의비율격차는전체응답자가운데투표자와비투표자간의비율격차와거의비슷하게나타나경제상황에대해서부정적평가를내렸다고해서현정부를심판하기위해서좀더투표장에나오는경향이있다고는볼수없다. 5. 정당및이념성향변수 < 표 1> 의가장끝부분에제시되어있는지지정당및이념성향별유권자의투표참여여부를살펴보면다른어떤정당에비해서도새누리당유권자의투표율이 5% 이상높음을알수있다. 새누리당지지자의투표율 (86.8%) 은사전투표율이가장높게나타난통합진보당의투표율인 86.0% 보다도약간높게나타났으며, 주요야당인새정치민주연합의투표율을 5% 앞서고있다. 전체적으로새누리당지지자들이이번선거에서다른어떤정당의지지자들보다더욱적극적으로투표했음을알수있게해주고있는결과라고할수있다. 정당의경우와마찬가지로이념성향을통해서볼때에도보수성향의유권자들이진보나중도성향의유권자들보다훨씬더투표에참여할가능성이높은것으로나타나고있다. 지지정당별로볼때새누리당지지자들이기타새정치민주연합이나통합진보당의지지자들보다투표참여율이높았던것보다더높은수준으로이러한결과가나타나서, 보수적성향의유권자들이이번선거에적극적으로참여한결과새누리당이세월호사건에도불구하고나름대로선전했다고추론할수있다. 통계결과를보면보수성향의유권자와진보성향의유권자는각각 86.3% 와 74.5% 의투표율을보여서보수성향의유권자가 10% 이상더투표에참여한것으로나타나고있다. III. 유권자의정당후보선택 2) 지금까지제 2 절에서는투표참여에대한다양한모델에따라서이러한모델이중 요시하는변수를중심으로유권자의투표행태를살펴보았다. 아래에서는이와유사 2) 이절의분석과관련하여한가지미리언급해둘것은, 설문결과가투표에참여한사람만을대상으로제공되었기때문에분석내용역시투표자만의응답만을대상으로했다

241 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 한방식으로유권자의정당선택에대한변수를살펴보기로한다. 유권자의정당선택은광역의원이나기초지자체단체장의선거에도적용될수있지만, 이글에서는가장중요한선택이라고할수있는광역단체장에대한선택을중심으로논의를전개하기로한다. < 표 8> 각선거별투표후보정당 : 광역단체장 ( 광역시장, 도지사 ) 선거 [ 설문문항 5-1] ( 투표를하신분만 ) 선생님께서는이번선거에서어느정당후보를 선택하셨습니까? ( 단위 : %) 투표자 사례수 ( 명 ) 1새누리당 2새정치민주연합 3통합진보당 전체 (882) 성별남자 (452) 여자 (430) 연령 19-29세 (119) 세 (147) 세 (180) 세 (200) 세이상 (236) 학력중졸이하 (160) 고졸 (367) 전문대학 (110) 년대재이상 (244) 모름 / 무응답 (2) 직업농 / 임 / 어업 (17) 자영업 (284) 판매 / 영업 / 서비스직 (106) 생산 / 기능 / 노무직 (65) 사무 / 관리 / 전문직 (136) 주부 (162) 학생 (48) 무직 / 기타 / 무응답 (65) 월평균가구소득 199만원이하 (176) ~299만원 (168) ~399만원 (196) ~499만원 (179) 만원이상 (163)

242 제 6 회전국동시지방선거외부평가 위의도표는광역자치단체장의선택과관련된유권자투표행태의다양한특징을제시한것이다. 우선성별로살펴보면남녀간에광역자치단체장의선택에있어서정당간구분은크게나타나지않는다. 새누리당을지지했건새정치민주연합을지지했든지간에남녀간의정당선택의차이는 3% 를넘지않고있어서사실상차이가없다고보인다. 다만남녀를불문하고전체적으로새정치민주연합보다는새누리당을지지하는경향이컸다는점은확인된다. 반면에광역자치단체장선거에있어서연령집단별정당선택은청야장여 ( 靑野長與 ) 의분명한패턴을보이고있다. 다만위의도표에서 30대유권자의새정치민주연합단체장의선택비율이같은경우 20대유권자의선택비율보다약 6% 정도높고, 새누리당단체장의선택비율이같은경우 20대유권자의선택비율보다 1% 정도낮아서예외로남아있을뿐이다. 전체적으로새누리당의경우투표자의나이가증가할수록이들로부터더높은지지율을획득하고, 새정치민주연합의경우투표자의나이가감소할수록이들로부터더높은지지율을획득하는경향이확연히드러난다. 실제로 30대투표자의새누리당후보선택비율은 29.5% 인반면 60세이상유권자의새누리당후보선택비율은 65.3% 를나타내고있으며, 같은 30대유권자의경우새정치민주연합후보에대한선택비율은 60.8% 로 60세이상유권자의같은정당후보선택비율인 30.6% 의거의두배에이르고있다. 이어서학력의경우를보면위에서살펴본연령보다더명확한패턴이드러나고있다. 즉유권자의학력수준이높으면높을수록새정치민주연합을지지하는경향이크게나타났으며, 반대로학력수준이낮으면낮을수록새누리당을지지하는경향이일관되게나타났다. 위의도표에서보듯이중졸이하학력수준을보유한투표자의경우새누리당을선택한비율은 67% 에달하고있는반면새정치민주연합을선택한비율은불과 28% 밖에되지않는다. 반면 4년제대학에재학중이거나그이상의학력을보유한투표자의경우새누리당에대한지지율은 37.6% 밖에되지않지만, 새정치민주연합에대한지지율은 53.3% 에이르고있다. 정당지지에있어서유권자의직업역시차별화의주요한요인이된다는점을알수있다. 위의도표에나타나있듯이주부와판매 / 영업 / 서비스직을제외한나머지직종의경우유권자의직업별로광역자치단체장후보의선택에정당을중심으로한차별화현상이드러나고있다. 즉응답자의비중이매우적은 1차산업종사자를포함해서자영업자, 생간 / 기능 / 노무직종사자는새누리당후보를지지하는경향이나타났으며, 사무 / 관리 / 전문직종사자와학생은새정치민주연합후보를지지하는경향이나타났다. 1차산업종사자의경우비록적은비중을차지하기는하지만새누리당후보대새정치민주연합후보간의지지비율이 64.2% 대 16.9% 로나타나가장큰격차를보였으며, 학생의경우는이와반대로 27.2% 대 55.6% 의비율을보여서새정치민주연합후보를압도적으로지지하는경향을보였다. 한편자영업자, 생산 / 기능 / 노무직종사자역시약 17% 와 10% 의격차로새정치민주연합후보보다는새누리당후보를지지하는경향을보였다. 반면사무 / 관리 / 전문직종사자의경우

243 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 41.6% 대 49.3% 의비중으로새정치민주연합후보를지지하는경향을보여서자영업자나생산 / 기능 / 노무직종사자와대조적인결과를보였다. 이와같은직업별유권자의광역자치단체장선택의차별화현상은위에서설명한학력과상당한상관관계가있을것으로보이는데, 이러한현상은유권자가속한가구의월평균가구소득에서나타난정당선택패턴과도또한관련되어있다고보인다. 직업의경우와마찬가지로월평균가구소득에따른유권자의광역자치단체장후보선택역시매우일관된패턴을나타내고있어서, 유권자의교육수준, 직업, 가구소득수준이상호밀접한관계가있음을알수있게해주고있다. 위의도표에서알수있는바와마찬가지로일관적으로나타나는패턴은월평균가구소득이높을수록그러한가구에속한투표자는새정치민주연합후보를선택할가능성이높고, 그반대의경우는새누리당후보를선택할가능성이높다. 단 500만원이상의월평균가구소득을보인투표자는새정치민주연합보다는새누리당후보를지지할확률이좀더높은데, 그차이는 3% 정도에불과해서큰차이가없다고판단된다. 200 만원미만의가계소득을올리는가구의유권자는 63.1% 대 31.9% 의차이로새누리당을더지지하는경향이있는반면, 이와는반대로 400만원대의소득을지닌가구에소속된유권자는 38% 대 53.4% 의비율로새정치민주연합의후보를더지지하는것으로나타났다. 이러한가구소득에따른정당간후보선택비율의차이는 300만원가구소득대에속한유권자층에서는약 3% 정도에불과해큰차이를보이지는않는다. 일부예외적인상황이있기는하나위의설문결과를놓고볼때전체적으로학력, 직업, 가구소득은상당히일관된정당선택의패턴을보여주고상호밀접한관계가있음을알수있다. 연령과직업의각도에서젊은층유권자, 사무직종사자, 학생은새정치민주연합을, 장노년층유권자. 노무직이나자영업종사자등은새누리당을지지하는양극화의패턴이드러나고있다고할수있다. 가계소득의경우최고소득층을제외하고보면역시이러한양극화의모습이드러나고있다. IV. 이슈 지금까지는투표참여의결정요인과정당선택의요인을중심으로 6.4 지방선거에서유권자의투표행태를살펴보았다. 아래에서는이번선거에서독특하게작용한어떤이슈가있었는지를살펴보기위해서세월호사건, 북한핵위협, 전세대란, KBS 문창극보도논란등을중심으로유권자의투표행태를분석해보기로한다

244 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 9> 투표시각정치 / 이슈 / 사건고려여부 : 세월호사건 [ 설문문항 35-1] 선생님께서는투표하실때다음의정치 / 이슈 / 사건들을얼마나 고려하셨습니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 1매우많이고려하였다 2다소고려하였다 1+2 전체 (1,204) 비투표자 (322) 투표자 (882) < 표 10> 투표시각정치 / 이슈 / 사건고려여부 : 북한핵위협 [ 설문문항 35-2] 선생님께서는투표하실때다음의정치 / 이슈 / 사건들을얼마나 고려하셨습니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 1매우많이고려하였다 2다소고려하였다 1+2 전체 (1,204) 비투표자 (322) 투표자 (882) < 표 11> 투표시각정치 / 이슈 / 사건고려여부 : 전세가격폭등 [ 설문문항 35-3] 선생님께서는투표하실때다음의정치 / 이슈 / 사건들을얼마나 고려하셨습니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 1매우많이고려하였다 2다소고려하였다 1+2 전체 (1,204) 비투표자 (322) 투표자 (882) < 표 12> 투표시각정치 / 이슈 / 사건고려여부 : KBS 보도논란 [ 설문문항 35-4] 선생님께서는투표하실때다음의정치 / 이슈 / 사건들을얼마나 고려하셨습니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 1매우많이고려하였다 2다소고려하였다 1+2 전체 (1,204) 비투표자 (322) 투표자 (882) 위의네도표에나타난결과를보면투표자들은세월호사건, KBS 보도논란, 북 한핵문제, 전세폭등등의순서로이들이슈를고려한것으로나타났고, 비투표자는 세월호사건, 전세폭등및 KBS 보도논란, 그리고북한핵실험등의순서로이들

245 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 이슈를고려한것으로나타났다. 전체적으로볼때세월호사건이투표자나비투표자를막론하고가장중요한이슈로부각된점은사실이다. 그러나위의도표만을놓고볼때이러한세월호사태로인해서박근혜정부심판론이부각되었는지의여부를명확히알기는어렵다고판단된다. 한편모든경우에있어서투표자가비투표자보다이러한이슈를고려하였다고한비율이더높은것으로나타났다. V. 박근혜정부심판론여부 마지막으로 6.4 지방선거의전체적인분위기가박근혜정부심판론으로흐른것인지아니면그렇지않은것인지에대한분석이필요할것으로보인다. 이와아울러박근혜정부에대한심판론이아니라면과연이번지방선거에임하는유권자들은이번선거를중앙정부와더연관을지어생각한것인지아니면지역현안과관련된선거로인식하는지가궁금하다. 실제언론의보도와는상관없이유권자의수준에서어떠한평가가나오고있는지를살펴볼필요가있다. < 표 13> 선거관련진술에대한입장 : 이번선거는박근혜정부를심판하는 선거이다 [ 설문문항 36-1] 선생님께서는다음의견에대해얼마나공감하십니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 1매우공감한다 2대체로공감한다 1+2 전체 (1,204) (428명) 비투표자 (322) (107명 ) 투표자 (882) (321명 ) 위의도표를보면투표자와비투표자간에큰차이가없이이번선거가박근혜정부에대한심판론의성격을지니고있다고응답하는비중은전체유권자의 1/3 정도에머무르고있음을알수있으며, 대체로두종류의유권자간에차이는없어보인다. 실제로투표여부를막론하고응답자들은이번지방선거가박근혜정부를심판하는선거라는데에매우공감한다는응답자는현저히적으며, 대체로공감한다는비율역시 30% 대에머물고있다. 따라서투표여부를막론하고유권자의인식수준에서이번선거를박근혜심판론으로파악하는것은무리가있다고본다. 한편이번선거를박근혜정부에대한심판으로파악하는유권자가운데투표자와비투표자간의비율의차이는전체응답자가운데투표자와비투표자간의비율의차이가매우비슷하게나타났다. 다시말해서이번선거를박근혜정부에대한심판으로생각하는사람들이더욱더적극적으로이러한심판을내리기위해서적극적으로투표장을찾았다고보기는어렵다

246 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 14> 선거관련진술에대한입장 : 이번선거는중앙정치와무관한 지역현안이중요한선거이다 [ 설문문항 36-2] 선생님께서는다음의견에대해얼마나공감하십니까? ( 단위 : %) 전체 사례수 ( 명 ) 1매우공감한다 2대체로공감한다 1+2 전체 (1,204) (710명) 비투표자 (322) (183명 ) 투표자 (882) (527명 ) 이와같이이번지방선거가박근혜정부에대한심판의성격이아니라면, 과연이번지방선거는중앙정치보다는지역현안을중심으로진행된것인가? 이에대한유권자의응답을살펴보는것은박근혜심판론이아니라는이번지방선거의지방선거로서의특징을파악하기에유용할것이다. 위의도표를보면이번지방선거가중앙정부와무관한지역현안중심의선거라는의견에동감한다는비중이대강 60% 정도에달하고있으며, 이러한응답비율은투표여부에상관없이비슷한비중을보이고있다. 대체로과반을 10% 정도상회하는비율의유권자들이투표여부에상관없이이번선거를중앙정치와는무관한지역중심의선거로파악하고있음을알수있다. 한편이번선거가지역현안중심의선거라는점에매우공감하거나대체로공감한다는사람가운데투표자와비투표자의비율차이는전체응답자가운데투표자와비투표자의차이와크게다르지않다. 다시말해서이번지방선거가지역현안중심의선거라고생각된다고해서더욱투표에참여하는것은아니라고할수있다. VI. 과거지방선거와의비교 이절에서는이번지방선거와과거지방선거를두가지설문항목을중심으로비교해보고자한다. 1995년지방선거출범이후 6차례의지방선거가있어왔기때문에지방선거 20주년을맞이하여이러한분석도가능할것으로보이기는하지만, 문제는실제유권자의투표행태와관련하여비교가능한설문집계자료가충분히제공되지않고있다는점이다. 이번연구를위해서한국정치학회가제공한기존의지방선거자료를토대로분석할경우, 설문의내용도지방선거별로다르고, 설령설문내용이동일하다고해도몇개의선거에불과하며, 비교가능한선거가많지않다. 따라서필자는이글의전체적인취지에어울리는비교가능한자료를선정하였는데, 이는아래에제시되듯이 2006년도지방선거와 8년후인이번지방선거를투표참여와선거관심도를중심으로비교하는것이다. 3) 3) 이러한비교는다양한요인변수에있어서구간설정의차이등이존재하기때문에어떤확정적결론을도출하는데에는한계가있을것으로보인다

247 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 1. 투표참여의비교분석 전체 2006 지방선거 2014 지방선거 투표했다 (%) 투표했다 (%) ( 사전투표포함 ) 전체 실제투표율은각각 51.5% 와 56.8% 성별남자 여자 연령 19-29세 세 세 세 설문은 60세이상 (50대이상 ) 세이상항목없음 학력중졸이하 고졸 전문대학 설문은전문대 57.4 학과 4년대재이상 4년대재이상 ( 대재이상 ) 73.9 구분없음 모름 / 무응답 직업농 / 임 / 어업 자영업 판매 / 영업 / 서비스직 생산 / 기능 / 노무직 사무 / 관리 / 전문직 주부 학생 무직 / 기타 / 무응답 무응답 설문은무응답을따로처리 월평균가구소득 199만원이하 150만원미만 ~299만원 만원 ~399만원 300만원이상 ~499만원 설문은무응답 만원이상 만원상위없음 위의도표는 2006년도지방선거와이번지방선거의투표참여에관한자료를생물학적인요인및사회경제적요인을중심으로비교해놓은것이다. 실제로설문을통한투표율과실제투표율간에차이는존재하지만, 투표율의순위는투표율수치와상관없이드러나기때문에비교가가능할것으로보인다. 전체적인결론을미리

248 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이야기하자면투표율결정요인에있어서전반적으로양대선거사이에주목할만한 차이는없다는점과, 이미본문에서적었듯이투표행위에있어서사회경제적변수 의영향력은그다지크지않았다는것이다. 우선성별로투표율을보면 2004 년이나 2014 년지방선거간에큰차이는없다. 양대선거에서모두남성의투표율이여성의투표율보다높았으며, 그격차는이번 선거에서더적었던것으로나타났다. 본문에지적한바와마찬가지로전체적으로 남성이여성보다더적극적으로투표하는경향이확인되었다. 이는여성이적치적 인관심이상대적으로적고, 가사일등으로인해서투표에참여하는데남성보다심 리적부담이더크기때문일것으로보인다. 이어서연령별로분석해보면양대선거에서모두연령이증가할수록투표율이 증가하는것으로나타나있다 년은 2006 년과달리 60 세이상유권자의투표 율이포함되어있는데, 여전히 60 세이상유권자의투표율은이보다어린연령층 유권자의투표율보다높은것으로나타나있다. 전체적으로투표에미치는체력적 인요인은거의없다고보이며, 오히려나이가들수록정치적인관심이커진다고 볼수있는증거가된다고할수있다. 4) 학력의각도에서볼경우에도인지적능력의확대나교육수준에따른직업등의 혜택이특별히투표율에영향을준다고보이지는않는다 년의경우를보면 학력이높을수록투표율이떨어지는경향을보이며, 2014 년의경우는대학재학 혹은졸업자를제외하고보면역시전문대학졸업생까지는투표율이떨어짐을알 수있다. 전체적으로학력의증대가투표율의증대를가져오지는않는다는것이양 대선거에서확인될수있으며, 이는학력이라는자원이투표율의증가에큰영향 력을미치지않음을알수있다. 한편직업의경우를보면양대선거에서약간의차이가드러남을알수있는데, 2006 년선거의경우사무 / 관리 / 전문직종사자의투표율이가장높고그다음 2 위의 투표율을보이는직업군으로 1 차산업종사자, 자영업, 생산 / 기능 / 노무직, 주부등이 나타나는반면, 2006 년의경우가장투표율이높은직종은비록숫자는적지만농 업이나임업등 1 차산업종사자이며, 이외에자영업자, 생산 / 기능 / 노무직종사자, 사무 / 관리 / 전문직종사자, 주부등이 2 위투표율의직업군을보이고있다. 한편학생 은양대선거에서가장낮은투표율을보이는집단이라는점에서큰변화가없다. 마지막으로월평균가구소득이라는변수를중심으로투표율을비교해보면전체 적으로 2006 년지방선거의경우개별가구소득소속유권자간에투표율에큰차 이가없는것으로나타나지만, 2014 년의경우소득이높을수록투표율이떨어지다 가최상위소득가구의유권자가다시조금높아진투표율을보이는현상이있어서 차이를보이고있다. 그러나양대선거의결과모두투표율과관련하여가구소득 수준이어떤체계적인영향력을보이고있지는않다는점을보여준다고할수있 4) 혹은시간적인가용성의측면에서보다젊은세대에비해서투표에참여할여분의시간이많다고도해석될수있겠으나, 한창근로에종사할 30 대와 40 대의유권자들의투표율이학생층이많은 20 대유권자보다투표율이높은것을보면, 이런해석은무리가따른다고할수있다

249 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 다. 따라서가용한경제적자원이비용이들지않는투표행위에영향을주지는않 는다는점이양대선거에서확인되었다고할수있다. 2. 지방선거관심도의비교분석 전체 2006 지방선거 2014 지방선거 관심있다 (%) 관심있다 (%) 전체 성별 남자 여자 연령 세 세 세 세 설문은 60세 73.9(50 대이상 ) 60세이상 75.0 이상항목없 학력 중졸이하 고졸 전문대학 설문은전문 63.3 대학과 4년대재 4년대재이상 ( 대재이상 ) 65.0 이상구분없음 모름 / 무응답 직업농 / 임 / 어업 자영업 판매 / 영업 / 서비스직 생산 / 기능 / 노무직 사무 / 관리 / 전문직 주부 학생 무직 / 기타 / 무응답 ( 무응답 ) 설문은무응답을따로처리 월평균가구소득 199만원이하 150만원미만 ~299 만원 만원 ~399 만원 300만원이상 ~499 만원 설문은무응답 만원이상 만원상위없음

250 제 6 회전국동시지방선거외부평가 위의도표는지방선거에대한관심도를중심으로 2006년과 2014년의지방선거를비교한것이다. 단순히투표에대한참여뿐만아니라지방선거에대한관심도표명에영향을미치는변수에있어서양대선거간에어떤뚜렷한차이가존재하는지를살펴보기위해서위의도표가만들어졌다. 우선성별로보면투표율의경우와마찬가지로전반적으로양대선거에서모두남성이여성보다지방선거에대한관심도가앞서는것으로나타나있다. 그리고연령별로볼때역시투표율의경우와마찬가지로나이가들수록투표에대한관심이증가하는것을알수있다. 비록확정적인결론에도달할수는없는것이지만성별그리고연령별지방선거관심도를놓고볼때, 이러한관심도가양대선거에서남성과장노년층의높은투표율을추동했다고생각해볼수있다. 이어서학력의경우를보면양대선거에서약간차이가존재하는데, 2006년지방선거의경우대체로중졸이하학력자의선거관심도가가장높고그이후는대체로비슷한것으로나타나는반면, 2014년지방선거의경우역시중졸이하학력보유자의선거관심도가가장높고이어서전문대학재학의유권자까지관심도가감소하다가다시대학생이나졸업자이상의관심도가높아가는것을알수있다. 2006년지방선거의경우전문대학과 4년대학재학이상학력을지닌유권자를구분하지않아서이와같은다른결과가나타난것이라면, 실제로양대선거에서모두전문대학졸업자까지는학력이높을수록투표에대한관심감소하다가대학재학이나졸업자이상의경우투표율이증가하는패턴이나타날수있다고본다. 한편투표율과마찬가지로선거에대한관심도에서대학생의관심도가낮은것을고려할때전체적인패턴을좀더자세히보면양대선거에서모두대학생까지투표율이떨어지다가, 대학을졸업하고사회생활을유권자계층에서선거에대한관심도가다시증가한다고볼수있다. 한편직업의경우를대학생이선거에가장관심이적다는것과아울러양대선거사이에공통점이발견되는것은자영업자의선거관심도가 2006년선거와 2014년선거에서각각사무직종사자와 1차산업종사자의선거관심도에이어서두번째로높다는점이다. 2006년의경우투표율에있어서사무직종사자의투표율이가장높았는데, 지방선거에대한관심도도이와마찬가지로가장높게나타났고, 2014년의경우를보면 1차산업종사자의투표율이가장높았는데, 역시이번지방선거에대한이들의투표율역시가장높게나타나선거관심도와투표율사이에상당한상관관계가존재함을확인할수있다. 이는자영업자의경우에도나타나는현상이라고할수있다. 마지막으로가구소득과선거관심도의경우를보면 2006년의경우투표율처럼선거관심도역시가구소득의영향을크게받지않음을알수있다. 한편 2014년의경우저소득자의선거관심도가약 71% 로가장높고이후대체로 60% 초중반에머물다가최고소득가구소속유권자의관심도가느는것을알수있다. 이러한양대선거의비교분석을통해서알수있는것은여성의육아등의요인

251 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 으로투표가감소하는측면이있을수있으나, 장노년투표자의경우생물학적인요소는거의작동하지않고오히려선거관심도가증가하면서투표참여율이높아진다고할수있다. 한편양대선거에서모두선거관심도가높은계층일수록투표율도높은경향을보이고있어서, 물질적자원이나체력적인요소가크지않은투표행위의경우지방선거에대한관심도가지방선거투표율과관련이있다고볼수있다. 5) VII. 결론 지금까지이글은이번 6.4 지방선거와관련된유권자의투표행태를투표참여결정요인, 정당선택결정요인, 세월호사건등주요한이슈, 박근혜정부심판론의유효성을중심으로살펴보았다. 전체적으로이번선거에서투표참여결정요인으로유권자의자원이나생물학적요인은그효과가매우적었던것으로보인다. 투표라는행위가특별히시간이나재원혹은체력을소비하는정치참여가아닐것으로보이기때문이다. 투표자를중심으로보면연령의경우오히려장노년층의투표율이청년층의투표율보다높은것으로나타났다. 그러나정치적관여모델이예측한대로정치적관심이큰사람들은그렇지않은사람에비해서투표에더참여하는것으로나타났고, 이는정치적관심, 지방선거에대한관심, 그리고기타정치적관심과관여와관련된설문내용을선별적으로분석한결과에서드러났다. 6) 한편이번선거가대통령의국정운영이나경제상황에대한심판의동기에서유권자들투표장으로이끌었다고보기도어렵다. 투표자나비투표자를막론하고국정운영과경제상황에대한평가는비슷한것으로나타났으며, 오히려국정운영과경제상황에대해서긍정적으로평가하는사람들이더투표하는경향을보여서부정적평가에기인한투표참여증가론은설득력이없어보인다. 투표자만을대상으로한유권자의정당선택결과를보면전반적으로교육, 학력, 소득수준등은상호연동되어작동하는것임을짐작할수있었다. 정당선택에있어서남녀의차이는거의없었지만연령, 직업, 가계소득등에있어서는일부예외를제외하고보면뚜렷한정당선택상의차이가드러났다. 나이가들수록, 가계소득이 5) 전체적으로 2014 년지방선거의경우저소득계층유권자, 1 차산업종사자, 자영업자, 장노년층유권자및저학력이투표율과지방선거관심도가높아서대체로박근혜정부가보수파퓰리즘정부에서보이는지지층을보유하고있다고할수있으나추후연구가더필요할것으로보인다. 6) 지방선거및정치문제일반에대한관심도가투표여부에미치는영향력에대한평가를통해서알수있는것은투표와같이단기적이며비용부담이적은정치참여행위의경우자원동원모델이나 여성이나노년층유권자의투표율이낮을것이라는 - 생물학적모델의예측이잘적중하지않는반면, 정치적관심등정치관여모델의예측력이상대적으로높다는점이다. 특히이번지방선거와같이세월호사건에대한국민적몰입도가높아진상황에서, 박근혜정부의세월호사태대응에대한평가혹은이와관련하여 박근혜대통령을도와주세요 라는새누리당의호소에대한관심있는유권자의반응이정당지지및이념성향과상호작용하면서상당히중요한투표참여의요인이되었을것으로보인다

252 제 6 회전국동시지방선거외부평가 적을수록, 그리고사무직과관련이없는직종에서새누리당을선택하는유권자가많았고, 나이가적을수록, 가계소득이일정수준까지는높을수록, 그리고사무직이나대학생의경우새정치민주연합을지지하는경향이완연하게나타나정당지지의양극화현상이나타났다. 이번선거에서중요하게고려된이슈는누구나다인정할수있는것처럼세월호사건이었고, 그외의사건은그다지큰주목의대상이되지못했다. 투표에참여했거나그렇지않거나를떠나서세월호사건이이번지방선거와관련하여유권자의주목의대상이되었음을부인할수는없다. 마지막으로이번지방선거가박근혜정부에대한심판인지에대한분석이제시되었는데, 투표여부를막론하고그렇다고대답하는사람은많지않았으며, 오히려이번선거를중앙정치와유리된지역현안에관련된선거로파악하는사람이많았다

253 2014 년 6.4 지방선거유권자투표행태분석 < 참고문헌 > 박찬욱 한국인정치참여특징과결정요인 : 2004년조사결과분석. 한국정치연습 제14권제1호. 어수영, 곽진영 한국인의정치참여의변화와지속성 : 남성과여성의참여변화를중심으로. 한국정치학회보 제35집제4권. 지병근 대총선에서나타난투표참여결정요인의연령별다양성. 선거연구 제3권제1호. 중앙선거관리위원회 제6회전국동시지방선거투표율분석. 한국리서치 제6회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사. 한국리서치 제6회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사교차분석표. 한국사회과학데이터센터 제4회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사. 한국사회과학데이터센터 제4회전국동시지방선거관련유권자정치의식조사교차분석표

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255 2014 년도중앙선거관리위원회용역보고서 선거관리 제 6 회전국동시지방선거외부평가 선관위홍보활동과선거문화개선 249 박명호 ( 동국대 ) 선거규제와선관위감시단속활동 269 신두철 ( 한양대 ) 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 : 선거의질을중심으로 295 조영호 ( 한양대 )

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257 제 6 회전국동시지방선거외부평가 선관위홍보활동과선거문화개선 박명호 ( 동국대 )

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259 선관위홍보활동과선거문화개선 선관위홍보활동과선거문화개선 박명호 ( 동국대 ) Ⅰ. 서론 대의민주주의에서의선거는국민의사를정치과정에반영하고선출된공직자에게권력의정당성을부여하는핵심적제도이다. 이때선거과정에대한관리는국민적인정치적의사결정과정으로서의선거가자유롭고공정하게이루어지는환경을제공하는것을그목적으로하고있다. 이런의미에서우리나라는세계적으로드물게선거관리기구를헌법기관으로규정하고있다. 그럼에도불구하고선거관리는선거와정당그리고의회등정치과정의다른분야와달리상대적으로그중요성을인정받지못하여간과된측면이강하다 ( 장승진 2012). 즉대부분의경우선거관리는선거관련법제와법규의단순한집행이라는의미에서단편적으로논의되어왔고중요한정치학적연구의대상으로부각되지는못한것이현실이다 ( 이현우이정진 2010). 하지만정치발전형선거관리모델에따르면선거관리와선거관리기구도민주주의정치과정의중요한정치행위자중하나로서실질적민주주의의성숙을위해적극적으로활동한다고할수있다 ( 임성호 2008). 즉선거관리와선거관리기구의역할에따라민주주의진전과성숙이다르게진행될수있는것이다. 따라서선거관리기구로서선관위는자유롭고공정한선거를위해선거부정의감시활동, 국민정치의식향상을위한다양한활동, 투표참여확대활동등선거의모든과정을관리할책임을가지며 ( 김현태 2012), 동시에민주주의정치과정의중요한행위자로서도기능하게된다. 지금까지우리나라의선관위는선거과정의자유와공정성보장그리고선거관련부정부패와불법행위근절을통해민주정치발전에기여하기위한선거관리를해왔다고평가할수있다. 특히 2000년이후선관위는그동안비판의대상이었던 규제중심선거관리 에서벗어나선거문화개선에효과적으로기여했다는평가를받고있다 ( 고선규 2009; 한정택 2010; 김욱 2011). 반면, 선관위는최근까지우리의선거과정이후보자나정당등선거의공급자중심으로이루어짐에따라이들을중심으로한선거관리에상대적으로치중한측면이있다는것도무시할수없는현실이다. 이런측면에서선관위는주권자로서능동적으로선거에참여하는유권자에대한관심이상대적으로적었다고할수도있다. 왜냐하면유권자가선거에적극적으로참여하고그들의정치적선택을위해객관적이며다양한정보를제공받을수있도록하는것또한매우중요한선관위의기능이라고할수있기때문이다. 이러한맥락에서보면선관위의홍보활동은유권자의선거참여확대와정치적선택을위한다양하고광범한정보의전달역할을담당

260 제 6 회전국동시지방선거외부평가 한다고할수있다 ( 정하윤 2012). 나아가선관위홍보활동은우리나라선거문화의개선을위한중요한계기를만들며선거문화개선에기여하는방향으로진행되어야할것이다. 이러한배경에서이글은 2014년제6회전국동시지방선거의선관위홍보활동을검토하여향후우리나라선거문화의개선을위한대안을검토하고자한다. 이를위해아래에서는우선선관위홍보활동의평가의중요성과기준에대해검토한다음 2014 지방선거에서의선관위홍보활동에대해분석할것이다. 이어서이글은 2014 지방선거선관위홍보활동을다양한측면에서평가하고향후홍보활동강화를위한대안을제시하고자한다. Ⅱ. 선관위홍보활동의중요성과평가기준 우리나라선관위는선거와국민투표의공정한관리를위한헌법기관으로서공정한선거관리의수행이라는헌법적책무를갖고있다. 이에따라행정기관은각급선관위의선거사무와국민투표사무에관한지시에응하도록헌법은규정하고있다 ( 헌법제115조 ). 이같은원칙에따라선관위의선거관리의가장중요한원칙중하나는정치적중립성과공정성이라할수있다. 이는선관위가유권자의주권행사를돕기위한것으로이를위해선관위는선거관리절차의마련, 법제및법규의운영, 조사와단속, 선거참여홍보그리고정치자금관리등의업무를수행하게된다 ( 유현종 2012) 이러한맥락에서선관위선거관리의궁극적목표는민주적통치의정당성제고를위한참여의확대와평등성보장이라할수있다 ( 홍재우 2010). 즉선관위의선거관리는선거과정에서의유권자의선거참여확대와참여기회의보장이다. 왜냐하면민주적통치의정당성은유권자의광범한참여를통해제고될수있으며이는유권자참여의확대를통해가능하다. 따라서선관위홍보활동의목표는유권자선거참여의확대라고할수있다. 나아가유권자의선거참여는선거의쟁점형성과논의의개방과확대를통한정보전달의활성화를통해투표선택의최종적결과의질을향상시키는데기여해야한다 ( 홍재우 2010). 즉선거과정에의광범한유권자참여는선거에서의유권자들이그들의정치적선택을위한다양한정보에노출되어있어야한다는것을의미한다. 이는경험적연구를통해서도그중요성이확인된것이다. 즉선거때유권자에게제공되는정치적정보와선거에서유권자를둘러싼정보환경이유권자의후보자선택은물론그들의정치적태도형성에결정적영향을미치는것이다 ( 유현종 2008; 이소영 2011). 따라서선거과정에서유권자들이선거관련쟁점과후보등에대한다양한정보를제공받고그들의정치적선택에활용하는것이중요하다. 궁극적으로이는민주적통치의정당성을제고하는데기여하게될것이다

261 선관위홍보활동과선거문화개선 < 그림 1> 선관위홍보활동의목표 민주정치의정당성제고 유권자친화적 정보환경조성 유권자참여확대 선관위 홍보활동 이러한맥락에서보면선관위홍보활동에대한평가는얼마나광범한유권자의선거참여 ( 구체적이고가장일반적인측정방식으로는투표참여 ) 를이끌어냈느냐이다. 다음으로선관위홍보활동에대한평가는선거과정에서유권자들이얼마나다양한정치정보에접할수있도록환경을조성했느냐이다. 즉선관위홍보활동의핵심적목표는유권자의자발적투표참여확대를통한투표율제고라할수있다. 아래에서보듯이를위해선관위는유권자의정치적관심제고등을위한다양한홍보전략과방법을사용했다. Ⅲ 지방선거에서의선관위홍보활동 선관위는 2014 지방선거홍보종합계획을통해 투표율향상과준법정책선거분위기정착 과 위원회의선거관리공정에대한신뢰확보 를그목표로설정했다. 이를위해선관위는 2014 지방선거과정에서 유권자중심의선거정보제공확대, 투표율제고를위한다각적인홍보활동전개, 홍보환경변화에따른매체효율성제고그리고적극적인대 ( 對 ) 언론공보활동 을중점적으로추진헸다. 이를보다구체적으로보면선관위는 2014 지방선거에서 매스미디어, 인쇄물, 시설물, 인터넷방송, 소셜미디어그리고단체및기업체등과의연계홍보 를계획하여각급선관위를통해홍보활동을적극적으로전개했다. 이와같은다양한홍보방법중방송을활용한홍보는과거선거에서도유권자에게가장영향력있는홍보방법으로경험적으로확인되었다. 이런맥락에서선관위는 2014 지방선거에서 TV 프로그램등을통해유권자들이투표를직접체험하거나선거정보를대담과문답등으로전달하는유권자친화적홍보를진행했다. 이번 2014 지방선거에서는전국단위선거로는처음으로사전투표제가도입되어

262 제 6 회전국동시지방선거외부평가 하향세의투표율을반전시킬수있는중요한계기로작용할것이라는긍정적기대가높았다. 이런맥락에서보면사전투표제에대한유권자홍보를위해다양한 TV 프로그램을활용할필요가있었다. 아래에서보듯무한도전프로그램의경우인기예능프로그램으로 10만명이투표에참여한것을포함하여총 40 여만명이사전투표제에대해체험하는기회를제공하는성과를거두었다. < 표 1> 방송활용홍보의대표적 TV 프로그램 구분방송장면방송일시특이사항비고 MBC 무한도전 5.3,10,17, 24,31 / :25~19:55-10 만명이투표에참여하고온라인포함하여총 40 만명이사전투표에대한정보를인지하고직 간접적으로체험 MBC 진짜사나이 5.25/ :20~19:55 - 서경석홍보대사출연 JTBC 특집대담 KBS 무엇이든물어보세요 5. 10( 일 ) 13:00~14: ( 수 ) 10:00~10:50 - 유권자와쌍방향으로소통하여궁금증을해소하는구성으로밀착홍보기회마련 MBN 황금알 동치미 MBC 라디오 DJ 멘트 * 출처 : 중앙선관위 ( 황금알 ) 5. 31( 동치미 ) ~ 6. 4 (80 회 ) - 생활속에선거에대한관심을자연스럽게녹여넣는구성으로홍보 이번지방선거에서일부유권자들이 4표를행사한지역도있지만대부분의경우유권자 1인당 7표를행사했다. 이런맥락에서 7표를행사하는지방선거에대한선거정보를유권자에게전달하기위해 TV 다큐멘터리또는정보프로그램등을통해깊이있는선거정보를전파했다. 나아가선관위는유권자의날기념마라톤대회, 종교지도자간담회, A-Web 출범식등선거관련특정계기와사안을 TV와신문등각종언론매체가심층보도하여유권자의관심을제고하도록노력했다. 아래의그림은이번지방선거에서활용된대표적 TV 다큐멘터리와정보프로그램등이다

263 선관위홍보활동과선거문화개선 < 표 2> 선거관련정보전달을위한방송활용홍보대표적 TV 프로그램 구분프로그램명방송장면추진내용비고 KBS 다큐 다큐멘터리 MBC 다큐 SBS 다큐 방송 3 사다큐멘터리를활용하여선 거심층정보제공및투표참여이유 에대한유권자의식환기 정보프로그램 곧이어캠페인 KBS 생생정보통 KBS 굿모닝대한민국 MBC 파워매거진 SBS 모닝와이드 SBS KBS생생정보통, MBC파워매거진, SBS모닝와이드등지상파의간판정보프로그램을시리즈로구성하여타겟도달률을극대화함과동시에내용의충실도를높임정책선거를주제로홍보대사박선영아나운서가출연하여메시지전달 YTN 공동캠페인 뉴스 Y TV 조선 채널 A 해당방송사의간판아나운서를활용한뉴스형식의공동캠페인으로사전투표, 정책선거, 근로자의투표시간청구권등구체적인선거정보전달 ( 각 1분 ) MBN MBC 잠깐만캠페인 TV 조선 TV 로펌 홍보대사서경석의출연으로홍보연계효과를높였고라디오매체특성을살려 1 분동안설득력있는투표메시지전달 준법선거, 사전투표, 근로자의투표시간청구권, 과태료 포상금제도등소개 * 출처 : 중앙선관위

264 제 6 회전국동시지방선거외부평가 선관위의홍보활동중주목해야할분야중하나는온라인홍보활동이다. 세계적으로보면온라인홍보활동은크게세단계로나누어발전해왔다. 즉온라인을통한홍보는 년까지의홈페이지활용, 년까지의블로그활용에이어 2008년부터는소셜미디어방식으로진화해왔다 ( 조희정 2010). 이런맥락에서선관위는 2014 지방선거에서도홈페이지, 블로그, 소셜미디어등다양한방식으로온라인홍보활동을전개했다. 온라인홍보활동은시간적구애를받지않는홍보방법이다. 따라서선거기간여부가홍보활동에별다른영향을미치지않는다. 이런의미에서선관위는 2014 지방선거에서 6개월동안온라인홍보활동을전개했다. 즉선관위는 2014년 1월 1일부터선거가있었던 6월 4일을포함하여 6월 22일까지 3개방식의온라인홍보활동을전개했다. 그것은 정정당당스토리 의블로그, 선 ( 選 ) 한이야기 의페이스북그리고 선 ( 選 ) 한사람 의트위터등이다. Ⅳ 지방선거선관위홍보활동평가 제 6회전국동시지방선거선관위홍보활동은다양한각도에서평가할수있을것이다. 우선 2014 지방선거에서의선관위홍보활동을유권자대상설문조사결과를중심으로검토하면다음과같다. 첫째, 투표율제고를위한선관위홍보활동에대한유권자평가를보면선관위홍보활동의투표율제고영향에대한평가에서응답자 10명중 4명이긍정적으로평가했다. 이를보다구체적으로보면응답자의 46.6% 는보통, 43% 는효과적이라고평가했고 10.5% 만효과적이지않았다고응답했다. 긍정적답변의경우도대체로효과적이었다는평가가 40.1% 였고, 부정적평가의경우전혀효과적이지않았다는응답은 1.4% 에불과하여투표참여확대를위한선관위홍보활동은유권자들로부터긍정적평가를받았다고할수있다. 다만응답자의인구학적속성과선관위홍보활동의투표율제고영향평가를보면몇가지특징을발견할수있었다. 그것은첫째, 연령이낮을수록부정적평가또는보통의중립적평가가늘어나는양상을보였다. 선관위홍보활동에대한평가에서도세대별차이를확인한대목이다. 둘째, 지역별로보면수도권과대구 / 경북지역의긍정적평가가전국평균보다상대적으로낮게나와선관위홍보활동에대한지역적이해와공감이같지않음을확인할수있었다. 셋째, 지역규모가작을수록긍정적평가가늘어나는양상을보이는반면, 지역규모가커질수록중립적평가가늘어나는양상을보여지역규모에따른홍보효과가다를수있는것으로보였다. 넷째, 학력이낮을수록긍정적평가가늘어나는양상을보여유권자의특성에따른다양한홍보활동의필요성을제기한것으로해석된다

265 선관위홍보활동과선거문화개선 < 표 3> 투표율제고를위한선관위홍보활동에대한유권자평가 설문문항 : 선생님께서는이번선거에서투표율제고를위한선거관리위원회의홍 보활동에대해어떻게평가하십니까? Base= 전체 사례수 ( 명 ) 1 매우효과적이었다 2 대체로효과적이었다 보통이었다 4 별로효과적이지않았다 5 전혀효과적이지않았다 ( 단위 : %) 4+5 전체 (1,204) 연령 19-29세 (213) 세 (231) 세 (262) 세 (237) 세이상 (260) 거주지역서울 (245) 인천 / 경기 (350) 대전 / 충청 (120) 광주 / 전라 (122) 대구 / 경북 (123) 부산 / 울산 / 경남 (190) 강원 (37) 제주 (14) 지역규모대도시 (556) 중소도시 (503) 읍 / 면 (145) 학력중졸이하 (182) 고졸 (513) 전문대학 (176) 년대재이상 (330) 모름 / 무응답 (4) 투표여부투표자 (322) 비투표자 (882) * 자료 : 한국정치학회 2014 지방선거조사 계 이러한선관위홍보활동에대한긍정적평가는전문가조사에서도확인된다. 즉투표율제고를위한선관위홍보활동에대해효과적이었다는응답이 36% 보통이었다는응답이 36% 인반면효과적이지않았다는응답은 28% 에불과했다. 둘째, 선관위는이번지방선거홍보활동을위해다양한홍보수단과매체를활용했다. 여러홍보수단과매체는각각의특징과장점을가지고있어홍보목표를같이하더라도홍보대상별특성에따라적절한수단과매체를사용하는것이중요하다는점을확인할수있었다. 선관위의다양한홍보매체를통한선거홍보의매체별홍보

266 제 6 회전국동시지방선거외부평가 효과에대한평가를통해다음과같은사항을발견했다. 첫째, 홍보매체별홍보효과는지상파방송등 TV, 현수막등시설물, 포스터등인쇄물, 거리캠페인과선거체험행사등의순으로나타나방송홍보의중요성을보여주었다. 둘째, 이와같은홍보매체별영향력순위는영향력있다고판단되는홍보매체를두개씩지정하는경우에도같은순으로나타나경험적으로근거있음을볼수있다. 셋째, 하지만 19~29세의경우 TV의영향력은다른세대에비해상대적으로낮게나온반면, 넷째 TV의경우저학력층과저소득층에게상대적으로강력한영향력을미치는것으로보여방송홍보가중요한홍보수단이자매체이지만유권자특성에따라그효과를달리하는것으로나타났다. < 표 4> 선관위의다양한홍보매체를통한선거홍보의매체별홍보효과에대한 평가 설문문항 : 이번지방선거를맞아중앙선거관리위원회에서는다양한매체를통한 선거홍보를시행하였습니다. 선생님께서는다음의홍보매체중어떤것이가장 효과가높았다고생각하십니까? 중요한순서대로 2 가지만골라주십시오. Base= 전체 사례수 ( 명 ) 지상파방송등 TV 라디오 신문 / 잡지 현수막등시설물 포스터등인쇄물 인터넷 ( 홈페이지블로그 ) SNS( 트위터페이스북 ) 거리캠페인, 선거체험행사 모름 / 무응답 전체 (1,204) 연령 세 (213) 세 (231) 세 (262) 세 (237) 세이상 (260) 학력중졸이하 (182) 고졸 (513) 전문대학 (176) 년대재이상 (330) 모름 / 무응답 (4) 월평균가구소득 199만원이하 (211) ~299 만원 (221) ~399 만원 (286) ~499 만원 (265) 만원이상 (221) * 자료 : 한국정치학회 2014 지방선거조사 ( 단위 : %) 계 셋째, 사전투표제에대한인지여부와선관위의사전투표제홍보효과의검토이다 지방선거에서는전국단위선거로는사상처음으로사전투표제가실시되었다. 사전투표제는유권자가자신이살고있는지역아닌어느곳에서도투표할수있는

267 선관위홍보활동과선거문화개선 제도이다. 따라서사전투표제는계속하락하고있는투표율의반전을가져올제도적대안으로기대를모았다 지방선거에서처음전국적으로도입된사전투표제에대한선관위의유권자홍보는전반적으로긍정적이었던것으로평가받았다. 즉전체응답자의 92.3% 가사전투표제에대해알고있었고사전투표제를알지못하는응답자는 7.7% 에불과한것으로나타났다. 사전투표제를알고있는응답자 10명중 7명이상은선관위의광고와홍보가사전투표제를이해하는데도움이되었다고응답했다. 나아가투표불참자의 81.1% 도선관위의사전투표제홍보와광고를통해사전투표제에대해이해하게되었다고응답하여사전투표제에대한선관위의홍보가효과적으로진행되었음을확인할수있었다. 선관위의사전투표제에대한홍보가유권자들이사전투표제에대해이해하는데도움이되었다는것은 2014 지방선거전일정한시간적간격으로이루어진여론조사에서도확인된다. 즉 5월 12일 ~13일조사에서사전투표제에대해인지하고있는응답자의비중이 82% 에이르렀고 2주후실시된조사에서는사전투표제에대해인지하고있는응답자의비중이더욱증가하여 10명중 9명이상이사전투표제에대해이해하고있는것으로나타났다. 한편사전투표제에대해유권자들이인지하고이제도에대해이해하는데선관위의홍보활동이도움이되었는지에대한분석을통해우리는몇가지특징을발견할수있다. 그것은첫째, 사전투표제에대한인지여부가나이가낮아질수록상대적으로낮아지는경향을보이며 19~29세의경우평균치이하로나와선관위홍보활동이세대별로다르게전달되어효과도제한적일수있는가능성을시사한다. 둘째, 인천, 경기그리고충청지역에서상대적으로사전투표제에대한인지정도가낮게나왔다. 전국단위에서진행된선관위홍보가지역에따라다르게영향을미치고이것이서로다른수준의유권자선거참여로이어졌다는해석을할수있는대목이다. 셋째, 학력이낮을수록사전투표제에대한인지여부가상대적으로낮아지는경향을보이며고졸이하학력층의경우평균치이하를기록하여유권자의인구학적속성에따라홍보효과가다르게나타날수있는것으로파악된다. 나아가선관위의홍보와광고활동이사전투표제를이해하는데얼마나도움이되었느냐는질문결과도유권자의인구학적속성과다양한측면에서관련있는것으로나타났다. 즉연령이낮을수록선관위의홍보와광고활동이사전투표제를이해하는데도움이된정도가상대적으로낮게나타났고특히 30대이하의경우평균치를밑돌았다. 지역별로도선관위의사전투표제홍보와광고활동은다른효과를보여주었다. 즉인천, 경기그리고충청지역에서상대적으로사전투표제에대한인지정도가낮게나온맥락에서이들지역에서선관위의사전투표제홍보및광고효과에대한긍정적평가가평균치이하를기록했다

268 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 5> 사전투표제에대해유권자들의인지 설문문항 : 선생님께서는사전투표제도를알고계셨습니까? ( 단위 : %) Base= 전체 사례수 ( 명 ) 알고있었다 알지못하였다 계 전체 (1,204) 연령 19-29세 (213) 세 (231) 세 (262) 세 (237) 세이상 (260) 거주지역 서울 (245) 인천 / 경기 (350) 대전 / 충청 (120) 광주 / 전라 (122) 대구 / 경북 (123) 부산 / 울산 / 경남 (190) 강원 (37) 제주 (14) 학력 중졸이하 (182) 고졸 (513) 전문대학 (176) 년대재이상 (330) 모름 / 무응답 (4) 투표여부 투표자 (322) 비투표자 (882) * 자료 : 한국정치학회 2014 지방선거조사 Base= 사전투표제도인지자 < 표 6> 사전투표제를이해하는데선관위의홍보와광고활동의도움 설문문항 : ( 알고있었다고응답한분만 ) 그렇다면이제도를이해하는데중앙선 거관리위원회의홍보및광고가얼마나도움이되었습니까? 사례수 ( 명 ) 1 많은도움이되었다 2 약간도움이되었다 별로도움이되지않았다 4 전혀도움이되지않았다 3+4 모름 / 무응답 ( 단위 : %) 전체 (1,111) 연령 19-29세 (186) 세 (218) 세 (248) 세 (227) 세이상 (231) 거주지역 계

269 선관위홍보활동과선거문화개선 서울 (228) 인천 / 경기 (311) 대전 / 충청 (105) 광주 / 전라 (120) 대구 / 경북 (116) 부산 / 울산 / 경남 (181) 강원 (35) 제주 (13) 학력중졸이하 (155) 고졸 (467) 전문대학 (166) 년대재이상 (319) 모름 / 무응답 (4) 투표여부투표자 (277) 비투표자 (834) * 자료 : 한국정치학회 2014 지방선거조사 사전투표제에대한선관위홍보와광고활동은지역선관위직원대상설문조사를통해서도집중적으로이루어졌음을확인할수있다. 아래의표에서보듯 2014 지방선거에서지역선관위는지방선거참여를유도하기위한홍보활동에중점을두었고특히사전투표제에대한홍보와체험행사등을중점적으로실시했다. < 표 7> 투표율촉진을위한사업사례조사 - 선관위직원설문 질문 8 응답 ( 사업 ) 응답 ( 한계 ) 귀하께서지역선관위차원에서 투표율촉진 을위하여역점을두고진행한사업은무엇이며그성과및한계는무엇입니까? 응답수 (%) 사전투표제홍보 42(21.0) - 사전투표체험행사실시 11(5.5) 지방선거참여홍보실시 57(28.5) - 기업과아파트 ( 경로당포함 ) 중심으로방문및투표참여안내문발송 - 언론및신문광고 19 - 전광판및현수막게시 17 - 투표참여홍보캠페인 16 - 가두방송 13 - 장애우및노약자를위한교통편의제공 4 - 근로자투표시간보장등제도 법을사업체에안내 2 - 온라인 (SNS 등 ) 활용 1 - 후보자정보제공 1 유권자의지방선거에대한무관심 28(14.0) ( 업무량은증가하였지만 ) 인력부족 5(2.5) 홍보프로그램개선필요 4(2.0) 유관기관의협조어려움 1(0.5) 위의사업이실제투표율제고에도움이되는지검증이어려움 1(0.5)

270 제 6 회전국동시지방선거외부평가 다음으로선관위의온라인홍보활동을평가하면 2014 지방선거에서선관위의온라인홍보활동은그중요성이더욱증대하며상당한홍보효과를거둔것으로평가할수있다. 예를들면블로그방문기록을보면공식선거운동기간이외에도전체적으로방문자수가증가했다. 즉페이지뷰는 120만여회를기록, 작년한해 (49 만여회 ) 대비약 2.5배증가했다. 상위조회수를기록한콘텐츠를보면, < 지방선거사전투표! 이렇게합니다 >, <1인7표제, 투표용지의모든것!>, < 지방선거 1인7 표제어렵지않아요!> 등이다. 특히 2014 지방선거선거기간중방문자수는총 350,510명 ( 일평균 25,036 명 ) 으로이는 2014 지방선거에대한높은관심을반영한것으로해석된다. 아래의그림에서보듯평균방문자수는지난선거같은기간평균방문자수인일평균 14,677명보다 70.6% 증가한수치이기때문이다. 특히사전투표첫째날에는일일최다방문자 (88,136명) 를기록하여홍보효과를확인할수있었다. 아래의그림을보면선거가있는해의방문자수는선거가없는해와뚜렷이대비된다. 지방선거가있었던 2010년의 60 여만명, 대통령선거와총선이있었던 2012은 100만명이상이방문했었다. 이는선거에대한유권자들의관심을나타내는것으로볼수있다. 하지만전국규모의선거가없었던 2009년, 2011년그리고 2013년방문자수는적게는 8만여명많아야 40만명을조금넘긴수준이었다. 나아가선거가있었던해가선거가없었던해에비해방문자수가많았지만선거가있었던해라고하더라도시간이지나면서방문자수가급격하게늘어나는현상을보였다. 즉 2010년지방선거때방문자수가 60 여만명에머물렀지만양대선거가있었던 2012년 100만명을넘기더니 2014년올해는 200만명에이른것이다. 특히통상적으로대통령선거, 국회의원선거그리고지방선ᄀ 중유권자의관심이상대적으로가장낮은것으로알려진지방선거때블로그방문자수가역대최대를기록한것은유권자에게선거관련정보를전달하는데온라인홍보활동등이효과적일수있음을반증하는것으로볼수있다. < 그림 2> 최근방문자수변화추이 * 출처 : 중앙선관위

271 선관위홍보활동과선거문화개선 < 그림 3> 역대선거별선거기간블로그방문자수변화추이 * 출처 : 중앙선관위 2014 이와같은온라인홍보효과는온라인홍보활동이유권자에게시공간의제약없이손쉽게선거정보에접할수있게함으로써선거에대한관심과지식을높일수있다는것을말한다. 즉온라인홍보활동은후보자의온라인정보제공과선관위의종이홍보물, 언론사의선거관련보도와더불어기존의공식적인홍보활동보다상대적으로자유롭게다양한콘텐츠를활용하여유권자에게접근할수있다는장점이있기때문이다 ( 조희정 2010). Ⅴ 지방선거선관위홍보활동과선거문화개선그리고제언 앞서언급했듯선관위홍보활동의목표는투표참여의확대와유권자친화적정보환경조성을통해정치적선택의질을제고하여궁극적으로민주적통치의정당성을높이는것이다. 이와같은민주정치의정당성제고라는목표설정과달성은궁극적으로우리나라선거문화의개선으로이어질것으로기대되며그것은현실적으로유권자의올바른선거의식함양을통해가능할것으로보인다. 그렇다면향후우리나라선거문화의개선을이룩하기위해유권자의올바른선거의식함양에가장좋은방법은무엇일까? 이번조사결과에따르면 매체를통한홍보 (45%), 선관위홍보 (22.1%), 범시민운동전개 (20.5%) 그리고학교교육계몽 (12.4%) 의순으로나타나홍보활동의중요성을강조한것으로나타났다. 왜냐하면응답자의 10명중 7명가까이는홍보의중요성을강조하고있기때문이다. 이과정에서우리는인구학적속성과유권자의올바른선거의식함양방법의몇가지특징을발견했는데그것은나이가어릴수록선관위홍보의중요성에대한인식이상대적으로낮아지는경향을보여세대별차이가있음을확인했다. 이러한경향은매체를통한홍보의중요성에대한인식의경우에도나타났다. 동시에학력이낮을수록매체를통한홍보의중요성에대한인식이상대적으로강하게나타나세대별학력에따른홍보효과의차이를짐작할수있다. 이와같은

272 제 6 회전국동시지방선거외부평가 세대별차이는도시와규모와도관련된것으로보인다. 즉도시화정도가높은지역의젊은세대는홍보를통한올바른선거의식함양의중요성에대한인식이도시화정도가상대적으로낮은지역의저학력고령인구에비해덜한것으로나타난것이다. < 표 8> 유권자의선거의식향상방법 설문문항 : 선생님께서는유권자의올바른선거의식을향상시키는데가장좋은 방법은무엇이라고생각하십니까? ( 단위 : %) Base= 전체사례수 ( 명 1 선관위 2 학교교육 3 매체통한 4 범시민 ) 홍보계몽홍보운동전개 계 전체 (1,204) 연령 19-29세 (213) 세 (231) 세 (262) 세 (237) 세이상 (260) 지역규모대도시 (556) 중소도시 (503) 읍 / 면 (145) 학력중졸이하 (182) 고졸 (513) 전문대학 (176) 년대재이상 (330) 모름 / 무응답 (4) 투표여부투표자 (322) 비투표자 (882) * 자료 : 한국정치학회 2014 지방선거조사 이와같은선관위홍보활동에대한평가를통해우리는선관위홍보활동의향후개선을위한다음과같은몇가지제언이가능할것이다. 첫째, 선관위홍보활동의평가를위한다양한지표의개발을통한계량화추진이다. 사실홍보는일반적으로홍보의대상 (target) 을선정하여홍보하고자하는내용 (contents) 을효과적으로적절한방식으로전달 (management) 한다는의미를가지고있다. 즉홍보는누구를대상으로무엇을, 어떻게홍보하는가는매우중요한사항이다. 따라서홍보대상, 운영방법그리고홍보내용은성공적인홍보를위한핵심 3요소이며, 이를중심으로선거과정에서의선관위온라인홍보활동에대한평가를체계적으로진행할필요가있다는것이다 ( 조희정 2010). 이런맥락에서우리는선관위홍보활동의장기적목표와단기적목표를구분할필요가있다. 이때장기적목표는특정선거에국한된것이아니고몇번의선거를통해구현해야할장기목표가된다. 단기적목표는선거의특성에따라선거별

273 선관위홍보활동과선거문화개선 로다른것으로지방선거, 총선, 대선그리고재 보궐선거의홍보목표를설정하는것이다. 한편홍보하고자하는내용은동일하더라도홍보의대상에따라전달하는방법을다양화할필요가있다. 이는홍보대상의인구학적속성에따라홍보내용의전달방식을홍보대상친화적으로구별하여진행해야홍보목표의달성에보다가까이접근할수있다는것이다. 예를들면도시화정도가높은지역의젊은사람들은대체로학력이상대적으로높을가능성이있다. 따라서이들에대한홍보는온라인홍보활동이효과적일수있을것이다. TV 예능프로그램을통한홍보도이들에게보다접근할수있는홍보방법이기도할것으로보인다. 둘째, 선관위홍보활동의상시적홍보로의전환이다. 선관위홍보활동은이익창출을위한홍보가아닌공익목적의홍보활동이다. 따라서홍보의공공성확보가필수적이다. 이때공공성은국민전체를대상으로한보편적홍보를의미한다. 따라서선관위홍보활동은유권자투표참여확대와유권자친화적정보환경제공을통한정치적선택의질제고와민주정치의정당성제고의목표를위해유권자의정치적관심을높이고다양한정치정보를유권자에게제공해야한다. 이런의미에서선관위홍보활동은일시적활동의대상이아니라연중진행되어야하는것이다. 이를위해필요한것이통합홍보이고통합홍보의핵심은바로장기적주제의개발이다. 장기적주제는선거별로상이한테마를설정하는것이아니라장기적으로사용하는테마를말한다. 물론선거의종류에따라선거의성격을보다강조하는테마의설정도필요하지만상시적장기적홍보를위한통합홍보용주제또는테마의개발이필요하다고하겠다. 같은맥락에서중앙단위에서의홍보와지역단위에서의홍보를위한역할분담과지역선관위홍보활동의강화가필요하다. 특히지방선거의경우지역별로서로다른환경과조건속에서지방선거가진행될가능성이높다. 따라서지역특화적또는지역친화적홍보활동의전개가필요하다. 이를위해선관위직원의홍보마인드강화가필요하며홍보관련업무를총괄할홍보담당최고책임자또는디레렉터를선거때임명하여활용하는방안도고려할수있을것이다. 결국선관위의홍보활동은선거관리기관으로서보다 선거문화개선선도기관 으로서유권자에게선거와정치관련정보를제공하는역할로변화해야한다. 선거관리기관으로서의역할이수동적이며일시적이라면선거문화개선선도기관으로서의역할은능동적이며상시적이라고할수있다. 나아가선거문화개선을위한올바른선거의식함양을위해학교교육과의연계활동을선관위홍보활동의하나로강화할필요가있다. 헌재대학과의학점인정과정으로진행되는각종교육활동의확대가요구되며동시에이와같은교육연계활동을초중고대상으로확대해야할것이다. 선거의식함양과선거문화개선은장기적프로젝트로세대교체를통해궁극적으로성취될수있을것이기때문이다. 셋째, 선관위홍보활동의상시적홍보의첫단계는온라인홍보의강화이다. 앞서

274 제 6 회전국동시지방선거외부평가 선관위홍보활동평가에서확인했듯온라인홍보활동은시간이지나면서홍보활동의효과가높아진것으로나타났다. 온라인홍보활동을통해유권자에게전달되는정보의양도많아졌고정보의내용도다양해졌다. 따라서선거와정치관련정보의콘텐츠의다양화와심층화가필요하다고할수있다. 나아가선관위온라인채널의활성화도요구된다. 이를통해유권자친화적정보환경을지속적으로유지할수있을것으로기대된다

275 선관위홍보활동과선거문화개선 < 참고문헌 > 강경태 한국대통령선거어떤유권자가참여하나?: 선거관심도를중심으로. 한국정치학회보 37(1): 고선규 년총선의유권자평가와선거제도운용, 한국정당학회편. 18대총선현장리포트. 서울 : 푸른길. 김욱 총장 : 결론및시사점, 한국선거학회편. 한국선거 60년 : 이론과실제. 서울 : 오름. 김현태 공직선거법: 자유와공정. 서울 : 퍼플. 유현종 선거에서정보환경이유권자의선택에미치는영향에관한실증연구 : 한국대통령선거를중심으로. 한국정치학회보 42(4): 스페셜이슈 : 2012 양대선거와선관위의역할. 지방행정 61(7): 이소영 정치적태도와선택에있어서정치적정보의영향 : 18대총선유권자를중심으로. 현대정치연구 4(1): 이현우 이정진 선거제도및관리가선거결과에미치는영향 : 제5회지방선거를대상으로. Oughtopia 25(3): 임성호 선거관리와대의민주주의거버넌스 : 그관계의양면성. 국정관리연구 3(1):5-37. 장승진 제18대대선에서선관위의홍보활동평가 2012년도중앙선거관리위원회용역보고서. 제18대대통령선거외부평가. 정하윤 제19대총선중앙선거관리위원회의홍보관리평가. 선거연구 2(2): 조희정 온라인홍보활동의효과와과제 중앙선거관리위원회제5회전국동시지방선거외부평가학술용역논문집. 중앙선거관리위원회 제19대국회의원선거홍보종합계획. 중앙선거관리위원회 제6회전국동시지방선거종합홍보계획. 중앙선거관리위원회 제6회전국동시지방선거위원회공식소셜미디어운영평가보고. 중앙선거관리위원회 제6회전국동시지방선거방송기획홍보결과보고. 한정택 동시선거관리와감시단속평가 : 제5회동시지방선거를중심으로. 동서연구 22(2): 홍재우 민주주의와선거관리 : 원칙과평가. 의정연구 16(3):

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277 제 6 회전국동시지방선거외부평가 선거규제와선관위감시단속활동 신두철 ( 한양대 )

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279 선거규제와선관위감시단속활동 선거규제와선관위감시단속활동 신두철 ( 한양대 ) Ⅰ. 서론 기존선거제도의연구에서선거 ( 운동 ) 의규제와감시단속은선거법의틀에는포함되지만선거제도의중요한부분으로는인식되지못하였다. 하지만선거규제와선거공정성은민주주의의가치와대의제민주주의의실질적운영을담보하는중요한제도이기때문에매우세심하게살펴봐야한다. 만약대표자를선출하는선거가불공정하게치러진다면그선거에의해서선출된대표자는국민을대표해서일을할수있는정당성을확보할수없으며, 정통성의위기는정치불안정을가져오고궁극적으로정치체제의위기로연결될수있다. 따라서공정한선거없이는성숙한민주주의체제가확립될수없으며, 이러한관점에서공정한선거관리를통해서선출되는대표자야말로정치권력의정당성을위한전제조건이다. 우리나라에서는선거관리를전담하는선거관리위원회가방대한조직규모를동원하여규제와감독기능을수행하고있다. 무엇보다지방선거는 17개시 도에서전국적동시에치러지는선거이면서 7개선거별로후보자들의선거운동이동시에진행되기때문에선관위의공정한선거관리와불법선거운동에대한선관감시활동이어느선거보다강력하게요구된다. 선거감시활동과더불어법의틀안에서후보자와유권자의자유로운선거운동역시보장되어야한다. 이러한관점에서이번제6회지방선거는그동안의 2013년개정정치관계법이추구한선거운동의확대및선거운동의제한적상시화, 유권자의선거관련정치적표현의자유보장등을어떻게적용하고실현시킬것인가를가늠하는중요한선거이다. 그러므로지방선거가종료된후선거환경뿐만아니라정치인과시민의식수준, 동시에권력구조와정당체계의연계성속에서제도개혁의논의를심도있게검토하는계기가되어야할것이다. 본연구에서는현재의선거규제가불필요한규제로후보자선거운동과유권자의정치적표현을방해하지는않았으며공정하게치러졌는지, 또한공정한선거를위해불법선거운동에대한선관위감시와단속은적절했는지에대하여평가해보고자한다. 이를위해먼저이번지방선거에적용된 2013년 6월의개정정치관계법의주요내용을소개하고, 다음으로이번지방선거기간의선거위반사례를정량분석과정성분석 ( 언론 ) 을통해살펴볼것이며, 마지막으로선관위의감시활동과공정성에대한평가를유권자및전문가의설문조사를통해확인해보고자한다

280 제 6 회전국동시지방선거외부평가 1. 선거법의주요내용 Ⅱ. 선거법의주요내용과쟁점 선거관리위원회는그동안정치선거환경에맞게선거전반에관한규제를개선해왔으며, 공정한선거감시활동을위해노력해왔다. 정치관계법은민주주의공고화의목표에따라현재까지다수의개정이이루어져왔다. 선거법 의경우, 대통령, 국회의원, 지방의원선출에관한법이각각독립되어있다가 1994년 공직선거및선거부정방지법 제정이후공직선거법으로통합되었다. 그동안정치관계법개정의흐름은대체로돈이많이초래되는비효율적선거운동방법을배제하고, 돈이적게들면서도효율적인선거운동방법을확대하는방향으로개정을추구해왔다. 이에걸맞게선거법은누구든지자유롭게선거운동을할수있다고명시하였지만, 돈선거방지와선거비용축소를위해기부행위제한및금품제공에대한처벌규정은더욱강화되었다. 현행정치관계법은지난제19대총선과제18대대선을통해나타난문제점을개선하기위해선관위가 2013년 6월에국회에제출한개정의견을반영하고있다. 그핵심은그동안논란이되어왔던유권자의선거운동의자유확대와상시선거운동의부분적허용을전제로하고있다. 그주요내용을정리해보면다음과같다 ( 중앙선관위 2013). 첫째, 유권자의선거운동의자유확대를위하여말 ( 言 ) 로하거나직접걸어통화하는방식의전화를이용한선거운동을상시허용하고, 선거운동기간중에어깨띠등소품을이용하거나자신의집또는자동차에표시물을부착 게시하는방법으로선거운동을할수있다. 둘째, 유권자의선거관련정치적표현의자유보장을위하여선거와무관한시설물등설치와선거운동이아닌인쇄물등배부는허용하고, 선거운동을목적으로개최하는집회 모임만금지하며, 인터넷실명확인제를폐지하였다. 셋째, 후보자정보제공의다양화를통한유권자의알권리보장을위하여쉽게비교하여볼수있는후보자정보자료를작성 발송하고, 선거공약서와통합한책자형선거공보를매세대에발송하는한편, 후보자의경력등에대한이의제기및관련자료공개절차를확대하고, 정당 후보자의정책 공약에대한비교평가와결과공표시서열화등의금지를폐지하였다. 넷째, 유권자와후보자간쌍방향의사소통활성화를위하여유권자와후보자 예비후보자의대면에의한옥내정책토론을할수있도록하고, 언론기관및단체의후보자등초청대담 토론회를상시개최할수있도록하였다. 다섯째, 공정경쟁및후보자의자율적 창의적선거운동보장을위하여예비후보자가되려는사람은언제든지예비후보자로등록하여제한된범위에서선거운동을할수있도록하고, 후보자의선거운동방법규제를대폭완화하여자율성을확대하되, 선거운동정보표시의무제도도입등을통하여비용을중심으로규제하고자하였다

281 선거규제와선관위감시단속활동 여섯째, 통상적인정당활동의자유보장을위하여선거가임박한시기에제한되는정당활동규제를완화하여시기에관계없이정강 정책홍보와당원모집을할수있도록하였다. 일곱째, 국민이공감할수있는선거제도개선을위하여대통령선거와시 도지사선거에서선거방송토론위원회주관대담 토론회의참석대상후보자가토론회개최가진행됨에따라압축되도록하고, 정당에지급한선거보조금액만큼보전비용금액에서감액지급하며, 선거운동기획비용등을선거비용에포함되도록하는한편, 사전투표의투표마감시각연장, 거소투표대상자의인터넷신고, 투표소에서투표용지작성 교부방법추가등을통하여유권자의투표참여편의를확대하였다. 여덟째, 재외선거참여확대를위하여재외선거인명부의영구명부제를도입하고, 인터넷이용신고 신청허용등으로재외선거인등의신고 신청편의를확대하는한편, 공관외의장소에추가투표소를설치 운영하도록하고, 공관이없는국가거주재외선거인에게제한적으로우편투표를허용하였다. 아홉째, 선거에참여하는후보자는물론국민누구나쉽게이해할수있도록법체계성을강화하고, 어려운용어나표현을순화하며, 문장구조를간결하게정립하는등공직선거법체계를정비하였다. 2. 선거운동의주요쟁점 선거운동은정당과후보자가선거승리를목적으로유권자의지지를동원 호소하는과정이다. 한편유권자는자신이지지, 투표할정당과후보자에대한정보를수집하고검증하는과정이다. 정당과후보자의선거운동은쟁점을제시하며, 이미지를창출하고, 유권자를접촉하며, 홍보전을펼치는다양한방식으로진행된다. 과거의선거운동이직접적인면대면접촉방식과전화선거운동, 홍보물을이용한일방적홍보매체를활용한것이주류를이루었다면, 현대의선거운동은방송토론이나방송연설을비롯하여언론매체를이용한간접적인접촉방식과인터넷등과같은쌍방향적매체의활용이활성화되고있다. 선거운동방식이변화하는것처럼선거운동을수행하는선거운동조직역시시대와상황에따라매우다양하고상이하다 ( 박명호외 2012). 그럼에도불구하고이러한선거운동이모두동일한효과를가지는것은물론아니다. 선거운동은그방법에따라비용이각기다르게소요되기도한다. 이러한선거운동에사용되는경비는대부분선거비용의개념에포함되고광의의정치자금에속한다. 선거운동영역에서의자유보장은물론이고부패방지와선거운동의평등즉기회균등을실현하기위해서법적규제가주로이루어지것이그래서선거비용이다. 사실선거운동에있어서기회균등의실현을위해서는선거운동이공정하게이루어져야한다. 이러한선거운동영역에서의공정성만을과도하게강조하여선거운

282 제 6 회전국동시지방선거외부평가 동방식을법으로규제하는것보다는선거비용의최고지출한도범위내에서자유로운선거운동을할수있게하고아울러공정도보장하는것이더욱바람직하다. 즉개인의선거운동행위및수단 방법에대한규제보다는비용측면에서규제하는것이실효성이크다. 이렇게함으로써각후보자가선호하는선거운동방법을선택하여창의적이고효과적인선거운동을한다면, 이로인한규제가적음에따라증가하는규제인력이나기구도줄일수있는장점이있다 ( 김현태 2012). 하지만현행선거법은정당 후보자와유권자의면대면선거운동은극도로제한하고미디어와온라인선거운동은허용하는방식으로변화함으로써, 결과적으로면대면접촉을통한정당 후보자와유권자간의정치적교감과소통의가능성은최소화되는결과를가져왔다. 또한미디어와온라인선거운동방식은선거운동방식의다양화를가져오기는했지만여전히면대면접촉을대체할수수준의선거운동방식으로미흡하다는지적이다. 그럼으로선거운동방식의실효성을평가하기위해서는다양한방식의선거운동에대한정량적이면서도정성적인평가가이루어져야한다. 또한선거운동방식의효과분석은선거운동에직접관련있는선거관계자및전문가를통한평가적차원과이러한선거운동을통해제공되는정보를받아들이는유권자의관점, 그리고선거운동의공정성과형평성이고려된효과분석이함께이루어져야할것이다이를위해서본장에서는선거운동에대한기존의조사결과를통해실효성을분석해보고, 이번지방선거와기존선거기간동안조사된유권자와전문가설문조사에서나타난후보자관련정보획득경로를통해서이를보완하고자한다. 선거운동방식은일반적으로언론매체에의한선거운동, 정보통신매체에의한선거운동, 면대면선거운동, 인쇄물활용선거운동, 시설물에의한선거운동으로구분된다. 먼저선거운동방식에관한핵심쟁점사항을정리해보면다음과같다 ( 박명호외2012; 김현태 2012; 한정택 2013). 첫째, 전문가들은현행선거법과제도가공정성에는기여하고있으나자유로운정치활동과선거운동은제약하고있다고평가하고있다. 둘째, 대체로선거운동기간이짧고, 유권자의정치참여가제한되어유권자가후보자에대한제대로된정보를습득하고판단하는데어려움이있다고보고있다. 이를개선하기위해서는선거운동기간의연장과선거운동규제완화를요구하고있지만, 선거운동기간폐지에는대체로반대하고있다. 셋째, 선거운동방식을개선하기위해 투표당일유권자이벤트허용 과 후보자지지소품등판매 와같이창의적이고다양한방식으로유권자에게호소할수있는선거운동방식의도입과 2004년개정선거법에의해폐지되었던 유권자합동연설회 재도입등을요구하고있다. 넷째, 선거운동방식중효과가높은선거운동은 1) 언론매체활용 2) 면대면방식 3) 정보통신매체 4) 시설물과인쇄물로파악되었다. 즉선거매체와방식

283 선거규제와선관위감시단속활동 에따른변화로인해기존의전통적인시설물과인쇄물의효과는낮게나타나는반면에, 방송연설및 SNS 등소셜미디어방식은파급효과가크다는의견이다수이며, 직접적으로유권자를대면하는방식의선거운동은효과가높다는의견이지배적이었다. 이러한전문가들의선거운동효과성평가는선관위가조사한유권자의식조사에서도그대로반영되어나타나고있다. 유권자들은국회의원선거에서후보자선택에필요한정보획득경로로 TV/ 라디오등방송매체 를가장많이꼽았고, 다음으로 인터넷매체, 신문 / 잡지등인쇄매체 등의순으로선택했다. 기존유권자의식조사는면대면방식에대한정보획득결과가포함되어있지않아이에대한평가는유보적일수밖에없다. 그렇지만본연구의전문가대상설문조사결과로볼때, 후보자또는선거운동원을통한직접적인대면방식이유권자의후보자선택에미치는파급효과는클것으로보인다. < 표 1> 후보자관련정보획득경로 (N=1,500 : %) 구분 TV/ 라디오등방송매체 신문 / 잡지등인쇄매체 주변사람들 인터넷매체 기타모름 / 무응답 제 17 대대선 제 5 회지선 제 19 대총선 * 출처 : 한국정치학회 (2010) 제 5 회전국동시지방선거외부평가 ; 제 19 대총선외부평가 여기서주목할점은 2010년제5회지방선거대비 TV/ 라디오등방송매체 등기존매체를통한정보획득은전반적으로줄어드는추세이다. 이러한추세는아래의 < 표 2> 에서보는바와같이이번제6회지방선거에서도이어졌다. 이에비해서 인터넷매체 를통한정보획득이증가하고있는데스마트폰과소셜네트워크서비스 (SNS) 의이용자의확대가그요인으로보인다. < 표 2> 제 6 회지방선거후보자관련정보획득경로 ((N=1,204 : %) 1 후보자 TV 토론방송, 방송연설, 대담등 2 정당 / 후보자의거리유세나명함배포및대면접촉 3 정당 / 후보자가보낸문자메시지, 이메일등 4 가정배달선거공보 5 선거벽보, 현수막 6 후보자의홈페이지, 블로그, 트위터, 및카카오톡등 SNS 모름 / 무응답 계

284 제 6 회전국동시지방선거외부평가 사례수 ( 명 ) 본적이있다 본적이없다 계 선거운동방식 1, TV토론방송등 거리유세등 문자메시지, 이메일등 선거공부 선거벽보, 현수막 홈페이지, SNS 등 모름 / 무응답 Ⅲ. 선관위감시단속활동분석 이장에서는선관위의감시단속활동중선거사범에대한단속실적을제4회지방선거에서부터금번제6회지방선거까지의비교하여정량분석및언론사에비치보도등을통해정성분석해보았다. 분석을통해나타난결과는다음과같다. 첫째, 이번지방선거에서선거사범은전국적으로제5회지방선거에비해줄어든것으로나타났으며제4회선거와비교하면거의절반수준으로줄어들었다. 이번지방선거는 1인 7표제로 3,952명의공직자를한꺼번에뽑는선거임에도불구하고 2010년지방선거에비해서불법에대한조치는약 21% 로급감하였다. 둘째, 불법선거운동의감소에도불구하고, 조치유형별로보았을때위반수위가높은고발건수는제5회지방선거에비해서두배이상상승하였다. 특히광역단체장선거에서고발사건이두드러지게증가하였다. 광역단체장후보가선거법을어겨선관위로부터고발을받은건수는총 43건으로파악되었는데, 이는지난 2010년광역단체장선거고발건수의 20건에비해두배높아진것이다. 특히선거막판네거티브가정점에달했던서울시장선거에서의고발건수가 7건으로시도지사 17곳선거중가장많았다. 기초단체장의경우고발건수가 2010년 124건에서이번에 149건으로 20.1% 늘었고, 광역의원은 49건에서 50건으로 2% 증가했다. 기초의원은 156건에서 121건으로 22.4% 감소했다. 고발건수가크게증가한주요요인으로는여론조사조작이나공무원의선거관여행위등의증가가크게작용한것으로파악된다. 그에비해서조치강도가다소약한수사의뢰와경고는각각 63%, 23% 정도감소한것으로나타났다. 불법선거운동의감소와고발건수의증가에대해서는다음의세가지요인을복합적으로고려할때해석이가능할것이다. 1개정선거법으로선거운동의자유가확대됨으로써기존의불법선거운동으로판단되던사안이적법한선거운동으로바뀌면서불법선거운동이줄어들었다. 2다른한편으로후보자와유권자의공명선거운동의식이향상되어나타난결과로해석될수도있을것이다. 3그럼에도불구하고고발건수가대폭상승한것은이번지방선거가치열한경쟁으로과열되었다는것을단편적으로보여준다

285 선거규제와선관위감시단속활동 < 그림 1> 제 5 회와제 6 회지방선거선거별고발조치 * 출처 : 헤럴드경제 ( ) 셋째, 적발된선거사범가운데여전히 금품및향응제공사범 이 문자메시지와기타 등유형다음으로가장높은비중을차지하고있다. 이는아직까지도우리지방선거에서 돈선거 가완전히척결되지않았다는사실을나타낸다. 특히막바지치열한접전이펼쳐진지역에서는돈을대거뿌릴징후마저포착되어선관위는금품및향응선거차단에총력을기울였다. 선관위가적발한위법사례는 문자메시지및기타 737건, 금품 음식물제공 이 654건, 인쇄물배부위반 517건순으로높게나타났다. 제주도선거관리위원회는 2일제주교육감후보 A씨의후원회회계책임자 B씨를공직선거법위반 ( 정당및후보자의가족등의기부행위제한 ) 혐의로검찰에고발했다. B씨는지난달말후원금모금을독려하기위해식당에서후원회원과일반선거구민등 20여명에게음식물을대접하는등 50여만원상당의향응을제공한혐의를받고있다. 선관위관계자는 선거가막바지에접어들며금품이나향응제공, 흑색선전유인물배부, 상대후보자비방등선거법위반행위가발생할우려가크다고보고 24 시간특별감시 단속을벌이고있다 고말했다. [ 국민일보 ] 넷째, 정치관계법개정을통해공무원의선거개입에대한중립성의무가강화되었음에도불구하고여전히중대한선거위반문제로대두되고있다. 개정된선거법은공무원이선거에개입한경우, 공소시효를 10년으로연장하였고, 1년이상 10 년이하징역또는 1천만원이상 5천만원이하의벌금형에처해지도록하고있다. 특정지역에서는현직단체장이불출마하거나교체가능성이높은일부공무원들이

286 제 6 회전국동시지방선거외부평가 내부정보를당선유력후보캠프에전달하는경우도있는것으로보도된바있다. 단체장후보의경우당선되면인사권자가되는만큼미리잘보이려는줄서기행태가재현된것이다. 특히선거때만되면출마한단체장의득표에영향을줄수있다며불법행위단속에미온적인태도를보이는지자체가늘어나고있다. 대구경찰청은이번선거와관련지금까지모두 114명이적발됐다고 6일밝혔다. 이중 8명은불구속입건됐고, 19명은수사가종결된상태이다. 87명은수사가아직진행중이다. 선거사범을유형별로보면, 허위사실유포 후보자비방 (22명) 이가장많고, 이어공무원선거개입 (13명) 인쇄물배부 (13명), 금품향응제공 (12 명 ), 사전선거운동 (9명), 현수막훼손 (3명), 선거폭력 (1명) 등이다. 2010년지방선거때와비교해, 공무원의선거개입과거짓말선거사범이늘어났다. 지난선거때보다각각 12명씩증가했다. 관권선거가횡행한것은현직지자체장의막강한영향력탓에정치적중립을지켜야하는소속공무원들의줄서기풍토가심화됐기때문으로분석됐다. 공무원선거개입의경우, 지난 2월공직선거법개정으로공소시효가 10년으로연장됐고, 처벌도대폭강화됐다. 1년이상 10년이하징역또는 1천만원이상 5천만원이하의벌금형에처해질수있다. [ 영남일보 ] 다섯째, 접전이치열한지역일수록후보간의흑색 비방선전이과열되는양상이재현되었다. 특히, 후보들간의공약자체가차별성이없어정책대결이이루어지지않는초접전지역인경우선거막판으로갈수록더욱네거티브양상을띠는것으로나타났다. 춘천의경우, 6 4 지방선거로춘천지검에고소및고발이접수된선거법위반사건은모두 79건이다. 이중 14건에대해기소또는기소유예무혐의내사종결처분이이뤄졌고, 나머지 65건에대해서는현재수사가진행중인데, 선거직전인 6월 1일까지는 64건이접수됐지만불과 5일만에 15건이늘어난것은투표일이임박하면서막판고소및고발이치열해지는현상을단적으로보여주는사례이다. 여섯째, 오늘날선거가오프라인상뿐만아니라휴대전화및온라인을이용한선거운동이다양하게이루어지며이에따라이를활용한불법선거운동도다양하고복잡하게나타나고있다. 다만이번지방선거에서는 문자메시지및사이버선거사범 은과거에비해줄어든것으로파악되었다. 제5회지방선거에서는 988건이단속됐지만, 이번에는 737건으로줄었다. 이는전화및온라인상의선거운동이자유로워지면서상대적으로불법행위가줄어든긍정적효과로해석할수있을것이다

287 선거규제와선관위감시단속활동 < 표 3> 제 4 회, 제 5 회및제 6 회지방선거조치현황 유형별 ( 단위 : 건, %) 유형별 제 6 회제 5 회제 4 회증감 * ( 비율 ) 합계 2,105 2,663 6, (21.0) 금품 음식물제공 , (8.5) 비방 흑색선전 사조직이용 시설물설치등 계고발수사의뢰경고등 15 (51.7) 5 (33.3) 73 (29.7) 인쇄물배부등 , (22.8) 문자메시지, 기타 , (25.4) 증감 ** ( 비율 ) 3,43 1 (56.3) 688 (49.0) 27 (48.2) 31 (67.4) 458 (65.1) 911 (57.6) 1,31 6 (57.1) 제 6 회제 5 회제 4 회증감 * ( 비율 ) (3.4) 25 (20.5) 1 (25.0) 0 (0.0) 2 (100.0 ) 6 (24.0) 29 (63.0) 증감 ** ( 비율 ) 582 (74.1) 251 (67.3) 1 (20.0) 17 (81.0) 1 (33.3) 87 (77.7) 225 (83.0) 제 6 회제 5 회제 4 회증감 * ( 비율 ) (60.0) 41 (58.6) 12 (92.3) 4 (100.0 ) 2 (100.0 ) 14 (66.7) 2 (13.3) 증감 ** ( 비율 ) 381 (75.3) 제 6 회제 5 회제 4 회증감 * ( 비율 ) 1,845 2,335 4, (21.0) 178 (71.8) (1.0) 8 (38.1) 5 (55.6) (16.7) 1 (14.3) 1 (33.3) (28.5) 72 (77.4) 117 (88.6) , (23.2) (30.0) 증감 ** ( 비율 ) 2,46 8 (51.4) 259 (33.1) 18 (60.0) 9 (56.3) 456 (65.3) 752 (54.7) 974 (51.2) * 증감 *( 비율 ) 제 5 회지방선거대비제 6 회지방선거증감 ( 비율 ) * 증감 **( 비율 ) 제 4 회지방선거대비제 5 회지방선거증감 ( 비율 ) * 제 6 회지방선거조치현황은 현재 - 선거일전 20 일기준으로작성

288 제 6 회전국동시지방선거외부평가 선거별 ( 단위 : 건, %) 선거별 제 6 회제 5 회제 4 회증감 * ( 비율 ) 합계 2,105 2,663 6, (21.0) 광역장 계고발수사의뢰경고등 20 (20.8) 기초장 786 1,026 1, (23.4) 광역의원 (0.5) 기초의원 776 1,053 3, (26.3) 교육감 교육의원 (6.1) 62 (100.0) 증감 ** ( 비율 ) 제 6 회제 5 회제 4 회증감 * ( 비율 ) 3,43 1 (56.3) 126 (56.8) 782 (43.3) 564 (59.9) 2,07 0 (66.3) (3.4) 10 (90.9) 9 (11.5) 5 (18.5) 20 (25.3) 6 (120.0) 3 (100.0) 증감 ** ( 비율 ) 제 6 회제 5 회제 4 회증감 * ( 비율 ) 582 (74.1) 25 (69.4) 127 (62.0) 113 (80.7) 325 (80.4) (60.0) 12 (80.0) 26 (57.8) 9 (50.0) 25 (58.1) 증감 ** ( 비율 ) 제 6 회제 5 회제 4 회증감 * ( 비율 ) 381 (75.3) 22 (59.5) 141 (75.8) 490 1,845 2,335 4,803 (21.0) (31.4) , (24.7) 50 (73.5) (0.6) 172 (80.0) ,504 (24.9) (4.8) 57 (100.0) 증감 ** ( 비율 ) 2,46 8 (51.4) 79 (53.0) 514 (36.3) 401 (54.7) 1,57 3 (62.8) * 증감 *( 비율 ) 제 5 회지방선거대비제 6 회지방선거증감 ( 비율 ) * 증감 **( 비율 ) 제 4 회지방선거대비제 5 회지방선거증감 ( 비율 ) * 제 6 회지방선거조치현황은 현재 - 선거일전 20 일기준으로작성 ( 선관위자료요청, 자료제출후변경예정 )

289 선거규제와선관위감시단속활동 Ⅳ. 선관위단속활동및공정성유권자와전문가평가 이장에서는유권자및전문가설문조사결과를기준으로선관위의단속활동및선거의공정성에대하여평가해보았다. 선관위의단속활동과선거의공정성에대한유권자설문조사에서나타난결과를분석해다음과같은특징을보인다. 첫째, 유권자들은선관위의선거법위반행위감시 / 단속활동의공정성에대해서대체적으로긍정적인평가를내리고있는것으로나타났다. 매우공정했다 / 어느정도공정했다 는의견이 56.6% 로나타났으며부정적인의견은 17% 에그쳤다. 아래 < 표 4> 을통해알수있듯이이는지난제5 회지방선거와비교시, 긍정적답변은 13.3% 가까이증가한것이며, 부정적답변은 4% 가까이줄어들었다. 전문가들역시유권자들과마찬가지로선관위의선거법위반행위감시및단속활동에대해서긍정적으로평가하고있다. 전문가들의 58.9% 가선관위의 매우공정했다 / 어느정도공정했다 는의견이 58.8% 로나타났으며부정적인의견은 17.8% 에지나지않았다. 다만유권자설문조사에서도나타난바와같이잘모르겠다는의견이 23.4%( 유권자 26.4%) 로상당수의전문가와유권자가선거일상에서선관위감시및단석활동에대해서는직접적으로접하거나체감하지못하는것으로보인다. < 표 4> 선관위의선거법위반행위감시 / 단속활동의공정성평가 - 유권자 설문문항 : 선생님께서는이번선거와관련한중앙선거관리위원회의선거법위 반행위감시 / 단속활동이얼마나공정했다고생각하십니까? 지방선거 제 6 회 1,204 제 5 회 1,000 제 4 회 1,500 사례수 (1) 매우공정했다 51 (4.2) 82 (8.2) 110 (7.3) (2) 어느정 공정했다 않았다 도 (1)+(2) (3) 별로공정하지 631 (52.4) 350 (35.0) 748 (49.9) 682 (56.6) 432 (43.3) 858 (57.2) 176 (14.6) 148 (14.8) 402 (26.8) (4) 전혀공정하지않았다 (3)+(4) (5) 잘모르겠다 ** 28 (2.4) 64 (6.4) 53 (3.5) 204 (17.0) 212 (21.2) 455 (30.3) 318 (26.4) 352 (35.1) - * 제4회지방선거는 1차조사결과 * (5) 잘모르겠다 ** 제5, 6회지방선거에서만제시된응답항목 * 출처 : 중앙선관위 (2014) 제6회전국동시지방선거유권자정치의식조사 ; 한국정치학회 (2010) 제5회전국동시지방선거외부평가 ; 중앙선관위 (2006) 제4회전국동시지방선거외부평가 < 표 5> 선관위의선거법위반행위감시 / 단속활동의공정성평가 - 전문가 설문문항 : 선생님께서는이번선거와관련한중앙선거관리위원회의선거법위 반행위감시 단속활동이얼마나공정했다고생각하십니까?

290 제 6 회전국동시지방선거외부평가 보기 응답 매우공정했다 16.75% 어느정도공정했다 42.13% 별로공정하지못했다 14.21% 전혀공정하지못했다 3.55% 잘모르겠다 23.35% 총계 196 * 출처 : 중앙선관위 (2014) 제6회전국동시지방선거유권자정치의식조사 ( 가제 ) 둘째, 깨끗한선거를위한선관위의불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제가도움이되었다는데에유권자들은긍정적평가를내리고있다. 긍정적평가 ( 매우도움이되었다 / 약간도움이되었다 ) 는 60% 이며, 부정적평가 ( 별로도움이되지않았다 / 전혀도움이되지않았다 ) 는 18% 로나타났다. 이는제5회지방선거에비해긍정적평가가 10% 증가한수치이다 ( 제5회긍정적평가 50%). 전문가들은유권자들에비해서선관위의불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제가이번선거를깨끗하게만드는데기여했다고평가하고있다. 긍정적평가 ( 매우도움이되었다 / 약간도움이되었다 ) 는비율은 66.6% 로유권자에비해서약 7% 가까이높은수치이다. 부정적평가 ( 별로도움이되지않았다 / 전혀도움이되지않았다 ) 는 18.9% 로나타났다. < 표 6> 선관위의불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제의공명선거도움여부 - 유권자 설문문항 : 중앙선거관리위원회를중심으로한불법 / 탈법선거운동에대한감 시와규제가이번선거를깨끗하게운용하는데얼마나도움이되었다고생각하 십니까? 지방선거 제 6 회 1,204 제 5 회 1,000 제 4 회 ** (1) 매우사례수도움이되었다 103 (8.6) 103 (10.3) (2) 약간도움이되었다 (1)+(2) 624 (51.8) 397 (39.7) 727 (60.4) 500 (50.0) (3) 별로도움이되지않았다 201 (16.7) 140 (14.0) (4) 전혀도움이되지않았다 24 (2.0) 56 (5.6) (3)+(4) 225 (18.7) 196 (19.6) (5) 잘모르겠다 252 (20.9) 302 (30.2) * 제 4 회 ** 지방선거유권자의식조사에서는조사되지않았음 * 출처 : 중앙선관위 (2014) 제 6 회전국동시지방선거유권자정치의식조사 ; 한국정치학회 (2010) 제 5 회전국동시지방선거외부평가

291 선거규제와선관위감시단속활동 < 표 7> 선관위의불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제의공명선거도움여부 - 전문가설문문항 : 중앙선거관리위원회를중심으로한불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제가이번선거를깨끗하게운용하는데얼마나도움이되었다고생각하십니까? 보기응답매우도움이되었다 26.53% 약간도움이되었다 40.31% 별로도움이되지않았다 16.33% 전혀도움이되지않았다 2.55% 잘모르겠다 14.29% 총계 196 * 출처 : 중앙선관위 (2014) 제6회전국동시지방선거유권자정치의식조사 셋째, 유권자들의 70.9%( 완전자유롭고공정했다 / 자유롭고공정했지만작은문제들이있었다 ) 가이번지방선거가자유롭게공정하게치러졌다는평가를내리고있다. 이수치는제5회지방선거와비교했을때두배가까이증가한수치 ( 제5회지방선거긍정적평가 40.2%) 로일부지역의과열분위기에도불구하고대체적으로이번지방선거가그어느지방선거때보다자유로우면서도깨끗하게치러졌음을보여주는응답결과라할수있다. 이에대해서전문가들도유권자들과일치하고있으며, 사실더긍정적인평가를내리고있다. 전문가들의 78.1%( 완전자유롭고공정했다 / 자유롭고공정했지만작은문제들이있었다 ) 가긍정적인평가를, 21.9%( 자유롭고공정했지만 / 자유롭지도공정하지도못했다 ) 는부정적인의견을나타냈다. < 표 8> 지방선거공정성 / 공명성에대한입장 - 유권자 설문문항 : 선생님께서는이번선거가얼마나자유롭고공정하게진행되었다고생각 하십니까? 지방선거 (1) 완전사례수자유롭고공정했다 제 6 회 1,204 제 5 회 1,500 제 4 회 1, (21.1) 44 (2.9) 96 (6.4) (2) 자유롭고 공정했지만작은 문제들이있었다 707 (58.7) 560 (37.3) 337 (22.5) * 제 4 회지방선거는 1 차조사결과 (1)+(2) 1,061 (79.8) 604 (40.2) 433 (28.9) (3) 자유롭고공정했지만큰문제들이있었다 119 (9.9) 115 (7.7) 132 (8.8) (4) 자유롭지도공정하 (3)+(4) 지도못했다 113 (9.4) 12 (0.8) 35 (2.3) 232 (19.3) 127 (8.5) 167 (11.1) (5) 모름 / 무응답 12 (1.0) (12.8) (6) 보통이었다 * * (7) 지난총선과비슷했다 *** (51.3) (47.2)

292 제 6 회전국동시지방선거외부평가 * 6) 보통이었다 ** 제5회지방선거에만제시된응답항목 * 7) 지난총선과비슷했다 *** 제4회지방선거에만제시된응답항목 * 출처 : 중앙선관위 (2014) 제6회전국동시지방선거유권자정치의식조사 ( 가제 ) ; 한국정치학회 (2010) 제5회전국동시지방선거외부평가 ; 중앙선관위 (2006) 제4회전국동시지방선거외부평가 < 표 9> 지방선거공정성 / 공명성에대한입장 - 전문가설문문항 : 선생님께서는이번선거가얼마나자유롭고공정하게진행되었다고생각하십니까? 보기응답완전히자유롭고공정했다 % 자유롭고공정했지만, 작은문제들이있었다 54.44% 자유롭고공정했지만, 큰문제들이있었다 18.34% 자유롭지도공정했지도못했다. 3.55% 총계 196 * 출처 : 중앙선관위 (2014) 제6회전국동시지방선거유권자정치의식조사 ( 가제 ) Ⅴ. 종합및시사점 선거관리위원회는그동안정치선거환경에맞게선거전반에관한규제를개선해왔으며, 공정한선거감시활동을위해노력해왔다. 그결과한국의선거가세계가인정할수준으로공정하게깨끗하게치러지고있다는것을부인할수는없을것이다. 이번제6회지방선거역시역대그어느지방선거보다공정하게치러졌다고평가할수있다. 본장의선거규제와선관위감시단속활동의분석을종합해보고정책대안을제시해보면다음과같다. 첫째, 이번지방선거에서불법선거운동은과거지방선거에비해서현저히줄어들며, 그동안선관위의불법및부정선거감시활동의결과가가시적으로들어난것으로평가된다. 불법선거운동의전반적인감소에도불구하고, 위반수위가높은고발건수는제5회지방선거에비해서두배이상상승하였다. 특히광역단체장선거에서현저하게증가하였다. 고발건수가크게증가한주요요인으로는여론조사조작이나공무원의선거관여행위등이과거에비해서크게증가한것이작용한것으로파악된다. 불법선거운동의감소와고발건수의증가에대해서는다음의세가지요인을복합적으로고려할때해석이가능할것이다. 1개정선거법으로선거운동의자유가확대됨으로써기존의불법선거운동으로판단되던사안이적법한선거운동으로바뀌면서불법선거운동이줄어들었다. 2다른한편으로후보자와유권자의공명선거운동의식이향상되어나타난결과로해석될수도있을것이다. 3그럼에도불구하고고발건수가대폭상승한것은이번지방선거가치열한경쟁으로과열되었다는것을단편적으로보여준다. 적발된선거사범가운데여전히 금품및향응

293 선거규제와선관위감시단속활동 제공사범 이 문자메시지와기타 등유형다음으로가장높은비중을차지하고있다. 이는아직까지도우리지방선거에서 돈선거 가완전히척결되었다고보기는어렵다고반증이다. 특히막바지치열한접전이펼쳐진지역에서는돈을대거뿌릴징후마저포착되었다. 전체적으로불법선거는증가했지만고발과같은중범죄는증가하였음으로선거감시및단속활동, 규제또한이러한경향에맞추어대응이필요할것이다. 특히공무원의선거관여가중대한선거위반문제로대두되고있음으로이에대한선관위의감시및단속활동의강화가요구된다. 검찰이나경찰과같은사법당국에비해서선관위의공무원에대한고소 고발이전무하다는것은이분야에대한선관위의의지와함께수사및조사분야에대한기법및전문인력의확보도필요할것으로보인다. 둘째, 오늘날선거가오프라인상뿐만아니라휴대전화및온라인을이용한선거운동이다양하게이루어지며이에따라이를활용한불법선거운동도다양하고복잡하게나타나고있다. 다만이번지방선거에서는 문자메시지및사이버선거사범 은과거에비해줄어든것으로파악되었다. 이는전화및온라인상의선거운동이자유로워지면서상대적으로불법행위가줄어든선거법개정의긍정적효과로보인다. 이런관점에서그동안선관위가그동안추구해온선거운동의자유는확대하고선거비용을통한규제라는정책기조를유지해나가는것이필요할것이다. 셋째, 유권자와전문가설문조사에서나타난바와같이선관위의선거법위반행위감시 / 단속활동에대한효과를모두긍정적으로평가하고있다. 특히이번지방선거가그어느지방선거보다자유롭고공정하게치러졌다는평가를내릴수있을것이다. 그럼에도불구하고여전히부정적의견이 20% 가까이존재한다는것을잊지말고지방선거에맞는분야별, 시기별, 지역별맞춤형감시활동및전문성을강화해야할것으로생각된다. 마지막으로선거운동의규제완화와자유로운선거운동의방식에관하여몇가지제언을하고자한다. 선거운동의규제완화와새로운방식의도입은크게다음과같은두가지관점에서접근이요구된다. 현행선거법은이전에비해상당히공정한선거과정의틀을마련하는데기여했다. 둘째, 장기적으로규제적인측면이강한선거법의경우개정이필요하다고여겨지지만문화적인수준에서정착되기전까지그기조를어느정도는유지할필요가있다. 셋째, 정당중심의정치와유권자선택이이뤄지고있는상황속에서후보자중심의선거운동이갖는효과가한계가있다. 다른면에서선거법개정과관련해서는다음의논리가정당화될수있을것이다. 첫째, 개정선거법으로인해금권선거와조직선거의병폐를제거했지만선거운동자유를크게침해했다는비판이제기되고있다. 둘째, 선거의본질은금권선거와조직선거의병폐를막는데있는것이아니라국민이원하는진정한대표자를선출하는데있다. 셋째, 부동층의선거참여를이끌고유권자들에게다양한정보를제공해투표선택에도움을줄필요가있다. 넷째,

294 제 6 회전국동시지방선거외부평가 현행선거법의기조가지속적으로유지될경우향후정치신인들의정치권진입이제도적으로상당히어려울수있다. 다섯째, 유권자들의정치의식수준향상에따라발전적인차원에서현실성있게선거법을개정할필요가있다. 여섯째, 민주주의가공고화될수록유권자의후보선택은선거이전에이미이뤄지는경향을보이기때문에상시적인선거운동의필요성이제기된다. 따라서선거운동방식에관한개정은다음의방향성을유지하는것이바람직하다고판단된다. 첫째, 무엇보다도포괄적으로규정돼있는현행선거법을자유로운선거운동을보장하는방향으로개정하는노력이요구된다. 둘째, 구체적으로사전선거운동금지조항의현실적수정보완이필요하다. 특히, 정치신인들의진입장벽을없애고자유로운선거운동이보장될수있도록사전선거운동금지조항을현실적으로수정보완할필요가있다. 무엇보다선거운동방식에있어서는후보자에게선거운동의자유로운선택권을부여함으로써, 후보자등의선호도, 매체나지역의특성등주관적요소와객관적요소에의해결정되도록하여야한다. 구체적으로인쇄물과시설물에의한선거운동규제철폐, 언론매체이용선거운동에대한규제철폐, 면대면선거운동규제철폐, 정보통신매체이용선거운동규제철폐등이이에해당한다. 이를실현시키기위해서는선거법상첫째, 선거운동의정의규정등의삭제및선거운동기간규제의철폐가요구되며, 선거운동의정의규정을유지하는경우에는낙선운동과소극적행위는선거운동이아닌것으로규정하여국민의정치적의사가자유롭게형성되도록하여야한다. 선거운동의주체 기구및물건등에대한규제완화이다. 선거운동의참여는제한하지않는것이바람직하며, 다만선거에서중립이요구되는자에게는그지위를이용한행위의금지, 공공건물내에서의선거운동금지, 근무시간내의선거운동금지를하는것이바람직하다. 또한교육의중립성과는별개로미성년자를포함한선거권이없는자의경우에도선거운동을할수없는자에서제외하여야한다. 향후도입을고려할수있는선거운동방식에대해서는정당간의견차이가있겠지만후보자합동연설회, 호별방문, 투표당일유권자이벤트또는선거축제일개최, 후보자소품판매, 대형건물 시설등에서선거운동, 선거연설문또는후보자엽서발송, 여론조사공표완화등이다

295 선거규제와선관위감시단속활동 < 참고문헌 > 강경태 지방선거와선거운동 : 언론의지방선거매니페스토평가과정비교. 2013년아태정치학회발표문. 강석구외 인터넷불법선거운동의합리적규제방안, 서울 : 한국형사정책연구원. 강원택 전자투표와민주주의. 한국정당학회보 6(2): 김경호 정치표현의자유와선거운동규제에대한헌법재판소결정연구. 언론과학연구 8(2):5-50. 김용철 조영호 한국대선의민주적품질 : 다차원적평가모델의경험적분석과함의. 정당학회보 12(1): 김종철 공직선거법상인터넷언론규제에대한비판적고찰. 언론과법 8(2):1-27. 김현태 공직선거법-자유와공정. 서울 : 퍼플. 김형준 미디어와인터넷선거운동에대한평가. 한국정치학회춘계학술회의, 김형준 한국정당의공직후보선출에관한비교 고찰 : 문제점과개선방안을중심으로. 2006년한국선거학회특별학술회의, 모종린 전용주 후보경선제, 본선경쟁력그리고정당민주화 : 2002년 6 13 지방자치단체장선거를중심으로. 한국정치학회보 38(1): 박선영 인터넷언론이개정선거법에미친영향. 한국언론학회봄철정기학술대회자료집. 박철희 선거과정의개혁, 박세일, 장훈공편 정치개혁의성공조건 ; 권력투쟁에서정책경쟁으로 서울 : 동아시아연구원. 신두철 재 보궐선거캠페인의특징과정책선거실현방안. 세계각국의재 보궐선거제도이해와투표율제고방안, 안명규 인터넷선거보도심의제도에관한시론적고찰 : 제도적문제점과공정성적용의한계에대하여. 한국언론학회학술대회발표논문집. 유민호 e-politics. 서울 : 더불어숲. 유현종 선거운동규제의제도적변화와지속성. 한국정치학회보 45(1): 윤성이 인터넷과대통령선거. 사이버커뮤니케이션학보 22: 이준한 지방선거보도 : 네거티브캠페인감소와정책토론증가에기여. 신문과방송 7월호. 이현우 사이버선거캠페인. 저널리즘비평 30: 이현출 선거운동에서의공평성확보. 한국정당학회보 3(1): 장우영 인터넷과선거캠페인 : 17대대선 UCC 활용을중심으로. 한국

296 제 6 회전국동시지방선거외부평가 정치학회보 42(2): 정연정 사이버선거의발전과정과규제개선방안. 한국지역정보학회지 14(3): 조소영 공직선거법상인터넷관련규제에대한헌법적검토. 세계헌법연구 13(1): 조희정 민주주의패러다임의성찰 : 대의민주주의의균열구조와발전조건 : 정보사회에서의정부와정당대표성간극을중심으로. 사회이론 37: 중앙선거관리위원회 제4회전국동시지방선거외부평가 중앙선거관리위원회. 2007a. 17대대선인터넷실명확인조치현황. 중앙선거관리위원회. 2007b. 선거동영상 UCC 운용기준. 중앙선거관리위원회 공직선거법상트위터에관하여. 중앙선거관리위원회 제6회전국동시지방선거유권자정치의식조사 ( 가제 ) 지병근 한국형매니페스토운동의역사와과제. 6.4 지방선거매니페스토정책선거확산방안 광주매니페스토정책선거추진협의회개최세미나발표문. 한국정치학회 제5회전국동시지방선거외부평가 황성기 인터넷실명제에관한헌법학적연구. 한양논총 25(1):7-37. 황용석 인터넷신문의제도화, 그후쟁점과과제.ˮ 새언론법과인터넷신문세미나발표문

297 선거규제와선관위감시단속활동 < 부록 > < 표 10> 중앙선거관리위원회의선거법위반행위감시 / 단속활동의공정성에대한입장설문문항 12: 선생님께서는이번선거와관련한중앙선거관리위원회의선거법위반행위감시? 단속활동이얼마나공정했다고생각하십니까? ( 단위 : %) Base= 전체 사례수 ( 명 ) 1 매우공정했다 2 어느정도공정했다 별로공정하지않았다 4 전혀공정하지않았다 잘모르겠다 계 성별 연령 전체 (1,20 4) 남자 (597) 여자 (607) 세 (213) 세 (231) 세 (262) 세 (237) 세이상 (260) 거주지역 서울 (245) 인천 / 경기 (350) 대전 / 충청 (120) 광주 / 전라 (122) 대구 / 경북 (123) 부산 / 울산 / 경남 (190) 강원 (37) 제주 (14) 지역규모 대도시 (556) 중소도시 (503) 읍 / 면 (145) 현거주지거주기간 0~4년 (248) ~10년 (174) 년이상 (782) 학력중졸이하 (182) 고졸 (513) 전문대학 (176) 년대재이상 (330) 모름 / 무응답 (4) 직업 농 / 임 / 어업 (18) 자영업 (357) 판매 / 영업 / 서비스직 (185) 생산 / 기능 / 노무직 (89) 사무 / 관리 / 전문직 (182) 주부 (214) 학생 (79) 무직 / 기타 / 무응답 (80) 월평균가구소득 199만원이하 (211) ~299만원 (221) ~399만원 (286) ~499만원 (265) 만원이상 (221) 응답자고향서울 (176) 인천 / 경기 (185) 대전 / 충청 (177) 광주 / 전라 (213) 대구 / 경북 (171) 부산 / 울산 / 경남 (203) 강원 (56) 제주 (15) 이북 / 해외 / 기타 (4) 모름 / 무응답 (4)

298 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Base= 전체 사례수 ( 명 ) 1 매우공정했다 2 어느정도공정했다 별로공정하지않았다 4 전혀공정하지않았다 잘모르겠다 전체 (1,204 ) 투표여부 비투표자 (322) 투표자 (882) 국정운영평가잘하고있다 (686) 못하고있다 (513) 모름 / 무응답 (5) 지지정당 새누리당 (456) 새정치민주연합 (326) 통합진보당 (22) 정의당 (11) 기타정당 (3) 무당파 (386) 이념성향 보수 (362) 중도 (490) 진보 (349) 선거운동방식 TV토론방송등 (469) 거리유세등 (226) 문자메시지, 이메일등 (19) 선거공부 (258) 선거벽보, 현수막 (185) 홈페이지, SNS 등 (36) 모름 / 무응답 (10) 광역단체장투표후보정당새누리당 (436) 새정치민주연합 (378) 통합진보당 (13) 정의당 (1) 무소속 (40) 모름 / 무응답 / 비투표 (14) 대총선투표후보정당새누리당 (537) 민주통합당 (407) 통합진보당 (13) 자유선진당 (1) 무소속 (24) 기타정당 (8) 기타 / 무응답 (213) 대대선투표후보박근혜 (597) 문재인 (410) 기타후보 (30) 기타 / 무응답 (167) 회지선투표후보정당민주당 (350) 한나라당 (505) 자유선진당 (12) 민주노동당 (15) 창조한국당 (1) 기타정당 (11) 기타 / 무응답 (311) 계

299 선거규제와선관위감시단속활동 < 표 11> 불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제가선거를깨끗하게운영하는데도움여부에대한입장설문문항 13: 중앙선거관리위원회를중심으로한불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제가이번선거를깨끗하게운영하는데얼마나도움이되었다고생각하십니까? ( 단위 : %) 성별 연령 Base= 전체 전체 사례수 ( 명 ) (1,204 ) 1 매우도움이되었다 2 약간도움이되었다 별로도움이되지않았다 4 전혀도움이되지않았다 잘모르겠다 남자 (597) 여자 (607) 세 (213) 세 (231) 세 (262) 세 (237) 세이상 (260) 거주지역 서울 (245) 인천 / 경기 (350) 대전 / 충청 (120) 광주 / 전라 (122) 대구 / 경북 (123) 부산 / 울산 / 경남 (190) 강원 (37) 제주 (14) 지역규모대도시 (556) 중소도시 (503) 읍 / 면 (145) 현거주지거주기간 0~4년 (248) ~10년 (174) 년이상 (782) 학력중졸이하 (182) 고졸 (513) 전문대학 (176) 년대재이상 (330) 모름 / 무응답 (4) 직업 농 / 임 / 어업 (18) 자영업 (357) 판매 / 영업 / 서비스직 (185) 생산 / 기능 / 노무직 (89) 사무 / 관리 / 전문직 (182) 주부 (214) 학생 (79) 무직 / 기타 / 무응답 (80) 월평균가구소득 199만원이하 (211) ~299만원 (221) ~399만원 (286) ~499만원 (265) 만원이상 (221) 응답자고향서울 (176) 인천 / 경기 (185) 대전 / 충청 (177) 광주 / 전라 (213) 대구 / 경북 (171) 부산 / 울산 / 경남 (203) 강원 (56) 제주 (15) 이북 / 해외 / 기타 (4) 모름 / 무응답 (4) 계

300 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Base= 전체 사례수 ( 명 ) 1 매우도움이되었다 2 약간도움이되었다 별로도움이되지않았다 4 전혀도움이되지않았다 3+4 ( 단위 : %) 9 잘모르겠다 전체 (1,204 ) 투표여부 비투표자 (322) 투표자 (882) 국정운영평가잘하고있다 (686) 못하고있다 (513) 모름 / 무응답 (5) 지지정당 새누리당 (456) 새정치민주연합 (326) 통합진보당 (22) 정의당 (11) 기타정당 (3) 무당파 (386) 이념성향 보수 (362) 중도 (490) 진보 (349) 선거운동방식 TV토론방송등 (469) 거리유세등 (226) 문자메시지, 이메일등 (19) 선거공부 (258) 선거벽보, 현수막 (185) 홈페이지, SNS 등 (36) 모름 / 무응답 (10) 광역단체장투표후보정당새누리당 (436) 새정치민주연합 (378) 통합진보당 (13) 정의당 (1) 무소속 (40) 모름 / 무응답 / 비투표 (14) 대총선투표후보정당새누리당 (537) 민주통합당 (407) 통합진보당 (13) 자유선진당 (1) 무소속 (24) 기타정당 (8) 기타 / 무응답 (213) 대대선투표후보박근혜 (597) 문재인 (410) 기타후보 (30) 기타 / 무응답 (167) 회지선투표후보정당민주당 (350) 한나라당 (505) 자유선진당 (12) 민주노동당 (15) 창조한국당 (1) 기타정당 (11) 기타 / 무응답 (311) 계

301 선거규제와선관위감시단속활동 < 표 12> 6회전국동시지방선거공정성에대한입장설문문항 26: 선생님께서는이번선거가얼마나자유롭고공정하게진행되었다고생각하십니까? ( 단위 : %) Base= 전체 사례수 ( 명 ) 1 완전히자유롭고공정했다 2 자유롭고공정했지만, 작은문제들이있었다 3 자유롭고공정했지만큰문제들이있었다 4 자유롭지도공정하지도못했다 모름 / 무응답 전체 (1,204) 성별 남자 (597) 여자 (607) 연령 19-29세 (213) 세 (231) 세 (262) 세 (237) 세이상 (260) 거주지역서울 (245) 인천 / 경기 (350) 대전 / 충청 (120) 광주 / 전라 (122) 대구 / 경북 (123) 부산 / 울산 / 경남 (190) 강원 (37) 제주 (14) 지역규모대도시 (556) 중소도시 (503) 읍 / 면 (145) 현거주지거주기간 0~4년 (248) ~10년 (174) 년이상 (782) 학력중졸이하 (182) 고졸 (513) 전문대학 (176) 년대재이상 (330) 모름 / 무응답 (4) 직업농 / 임 / 어업 (18) 자영업 (357) 판매 / 영업 / 서비스직 (185) 생산 / 기능 / 노무직 (89) 사무 / 관리 / 전문직 (182) 주부 (214) 학생 (79) 무직 / 기타 / 무응답 (80) 월평균가구소득 199만원이하 (211) ~299만원 (221) ~399만원 (286) ~499만원 (265) 만원이상 (221) 응답자고향서울 (176) 인천 / 경기 (185) 대전 / 충청 (177) 광주 / 전라 (213) 대구 / 경북 (171) 부산 / 울산 / 경남 (203) 강원 (56) 제주 (15) 이북 / 해외 / 기타 (4) 모름 / 무응답 (4) 계

302 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Base= 전체 사례수 ( 명 ) 1 완전히자유롭고공정했다 2 자유롭고공정했지만, 작은문제들이있었다 3 자유롭고공정했지만큰문제들이있었다 4 자유롭지도공정하지도못했다 ( 단위 : %) 모름 / 무응답 전체 (1,204) 투표여부 비투표자 (322) 투표자 (882) 국정운영평가잘하고있다 (686) 못하고있다 (513) 모름 / 무응답 (5) 지지정당 새누리당 (456) 새정치민주연합 (326) 통합진보당 (22) 정의당 (11) 기타정당 (3) 무당파 (386) 이념성향 보수 (362) 중도 (490) 진보 (349) 선거운동방식 TV토론방송등 (469) 거리유세등 (226) 문자메시지, 이메일등 (19) 선거공부 (258) 선거벽보, 현수막 (185) 홈페이지, SNS 등 (36) 모름 / 무응답 (10) 광역단체장투표후보정당 새누리당 (436) 새정치민주연합 (378) 통합진보당 (13) 정의당 (1) 무소속 (40) 모름 / 무응답 / 비투표 (14) 대총선투표후보정당 새누리당 (537) 민주통합당 (407) 통합진보당 (13) 자유선진당 (1) 무소속 (24) 기타정당 (8) 기타 / 무응답 (213) 대대선투표후보박근혜 (597) 문재인 (410) 기타후보 (30) 기타 / 무응답 (167) 회지선투표후보정당민주당 (350) 한나라당 (505) 자유선진당 (12) 민주노동당 (15) 창조한국당 (1) 기타정당 (11) 기타 / 무응답 (311) 계

303 제 6 회전국동시지방선거외부평가 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 : 선거의질을중심으로 조영호 ( 한양대 )

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305 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 : 선거의질을중심으로 조영호 ( 한양대 ) Ⅰ. 서론 1995년지방선거가시작된지 20년을맞이하면서지방자치에대한명암이교차하고있다. 한편에서는중앙으로집중된한국정치의갈등을완화하고정치를지역유권자들의이해와필요에가깝게만듦으로써민주주의의성장을가져왔다는평가를내릴수있다 (Shin 1999; 황아란 2002). 반면일부지역의지방자치단체장과의원들이지방정치를일종의사익 ( 정치적혹은경제적 ) 을추구하는비즈니스적성격으로접근하는모습을보이면서부패에지속적으로연루되고지역의문제와현안을대변하기보다는중앙정치에편승하려는행태를보이면서다른한편에서는과연우리나라에서지역수준의민주주의를수행할수있는가에대한회의적시각도존재한다. 실제로 1995년 7월이후지방자치단체장의기소현황을보면, 1기에는전체 248명중 23명 (9.3%), 2기에는전체 248명중 60명 (24.2%), 3기에는전체 248명중 78명 (31.5%), 4기에는 244명중 118명 (48.4%) 이선거법, 뇌물수수, 횡령, 정치자금법등으로기소되었고, 이중부패관련단체장의기소는지속적으로증가하고있으며, 지방단체장의부재로인한보궐선거의실시는지방정치의비용증가는물론유권자들사이에서회의감을불러일으켜왔다. 어떤평가와시각이옳다고평가할수는없지만, 대다수의학자들은선거를통한지방정부의구성과운영, 및선거를통한심판의제도화는돌이킬수없는정치과정으로자리잡았다는데동의하고있다 ( 강명구 2002; 박찬욱 2002). 이에현실적차원에서지난 20년간지방정부들간성과의측면에서거대한변이는나타나기시작했고, 어떻게지방정부의자치적능력을높이고지역주민의필요에맞는공적서비스를공급할수있는가하는관점에서지방선거의실질적질을제고해야한다는점은이제학자들, 정치인, 지역시민모두의가장큰관심사가되었다 ( 김용철 2011; 김혜정 이승종 2006; 장석준 2010; 정회옥 윤종빈 2013). 이와같은관심의이론적배경은선거의 2 가지특징에기인한다. 먼저선거는공개적인경쟁을보장함으로써지방정부의단체장과이를감시하는의원을선출하는과정이다. 이와같은공개적인경쟁을통해지방정부의선출된공무원을중심으로한집단적리더쉽 (Leadership) 은고양될수있다. 다음으로선거공간에서유권자들은자신들의이해와요구를표출하고후보자와정당은이를정책으로공약화함으로써차기지방정부들이무엇을해야하는가에관한방향과책무를부여받는다. 다시말해, 지방선거는유권자들은보다유능한후보를공직자로선출하고이들이무엇을해야하는가에관해토론하고합의하는제도적공간이다. 따라서질높

306 제 6 회전국동시지방선거외부평가 은선거를통해선출된지방정부의지도자들과의원들은자신들이무엇을해야하고하지말아야하는지에대한유권자들의명령을받게될것이다. 반면, 질낮은선거를통해선출된지방정부의단체장과의원들은자신이무엇을해야할지에대한유권자들의요구보다는자신의이익을중심으로공직활동을전개할가능성이높을것이다. 결국, 지방정부의혁신과발전을논의함에있어서선거의질고양은빼놓을수없는핵심요소이다. 지방정부의성공이지역유권자들의큰관심사이고, 선거가지방정부의운영에큰영향을미친다면, 자연스럽게선거의질을고양하기위한선거관리위원회 ( 이하선관위 ) 의노력을평가하는것은자연스럽다고볼수있다. 물론선거의질은유권자, 후보자, 정당, 언론, 및시민단체등다양한참여자들의노력에상당부분달려있다는점을부정할수없다. 그럼에도불구하고선관위의노력을평가할필요성이있는이유는우리나라민주주의의현실에서선관위의역할이단순하고제한적이지않다는데있다. 무엇보다도우리나라에서선관위는독립적헌법기관으로서선거를정부기관으로부터자유롭게관리하고정치적발전을견인할수있는법적인지위를가지고있다. 또한선관위는다른정부기관에비해국민적신뢰가높고정치가보다복잡해지면서선관위의정치적역할이증대하고있다. 그렇다면, 선거의질을고양하기위한선관위의노력은어떻게전개되고있는가? 한국에서선관위의역할은크게정치적발전을견인하는정치발전형과선거관리를공정하게집행하는행정관리형으로나누어살펴볼필요가있다. 전자는선관위의역할을선거시기와비선거시기를포괄하여유권자들의참여확대, 민주적대응성과책임성고양과같은정치발전의일반적목표를구현하는기관으로간주한다. 반면, 후자는선관위의역할을좁게해석하여우리나라에서확대되고있는선거를공정하게관리하는것으로간주한다. 일부선행연구들은우리나라가신생민주주의국가로서정치발전의필요성이존재하기때문에정치발전형으로서의선관위역할을강조하기도했지만, 실제선거와관련된선관위의실질적역할은양자를포괄한다. 구체적으로선관위의관리, 단속, 홍보역할은행정관리형으로서의선관위역할에포함될것이다. 그리고이번선거에서선관위가중점을둔사업들인매니페스토운동, 사전투표제홍보와실시, 교육감선거의가로형투표용지도입, 및선거방송의강화등은선관위의정치발전형으로서의역할로볼수있다. 이와같은지방정부의발전, 선거의질고양, 그리고선관위의역할에대한인식을바탕으로이글은이번지방선거에서선관위의노력을평가할것이다. 이글에서전개하는분석방식은선관위의노력을직접적으로평가하기보다는선관위의노력이유권자들의선거의질인식에어떤긍정적영향을미쳤는지를중심으로전개될것이다. 이와같은분석방식을채택한이유는선관위의행정관리형및정치발전형으로서의역할을직접적으로평가하는작업은주관적해석이개입되는반면, 선관위의다각적노력이선거의질에어떤영향을미쳤는지에관한관계를중심으로분석하는작업을일정수준의객관성을확보할수있기때문이다

307 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 이글은크게 6개의절로구성된다. 제 2장인다음절은선거의질과관련된선관위의역할에관한이론적논의를전개하고선관위의역할을정치발전형과행정관리형에따라구체적으로분류할것이다. 제 3장은이번선거의절차적및실질적질을유권자들이어떻게평가하는지, 그리고, 이와같은평가가과거지방선거와다른대선들과어떤차이가있는지를검토한다. 다음 4장은유권자설문조사를활용하여과연선관위의노력이유권자들로부터어떤평가를받고있는지, 그리고이러한평가가유권자들의선거의질인식에영향을미쳤는지에관해서분석을시도할것이다. 제 5장은선관위의과제를일반적과제와이번지방선거와관련된구체적과제로나누어논의한다. 마지막 5장은글의내용들을정리하고분석에서나타난함의를논의함으로써이글을마무리할것이다. Ⅱ. 선거의질과선관위의역할 최근국내외학계에서는신생민주주의국가들의선거의질을둘러싼학문적관심이빠르게증가하고있다 ( 김용철 2011; Birch 2012; Lindberg 2006; Norris 2014). 이들의궁극적인관심사는 과연어떤선거가좋은 ( 혹은나쁜 ) 선거인가? 그리고 어떻게선거의품질을향상시킬것인가? 에집중되고있다. 이러한선거의질에대한학문적관심은대체로국내적으로 선거거버넌스의질적개선 이라는사회적요구와비교론적으로 민주주의의심화 라는실천적기대감에서비롯된다. 첫째, 우리나라선거법과제도, 그리고그실행에관한사회적불만과개선의목소리가지속적으로증가되고있다. 민주화이행이후, 우리나라는여러차례에걸친공직선거법을비롯한정치관계법의개정을통하여선거과정의투명성및중립성을제고하려는노력을기울여왔다. 그럼에도불구하고, 선거거버넌스를둘러싼각종논쟁과시비가끊임없이발생하고있다. 구체적으로, 한국의선거과정을관리하는법과제도가지나치게규제적인관계로선거과정에서유권자의표현의자유가광범위하게제약되고있으며 ( 홍재우 2010), 후보자의선거운동의수단과공간이매우협소하고 ( 김현태 2007), 선거운동및선거자금의측면에서경쟁후보들간의공평성이결여되어있다 ( 이현출 2004) 는지적이그것이다. 이러한선거거버넌스를둘러싼문제점들은최근급격한투표율하락으로이어지면서, 선거의민주적품질개선에대한관심이증가하고있다 ( 김용철 2011). 이와같은현상은지방선거에도그대로적용이된다. 둘째, 선거의질에대한학문적관심의증대이다. 즉공정하고좋은선거가민주주의를심화시킬뿐만아니라민주적가치와규범을확산시키는데기여할수있다는이론적 경험적연구들의등장이다. 최근주목을받고있는 ' 선거에의한민주화 '(democratization by elections) 이론에의하면 (Lindberg 2009), 좋은선거는국가적수준의민주주의와정치발전을견인할뿐만아니라시민들로하여금민주적

308 제 6 회전국동시지방선거외부평가 가치와규범을내면화시키는역할을한다. 린버그 (Lindberg 2006) 는아프리카신생민주국가들의선거는나라마다질적으로상당한차이가있으며, 높은품질의선거일수록민주주의의공고화및질적심화에크게기여하고있음을보여주었다. 또한로빈스과테슬러 (Robbins and Tessler 2011) 는신생민주주의국가인알제리아에서선거의품질을높게인식하는유권자들사이에서민주주의에대한지지가높다는점을실증적으로보여주었다 (Norris 2014). 이러한연구들은지방정부의발전과자치가요구되고있는한국사회에서도선거의질을둘러싼종합적이고체계적인연구가필요하며, 이를통해선거의질을향상시키기위한실천적차원의대안모색이중요함을시사한다. 그렇다면, 선거의질과선관위의역할을무슨관계를가지는가? 최근신생민주주의국가는물론선진국에서조차선관위가어떤역할을하는가에따라서선거의질을달라질수있으며, 이는궁극적으로민주주의발전과연관된다는시사적함의를제기하는연구들이늘고있다. 우선거시적차원에서하틀린과그의동료들 (Hartlyn, McCoy, and Mustillo 2008) 은 1980년이후라틴아메리카 19개대통령제국가를대상으로, 선거관리기관 (electoral management bodies) 의거버넌스가선거품질에미치는영향을평가하였다. 그들의분석은선거관리기관의전문성과독립성이선거품질에유의미한영향을미치고있음을보여주었다. 선거관리기관과선거의질에관한이와같은거시적발견은유권자조사와같은미시적차원에서도확인된다. 먼저민주주의를가장오랜동안실시해온선진국인미국의경우, 엘바라즈 (Alvarez), 홀 (Hall) 과그의동료들은미국선거에서선거관리자의전문성과공정성개선을위한노력이유권개표과정에서의선거에대한신뢰를높인다는연구결과를보여주었다 (Alvarez et al. 2012). 또한신생민주주의국가인나이지리아의설문조사를활용하여, 커 (Kerr) 는선거관리기관이선거부정을줄이기위해노력하고전문성과능력을개선하려는노력을선거공간에서보일경우유권자들의선거의질에대한인식은크게개선될수있다는사실을보여주었다 (2013). 이와같은선거의질과선거관리기관의역할에대한세계적연구들은공통적으로선거의질을개선하기위한선거관리기관의역할을강조하고있다. 우리나라에서도선관위는크게공정한선거행정관리와정치발전의견인이라는두가지차원의요구를동시에받고있으며, 이는각각다른현실적근거를가진다. 먼저선거현실에서선관위의공정한선거행정관리에대한요구는크게세가지원인을가지고있다. 첫째, 선거정치의사법화와정치적해결능력약화의현상을들수있다. 선거는기본적으로정당과후보자가유권자들과경쟁적으로대화하는과정이다. 이와같은경쟁은본질적으로갈등을수반하게되는데정당이제대로된역할을할경우, 갈등은정치적대화와토론으로쉽게해결될수있다. 하지만, 우리나라의선거는인물중심으로전개되는경향을보이며, 정당이구심점역할을하기보다는갈등을원만하게해결하기보다는갈등에편승하는태도를보이기도한다. 이와같은정당들의정치력약화로발생한갈등해결의공백은후보자와정당들이

309 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 선거과정에서불거지는다양한문제점들을선거공간에서사법적기능을담당하는선관위에판정을호소하는현상으로나타났다. 현실적으로선거라는제한적인시기에정치인과후보자들은갈등을해결하는과정에서갈등이오히려불거지는문제점과비용을피하고, 선관위의적극적개입을통해문제를해결하는방식을선호하기도한다. 결국공정한선거행정관리를통한선관위의적극적선거개입은선관위가원하든원치않든현실이되어버렸다는점은부정할수없게되었다. 두번째는정치권과정부의불신은선거에서발생하는각종갈등에선관위의적극적개입을요구하는현실로이어졌다. 현실정치에서국민들의신뢰를받지못하는기관들이문제해결의중심에설경우논란은증폭되며, 설사해결을위한타협을도출했다할지라도국민들로부터의구심을지우는데는한계를가지고있다. 실제로선거공간에서가장핵심적인플레이어라고할수있는정당의신뢰도는정부, 기업, 시민단체다음으로가장낮은수준을보이고있다. 반면, 선관위는정부기관들중에서도대법원, 헌법재판소등과함께가장높은국민적신뢰를받는기관이다. 로즈노 (Rosenau 1974) 가말했듯이, 국민의신뢰는경제에서화폐와같기때문에높은국민적신뢰를받는선관위가선거에서발생하는다양한갈등을공정하게관리하는역할을담당해야한다는점은현실이되어버렸다. 세번째는선거를둘러싼사회적환경의변화를들수있다. 최근 10년사이선거운동에서후보자와정당들은과거와달리인터넷을비롯한정보기술에의존하는방식이크게증가하였다. 특히, 인터넷을자주사용하는젊은유권자들, 후보자들, 그리고매스미디어는온라인과오프라인을통합한새로운방식으로선거에관한정보를수집하고, 배포하며, 선거에참여하고있다. 이와같은방식은과거오프라인의선거활동만을규정한선거법과규제들과갈등을일으키고있다. 따라서과학기술발전에따른선거의변화에공정하게대처하는선관위의노력이절실히요구된다. 다음으로정치발전의관점에서선거에서선관위의적극적역할을요구하는현실적배경은어디에있는가? 이는크게유권자들의정치참여의약화와지방정부의성공이라는두가지차원에서설명될수있다. 첫째, 우리나라에서유권자들의선거참여는민주화이후초기를제외하고지속적으로저조한것으로나타났다. 대통령선거의경우민주화이후첫선거에서 90% 대의투표참여를기록한이래로지난 17 대대선에서처음으로 70% 미만으로떨어졌다고지난 18대대선에서 73% 로반등하는경향을보였지만, 저조한투표참여의경향을역전시키는데는한계가있었다. 다른선거에비해지방선거의유권자들의참여는저조한경향을보인다. 아래 < 그림 1> 에서보는바와같이제 1회지방선거에서유권자들의투표율이 68% 를기록한이래로제 3회지방선거에서 49% 로과반아래로낮아졌고, 이후지속적으로반등하여이번선거에서 57% 의투표율을기록하였지만, 60% 대를넘지는못했다. 이와같은낮은투표율은지방자치단체장과의원들의대표성과책임성을제고하는데장애요인이되고있다는점에서선관위의적극적노력이절실했고, 이와같은배경에서선관위는이번선거에서사전선거제를도입하였다

310 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 1> 지방선거투표율추이 * 출처 : 중앙선관위홈페이지 두번째로정치발전을위한선관위의적극적노력을요구하는배경은지방정부들간발전의양극화에있다. 지방정부의성과와발전에관한선행연구들은사회정치및행정의구조적요인들에관심을둔반면, 선거를중심으로한정치과정의측면에대한관심이부족했다. 일예로, 1970년대시작된이탈리아지방정부의성과를평가하면서문화적요인인사회적자본의차이를결정적요인으로지적한퍼트남 (Robert Putnam 1993) 의선구적연구이래, 한국의다양한학자들은사회문화적요인이지방정부의성과에어떤영향을미치는지탐색해왔다 ( 김혜정이승종 2006). 다른학자들은정치구조적측면에서지역주의에기반한정당들이지역정치를장악하고, 지역정치인들이중앙정치에편승하게만듦으로써지방정치의활성화를가로막는문제점을지적하기도한다 ( 김용철 2011; 황아란 2002). 또다른학자들은행정적측면에서중앙정부의지나친감독과지방정부의허약한인적및물적자원의부족및특정조직문화가지방정부의실패를가져올수있다고진단한다 ( 박길환 2011). 이와같은선행연구들에서선거는지방정부의대표자들을충원하고이들에게합리적법적정통성을부여하는정차적과정일뿐이들의행태와지방정부의질에영향을주는실질적기능을가지고있지않다는가정이내포되어있다. 그러나상술한해외의선행연구들이보여주듯이선거의질의향상은선거를통해선출된대표자들의리더쉽을강화한다. 또한선거는지방정부들이선거이후어떤정책을추진해야하는가를위임하는장을제공한다는점에서정치발전을위한선관위의노력은간과할수없다. 실제로선관위는선거와선거사이의통치과정으로대표되는지방정치의선순환을견인하는차원에서매니페스토운동을지원하고적극적으로홍보해왔다. 종합하건대, 지방정치와정부의발전을위해서선거는질적으로개선되어야하며, 이를위해서선관위의적극적노력이필요하다고볼수있다. 이같은선관위의노력은당면한선거를공정하게관리하고갈등을합리적으로조정하는역할과유권자들의참여를증진하고지방정부의정책적능력을향상하는정치적역할을동시에포괄한다

311 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 Ⅲ. 제 6 회지방선거의질평가및다른선거와의비교 이글에서는선관위의활동이선거의질에서 2가지다른측면에영향을줄것이라고예상한다. 선거의질은크게실질적측면과절차적측면으로나눌수있다 ( 김용철조영호 2013). 실질적측면은선거가얼마나유권자들의의견을잘대변하고있는가에관한것이고, 절차적측면은선거가얼마나공정하고자유롭게진행되었느냐에관한것이다. 선거의실질적질과절차적질은유권자설문지문 25와문 26으로조작화하였으며, 구간은 1부터 4까지 4점척도로구성되었다. < 표 1> 제회지방선거의질에관한유권자인식 (%) 선거의실질적질 선거의절차적질 전혀대변하지못함 3 자유롭지도공정하지도못했음 9 별로대변하지못함 45 자유롭고공정했지만큰문제 10 대체로잘대변 51 자유롭고공정했지만작은문제 59 매우잘대변 1 완전히자유롭고공정 21 평균 2.49 평균 2.93 * 출처 : 선관위제 6회지방선거유권자설문조사 < 표 1> 은제 6회지방선거의질에관한유권자들의인식을보여준다. < 표 1> 에따르면, 전반적으로선거의질평가에있어서유권자들은절차적측면보다는실질적측면에서낮게평가하는경향을보여준다. 구체적으로선거의절차적질에관해서 80% 가넘는유권자들이대체로자유롭고공정했다고응답하였다. 하지만 52% 에해당하는유권자들만이지난선거가지역유권자들의의견을잘대변했는가에관해서긍정적인평가를내렸다. 선거의절차적및실질적질의차원에서완전하고자유로웠다고응답한유권자들은 21% 인반면, 선거가유권자들의의견을매우잘대변했다는의견은 1% 에불과한것으로드러났다. 아울러, 선거가유권자들의의견을제대로대변하지못했다는의견은 48% 로거의절반에가까운유권자들은선거의실질적질은낮게평가하는것으로드러났다. 반면, 선거의절차적질에서큰문제가있었다는응답은 19% 로소수에불과했다. < 표 1> 의결과들은우리나라에서선거의질이절차적및실질적측면에서큰차이가있음을보여준다. 이와같은선거의실질적및절차적질에대한유권자들의평가차이는지방선거및우리나라선거의발전에있어서중요한함의를제공한다. 우리나라선거는민주화이후 5번의대선, 7번의총선, 및 6번의대선을경험하면서절차적인측면에서괄목할만한발전을이루었으나실질적차원에서는여전히개선의여지가많다는점을시사한다. 우리나라선거의절차적질이최근괄목할만큼성장하였다는증거는실제로최근대선과지방선거에서평가되고있다. 표 2는 17대및 18대대선이얼마나자유

312 제 6 회전국동시지방선거외부평가 롭고공정했는가에대한유권자들의평가를보여주고있다. 표 2의결과들은제 6 회지방선거의유권자들의평가와크게다르지않다는점을보여준다. 구체적으로 2007년의 4가지평가응답의결과는 2014년지방선거의평가와거의유사하다. 부정적의견은각각 15% 및 19% 인반면자유와공정에관해긍정적평가는 85% 와 80% 였다. 2012년대선에서긍정적인의견은 85% 로제 6회지방선거의평가와유사하였으나, 매우긍정적인평가는제 6회지방선거에비해 2배가량높았다. 이와같은평가의차이는 2가지함의를제공한다. 먼저우리나라에서선거의절차적측면의관리와질은상당히높아졌고, 선거민주주의는절차적차원에서이미공고화되었음을의미한다. 다음으로, 2012년대선에대한매우긍정적인평가가증가한점은지난대선에서후보들간경쟁이상당히높았고, 이는높은투표율로이어졌으며, 결과적으로선거의절차적질을높였다는사후비교론적추측이가능하다. 이와같은사후추론은최근미국의선거에서주단위선거구별후보자간경쟁이치열할수록, 유권자들이선거의절차적질에대한평가가좋아진다는연구결과와일치한다 (Wolak 2013). 결국, 우리나라에서지방선거의후보자간경쟁은대선에비해높다고볼수없으며, 2007년대선의경우당시이명박후보의당선이확실시되는환경에서유권자들의선거의절차적질이상대적으로낮게평가되었다. 그럼에도불구하고, 유권자들의선거의절차적질에대한평가는 80% 가넘기때문에, 투표자나기권자나선거의절차적정당성에대해서는인정을하고있다는점을확인할수있다. < 표 2> 과거대선의선거의절차적질에대한평가 (%) 2007년대선 2012 대선 자유롭지도공정하지도못했음 6 7 자유롭고공정했지만큰문제 9 9 자유롭고공정했지만작은문제 완전히자유롭고공정 * 출처 : 2010 아시아바로미터및 2012 의회발전연구원대선설문조사 우리나라에서지방선거와대선의절차적공정성이유권자들의평가에서확인된다면, 과거지방선거에서도이와같은결과가발견되는가? 선거가자유롭고공정했는가라는설문문항은현재국제적으로표준화된질문으로서선거후설문조사에서 2000년대후반부터활용되기시작했다. 따라서, 이설문문항에직접적으로대응하는설문문항을지방선거차원에서찾을수없지만, 선관위에서 3회부터 6회까지선거 10일및 20일전 1차와 2차에걸쳐선거의공명성에관해서유권자들을설문조사하였고, 이를통해간접적으로시계열적경향을분석해볼수있다. 구체적으로지난선관위는 5월 12-13일에 1차조사를 5월 25-26일 2차조사를실시하였다. 전국적대표표본에기초한설문조사는지방선거의분위기에대해서유권자들에게

313 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 물었고, 응답자들은 매우깨끗하다, 깨끗한편이다, 별로깨끗하지못하다, 전혀깨끗하지못하다 의 4가지항목을선택할수있었다. 마찬가지로지난 3, 4, 5회지방선거에서도마찬가지방식의설문조사를실시하였지만, 이번선거조사와는 2가지차이점이있다. 먼저같은질문항을사용하였지만, 유권들의응답에서 보통이다 가추가적으로설계되었고, 이번 6차지방선거에서이응답은삭제되었다. 아울러, 지난 3회와 4회지방선거는 1차조사만실시한반면, 5회와 6회는모두 1차와 2차, 두차례에걸쳐서설문조사를실시하였다. 설문조사방식에서의이와같은차이점은직접적인비교에어려움을주지만, 전반적인경향성을파악하고지방선거의절차적질을탐색하는데는큰무리가없다. < 그림 2> 는지난 3회부터 6회까지선거의분위기에대한유권자들의평가를보여준다. 그림 2는우리나라지방선거의절차적공명성에관해 2가지중요한경향성을보여준다. 먼저, 그림 2-A는 3회부터 5회까지의선거의공명성에대한유권자들의평가는대체로보통이다라는의견이지배적이었다. 거의 50% 에이르는유권자들은선거의분위기가보통으로서특별히깨끗하지도혹은특별히부정이횡행하고있다고느끼지는못한다는것을보여준다. 보통이다라통상선거의분위기상특별한문제점을발견하지못하고, 받아들일만하다는수준을의미한다면, 우리나라에서지방선거의공명성은이미 3회지방선거에서부터확보되고있음을의미한다. < 그림 2> 제 3~6 회선거의공명성에대한유권자선거전평가 A. 3, 4, 5 회지방선거

314 제 6 회전국동시지방선거외부평가 B. 6 회지방선거 * 출처 : 선관위제 3, 4, 5 회지방선거유권자공명성설문조사 다음으로 5회및 6회지방선거에서 2회에걸려나누어설문을조사한결과를살펴보면, 선거당일이가까워지면서유권자들의평가는긍정적으로변화하고있음을알수있다. 지난 5회선거의공명성평가 1차조사에서깨끗했다는평가는 17% 에불과했지만, 2차조사에서는 31% 로두배가까이증가하였다. 아울러, 무응답, 부정적의견, 및보통이다는평가는각각 6%, 3%, 5% 씩줄어들었다. 마찬가지로 6회선거의공명성평가 1차조사에서깨끗했다는응답은 49% 였지만, 2차조사에서는 56% 로, 7% 상승하였다. 결국, 공식선거운동이시작되고, 후보자들과정당이유권자들과접촉하면서선거운동을활발히전개하면서유권자들의선거에대한인식은긍정적으로변화하고있다는점을그림 2년보여준다. 이와같은경험적변화를선거전체에대해적용하고, 지난 6회지방선거의공명성에대한유권자평가조사가선거 10일전에실시된점을고려했을때, 긍정적인평가는선거사후보다큰폭으로증가하였을것이라는예상이가능하다. 결국, 질문의구체적항목은다르지만, 선거직후에조사한 지난선거가얼마나자유롭고공정했느냐 라는질문에대해약 80% 의유권자들이긍정적평가를내렸다는사실은비록세월호사건으로인해선거운동이전반적으로위축되기는했지만, 후보자들과정당의선거운동이유권자들의선거평가에반영되었다고평가해볼수있다. 지금까지유권자들의설문조사를토대로우리나라지방선거의절차적질은상당부분공고화되었다는결론을확인하였다. 그렇다면, 유권자들의평가는학계의선거전문가들의평가와일치하는가? 유권자들의평가가편견이나사회적분위기에기반한것은아닌가? 이와같은질문에대해학계에서는두가지상반된입장이공존하고있다. 컨버스 (Converse 1964) 를필두로하는일군의학자들은유권자들은정치에대해서잘알지도못하며, 일관된입장을가지고있지도않을뿐만아니라때에따라자신의평가를스스로바꾸기도하는등유권자들의태도와평가는가변적이어서이들의평가에큰신뢰를부여하기힘들다는주장을한다. 반면, 키 (Key

315 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 1966) 를비롯한다양한학자들은유권자들은바보가아니고, 정치적현실에대해객관적이고합리적인평가를내릴수있다는입장과증거를제시한다. 유권자들의평가를바라보는양학파의입장의차이에도불구하고이들은공통적으로설문조사를활용하고해석하는경험적방법을사용한다. 이와같은유권자평가에있어서편의성 (bias) 의문제에대응하기위해서는학자들은여론주도집단에대한평가가동시에실시되어야하며, 이들여론주도집단의평가가유권자들의평가가일치할경우, 학자들은유권자들의평가가신뢰성 (reliability) 과타당성 (validity) 를획득했다고판정해왔다. 여론주도집단은다양한학자들에게다양한집단이정의될수있지만, 공통적으로포함되는집단은학자들이다. 특히정치분야에서학자들을제외하고, 정치문제에관해서전문적인식견과평가를내릴수있는사회집단은없다고볼수있다. 따라서, 정치학자들은선거에관해객관적이고종합적인평가를내릴수있는우리사회의최적의여론주도집단이라고해도과언이아니다. 따라서이번지방선거평가단은정치학자 200여명에게이번지방선거가얼마나자유롭고공정했느냐는질문을유권자설문조사와동일하게조사하였다. < 표 3> 제 6회지방선거의절차적질에관한유권자및정치학자평가비교 (%) 유권자평가 정치학자평가 자유롭지도공정하지도못했음 9 4 자유롭고공정했지만큰문제 자유롭고공정했지만작은문제 완전히자유롭고공정 * 출처 : 선관위제 6회지방선거유권자및정치학자설문조사 < 표 3> 은이번지방선거의절차적질에대한유권자들과정치학자들의평가를비교하고있다. 먼저가장눈에띄는점은양집단의평가가거의동일하다는점이다. 유권자들과학자들사이에서긍정적인평가는각각 80% 와 78% 로나타났고, 부정적평가는각각 19% 와 22% 였다. 구체적으로완전히자유롭고공정했다는평가는정치학자집단에서 3% 높게나타났고, 큰문제가있다는의견은정치학자들사이에서 8% 정도높게나타났다. 반면, 자유롭지도공정하지도못하다는평가는유권자집단에서 5% 높게나타났고, 작은문제가있었다는의견도 5% 정도높았다. 정치학자들사이에서선거의공정성과자유자체를전적으로부정하는입장은매우소수였으며, 큰문제들이있었다는평가가상대적으로유권자들에비해높은점은학자들이선거를보다종합적으로평가하고문제점을인식하고있음을의미한다. 이와같은세부적및미시적차이에도불구하고, 유권자들과정치학자들의종합적인평가가거의동일하다는점은유권자들의평가가편견에기반했다기보다는객관적이었다는점을시사한다

316 제 6 회전국동시지방선거외부평가 종합하건대, 이번 6회지방선거를포함한 2000년대이후실시된대선과지방선거에서절차적질은상당부분유권자들과여론주도집단에서긍정적인평가를받고있다. 대다수선거에서 80% 가넘는유권자들이선거가자유롭고공정하다는평가를내렸고, 선거운동기간중에도선거가깨끗했다는의견이과반이넘는것으로확인되었다. 이와같은선거의절차적질에관한높은평가는우리나라선거가절차적차원에서완전히공고화되었음을의미한다. 또한선거의절차적질은선거운동이보다경쟁적일수록긍정적으로변화한다는점도확인되었다. 그러나이와같은절차적질이높다는사실이선거가실질적으로유권자들의이익과요구를대변하고있느냐는문제와는다르다. 이번 6회지방선거에서처음으로조사된선거의실질적질에관한유권자들의평가에서긍정과부정은절반의비율로비슷한수준을보여주고있다. 이와같은선거의절차와실질적질의차이는우리나라지방선거가공정과자유도중요하지만, 선거의실질적기능의강화에보다많은개선이필요하다는점을시사한다. 실제로거의과반에해당하는유권자들이이번지방선거가유권자들의의견을대변하는데실패하였다는평가는왜유권자들이이와같은평가를내렸는지에관해추가적인연구가필요함을제시하고있다. Ⅳ. 선거의질개선을위한선관위의활동평가 상술한바와같이우리나라선관위는행정관리와정치발전의역할을동시에추진하고있음을지적하였다. 행정관리의목적은선거의절차적질을고양하는데있으며, 정치발전의역할은선거의실질적질을높이는데있다. 따라서, 선관위의활동을평가하는분석의기본틀은다음과같다. 선관위의행정관리의역할은선거의절차적질을고양하는데기여할때의미를가진다고판단하며, 선관위의정치발전의역할은선거의실질적질을높이는데기여할때효과가있었다고판정한다. 구체적으로이번장에서는선관위의행정관리형및정치발전형활동을간단하게평가하고, 이와같은활동이선거의절차적및실질적질에어떤영향을미쳤는지를분석할것이다. 선관위는지방선거의공간에서총 6가지활동에주력해왔고, 구체적활동은다음과같다 : 1) 선거법위반행위감시 / 단속활동 ; 2) 불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제 ; 3) 메니페스토정책선거운동확산 ; 4) 선거방송토론의정착 ; 5) 사전투표의실시와홍보 ; 6) 투표율제고를위한노력. 6가지의선관위주요활동중선거법위반행위감시 / 단속및불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제는선관위의행정관리형역할로분류할수있다. 그리고나머지 4가지활동은선관위의정치발전형역할에해당한다

317 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 < 그림 3> 선관위의행정관리형활동에대한평가 이번선거와관련한중앙선거관리위원회의선거법위반행위감시 단속활동이얼마나 공정했다고생각하십니까? 중앙선거관리위원회를중심으로한불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제가이번선 거를깨끗하게운영하는데얼마나도움이되었다고생각하십니까? * 출처 : 선관위제 6 회지방선거유권자설문조사 < 그림 3> 과 < 그림 4> 는선관위의 6개주요활동에대한유권자들의평가를보여준다. < 그림 3> 에나타난바와같이선관위의행정관리형활동에대한평가는전반적으로긍정적이었다. 구체적으로선거운동감시단속와불법 / 탈법감시가공정했고, 깨끗한선거를정착시키는데기여했다는평가가각각 78% 와 76% 였다. 양질문항간 2% 의차이가있기는하지만, 거의무의미하다고판단되며, 선관위의활동이공정하지않았고, 깨끗한선거에기여하지못했다는의견은각각 22% 및 24% 로소수에불과한것으로나타났다. 다음으로선관위의정치발전형활동에대한유권자들의평가는어떠한가? < 그림 4> 에따르면, 선관위의정치발전형노력은행정관리형활동에비해서높이평가받고있지않다. 구체적으로지난 10년간선관위가지속적으로홍보하고확대와정착을위해노력해온매니페스토정책선거운동에대한유권자들의인지는 14% 에불과했다. 반면, 대체로잘알지못한다는의견과전혀모른다는의견은각각

318 제 6 회전국동시지방선거외부평가 21% 와 63% 로다수의유권자들이매니페스토정책선거운동이도대체무엇인지거의알지못한다는점을보여준다. 이와유사한근거를기반으로일부학자들은우리나라와같은강력한대통령제에기반하고선거가중앙정치에종속되는구조적전통을가진나라에서매니페스토선거운동의확산노력은무의미하며, 더이상매니페스토선거운동을정착시키기위한노력을할필요가없다고주장한다. 반면다른학자들은매니페스토선거운동의역사가짧은만큼, 좀더효과성을평가하기에는이르다는의견을내놓고있다. < 그림 4> 선관위정치발전형활동에대한평가 매니페스토인지 TV 방송토론, 대담, 및연설시청 사전투표제평가 투표율제고노력 * 출처 : 선관위제 6 회지방선거유권자설문조사 다음으로방송토론을시청해본유권자들은약 57% 에육박하였다. 지방선거가대통령선거에비해유권자들의주목을덜받고, 후보자들의텔레비전토론방송, 방송연설, 및대담등이황금시간대에배치되지못한다는점을고려했을때, 과반이넘는유권자들이방송을통해후보자를접해보았다는점은긍정적인시사점을제공한다. 이번에최초로도입된사전투표제도는선관위가가장역점을둔정치발전형사업이었다. 사전투표제는시간적및공간적제약으로인해투표권을행사하지못하는유권자들에게투표로인해발생하는비용 (cost) 를줄여준다는점에서투표참여에

319 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 긍정적영향을미친다. 이번지방선거에서사전투표제가처음실시됨에도불구하고, 이제도를알고있었다는유권자는 92% 로나타났고, 선관위의사전투표제에대한홍보및광고가도움이되었다는유권자는 72% 였다. 반면, 사전투표제를모르고 (8%), 선관위의사전투표홍보에도움을받지못했다 (20%) 는유권자들은 28% 정도로소수에불과한것으로나타났다. 사전투표제가이미실시되었고, 향후선거에서지속적으로실시할것이기때문에, 사전투표제는이미선거제도의일부로정착되었다고봐도무방하다. 마지막으로선관위는투표율제고를위해각종방송홍보는물론공보를제작해유권자들의참여에필요한정보를제공하는등다각적인노력을기울이고있다. 이와같은노력은유권자들이어떻게평가하고있는가? 유권자들중 43% 는대체로효과적이었으며불만이없는것으로나타났다. 그리고절반가까이해당하는 47% 의유권자들은보통이었다고평가함으로써과거와달리특별한것은없었다고평가하였다. 아울러, 선관위의활동이효과가없었다는의견은 10% 정도로매우소수에불과한것으로드러났다. 전반적으로선관위의행정관리형및정치발전형활동에대해서유권자들은긍정적인평가를내리고있다는사실을확인하였다. 이와같은유권자들의경험적평가는선관위가행정부, 청와대, 국회등과같은정부기관에비해서높은국민의신뢰를받고있다는점과무관하지않다고볼수있다. 실제로선관위는우리나라정부, 정치, 기업, 및사회기관들중사법기관다음으로높은수준의신뢰를유지하고있고, 이와같은선관위기관에대한일반적지지는선관위활동에대한긍정적평가를내리는준거가되고있는것으로평가할수있다. 그렇다면, 선관위의행정관리및정치발전을위한활동들이유권자들의선거의질평가에의미있는영향을미치는가? 그리고어떤활동이보다큰영향을미치는가? < 그림 5> 는선관위의행정관리형으로서의 2가지주요활동이선거의절차적질을얼마나개선했는지에대한영향을미시적관점에서보여주고있다. 선관위의선거법위반행위감시 / 단속활동이공정했고, 불법 / 탈법행위에대한감시와규제가효과적이었다고인식하는유권자들일수록이번지방선거에서자유와공정성이높게구현되었다고응답하였다. 반면, 선관위의행정관리형으로서의활동이공정하지않았고, 효과적이지도않았다고응답한유권자들은전반적으로선거의절차적질이낮다고평가하는경향을보였다

320 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 그림 5> 선관위의행정관리형활동의영향 : 절차적질 ( 선거법위반행위감시 / 단속활동의영향 ) ( 불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제의영향 ) * 출처 : 선관위제 6 회지방선거유권자설문조사 구체적으로선관위의선거법위반행위의감시 / 단속이공정하지못했다고응답한유권자들은절차적질에서평균 2.9 미만인 1.9와 2.6 정도를기록한반면, 대체로공정했다고응답한유권자들은평균을넘어선 3.1과 3.4 정도로평가하였다. 마찬가지로선관위의불법 / 탈법선거운동에대한감시와규제의효과성에대해서부정적인응답을한유권자들은평균이하의 1.9와 2.6의절차적질평가를보인반면, 긍정적응답을한유권자들은 3.1과 3.4의평가수치를보여주었다. 전통적으로선관위활동에있어서선거법위반행위및불법 / 탈법선거운동에대한평가는 1회부터지금까지지속되어왔다. 행정관리형으로서의위의두역할에대한긍정적인평가는자연스럽게선거의절차적질의발전으로이어진다는점이표 5는확인해주고있다. 그러나, 한가지주목할점은과연논의한두가지활동이분리된활동인가하는점이다. 양활동에대한상관관계 (correlation) 가 0.67로상당히높다는점을고려했을때, 유권자들의입장에서이두활동은크게분리된활동으로인지된다고보기는힘들다. 나아가양활동이선거의절차적질에미치는영향도크게다르지않다는점은추가적으로확인해주고있다. 요컨대, 상술했다시피선관위의행정관리에대한유권자들의평가수준은전반적으로긍정적이며, 이는선거의절차적질의개선에도영향을미쳤다고결론내릴수있다. 다음으로선관위의정치발전을위한활동은이번선거의실질적질을개선하는데얼마나영향을미쳤는가? < 그림 6> 은선관위의정치발전형활동에대한유권자들의평가와선거의실질적질인식과의관계를보여준다. 전반적으로선관위의

321 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 정치발전형활동에대해서긍정적으로평가하거나활동의결과로부터영향을받은 유권자들은이번선거가유권자들의의견을대변하고있다는긍정적평가를내리는 것으로나타났다. 하지만, 이와같은양적인관계는활동별로상이하게나타났다. < 그림 6> 선관위의정치발전형활동의영향 : 실질적질 매니페스토인지 TV 방송토론, 대담, 및연설시청 사전투표제평가 투표율제고를위한선관위노력평가 * 출처 : 선관위제 6 회지방선거유권자설문조사 먼저매니페스토정책선거운동을인지한유권자들은그렇지못한유권자들에비 해서이번선거의실질적질이높다고평가하였고, 양집단의차이는 0.7 정도였다. 다음으로 TV 토론, 대담, 및연설을시청한유권자들도시청하지못한유권자들에

322 제 6 회전국동시지방선거외부평가 비해선거의실질적질에대해긍정적으로평가하였고, 양집단의차이는 1.3으로매니페스토정책선거운동의인지보다높게나타났다. 이는상대적으로소수에게알려져있고, 우리나라선거문화에서는새로운매니페스토정책선거운동의영향이상당기간오랜동안선거운동의일부로정착된 TV매체선거활동의영향보다는낮다는것을보여준다. 다음으로사전투표제와관련된홍보활동및투표율제고를위한노력의영향은큰변이를보이는것으로나타났다. 구체적으로선관위의사전투표제홍보노력에대해서긍정적으로평가하는유권자들은사전투표제를모르거나선관위활동을낮게평가하는유권자들에비해서이번선거의실질적질을높게평가하였다. 흥미롭게도사전투표제를인지하지못하는유권자들의실질적질수준평가가 2.35로전혀도움이되지않았다고응답한유권자들의수치 2.00보다높게나타났다. 그럼에도불구하고, 이양집단은다른집단에비해서이번선거가유권자들의의견을반영하고있다는데대해서부정적평가가우세하였다. 마지막으로선관위의투표율제고의노력은선거의실질적질에긍정적영향을주었다. 전반적인추세선은전혀효과적이지않았다고응답한유권자들의실질적질수치가 1.82로가장낮았고, 선관위노력의평가가좋아질수록 2.15, 2.41, 2.68으로선형적으로상승하는경향을보여주었다. 하지만, 선관위의투표율제고의노력이매우효과적이었다는응답자들은대체로효과적이었다고응답한유권자들에비해서실질적질이 2.56으로약간낮게나타났다. 그럼에도불구하고, 양집단은다른세집단에비해서선거의실질적질을긍정적으로평가하고있다. 그렇다면, 선관위의정치발전형활동들중어느것이가장큰영향을미쳤는가? 물론선관위의활동은다양한목적을가지고수행되기때문에이와같은직접적인비교평가가부적절하다고볼수도있다. 하지만, 정치발전이라는상위목적을달성함에있어서어느활동이어느정도의영향을주고있느냐는질문은향후정책의수행에있어서중요한평가의지점이될수있다. 이와같은관점에서정치발전형의 4가지주요활동과선거의실질적질인식의상관관계분석을시도하였다. 상관관계분석은양자의관계가어느정도밀접한연관성을가지는지에대한통계적검정을가능하게해준다. < 표 4> 정치발전형활동과선거의실질적질평가와의관계 활동양식 상관계수 관계검증 매니페스토인지 무의미 TV 방송토론, 대담, 및연설인지 유의미 사전투표제평가 0.161(0.170)* 유의미 투표율제고활동평가 유의미 * 출처 : 선관위제 6회지방선거유권자설문조사 * 괄호안은사전투표제관련모름응답자를제외한유권자들에대한상관관계계수

323 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 < 표 4> 는선관위의정치발전형 4가지활동과선거의실질적질인식과의상관관계계수와검증이유의미한지혹은무의미한지에대한결과를보여준다. 먼저계수값의수치는매니페스토인지는 0.038로매우낮게나왔으며, TV 관련선거운동시청과사전투표제평가는각각 1.23 및 1.61로중간수준으로나타났으며, 투표율제고활동에대한평가는 0.307로가장높게나왔다. 그리고양자간관계는매니페스토운동인지는관계가없는것으로나타난반면, 다른세가지활동은나름대로관계성이통계적으로유의미하게나타났다. 이와같은결과는실제현실과상당부분일치하고있다. 매니페스토정책선거운동은현재대다수의유권자들이이를인지하고못하기때문에, 이것의영향은선거의실질적질을높이는데현재로서는유의미한영향을주고있지못하다는것을알수있다. 반면, 이번에처음으로도입된사전투표제의홍보와정착의노력은많은유권자들이이를인지하고있었고, 보다중요하게는유권자들의정보취득과정에서선관위의노력이긍정적으로평가된점은상관관계분석에서유의미성이검증됨으로써확인된다. 실제로사전투표를인지하지못하는응답자들을제외한경우, 상관계수는 0.161에서 0.170으로상승하였다는점은이를통계적으로뒷받침한다. 마찬가지로투표율이현재 60% 미만으로낮은수준을유지하고있는데, 선관위의활동이유권자들의투표참여율의하락을부분적으로막고있으며, 선관위의노력은선거가실질적으로유권자들의의견을대변하고있다는데긍정적영향을미치고있음을 < 표 4> 는확인해주고있다. 종합하건대, 선관위의다각적활동은선거의절차적및실질적질에긍정적영향을미친다고결론내릴수있다. 물론, 선거의질이선관위의노력만으로확보되는것은아니다. 이상적으로가장좋은선거는선관위가관리하지않더라고선거의질이담보되는선거일것이다. 이와같은높은수준의선거는선관위와같은외부의기관의노력이아닌선거의주요한행위자들인후보자, 정당, 유권자, 언론, 정치및시민단체들에의해서결정되는것이바람직하다. 그럼에도불구하고선관위가단순한행정관리의역할에머물지않고, 정치발전을위해서다각적인노력을기울이고있다는점은우리나라와같은신생민주주의국가에서선거의질적제고를위해서는선거의주요한행위자는물론선거관리기관의노력또한절실히필요하다는점을반증한다. 이와같은노력을이번장에서는선관위활동을행정관리형및정치발전형으로나누어평가하였다. 평가결과, 선관위의행정관리형활동은전반적으로긍정적으로평가받고있으며, 이번지방선거의절차적품질도높게평가되는바큰문제점을발견하기는어려웠다. 반면, 정치발전형으로서의선관위평가는좀더큰변이는보이는데, 특히매니페스토정책선거운동의효과는현재로서는드러나고있지않았다. 반면, 투표율제고노력이나사전투표제의홍보를위한노력들은상당부분이번지방선거의실질적질을제고하는데기여했다고판단할수있다

324 제 6 회전국동시지방선거외부평가 Ⅴ. 선관위의과제 선관위의과제는크게우리나라선거의일반적과제와지방선거에서의구체적과제로나눌수있다. 전반적으로우리나라선거는하나의선거법체계에서대선, 총선, 지선이실시된다는점에서일반적과제의중요성이높다고볼수있다. 그럼에도불구하고이번선거에서나타난구체적인사례들 ( 사전투표제도입, 가로형투표용지도입등 ) 에관해서도함께다룰필요가있다. 선관위의일반적과제는무엇인가? 기존의선행연구들은우리나라선거의다양한문제점들을제기해왔다. 구체적으로한국의선거법과제도가지나치게규제적이어서유권자의자유가선거공간에서제한되며 ( 홍재우 2010), 후보자들도자유로운선거운동을전개할수없다 ( 김현태 2007). 선거운동및선거자금의측면에서거대정당과현직자들이우위에있어후보간형평성문제가존재한다 ( 이현출 2004). 이와같은진단들을자체적으로는가치가있을지라도, 상당히부분적이고, 파편적인문제제기의수준에머물러서우리나라선거의일반적문제점들을종합적이고체계적으로파악하고, 일반적대안을준비하는데미흡했다. 이와같은문제점에대응하기위해서최근국내외학자들은 선거의질 개념을중심으로각국의선거를종합적으로평가하고, 문제점들을체계적으로진단하는시도를해오고있다. 대표적인연구과제로서하버드-시드니대선거의질프로젝트는 2012년 6월부터 2013년 12월까지전세계 66개국 73개선거에관해총 9개분야에대해선거전문가설문조사를실시하였다 (Norris 2014). 우리나라의경우이설문은지방선거가아닌 2012년대선에관련된조사이긴하지만, 지방선거와대선의선거법및제도가동일하다는관점에서이를차용하여, 선관위의일반적과제를정리하고지방선거에서나타난구체적과제들을논의하겠다. 전세계의선거를종합적으로평가하기위한선거의질개념의평가틀 (evaluation framework) 은총 11개분야로구성되며, 9개세부분야는하위의추가적측정치들을합산하여기록된다. 결과적으로선거의질은종합적지수 (Electoral Integrity Index) 와 11개의부분하위지수 (Sub-index) 로나누어서검토해볼수있다. 총 9 개분야와세부항목들을나열하면다음과같다

325 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 세부분야 핵심질문들 < 표 5> 선거의질세부평가내용 선거법선거법은여당에유리하지않고, 소수정당들에게도공평하였는가? 선거법은유권자들의권리를제한하지않는가? 선거절차선거관리는공정했고, 투명했으며, 합법적이었는가? 선거구 선거구획은여당에게유리하지않고, 야당에게 불리하지않고공정한 가? 유권자등록유권자들은제대로등록이되었고, 정확한가? 정당 / 후보야당, 소수, 및여성들의선거운동과등록은문제가없었는가? 후보선출은정당하게이루어졌는가? 언론보도언론은여당과야당을공정하게다루는가? 정당과후보들은언론에공평한접근을허용되는가? 소셜미디어는선거감시의제한을받고있지않은가? 선거자금여당과야당은운동자금에서차별받지않는가? 선거운동자금은투명하게집행되는가? 부자나정부가자원을부당하게사용하지는않는가? 투표과정유권자들은압력없이투표권을행사할수있었는가? 투표방식에서어려움이나방해는없었는가? 개표과정투표용지상자는안전했고, 개표는공정하게집행되었는가? 선거결과선거결과로시위나폭력은발생하지않았는가? 참여세력들이선거결과에불복하지는않았는가 선거관리기관선관위는공정했고, 선거관리를잘했는가? * 출처 : 하버드 - 시드니대선거의질전문가설문조사 < 표 5> 에서보여준바와같이하버드-시드니팀의선거의질은선거법, 선거절차, 선거구, 유권자등록, 정당 / 후보, 언론, 선거자금, 투표, 개표, 선거결과, 선관위등 11개의항목으로구성되어있다. 전반적으로 11개지표는선거의절차를중심으로개발되었고, 각국의선거전문가들에게설문을요청하였고, 응답을계량화하였다. 우선선행적질문으로, 우리나라선거의질은어느수준에와있는가? < 표 6> 에는나타나있지않지만, 우리나라 2012년대선의경우조사대상전체 73개선거중선거의질이 6번째로높은것으로나타났다. 한국보다선거의질이높았던국가는노르웨이, 독일, 아이슬란드, 체코공화국이었다. 전체 66개국중유럽, 북미, 및오세아니아의수준높은민주주의국가들은상대적으로적었으며, 개발도상국의신생민주주의및선거권위주의국가가다수포함되면서, 한국선거의질이상대적으로높게나타난것으로해석된다. 그럼에도불구하고우리나라가서구의민주주의국가들수준의선거의절차적질을보유했다는점은나름대로지난 25년이상의한국민주주의실험의긍정적인면이라고보아도무방하다. 그럼에도불구하고한가지지적해야할점은관련평가가 2012년대선에서국정원의정치개입에대한부분이선거전문가들의평가에반영되지않았기때문에이사건의영향이없었다는가정하에서평가를진행할수밖에없다

326 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 6> 우리나라선거의질수준비교 한국 2012 대선 (a) 조사대상전체평균 (b) 차이 (a-b) PEI Index 선거법 선거절차 선거구 유권자등록 정당 / 후보 언론보도 선거자금 투표과정 개표과정 선거결과 선거관리기관 * 출처 : 하버드 - 시드니대선거의질전문가설문조사 다음으로우리나라선거에서어떤분야의개선이필요한가? 이질문에답하기위해한국의 2012년대선에대한선거전문가들의평가와설문조사대상전체의평균을비교하고, 차이를분석하였다. 표 8에의하면, 우리나라선거는 11개하위항목중 7개분야에서평균과비슷하거나평균이상의평가수준을보였다. 특히, 유권자등록, 선거자금, 개표과정등은다른나라의선거에비해매우공정하고우수한것으로나타났다. 나아가, 선거결과에대한승복, 선거기관의신뢰, 선거절차, 및투표과정도매우공정하고높은수준을보여주었다. 타국가와의비교가아닌항목별비교를해보았을경우에도비슷한경향을발견할수있다. 구체적으로선거절차, 유권자등록, 개표과정, 선거결과, 선거기관, 투표과정, 및정당 / 후보에대한절차적공정성은 80점이상을기록할정도로큰문제점을보여주질못했다. 비록여당과야당을비롯한후보자들에선거자금에대한공정성과투명성에대한부분이다른항목에비해약간낮게나타났지만, 다른개발도상국가들의선거자금에서의낮은공명성과투명성을비교했을때, 한국의수준은상대적으로낮다고보기는어려운것으로볼수있다. 그렇다면, 우리나라선거의절차에서문제가되는영역은어디인가? 표 8에따르면, 우리나라선거에서크게개선이필요한분야는선거법, 선거구, 정당 / 후보등록 / 활동, 언론보도 4분야로확인된다. 이중에서도큰문제가되는영역은선거법과언론보도와관련된부분이특히문제가되었다. 선거법, 선거구, 정당 / 후보, 언론보도 4가지분야에공통되는항목은위와같은선거제도및운동을둘러싼공적도구들이여당, 야당, 및소수당및후보들에게도골고루활용될수있는가하는점이다. 나아가, 선거법에서한가지추가적으로문제가된점은선거법이유권자들의참여의권리를제한하고있지안는가에관한것인데, 이부분에서우리나라는아직도

327 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 개선의필요성이있다는점은 < 표 6> 은예시하고있다. 이는우리나라선거학자들의기존주장과일치한다. 일예로, 김용철과조영호는우리나라선거의민주적품질에서유권자들도자신들의참여의권리가제약받고있다는점을문제점으로인식하고있음을밝혔다. 종합적으로평가하건대, 총 11개로구성된선거의질에서높게평가된영역은전반적으로선거의절차적관리와관련성이높다. 반면, 상대적으로낮게평가된영역은선거의실질적측면과연관성이높다. 이와같은차이는결국한가지결론을제시한다. 우리나라선거는절차적관리의측면에서는세계최고의수준을보여주는반면, 선거의실질적운용의측면에서는야당이나소수당이불리하며, 유권자들의참여의자유는최대한보장되어있지않다고볼수있다. 따라서선관위가선거행정관리기구임에도불구하고, 정치발전형기관으로서다양한정책적제언은물론선거기간내에활동을해오지않을수없었던근거는바로여기에있다. 그러나이와같은선관위의정치발전형기관으로서의노력은근본적한계점을가지고있다는점또한지적할수밖에없다. 선관위가정치발전형으로서역할을한다는점은국가가정치사회에개입한다는인상을줄수밖에없고, 정치사회의발전은정당과시민들의자발적참여와이러한결과로발생하는경쟁과상호간감시가핵심이기때문이다. 선관위는헌법에근거한국가기관이라는점에서정치및시민사회의역할을대신할수없으며, 때론정치발전형으로서의활동이관선선거논란으로발전될수있다는점에서조심스러운접근이필요하다. 이와같은관점에서이번지방선거에서선관위가중점적으로추진한정책과제들을평가할필요가있다. 선관위는이번지방선거에서전통적으로실천해온선거운동에대한감시단속활동, 투표참여제고활동, 및공보를통한선거정보제공등을지속해왔다. 전반적으로유권자들이나정치학자들사이평가는이부분에대해서긍정적인것으로나타났고, 큰이견은없었다. 따라서이번지방선거와관련하여평가대상이되는선관위의정책과제는사전투표제와가로형투표용지도입이다. 사전투표제도는이번선거에서처음도입되었지만, 우리나라에서유권자선거참여방식에획기적인기여를하였다. 과거후보자와정당의입장에서사전선거운동의도입이선거운동기간에관한사회적논쟁을상당부분완화시켰듯이, 사전투표제도는투표시간연장과같은과거선거때마다반복되었던유권자들의투표참여관련법과제도의소모적논쟁을완화시키는긍정적기능을할것으로기대된다. 나아가한가지지적해야할점은지난 2013년 4월보궐선거에서시범적으로실시된사전투표제가전국선거로확대되었으나, 실시과정에서큰문제점을남기지않았다는점이다. 지난 2013년보궐선거의경우사전투표율이 4.8% 에불과했으나이번사전투표율은 11.5% 로전체투표자중 5명중한명은사전투표제를통해표를행사하였다. 300만명이넘는유권자가통합선거명부인제도를통해서전국 4000여곳의다양한투표소에서큰문제점없이투표를실시했다는점은제도도입초기에발생할수있는논란을쉽게잠재웠다. 실제로이번유권자설문조사에서도

328 제 6 회전국동시지방선거외부평가 약 90% 의유권자들이사전투표제를인지하고있었으며, 약 70% 의유권자들이선관위의홍보가도움이되었다고응답한수치를보건대, 사전투표제는전국적확대실시와더불어, 제도화 (institutionalization) 의정착을이루었다고평가해도무방하다. 이와같은평가는선거전문가들의평가에서도그대로확인된다. 구체적으로이번에조사된정치학자설문조사에서 44% 와 45% 의학자들은사전선거제가유권자들의참여를증진시켰다는데동의하였다. 결과적으로선관위에이번지방선거에서전국적으로확대실시한사전투표제도는매우성공적이었다고평가할수있다. 그러나이와같은긍정적평가가사전투표제가전혀개선의여지가없다는점과는다르다. 오히려, 이번에사전투표제도가성공적으로정착되었다면, 다음은이제도를어떻게더좋은방향으로제고시키고, 일반적으로투표율을높일수있는방안과접목될수있는가라고하는질문에응답해야한다. 이와같은질문이사전투표제를처음도입하여정착되는과정에서직접적으로제기되고, 개선을촉구할수는없을지라도논의는충분한정당성을가진다. 사전투표제는향후 2가지측면에서개선의여지가있다. 먼저, 우리나라의사전투표제는투표일이전 5일부터 2일간실시하게되어있다. 일반적으로우리나라공직선거법상투표일이수요일로정해져있기때문에, 사전투표일은선거일전주금요일과토요일실시된다. 마찬가지로이번지방선거에서사전투표도 5월 30, 31일금, 토양일간실시되었다. 금요일과토요일실시되는선거는다양한유권자들에게투표의용이성을제공해주었지만, 여전히사회적으로낮은위치에있는유권자들을포괄하는데는한계가있다. 실제로많은영세업자나임금노동자들은토요일에도근무하는경우가많기때문이다. 따라서, 사회적으로약자의위치에있는유권자들을포괄할수있기위해서는사전투표일을연장하는방안이향후이제도가좀더정착한다음에적극적으로고려해야한다. 이와같은사전투표제의확대실시는여러선진국에서이미도입해실시중이다. 구체적으로일본의참의원사전투표제는 15일이고, 미국대선의사전투표제는주별로다르지만평균 14일정도된다. 다음으로현재사전투표제의투표시간은선거당일투표시간을기준으로오전 6시부터오후 6까지한정되어있다. 사전투표제가과거선거때마다논란이되었던투표시간연장쟁점을상당부분완화할것으로기대되지만, 저녁시간대에투표할수있는유권자들에대한배려는사전투표제나선거당일투표제에공통적으로부족하다. 사전투표제와달리가로형투표용지도입에대한평가는유권자들과전문가들사이에서여전히논란의대상이되고있다. 가로형투표용지도입은이미실시되기이전부터논란의우려가되었다. 지방선거에대한유권자들의관심이매우저조하다는점은학자들사이에서합의된사항이다. 이와같은낮은관심의선거속에서실시되는교육감선거에서가로형투표제도가유권자들이낮은관심과정보속에서이들의선택의효과성을증진시켜줄수있을까? 가로형투표용지는정당기호로발생하는교육감후보들간형평성을제고시킨다는차원에서도입되었지만, 이는유권자들의낮은관심과정보속에서판단의혼란을발생시킬수있는가능성을열었

329 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 다. 이와같은우려는선거후유권자들과정치학자들의설문조사에서도그대로나 타났다. < 그림 7> 가로형투표제에대한유권자및정치학자평가 * 출처 : 선관위제 6 회지방선거유권자및정치학자설문조사 < 그림 7> 에따르면, 가로형투표용지에대한평가가정치학자들보다유권자들사이에서좀더부정적이었다. 물론가로형투표용지가투표공정성을높이는데기여를했다는평가가유권자와학자집단에서각각 53% 및 63% 정도나왔지만, 유권자들의 46% 와학자들의 35% 는사전투표제의효용에대해서부정적이었다. 흥미로운점은가로형투표용지를사전에제대로알지못했던유권자들사이에서이제도에대한부정적평가가높다는점은실제투표자들사이에서가로형투표용지가불편과혼란을발생시켰다는증거가될수있다. 결국, 가로형투표제는아직제도의정착단계에돌입했다고보기어려우며, 향후이제도를지속할것인가아닌가에대한논란의여지를남겨두었다. Ⅵ. 결론 이글은지방선거에서나타나선관위의활동을평가하고과제를도출하기위한다각적인분석을시도하였다. 우선선관위의역할을단순한선거행정관리의역할로규정하기보다는보다광범위하게정치발전형의역할까지포괄하여규정하였고, 이와같은개념적구분에기초해선관위의활동들은분류하여평가하였다. 나아가선관위의행정관리형및정치발전형에해당하는활동들을평가하였으며, 이와같은활동이선거의질을고양하는데기여했는가를중심으로객관적평가를시도하였다. 마지막으로우리나라선거의일반적과제와이번지방선거에서확인된과제를검토하였다. 전반적인분석은결과는다음과같다. 먼저선관위의활동은크게행정관리형과정치발전형으로구분된다. 행정관리형

330 제 6 회전국동시지방선거외부평가 은법적으로규정된선거법을얼마나제대로적용하고, 문제없는선거를진행할것인가에관한것이다. 구체적으로선관위의선거법위반행위감시 / 단속활동과탈법 / 불법선거운동에대한감시 / 규제활동은선거의공정한관리에관련된활동이다. 반면, 그동안선관위가강조해온매니페스토정책선거운동, TV를통한선거운동확대, 사전투표제도입, 투표율제고를위한노력들은공정한선거의관리와는거리가먼정치발전의과제에대응하는활동들이다. 이글에서는이와같은선관위의노력을정치발전에기초한활동이라고정의하였다. 이와같은구분에기초해선관위의다양한활동을평가한결과, 선관위의행정관리형활동은대체로유권자들과정치학자들모두에서긍정적평가를받았다. 또한이와같은평가는우리나라선거에대한해외및국제적조사에서도확인이된다. 반면, 정치발전의측면에서실시된활동에대한평가는다양했다. 매니페스토정책선거운동에대해대다수유권자들은알지못했고, 약 50% 정도의유권자들은 TV 를통한선거운동을접해본적이없었다. 반면, 사전투표제는이번에전국적으로처음확대실시되었음에도불구하고대다수의유권자들이이를인지하고있었고, 인지과정에서선관위의도움이컸다고평가하였다. 마지막으로선관위의투표율제고를위한노력은아직충분하지않은것으로나타났다. 실제로투표율제고의핵심과정이정당과후보자라동원에있기때문에, 선관위의노력이유권자들이평가에서제한적이라는사실에부정적의미를부여할필요는없다고볼수있다. 다음으로선관위의활동이선거의질에어떤영향을미쳤는가에관련하여, 이글은선관위의행정관리형활동은선거의절차적질을제고할것이며, 정치발전형활동은실질적질에기여할것으로예측하였다. 경험적분석결과, 선관위의행정관리형노력은선거의절차적질에긍정적인영향을미치는것으로밝혀졌다. 반면, 정치발전형노력은다양하게나타났다. 구체적으로매니페스토정치홍보활동은아직실질적질을제고한다고볼수없는반면, 사전투표제및 TV 방송토론은중간수준의영향을보여주었으며, 선관위활동중에서가장높은기여를한것은투표율제고를위한노력이었다. 이와같은경험적결과는선관위가유권자들의투표율제고를위해보다다각적인노력을기울일필요가있다는함의한다. 마지막으로이글은선관위의과제를일반적과제와이번지방선거와관련된특수한과제로나누어검토하였다. 일반적일과제를도출하기위해서하버드-시드니대학의선거의질국제비교자료를활용하여우리나라선거에절차적관리적차원에서는세계적으로높은수준을구축하였다. 이와같은절차적측면은유권자등록, 투표, 개표, 선관위신뢰등을넘어서선거자금까지포괄한평가라는점에서우리나라선거의절차적질은상당히높다고볼수있다. 반면, 실질적측면에서는여전히개선의여지가있다. 구체적으로선거법, 선거운동, 및언론보도에서야당과소수당에게공평한기회를부여해야하며, 유권자들이선거참여의자유를광범위하게보장할필요가있다. 이번지방선거와관련하여, 이글은사전투표제도가성공적으로정착되었음을분

331 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 석하였다. 그러나이와같은진단은초기의정착을의미할뿐제도의완전한정착을의미하지않는다. 사전투표제가안정적으로정착하기위해서는향후총선과대선에서도큰문제없이제도가실시되여야한다. 아울러, 제도가완전히정착된다음에는사전선거제도와선거일투표제가사회적약자들을포괄할수있는방식으로한번더개선될필요가있으며, 이는향후논의를진행시킬필요가있다. 반면, 가로형투표용지는실시이전과마찬가지로여전히논란의대상이될것으로예상된다. 가로형투표용지가정당기호를제거함으로써후보자들간형평성을높이는장점이있었으나, 유권자들사이의혼란이발생하였다. 일반적으로지방선거에대한유권자들의낮은관심과정보를고려했을경우, 이와같은혼란은충분히예상되었었다. 그럼에도불구하고, 가로형투표용지는도입되었고, 절반이상의유권자들과정치학자들은긍정적평가를내렸음에도불구하고 46% 가넘은유권자들이기여한점이별로없다고평가한대목은유심히생각해보아야한다. 이와같은논란을남길제도였다면, 왜이제도를실시했는가에대해의문을제기하기에충분하다. 결과적으로긍정적취지에서실시된가로형투표용지는취지를종합적으로살리는데실패했다고볼수있으며, 향후에도크게성공적으로정착될수있을지의문스럽다. 이는무엇보다지방선거속에서실시되는교육감선거에대한유권자들의관심과정보가매우제한적이고, 가로형투표용지가후보자들간형평성을높일수있을지라도유권자들사이에서선택의혼란을유발시켰기때문이다

332 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 참고문헌 > 강명구 " 지방자치 10년의회고와대안모색." 사회연구 3: 김용철 " 한국선거운동의민주적품질 : 자유와공정의관점에서." 의정연구, 17(3): 김용철 조영호 " 한국대선의민주적품질." 한국정당학회보 12: 김현태 한국의선거운동제도와정치발전 : 자유, 공정, 그리고민주주의. 서울 : 오름. 김혜정 이승종 " 지역시민사회의역량과지방정부의정책혁신." 한국행정학보 40: 박길환 " 지역균형발전의관계적구조적측면의불균형 : 지역의발전역량으로서엘리트의관계적자본의지역간이출입및구조." 한국행정학보 45: 박찬욱 " 지방자치와선거." 사회연구 3: 이현출 선거운동에서의공평성확보. 한국정당학회보 3: 장석준 " 지방정부의청렴도영향요인에관한탐색적연구." 한국사회와행정연구 21: 정회옥 윤종빈 " 정당공천제와지방정치개혁." 한국정당학회보 12: 홍재우 " 민주주의와선거관리 : 원칙과평가." 의정연구 16: 황아란 " 지역주의와지방자치 : 기초자치단체장의정당공천." 한국행정학보 36: Alvarez, R. Michael., Lonna Rae Atkeson., and Thad E. Hall Evaluating Elections: A Handbook of Methods and Standards. New York, NY: Cambridge University Press. Birch, Sarah Electoral Malpractice. New York, NY: Oxford University Press. Converse, Philip E "The Nature of Belief Systems in Mass Publics," In Ideology and Discontent, edited by D. Apter, New York, NY: Free Press of Glencoe, Hartlyn, Jonathan., Jennifer McCoy., and Thomas M. Mustillo "Electoral Governance Matters: Explaining the Quality of Elections in Contemporary Latin America." Comparative Political Studies, 41(1): Kerr, Nicholas "Popular Evaluations of Election Quality in Africa: Evidence from Nigeria." Electoral Studies, 32(4): Key, V. O The Responsible Electorate: Rationality in Presidential

333 6 회지방선거에서선관위의역할과과제 Voting, Cambridge, MA: Harvard University Press. Lindberg, Staffan I Democracy and Elections in Africa. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press Democatization by Elections: A New Mode of Transition. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press. Norris, Pippa Why Electoral Integrity Matters. New York, NY: Cambridge University Press. Putnam, Robert D Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy Princeton, NJ: Princeton University Press. Robbins, Michael D. H. and Mark Tessler "The Effect of Elections on Public Opinion toward Democracy: Evidence from Longitudinal Survey Research in Algeria." Comparative Political Studies, 45(10): Shin, Doh C Mass Politics and Culture in Democratizing Korea. New York, NY: Cambridge University Press. Wolak, Jennifer "How Campaigns Promote the Legitimacy of Elections." Electoral Studies, 34:

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335 2014 년도중앙선거관리위원회용역보고서 지역별참여조사 제 6 회전국동시지방선거외부평가 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 : 서울경기지역기초단체장선거구를중심으로 329 한정훈 ( 숭실대 ) 제 6 회지방선거지역별참여연구 : 대전, 충남, 충북, 강원, 제주광역단체장선거를중심으로 365 이이범 ( 강릉원주대 ) 6 회영남지역지방선거평가 : 탈지역주의의도전과명암 391 장우영 ( 대구가톨릭대 ) 정당의변화와호남지역유권자의지지 421 박경미 ( 전북대 )

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337 제 6 회전국동시지방선거외부평가 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 : 서울경기지역기초단체장선거구를중심으로 한정훈 ( 숭실대 )

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339 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 : 서울경기지역기초단체장선거구를중심으로 한정훈 ( 숭실대 ) I. 서론 2014년 6월 4일시행된제6회지방선거는 56.8% 의투표율을기록하였다 년제4회지방선거이후세차례연속투표율이상승한것이며, 1995년제1회지방선거의 68.4% 다음으로높은투표율에해당한다 1). 특히 2년전에있었던제19대총선의투표율인 54.2% 와비교해서도 2.6% 나높은투표율이다. 이번지방선거에서기록한위와같은높은투표율은두가지측면에서한국정치에중요한의미를지닌다. 첫째, 지방자치를통해구현하고자하는풀뿌리민주주의에기여하는바가크다는점이다. 유권자들의적극적인참여를통해당선된지방의선출직공무원들은업무를수행하기위해필요한민주적정당성을확보하게되는것이다. 둘째, 그러나이와같은긍정적인측면에도불구하고지방선거의높은투표율은이론적예측과는배치되는결과라는점이다. 정치학이론은유권자들의투표율은선거유형에따라달라질것이라는예측을제공한다. 예를들어이순위경쟁이론 (second-order competitions) 은유권자들은지방선거와같이중앙정부의구성에영향을미칠수없는선거를덜중요하게생각하며그결과투표참여율이낮아진다는예측을제공한다 (Reif and Schmitt 1980; Reif 1984). 반면, 제6회지방선거는이순위경쟁적성격을지닌선거임에도불구하고지난총선에비해높은투표율을기록하였던것이다. 본연구는이와같이제6회지방선거에서이론적예측에부합되지않은투표율이발생하게된원인에대한기초적인분석을진행하고자한다. 특히정책선거에대한중요성이강조되는시점에서제6회지방선거의투표율과기초단체장선거구별정책적특성사이의연관성에대한탐색적연구를시도하고자한다. 다시말해, 본연구는한국지방선거에서투표율과정책과의관계에대한일반화를시도하기보다는이두변수사이의관계에대하여두가지측면에서제한된연구를진행하고자한다. 첫째, 본연구는서울, 경기지역의기초단체장선거구의투표율만을분석대상으로한다. 둘째, 선거구별투표율변화는다양한요인으로부터영향을받을것으로예상되는반면, 본연구는선거구별정책적특성에따른투표율의변화에만초점을맞추고있다. 그러나이와같은한계에도불구하고본연구는한국지방선거에대한 1) 역대지방선거의투표율을살펴보면 1995 년제 1 회지방선거의투표율은 68.4%, 1998 년제 2 회지방선거는 52.4%, 2002 년제 3 회지방선거는 48.9%, 2006 년제 4 회지방선거는 51.6%, 2010 년제 5 회지방선거는 54.45% 였다

340 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이해를돕는데기여하는바가클것으로예상된다. 왜냐하면한국선거연구에관한기존문헌들은지방선거의투표율에대한관심이매우미진하였을뿐아니라투표율과정책사이의연관성에대한논의가전무하기때문이다 2). 따라서일반화된결론을도출하기에는한계가있는연구임에도불구하고후보자의정책적차별성이지방선거의투표율변화에미치는영향력에관한후속연구의개발에기여할것으로보인다. 구체적으로본연구의목적은서울, 경기지역기초단체장선거구의투표율과각선거구후보자들의정책적특성사이의연관성 (association) 을밝히는데있다. 특히본연구는각선거구후보자들의정책적특성을밝히는과정에서후보자들이제시한구체적인정책자료를분석한최초의시도라는의의를지닌다. 한국선거연구에서유권자들의투표행태에영향을미치는정책의효과를연구한기존문헌들은연구자가취사선택한정책의효과만을검증한선별적오류 (selection bias) 를내포한다고할수있다. 일반적으로특정정책에대한유권자의인식이투표행태에미치는영향력에관한기존연구는연구자의관심을반영한설문조사자료에기초하고있는반면, 유권자설문조사에포함된정책이슈들은선거경쟁에나서는후보자들이제시한정책을모두포괄하지못할뿐더러때때로선거경쟁과정을지배하는대표성을지닌정책과는거리가멀기때문이다. 예를들어, 이번 6 4 지방선거는 세월호사건 이후이루어진선거라는점에서해당사건에대한후보자들의정책적선호가유권자들의투표행태에유의미한영향을미칠것이라는가정이지배적이었다. 그러나서울, 경기지역기초단체장선거후보자들가운데공식적인정책자료를통해 세월호사건 을직접적으로언급하고있는후보자는상대적으로소수에해당하였다 3). 이러한사실은선거에임하는유권자들이특정정책에대한인식이후보자들이제시한정책적입장과무관하게이루어지지않는다는점을고려할때, 어떤정책을중심으로유권자동원이이루어지는것인가에대하여연구자와선거후보자의인식이일치하지않는다는것을의미한다. 따라서본연구는연구자가중요정책을선택하고그러한정책이선거결과에미치는효과를검증하는기존의접근방식에서탈피하여후보자들이공식적인정책자료를통해제시한정책들이실제유권자들의투표행태또는각선거구의투표율에영향을미쳤는지를살펴보고자한다. 또한본연구는기초자치단체장선거구를주요분석대상으로한다는점에서광역자치단체장선거구에비해상대적으로투표율의구체적인변화상을추적할수있는장점을지닌다. 동시에기초의회선거에비해정당의후보자공천과정이대중들에게직접적으로알려질뿐아니라그만큼공천된후보자들의정책이선거운동과정 2) 집합적수준에서지방선거의투표율결정요인을분석한연구로는예외적으로이종수 (2000), 황아란 (2011) 을들수있다. 3) 각후보자들의공식정책자료라고할수있는선거공보에따르면, 새누리당의경우강동구, 관악구, 구로구, 동대문구, 양천구, 중구, 성동구, 종로구 ( 이상서울 8 개구 ), 안산시, 군포시, 광명시, 이천시, 오산시, 안양시 ( 이상경기 6 개구 ), 새정치민주연합의경우강남구, 강서구, 영등포구, 노원구, 중랑구, 성동구 ( 이상서울 6 개구 ), 시흥시, 안산시, 의왕시, 포천시, 고양시, 광명시, 평택시 ( 이상경기 7 개구 ) 의후보자들만이 세월호 라는단어를선거공보에포함하고있다

341 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 에서전략적으로중요한요인으로작용할수있는만큼후보자들의정책과투표율 의관계를연구하기에적절한분석수준이라할수있겠다. 다만, 본연구와같은집 합자료의분석결과는차후기초단체장선거구별로충분한수의개별유권자에대한 정보를확보함으로써인과적설명의가능성을높을필요가있을것이다. 본연구는연구목적을달성하기위해구체적으로세가지측면을살펴보고자한 다. 첫째, 1995 년제 1 회지방선거부터 2014 년제 6 회지방선거까지 20 년에걸친 투표율의장기적인변화상과정책사이의관계이다. 제 1 회부터 5 회지방선거에출 마한모든후보자들의정책자료를분석하는것은연구시간적제약으로인해여기 서는생략하였다. 대신각후보자는소속정당별로서로다른정책을제시할것이 라는가정을통해정책적차별성의대리변수 (proxy variable) 로후보자의소속정 당의차이를이용하였다. 둘째, 2014 년제 6 회지방선거에초점을맞춰후보자들이 내세웠던정책적특징에따라각선거구별투표율이달라지는지의여부다. 특히각 후보자의선거공보분석을통해기초자치단체장선거후보자들이동일정당의광역 단체장후보들의공약과유사한공약을제시하며선거과정에서공조하고자하려는 전략을취할경우의투표율의변화와각선거구에서경합하는후보자들사이의정 책적유사성과차별성이투표율에미치는영향력을살펴보고자한다. 셋째, 투표율 과후보자들의정책에관한각지역선관위에근무하는선관위원들의인식이다. 이 를위해각지역선관위원들의선거전개과정에대한인식을조사한설문조사자료를 활용하였다. 본연구에서활용된자료는중앙선거관리위원회가선거통계시스템와선거정보도 서관 4) 을통해제공하는정보다. 선거통계시스템을통해서는각기초자치단체선거 구의투표율정보및당선자와후보자득표율을확보하였고, 선거정보도서관을통 해서는각선거구후보자들의정책이담긴선거공보를확보하였다. 특히각후보자 의선거공보에담긴정책은영남대박한우교수가개발한한국어분석소프트웨어 인 KrKwic 도스용버전을사용하여선거공보에이용된단어를통해측정하였다 5). 이과정에서조사나합성어등으로인한한국어분석의문제점을해결하기위해 KrKwic 를통해분류된단어들을연구자가일일이재검토하는과정을거쳤다. 그리 고최종적으로각후보자가선거공보에이용한한글단어의유사성과차별성을통 해후보자간정책적유사성과차별성을측정하였다. 본연구의구성은다음과같다. 우선후보자간정책적유사성과차별성에따른 투표율의변화에관한이론적논의를간략히진행한다. 이과정에서서울, 경기지역 의 6 4 지방선거후보자들의정책적차별성과유사성을측정하는과정에서한국 어분석소프트웨어를사용할때나타날수있는장단점역시간략히논의할것이 다. 다음으로 1995 년제 1 회지방선거부터 2014 년제 6 회지방선거까지의투표율의 변화를분석할것이다. 특히시기적또는지역적변화및그러한변화가각선거구 4) 해당자료는다음의웹페이지를참고할것 ( 검색일, 2014 년 7 월 1 일 ) 5) 박한우 와 Leydesdorff (2004), 남인용과박한우 (2007). 소프트웨어활용을위해서는다음의웹페이지를참조할것. ( 검색일 2014 년 6 월 5 일 )

342 제 6 회전국동시지방선거외부평가 의특정정당지지와어떻게연관되어있는지를살펴볼것이다. 투표율과정책사이의관계를보이기위해 2014년제6회지방선거의서울, 경기지역에대한세부적인분석을그다음장에서시도한다. 각후보자의선거공보분석을통해드러난정책적유사성과차별성이각선거구의투표율과어떤관계가있는지를보일것이다. 다음장에서는위와같은분석내용을각선거구의선거를관리하는지역선관위원들의인식과비교할것이다. 유권자중심으로이루어진선거결과에대한분석내용을선거관리를담당한지역선관위원들의인식과비교하고자하는것이다. 마지막으로본연구를통해드러난서울, 경기지역의지방선거결과의특징을요약하고, 정책적함의를제시하는것으로결론을대신하고자한다. II. 투표율과정책적차별성 : 이론적논의와경험적지표 투표율의변화에대한이론적논의는두가지대표적인설명방식을통해생각해볼수있다. 첫째, 투표율계산의대상이되는거시적분석단위의정치환경및제도적특성에초점을맞추는설명방식이다. 이러한설명의대표적인변수로는도시화수준및인구밀도, 노인층인구비율등과같이각선거구의주요사회경제적요인을들수있다 (Milbrath 1965; Nie et al. 1969). 예를들어니와그의동료들은 (Nie et al. 1969) 도시화의수준이높을수록투표율이감소할가능성이높다고주장한다. 그리고그러한주장을뒷받침할수있는인과적설명고리로써도시화의수준에따른유권자의정치적효능감의변화를제시한다. 다시말해도시화의수준이높은도시에거주하는개별유권자는다른지역의거주자들과비교할때개인의정치적효능감을낮게평가할뿐아니라정치적소외의식을형성할가능성이높으며그결과정치참여의수준이낮다는것이다. 그리고유권자수준의낮은정치참여가거시적수준에서투표율의하락으로귀결된다는것이다. 미국지방선거를분석한더욱최근의연구역시정치적소외계층의존재와같은개별선거구의사회구성적특징 (social composition) 이투표율과밀접한관련을지니고있음을보여준다 (Denver and Hands 1997). 특정정당이나후보자에게유리한지지층이형성되어있는지의여부나유권자의이주비율등이투표율에영향을미친다는것이다 (Rallings and Thrasher 1990). 또한올리버와하의최근연구 (Oliver and Ha 2007) 역시선거구의지리적크기와같은변수가투표율및유권자의지지행태에영향을미치는중요한변수임을주장한다. 한국에서이와같은거시적수준의선거구특성이투표율에미치는변화를연구한사례는매우드물다. 예외적으로제1회와제2회지방선거에서광역단위별투표율을대상으로 50세이상의유권자비율및도시화율에따른투표율의변화에대한기초적인분석을제공하고있는이종수 (2000) 의연구를찾아볼수있다. 투표율변화에관한두번째대표적인설명방식은개별유권자의투표참여여부결정에관한합리적선택 (rational choice) 에초점을맞춘것이다. 이는유권자의투

343 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 표참여여부에대한결정은투표참여에따른기대효용과비용을비교함으로써이루어진다는다운즈 (Downs 1957) 의이론에기반을둔설명방식이다. 유권자들의합리적선택이론에따른이와같은설명방식은후보자의정책이투표율에미치는영향을간과하는첫번째유형의설명방식과달리후보자들의정책적차별성이유권자들의투표참여여부결정에영향을미칠수있음을보여준다. 예를들어앨드리치 (Aldrich 1993) 는유권자들의투표참여결정과관련된기대효용은후보자들이유권자들에게제공하는정보의양 (amount) 의함수임을주장한다. 다시말해후보자들이서로상이한정책적입장에대한정보를유권자들에게더욱많이전달할수록유권자들은후보자들에대한관심을더욱높이게되며그결과각후보자들이제시하는정책적차별성을더욱분명하게인식하게된다는것이다. 그리고그러한후보자들의정책적차별성에대한인식은투표참여에따른비용이일정한상태에서유권자가선호하는후보자가당선됨으로써얻게되는이익을상승시키고그에따라투표참여의기대효용은이익이비용을넘어서게된다고주장한다. 따라서선거구별로후보자들이선호하는정책에대한정보를유권자에게많이전달할수록투표율이상승할수있다는예측이가능한것이다. 잭슨 (Jackson 2002) 은후보자의정책홍보와투표율사이의유사한관계를투표참여결정에직면한유권자의비용을중심으로제시한다. 그에따르면, 선거운동을통해후보자들이정책을홍보하는활동은후보자를알기위해유권자가지불해야할선거정보획득비용을낮추는효과를낳고, 그결과투표참여결정의기대효용은이익이비용보다커지게된다는것이다. 기존의한국선거연구역시유권자의합리적선택을중심으로투표율의변화를설명하고자하는노력이존재한다 ( 한정훈 강현구 2009; 황아란 2011). 그러나이들의연구는각선거구내후보자들사이의당선경쟁도의증가가유권자들이선호하는후보를당선시킬수있을것이라는주관적확률을높이고그에따라투표참여에따른이익은비용을초과할수있다는논의에초점이맞추어져있다. 선거구별후보자들의정책적특성과투표율의변화에대한분석은아직까지논의가이루어지고있지않은것이다. 본연구는이와같이한국선거연구에서간과된투표율과정책과의관계를살펴봄으로써투표율분석과관련된기존의논의를확대하고자한다. 특히유권자에게전달되는후보자의정책의양 (amount) 에따라유권자들의투표참여에따른기대효용이상승할수있다는이론적논의를경험적으로검증하고자한다. 이를위해본연구는이번선거과정에서후보자가관한선거관리위원회에제출한책자형선거공보에대한일종의내용분석 (content analysis) 을실시한후후보가가유권자에게전달하는정책적정보를선거공보에사용된단어의수라는양적인단위를사용하여측정하고자한다. 전통적으로특정텍스트문서에대한내용분석은해당텍스트문서를분석하는연구진이특정한주제영역을미리선정하고텍스트문서에포함된단어나문구를일일이각주제영역으로분류한후코딩하는과정을거치는방식을택한다. 최근에는국제정치영역의사건분석 (event analysis) 에활용되는프로그램

344 제 6 회전국동시지방선거외부평가 이나정책어젠더 (policy agenda) 분석에이용되는프로그램등은연구진의수작업으로진행되던단어나문구의분류과정을컴퓨터를활용함으로써더빠르고신뢰성이높은내용분석이진행되기도한다 (King and Lowe 2003). 연구진이직접코딩하는전통적인방식은텍스트문서가지닌복잡한내용을연구진이하나하나검토한후일정한주제영역으로분류할수있다는장점을지닌반면, 연구진의자의적이고일시적인판단이작용하기때문에텍스트문서내용을분류하는과정에서신뢰성이떨어지는단점을지닌다. 대조적으로컴퓨터프로그램을활용한내용분석방식은단어나문구분류의일관성을확보하는데용이하나단어의맥락적의미를세분화할수없는한계를지닌다. 또한각분석기법의장단점의차이와별개로두기법모두내용분석이전단계에서연구진에의해일정한주제영역의범주가정해지고그에따라텍스트의분류가이루어진다는공통점을지닌다. 본연구의내용분석과정은기존의방식들과달리일정한주제영역을미리정하지않고후보자선거공보에이용된단어들을추출하고, 추출된단어들사이의유사성을중심으로후보자의정책을비교하는차이점을지닌다. 이와같이제한된방식의내용분석을시도한이유는다음과같은세가지측면에서찾아볼수있다. 첫째, 지방선거에서후보자들이제시하는정책에대한연구가미진한상태에서연구자가자의적으로주제영역을설정하는것보다는후보자들이제시하는정책에대한기초적인분석이우선될필요가있기때문이다. 다시말해지금까지분석이거의이루어지지않은지방선거후보자들의선거공보의내용분석을시도하는과정에서사전에주제영역을제한함으로써연구자에의해선정된주제영역을벗어난선거공보내용을모두폐기하는오류를회피하고자했기때문이다. 둘째, 기술적인측면에서특정주제영역별로텍스트내용을범주화할수있는한글분석소프트웨어가개발되어있지않은상황이다. 따라서한글문서에대한내용분석은연구진이주제영역을설정하고, 문서의내용을일일이분류하는전통적인기법밖에가능하지않은실정이다. 그러나방대한양의선거공보에대하여전통적인내용분석기법을활용하는것은상당한기간의연구시간이필요할뿐아니라분석결과에대한신뢰성이약하다는문제점을해결하기힘들다. 셋째, 본연구에서초점을맞추고있는유권자에게전달되는후보자의정책에대한양적인측면은선거공보에이용된단어의개수를중심으로측정하더라도신뢰성이크게훼손되지않는다는점이다. 특히후보자들이제시하는정책에대한유권자들의이해과정이 어떤정책을강조하는가? 라는측면과 어떤선호를드러내는가? 라는측면으로분리될수있다고가정할때특정단어의사용여부를통해전자의측면을측정해낼수있을것으로보인다. 예를들어, 여당후보가 세월호특별법반대 를주장하고야당후보가 세월호특별법찬성 을주장한경우를생각해보자. 이경우각후보는 세월호 와 특별법 이라는두개의공통된단어와 반대 와 찬성 이라는각각하나의서로다른단어를이용하여정책적입장을제시하고있다. 유권자의측면에서이러한후보자들의정책적입장에대한이해는 세월호특별법 이라는정책의중요성에대한인식과

345 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 해당정책에대한야당과여당후보의입장에해당하는 반대 와 찬성 이라는선호의방향성에대한인식으로구분해볼수있을것이다. 만일이러한구분이타당한경우유권자는세단어로이루어진각후보의정책에대해 세월호 와 특별법 이라는두단어를하나의내용으로여당후보와야당후보로부터각각 반대 와 찬성 라는한단어또하나의내용으로구분하여인식함을의미하는것이다. 다시말해본연구는각후보가세단어를통해유권자에게정책적입장을전달하고있다고측정하고, 각후보에의해동일하게사용된단어의비율의평균값을통해두후보의정책적유사성을측정한다. 이러한논리를적용하면, 위의두후보간정책적유사성은 (2/3+2/3)*(1/2)=2/3에해당하는것이다. 이와같은방식은후보자가해당정책에대해지닌선호의방향성이상대적으로적은개수의단어에의해드러나기때문에 어떤선호를드러내는가? 에대한유권자의이해를과소대표하는측정방식이라할수있다. 그럼에도불구하고이러한문제는컴퓨터를활용하는내용분석기법이동일하게직면하는문제점일뿐아니라이를해결하기위해서는연구자가문서를직접해석하고코딩하는전통적인방법이외의대안을찾기힘들다. 따라서위와같은후보자정책에대한측정과정이후보자선호의방향성에대해과소대표하는체계적인오류 (systematic errors) 를발생시킨다는한계를인정하면서논의를진행하고자한다. 기술적으로본연구는각후보자의책자형선거공보의한글분석을위해서영남대박한우교수가개발한 KrKwic라는한국어분석소프트웨어를이용하였다. KrKwic는텍스트문서로변형시킨각후보자의선거공보를분석하여선거공보에이용된한글단어의개수와빈도를결과물로제공해주는프로그램이다. 예를들어, 경기가평군에서당선된무소속김성기군수의선거공보를 KrKwic를이용하여분석하면총672개의단어로구성되었음을알수있다. 이가운데 청평읍, 청평호 와같이합성어형식으로반복되는어구인 청평 이단일한단어로추출된경우제외하였을뿐아니라 무엇무엇과달리 라는표현을통해쓰이는 달리 와같이일정한의미소를담고있지않는단어가추출된경우제외하였다. 이와같은연구자의재검토과정을거쳐경기가평군의김성기후보는총623개의유의미한단어로유권자에게정책을전달하고있는것으로측정할수있었다. 다른후보자들의선거공보역시이와유사한방법으로 KrKwic를이용하여후보자의선거공보에서이용된단어를추출하고, 연구자기추출된단어를검토하는과정에서중복또는의미소를담고있지않는단어등을제외함으로써최종적인선거공보구성단어의수를확정하였다. 위와같은과정을통해확정된후보자별공약에이용된단어는선거구별로정책적특성을측정하기위한두가지경험적지표를마련하는데활용되었다. 첫번째지표는기초단체장후보자의공약과해당후보가소속된정당과동일한정당에소속된광역단체장후보의공약사이의유사성을측정한지표다. 이는기초단체장후보들이정책적공약을제시하는과정에서동일정당소속의광역단체장후보들의대

346 제 6 회전국동시지방선거외부평가 중성을이용하고자하는선거캠페인전략을이용하는경우그러한전략이투표율에미치는영향력을검증하기위한것이다. 구체적인측정과정은두단계로이루어졌다. 첫번째단계에서는새누리당과새정치민주연합각정당의기초단체장후보들과광역단체장후보들이제시한공약에공통으로사용된단어의빈도를구하였다. 두번째단계에서는공통으로사용된단어의빈도를통해측정된각정당의기초단체장후보와광역단체장후보사이의정책적유사성을가중치를부여하여해당선거구의정책적유사성지표로구성하였다. 이때가중치에해당하는비율은광역단체장후보들이상이한개수의단어를이용하여공약을제시하고있다는점을표준화 (standardization) 하기위한비율에해당한다. 다시말해더많은단어를사용한광역단체장후보를기준으로각정당의기초단체장후보가광역단체장후보와의정책적유사성의비율을결정한것이다. 간단한예를들자면새누리당광역단체장후보가 1개의단어만을사용하여공약을제시하고새정치민주연합광역단체장후보가 10개의단어를사용하여공약을제시한경우를가정해보자. 그리고새누리당기초단체장후보는새누리당광역단체장후보가사용한단어를포함하여 5개의단어를사용하여공약을제시하였으며, 새정치민주연합기초단체장후보는새정치민주연합광역단체장후보가사용한 10개단어가운데 5개의단어를포함하여 10개단어를사용하여공약을제시하였다고가정해보자. 이경우첫번째단계에서각정당후보들의정책적유사성은 1/10과 5/10으로측정된다. 그리고두번째단계에서선거구전체의정책적유사성은새누리당광역단체장후보가새정치민주연합광역단체장후보보다적은수의단어를사용하였다는점을고려하여새누리당후보가해당선거구유권자에게전달하는정책적유사성은새정치민주연합광역단체장후보가사용한단어를기준으로할인되고, 최종적으로두정당후보가해당선거구유권자에게전달하는정책적유사성은평균을통해계산되는것이다. 수리적으로해당선거구의정책적유사성지표는다음과같이계산된다. ((1/10)*(1/10) + (5/10)*(10/10))*(1/2)=51/200. 본연구에서는이와같이하나의선거구에서경쟁정당후보자들이광역단위의동일정당후보자들과정책적으로유사한입장을취하고있는정도의평균으로측정된정책적유사성을 동일정당정책유사성 이라는변수로명명하고자한다. 엘드리치 (Aldrich 1993) 의논의에따를경우이러한변수는해당선거구내에서유권자에게전달되는정책에대한정보를낮추는효과를지니기때문에유권자들이후보자들에대한관심을약화시키며그만큼투표율이하락하는결과를가져올것으로예상할수있다. 따라서본연구의첫번째가설은다음과같다. 가설 1( 동일정당정책유사성 ). 기초단체장선거구별투표율을비교하는경 우, 기초단체장후보들의공약과후보자가소속된정당의광역자치단체장 후보의공약이유사할수록투표율이낮아지는경향이강할것이다

347 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 두번째지표는하나의선거구내에서경쟁정당후보들사이의정책적유사성을측정한것이다. 여기서경쟁정당후보들이라는의미는각선거구별로 1위와 2위의득표율을기록한후보들을의미한다. 이와같은지표는유권자들은선거에서경합하는후보자들사이의정책이차별적일수록선거에더욱관심을지니고그에따라선거에참여할가능성이증가하는지를검증하기위한것이다. 또한후보자들사이의정책적선호의차별성은선거경쟁과정에서유권자를동원할수있는정책의다양성을증가시키고그에따라투표율이상승하는지를검증하고자한다. 구체적인측정과정은각정당후보자들이이용한단어의총수효에서두정당후보자들이공통으로이용한단어의비율을통해해당선거구내에서각정당후보자들이기여한정책적유사성의정도를측정하고최종적으로두값의평균을통해해당선거구내의정책적유사성의정도를측정하였다. 예를들어, 새누리당기초단체장후보가 10개의단어를활용하여공약을제시하고있는가운데새정치민주연합기초단체장후보가공약을제시하기위해활용한 5개의단어가새누리당후보가이용한 5개단어와전적으로동일한경우를생각해보자. 이는각후보의선거캠페인의노력이동일하다고가정할때새누리당후보는새정치민주연합후보와정책적으로 50% 가유사한상황이고새정치민주연합후보는새누리당후보와정책적으로 100% 유사한상황을의미한다. 이경우해당선거구의정책적유사성은여당후보의나머지 5 개단어에의해서만차별성을지니고있기때문에 1/4이차별적이라고보아야할것이다. 다시말해각정당후보가해당선거구의정책적유사성의정도에기여하는수준은각각 1/2과 2/2에해당하고, 이에대한평균값인 3/4이선거구의최종적인정책적유사성의정도로측정되는것이다. 본연구에서는위와같은방식으로측정된정책적유사성지표를 경쟁정당정책유사성 이라는변수로명명하고자한다. 그리고후보자가유권자에게전달하는정보의양적인측면이해당선거구의투표율에미치는영향력에관한논리에따를경우다음과같은두번째가설을제시할수있을것이다. 가설 2( 경쟁정당정책유사성 ): 기초단체장선거구별투표율을비교하는경 우, 경쟁하는정당의후보자간공약이유사할수록투표율이낮아지는경향 이강할것이다. 선거구별정책유사성에대한위와같은두가지경험적지표와투표율사이의관계에대한가설을검증하기에앞서선거공보분석을통해드러난후보자별로사용한단어수의분포를살펴보도록하겠다. 후보자및후보자간선거공보에이용한단어의분포를보여주는 < 표 1> 의결과로부터다음과같은몇가지흥미로운사실을발견할수있다. 첫째, 상대적으로많은단어를이용하여정책적입장을제시한후보가가그렇지않은후보자에비해높은당선되는경향이관찰된다. 우선서울, 경기지역광역단체장선거결과는이러한경향을확연히보여준다. 서울, 경기지역

348 제 6 회전국동시지방선거외부평가 광역단체장에당선된박원순, 남경필후보가각각상대정당후보들보다더많은단어를이용하여유권자에게정책적입장을전달하였음을알수있다. 기초단체장선거의경우에도경기도오산시장에출마한새정치민주연합의곽상욱후보가가장많은단어인 922개의단어를이용하여정책적입장을유권자에게전달하고당선되었다. 반면, 본인의정책적입장을전달하는데각각 67개단어, 73개단어를이용한경기수원시장직의김용서새누리당후보와경기과천시장직의김종천새정치민주연합후보는낙선하였다. < 표 1> 후보자및후보자간공약에이용한단어수효 대상 최소값 평균값 최대값 분석대상선거구수 광역후보 : 새누리 169( 서울 ) ( 경기 ) 2 광역후보 : 새정치 184( 서울 ) ( 경기 ) 2 기초후보 : 새누리 기초후보 : 새정치 광역 기초공통단어 : 새누리 광역 기초공통단어 : 새정치 기초공통단어 : 새누리 & 새정치 둘째, 소속정당의광역단체장후보와정책을공유한것이기초단체장후보들의당락에유의미한영향을미치지는못한것으로보인다. 예를들어각각경기의정부와이천시장직에출마한새정치민주연합의안병용, 조병돈후보는선거공보에단지 10개단어만김진표경기지사후보와공통으로사용하였음에도불구하고당선되었으며, 새누리당의경우남경필후보와가장많은 73개단어를공통으로사용한경기남양주시의이석우후보역시당선된것이다. 그러면, 아래에서는지난 20년동안의한국지방선거에서서울, 경기지역의투표율이보인일반적인특성을먼저살펴보고이를 2014년지방선거에서서울, 경기지역투표율의특성과비교검토하도록하겠다. 특히 2014년지방선거에서서울, 경기지역투표율의변화와관련하여위에서개발한두가지선거구별정책유사성지표가미치는영향력을살펴보도록하겠다. III. 역대지방선거의서울경기지역투표율변화와정책 : 년이후근 20년동안 6회에걸친지방선거에서서울, 경기지역의투표율변화는대체적으로한국사회전체의투표율의변화양상과유사하다는특징을지닌다. < 그림 1> 은이러한사실을투표율의상승과하락을보여주는그래프를통해쉽게확인할수있게한다. 왼편의 < 그림 1.1> 은역대지방선거의평균투표율의변

349 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 화를보여주며, 오른편의 < 그림 1.2> 는서울, 경기지역의지방선거의역대투표율변화만을발췌한것이다. 특히점선으로표시된그래프는 25개서울지역기초단체장선거구의평균적투표율변화를, 실선으로표시된그래프는 31개경기지역기초단체장선거구의평균적투표율변화를나타낸것이다. 역대지방선거의평균투표율변화를살펴보면제1회지방선거에서 68.4% 를기록하였던것이점차적으로하락하다가 2006년제4회지방선거에서 51.6% 로상승하기시작하였으며 2010년제5회지방선거에서 54.45%, 2014년제6회지방선거에서 56.8% 로상승세가지속되고있는추세다. < 그림 1> 지방선거투표율의변화 1.1. 투표율의시기적변화 : 전체 1.2. 투표율의시기적변화 : 서울, 경기지역 < 그림 1.2> 의서울, 경기지역지방선거의투표율변화역시투표율의상승과하락의폭에는차이가있는반면, 투표율의변화추세는역대지방선거의투표율변화와유사하다는것을보여준다. 두지역모두에서제1회지방선거이후하락하던투표율이제4기지방선거를기점으로상승하기시작하였으며제6회지방선거까지상승세가유지되고있는것이다. 다만서울과경기지역을비교할때두가지점에서흥미로운사실을관찰할수있다. 첫째, 경기지역에비해서울지역의투표율의상승과하락폭이크다는점이다. 제1회부터제3회까지투표율의감소는서울지역이경기보다큰폭으로감소하는반면, 제4회지방선거이후투표율의상승폭도매회선거에서서울지역이큰폭으로상승하고있는것이다. 둘째, 이와같은하락과상승폭의차이는제4회지방선거를기점으로도시화의수준이투표율변화에미치는영향력에대한상반된예측을낳을것으로보인다는점이다. 서울과경기와같은집합적단위를놓고도시화의수준을명확히비교하기는어렵지만경기지역에비해서울지역의도시화수준이높다는가정에동의하는경우제4회지방선거이전시점에는도시화의수준의투표율과부 (-) 의관계에놓이는반면제4회지방선거이후

350 제 6 회전국동시지방선거외부평가 시점부터는도시화의수준과투표율이정 (+) 의관계에놓이는상반된결과를관찰할수있는것이다. 이러한결과는도시화가진행될수록투표율이낮아지는한국국회의원선거분석결과 ( 한정훈 강현구 2009:74) 와상반될뿐아니라한국지방선거에서의낮은투표율이도시지역의낮은투표율에서기인한다는주장 ( 황아란 2010) 과도배치되는것이다. < 그림 1.2> 에서관찰되는도시화수준과투표율사이의관계를좀더자세히살펴보기위해서울, 경기지역의각기초단체장선거구에따라투표율상승시점의차이를분석하였다. < 표 2> 는역대지방선거가운데투표율이상승한시점을기준으로서울, 경기지역의 56개기초단체장선거구의분포를보여준다. < 표 2> 의결과는서울지역의 25개기초단체장선거구의경우제3회지방선거를기점으로제4회지방선거를통해 25개선거구모두투표율이상승하고있음을보여준다. 반면, 경기지역은선거구별로투표율상승시점에차이가존재할뿐아니라제1회지방선거이후현재까지지속적인하락을경험하고있는선거구의수역시 4개나존재함을보여준다. 특히역대지방선거를통해지속적인투표율하락을경험하고있는 4개의선거구가운데 3개의선거구는 2014년현재시로승격되지않은가평군, 양평군, 연천군이었으며, 나머지하나의선거구는동두천시인것으로나타났다. 따라서기초단체장선거구수준으로분석단위를세분화한경우서울과경기지역사이에서관찰되는도시화수준과투표율사이의정 (+) 의관계는오히려역전되는것같은양상이나타나는것이다. < 표 2> 투표율상승시점에따른선거구수 제3회제4회제5회제6회지속적지방선거지방선거지방선거지방선거하락 총합 서울지역 경기지역 < 그림 1.2> 와 < 표 2> 를통해드러난도시화수준과투표율의변화사이의위와같은관계는가엄밀한분석을통해재검토될필요성을제기한다. 또한한국사회전체를기준으로서울, 경기지역과나머지지역을구분하는경우, 서울경기지역이상대적으로도시화수준이높은지역이라는점에서도시화수준과투표율사이의기존연구결과와전적으로배치되는결과로간주하기어렵다는점도고려해야할것같다. 다시말해도시화수준이높은서울, 경기지역만을놓고볼때는상대적으로도시성이강한서울지역의투표율이높게나타나는반면, 한국사회전체를분석대상으로할때서울, 경기지역이나머지지역보다낮은투표율을보일가능성도있는것이다. 근 20년동안서울, 경기지역의투표율변화가보인또하나의흥미로운특징은특정정당을지속적으로지지해온선거구의평균적투표율이 6번의지방선거경험

351 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 속에서지지정당을교체해온선거구의평균적투표율보다항상높았다는점이다. 서울, 경기지역의 56개기초단체장선거구가운데 4개의선거구는 6번의지방선거에서 6번모두새누리당계열정당후보를뽑았으며, 1개의선거구는단한번도새누리당계열정당후보를뽑지않은선거구에해당하였다. 서울지역의강남구와서초구, 경기지역의양주시와연천군이 6번모두새누리당후보를지속적으로지지한선거구에해당하며, 경기지역의가평군이무소속후보를 5번, 민주당계열의정당후보를 1번선출함으로써지속적으로새누리당계열후보를지지하지않은선거구에해당하였다. 이에반해서울지역의강동구, 광진구, 노원구와경기지역의이천시, 화성시는새누리당계열정당후보가 3번, 민주당계열의정당후보가 3번번갈아선출된선거구에해당한다. 또한경기지역의양평군은새누리당계열정당후보와무소속후보가 3번씩번갈아선출된선거구에해당하였다. < 그림 2> 는이와같이특정정당에대한지속적인지지를보낸선거구와 6번의선거를통해정확히반반의비율로지지정당을교체했던선거구의투표율을비교한것이다. 사실근 20년동안치러진 6번의지방선거모두에서특정정당을지속적으로지지한선거구의투표율이높다는결과는투표율과정책적다양성에대하여명확한함의를내포하지는않는다. 그럼에도불구하고지지정당에대한교체가빈번한선거구와그렇지않은선거구에서선거경쟁에나서는후보자들을중심으로두유형의선거구에서유권자들에게제시되는후보자에대한정보의양을비교해볼수있을것이다. 우선지속적으로특정정당을지지하는선거구를생각해보자. 해당선거구의유권자들이지지하는정당의후보는선거에서당선될가능성이높은상황에서새로운정책을통해유권자를동원하려는유인은낮을것이다. 즉이미일정비율이상의지지유권자가결집된상황에서새로운지지유권자를동원하기위해새로운정책을제안할필요성이약한것이다. 반면당선가능성이낮은지역에출마하는도전정당후보의경우한편으로는상대후보에대한굳건한지지를넘어설수있을정도의유권자를동원하기위해다양한정책을제안할수있으며, 다른한편으로는장기적인관점에서선거경쟁과정을미래의당선을위한과정으로간주하고제한된정책을통해유권자에게후보자를홍보하는전략을취할수있을것이다. 도전정당후보가전자의전략을취하는경우해당선거구는도전정당후보에의해정책에관한정보의양의증가할것으로보인다. 반면도전정당후보가후자의전략을위하는경우해당선거구의유권자가후보자정책을통해얻게되는정보의양은매우협소할것이다. 다음으로지지정당이빈번히교체되는선거구에서경합하는두후보자를생각해보자. 이경우두후보자모두새로운정책개발을통해새로운지지유권자를동원하려는전략이지배적일것으로생각된다. 다시말해상대후보가새로운정책개발을통해새로운지지유권자를동원하려는노력을전개하는경우본인역시동일한노력을전개하는전략을취해야한다. 반면, 상대후보가새로운정책개발을통해새로운지지유권자를동원하려는노력을취하지않는경우본인은상대후보와달리

352 제 6 회전국동시지방선거외부평가 새로운정책개발을통해새로운지지유권자를규합함으로써당선가능성을높이는전략을취해야하는것이다. 따라서상대후보가새로운정책개발의노력을기울이든그렇지않든본인은새로운정책개발을통해새로운지지유권자를규합하는것을지배전략으로할것이며, 이는두후보모두에게동일한전략이될것이다. 따라서두후보가새롭게개발하는정책들로인해유권자에게전달되는정책에관한정보의양은배가될것으로보인다. 위와같은상황은비교할때유권자에게후보자의정책에대해전달되는정보의양은지지정당이빈번히교체되는선거구가그렇지않은선거구에비해상대적으로더많을것으로예상해볼수있다. 따라서본연구에서제시한가설에따른경우지지정당이빈번히교체되는선거구가그렇지않은선거구에비해투표율이높을것으로예상해볼수있다. < 그림 2> 정당지지유형별평균투표율변화 그러나후보자의전략에근거한위와같은이론적예측은한가지전제를가정하고있다. 즉후보자들이새롭게개발하는정책들이경쟁후보가개발하는정책과유사하지않고차별적일것이라는점이다. 그러나만일각후보자가새롭게동원하려는유권자가상대후보의기존지지자이거나중도적입장의유권자일가능성을고려할때새롭게개발되는정책은상대후보의기존정책을일정정도수용해야할필요성을의미하는것일지모른다. 만일이와같이지지정당이빈번히교체되는선거구에서의각후보자들에의한정책개발이유사한정책의증가를가져오는경우그러한정책개발의노력은유권자들에게새로운정보를전달하지못할뿐아니라투표율을상승시키는데도유의미한기여를하지못할것으로보인다. 이경우유권자들에게전달되는후보자들의정책에관한정보의양은오히려특정정당에대한지지가지속되는선거구에서도전정당후보자가정책개발을위해노력을쏟는경우는물론, 장기적인관점에도전정당후보자의핵심정책만을선전하는경우보다도더적을것으로보인다. < 그림 2> 와같이지지정당이빈번히교체되는선거구에비해

353 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 그렇지않은선거구의투표율이높은이유가운데한측면을위와같은논의에서 찾아볼수있을것같다. IV 지방선거서울경기지역투표율변화와후보자정책 여기서는후보자들이유권자에게전달하는정책의양과투표율과의관계를좀더엄밀하게관찰하기위하여 2014년제6회지방선거에서서울, 경기지역 56개기초단체장선거구의투표율변화에초점을맞추고자한다. 특히후보자들이유권자에게전달하는정책적특징을측정하기위해위에서설명한후보자선거공보에대한내용분석결과를활용하여선거구별로 동일정당정책유사성 과 경쟁정당정책유사성 이라는두가지변수를활용하고자한다. 서울, 경기지역에초점을맞춰후보자들이해당선거구유권자들에게전달하는정책에관한위와같은지표와투표율사이의관계를살펴보기에앞서, 우선한국유권자전체를대상으로진행된설문조사에나타난후보자간정책적유사성에대한유권자인식과투표참여여부사이의관계를살펴보도록하자. 이는아래에서이루어진집합적수준의분석결과에대한미시적수준의인과메커니즘을이해하는데도움이될것으로보인다. < 표 3> 제6회지방선거에서한국유권자들이인식한후보자간정책적차별성과투표행태사이의관계를보여준다. 사용된자료는한국정치학회와한국정당학회가공동으로주관하고한국리서치가전국 19세이상 1,204명의유권자를대상으로선거직후인 6월 5일부터 2주일에걸쳐실시한면접조사결과다. 해당조사에는응답자가거주하는지역에출마한후보자들의공약이비슷했는지아니면달랐는지를평가해줄것을묻는설문문항을포함하고있다. < 표 3> 의첫번째행은이러한문항에근거하여세유형의후보자간정책적유사성을구분하고있다. 하나는새정치민주연합이공천한광역단체장후보와기초단체장후보사이의정책적유사성이며, 다른하나는새누리당이공천한광역단체장후보와기초단체장후보사이의정책적유사성이고, 마지막은새정치민주연합이공천한기초단체장후보와새누리당이공천한기초단체장후보사이의정책적유사성이다. 질문지는응답자들이각유형의후보들사이의정책적유사성에대하여 매우다르다, 약간다르다, 조금비슷하다, 매우비슷하다 는응답항가운데하나를고르도록구성되어있다. < 표 3> 은응답자들의응답을 매우다르다 와 약간다르다 의경우는 정책차별 로 조금비슷하다 와 매우비슷하다 를 정책유사 로재코딩한것이다. 6 4 지방선거에대한전국단위의설문조사결과는후보자사이의정책적차별성에대한유권자의인식이유권자의투표참여여부결정에유의미한영향을미치지못한다는점을보여준다. < 표 3> 의결과는특히세가지유형의후보자간정책적유사성및차별성에대한유권자의인식모두유권자의투표참여결정과무관한것으로나타나고있다. 6 4 지방선거에서투표했다고응답한유권자를기준으로볼때, 새누리당의광역및기초후보들사이의정책이유사하다고인식한유권자의

354 제 6 회전국동시지방선거외부평가 투표참여비율이차별적이라고인식한유권자의투표참여비율보다높다. 이에반해새정치민주연합후보들이경우광역및기초후보들사이의정책이차별적이라고판단하는유권자의투표참여비율이유사하다고판단한유권자의투표참여비율보다높다. 따라서광역과기초후보들사이의정책적차별성인식이투표참여여부에미치는영향력은일관되지않은채정당에따라차별적이다. 더구나이러한유권자의후보자에대한정책적인식과투표참여사이의관계는통계학적으로도유의미하지않은것이다. < 표 3> 유권자의후보자간정책적차별성인식과투표여부 새누리당광역과기초단체후보간새정치민주연합광역과기초단체후보간새누리와새정치기초단체후보간 정책차별정책유사총합정책차별정책유사총합정책차별정책유사총합 투표하지않음 103 (29.8%) 210 (25.2%) 313 (26.5%) 104 (24.6%) 210 (27.7%) 314 (26.6%) 144 (24.7%) 170 (28.4%) 314 (26.6%) 투표했음 243 (70.2%) 623 (74.8%) 866 (73.5%) 318 (75.4%) 548 (72.3%) 866 (73.4%) 439 (75.3%) 428 (71.6%) 867 (73.4%) 총합 346 (100%) 833 (100%) 1179 (100%) 422 (100%) 758 (100%) 1180 (100%) 583 (100%) 598 (100%) 1181 (100%) 카이제곱검증 χ 2 = 2.6 (p>0.1) χ 2 = 1.3 (p>0.1) χ 2 = 2.1 (p>0.1) 유권자의후보자정책에대한인식과투표참여사이에유의미한연관성이관찰되지않는현상은동일한선거단위에서경쟁하는후보자들의정책에대한유권자인식에서도동일하게관찰된다. < 표 3> 에서새누리당과새정치민주연합의기초단체장후보자들사이의정책적유사성과차별성에대한유권자인식은두후보의정책이차별적이라고인식하는유권자와그렇지않다고인식하는유권자의투표참여비율이각각 75.4% 와 71.6% 로두후보의정책이차별적이라고인식하는유권자가투표에참여하는경향이강하다는결과를보여준다. 이는후보자간차별적인정책을통해유권자에게전달되는후보자의정책적정보의양이증가할수록투표율이높아질것이라는본연구의가설에부합하는결과를보여준다. 그럼에도불구하고 < 표 3> 의결과에따르면, 후보자의정책에대한인식이투표참여에미치는이와같

355 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 은영향력은통계학적으로유의미하지않다. 전국적단위에서후보자의정책에대한유권자인식에대한설문조사결과를통 해드러난위와같은결과가후보자의정책을보여주는공식문헌을분석한결과와 동일할것인가? 본연구는후보자의선거공보분석을통해나타난정책적차별성은 투표율을상승시키는유의미한영향력을지니고있음을보인다. 우선 2014 년제 6 회지방선거에서서울, 경기지역이기록한투표율을살펴보면, 서울지역은 58.6% 의 평균투표율을기록하였다. 이는전국투표율 56.8% 보다 2% 정도높은수치이며, 지난제 19 대총선당시서울지역투표율이었던 55.5% 보다도 3.1% 정도높은투표 율이다 6). 기초단체장선거구별로세분화하면, 동작구와서초구의투표율이 61% 이 상으로가장투표율을보였으며, 강북구와중랑구는 55% 에도미치지못하면서가 장낮은수준의투표율을기록하였다. 이에반해경기지역의평균투표율은 53.3% 로전국투표율보다낮았다. 그러나이는 52.6% 를기록한제 19 대총선의경기지역 투표율보다는 0.7% 정도상승한것이다 7). 기초단체장선거구별로는과천시가 67% 를기록하며가장높은투표율을보였으며, 그뒤로가평군이 65% 로두번째로높 은투표율을보인선거구에해당하였다. 가평군의경우제 1 회지방선거이후지속 적으로투표율이하락하는지역임에도불구하고다른선거구와비교할때상대적으 로높은투표율을기록한것이다. 이와대조적으로시흥시, 안산시, 오산시의경우 48% 의투표율에그치면서가장낮은투표율을보인지역에해당하였다 8). 서울, 경기지역기초단체장선거구에서관찰되는위와같은투표율의변화와각 선거구의후보자들이제시하는정책의유사성과차별성과의관계를살펴보기위해 본연구는 II 장에서두가지가설을제시하였다. 두가설은각각선거구별로정책유 사성을기초단체장선거의각정당후보들이동일정당의광역단체장후보와유사한 공약을전달하면서나타나는 동일정당정책유사성 과경쟁정당기초단체장후보 와유사한공약을전달하면서나타나는 경쟁정당정책유사성 으로세분화하고이 러한정책유사성이투표율변화에미치는영향력을검증하기위한것이었다. 여기 서는이와같은두변수의영향력을검증하는과정에서각선거구별평균연령과선 거경쟁도수준의영향력을통제하고자한다. 평균연령 변수는각선거구별평균 연령을구한것으로 2014 년 5 월안전행정부의주민등록통계현황자료를활용한 것이다 9). 이변수는선거구별사회경제적인거시적요인이투표율에미치는영향력 가운데노년층인구비율이증가할수록투표율이상승하는효과를통제하기위한것 이다. 선거경쟁도 변수는제 6 회지방선거에서각선거구별 1 등과 2 등후보사이 6) 참고로제 18 대대통령선거의서울지역투표율은 75.1% 였다. 7) 참고로제 18 대대통령선거의경기지역투표율은 75% 였다. 8) 참고로서울, 경기지역의 56 개선거구의당선자분포를살펴보면 25 개서울시구청장선거에서새누리당이 5 개, 새정치민주연합이 20 개의선거구에서당선인을배출하였다. 또한경기도의 31 개시와군선거에서새누리당이 13 개, 새정치민주연합이 17 개선거구에서당선인을배출하였다. 따라서서울, 경기지역의 56 개기초단체장선거구가운데새누리당이 18 개선거구, 새정치민주연합이 37 개선거구에서당선자를배출하였다. 9) 해당자료는다음의웹페이지에서구할수있음. ( 검색일 : 2014 년 6 월 5 일 )

356 제 6 회전국동시지방선거외부평가 의득표수의차이를통해측정한것이다 10). 이는후보자간당선확률이큰차이가없이치열한선거경쟁이이루어질수록유권자는자신이선호하는후보자의당선에자신의한표가기여할확률을높게평가하는경향이있고, 그결과투표에참여하는경향이있다는유권자의합리적선택에따른투표참여이론의주장을고려한것이다. 또한정책유사성관련변수의값들이단순히각후보자들이제시하는공약에이용되는단어의개수가증가하면서달라질가능성을통제하기위해새누리당과새정치민주연합후보자각각이선거공보에이용한단어의개수를측정한 새누리정보량, 새정치정보량 이라는변수를통제하였다. < 표 4> 는본연구에이용된각변수가지니는값의분포상황을보여주는것이다. < 표 4> 기술통계자료 변수 개체수 평균 최소값 최대값 투표율 동일정당정책유사성 경쟁정당정책유사성 새누리정보량 새정치정보량 선거경쟁도 56 20, ,877 평균연령 < 표 4> 의 동일정당정책유사성 의분석개체수가다른변수에비해적은것은경기지역의가평군과양평군에새정치민주연합이후보자를공천하지않았기때문에새정치민주연합의광역과기초단체후보자사이의정책적유사성을측정할수없었던점에서기인한다. 최소수준의 동일정당정책유사성 을보인선거구는 7.47 의값을지닌서울서초구에해당하였다. 서초구의경우새누리당후보는 292개의단어를이용하여정책을제시하였으며그가운데서울시정몽준새누리당후보와 29개의단어를공통으로이용하였다. 반면, 새정치민주연합후보는 413개의단어를이용하여정책을제시하였으며그가운데서울시박원순새정치민주연합후보와 24개의단어를공통으로사용하였다. 정문준후보가 169개의단어를, 박원순후보가 184개의단어를이용하여정책을전달하였다는점을고려하면, 동일정당정책유사성의수준은 ((29/292)*(169/184) + (24/413)*(184/184))*(1/2)*100 으로계산되며그결과 7.47이라는값을얻게된다. 동일한계산방법을통해최대수준의 동일정당정책유사성 을보인선거구는 34.29의값을지닌경기도용인시였다. 용인시의새누리당후보는 117개의단어를사용하는과정에서 32개의공통단어를, 새정치민주연합후보는 141개의단어를사용하는과정에서 32개의공통단어 10) 선거경쟁도에대한측정을 1 등과 2 등후보의득표율의차를기준으로하는경우 1 등과 2 등후보의득표수는동일함에도불구하고투표인구의차이가득표율의인위적인차이를발생시킬수있다는방법론적문제점에대한논의는한정훈 강현구 (2009) 를참조할것

357 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 를각각동일정당광역후보와공유하였다 11). < 표 4> 의 동일정당정책유사성 과 경쟁정당정책유사성 의분포는서울, 경기지역의각기초단체장후보들은동일정당의광역단위후보와공약을공유하기보다는해당선거구내경쟁정당후보와유사한공약을제기하는경향이강하다는사실을알수있다. 물론이러한결과는경쟁정당후보자가동일한단어를이용하는빈도가높음에도불구하고내용적으로는상반된정책적입장을내세울가능성도높다는점과동일정당의광역과기초후보사이에동일한단어를이용하는빈도가상대적으로낮음에도불구하고정책적내용의유사성은높을가능성이존재한다는점을고려할필요가있다. 그러나본문의논의에서제기하였듯이이와같이선거공보에제기된정책의내용에관한부분의판단은매우복잡한사항으로전통적내용분석기법을활용하는경우에만그나마가능한부분이다. 여기서는이러한내용적측면보다는동일한단어의사용빈도를통해정책적유사성을측정하고있음을기억할필요가있겠다. < 표 4> 에서새누리정보량과새정치정보량변수의분포는 < 표 1> 의각정당후보자공약에나타난단어의분포와동일한것이다. 또한각선거구의 1등과 2등후보의득표차를보여주는선거경쟁도는최소값인 711표차이로당락이결정된경기도동두천시가가장높은수준의선거경쟁도를의미하며, 1등과 2등후보사이에최대값인 107,877표차이가나타난경기도수원시가가장낮은수준의선거경쟁도를지닌다. 선거구별평균연령은경기도오산시주민의평균연령이 33.98세로가장낮았으며, 경기도연천군주민의평균연령이 47.21세로가장높았다. 그러나선거구별평균연령은주민통계상의평균연령을측정한것이기때문에유권자연령평균이아니라는문제가있다. 그럼에도불구하고노년층인구비율에관한기초단체선거구별자료를확보하기어려운상황에서각선거구별노령화수준의차이를보여줄수있는자료로간주할수있을것같다. 위와같은변수를통해각선거구별투표율과후보자간정책적유사성의관계를분석하기위해우선 동일정당정책유사성 및 경쟁정당정책유사성 변수와 투표율 변수사이의관계를살펴보았다. < 그림 3> 은이들변수사이의관계를산점도 (scatter plot) 를통해보여준다. 특히두변수간의최적의관계를요약적으로보여주는적합선 (fitted line) 을포함하고있다. < 그림 3> 에나타난바에따르면, 각선거구의기초단체장후보자들이소속정당의광역단체장후보들과유권자들에게정책적입장을전달하는과정에서높은빈도로동일한단어를사용하고그에 11) 용인시새누리당후보가남경필후보와공통으로이용한단어는 CCTV, GTX, 개발, 건립, 경전철, 관광단지, 광역버스, 교육환경, 교통대책, 기업유치, 도시개발, 멀티환승터미널, 문화컨텐츠, 복합레저타운, 사업, 설치, 소상공인, 신분당선, 안전점검, 어르신, 어린이집, 역세권개발, 일자리, 장애우, 제 2 경부고속도로, 조성, 지원, 창출, 추진, 해결, 확충, 활성화 ( 이상 32 단어 ) 였으며, 새정치민주연합후보가김진표후보와공통으로이용한단어는 강화, 개선, 교육, 구축, 도입, 맞벌이부부, 맞춤형, 보육, 복지, 사람중심, 사회적경제, 서민경제, 설립, 설치, 소상공인, 안전규제, 여성, 연계, 운영, 일자리, 장애인, 재난안전위원회, 조성, 지원, 창출, 책임성, 추진, 치매센터, 함께, 확대, 확보, 활성화 ( 이상 32 단어 ) 였다

358 제 6 회전국동시지방선거외부평가 따라두후보가유권자에게전달하는정보가유사할수록투표율이상대적으로낮아지는현상을관찰할수있다. 또한하나의기초단체장선거구내에서당선을두고경합하는주요정당후보자들이동일한단어를이용하여정책적입장을전달하는빈도가높아질수록해당선거구의투표율이다른선거구에비해상대적으로낮아지는현상역시관찰된다. 다만후자와같이경쟁정당후보들사이의정책적유사성이투표율하락에미치는효과는매우미미한것으로보인다. < 그림 3.1> 은한선거구내에서경쟁하는정당후보들이각각의소속정당의광역단체장후보들과유사한공약을유권자에게전달함으로써선거구내의정책과광역단위선거구의정책이유사한경우낮은투표율이발생하는경향이있음을보여준다. 이는해당선거구의유권자들이기초단체장과광역단체장후보를선택하는과정에서기초단체장후보를차별화할수있는독자적인정보의양이적기때문에그만큼기초단체장선거및후보자에대한관심이하락하고그결과투표율이감소할수있음을의미하는것이다. 예를들어, 서울경기지역에서 60% 이상의높은투표율을기록한노원, 동작, 마포, 서초, 송파, 양천 6개구의동일정당정책유사성은 10.51로동일정당정책유사성의평균값인 13.30보다 3점가량낮은수준의유사성을지니고있다. 반면, 투표율 50% 를넘지못한경기지역의 7개선거구에해당하는광주시, 남양주시, 시흥시, 안산시, 오산시, 의정부시, 평택시의동일정책유사성은 20.57로평균보다 7점이상높은수준의유사성이관찰되었다. 한편 < 그림 3.2> 는한선거구내경쟁후보들사이의정책유사성이높아질수록투표율이감소하고있음을보여준다. 다만이러한관계가직선의기울기를통해매우미미한것으로보이고있다. < 그림 3> 선거구별후보자간정책적유사성과투표율의관계 3.1. 동일정당정책유사성 3.2. 경쟁정당정책유사성 < 표 5> 는서울경기지역의 54 개선거구의투표율에대한보통최소제곱추정법을

359 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 활용한선형회귀분석결과를보여준다. 특히세가지모형을구분하여 동일정당정책유사성 과 경쟁정당정책유사성 변수가투표율에미치는영향을구분하였으며, 상호영향력을통제한상태에서독립적인영향력을지니는지를살펴보기위해통합모형을분석하였다. 서울, 경기지역기초단체장선거구의투표율에후보자들사이의정책적유사성이미치는영향력에관한분석결과는각정당의광역과기초후보들이유사한정책을유권자에게전달할수록투표율이감소하고있음을보여준다. < 표 5> 의동일정당정책유사성모형결과는이러한사실을보여준다. 각선거구의평균연령과선거경쟁도, 그리고주요경쟁정당후보자들이유권자들에게제공하는정책적정보의양이투표율에미치는영향력을통제한상황에서동일정당정책유사성지표의값이한단계증가할수록투표율이 0.33% 만큼감소하고있음을보여주는것이다. 이러한결과는각기초단체장선거구후보들이소속정당의광역단체장후보들과유사한정책을유권자에게전달할수록유권자들은기초단체장후보를광역후보와구별할수있는충분한정보를얻지못하게되며, 그결과기초단체장후보가제시한정책은유권자의투표참여유인을증가시키지못하게된다는점을의미한다. < 표 5> 의통합모형은이러한동일정당정책유사성의영향력이기초단체장선거의주요경쟁정당후보들사이의정책유사성의효과를통제한이후에도통계학적으로유의미한결과임을보여줌으로써본연구의가설1을지지한다. 반면, 분석결과는각선거구의주요경쟁정당후보자들이유사한정책을유권자에게전달하는경우는투표율이하락하기보다는오히려상승하는효과가나타남을보여준다. < 표 5> 의경쟁정당정책유사성모형은통계학적으로유의미하지않지만선거구내주요경쟁정당후보들사이의정책유사성이증가할수록투표율상승에정 (+) 의효과를지님을보여준다. 더구나통합모형에서동일정당정책유사성의효과를통제한경우이와같은경쟁정당정책유사성의영향력은통계학적으로도유의미한것으로드러났다. 통합모형에따르면선거구내주요경쟁정당후보자들사이의정책유사성이한단위증가할수록투표율이 0.17% 만큼상승하는것이다. 선거구내주요경쟁정당후보자들의정책적유사성이투표율에미치는이러한영향력은본연구의두번째가설과는배치되는결과다. 다시말해기초단체장선거구내경쟁정당후보들이정책유사성이낮은정책적입장을유권자에게전달하는것은오히려투표율하락을가져올가능성이높다는것이다

360 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 5> 서울, 경기지역기초단체장선거구별투표율분석 동일정당경쟁정당정책유사성모형정책유사성모형 통합모형 회귀계수 ( 표준오차 ) 회귀계수 ( 표준오차 ) 회귀계수 ( 표준오차 ) 선거구별평균연령 (0.254) (0.287) (0.252) 동일정당정책유사성 (0.080)*** (0.077)*** 경쟁정당정책유사성 (0.107) (0.091)* 새누리정보량 (0.004)** (0.004) (0.004)*** 새정치정보량 (0.003)** (0.004)* (0.003)*** 선거경쟁도 a 3.21E E E-05 (2.7E-05) (2.99E-05)* (2.64E-05) 상수 (11.189)*** (11.778)*** (10.907)*** 분석개체수 조정결정계수 (Adjusted R-squared) * a. 3.21E-05는 를의미함 ; * p<0.1; ** p<0.05; *** p<0.01 이와같이경쟁정당정책유사성변수의영향력이이론적예측과상반된결론을보이는이유는정책유사성의측정과정에서과소대표되고있는정책적선호의방향성때문이지않을까생각된다. 다시말해선거경쟁의단위가차별적인동일정당후보들사이의정책유사성을측정하는과정에서단어를통해전달되는정책과그정책에대한선호의방향성이크게문제가되지않은반면, 경쟁정당후보들사이의정책유사성을측정하는과정에서는단어를통해전달되는정책에대한선호의방향성이중요한의미를지니며그만큼과소대표되는측정과정이심각한측정의오류를낳을수있다는것이다. 예를들어, 동일정당정책유사성의지표값이높다는것은동일정당소속광역과기초후보가동일한단어를빈번히사용하여유권자에게정책적정보를전달하고있음을의미한다. 이경우동일한단어에표현된정책에대한후보자들의선호방향은측정과정에서과소대표됨에도불구하고동일정당에소속된후보들이기때문에유사한방향에놓일것으로간주하는데큰문제가없다. 유권자들은동일한단어의사용빈도가높을수록광역과기초후보가중요시하는정책이유사하며, 그러한정책에대한광역과기초후보의선호방향성도동일정당후보라는점에서유사할것으로인식할것이다. 그결과유권자들은광역후보와기초후보의차별성을구분해낼수있는충분한정책적정보를획득하지못할것이고그결과투표율이하락할것이라는예측의타당성도유지되는것이다. 그러나경쟁정당정

361 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 책유사성의지표값이높은경우는이와대조적인결과를양산할수있다. 우선본연구에따르면경쟁정당정책유사성의지표값이높다는것은경쟁정당후보가동일한단어를사용하여유권자에게정책적정보를전달하는빈도가높다는점에서는동일하다. 반면서로경쟁정당의후보는동일한단어를사용했음에도불구하고그러한단어를이용하여전달하고자하는정책적선호의방향성은측정과정에서과소대표될뿐아니라상반된방향에놓일가능성이높다. 이경우정책적선호의방향성이과소대표된다는것은심각한측정의오류를발생시킬수있으며경쟁정당후보자가동일한단어를사용하는빈도가높다고해서정책적으로유사한입장에관한정보를유권자에게전달되고있다고간주하기도힘들것이다. 오히려경쟁정당후보들이다양한이슈에대해첨예하고대립하고있기때문에동일한단어사용의빈도가높은반면, 정책적방향이과소대표되기때문에이들사이의정책유사성이높은지표를지닐가능성이높은것이다. 이와같은인식은결국경쟁정당정책유사성지표와동일정당정책유사성지표가투표율에상반된영향력을보이는 < 표 5> 의결과는선거공보에사용된단어분석을통한후보자간정책유사성측정하는과정에서정책에대한후보자의선호방향성이과소대표되는측정과정의체계적인오류가발생시키는차이로해석할수있게한다. < 표 5> 는위와같은문제점에도불구하고선거경쟁과정에서유권자들에게전달하는후보자들의정책에관한정보가투표율에유의미한영향을미친다는사실을검증하고있음에주목할필요가있다. 이러한결과는한국선거에관한기존문헌이투표율과정책에관한연구가미진했을뿐아니라유권자의후보자정책에대한인식을조사하는설문조사결과에서역시후보자의정책적차별성이투표율과유의미한연관성을지니지않는다는사실을보여주는상황에서후보자의정책에대한세부적인분석의필요성을제기하는것이다. 본연구는특히서울, 경기지역의선거구분석에한정된다는점에서새누리당후보가거의출마하지않는호남지역이나새정치민주연합후보가거의출마하지않는영남지역과같은경우선거구내경쟁후보자의정책적입장을측정할수있는다양한방식에대한논의가필요할것이다. 마지막으로 < 표 5> 의결과에서언급하고넘어갈필요가있는부분은새누리당과새정치민주연합후보자가유권자에게전달하는정보의양에관한부분이다. 각정당후보자가선거공보에서더욱많은단어를사용하여많은양의정보를유권자에게제공할수록미미하나마투표율의유의미한하락이발생하고있는것이다. 이러한결과는후보자가유권자에게지나치게광범위한정책적영역을공약에제시하는것은유권자가후보자들사이의정책적차별성을구분해내는데오히려방해요인이될수있다는것을의미하고있다. 이역시후보자가유권자에게전달하는정보의절대적인양보다는유권자가후보자들사이의차별성을인식하는데긍정적으로작용할수있는전체정책가운데상대후보와의차별적인정책의양을구분할필요성을제기하는것이라하겠다. 요약하자면, 서울 경기지역기초단체장선거구의투표율을분석한본연구결과

362 제 6 회전국동시지방선거외부평가 는다음과같은세가지측면으로정리될수있겠다. 첫째, 6 4지방선거에서서울, 경기지역후보자들사이의정책적차별성은해당선거구의투표율증가에긍정적인기여를하였다. 서로다른선거단위에출마한동일정당소속후보들이정책적으로차별적인선거구일수록투표율이높은경향이있었다. 이는후보자의공약이차별적임에따라유권자가후보자사이의차별성에대한인식및선거에대한관심을높일수있으며, 그결과개별유권자의투표참여및선거구별투표율의상승을유발하기때문인것으로보인다. 둘째, 선거공보분석을통해드러난선거구별후보자의정책적유사성은매우큰차이를보이고있다. 이는선거공보작성시점에서충분한시간을두고정책을개발한후보자와짧은시간내에선거공보작성을끝내야하는후보사이의차이에서기인하는것으로보인다. 마지막으로기초단체장선거의주요경쟁정당후보자들의선거공보를단순히컴퓨터를활용한단어분석을시도하는것은두후보사이의정책적차별성을측정하는지표의타당성이높지않는것으로보인다. 따라서경쟁정당후보자들의선거공보와같은공식적정책자료에대한분석을체계적으로진행할수있는방안을마련할필요가있을것으로보인다. 아래에서는결론을제시하기이전에한국지방선거가정책선거의성격을띠며운영될수있을것인가에대해직접적으로선거관리를담당하는지역선거관리위원들의인식을살펴보도록하겠다. V. 서울경기지역지역선관위원들의투표율향상활동및후보자정책평가 각선거구별투표율과정책의특성에초점을맞춘본연구의결론을제시하기전에각선거구별선거관리위원회직원들은이두변수사이의관계를어떻게인식하고있을지를살펴보고자한다. 다시말해 6 4지방선거의투표율향상을위해각지역선거관리위원회직원들은어떤활동을하였으며, 그러한활동과정에서유권자에대한인식및활동의효과에대한인식은어떠한가? 또한각지역선거관리위원회직원들이인식하는후보자들사이의정책적차별성은어떠한가? 여기서는 6 4 지방선거과정에서각지역선관위직원들의투표율향상활동및효과에대한평가그리고후보자의정책에대한인식에대해살펴보도록하겠다. 지역선거관리위원들은사실각지역구의유권자임과동시에선거관리를책임지는국가공무원으로써일반유권자보다선거에대한더높은관심과열의를지니고있을것으로예상된다. 따라서이들지역선관위직원들의활동과선거에대한인식을일반유권자들과비교하는것은흥미로운일일것으로보인다. 본연구수행과정에서위와같이지역선거관리위원회직원들이투표율을향상시키기위한활동과그에대한평가및후보자의정책에대한평가를살펴보기위해지역선관위직원들을대상으로설문조사를시행하였다. 설문조사문항은 6 4지방선거지역연구팀에속한대구가톨릭대장우영교수, 전북대박경미교수, 숭실대한정훈교수가마련하였으며, 설제조사과정은중앙선관위관계자 12) 의도움을얻어

363 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 지방선거관위직원들의이메일응답을중앙선관위관계자가최종취합하는방식으로진행하였다. 설문조사는각지역선관위별로적어도 1명이상의직원들을대상으로실시되었다. 특히본연구가초점을맞추고있는서울 경기지역선관위의경우서울지역은 10명의시단위선관위원과 18명의구단위선관위원이, 경기지역은 17명의시군지역선관위원들이응답하여총45명의응답자에관한자료를확보하였다. 그러나 45 명의응답자가운데소속선관위지역또는나이및성별등을밝히지않은응답자가 6명이있었으며, 서울 경기지역지역선거관리위원회는 45개가넘기때문에각지역선관위에서 1명씩의응답을확보하고있지못하다. 또한응답자를확보한지역선거관리위원회역시응답자가해당선관위활동을대표하는인물이라고간주하기도힘들다. 이와같이응답자의분포가제한된다는점은응답자들의응답을분석한결과로부터지역선관위원들의선거활동및효과에대한평가를일반화하기는어렵다는것을의미한다. 그럼에도불구하고서울 경기지역대부분의지역선관위로부터설문을확보하였을뿐아니라중앙선관위가주체적으로설문조사를진행하다는과정에서 6 4지방선거기간동안각지역선관위에서가장직접적이고활발한활동을전개한위원들을응답자로선정하여설문을진행했을가능성을고려할때응답내용을통해일정정도유의미한분석을진행할수있을것으로생각한다. 본연구는특히세가지측면에서 6 4지방선거에서지역선거관리위원회위원들의활동을살펴보았다. 첫째, 지역선관위원들이투표율을향상시키기위해사전투표제에대한홍보활동에많은비중을두었던것으로나타났다. < 표 6> 은지역선관위원들이 귀하께서지역선관위차원에서 투표율촉진 을위하여역점을두고진행한사업은무엇이며그성과및한계는무엇입니까? 라는질문에대해응답한유형을두가지집단으로분류한것이다. 총45명의서울 경기지역선관위원들의일부는본인이역점을둔활동이사전투표제를홍보하는것이었다고답하고있으며, 다른일부는사전투표제에대한언급없이투표율을향상시키기위한홍보활동에역점을두었음을강조하였다. 후자의경우가전체응답자의 50% 를넘고있는반면, 사전투표제에대한홍보를구체적으로명시하고있는비율역시 36%(16명 ) 에해당하였다. 특히서울지역 26명의선관위원가운데 11명 (42%) 이사전투표제에대한홍보를강조하였다. 이와같은결과는사실지역선관위원들의홍보활동이관내현수막및주요전광판과가두방송, 또는케이블 TV를활용한투표율에초점이맞추어져있다는점을고려할때, 이번 6 4지방선거에서는위와같은선거홍보매체를통해투표독려활동은유권자들에게사전투표제를홍보함으로써사전투표를이용한투표독려활동의방식을띠었음을의미하는것이다. 특히기존선거를통해한국사회에서투표율이상대적으로낮은것으로평가되었던대도시지역의선관위원들이사전투표제를이용한투표독려를더욱강조했던것을알수있었다. 12) 지역선관위직원을대상으로한설문조사는중앙선거관리위원회선거 1 과이인희주무관이담당하였다

364 제 6 회전국동시지방선거외부평가 그러나흥미롭게도사전투표제홍보활동에대한강조에도불구하고사전투표제가투표율향상에긍정적인기여를했을것이라는평가가지배적이지는않았다. 한편에서는사전투표제가투표율향상에기여했다는평가가이루어졌지만, 다른한편에서는그와정반대의평가역시다수를차지하였던것이다. 예를들어사전투표제를홍보한본인의활동이투표율향상에도움이되었다는입장은 일정한성과를보였다, 지방선거에대한관심을촉진할수있었다, 제5회지선보다투표율이올랐다, 사전투표체험행사를실시해투표율을제고하였다, 유권자가투표의중요성을인식하였다, 투표율을촉진하였다, 유권자들에게사전투표일에대한관련전화를많이받아투표율로이어지게하는효과를얻었다, 두자리이상의투표율성과를이루었다, 투표율제고에기여하였다 등의대답을제시하고있다. 본인의홍보활동이유권자들의투표또는사전투표제에대한관심을증대시켰으며그결과투표율에도긍정적인영향을미칠것이라는평가를내리고있으며, 선거직후이루어진설문조사라는점에서본인이소속된해당선거구의역대투표율과비교할때사전투표제홍보활동이일정정도긍정적인영향력을미쳤을것이라는응답을보여주고있는것이다. < 표 6> 지역선관위원들의투표율촉진을위한주요활동 사전투표제홍보활동홍보강조자체강조 무응답 총합 서울시선관위 서울시각구단위선관위 경기도각시 군단위선관위 합계 반면, 사전투표제를홍보한본인의활동이투표율을향상시키는데큰기여를하지못했을것이라고평가하는응답자들역시거의동일한응답자비율을보였다. 이들은 투표율은높일수있었으나비용이과다하여효율성에는한계가있었다, 실제투표율은정치적이슈에의해좌우되는경향이많다, 효과는낮았다, 시민들의직접적인관심여부는측정할수없다, 지역적인낮은투표환경이변화되기어려웠다, 투표율이획기적으로높아지질못한것으로보인다, 한시적효과만있었다, 투표율제고효과는미비하였다, 유권자들의지방선거에대한무관심을바꾸는데있어한계가있었다, 성과는모르겠다, 투표율향상원인이사전투표제도의영향인지여부가명확하지않다 등과같은응답을제시하고있다. 사전투표제이원활한운영을위한효율적인인력투입의문제나지방선거자체에대한유권자의무관심, 또는사전투표제와같은제도적변화에도불구하고지역정치적현상의지속등으로인해사전투표제자체의효과가미비했다는것이다. 사전투표제도입배경및운영과그효과에대해서는또다른연구를통해구체적으로다루어질것으로보인다. 다만여기서는지역선관위원들의위와같은응답

365 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 을고려할때사전투표제와투표율사이의두가지관계를지적할수있을것같다. 첫째, 다른모든조건이동일하다는가정하에서사전투표제의도입은일정정도투표율향상에긍정적인효과를지닌것으로보인다. 효과가낮았다 고평가한지역선관위원들대부분은자신이관할하는선거구의정치환경적요인이사전투표제의효과는상쇄했다고지적하고있다. 예를들어, 평균이상의사전투표율을기록하는등일정한성과를보였으나특정정당을중심으로한지역정치구도의고착화로인해투표포기, 이탈층이발생하여전반적으로는투표율이떨어지는한계를보임 ( 경기도양평군 ) 과같은평가를내리고있는것이다. 둘째, 따라서선거구별특성에따라사전투표제가투표율을상승시키는효과의정도가달라질것이라는점이다. 이는선거제도의개편효과가즉각적이고전면적이지않다는것을의미한다. 새로운선거제도는제도에대한유권자의이해및지속적인운영을통한제도의정착, 그리고그러한과정속에서한국유권자의선거문화가변화할때긍정적인효과를극대화할수있을것이다. 이렇게제도개편의효과에대한장기적전망을고려할때, 사전투표제는즉각적인투표율상승효과보다는유권자의투표기회확대를통해점진적으로투표율을상승시키는데기여할것으로예측해볼수있다. 따라서사전투표제로부터예측되는효과를즉각적으로경험하기위해과도한예산을투입하거나지역선관위원들의인력을낭비할수있는가능성을낭비가초래되는것을가투표율상승에기여하는효과를즉각적으로이라는효과로연결되는것을목표로막대한예산을투입하거나사전투표제홍보를위해지역선관위원들의인력이낭비되는것은예방할필요가있을것이다. 지역선관위원가운데 사전투표가처음도입되면서시민들의반응은편리하다는반응이었으나업무량이많아선거관리에어려움이있었음 ( 경기도이천시 ) 이라는응답을통해서도사전투표제의시행이선거관리에상당한부담이되었음을알수있다. 본연구에서지역선관위원들의활동가운데주목한두번째, 세번째측면은 6 4지방선거의선거운동과정에대한지역선관위원들의평가와관련된다. 우선두번째측면은기존의선거와비교할때 6 4지방선거만이보인특징에대한지역선관위원들의인식에해당한다. 이를위해 귀하께서는금번지방선거를역대지방선거와비교할때 공통점과변화상 이무엇이라고생각하십니까? 본인이활동하는선거구를중심으로말씀해주시기바랍니다. 라는설문문항을이용하였다. 응답자들은기존선거와비교할때 6 4지방선거의특징을 조용히치러진선거 그리고 다양한제도적개혁이시도된선거 라는점을꼽았다. 응답자가운데 14명의지역선관위원은이번선거가기존선거에비해조용히치러졌다는점을특징으로꼽았으며그원인으로세월호사건의여파를지적하고있다. 예를들어용산구선관위원은 세월호사태에따른사회적분위기를고려하여기존가두유세선거활동에서온라인을이용하여후보자들의공약및정보를유권자에게알리고자하는활동으로변화한양상을보였음 이라고답하고있다. 반면 9명의지역선관위원들은사전투표제도의도입및교육감투표용지게재방식의변화, 개표사무원공모제와

366 제 6 회전국동시지방선거외부평가 같은제도적변화가최초로시행된선거라는점을지적하고있다. 또한이러한제도적변화가선거관리에부담감으로작용하였다는점을지적하고있다. 예를들어, 용인시선관위원의경우 사전투표, 교육감선거투표용지게재방식차별화등최초도입되는제도가시행되어역대지방선거와비교할때절차업무가복잡하고부담감, 압박감이컸음 이라는응답을제시하고있다. 이외에도소설네트워크 (SNS) 를이용한선거운동방식의등장및사회적약자에게투표편의를강화시킨조치역시중요한변화로지적하고있다. 온라인선거운동에대한지적등은특히세월호사건과관련하여선거운동이직접적이고대면접촉적인방식에서이탈하고있음을보여주는것이다. 위와같이기존지방선거와다른 6 4지방선거의특징에대한지역선관위원들의지적은투표율과관련해서는부정적인효과를발휘했을것으로예상되는요인이라할수있을것이다. 선거가조용히치러졌다는것은선거가흥행과유권자의관심을끌지못한측면이강하다는점을지적하고있을뿐아니라새로운제도로인해선거관리의부담과압박이있었다는점역시유권자의측면에서도투표권을정확히행사하는것이쉽지는않았을가능성을제기하는것이다. 그러나지역선관위원들의위와같은지적과는달리사실 6 4지방선거의투표율은역대지방선거가운데제 1회지방선거를제외하고는가장높은투표율을보인선거에해당한다. 따라서지역선관위원들이관찰한선거과정의진행양상과는달리유권자들의선거에대한관심도높았을뿐아니라새로운제도도입에대한유권자의부담감을매우높지는않았다고생각해볼수있다. 특히한국정치학회와한국정당학회가공동으로실시한선거후유권자설문조사결과에따르면사전투표제의경우사전투표제를이용한유권자의 90.6% 가불편한점이없었다고응답하고있는것이다. 결국지역선관위원들에게관찰된것과같이 6 4지방선거가가두연설등과같은선거운동방식이상대적으로덜활용된반면온라인선거운동방식의활용이증가하였다면그러한변화가이번선거에서세월호와같은특정사건의영향때문에발생한것인지아니면한국선거문화의장기적인변화가운데하나인것인지에대한구체적인후속연구가필요할것으로보인다. 반면, 사전투표제와같은새로운선거제도의시행이선거관리자의측면에서는부담감과압박감이높았던반면유권자의측면에서는이용하는데용이했다는사실은사전투표제의원활한운용을위해지역선관위별로상당한노력을기울였음을함의하는것으로볼수있겠다. 마지막으로세번째지역선관위원들의활동역시해당선거구에출마한후보자들의정책에대한지역선관위원들의인식에관한것이다. 이를위해본연구에서는 귀하는한국형매니페스토정착을위한활동을하면서동일한정당소속후보자들이유사한정책을선거과정에서제시한다고생각하셨습니까? 또는서로다른정당소속후보자들이상이한정책을선거과정에서제시한다고생각하셨습니까? 라는질문을활용하였다. 45명의서울 경기지역선관위원가운데본질문에응답해준선관위원은단 15명뿐이었다. 사실선거경쟁과정을관리하는선관위원의입장에

367 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 서후보자들이내세운정책의구체적인내용까지살펴보기에는어려움이따를것으로보인다. 15명의설문응답자들의응답내용을살펴볼때서로다른정당후보들이동일한공약을제시한것으로보인다는평가는주목할필요가있을것같다. 15명가운데 12명이서로다른정당후보들도동일한공약을제시한다고응답하고있으며그원인으로는 지역문제가우선시되기때문 ( 경기가평군 ) 임을꼽고있다. 이러한지역선관위원들의평가는본연구에서도지적되었던것과일정정도부합하고있는것으로보인다. 다시말해선거구별주요경쟁정당후보자들의정책유사성은동일정당에소속된기초와광역후보들사이의정책유사성지표보다더높았던점을기억할필요가있다. 지방선거에나서는경쟁정당후보자들은사실지역적이슈를중심으로동일한정책을내세우는경향이강할가능성이높다. 다시말해지역내소외지역의개발및사회적약자에대한복지등이주요이슈로등장하는경우경쟁정당간에도상이한입장을내세우기보다유사한입장으로수렴하는경향이나타나기쉬운것이다. VI. 결론 본연구는그동안학제적관심이낮았던선거구별지방선거의투표율을분석하였다. 특히서울, 경기지역기초단체장선거구를중심으로각선거구별후보자의정책적특성이투표율변화에미치는영향력을살펴보았다. 이를위해방법론적으로본연구는후보자가관할선거관리위원회에제출하는책자형선거공보에명시된정책을중심으로각선거구별후보자의정책적특성을측정하였다. 이는설문조사에나타난후보자의정책에대한유권자의인식에초점을맞춘기존의문헌과달리후보자본인이제시한구체적인정책을분석한다는이점이있을뿐아니라한선거구에서경합하는경쟁후보자들의정책적입장을비교함으로써선거구별정책적특성에관한경험적지표를개발할수있는장점을지닌다. 그러나후보자의선거공보를분석하는과정에서선거공보에이용된단어를중심으로후보자의정책을측정하기때문에단어에나타난정책에대한후보자의선호의방향성을명확하게측정해내지못하는한계를지닌다. 또한후보자가선거공보를통해제시한정책이유권자의투표행태에영향을미치기위해서는유권자가후보자의선거공보내용을이해하고있다는가정이필요한반면, 실제유권자들이후보자의선거공보를후보자의정책을이해하기위한중요한자료원으로이용하는지에대한검증이필요하다는문제점이있다. 그럼에도불구하고후보자들이선거공보에제시한정책을캠페인과정에서지속적으로유권자에게전달할것을예상해볼수있으며그과정에서선거공보에제시된단어가유권자들에게부각될것이라는점을고려할때선거공보에나타난단어를중심으로후보자의정책을측정하는것의유의미성을찾아볼수있을것이다. 본연구는위와같이선거공보에나타난단어를중심으로후보자정책을측정함

368 제 6 회전국동시지방선거외부평가 으로써정책중심의선거풍토가투표율의상승에기여할것인지를평가한것이다. 본연구의결과는다음과같은두측면을중심으로요약할수있을것같다. 첫째, 서울, 경기지역의지방선거투표율변화의특징에관한측면이다. 우선제1회지방선거이후근 20년에동안 6회에걸친지방선거에서서울, 경기지역의투표율변화는대체적으로한국사회전체의투표율변화양상과유사하다는특징을지닌다. 제 1회지방선거이후하락하던투표율이 2006년제4회지방선거를기점으로꾸준히상승하고있는양상을보인다. 또한 2006년제4회지방선거를기점으로도시화수준과투표율사이의관계가역전되는특징을찾아볼수있었다. 제4회지방선거이전시점은도시화수준이상대적으로낮은경기지역선거구의평균투표율이서울지역보다높았던반면, 제4회지방선거이후시점부터는도시화수준이상대적으로높은서울지역의평균투표율이경기지역보다높았던것이다. 둘째, 투표율과정책선거와의관련한서울, 경기지역지방선거의특징을찾아볼수있었다. 이와관련하여여섯번에걸친지방선거에서특정정당을지속적으로지지해온서울, 경기지역선거구의평균투표율이지지정당을빈번히교체해온선거구의평균투표율보다항상높았다는점이흥미롭다. 이는지지정당이빈번히교체되는선거구에서경쟁후보들이서로의정책을채택하는전략을통해새로운지지유권자를확보하고자하는노력을가하게되고그결과경쟁후보들사이에정책적수렴현상및후보자간정책적차별성이완화가오히려유권자들의정치에대한관심저하와투표불참을유발했기때문이라는해석이가능할것같다. 투표율과정책선거와관련하여본연구에서더욱주목한점은선거공보를통해제시된후보자간정책적차별성이서울, 경기지역선거결과에유의미한영향을미치고있다는것이다. 우선선거공보에상대적으로많은단어를이용하여풍부한내용의정책을유권자에게제시한후보자가그렇지않은후보자에비해당선되는다수의사례를발견할수있었다. 또한기초단체장후보자가자신이소속된정당의광역단체장후보와유사한정책적공약을제시하는경향이강할수록해당후보자선거구의투표율이낮아지는경향이관찰되었다. 마지막으로서울, 경기지역의각기초단체장후보들은소속정당의광역단위후보와공약을공유하기보다는해당선거구내경쟁정당후보와유사한공약을제기하는경향이강하다는점이다. 이는서울, 경기지역후보자들이지역수준의정책을중심으로선거경쟁을전개하는경향이강하다는것을의미한다. 위와같은연구결과를바탕으로서울, 경기지역지방선거의투표율향상과유권자의선거참여를유도할수있는다음과같은정책적제안을결론에대신하고자한다. 첫째, 유권자가후보자의정책이충분히반영된선거공보를선거기간개시시점에서받아볼수있는제도적개선이필요할것같다. 후보자가선거공보를통해제시한정책을선거과정에서유권자가후보자간정책적차별성을인식하기위한자료로활용하고, 그결과유권자의투표행태가변화될수있다는본연구결과를고려할때, 선거기간이개시된이후후보자가선거공보를제출하고제출된선거공보

369 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 를선거일전 10일에유권자에게발송함으로써선거기간이일정정도지난시점에서부터유권자가선거공보를접하게되는현행제도는개선할필요가있는것이다. 개선된제도는후보자등록이후선거기간개시일이전에후보자가선거공보를제출하도록하고, 선거기간개시일이전또는개시직후부터유권자가후보자의선거공보를접할수있는방안이적절할것으로보인다. 둘째, 후보자의선거공보에나타난정책을유권자가충분히활용할수있는다양한기회가제공될필요가있다. 본연구는후보자가선거공보를통해제시한정책과유권자들의후보자의정책에대한인식사이에는일정한괴리가존재한다는점을발견하였었다. 전국단위의설문조사에나타난후보자의정책적차별성에대한유권자의인식은유권자의투표행태에유의미한영향력을지니지않았던반면, 서울, 경기지역지방선거후보자들이제출한선거공보에대한내용분석을통해측정된후보자의정책적차별성은유권자의투표참여에긍정적인효과를미친다는사실을확인할수있었던것이다. 이는후보자의측면에서는선거캠페인을통해유권자들이자신의정책을충분히이해할수있는노력을가할필요성을제기한다. 또한후보자가소속된정당은후보자의정책이유권자에게홍보되는과정을충실히매개할수있도록후보자의선거캠페인을지원할필요성이있으며, 관할선거관리위원회는정책토론회및후보자간토론회를포함하여선거광고등에선거공보에게재된내용가운데일부가반영될수있는규정을마련함으로써선거공보의활용도를높일수있는방안을고려해볼필요가있을것으로보인다

370 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 참고문헌 > 남인용 박한우 대권예비후보자관련신문기사의네트워크분석과홍보전략. 한국정당학회보 6(1): 박한우 Loet Leydesdorff 한국어의내용분석을위한 KrKwic 프로그램의이해와적용 : Daum.net에서제공된지역혁신에관한뉴스를대상으로. Journal of The Korean Data Analysis Society, 6(5): 이종수 지방선거투표율의결정요인연구. 사회과학논총 31: 한정훈 유럽의회선거, 또다시이순위국내정치경쟁장인가? 한국과국제정치 25(3): 황아란 지방선거의정당공천제와중앙정치의영향 : 2010년지방선거의특징과변화. 21세기정치학회보 20(3): 황아란 기초단체지방선거투표율의결정요인분석 : 2010년지방선거의변화와특징. 한국지방자치학회 23(1): Aldrich, John H Rational Choice and Turnout. American Journal of Political Science 37(1): Denver, D., and G. Hands Turnout. In Britain Votes 1997, edited by P. Norris and N. Gavin. Oxford University Press. Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. Harper and Row. Jackson, Robert A "Gubernatorial and Senatorial Campaign Mobilization of Voters." Political Research Quarterly 55(4): King, Gary, and Will Lowe "An Automated Information Extraction Tool for International Conflict with Performance as Good as Human Coders: A Rare Event Evaluation Design." International Organization 57(3): Milbrath, Lester W Political Participation: How and Why Do People Get Involved in Politics? Chicago: Raud McNally. Nie, Norman H., G. Bingham Powell Jr., and Kenneth Prewitt "Social Structure and Political Participation: Developmental Relationship." American Political Science Review 63(2): Oliver, Eric J., and Ha Shang E "Vote Choice in Suburban Elections." American Political Science Review 101(3): Rallings, C., and M. Thrasher "Turnout in Local Elections: An Aggregate Data Analysis with Electoral and Contextual Data." Electoral Studies 9(1): Reif, K., and H. Schmitt "Nine Second-Order Elections." European

371 지방선거의투표율과후보자간정책적차별성 Journal of Political Research 8(1):3-45. Reif, K "National Electoral Cycles and European Elections 1979 and 1984." Electoral Studies 3(3):

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373 제 6 회전국동시지방선거외부평가 제 6 회지방선거지역별참여연구 : 대전, 충남, 충북, 강원, 제주광역단체장 선거를중심으로 이이범 ( 강릉원주대 )

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375 제 6 회지방선거지역별참여연구 제 6 회지방선거지역별참여연구 : 대전, 충남, 충북, 강원, 제주광역단체장선거를중심으로 이이범 ( 강릉원주대 ) Ⅰ. 서론 제 6 회전국동시지방선거에서대전, 충남, 충북, 강원, 제주지역의광역단체장선 거는특정정당에대한유권자들의지역주의성향이작용하지않은가운데실시되었 다. 금번지방선거에서도제 1 야당인새정치연합은박근혜정권실정과심판론을강 조해반여당성향의유권자들의득표를확대하려는득표전략을앞세웠다. 반면에 집권여당인새누리당은집권정당으로서의프리미엄을살려다양한개발지원정책 을강조했고, 힘있는여당후보론을앞세우는득표전략을강화했다. 전국동시지방선거로서 1995 년최초로실시된광역단체장선거이후 2014 년제 6 회동시지방선거에이르기까지한국의지방선거는중앙정치권이과도하게개입해왔 다. 특히광역단체장선거의경우, 유권자들의지역주의적투표성향이강한지역일 수록대선이나총선에서나타나는특정정당의후보자에대한지지의쏠림현상이그 대로재현되어왔다. 즉지방의일꾼을선출하는지방선거임에도불구하고중앙정치 에서의정당간의대결구도가그대로옮겨져중앙정치의대리전양상을강하게띠어 왔다 ( 강원택 1999; 임성호 2011; 지병근 2011). 또한전국단위의주요이슈는지 방선거의유권자들이광역단체장의후보를평가하는데적지않은영향을미쳤다 년실시된제 5 회동시지방선거의유권자를대상으로실시한설문조사의결과 를보아도중앙정치구도에서의주요이슈는유권자들의투표에주요한영향을미쳤 다 ( 강원택 2011). 이런이슈들의대부분은국가수준의것들로해당광역시도단체 장의직무수행능력과는직접적인연관성이거의없었다. 그럼에도이런이슈들이지 역유권자들이광역단체장을선택하는데주요변수로작용했다는것은지방선거과 정이중앙정치의대리전이라는주장을뒷받침하는유력증거가아닐수없다. 그런데, 지난 5 차례걸쳐실시된전국동시지방선거를분석한기존연구들을검토 해보면, 투표자들의후보자선택에서지역주의적성향이나중앙정치의대립구도와 주요이슈의영향력은점차약화되고있는것으로판단된다. 예를들어정당일체감 이약한유권자일수록지역단위의이슈에크게반응하는투표자가될것이라는가 정은합리적인추정일수있다. 그리고연령대로는 40 대이하로상대적으로젊은 세대인것으로보인다. 1) 최근의대선과총선의결과에가장큰영향을미치는변수 는지역주의적정치성향과함께유권자의연령변수라고할수있다. 유권자의연령 은정당과후보자의선택과지지, 주요정책에대한지지여부에서많은차이를가 1) 2010 년제 5 회지방선거의설문조사결과를분석한유성진의연구 (2011) 를보면젊은층, 특히 30 대유권자에게서가장많이나타났다 (2011, 92)

376 제 6 회전국동시지방선거외부평가 져오는유력한변수로작용하고있다. 그렇다면, 지역주의적정치성향이약하고중앙정치의대립이슈의영향을상대적으로적게받는유권자들이상대적으로많이분포하는충청, 강원, 제주지역의유권자들은광역단체장후보자를선택하는투표에서는어떤변수들이중요하게영향을주고있을까? 금번실시된대전, 충남, 충북, 강원, 제주광역단체장선거는지역을대표하는지역주의적정당이부재하는가운데실시되었다. 이들지역의유권자들은영호남지역의유권자들과달리기존정당들이주도하는지역주의적정치성향의영향을거의받지않았을것으로보인다. 그런데이들지역광역단체장선거의후보자대결구도는새누리당후보와새정치민주연합후보간의실질적인양자대결구도였다. 후보자의소속정당의영향력이상대적으로약한가운데투표자의후보선택에어떤요인들이중요하게작용하고있는지를분석하는것은한국의지방선거결과를이해하는데흥미로운주제가아닐수없다. 그리고역대동시지방선거의성과를분석하고향후지방선거의과제를검토한다는의미에서지역의선거관리와선거운동의감시를담당하는지역선거관리위원회직원들을대상으로한설문조사결과를분석한다. 특히충청, 강원, 제주지역유권자들과후보자들의지방선거참여에관련한항목들에한정하여분석한다. 따라서본연구에서는먼저 1996년제1회부터금년제6회까지의전국동시지방선거에서나타난대전, 충남, 충북, 강원, 제주지역의투표율추이를분석한다. 그리고금번제6회지방선거에서위의지역들의광역단체장선거결과를분석한다. 이들지역은기존정당의지배적지지기반이상대적으로약한지역인만큼투표자의후보선택에기존정당의영향이상대적약하다. 금번광역단체장후보선택에어떤요인이어서지방선거과정을관리하고감시하고유권자들의참여와반응을경험해온중앙선거관리위원회직원들의정책선거에관련한의견을분석한다. 마지막으로이상의분석결과를바탕으로한국의지방선거와지방정치, 지방에서의대의민주주의의실현이라는관점에서정치학적함의를제시한다. Ⅱ. 분석방법 본연구에서사용한조사자료는중앙선거관리위원회가제공하는지방선거관련집계자료와유권자의식에관한설문조사자료, 그리고한국정치학회및정당학회의제6회지방선거관련공동설문조사자료들이다. 또한강원, 충청, 제주지역의광역단체장선거와관련해사전여론조사자료를일부인용했다. 그리고금번제6회선거결과를분석하면서역대전국동시지방선거와비교하기위해강원충청지역선거관리위원회에서근무하는직원들에대한설문조사결과를일부정리하여내용분석을실시했다. 본연구는기존정당들의지배적지지기반이약한충청, 강원, 제주지역의선거결과에대한분석인만큼, 이들지역유권자들의광역단체장의선택에는기존정당

377 제 6 회지방선거지역별참여연구 들의영향력이상대적으로약하다는전제에서출발했다. 그렇기때문에투표자의후보선택에후보자의소속정당의영향력은상대적으로약한것으로이해한다. 그대신에본연구에서주목한것이최근대선이나총선에서한국유권자들의투표성향에큰변수로작용하고있는연령변수이다. 그렇지만, 이들지역의투표자들은연령대별로어떤특성의후보자를보다적극적으로지지했는가를분석할수있는사회통계학적으로유의미한설문조사자료는존재하지않는다. 앞서언급했던정치학회및정당학회의공동선거조사자료는전국조사로서이들지역의조사대상자수는상대적으로적어분석결과를유미의하게주장하기곤란하다. 따라서본연구에서는논리적인추정과해석의결과를바탕으로주장을전개할수밖에없었음을밝힌다. 그렇지만, 중앙선거관리위원회직원들의설문조사자료는샘플수는적지만, 지역별선거현장에서관련업무의실무자이면서다양한현장체험을바탕으로한경험적데이터로서현행지방선거에서의유권자의투표성향과후보자의선거운동관련다양한정보를담고있는귀중한자료이다. 본자료는주관적인서술형식의기초데이터이기때문에코딩과해석에연구자의주관적판단이일부개입될여지는있지만, 기초자료가갖는내용을표현어구에최대한충실하게정리하고집계했다는것을밝힌다. Ⅲ. 과거 20 년간의투표율분석 지난 1996년제1회지방선거부터금년제6회선거에이르는동안, 이들지역에서의지방선거의투표율은대전시를제외하고전국평균을크게웃도는추이를나타내고있다. 이들지역의투표율은이대전시유권자의연령대별구조에서보았을때투표율이높은중장년층, 고령층의비율이상대적으로높고, 선거참여율이높은농촌지역거주인구가상대적으로많기때문으로보인다. 여기서주목하고싶은하나는전국평균과이들지역의투표율과의격차정도를나타내는표준편차가지속적으로하락하고있다는점이다. 1996년 4.87에서 1998년 10.56, 2006년제3회이후부터는감소해금년제6회는 3.88로크게하락했다. < 그림 1> 지역별투표율추이

378 제 6 회전국동시지방선거외부평가 한국선거의투표율은농촌지역내지중소도시에비해대도시지역이상대적으로낮은것이일반적인양상이다. 대전을제외하고충청, 강원, 제주지역의투표율이전국평균을크게웃도는것은이들지역이대부분중소도시또는농촌지역이기때문이다. 더욱이 2002년제4회부터전국평균투표율이점차상승하고있으면서도전국평균에이들지역의투표율을포함시킨분포값들의표준편차는지속적으로하락하고있다. 이런수치의변화만을본다면, 대도시와중소도시내지농촌지역별투표율격차가줄어들고있으며, 투표율의전국적인동조화현상이증가하고있다고도해석할수있다. 그리고대도시와중소도시지역간의유권자의연령대별구성의차이에착목해서본다면, 연령대별투표율격차가전국적으로감소하고있다고도볼수있다. 실제로제4회부터제6회까지의지방선거에서연령대별투표율추이를 < 표 2> 에서보면, 각연령대별표준편차도감소하고있다. 먼저연령대별전국평균값들의표준편차의추이를보면, 제4회 15.9에서제6회 9.2로하락했다. 이들지역가운데연령대별투표율의표준편차값이가장큰곳은강원도였고, 제4회 19.6에서제6 회 12.0 수준으로크게하락했다. 이들지역의연령대별투표율의표준편차는제4 회부터예외없이하락해온것으로나타났다. 또한 < 표 1> 에서연령대별표준편차를제4회부터제6회까지비교했을때대부분의연령대에서크게하락한것으로나타났다. 특히 20-30대의하락이두드러졌다. 20대는제4회 7.70에서제6회 2.60까지크게하락했고, 30대는제4회 7.33에서제6회 3.77로하락했다. 이들젊은층투표율의표준편차의하락은투표율의큰폭의상승속에서이뤄져의미가깊다. 즉투표율의상승이지역의편차가없이전국적으로골고루나타났다는것을의미한다. 이러한결과는이기간동안젊은층의투표참여확대를강조하고촉구했던선거운동내지선거홍보의효과라고할수있다. 60세이상연령층에서의감소폭도 40-50대에비교해상대적으로컸다. 60세이상의연령층에서의지역별투표율격차도크게하락했다는것을알수있다. 예를들어 60세이상연령층유권자의경우농촌거주자가대도시거주자에비교해투표율이상대적으로여전히높지만그격차는감소해왔다는것을알수있다. < 표 1> 제 4 회 ~ 제 6 회연령대별투표율비교 2006년제4회 연령대 전국 대전 충남 충북 강원 제주 표준편차 19 세 대 대 대 대 이상 표준편차

379 제 6 회지방선거지역별참여연구 2010년제5회 연령대 전국 대전 충남 충북 강원 제주 표준편차 19 세 대 대 대 대 이상 표준편차 년제6회 연령대 전국 대전 충남 충북 강원 제주 표준편차 19 세 대 대 대 대 이상 표준편차 한편남녀별연령대별투표율차이는지역별로어떻게변화했는지를다음표3 에서제4회부터제6회기간동안의변화를분석했다. 그결과를보면동일한지역에서의연령대별격차도일관되게크게감소했다는것을알수있다. 20대전반의연령대에서는남성의투표율이높지만, 20대후반연령대에서 40대연령층에서는반대로여성의투표율이높은것으로나타났다. 이들연령대여성들이지방선거운동에상대적으로더많이노출되고있거나지역내선거에더많은관심을갖게될가능성이높을수있다. 50대연령층은전국평균에서남녀차이는거의없었고, 대전지역을제외한지역에서의남녀차이도거의비슷했다. 60세이상의연령층에서는남성의투표율이여성에비해비교적큰차이로높았다. ( 제 4 회 ) < 표 2> 제 4-6 회동시지방선거남녀연령대별투표율비교 2) 전국 대전 충남 충북 강원 제주 연령대남여남- 여남여남- 여남여남- 여남여남- 여남여남- 여남여남- 여 전체 세 대 대 대 대 이상 ) 중앙선거관리위원회가발표한제 4 회, 제 5 회, 제 6 회전국동시지방선거투표율전국표본조사자료를기초로가공해작성함

380 제 6 회전국동시지방선거외부평가 ( 제 5 회 ) 전국 대전 충남 충북 강원 제주 연령대남여남- 여남여남- 여남여남- 여남여남- 여남여남- 여남여남- 여 전체 대 대 이상 ( 제 6 회 ) 전국 대전 충남 충북 강원 제주 연령대남여남- 여남여남- 여남여남- 여남여남- 여남여남- 여남여남- 여 전체 대 대 이상 Ⅳ 년지역별시도지사선거결과분석 1. 지역별시도지사후보의대결구도 < 표 3> 지역별시도지사의대결및득표율현황 구분 새누리 새정치민주연합 통합진보 정의 새정치 무소속 대전 박성효 (46.76) 권선택 (50.07) 김창근 (1.39) 한창민 (1.76) - - 충남 정진석 (43.95) 안희정 (52.21) - - 김기문 (3.83) 충북 윤진식 (47.68) 이시종 (49.75) 신장호 (2.56) 강원 최흥집 (48.17) 최문순 (49.76) 이승재 (2.06) 제주 원희룡 (59.97) 신구범 (34.53) 고승완 (4.23) - 주종근 (1.26) - * 괄호안의숫자는득표율임 대전, 충남, 충북, 강원제주의시도지사선거는실질적으로새누리당후보와새 정치민주연합후보간의양자대결구도로이뤄졌다. 그리고이들지역의당선자와

381 제 6 회지방선거지역별참여연구 차점자간의득표격차는비교적작았다. 특히충북과강원지사선거는새누리-새정치민주연합후보간의득표차이가적어, 당선자가개표마지막순간까지예측하기어려울만큼박빙의승부를연출했다. 이들지역의시도지사당선자는제주지사를제외하고모두새정치민주연합후보들이었다. 그가운데충남의안희정후보, 충북의이시종후보, 강원의최문순후보는현직이었다. 현직시의업적에대한지역유권자들의평가가높았던점도공통적인양상이었다. 1) 지역별지방선거주요결과와의비교 시도지사선거결과와광역비례대표의원선거에서의정당별득표율, 기초단체장선 거및시도의회의원당선당선자현황을비교하면다음과같다. 구분투표율 전국평균 < 표 4> 제 6 회지역별지방선거의주요결과 광역비례대표지지율시도지사득표율기초단체장당선자수시도의회의원당선수현황새누리새민연새누리새민연새누리새민연무소속새누리새민연무소속 대전 (4.32) (3.51) (3.07) (3.16) 충남 55.7 (5.42) (6.27) (3.94) (4.56) 충북 58.8 (3.74) (4.04) (2.23) (2.31) 강원 (3.00) (3.47) (4.30) (4.36) 제주 세종 * 괄호안의숫자는, 도내기초단체지역별득표율의표준편차의값임. 먼저광역비례대표선거에서의새누리당과새정치민주연합의득표율을보면, 대전지역과세종특별자치시는새정치민주연합이앞선반면에, 충남북도, 강원도, 제주특별자치도는새누리당지지율이높았다. 광역비례대표의원선거에서의새누리-새정치민주연합의전국평균득표율은 48.5% 와 41.2% 로새누리당이 7.3% 높았다. 시도지사선거득표율을보면, 새누리당후보와새정치민주연합후보의전국평균득표율은새누리 46.89%, 새정치민주연합 49.29% 로각각나타났다. 새정치민주연합의시도지사후보자의득표율이상대적으로더높았다. 광역비례대표의원선거에서양당이획득한득표율이평소유권자들의양당에대한지지율을가장잘반영하고있다는점을고려할때, 금번지방선거에서는새정치민주연합의시도지사후보자들의경쟁력이새누리당후보자들에비해높았다는것을알수있다. 특히충북, 강원과같이유권자들의보수성향이강하면서또한보수성향의후보자가새누리당후보로단일화된가운데, 새정치민주연합후보가승리를거둔배경에는새정치민주연합후보의각별한득표력이돋보였다. 더욱이충북, 강원도지사선거에서는통합진보당

382 제 6 회전국동시지방선거외부평가 후보가입후보하여 2.05% 와 2.56% 각각득표하기까지하였다. 또한유권자들의평소정당지지형태가지방선거에서가장잘반영되는선거는광역비례대표선거라고판단된다. 이광역비례대표선거에서새누리당과새정치민주연합의득표율을보면대전시의경우는새정치민주연합이 1.4% 정도우세하였다. 그러나충남과충북, 그리고강원에서는새누리당이 14.9% 과 14.5%, 그리고 23.8% 나크게우세했다. 이처럼소속정당의지지도에서열세였으면서도, 새정치민주연합후보들이당선된것에는다음과같은이유들이반영된것으로추론할수있다. 첫째, 현직으로서의업적에대한높은평가또는새누리당후보에대한상대적으로낮은평가의결과라고판단된다. 충남, 충북, 강원도지사선거에새정치민주연합후보로출마한 3명의후보는모두현직지사였다. 이들후보들은선거운동이시작되기이전현직업적에대한평가에관한여러여론조사에서지역유권자들로부터비교적높은평가를얻고있었다. 제6회동시지방선거에관련한정치학회 정당학회공동설문조사결과를보아도, 대전 / 충청, 강원지역유권자들의현직업적에대한만족도는불만수준보다약간높았다. 대전 / 충청과강원거주자들의현직광역단체장의업적에대해만족한다는비율과불만이라는비율은 41.4% 대 40.7%, 42.7% 대 34.8% 로각각나타났다. 특히연령대가높을수록만족도수준이높은것으로나타나, 새누리당지지성향이높은중장년층가운데에서도새정치민주연합소속의현직을지지하는투표자들이적지않았을것으로추정된다. 3) 둘째, 선거를앞둔주요선거이슈들이현집권여당에불리하게작용한결과, 제1 야당인새정치민주연합의후보들의득표율이상승했을것이라는추정이다. 예를들어금번지방선거에서대표적인선거이슈의하나는 세월호사건 이었다. 앞서언급한설문조사의결과를보면투표시 세월호사건 을고려했다는유권자들은전체적으로 52.7% 였으며, 응답자의연령대로보면, 30대 (61.6%), 20대 (57.1%), 40대 (56.5%) 순으로높았다. 응답자의거주지역별로보면, 대전 / 충청거주자의 54.7%, 강원지역거주자의 37.5% 가각각고려했다고응답했다. 유권자의거주도시규모별로보면, 대도시와중소도시의유권자가각각 52.6%, 58.4% 였던것에반하여읍면지역유권자는 33.3% 가고려한것으로응답했다. 한편또하나의유력한선거이슈의하나는박근혜정부심판론이다. 이이슈에대해서공감한다는전체응답자의비율은 35.6% 였지만, 연령대로는 30대 44.0%, 20대 40.5%, 40대 40.2% 순으로높았다. 그러나 50대와 60세이상의응답자에서는각각 26.3% 와 27.9% 에머물렀다. 또한대전 / 충청지역응답자의 41.6%, 강원지역응답자의 18.4% 가대체로공감한다고응답했다. 이와같은조사결과를보면, 세월호사건과박근혜정부심판론은연령적으로 20 대-40대유권자, 그리고충청권유권자들의투표에의미있는영향을주었을것으로해석된다. 즉이두가지의선거이슈는집권여당인새누리당후보자의득표율 3) 50 대와 60 세이상연령층의현직광역단체장의업적에대해만족과불만족의비율은각각 49.3% 대 38.0%, 48.4% 대 34.9% 로나타났다

383 제 6 회지방선거지역별참여연구 하락과제 1 야당새정치민주연합후보의득표율상승에일정부분기여한것으로해 석된다. 2. 당선자의지역선거구별득표율분석 1) 연령변수의분석 최근실시된총선과대선, 그리고 2010년제5회동시지방선거에나타난유권자들의투표선택에서가장큰영향을발휘하는변수는지역주의성향과연령변수였다. 금번에실시된충청, 강원지역의시도지사선거는새누리당과새정치민주연합의양자대결구도에서실시되어, 지역주의적정치성향이상대적으로약화된상황에서실시되었다. 따라서금번시도지사선거에서가장큰영향을주는변수는연령이라고추론할수있다. 4) < 표 5> 연령대별유권자수의비율 연령 전국 대전 충남 충북 강원 제주 19세 대 대 대 대 세이상 먼저금번지방선거의선거인명부에등록된유권자들의연령대별분포를충청, 강원, 제주별로보면다음의도표와같다. 전국의 30대이하유권자비율은 36.9% 였는데, 대전시는 40.81%, 강원 38.6% 로전국평균을상회했다. 충남과충북은 34.73% 와 34.75% 로전국평균이하였다. 40대이하연령층의비율은전국평균이 58.6% 인것에반하여대전시 63.30%, 강원 60.5% 로상대적으로높았다. 충남과충북의 40대이하연령층비율은각각 55.06% 와 55.85% 였다. < 표 6> 제 6 회동시지방선거정치학회 정당학회공동설문조사 전체광역단체장선거투표한후보 대전, 충청, 강원시도지사선거투표후보 연령대사례수새누리후보새민주정치연합후보사례수새누리후보새민주정치연합후보 전체 세 세 ) 물론이들지역에거주하는유권자들가운데영호남출신의유권자라면지역주의적정치성향의영향을적지않게받았을것으로추론된다

384 제 6 회전국동시지방선거외부평가 세 세 세이상 앞서기술했듯이연령대별새누리당과새정치민주연합에대한지지율에는상당한차이가존재한다. 즉새누리당이 50대이상연령층에서지지율이높은반면에, 30 대이하연령층에서의새정치민주연합에대한지지율은압도적이라고할수있다. 여기서금번지방선거에서양당의승패는 40대가쥐고있다는주장들이설득력이있다고판단된다. 그이유는 30대이하세대와 50대이상의세대간의정당지지성향과박근혜정권에대한평가가현저하게대립되는가운데, 경계연령대인 40대가어느쪽으로기우는가에따라전체선거결과가결정될가능성이높았기때문이다. 그런데앞서언급한설문조사결과를보면, 40대유권자들은세월호사건과박근혜정권심판론에대해 20대-30대연령층에못지않게민감하게고려한것으로나타났다. 결국 40대유권자들은광역자치단체장선거에서새누리당소속의후보보다는새정치민주연합의후보자에게호의적으로투표했을가능성이높은것으로귀결된다. 선거전지상파방송3사가공동으로조사한결과를보아도 40대유권자의새정치민주연합후보에대한지지도는새누리후보에비해상당히높은수준을보이고있어, 40대연령층의정당지지패턴변화가충청, 강원, 제주의시도지사선거의향방에큰변수가되어있었다. 40대연령층은대전시와제주시에서는새누리후보에대한지지도가매우높게나타났고, 충남, 충북, 강원지역에서는반대로새정치민주연합후보에대한지지율이높은것으로나타났다. < 표 7> 선거전방송 3 사공동 1 차여론조사보고서 ( ~5.19) 충청, 강원, 제주지역 ( 사례수 800 명 ) 새누리후보 새정치민주연합후보 대전시전체 대 충남전체 대 충북전체 대 강원전체 대 제주전체 대 ) 유권자수와새누리 - 새정치민주연합후보득표율관계분석 금번제 6 회동시지방선거충청, 강원지역의시도지사선거결과를보면, 선거구 지역별득표현황을비교해보면, 공통적으로나타나는양상이있다. 그것은지역내

385 제 6 회지방선거지역별참여연구 인구밀집지역의선거구일수록새정치민주연합후보자의득표율이상대적으로높게나타나고, 반면에새누리당후보자의득표율은낮았다는것이다. 이러한현상이나타난주요원인은무엇이었을까? 그것은인구밀집정도가높은지역일수록상대적으로 20대-40대연령층의유권자비율이높은것과밀접하게연관되는것으로분석된다. 즉인구밀집지역일수록도시규모가큰지역이고, 대도시일수록상대적으로 40대이하연령대의유권자비율이높은것은명확하기때문이다. 그리고유권자의연령대별새누리당과새정치민주연합에대한지지성향에큰차이가나타나고있는점을고려할때, 40대이하연령대의유권자비율이높은지역일수록새정치민주연합후보의당선가능성이높았을것으로추정할수있기때문이다. 실제로금번제6회충청, 강원지역의시도지사선거에서는이러한양상이그대로나타났다. 이런양상은이들지역이양당의지역주의적지지기반과무관한선거구였다는것과밀접하게연관된다. 즉이들지역투표자의투표결정에지역주의적성향이약하게반영된반면에유권자의연령대별양당후보자의지지율에큰차이가있었다는것을의미한다. (1) 대전 : 권선택당선자득표율 50.07% 대전시의각선거구를유권자수규모로열거한후각선거구별새누리당후보와새정치민주연합후보의득표율을나열한것이다음의도표이다. 이도표를보면, 새정치민주연합의권선택당선자는유권자수가가장많은서구와유성구의 2개의선거구에서평균득표율보다높은득표율을보였다. 이에반하여유권자수가적은중구와동구, 대덕구의 3개선거구에서의득표율은새누리당의박성효후보의득표율이상대적으로높았다. 새정치민주연합의권선택당선자의승리는유권자수가가장많은 2개선거구에서의여유로운승리가다른 3개선거구의열세를만회하고도남을만큼충분했다. < 표 8> 대전시장선거후보별득표현황 유권자수 선거구 투표율 1박성효 2권선택 순위 1,207,972 전체 ,886 서구 ,489 유성구 ,239 중구 ,671 동구 ,687 대덕구

386 제 6 회전국동시지방선거외부평가 (2) 충남 : 안희정당선자득표율 : 52.21% 충남도지사선거에서새정치민주연합안희정당선자의선거구별득표율을보면, 유권자수가많은 6개선거구에서새누리당정진석후보에비해 10% 이상의격차로높았다는것을알수있다. 또한양자간의득표율격차는, 논산시는예외로하고, 유권자수의규모가클수록대체로크게나타났다. 즉안희정당선자는충청남도에서인구밀집도가가장높은큰도시지역의선거구에서정진석후보를크게앞섰다. 반면에새누리당정신석후보는 3개선거구에서우세를보였지만, 이들선거구는군지역으로전체 16개선거구가운데 10-12위의선거구들이었기때문에, 안희정당선자와의득표수격차를줄일수가없었다. < 표 9> 충남도지사선거후보별득표현황 유권자 선거구 투표율 1정진석 2안희정 순위 1,644,554 전체 ,496 천안시동남구 ,113 천안시서북구 ,224 아산시 ,906 서산시 ,636 당진시 ,962 논산시 ,439 공주시 ,603 보령시 ,464 홍성군 ,147 예산군 ,543 부여군 ,331 태안군 ,159 서천군 ,813 금산군 ,874 계룡시 ,844 청양군 (3) 충북 : 이시종당선자득표율 : 49.75% 충북도시사선거는새누리당의윤진식후보와새정치민주연합의이시종당선자간의박빙승부에서득표율 2.07%, 득표수 14,963표차이로이시종당선자가승리했다. 충북도지사선거에서도, 유권자수가많았던인구밀집선거구에서상대적으로우세했던이시종당선자가당선될수있었다. 예를들어이당선자의당선에크게기여한청주시흥덕구에서의동단위별두후보의득표율을비교하면, 이당선자는선거인수 2만명이상의동에서 52%~57% 대의우세한득표율로윤진식후보와의격차를크게벌렸다. 1만명대이하의투표구

387 제 6 회지방선거지역별참여연구 에서는윤후보가우세한곳이많았다. 2번째로선거인수가많았던청주시상당구에서도이당선자는 2만명이상의동지역에서 50% 이상의득표율을올려상당구전체득표에서윤후보에근소한차이 (1.6%) 로우세할수있었다. 상당구에서선거인수가 1만명이하의동지역에서는윤후보가상대적으로우세한곳이많았다. < 표 10> 충북도지사선거후보별득표현황 유권자수 선거구 투표율 1윤진식 2이시종 순위 1,261,119 전체 ,448 청주시흥덕구 ,201 청주시상당구 ,145 충주시 ,457 청원군 ,013 제천시 ,435 음성군 ,231 진천군 ,490 옥천군 ,012 영동군 ,704 괴산군 ,809 보은군 ,482 증평군 ,692 단양군 충북지사선거에서두후보득표수차이의대부분은선거인수가가장많았던청주시흥덕구에서의득표수차이에서발생했다. 이당선자는유권자수가많았던상위 10개선거구가운데 7개선거구에서우세를보였다. 윤진식후보는선거인수가 3번째로많았던충주시에서는크게앞섰지만선거인수규모가하위수준의 4개의군단위선거구에서추가로우위를확보하는데머물렀다. (4) 강원 강원도지사선거는새누리당최흥집후보와새정치민주연합의최문순후보간의경쟁도박빙이었지만최문순현직후보가 12,137표차 (1.59%) 로당선되었다. 최문순후보의당선에는선거인수규모에서 1위인원주시와 2위인춘천시에서의큰승리가크게기여했다. 강원도전체 18개시군선거구가운데최문순당선자의득표가최흥집후보보다우세했던선거구는 8개에머물렀다. 그러나춘천시출신인최문순당선자는선거인수가가장많았던원주시에서 6.46%(9,118표 ) 득표율우세가당선의큰요인이되었다. 강릉시출신의최흥집후보는선거인수규모에서 3위와 4 위인강릉시와동해시에서는최문순당선자를크게앞섰지만, 1, 2위규모의원주와춘천에서의열세를도저히만회할수없었다. 최문순당선자의당선에크게기여한원주시득표현황을동단위의투표구별로

388 제 6 회전국동시지방선거외부평가 비교해보아도, 인구밀집도가가장높은투표구에서최문순후보의득표율이상대 적으로높았다는것을알수있다. 예를들어최문순당선자의원주시전체득표율 은 52.36% 였지만, 선거인수규모가 1 위, 2 위였던단구동 (33,247 명 ) 과무실동 (21,854 명 ) 의득표율은각각 55.72% 와 58.70% 로원주시전채평균을크게웃도 는수준이었다. 유권자수 선거구투표율 1 최흥집 2 최문순 순위 1,255,469 전체 ,088 원주시 ,197 춘천시 ,430 강릉시 ,796 동해시 ,777 속초시 ,597 삼척시 ,010 홍천군 ,070 태백시 ,500 철원군 ,345 횡성군 ,156 평창군 ,273 영월군 ,031 정선군 ,601 인제군 ,235 고성군 ,787 양양군 ,458 화천군 ,118 양구군 < 표 11> 강원도지사선거후보별득표현황 3) 제 5 회동시지방선거와의비교 : 충남, 충북, 강원도지사선거 금번충남, 충북, 강원도지사선거에서새누리당과새정치민주연합후보간의득표율양상을 2010년제5회지방선거 ( 충남, 충북 ), 2011년보궐선거 ( 강원 ) 의결과와비교했다. 비교가가능한것은이들선거에서가금번선거와같이새누리당후보와민주당후보간양자대결로실시되었기때문이다. 이러한분석은 4년내지 3 년간격으로실시된이들선거에서나타나는양당후보간의득표율양상을비교함으로써, 한국유권자들의투표성향에크게영향을미치고있는연령변수의영향력의변화를살펴보기위함이다

389 제 6 회지방선거지역별참여연구 < 그림 2> 제 5 회및제 6 회충남도지사선거에서의선거구규모별득표분포 ( 제 5 회 ) ( 제 6 회 ) 비교한결과를보면, 2010년제5회충남도지사선거와 2011년강원도지사보궐선거에서도인구밀집지역에서의제1야당이었던민주당후보에대한지지우세는존재했다. 충남도지사선거는인구밀집지역선거구에서의새정치민주연합후보의지지우세경향이제5회선거보다금번선거에서더욱강하게나타났다. 즉금번선거에서인구밀집지역내지도시지역선거구에서안희정당선자에대한투표자들의지지강도는더욱강해졌다는것을알수있다. 한편금번충북도지사선거에서는제5회선거에비해인구밀집지역에서의새민주정치연합후보의지지강도는약화된것으로나타났다. 제5회선거에서민주당이시종당선자와한나라당정우택후보간의득표율격차는 51.22% 대 45.91% 로 5.31% 였다. 그러나양자의선거구별득표우열이뚜렷하게구분되어, 10% 이상의득표차이가나타난선거구가 5개였고이가운데 2곳은 20% 이상의격차를보였다. 그러나금번선거에서는최대득표율차이의선거구가 7% 일정도로거의모든선거구에서접전을보였다. 이런가운데금번충북도지사선거에서이시종당선자가승리할수있었던것은유권자수가가장많았던청주시흥덕구선거구에서 52.67% 를득표해윤진식후보보다 7.76%(14,963표 ) 득표율이높아, 득표수격차를확대한것이결정적인도움이되었다. < 그림 3> 제 5 회및제 6 회충북도지사선거에서의선거구규모별득표분포 ( 제 5 회 ) ( 제 6 회 )

390 제 6 회전국동시지방선거외부평가 강원도지사선거결과는 2011년보궐선거와금번선거를비교했을때, 2011년최문순당선자와엄기영후보간의득표율격차는 50.9%(293,509 표 ) 대 46.4%(267,538 표 ) 로 4.5%(25,971 표 ) 였다. 금번선거에서는최문순당선자와최흥집후보간의득표율격차는 53.28%(381,338 표 ) 대 48.17%(48.17%) 로 1.59%(12,137 표 ) 격차를보였다. 그런데 2011년보궐선거와금번선거의양자간의득표차이는축소되었지만, 18개선거구에서양자가획득한득표수의표준편차를비교해보면, 최문순당선자의경우는 2011년 2.86에서 2014년 4.36으로커졌다. 그리고 2011년엄기영후보의선거구별득표의표준편차는 2.64였지만 2014년최흥집후보는 4.30이었다. 즉 2014년양자의득표율의변화폭이 2011년보궐선거에서양자가각선거구에서획득한득표율의변화폭보다컸다는것을의미한다. 표현을달리하면, 2014년선거에서최문순당선자와최흥집후보는 2011년보궐선거에서의양당후보자경쟁보다접전을펼쳤지만, 양자가각선거구에서획득한득표율의편차는좀더컸다는것을알수있다. 이런차이점이있었지만, 2011년선거와 2014년선거모두유권자수가가장많은원주시와춘천시에서득표율격차를크게확대한최문순후보가당선되었다는것은공통점이었다. < 그림 4> 2011 년보궐선거및제 6 회강원도지사선거에서의선거구규모별 득표분포 (2011 년보궐선거 ) ( 제 6 회 ) 이상의분석에서충청, 강원지역의시도지사선거결과에나타난지역별새누리당과새정치민주연합후보간의득표율분포현황은선거구별적지않은편차를보였다. 박빙의승부가펼쳐진선거에서도, 지역선거구별득표율의편차는적지않았다. 이러한지역선거구별편차는, 시도지역내에서선거구별로다르게나타나는유권자들의소지역주의적투표성향이존재하기때문이다. 이러한소지역주의적투표성향은지역간의뿌리깊은대립구도의폐해, 후보자의출신지역에서의연고주의의영향등이주요원인으로보인다. 또하나의유력한요인은, 유권자들의연령대별분포인것으로분석된다. 즉연령대별로지지정당성향에큰차이를보이면서, 유권자가운데어느연령대의비율이많은가에따라서새누리당과새정치민주연합후보의득표율이크게달라지기때문으로보인다

391 제 6 회지방선거지역별참여연구 3. 시도지사선거에서의투표결정요인 : 정책, 정당, 후보능력등 정치대표를선출하는민주주의선거에서투표자가투표대상을결정하는데공통적으로영향을주는 3대요인은정책 = 공약, 소속정당, 후보개인의능력이다. 한국의지방선거때마다유권자를대상으로실시한여러선거조사의결과를보아도, 이들요인들은항상주요 3대요인으로집계되었다. 여기서는금번동시지방선거에서한국정치학회 한국정당학회가공동으로조사한설문조사에서광역단체장후보를선택할때가장중요시하는것이무엇인지를질의한항목의집계결과를분석한다. 본설문조사에서는광역단체장선거에서투표할후보자를선택할때 1순위로고려하는선택항목으로앞서언급한 3대요인을포함하여, 후보자의출신지역, 도덕성, 개인적연고, 주변의평가등이제시되었다. 투표했다고응답한 882명의각선택항목별선택빈도는다음의표와같다. 가장빈도수가높았던항목은정책공약 32.8%, 소속정당 31.5%, 후보의개인능력 21.1%, 후보자의도덕성 9.9% 의순으로나타났다. 그런데이러한응답결과는응답자의거주지역별, 연령대별로구분해보면그편차가적지않다. 정책공약에대한선호도는대전-충청지역거주투표자에게서가장높고그다음으로제주지역투표자이다. 그런데충청, 제주지역거주자들과같이지역주의적투표성향이가장낮을것같은강원지역의경우는소속정당을가장높게고려하는것으로나타났다. 강원지역투표자들은투표할후보자를선택하는데후보자의소속정당을전국에서가장높게고려하는것으로나타났다. < 표 12> 투표자의후보선택시주요고려사항 1 순위 지역 사례수 ( 명 ) 정책 소속정당후보능력출신지역도덕성개인공약 연고 주변평가모름 / 무응답 계 전체 지역연령 서울 인천 / 경기 대전 / 충청 광주 / 전라 대구 / 경북 부산 / 울산 / 경남 강원 제주 대 대 대 세이상 * 제 6 회동시지방선거정치학회 정당학회공동설문조사

392 제 6 회전국동시지방선거외부평가 투표자의연령대별로중시하는요인을보면, 20대이하연령층과 30대는정책공약을가장중시했다. 40대연령층은정책공약과후보자의소속정당을거의비슷한수준에서가장중시하는것으로나타났다. 50대연령층은 3대요인을골고루중시하는것으로나타났지만, 그가운데소속정당을가장중요시하고있는것으로나타났다. 60세이상의연령대에서는후보자의소속정당을가장중요시했고, 그다음으로정책공약을중시하는것으로나타났다. 즉한국의유권자들은젊은층일수록정책공약을중시하고중장년층으로갈수록소속정당이가장중요한결정요인으로나타났다. 금번선거에서의이러한설문조사결과를중앙선거관리위원회가제3회, 제4회, 제5회동시지방선거에서실시한유권자의식조사의결과들과비교했다. < 그림 5> 중앙선거관리위원회의유권자의식조사결과 지난 3차례의조사결과의추이를보면, 후보자개인의인물 / 능력요인이가장높게나타나지만, 그비중은점차로낮아져왔다는것을알수있다. 정책공약의중요성은지난 5회조사에서인물 / 능력의요인에비해 2순위였지만그수치값은점차상승해왔다. 한국의지방선거에서유권자들이투표할후보를선택할때, 후보의정책공약의영향력이점차확대되고있는것은명확하다. Ⅴ. 선관위직원설문조사결과분석 여기서는본연구팀이금번선거에서전국지역선거구현장에서선거관리를총괄하고선거운동을감시하는중앙선거관리위원회직원들을대상으로실시한설문조사결과의일부를분석한다. 설문조사한내용가운데, 다음의 3가지를대상으로분석했다. 첫째, 유권자들이후보자를선택하는데에변화한것과변화하지않은것에관련한응답이다. 둘째, 한국형매니페스토중심의선거경쟁이어느정도성과가있었는지에대한평가이다. 셋째정책경쟁구도가안된이유는무엇인가에대한응답내용이다. 이러한 3가지설문내용은한국의지방선거에서공정한선거경쟁과풀뿌리민주주의를정착시키고, 유권자들의정치불신을해소하는데주요한과제들이면

393 제 6 회지방선거지역별참여연구 서, 향후한국의선거문화수준을결정하는중요한가늠자가되는이슈들이기때문이다. 본연구에서분석대상으로설정한중앙선거관리위원회직원은강원지역근무자 37명 ( 시군근무자 30명, 강원도근무자 7명 ) 과대전시근무자 11명이었다. 응답형식이선택형이아닌서술형이었기때문에응답내용은다양하게표현되었다. < 표 13> 중앙선거관리위원회강원, 대전지역직원의설문조사결과 10 번 조사문항 역대선거와비교, 변화하지않은것 변화한것 한국형매스페스토 12-3 운동의성과 정책중심의선거운 12-4 동이안되는이유 응답내용 - 공약부실, 사전준비부족등후보자의낮은자질 (9) - 거리대면, 전화중심, 학연지연중심선거운동 (6) - 상대비방, 허위사실유포등네거티브선거운동 (2), - 은밀한불법선거운동 (3) - 준법선거, 저비용선거, 시민눈높이맞춤형, 언론매체활용등선거운동기법개선 (8) - 금품, 향응접대, 흑색선전등감소 (3), - 사전투표제실시로선거참여기회확대 (3) - 새월호사건에의한조용한선거 (10), - 후보자의공약개발노력진전 (1) 긍정적인평가 : 11 명부정적인평가 : 14 명 - 유권자의선택기준이공약이아님 (12) ( 관심부족, 학연지연, 정당인물위주선택 ) - 후보자자질, 정책개발능력부족 (10) ( 네거티브선거운동치중, 사전준비부족, 학연지연에열중 ) - 공천확보에열중, 가 번확보전략치중등정당공천제의역효과 (1) 먼저, 역대지방선거와금번지방선거를비교해서변화한것과변화하지않은것을질의한항목에대한응답내용을분석한다. 변화하지않은것으로제시된것은, 강원도선관위직원들의경우, 후보자의낮은자질, 학연지연중심의선거경쟁구도, 거리에서의대면과전화중심의선거운동, 상대비방과허위사실유포와같은네거티브선거운동방식, 소지역주의의만연등대부분부정적인선거운동내지대결구도에관한것들이었다. 대전시선관위직원들의경우는후보자의낮은자질, 대선이나총선에비교해지방선거에대한낮은관심, 정당공천이당락을가르는중요한점, 불법선거운동이여전하다는점등이지적되었다. 변화한것으로언급된것은, 후보자들의선거운동기법이어느정도개선되고있다는점, 금품 향응의제공과같은불법선거운동의감소, 후보자의공약개발노력도일부보인다는의견등이있었다. 특히금번선거는세월호사건으로조용한선거였다는지적이많았으며, 사전투표제실시에따른투표참여의기회가확대되었다는언급도있었다. 다음으로한국형매니페스토운동에의한정책선거의성과를묻는항목에대한답변은, 긍정적인답변과부정적인답변이거의비슷했지만, 부정적인평가의견이약간많았다. 그리고정책중심의선거운동이안되는이유에대해, 유권자와후보자

394 제 6 회전국동시지방선거외부평가 의책임이비슷한것으로지적되었다. 유권자들의책임으로는, 후보자선택기준으로서정책공약에대한관심과이해의부족을많이언급했다. 후보자들의책임으로는, 정책개발능력의부족, 학연지연, 네거티브선거운동전략에대한치중등을언급했다. 소수의견이었지만, 후보자가정당공천에열중하면서, 정책공약개발에소홀해진다는지적도있었다. Ⅵ. 결론 금년제6회동시지방선거로충청, 강원, 제주에서실시된시도지사선거는우연히도집권여당인새누리당과제1야당새정치민주연합후보간사실상의양자대결의구도로실시되었다. 그리고이들지역은양당의지배적지지기반이구축되어있지않기때문에, 이두정당에대한투표자들의지역주의적충성도는영호남지역의유권자들에비해상대적으로약하다고추론할수있다. 그렇기때문에, 이들투표자들이지지할시도지사를선택할때, 후보가속한정당의영향력은상대적으로약할수있고, 그대신에후보들의정책이나인물특성이상대적으로강하게영향을줄것으로예상할수있다. 앞서분석한결과를보면, 대전, 충남, 충북, 강원, 제주시도지사선거에서집권여당인새누리당후보와제1야당인새정치민주연합후보간의득표율격차는투표자들의평소정당지지분포 ( 광역시비례대표의원선거의지지율 ) 와는사뭇다르게나타났다. 특히새정치민주연합출신의대전, 충남, 충북, 강원의시도지사당선자는새누리당의경쟁후보에비해소속정당지지율의불리함속에서당선되었다. 이들새민주정치연합당선자들은박빙의승부를펼치기도했지만, 이들당선자들의득표수분포에서나타난공통적인양상의하나는, 인구밀집선거구에서의우세였다. 대전, 충남북, 강원시도지사선거에서새정치민주연합당선자들이인구밀집지역에서우세할수있었던것은, 이들지역선거구유권자들의연령별구성에서 40대이하연령층의비율이상대적으로높았기때문으로추론된다. 연령대별로새누리당과새정치민주연합간의지지율에서큰편차가나타나는상황에서중간연령층인 40대의투표성향은선거결과를좌우하는주요한하나의결정요인으로작용한것같다. 금번선거에서 40대유권자는새누리당후보보다새정치민주연합의후보에대한지지율이상대적으로크게높았던것으로분석된다. 한편개표마지막순간까지박빙의승부를펼쳤던강원과충북의도지사선거에서새민주정치연합의당선자들은현직의이점을잘활용하면서, 상대적으로낮았던소속정당의지지율을어느정도극복한것같다. 또한강원도지사선거에서는후보의출신지역의득표율이경쟁후보의득표율을크게상회하는소지역주의적투표양상이여전히강하게나타났다. 대표적으로최문순당선자와최흥집후보의고향인춘천과강릉에서각각이러한표쏠림양상이현저했다. 그러나최문순후보의당선에는강원도내선거인수가가장많은원주시의인구밀집선거구에서크게승리

395 제 6 회지방선거지역별참여연구 한것이결정적인요인이되었다. 충북도지사선거는새누리당의윤진식후보와새정치민주연합의이시종당선자가모두충주고향에청주고출신이라는공통점이박빙승부의하나의요인이되었다. 이시종당선자역시선거인수가가장많은청주시흥덕구에서의크게승리한것이당선의결정적인요인이되었다. 이처럼제6회동시지방선거로실시된충청, 강원지역의광역단체장선거는 40대이하연령층의선거인수가상대적으로많이분포한인구밀집선거구에서우세를보인새민주정치연합의후보들이소속정당지지율의열세를극복하고, 현직의이점을살리면서당선된선거였다고총평할수있다. 그런데, 투표자의연령이투표할후보를결정하는데큰영향을준다고결론짓는것은투표행태론의관점에서보았을때정확하지않은설명이라고할수있다. 왜냐하면유권자의투표행위는일반적으로하나의사회인구학적요인에의해지속적이면서, 크게좌우되지않기때문이다. 특히유권자의투표행위가선거와관련한정보와대상들에대한유권자본인의평가프로세스의결과로나타나는선택행위라고규정했을때, 유권자의연령이투표행위의결정적인변수라고설명하는것은이치에합당하지않다. 왜냐하면, 유권자의연령변수는투표자의사유와인지적판단에의해투표자가선택하는대상이아니기때문이다. 그렇다면, 금번대전, 충청, 강원도지사선거에서새정치민주연합후보들이당선되는과정에서유권자의연령이큰변수로작용했다는외면적현상에대해어떻게설명하는것이정확한표현일까? 이에대한정답을찾기위해서는좀더자세한설문조사데이터가필요하다. 예를들어, 한국의유권자들은정치적평가대상이나사건들과관련하여연령대별로어떤생각과인식에서차이를보이고있으며, 이러한인식의차이가정당지지와후보자선택행위와구체적으로어떻게연계되고있는가가명확하게조사되는것이선행되어야만한다. 금번지방선거에서 4월 16일발생한세월호사건이후에박근혜대통령에대한평가와새누리당과새정치민주연합에대한유권자들의지지율에큰변화가나타났다. 특히 40대유권자들의정치태도에큰변화가나타난것으로일부주장되었다. 세월호사건의영향력이이들지역의도지사선거결과에어느정도로영향을주었고, 연령대별로어떻게영향을주었는지가정확하게분석되기위해서는이와관련한세밀한설문조사와실증분석이필요하다. 그러나아쉽게도이러한설문조사가실시되지않아이러한실증분석은불가능하다. 따라서유권자들이연령대별로왜상이한후보를지지하는지에대한구체적인설명은추후의과제로넘길수밖에없다. 한편, 유권자의연령에따라정당과후보자선택에큰차이가있다는점은, 과거선거에서가장크게영향을미쳤던지역주의적투표성향과정당지지요인의중요성이감소하고있다는것을반증하고있다. 이런관점에서향후영호남이외의지역에서실시되는광역단체장선거에는현직후보의업적에대한평가결과와후보의개인능력과같은사회인구학적특성의영향력이점차로증가해갈수도있을것으

396 제 6 회전국동시지방선거외부평가 로보인다. 즉한국의향후시도지사선거의결과에는소속정당이나출신지역의변수와함께후보자개인의능력, 정책공약, 현직의업적에대한평가요인등의다양한변수들이복합적으로영향을줄것으로보인다. 이와관련하여, 앞서분석한강원및대전지역의선거관리위원회직원들의설문조사자료의내용은여러시사점을제시해준다. 지방선거의성과가풀뿌리민주주의의실현, 지역유권자들이만족하는지방정치및지방자치의구현등으로이어지기위해서는, 높은자질의후보등록이증가하여야하고, 유권자들도학연지연에서벗어나후보들의정책공약과인물특성에좀더관심을기울이고적극적으로선거에참여하여야한다는책임의식이필요하다. 그리고후보에게는정책공약을개발하고유권자에게효과적으로전달하는방법에대한체계적인교육도필요할것으로보인다. 동시에유권자에게는정책공약과후보자의인물특성을정확하게이해하고판단할수있는능력을함양해가기위한적절한교육과훈련이필요할것이다

397 제 6 회지방선거지역별참여연구 < 참고문헌 > 강원택 " 지방선거에대한중앙정치의영향-지방적행사혹은중앙정치의대리전?" 조중빈편. 한국의선거Ⅲ, 서울 : 푸른길. 강원택 천안함사건과지방선거. 이내영 임성학공편. 변화하는한국유권자4-패널조사를통해본 2010 지방선거, EAI. 이현우 제5회지방선거의주요이슈와유권자평가. 선거연구 1(1): 임성호 김대중정부시기의선거. 한국선거학회편. 한국선거 60년 : 이론과실제, 서울 : 오름. 지병근. 2011a. 노무현정부시기의선거, 한국선거학회편 한국선거 60년 : 이론과실제, 서울 : 오름. 유성진 지방선거에서나타난분할투표-광역단체장선거와광역비례대표의원선거사례를중심으로. 이내영 임성학공편. 변화하는한국유권자4-패널조사를통해본 2010 지방선거, 동아시아연구원. 이곤수 시도지사선거의현직효과. 이내영 임성학공편. 변화하는한국유권자4-패널조사를통해본 2010 지방선거, 동아시아연구원

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399 제 6 회전국동시지방선거외부평가 6 회영남지역지방선거평가 : 탈지역주의의도전과명암 장우영 ( 대구가톨릭대 )

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401 6 회영남지역지방선거평가 6 회영남지역지방선거평가 : 탈지역주의의도전과명암 장우영 ( 대구가톨릭대 ) Ⅰ. 평가의시각 6회지방선거는 20년의지방자치여정을결산함과함께, 매우높아진지방선거의위상과중요성을일깨워주었다. 그리고정당공천제파동, 여야선거전략의부침, 정책선호와후보선택간의괴리는교과서적인계몽과는달리지방선거가무엇보다고도의권력투쟁이라는점을각인시켰다. 풀어말하면정당으로부터공천권을환수하는제도변환, 대통령마케팅이나정부심판론을배제한지역이슈중심의선거, 정책본위의후보선택등은권력투쟁의속성을외면한이상향일수있다는것이다. 여기에세월호사건과같은전대미문의참극이선거전략, 이슈, 구도를블랙홀처럼빨아들여정치시간을원점으로되돌리면그러한이상향은더욱멀어질수밖에없다. 아울러우리나라선거에서지역주의라는구조적변수가가지는영향력은더욱논외로할수없다. 지역주의는지배적인선거결정요인으로, 특히패권정당체제가결빙된영남지역에서이를극복하려는시도는무모한쟁투에가깝다는평가가현실이다. 이렇듯복합적인갈등표출과비합리적선택여지가팽배함에도불구하고, 선거가정당한권력형성의유일한원천이라는점은부인할수없는사실이다. 그리고지방선거의제도화를통해중앙정치와대쌍을이루는지역정치시장이활성화되어왔다. 반면지방정치가중앙정치에예속됨으로써지방선거가중앙정치의대리전의성격을띠는것은줄곧문제로지적되어왔다. 특히지역주의의발흥은이를더욱강하게고착시키고있는바, 선거가지역주의구조화를합리화하는현상은민주주의의역설로받아들여질수도있다 ( 이남영 2010; 경제희 2014). 선거에서지역주의는유권자들이연고정당을압도적이거나현저한비율로지지하여당선시키는정치적행태를뜻한다. 우리사회와같은지역할거정당체제에서는후보선택기준으로서의정당은곧지역을의미하며, 연고정당에대한과대지지는지역주의투표와동일시된다 ( 조성대 2000). 지역주의는개인이익의총합이공동체이익의크기가같지않다는합리성의역설을드러낸다. 민주주의사회에서좋은선택이가져오는나쁜결과는정당하다. 동시에반복적으로나쁜결과를가져오는좋은선택은변화를도모하는것이마땅하다. 지대추구 (rent-seeking), 공유지의비극 (the tragedy of the commons), 죄수의딜레마 (prisoner's dilemma) 와같은개인차원의좋은선택이초래하는결과가그러하기때문이다. 그럼에도탈지역주의라는규범과지역주의라는실체는양립하기어렵기때문에, 어느미래시점에서는규범이새로운실체로전환되거나, 반대로실체가규범을제압하는상황을가정할수있다. 그리고그시점까지양자간의길항작용이부단하게전개될것이다. 그런데그동안한국정치사에서지역주의실체

402 제 6 회전국동시지방선거외부평가 가탈지역주의규범을제압하는경로의존성 (path dependency) 이착근되어온것이엄연한사실이다. 특히선거를통한지역주의돌파실험이번번이좌절되었다는점에서, 6회지방선거가새로운전기를마련할것인지는중요한관심사였다. 영남지역선거의경우중앙정치에대한의존과예속이더욱강하게나타났으며, 지방정치차원의독자적인의제가존재하지않아자율성이매우취약한것으로인식되어왔다. 지역이라는정치시장은정당과정치엘리트가선거에서승리하기위해동원할수있는가장손쉬운정치자원이다. 따라서연고정당은전략적으로유권자들을동원하고유권자들은지역을대표하는정당에게집중적으로투표하는퇴행적정치관행이지속되었다. 단적으로 5회동안의지방선거에서영남지역의유권자투표행태는변화보다는일관된연속성을보여주었다. 그결과오랜기간동안의미있는경쟁과대항정치세력의충원을불허하는새누리당중심의패권정당체제가유지될수있었다. 다만이러한지지가새누리당에대한적극적지지인지, 아니면대안정치세력의부재로인한선택의제한에따른소극적인지지인가에대한질문은유효하다 ( 류재성 2010; 지충남 2011). 덧붙여서이러한현실에서유의할만한첫대목은대항정치세력의탈지역주의도전이정당보다는후보차원에서추진되어왔다는것이다. 그이유는세가지로요약할수있다. 첫째, 후보가정당에비해지역주의의압력을덜받을수있고, 둘째, 후보역량에따라다각적이고유연한캠페인전략을구사할수있으며, 셋째, 유권자의인물본위투표성향을자극할수있기때문이다. 속칭인물론으로일컬어지는이러한대안전략의시발은 16대총선으로거슬러올라간다. 즉김대중정부출범후집권민주당의동진정책이실패하자, 16대총선에서인물론이지역주의극복의대안전략으로부상하였다. 인물론은지역패권정당에대한비연고정당의변형적도전의성격을띠었는데, 당을배제하고후보개인을내세워유권자들에게소구하는전략이었다. 결과적으로이전략은실패하였지만, 소위빅 3( 노무현 김정길 김운환 ) 를앞세운민주당은부산지역에서상당히높은지지율을획득하였다. 조성대 (2000) 는당시인물본위투표가가능할수있었던논거를다음과같이제시한다. 첫째, 정당의잦은이합집산과명칭변경으로제도화의수준이낮고, 유권자들이정당일체감을형성할기회가없었다. 둘째, 정당일체감을가지는경우도정당과의심리적일체감이라기보다는정당리더개인에대한인물일체감이었다. 셋째, 기성정당들이이념차이가거의없는보수일색의정당들이었다. 그러나후보개인역량에의존한전략이지역균열구조를무너뜨릴수있는근본적인처방이될수있는지, 나아가그러한전략이또다른지역주의의쌍생아로전락할개연성은없는지의문의여지가있다 ( 전상숙 2010). < 표 1> 대총선유권자의후보선택기준 (%) 인물본위정책본위정당본위기타 무응답 12 대총선

403 6 회영남지역지방선거평가 14 대총선 대총선 * 출처 : 조성대 (2000) 다음으로유의할만한대목은 TK와 PK로대별되는영남지역주의의층위이다. 즉양지역주의는상대적강도차이에따라변화가능성도달리나타났거나전망된다는것이다. 실제로양지역에서각급단위 ( 광역단체장, 기초단체장, 광역의회, 기초의회 ) 의역대지방선거결과는경향적차이를드러낸다. 즉 일관되게강고한 TK 지역주의와 점진적으로완화되어온 PK 지역주의로대별할수있다. 가령 5 회지방선거의경우, 대구시장과경북도지사선거는시종일관한나라당후보의독주로막을내린반면, 부산시장과경남도지사에야권단일후보로나선김정길과김두관은각각역대최고의득표율을올리거나당선되는결과를낳았다. 나아가기초단체장선거에서무소속과민주당후보는부산 3곳및경남 7곳에서승리하는성과를거두었다. 이와관련해서지방선거연구자들의일련의연구결과 ( 류재성 2011; 송건섭 이건수 2011; 강윤호 2012; 이철우 2012; 하세헌 2012; 이동윤, 2013; 이정호 2013; 고선규 2014) 이다. 또한, 양지역주의가서로다른층위에서강화또는균열흐름을보여왔다는점에동의하고있다. 이러한배경에서이논문은지방선거를사례로호남지역주의와대쌍을이루는영남지역주의가어떻게강화되어왔는지, 그리고그에대한도전이어떤성과와한계를낳았는지를고찰한다. 이연구는지방선거데이터를중심으로역내언론보도및전문가여론을참고하여평가적시각에서진행한다. 정치과정에대한평가는선험적목표의집행과결과에대한회고적이고체계적인평정 (retrospective and systematic assessment) 활동을뜻한다 (Poister, 1979). 이런면에서이연구는앞에서강조한두맥락, 즉인물본위전략과양지역주의의경향적차이에주목해서다음의분석을수행한다. 우선 Ⅱ장에서는여섯차례의지방선거결과를통하여영남지역주의의실태를개관하고특징을논의한다. 이어서 Ⅲ장에서는대항정치세력의경쟁력을포함해서영남지역의 6회지방선거지형과구도를논의한다. 그리고 Ⅳ장에서는부산 대구시장선거에초점을맞추어 6회지방선거에서의선거전략 경쟁의특징 결과의의미를고찰한다. 마지막으로 Ⅴ장에서는분석을소결하고탈지역주의도전의성과와한계를논의한다. Ⅱ. 역대영남지역지방선거동향과특징 : 지방선거 20 년과영남지역주의 우리나라지방선거의기본적인성격은주요정당을위시한기성정치체제의경합장이라는것이다. 그이유를정리하면다음과같다. 첫째, 동북아유교문화권의오랜중앙집권체제전통이내성화되어있고, 민주화운동의산물로서지방자치가복원되었기때문이다. 따라서취약한분권자치패러다임과함께지방선거에서권력경

404 제 6 회전국동시지방선거외부평가 쟁의성격이매우강하게농축되었다. 둘째, 지역정당이부재하고정당공천제를토대로양대정당중심으로후보들이정치시장에공급되고있기때문이다. 이러한제도적조건은정치신인이나풀뿌리후보들이기성정당을우회하여지역정치시장에진입할문턱을크게높이고있다. 셋째, 지역현안중심의정책선거여론이비등하지만, 실제로는 ( 중앙 / 지방 ) 정부심판론이선거정치프레임을구축해왔기때문이다. 부연하면전통적으로여야대결이첨예하고정부에대한중간평가기제가없는현실은쉽게반전되기어려울것으로보인다. 넷째, 국회와중앙정부외에지방자치단체가새로운대선후보공급채널로등장했기때문이다 ( 장우영 임정빈 2010; 박명호 한기영 2011). 6회지방선거는이를더욱뚜렷하게보여주었는데, 유력정치인의차출로지방선거는사실상전국기반의중앙정치연장전으로치러졌다. 이러한이유들로지방선거는기성정치체제의권력경쟁의한축으로작동하고, 특히양대정당의연고지역에서는상대의진입을봉쇄하는지역주의가강하게발흥해왔다. 그리고선거결과도양대정당이연고지의지방정부와지방의회를석권해왔기때문에, 지역패권정당체제를공고히만드는결과를낳았다. 이연구의사례인영남지역의경우역대지방선거에서호남 / 진보기반의정당진입을거의허용하지않았고, 무소속당선자들도대부분영남 / 보수기반의정치성향을가진이들이었다. < 표 2> 는역대지방선거에참가한정당들의현황을보여준다. 그특징을살펴보면, 첫째, 주요양당을기축으로군소정당과무소속이주변부에편재하는구도로지방선거가진행되어왔다. 역대지방선거참가정당은 1회 5개에서시작하여 6회 11개에이르기까지점진적으로증가해왔다. 가장많은정당이참가한지방선거는 5 회 (15) 개였고, 가장적게참가한지방선거는 2회 (4개) 였다. 둘째, 주요정당의경우정당명이바뀌긴했지만, 1회지방선거에참가한민주자유당과민주당의계승정당이 6회지방선거까지명맥을이어오고있다. 양대정당외에는보수의경우자유민주연합이충청지역에서상당한전과를거두기도하였으나한나라당에통합되었다. 진보군소정당은민주노동당이 3회지방선거에처음참가하였으며, 그뒤로분화를거듭하여 6회지방선거에서는통합진보당과정의당으로분할되었다. 그밖의정당들은생애주기가짧아선거와함께명멸하거나쇠락하는양상을보였다. 1 회 ( ) 2 회 ( ) 3 회 ( ) 주요정당군소정당보수진보보수진보 민주자유당 한나라당 한나라당 < 표 2> 역대지방선거참가정당 민주당 새정치국민회의 새천년민주당 자유민주연합, 대한민주당, 친민당, 한국당자유민주연합, 국민신당 자유민주연합, 민주국민당, 한국미래연합, 민주노동당, 사회당, 녹색평화당

405 6 회영남지역지방선거평가 민주공화당, 노년권익보호당 4 회 ( ) 한나라당 열린우리당 국민중심당, 시민당, 한국의미래를준비하는당 민주노동당, 민주당, 희망사회당 5 회 ( ) 한나라당 민주당 자유선진당, 국민중심연합, 미래연합, 친박연합, 자유평화당, 국제녹색당, 건국당 민주노동당, 국민참여당, 창조한국당, 진보신당, 사회당, 평화민주당 6 회 ( ) 새누리당 새정치민주연합 겨레자유평화통일당, 공화당, 국제녹색당, 새정치국민의당, 한나라당 통합진보당, 정의당, 노동당, 녹색당 < 표 3> 은영남지역역대지방선거에서의정당별광역 기초단체장입후보및당선현황을보여준다. 이를토대로그동안의선거경쟁의특징을정리하면다음과같다. 첫째, 입후보와당선경쟁력에서새누리당이압도적인우위를지속해왔다. 이는무엇보다광역단체장선거에서극명하게확인된다. 여섯차례의광역단체장선거에서새누리당만이유일하게후보를모두배출하였다. 새정치민주연합 ( 이하 새정연 ) 은 1-3회선거동안대구 경북광역단체장후보를내지못하였으며, 6회선거에서도부산 울산광역단체장후보를내지못하였다. 결과적으로도두번을제외하고새누리당후보들이 5개지역의광역단체장을석권하였으며, 그외의정당후보는한명도당선되지못하였다. 둘째, 1회광역단체장선거에서는무소속후보가득세하였으나, 이후로는점차감소하여양당중심의선거구도가정착되었다. 그럼에도무소속후보들은오히려새정연후보들을능가하는경쟁력을보이기도했다. 가령 1회와 5회광역단체장선거에서문회갑 김두관후보가각각대구시장과경남도지사에당선되었다. 그리고무소속후보가역대로 7번 2위를차지하였다. 그러나이는영남지역주의에기인한특수한현상이라고할수있다. 즉예선통과가본선보다어려운새누리당후보간분열로인한탈당등이한가지이유로, 공직선거법개정이후로는이러한현상이퇴조하였다. 보다주된이유는탈지역주의도전전략의일환이다. 즉진보정당의간판으로당선되기어려운탓에인물대결을의도하여무소속으로출마하는현상이다. 진보광역단체장은이방식을통하여여섯차례의선거동안김두관경남도지사가처음이자유일하게배출되었다. 셋째, 기초단체장단위에서는매회지방선거에서 1-2명의진보정당소속당선자가배출되었다. 6회까지진보정당소속기초단체장은모두 9명으로, 새정연이경북과경남에서 6명그리고민노당이울산에서 3명을배출하였다. 이과정에서울산에

406 제 6 회전국동시지방선거외부평가 서는탈지역주의선거연합이관행화되어왔다. 즉노동운동세가강한선거구에서새정연이후보를양보하는대신, 타선거구에서이니셔티브를인정받는방식인데, 6회지방선거에서는후보단일화효과에대한회의론과함께변칙단일화논란으로크게위축되었다. < 표 3> 역대지방선거영남지역정당별광역 기초단체장입후보및당선현황 광역단체장 1회 2회 3회 4회 5회 6회 정당 민주민자주유당당 기기 타타 진보 보수 정정 당당 무 소 속 새정한치나국라민당회의 기기 타타 진보 보수 정정 당당 한무나소라속당 새 천 년 민 주 당 기기타타진보보수정정당당 한무나소라속당 열 린 우 리 당 기기타타진보보수정정당당 한무나소라속당 기 타민진주보당정 당 기 타 보 수 정 당 새무누소리속당 새기정타치진민보주정연당합 기 타 보 수 정 당 무 소 속 부산 대구 울산 경북 경남 기초단체장 1회 2회 3회 4회 5회 6회 정당 민주민자주유당당 기기 타타 진보 보수 정정 당당 무 소 속 새정한치나국라민당회의 기기 타타 진보 보수 정정 당당 한무나소라속당 새 천 년 민 주 당 기기타타진보보수정정당당 한무나소라속당 열 린 우 리 당 기기타타진보보수정정당당 한무나소라속당 기 타민진주보당정 당 기 타 보 수 정 당 새무누소리속당 새기정타치진민보주정연당합 기 타 보 수 정 당 무 소 속 부산대구울산경북경남 * 각지역셀의위의칸은입후보자수를아래칸은당선자수를뜻함

407 6 회영남지역지방선거평가 < 표 4> 역대지방선거영남지역주요무소속광역단체장후보현황 지역 지방선거 1위 2위 부산 2회안상영 : 한나라당 (45.1%) 김기재 : 무소속 (43.5%) 6회서병수 : 새누리당 (50.6%) 오거돈 : 무소속 (49.3%) 1회 문희갑 : 무소속 (36.8%) 이의익 : 자민련 (22.1%) 대구 3회 조해녕 : 한나라당 (61.2%) 이재용 : 무소속 (38.8%) 4회 김범일 : 한나라당 (70.2%) 이재용 : 무소속 (21.1%) 울산 2회 심완구 : 한나라당 (42.7%) 송철호 : 무소속 (39.5%) 경북 1회이의근 : 민주자유당 (37.9%) 이판석 : 무소속 (34.4%) 3회이의근 : 한나라당 (85.5%) 조영건 : 무소속 (14.5%) 경남 5회 김두관 : 무소속 (53.5%) 이달곤 : 한나라당 (46.5%) 이상의논의는새누리당이광역 기초자치단체를석권하며영남지역에대한지배력을강화해온경로를보여준다. 그렇다면지방정부를견제하는지방의회선거는어떤결과를낳았을까? < 표 5> 는 6회지방선거까지의정당계열간기초 광역의회경쟁과결과를정리하고있다. 그특징을살펴보면, 첫째, 광역의회역시새누리당이독식해온가운데, 새정연은역대광역의원당선자를모두 3명배출하는데그쳤다. 이는 3회에서부터지방선거에참가한군소진보정당이 20명의광역의원을배출한것에도훨씬못미치는실적이다. 아울러새정연은새누리당대비선거구당입후보율이최소 9.1% 에서최대 41.9% 에머물러, 사실상패배주의의관성속에서틈새시장을추구하는데자족하였다. 역대탈지역주의도전이가장거세었다고평가된 6회지방선거에서도새누리당대비새정연의선거구입후보율은 27.8% 에머물렀다. 둘째, 기초의회또한광역의회에비해세가약하긴하지만, 여전히새누리당의지배력이관철되어왔다. 진보정당은광역의회에비해기초의회에서다소선전하였는데, 특히새정연은선거를거듭할수록약진세를보여왔다. 이는선거구당 2-4명을선출하는중선거구효과로분석된다. 그리고유권자입장에서도단체장이나광역의원에비해진보정당에대한견제가이완되고생활밀착형이슈가더크게소구된요인도고려할수있다 ( 안철현, 2011; 김용복, 2012). 군소진보정당은기초의회중심으로선거역량을투입하고적극적으로생활이슈를제기하여, 5회지방선거에서는새정연을앞설정도로괄목할만하게약진하였다. 그러나통합진보당사태로좌파의입지가크게약화된 6회지방선거에서는세가급격하게위축되었다. 요컨대지방자치단체와더불어지방의회도새누리당이독식하는선거결과가지속되어왔다. 따라서강고한지역주의기반위에견제없는지방의회가접합되어영남지역의지방정치시장은패권정당체제를구조화하였다

408 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 5> 역대지방선거영남지역정당별광역 기초의회입후보및당선현황 구분 입후보수 광역의회 1 회 2 회 3 회 4 회 5 회 6 회 당선자수 입후보수 당선자수 입후보수 당선자수 입후보수 당선자수 입후보수 당선자수 입후보수 당선자수 주요보수정당 주요진보정당 군소보수정당 군소진보정당 무소속 기초의회 1회 2회 3회 4회 5회 6회 구분 입후보수 당선자수 입후보수 당선자수 입후보수 당선자수 입후보수 당선자수 입후보수 당선자수 입후보수 당선자수 주요보수정당 주요진보정당 군소보수정당 군소진보정당 무소속 * 비례대표제외 Ⅲ. 6 회지방선거지형과구도 영남지역은전국 17개광역자치단체중 5개를보유하고있으며, 6회지방선거에서는전체 3,592명의의원정수중 30%(1,186명 ) 를선출하였다. 이는수도권을제외한최대규모로, 새누리당으로서는절대적으로수성해야할정치적기반이자지역주의의본산이다. 반면새정연은규모가상대적으로작은호남편중에서벗어나수권의교두보를마련해야하는최적지가바로영남이다. 6회지방선거에서는과거에비해새정연에유리한환경이구축되었다. 첫째, 부산과대구에서현역새누리당소속광역단체장에대한여론이악화된상황에서, 인물대결을이끌어갈수있는후보군이구축되었다. 부산에서는새정연후보의사퇴로오거돈이야권단일후보로선거에임하였다. 그리고대구에서는 19대총선에서 40.4% 의득표율을올린김부겸이전국적관심을받으며출마하였다. 둘째, 사전투표제도입으로인한젊은층투표율상승효과가능성이었다. 즉젊은층투표율이낮은데다고령층의유입증가로진보정당이불리한세대지형에서, 이틀이연장된사전투표는투표책무감이낮은젊은층의참가를촉진할수있는제도로인식되었다. 실제 20대의사전투표율은가장높은 15.97% 로나타났다. 아울러공직선거법개정을통한근로자투표권보장도

409 6 회영남지역지방선거평가 투표율을제고할여지가있었다. 이러한선거환경의변화와함께무엇보다세월호정국은역대지방선거와비할바없는최대선거이슈로등장하였다. 선거를목전에두고발생한세월호사건은정부지지를일거에철회시키면서선거구도를급변시켰다. 이사건이발생하기전까지정부와여당의높은지지율및야당의분란과무기력으로새누리당의압승이확실시되었다. 새정연은민주당과새정치연합의합당으로지지율을반등시켰으나, 이내기초공천제갈등으로적전분열에휩싸였다. 그결과새누리당과지지율격차가크게벌어진데다, 갈등이봉합되기까지경선일정을진행하지못하고, 특히기초선거단위에서는후보와전략이전무한진공상태에머물러야했다. 그러나세월호사건은 60% 대전후의대통령지지도의붕괴와함께부정적인여론을비등시켰다. 그리고영호남일부를제외한대다수지역의광역단체장후보지지율이오차범위내의박빙의판세로돌아섰다. 이런탓에여야공히특기할만한선거전략을구사할수없는조용한선거를치러야했고, 특히새누리당은대통령에의존하는선거마케팅을진행할수없는위기에봉착하였다. 다만여당으로서는정당지지율이비교적견고하고부동층유권자다수가여당지지층이라는점에서, 반전을모색할수있는방어선이구축되었다. < 그림 1> 2014 년상반기대통령국정수행지지율 월 2 월 3 월 4 월 5 월 * 한국갤럽 (2014) < 그림 2> 2014 년정당지지율 월 2 월 3 월 4 월 5 월 * 한국갤럽 (2014)

410 제 6 회전국동시지방선거외부평가 그렇다면이러한우호적인선거환경에서새정연의영남지역경쟁력은어떠했을까? 우선새누리당후보들이영남지역각급단위지역구에모두출마했던점은지역주의위세를일차적으로가늠케하였다. 반면광역단체장후보를제외하고새정연이 50% 이상의후보를배출한지역구는부산광역의회및기초단체그리고울산기초단체에불과하였다. 대구 경북 경남에서는 50% 이상입후보한지역구가한곳도없었으며, 특히대구와경북은각급단위지역구수대비입후보율이각각 12.3% 와 3.4% 로서, 예전처럼대단히무기력하게선거에임하였다. 가령광역의회의경우대구는 27개지역구에서한명의후보도내지못했으며, 경북은 54개지역구에서한명만을내는데그쳤다. 그리고기초단체장의경우도마찬가지여서, 대구 8개지역구중 1명 ( 달서구 ) 및경북 23개지역구중 2명 ( 포항시, 구미시 ) 에불과하였다. 지난 5회에서도새정연은기초자치단체 2명 ( 동구, 달서구 ), 대구시의회 1명, 기초의회 7명으로후보난에시달렸다. 더욱이통합진보당과정의당이대구시의회 9명, 기초의회 12 명의후보를내새정연의현실을더욱무색케하였다. 요컨대이는제로에가까운당선가능성탓으로, 세월호정국에도불구하고지역주의위세에눌린패배주의가제 1 야당의입지를현격히축소시켰다고할수있다. 또한여전히 PK 지역주의보다 TK 지역주의가더욱강하게지속되었음을확인할수있다. 부산 대구 울산 경북 경남 지역구수 입후보수 지역구수 입후보수 지역구수 입후보수 지역구수 입후보수 지역구수 입후보수 광역단체장 5회 회 광역의회 5회 회 기초단체장 5회 회 기초의회 5회 회 총계 5회 회 * 비례대표제외 < 표 6> 5 6 회지방선거영남지역새정치민주연합후보분포현황 6 회지방선거에서전국의무투표당선자는비례대표 (105 명 ) 와교육위원 (1 명 ) 을 제외하고총 123 명으로확정되었다. 이중영남지역의무투표당선자는 42 개선거 구 56 명으로전체의 45.5% 에달하였다. 구체적으로살펴보면, 우선전국 4 인의기 초단체장무투표당선자는모두대구 경북에서배출되었다. 그리고광역의원의경 우전국 53 명중 25 명 (47.2%), 기초의원은전국 66 명중 27 명 (40.9%) 이영남지 역에서나왔다. 1) 특히부산과울산은무투표당선자가없는반면, 대구와경북이 1) 6 회지방선거에서영남지역을제외한전국광역의원무투표당선자분포는다음과같다. 전남 12 명, 전북 7 명, 서울 2 명, 강원 2 명, 충남 2 명, 경기 1 명, 인천 1 명, 광주 1 명. 그리고영남지역을제외한전국기초의원무투표당선자분포는다음과같다. 서울 22 명, 경기 9 명, 전북, 4 명, 전남

411 6 회영남지역지방선거평가 비중이훨씬커서, 영남남부권에비해북부권의지역주의가더욱강고하다는것을방증하였다. 또한무투표당선자전원이새누리당소속이라는점은예측가능했으면서도특기할만한결과이다. 단독출마로당선된지역은해당후보들의지지기반이튼튼한데다, 새누리당의공천을받으면당선이확실시되었기때문에야당이나무소속후보가나서지못했다. 그리고여당의예비후보들은공천경쟁을거치면서자연스럽게정리되었다. < 표 7> 5 회 6 회지방선거영남지역무투표당선현황 광역의원 기초단체장 기초의원 6회 5회지역선거구당선자수지역선거구당선자수 소속정당 중구제2 1 동래구제2 1 새누리당 동구제2 1 남구제3 1 새누리당부산북구제2 1 북구제1 3 2 새누리당대구수성구제3 1 사하구제1 2 2 새누리당 달서구제2 1 중구제2 1 새누리당 달성군제2 1 동구제3 1 새누리당 포항시 제 북구제3 4 2 새누리당대구 7 8 경주시제2 1 수성구제1 1 새누리당 구미시제 달성군제6 1 새누리당 경북영천시제1 1 남구제3 1 새누리당울산상주시제2 1 울주군제3 1 새누리당 청도군제2 1 포항시제7 1 새누리당 성주군경북 2 제1 2 칠곡군제1 1 새누리당 영양군 1 김해지제2 5 2 새누리당경남봉화군 1 합천군 1 새누리당 경남 고성군제2 1 새누리당창녕군제1 1 새누리당 대구 남구 1 서구 1 새누리당부산달성군 1 남구 1 새누리당 경북 고령군 1 의성군 1 새누리당경북울진군 1 청송군 1 새누리당 경북포항시나외 7개 14 부산 동래구다 2 새누리당 경남의령군다외 수성구가 2 13 대구 6개달서구나 2 새누리당 경북 김천시나 2 김천시라 2 새누리당 영남지역에서투표로이어지는유권자참여는예전보다활성화되었지만, 전국평 균에는여전히미치지못하였다. 부산과대구는여섯차례의지방선거가치러지는 2 명, 인천 2 명. 5 회지방선거에서영남지역을제외한전국광역의원무투표당선자분포는다음과같다. 전남 14 명, 전북 6 명, 강원 3 명, 서울 1 명, 제주 1 명. 그리고영남지역을제외한전국기초의원무투표당선자분포는다음과같다. 전남 4 명, 서울 2 명

412 제 6 회전국동시지방선거외부평가 동안줄곧전국평균이하의투표율을기록하였다. 특히대구는 5회와 6회지방선거에서전국최하위의투표율을기록하였다. 이는선거결과가예측되는상황에서투표참가의지가이완되었기때문이다. 그리고두대도시는인접한경북 경남에비해상대적으로낮은투표율을보여왔는데, 도시화에따른투표책무감계몽효과가소진된현상으로추론된다. 이러한양상은사전투표율에서도동일하게나타나, 양지역의사전투표율또한전국최하위를기록하였다. 다만 5회지방선거에비해양지역의투표율이 6-7% 상승하고, 전국평균과의격차가줄어든것은특정후보군에게상대적으로유리하게작용했을수도있다. 이와관련해서는성별연령별기대효과를예단할수있는데, 출구조사나설문조사자료에토대한사후분석이요청된다. < 표 8> 역대지방선거부산 대구투표율 (%) 1 회 2 회 3 회 4 회 5 회 6 회 전국 부산 대구 * 괄호안은사전투표율임 56.8 (11.49) 55.6 (8.9) 52.3 (8.0) Ⅳ. 6 회부산 대구시장선거경쟁 1. 도전과응전 영남지역의새누리당후보들은예선통과가본선승리보다더어려운현실에서, 매우역동적인공천경쟁에돌입하였다. 더욱이새누리당으로서도대통령이기초선거정당공천폐지공약을철회한여파로, 대안으로제시한상향식공천에사활을걸지않을수없었다. 이에따라현장투표와여론조사를배합하여새정연보다개방적인예비경선을시행하였다. 영남지역의새누리당예비경선은기본적으로친박대비박의구도로진행되었다. 부산시장예비경선의경우친박계후보가주류 ( 서병수 ) 와비주류 ( 박민식 ) 로분열된상황에서비박계후보 ( 권철현 ) 가여론조사에서박빙의수위를달렸다. 경선결과에서도권철현후보가여론조사에서 1(44%) 위에올랐지만, 가중치가높은현장투표에서 1위 (36.9%) 를차지한서병수후보가최종후보로당선되었다. 대구시장예비경선은더욱치열해서 1차후보배제 (cut off) 를통과한 4명의후보가 2차예비경선에참가하였다. 지역언론사여론조사에서 4명의후보는오차범위내접전을벌이며누가당선될지전혀예측할수없었다. 다만 2명의친박후보 ( 서상기, 조원진 ) 가 2명의비박후보 ( 권영진, 이재만 ) 와분열적으로경합하

413 6 회영남지역지방선거평가 는형국이변수였다. 경선결과권영진후보가여론조사에서는 3위에머물렀지만, 예상과달리현장투표에서현격한차이로 1위에오르며최종후보로당선되었다. 이는친박마케팅에거부감을가진당원조직의이반이크게작용한결과라는여론이비등하였다. 새누리당에비하면새정연의공천경쟁은역동성이훨씬떨어졌다. 우선부산에서는지지율 1위를구가하던오거돈후보가범시민후보론을내세워새정연의예비경선참가를거부하고장외에머물렀다. 권리당원선거인단의 ARS 투표로치러진새정연의예비경선은 61.5% 를득표한김영춘후보가이해성후보를누르고본선후보로확정되었다. 그러나오거돈후보의불참으로선거인단규모가왜소했을뿐만아니라, 경쟁과정에서도새정연의예비경선은지역에서도별반주목을받지못하였다. 오거돈후보와의단일화협상을추진하던김영춘후보는결국오후보에대한지지선언과함께전격사퇴하였다. 그리고새누리당의본거지인대구시장후보는경쟁자없이김부겸후보가당최고위원회의결로선출되었다. 박진감이떨어지는공천결과야권후보들은예비경선을통한지지율상승효과를누리지못한채본선경쟁에돌입하였다. < 표 9> 6 회지방선거부산 대구광역단체장후보선출방식과결과 부산시장후보 대구시장후보 정당 새누리당 새정연 새누리당 새정연 일시 방식 현장투표 ( 대의원, 당원, 시민선거인단 80%) 여론조사 (20%) 권리당원 ARS투표 현장투표 ( 대의원, 당원, 시민선거인단 80%) 여론조사 (20%) 최고위원회의의결 경선후보 권영진, 이재만, 서병수, 권철현, 김영춘, 이해성서상기, 조원진박민식 (2차컷오프 ) 김부겸 ( 단수 ) 선출후보 서병수 김영춘 권영진 김부겸 비고 김영춘후보사퇴로무소속오거돈후보로단일화 본선경쟁은여당의조직력대야권의인물론구도로진행되었다. 부연하면세월호정국에서대통령마케팅을적극적으로할수없었던점, 일당에대한일방적지지가오히려지역발전을낙후시켰다는여론이비등하였던점, 역대가장강한야권후보들에게전국적관심이쏟아졌던점등이여당후보에게불리하게작용하였다. 반면지역주의가일시에무너지기는어렵다는점, 당원등기층선거조직에서확연하게열세에놓였다는점, 결집하지못한부동층이대개보수층일것이라는점등은야권후보에게불리하게작용하였다

414 제 6 회전국동시지방선거외부평가 우선부산시장선거에서양후보는거의모든여론조사에서시종일관오차범위내접전을이어갔다. 양후보의선거전략은대통령마케팅대중도주의 (triangulation) 전략으로대별된다. 서후보는여당의텃밭을발판으로친박주류라는배경과함께압도적우위의조직력으로선거전을치렀지만세월호사건의여파를넘기가쉽지않았다. 오후보와의선거이슈변별력도별반없어서우세를점할수있는요소들을찾기가어려웠다. 우여곡절끝에서후보가승리할수있었던요인은다음의세가지로평가된다. 첫째, 선거막바지의부동층결집국면에서소극적인대통령마케팅을극대화한것이보수층의동정론을확산하는데주효하였다. 둘째, 논쟁적이긴했지만남부권최대경제이슈인동남권신공항을유치할수있다는위세를각인시킨점이다. 셋째, 5% 안팎의지지율을지속해온통합진보당고창권후보의사퇴를종북연대로몰고간것도보수층을자극하였다. 오거돈후보는시민대연합론을제기하며정파적색채를탈색한선거전략으로부산시장선거를최대이변지역으로끌고가는듯했다. 결과적으로는무소속출마가보수층의거부감을완전히불식시키지는못했지만, 대단히유력한상황에근접했다는점에서절반의성공으로평가되었다. 오후보가추진한중도주의선거전략은다음과같이요약할수있다. 첫째, 개인능력우위를토대로철저하게기성정치와차별화한인물대결에주력하였다. 둘째, 부산대개혁론을중심으로지역발전과민생이슈를주도하였다. 셋째, 정치이슈를우회하여해양수산부폐지문제등안전이슈를제기하며반여당민심을확산하였다. 다음으로대구시장선거는권영진후보가오차범위를넘어서는우세를유지하면서, 김부겸후보가지지율을높여가는양상으로전개되었다. 양후보의선거전략또한부산의두후보가크게다르지는않았다. 다만인지도에서앞선김후보가기존야당후보와는전혀차별화된파격적인방식으로이슈를제기하고, 권후보가수세적으로대응하는구도가유지되었다. 김후보는정부심판론과같은전국선거가아니라지역발전론을중심으로하는지방선거, 정당대결이아닌인물대결, 정치이슈를배제한경제이슈를중심으로오후보에비해더욱강하게중도주의선거전략을추진하였다. 부연하면중도주의선거전략은논쟁의전선을만들고전통적지지층을결집하는방식이아닌, 상대지지층에대하여수용성높은이슈를제시하고화해와상생을소구하는끌어안기전략이라고할수있다 ( 김태일, 2014). TK 지역주의를전제하면김후보의당선가능성은오후보에비해훨씬낮았다. 주지하듯이박대통령과의친분론이나박정희컨벤션센터건립공약등의파격은이런맥락에서시도되었다. 김후보의선제적인역대통령마케팅에권후보는일차적으로는친박계당원조직을수습하고, 대통령마케팅을앞세워비박계후보로서의약점을극복하는데치중하였다. 그리고서울시행정부시장경험을내세운대구개혁론의제시와함께, 김후보의역사적화해론이위장이라는주장을적극적으로호소하였다. 결국김후보가무선전화여론조사지지율에서앞서기도했으나, 선거결과는권후보의승리로돌아갔다. 그러나제1 야당의당적을가지고 TK 지역주의에도전했다는점에서김

415 6 회영남지역지방선거평가 후보의패배는전국적으로도상당한파장을일으켰다. < 표 10> 6 회지방선거부산 대구광역단체장후보지지율추이 (%) 부산시장후보 대구시장후보 조사기관 국제신문 부산일보 매일신문 영남일보 1차조사 서병수 39.3 서병수 38.9 권영진 49.1 권영진 53.8 오거돈 24.6 오거돈 45.5 김부겸 36.5 김부겸 31.9 기타후보 11.3 기타후보 0.3 기타후보 2.9 무응답 14.3 무응답 24.8 무응답 15.4 무응답 11.4 ( ) ( ) ( ) ( ) 2차조사 서병수 40.1 오거돈 43.0 기타후보 3.0 무응답 13.9 ( ) 서병수 36.5 오거돈 38.3 기타후보 5.8 무응답 19.4 ( ) 권영진 43.5 김부겸 30.8 기타후보 5.1 무응답 20.6 ( ) 권영진 49.6 김부겸 37.7 기타후보 3.5 무응답 9.3 ( ) 부산과대구가지역주의의본산이라는점에서, 후보들간의정책대결은그리크게주목받지못하고, 공약평가에서도변별력을갖지못하였다. 경실련과한국정당학회 동아일보의공약평가를중심으로후보들간의정책대결을살펴보면다음과같다. 먼저경실련은 3대핵심공약및 4대정책분야평가 ( 기입식 ) 를시행하였다. 평가는공약의 가치성, 구체성, 적실성 의평가지표를통해서공약평가단이수행하였다. 그결과부산의경우오후보의공약이가치성과적실성에서앞서고, 서후보의공약이구체성에서근소하게앞선것으로평가되었다. 그리고정책분야에서는서후보가오후보보다가치성과적실성에서앞선것으로평가되었다. 이어서대구의경우권후보의공약이김후보에비해구체성, 가치성, 적실성에서모두앞선것으로평가되었다. 그리고정책분야에서는김후보가권후보보다가치성과적실성에서앞선것으로평가되었다. 다음으로한국정당학회 동아일보는 3대공약평가 (5점척도 ) 를시행하였다. 마찬가지로전문가평가단이평가작업을수행하였다. 부산의경우오후보가 2.85점으로 2.11점을받은서후보를앞섰고, 대구에서는김후보가 2.83점으로 1.70점을받은권후보를앞섰다. 양기관의전문가평가는의미있는매니페스토평가이었으나, 지역주의나인물대결구도에영향을미칠수있는정도는아니었다. 2) 2) 후보간정책변별력이두드러지지않다는점은캣치올프로그램 (catch-all) 에따른현대선거정치의일반적현상으로이해된다. 기실이보다문제가되는것은공약의이행가능성이다. 가령권후보의일자리 50 만개공약이나김후보의고용률 70% 공약이그예이다. 대구의산업동향이나경제활동인구를감안할때, 이러한일자리정책은완전고용수준에가깝거나양질의고용과는거리가멀다는것이전문가들의판단이었다. 그리고부산의양후보의개발공약도재원출처가모호하거나국비에과다의존하여현실성이크지않다는것이중론이었다

416 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 11> 경실련및한국정당학회 동아일보후보핵심공약평가 서병수오거돈권영진김부겸 경실련 한국정당학회 동아일보 평가지표 - R&D 4조원투자를통한기술 개발 인재육성 일자리 20만개 창출 - 선진국수준의비상관리시스템을수립하여안전도시부산조성 - 서부산항만 물류 제조업 ICT 융복합등첨단산업글로벌시티개발 - 항만 물류산업의고부가가치화와해운비즈니스중심지구축 - 보육 방과후학습지원을통한여성경제활동참가율 5% 향상 - 집걱정없는부산을위한공공임대주택및공동기숙사확충 - 창조경제수도실현, 인구 300 만명시대도시계획전면재검토 - 창의 인성 글로벌인재교육도시및톡톡튀는문화관광도시조성 - 시정의시민참여확대및공직사회혁신 - 시민이행복한대구 - 박정희컨벤션센터건립 - 주민 5% 요구시주민투표실시 - 좋은일자리 20만개창출 - 선진국수준의안전도시구축 - 가덕도신공항유치 건설경실련 * 가치성 * 구체성 * 적실성 - 시민모두가안전한도시건설 - 여성경제활동비율향상및보육지원 - 집걱정없는부산만들기 - 창조경제특별시추진 일자리정책한국정당학회 - 재난안전관리시스템전면개동아일보편 * 수단적합성 * 재정실현성 - 박정희컨벤션센터건립 * 수단실현성 - 서대구 KTX역사건설및역 * 비용효과성세권개발 - 글로벌중견기업 강소기업도시육성및고용률 70% 달성 영남지역의특성상정책을둘러싼논변이지역주의선거구도를넘어쟁점투표를유인하기에는역부족이었다. 그런가운데선거종반에판세를뒤흔드는두번의변곡점이돌출하였다. 첫번째, 동남권신공항추진을둘러싸고, 지역과후보간경계를가로지르는긴박한역학이전개되었다. 즉새누리당은부산시장선거결과를장담할수없게되자, 부산에서중앙선대위원회회의를열고가덕도신공항유치를공약하였다. 그러자권후보가중앙당에항명하는사태가일어났고, 대구의언론들은일제히새누리당을규탄하는파상공세를벌였다. 서후보와권후보는같은당소속임에도서로신공항유치무산시에시장직에서사퇴하겠다는배수진으로맞섰다. 대구의경우지역경제회생을위해서밀양신공항을선호하는여론이지배적이었다. 김후보도긴급여야 시민사회원탁회의를제안하는등주도권을쥐고대구시장선거의최대쟁점으로부각시켜나갔다. 한편오후보는대구 경북을논의대상에서제외하고전액민자로가덕도신공항을건설하는역제안으로맞섰다. 이렇듯여당부동층을포획하기위해급조된쟁점은서후보에게큰수혜를안겨준것으로평가되었다

417 6 회영남지역지방선거평가 < 표 12> 부산시장 대구시장후보동남권신공항공약비교 부산시장후보 대구시장후보 서병수 오거돈 권영진 김부겸 추진방식 정부프로세스이행 정부프로세스수정 남부권광역단체협의및정부조율 추진주체 정부 부산시 정부및관련광역단체 재원 국비및일부민자 전액민자 국비및민자 강점 안정적추진 가덕도신공항보장 타당성 공정성 단점 재백지화가능성 낮은현실성 밀양신공항가능성약화 정치적책임 유치무산시유치무산시시장직사퇴시장직사퇴 두번째변곡점은대통령의눈물을닦아달라는여당의선거전략이었다. 선거초반에는불가능했던대통령마케팅은부동층의다수가여당지지층인것으로분석되면서주효했다는평가를받았다. 부동층의표심과관련해서동아일보의조사 (2014/05/29) 에따르면, 선거막바지에 40대이하의연령층에서표심이기울어지는추세가굳어졌다. 적극투표층은수도권에서 73.5%, 부산과강원에서도 75.9% 에달했다. 2010년지방선거직전적극투표층유권자가 70% 를넘지않았던것에비해투표참여의사가강해진것이다. 특히 20-40대의투표참여의사가각각 59.4%, 65.7%, 73.8% 로커진것이눈에띠었다. 이렇듯세월호민심이일찍야당으로흡수된가운데, 적극투표의사가훨씬더강한 50대이상부동층의향배가주목되었다. 새누리당의대통령마케팅은이런맥락에서시도되었다. 그리고이전략은적어도영남지역에서는상당한파급을일으키며여당후보쪽으로판세를기울게만들었다. 2. 절반의성공또는실패 최종선거결과에서확인할수있듯이 6회지방선거는 7-8개지역에서초박빙의접전을벌여역대로가장극적인선거드라마를썼다. 당초여당의압승이예상되는형국에서세월호사건은정치시간을원점으로되돌렸다. 그리고정부책임론이비등한가운데상당수지역이판세를가늠할수없는격전지로급변되었다. 부산과대구의경우도예외가아니었는데, 특히강한야권후보들이등장하면서탈지역주의도전이전국적으로이목을집중시켰다. 영남지역을독점적으로대표해온새누리당으로서는긴장된위기국면이전개되었다. 이러한가운데선거막판의관심은 침묵의나선 (spiral of silence), 즉부동층의표심 과 인물대결을주도해온야권후보의득표력 으로모아졌다. < 표 13> 는정당 ( 광역비례대표 ) 득표율과광역단체장후보득표율을비교한것으로, 야당이낮은득표율에도불구하고인물본위의전략으로상당한전과를거두었음을보여준다. 그특징을정리하면다음과같다. 첫째, 양득표율은 4개지역을

418 제 6 회전국동시지방선거외부평가 제외하고정의상관관계를보였다. 즉정당득표율이높은지역은후보득표율도높은경향을띠었다. 예외지역인서울 강원 충북 충남은정당득표율에서새누리당이앞섰으나, 후보득표율은새정연이앞섰다. 다시말해서 4개지역은야당이인물본위전략으로광역단체장선거에서모두승리한예이다. 둘째, 야당은 13개지역에서후보득표율이정당득표율을앞선것으로나타났다. 특히후보득표율이정당득표율보다 10% 이상앞선 8개지역중 7개지역이야당후보가우세한지역이었으며, 1곳만이여당후보가우세하였다. 선거결과또한영호남을제외한 5개지역중 4개지역 ( 서울 강원 충북 충남 ) 에서야당후보가승리하였다. 이는앞에서논의한야당의인물본위선거효과를재확인시킨다. 아울러영남지역의경우사전투표득표율에서도훨씬앞서거나격차를크게줄인것으로확인되어새정연은새로운선거제도의수혜자가되었다. < 표 13> 6 회지방선거광역단체장후보득표율과정당득표율비교 (%) 새누리당 새정연 단체장후보단체장후보정당득표율차이득표율득표율 정당득표율 차이 서울 인천 광주 대전 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 제주 부산 대구 울산 경북 경남 * 새정연부산시장후보득표율은무소속오거돈후보의득표율임 < 표 14> 6 회지방선거일반투표 사전투표득표율비교 (%) 전국 부산 대구 새누리당 새정연 서병수 오거돈 권영진 김부겸 일반투표 사전투표 셋째, 부산과대구는후보득표율과정당득표율간의편차가가장크게나타난 지역이었다. 그만큼야당의인물본위선거가맹위를떨친결과로, 지역주의의최전 선이자야당의불모지에서수확한경이로운득표율로평가할수있다. 오거돈후보

419 6 회영남지역지방선거평가 의경우서병수후보에게불과 1.3% 차로따라붙으며석패하였다. 오후보는전체선거구에서 40% 중반대이상의득표율을기록하였으며, 5개선거구에서는서후보를앞서는전과를거두었다. 김부겸후보는대구의야당후보최초로 40% 대득표율을기록하며선전하였다. 반면권영진후보는후보득표율기준정당득표율과의마이너스차이값이가장큰 % 를기록하였다. 김후보는전체선거구에서 30% 대이상의득표율을기록하였고, 특히교육 소득수준이가장높은수성구에서는권후보와거의동률을기록하였다. 아울러김후보가선전한부산물로새정연은기초의회의원 13명을배출하였는데, 5회지방선거에서 4명에불과하였다는점에서상당한약진으로인식된다. 이는영남지역주의의본령에서야당의당적을가지고거둔결실이라더욱값지다는평가를받았다. < 표 15> 5 6 회지방선거야권부산시장 대구시장후보득표율 (%) 5 회 부산시장후보 6 회 대구시장후보 ( 김정길 ) ( 오거돈 ) ( 이승철 ) ( 김부겸 ) 중구 중구 서구 동구 동구 서구 영도구 남구 부산진구 북구 동래구 수성구 남구 달서구 북구 달성군 해운대구 최종득표율 기장군 사하구 금정구 강서구 연제구 수영구 사상구 최종득표율 회 6 회 그러나일반적공감대에도불구하고두후보의선전이인물효과에서비롯되었는지단정할수만은없다. 그래서설문조사자료를근거로추론적으로검토해보기로한다. < 표 16> 은한국정치학회가 6회지방선거직후실시한유권자의식조사결과이다. 영남지역이새누리당의본산이기때문에, 정당본위투표가우세할것이라는예단이가능하다. 그러나실제로는전국평균과큰차이가없는투표행태를보여주었다. 부산 울산 경남의경우는인물요인이가장주된선택기준으로나타났으며, 대구 경북은인물요인이정당요인과큰차이를보이지않았다. 이같은설문조사결과는모집단규모의문제로명확한증거가될수는없으나, 부산과대구시장선거에서야권후보의약진을추론하는데하나의실마리가될수있다고여겨진다

420 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 16> 6회지방선거투표자의후보선택기준 (%) 인물본위 정책본위 정당본위 무응답 전국 (882명) 부산 울산 경남 (137명) 대구 경북 (91명) * 출처 : 한국정치학회 (2014a) 그렇다면영남지역유권자의표심은구체적으로어떻게나타났을까? 먼저출구조사결과를살펴보면, 야권의두후보는여성에비해남성유권자들에게서더많은지지를얻었다. 오후보의경우서후보보다남성유권자지지도에서앞선것으로나타났다. 그리고두후보는 40대이하전연령층에서여당후보들을압도하는지지율을기록하였으며, 50대에서도 40% 전후의지지를얻어비교적선전한것으로나타났다. 그러나여성유권자및특히투표율이가장높았던 60대이상유권자의선택이이러한지지세를반전시키는결과를낳았다. 한귀영 (2014) 은 세월호심판론, 변화의열망, 인물소구력 이남성과 40대이하유권자의야당후보지지를이끌어냈으나, 여성과고연령층유권자를동원한여당의 대통령마케팅 효과를넘어서지는못했다고진단하였다. 오유석 (2014) 은이에덧붙여 50-60대여성유권자가박빙의균형을깬보팅키집단 (voting key group) 이었다고분석하였다. < 표 17> 6 회지방선거부산시장 대구시장후보출구조사득표율 (%) 부산시장후보 대구시장후보 서병수 오거돈 권영진 김부겸 개표 개표 출구조사 출구조사 남자 (1,433,489 명, 48.9%) 남자 (987,908 명, 49.1%) 여자 (1,498,690 명, 51.1%) 여자 (1,024,894 명, 50.9%) 대이하 20대이하 (504,228명, 17.2%) (360,188명, 17.9%) 대 30대 (511,551명, 17.5%) (361,652명, 18.0%) 대 40대 (579,898명, 9.8%) (449,418명, 22.3%) 대 50대 (634,212명, 21.6%) (412,161명, 20.5%) 대이상 60대이상 (423,290명, 24.0%) (429,160명, 21.3%) * 이표는방송3사출구조사결과로서, 괄호안은유권자수및분포도를뜻함

421 6 회영남지역지방선거평가 마지막으로선거지형과구도를규정했던두요인, 즉세월호이슈와대통령지지도가유권자선택에어떤영향을미쳤는지를검토해보기로한다. 결론적으로투표시점에서의세월호사건의영향력약화와대통령국정수행지지도회복은유권자선택에영향을미친것으로풀이된다. 우선세월호이슈는사회적파장에비해선거에미친영향은의외로크지않아, 유권자의 46.0% 가세월호사건을고려하지않은것으로나타났다. 특히영남지역은다른지역과는달리세월호사건을고려하지않았다는응답률이더높게나타났다. 덧붙이면세월호사건을전혀고려하지않았다는응답은전국에서가장높게나타났다. 이와함께급락했던대통령국정수행지지도는투표시점에상당히회복된것으로나타났다. 이는대통령마케팅의소구력과위기감을가진여권부동층의결집이원인이었다. 특히영남지역에서는 74.7% 로가장높은지지율을나타냈다. 결국이와같은표심으로영남지역탈지역주의도전은절반의성공또는실패앞에멈추어섰다. < 표 18> 6 회지방선거세월호이슈영향력과투표시점대통령국정수행지지도 (%) 투표시세월호사건고려 매우많이고려하였다 다소고려하였다 별로고려하지않았다 전혀고려하지않았다 무응답 전국 (1,204 명 ) 부산 울산 경남 (190 명 ) 대구 경북 (123 명 ) 투표시점대통령국정수행지지 매우잘하고있다 대체로잘하고있다 대체로잘못하고있다 매우잘못하고있다 무응답 전국 (1,204 명 ) 부산 울산 경남 (190 명 ) 대구 경북 (123 명 ) * 출처 : 한국정치학회 (2014a) Ⅴ. 선거관리 이장에서는 6회지방선거지역연구팀이전국의각급선관위직원들을대상으로한설문조사자료를가지고선거관리실태를논의하기로한다. 설문조사는중앙선관위를통하여시행되었으며, 그중영남지역에서는 77명이응답자료를회송하였다. 먼저 < 표 19> 의 6개의객관식문항을중심으로영남지역의선거관리실태를정리하면다음과같다. 첫째, 6회지방선거에서가장중점을둔선거관리사무는개표, 선거운동, 시설물 공보물관리순으로나타났다. 개표관리응답이가장많은이유는선거공명성과관련된가장중요한사무인데다, 사전투표도입으로개표관련절차와범위가확대된것이주된이유였다. 둘째, 후보들의가장주된선거운동방식은가두선거운동인것으로나타났다. 특히게릴라식이동식소규모유세가주종을이루었다. 그리고대중매체를이용한선거운동이뒤를이었으며, 방문선거

422 제 6 회전국동시지방선거외부평가 운동은가장낮은빈도를보였다. 셋째, 가장문제가많고공선법상에개선여지가큰선거운동방식도가두선거운동으로나타났다. 이어서대중매체를이용한선거운동이뒤를이었다. 이와관련해서는후술하기로한다. 넷째, 각급선관위의선거관리관련사업들은광역선관위활동과유기적으로연계되어시행되었다. 특히후보교육및부정선거감시사무가매우유기적으로이루어졌다. 문항 응답 선거운동관리 분포개표관리 (25) (14) 문항 응답 분포 문항 응답 분포 문항 응답 분포 문항 응답 분포 문항 응답 분포 < 표 19> 6 회지방선거영남지역선관위직원설문조사 가장중요한 선관위업무였음 (21) 가두선거운동 (29) 가두선거운동 (30) 6 회지방선거에서중점을둔선거관리부분 선거시설물 공보물관리 (5) 상기선거관리에중점을둔이유 유권자에게가장 민감했음 (14) 불법 탈법이가장 많았음 (8) 후보들이공통적으로주력한선거운동형태 대중매체 (TV 라디오 인터넷 ) (10) 방문선거운동 (4) 가장문제가많았던선거운동 대중매체 (TV 라디오 인터넷 ) (4) 경선관리 (0) 지역특성상 중요한문제였음 (1) 기타 (1) 방문선거운동 (4) 기타 (5) 선거운동에관련해서공직선거법에서가장크게개선되어야할부분 가두선거운동 (29) 대중매체 (TV 라디오 인터넷 ) (8) 방문선거운동 (2) 기타 (5) 공정한선거관리를위하여진행한사업과광역단위선관위활동과의관련성 다소관련있었음 (19) * 무응답은제외하였음 매우관련있었음 (14) 별로관련없었음 (5) 전혀관련없었음 (2) 다음으로주관식응답을중심으로선거관리관련실태와개선방안을정리하면다음과같다. 첫째, 선거관리의제도적골격인공직선거법의대폭개정의견이매우많았다. 자율적선거운동은확대하고비용은엄격하게규제하자는취지와함께, 행정사무효율화와유권자서비스향상이주된사유였다. 또한후보수가많은데다사전교육에도불구하고선거경험이없는이들이많아정치관계법에대한이해가떨어지고공선법위반소지가매우크다는사유도다수제시되었다. 둘째, 사전투표제도입으로투표편의성이크게증대되었다. 통합명부시스템에기초하고있다는점에서우리나라의사전투표제는매우혁신적이다. 제도의효과를진작하기위해서, 사

423 6 회영남지역지방선거평가 전투표기간을확대할필요성도검토해볼필요가있다. 셋째, 선거관리인력을확충해야한다는의견이많았다. 사전투표등선거관리업무가크게늘어난데다, 다양한선거서비스개발로인력이부족하기때문이었다. 특히구 시 군선관위에 7 급이하실무인력이요청되었다. 넷째, 정당경선관리에대한처방이필요하다는의견이많았다. 정당경선의경우정당사무에해당되긴하나선관위협조의뢰사항이나민원이적지않다. 그런데정당의경선관리역량, 경선일정혼선, 후보매수행위, 과도한선거자금, 여론조사절차 비율문제및전화착신등다양한문제들이제기되고있다. 반면정당내부의문제이기때문에, 위법행위를적극적으로감시하고단속하기가어렵다. 경선관리의사무위탁혹은엄격한감시체제를만들어야한다. 다섯째, 매니페스토와정책선거는아직기반을닦는단계에있어, 보다체계적인활성화방안을마련해야한다. 구조적으로양당제하에서는정책다양성을담보하기어렵다. 이에따라시민중심의매니페스토를육성하는정책을고안할필요가있다. 여섯째, 온라인캠페인과시민연계를활성화할필요가있다. 지방선거에서도인터넷과소셜네트워크등온라인선거캠페인이활성화되고, 사전투표율이신장된점은참여중심의선거관리에서중요한의미를가진다. 그리고인터넷과 SNS 를통해시민들의자발적불법감시와제보가증대한점도고무적이다. 이러한순기능을촉진하는것과더불어, 유명무실한미성년자 SNS 선거참여제한및투표일 SNS 선거운동제한규정을폐지해야한다. 일곱째, 그밖에여러가지개선방안이제시되었는데, 주요내용을정리하면다음과같다. 선거운동기간확대, 유권자개인정보취득방법규정설치, 연설차량소음규제, 문자메시지발송량제한, 거소신고인수용시설의기표소설치 10명이상으로의무화, 후보들의투표참가독려현수막난립제한, 선거관리과정을개방하고시민 정당참관단운영등이요청되고있다. Ⅵ. 결론 6회부산 대구시장선거를중심으로영남지역탈지역주의도전의성과와한계를논의하는것으로이글을소결하고자한다. 먼저성과는다음과같이정리할수있다. 첫째, 양지역에서탈지역주의흐름이매우가시적으로나타났다. PK 지역주의는종래의약화추세가더욱현저해졌고, TK 지역주의는고소득 식자층이밀집한수성구를중심으로약화되는추세를띠었다. 특히김부겸후보가새정연당적을보유한상태에서 19대총선에이어 6회지방선거에서도 40% 대지지율을기록한점은유념할만한대목이다. 물론광역단체장선거결과만을가지고탈지역주의경향을과도하게해석할수는없다. 또한정당득표율을감안하자만, 이를새누리당에대한지지철회또는지역주의의구조적인균열로인식할수없다. 단 PK 지역의경우최근의선거들에서야당지지율이균일하게상승하고있는것은의미있는변화로받아들일수있다

424 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 20> 최근선거에서의부산 대구득표율변화 (%) 부산 대구 여당 야당 여당 야당 2010년지선 년대선 년지선 * 2010 년지방선거야당득표율은야권연대를감안하여야권전체의득표율을, 2014 년지방 선거는제 1 야당의득표율을산정한것임 둘째, 기초의회선거에서새정연의영남지역당선자수가두배이상늘어난것은새로운접근방식의단초를제공한다. 이는탈지역주의흐름을반영하는한편, 중요도가떨어진다는인식때문에견제심리가약한기초단위선거에서야당이선전할여지가작지않다는것을시사한다. 따라서주민밀착형생활정치를강화함으로써, 정당-후보지지를분리하는분할투표유인을촉진하면이러한추세가확대될수있다. 이는특히공고한패권정당체제를견제할수있는지방의회권력을강화한다는점에서매우중요하다. 셋째, 탈지역주의선거흐름은지역갈등의원인을타개하는제도와정책을모색하는계기로활용될수있다. 영남지역주의는호남지역주의를대쌍으로하기때문에, 양지역의교호적갈등을상쇄하는처방이논의되어야한다. 이와관련해서최근한국정치학회설문조사자료는시사점을제공한다. 수도권및기타지역 영남 호남으로분류된세권역응답자들은공히불균형한경제발전을지역갈등의가장큰원인으로꼽았다. 그리고정치인의선거운동도주요요인으로나타났다. 즉지역주의를완화할수있는유력한방안이정책개발을통해서자원분배를개선하는실용주의접근이필요하다는것으로이는정당정치차원에서충분히논의가가능하다. 아울러지역주의를자극하지않는캠페인도선거에서상당히중요한데, 오거돈 김부겸 이정현등의중도주의선거전략에서교훈을찾을수있다. 아울러달빛동맹과석패율제등의정책접근도심층적으로논의할필요가있다. < 표 21> 영호남지역갈등의원인 ( 명, %) 수도권및기타 영남 호남 전체 정부의불균형한경제발전정책 127(39.7) 204(34.5) 237(50.1) 568(41.0) 정치인의선거운동 67(20.9) 121(20.5) 54(11.4) 242(17.5) 지역주민간의편견 55(17.2) 123(20.8) 50(10.6) 228(16.5) 정부의편중된인재등용 26(8.1) 29(4.9) 79(16.7) 134(9.7) 역사적배경 27(8.4) 56(9.5) 26(5.5) 109(7.9) 신문 방송보도 11(3.4) 38(6.4) 17(3.6) 66(4.8) 문화적차이 7(2.2) 20(3.4) 10(2.1) 37(2.7) 전체 320(100.0) 591(100.0) 473(100.0) 1384(100.0) * 한국정치학회 (2014b)

425 6 회영남지역지방선거평가 다음으로한계는다음과같이정리할수있다. 첫째, 여러긍정적인흐름에도불구하고인물본위전략의한계를지적하지않을수없다. 부산 대구시장선거에서탈지역주의의절반의성공은곧절반의실패를의미한다. 그것은곧인물선거의성과와한계이기도하다. 3김리더십의퇴장이후인물선거의최초성공자는노무현전대통령으로회자된다. 그러나인물을넘어서는정책이결합되지않음으로써, 더이상탈지역주의흐름을추동하지못하였다. 또한인물선거는정당을배제한정치적사인화 (political personalization) 전략이기때문에책임정치의측면에서문제를드러낸다. 즉일상정치에서정당의탈지역주의정책시도없이, 선거정치에서유력후보를투입하는식으로는문제를근본적으로해결할수없다. 따라서일상정치에서의정책과정과선거정치에서의인물본위전략을상보적으로추진할필요가있다. < 표 22> 역대지방선거주요정당승리지역과여당의승률 ( 광역단체장선거 ) 김영삼정부중기 (1995 년 1 회지선 ) 김대중정부초기 (198 년, 2 회지선 ) 김대중정부말기 (3 회지선 ) 노무현정부말기 (4 회지선 ) 이명박정부중기 (5 회지선 ) 박근혜정부초기 (6 회지선 ) 여당승리야당승리무소속승리 민자당 민주당 자민련 경기, 부산, 서울, 광주, 강원, 대전, 인천, 경북, 경남 전북, 전남 충북, 충남 국민회의 한나라당 자민련 서울, 경기, 부산, 대구, 인천, 대전, 광주, 전북, 울산, 경북, 충북, 충남전남, 제주경남, 강원 민주당 한나라당 자민련 광주, 전북, 전남, 제주 열린우리당 / 민주당 광주, 전북, 전남 서울, 경기, 부산, 대구, 인천, 대전, 울산, 경북, 경남, 강원, 충북 한나라당 서울, 경기, 부산, 대구, 인천, 대전, 울산, 경북, 경남, 강원, 충북, 충남 충남 한나라당 민주당 자유선진당 서울, 경기, 인천, 광주, 부산, 대구, 전북, 전남, 대전 울산, 경북 강원, 충북, 충남 새누리당 새정연 경기, 인천, 부산, 대구, 울산, 경북, 경남, 제주 서울, 광주, 대전, 전북, 전남, 충북, 충남, 강원, 세종 여당승률 (%) 대구, 제주 제주 19 경남, 제주 * 출처 : 이남영 (2011) 을보완하여작성

426 제 6 회전국동시지방선거외부평가 둘째, 정부심판론에기댄관성적인선거전략이지역주의를조장한여파이다. 광역단체장선거승률을기준으로볼때, 역대지방선거에서여당은항상패배했다. 그것은한국의지방선거가중앙정치의대리전의성격을띠는데다, 권력에대한견제와균형심리가결합하여정부심판론또는중간평가론이비등하였기때문이다. 요컨대제왕적권력에대한거부심리, 중앙집권적권력에대한저항심리, 정부와여당에대한정책실패에대한실망감이지방선거에투영되어왔다 ( 이남영 2011). 그러나정부집권초기에는심판론이다소약화되는경향이감지된다. 김대중정부초기에치러진 2회지방선거가그러한예로일컬어진다. 나아가박근혜정부초기에치러진 6회지방선거에서여당은전대미문의사건에도불구하고역대최고의승률을기록했다. 한국정치학회의유권자정치의식조사 (2014a) 는이를방증한다. 전국수준에서박근혜정부심판론에대한공감도는 35.6% 에불과하였으며, 그배에가까운다수유권자는 6회지방선거를정부심판선거로인식하지않았다. 영남지역, 특히대구 경북에서이러한경향은더욱강하게나타났다. 대구의경우매우공감한다는응답이거의없는반면, 전혀공감하지않는다는응답률은전국에서가장높게나타났다. 반면정부심판프레임은영남지역에서야권후보의중도주의선거전략을제약하는요인으로작용하였다. 즉정치적허니문기간에관성적인정부심판론이지방선거를중앙정치화하고지역주의투표를조장하였다는것이중론이다. 이처럼탈지역주의의도전은다각적인접근과전략을요한다. < 표 23> 6 회지방선거박근혜정부심판론공감도 (%) 매우공감한다 대체로공감한다 별로공감하지않는다 전혀공감하지않는다 무응답 전국 (1,204 명 ) 부산 울산 경남 (190 명 ) 대구 경북 (123 명 ) * 출처 : 한국정치학회 (2014a)

427 6 회영남지역지방선거평가 < 참고문헌 > 강윤호 지방선거를통해본주민참여 : 부산시를중심으로. 공공정책과국정관리 6(1): 경제정의실천시민연합 회지방선거광역단체장후보공약평가자료집. 경제희 지방선거는중앙선거의대리전인가 : 제5회 제6회기초단체장선거를중심으로. 한국정치학회하계학술회의자료집. 고선규 유권자의표심변화와부산지역정치의과제. 21세기정치학회하계학술회의자료집. 국제신문 동아일보 매일신문 부산일보 영남일보 회지방선거여론조사보도기사. 김용복 지방선거와중선거구제의정치적효과. 의정논총 7(2): 김태일 김부겸캠프의상생정치전략. 새정치민주연합. 현장에서본 6 4 지방선거토론회자료집. 동아일보 한국정당학회 회지방선거광역단체장후보공약검증. 류재성 제5회영남지역지방선거결과분석 : 지역패권정당체계의지속과변화. 의정논총 5(2): 박명호 한기영 한국지방정치엘리트충원의계속성과변화에관한시론 : 최근지방선거를중심으로. 한국정당학회보 10(2): 송건섭 이건수 유권자의투표행태와결정요인에관한연구 : 2002년, 2006년, 2010년지방선거를중심으로. 한국정책과학학회보 15(3): 안철현 기초의회선거에서의중선거구제효과. 21세기정치학회보 21(2): 오유석 지방선거에서나타난여성유권자동향과생활정치형리더론. 한국선거학회 한국정치연구회 진보정치연구소. 6 4 지방선거와한국정치토론회자료집. 이남영 중앙정치갈등의표출로서의지방선거. 평화학연구 12(4): 이동윤 제 18대대통령선거와영남지역의지지율분석. 한국시민윤리학회보 26(1): 이정호 지역주의적관성과정당지지에관한연구 : 부산지역유권자를중심으로. 한국시민윤리학회보 26(1): 이철우 대구 경북지역발전과 2012년양대선거 : 대구경북지역의대안적발전방안. 담론과정책 5(1):

428 제 6 회전국동시지방선거외부평가 장우영 임정빈 지방선거정치의제도, 이슈그리고선거캠페인. 한국정책연구 10(2): 전상숙 정치적리더십과지역대표성 : 노무현대통령과지역주의를중심으로. 담론201 13(3): 조성대 인물론과지역주의 : 4ᆞ13총선부산북ᆞ강서을노무현의사례. 사회비평 24: 지충남 엘리트충원과영호남지역주의 : 김대중, 노무현, 이명박정부를중심으로. 사회과학연구 35(1): 하세현 지방선거와대구유권자의참여 : 7대광역도시의투표율비교를중심으로. 담론과정책 5(1): 한국정치학회. 2014a. 6회지방선거유권자정치의식조사. 한국정치학회. 2014b. 지역화합교류협력제도화연구 : 국민대통합위원회용역보고서. 한귀영 지방선거평가. 한국선거학회 한국정치연구회 진보정치연구소. 6 4 지방선거와한국정치토론회자료집. Poister, Public Program Analysis: Applied Research Methods. Baltimore: University Park Press

429 제 6 회전국동시지방선거외부평가 정당의변화와호남지역유권자의지지 박경미 ( 전북대 )

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431 정당의변화와호남지역유권자의지지 정당의변화와호남지역유권자의지지 박경미 ( 전북대 ) Ⅰ. 서론 2014년은전국동시지방선거 ( 이하지방선거 ) 가실시된지 20년을맞는해이다. 1952년시 읍 면의회의원을선출한첫지방선거로시작된한국의지방선거는올해로여섯번째선거였다. 많은논란에도불구하고지방선거의제도화를통해단체자치가활성화되었고, 지방정부에기반을둔주민자치에대한인식도높아졌다. 이와더불어지방선거및지방정치에대한직접적참여는정치적충원의중요한경로로서이해되고있다. 지방정치의정치적의의와그필요성에도불구하고지방선거의결과나선거과정은다른선거에비해그다지주목받지못하는편이다. 그이유는여느선거와마찬가지로, 지방선거의선거결과가지역적차이나고유한정치적특성을반영하거나부합하는특성보다는중앙정치의경쟁을그대로반영하거나혹은대리전의양상을나타낼뿐이라는인식에서비롯된다. 중앙정치의주요정당사이의경쟁과갈등은지방선거과정의양상과크게다르지않을뿐만아니라이는개별지방선거의특성과는관계없이반복되는경향이있다. 중앙정치의쟁점이슈와연계시키는후보와정당의선거전략은지방선거의본연의취지마저퇴색시킨다. 지방선거가갖는고유의의미보다는집권당에대한중간평가에준하는선거로간주하는인식도이러한상황에서연유한다. 특히, 정당의후보자공천과정은지방선거에대한부정적인식을더욱강화시켜왔다. 2000년대들어정당내민주화를강조하는정치개혁의흐름에따라정당의후보공천에유권자가참여하는국민경선제가도입되었고, 그필요성에대한인식은보편화되었다고해도과언이아니다. 이제는후보공천과정을민주화하는, 즉유권자가참여하는후보선출의개방적형태는선거과정의선 ( 善 ) 으로보는시각이보편적이다 ( 전용주 2014, 83). 그러나이러한인식과기대는총선과지방선거에서정당지도부가결정하는전략공천의반복과경선방식에대한당내논란이반복되면서정당의후보공천과정에대한비판여론으로얼룩지게만들었다. 이러한정당의후보공천과정문제는지방선거에서도예외는아니었으며이는지방선거에대한유권자들의무관심을더욱강화시킨다. 그럼에도불구하고이번제6회지방선거에대한초기인식에는다소차이가있었다. 2014년초부터시작된안철수의원중심의신당창당논의는정치권의변동을예고하거나기대하는사람들사이에서관심과기대를높였다. 이른바 안철수신당 이정치적관심이낮은유권자들을투표하게할것이고, 기존정당들은이로인해야기될정당재편으로인한영향력감소를우려하면서긴장하였다. 특히, 구

432 제 6 회전국동시지방선거외부평가 민주당 ( 이하민주당계 ) 은안철수의원을중심으로한새정치추진위원회 ( 이하새정추계 ) 의신당의움직임에예의주시하는정당이었다. 민주당계지지자들의관심이높았던이유는안철수신당에대한지지로옮겨갈것인지, 그리고그파장이얼마나클것인가라는고민에서였다. 이러한우려는 3월김한길구민주당대표와안철수의원이합당에합의하기전까지지속되었다. 그동안수도권과일부지역을제외한거의모든지역의선거에특정정당이압도하거나우세한, 즉지역적기반을갖는정당의후보가당선되는것이일반적이었고새로운정당의등장이나무소속후보의당선은예외적일뿐이었다. 반복되는이러한선거양상에서새정추계의신당등장은새로운변화를가져올것으로기대하게만드는요인이었다. 2월까지만해도다른정당과연대하지않겠다는안철수의원의발표는구민주당의지지기반인호남지역선거결과에큰영향을미칠것으로예상되기때문이었다. 구민주당을긴장시킨이러한외부적요인은 3월새정치민주연합의등장으로해소되었다. 거대야당과신당의대등한지분을갖는민주당계와새정추계의합당은민주당계의지지기반을침식하는대신, 민주당계의당내약화를의미하게되었다. 민주당계와새정추계가상호대등한관계에서합당한신당새정치민주연합은창당직후부터지방선거에참여할후보공천을둘러싼당내 외논란에휩싸였다. 후보공천에관한민주당계와새정추계의초기쟁점과입장은공통적으로대통령에게대선공약을이행할것을강조하면서 기초공천폐지론 에있었지만, 지방선거가임박한시점에서기초공천폐지론의당론철회는후보공천을중요한쟁점으로부상시켰다. 기초공천폐지에관한여론조사의실시를거쳐기초공천을예전처럼시행하기로선언함으로써후보공천방식에대한당내논의가구체화되었다. 특히, 호남지역후보공천은초미의관심사였는데, 당내의사결정에대한동등한지분을갖는민주당계와새정추계가합의하여야호남지역의후보가될수있었기때문이었다. 그렇다면이번지방선거가지난 20년간치러진지방선거의흐름과다른특징은무엇이었는가? 이번지방선거에서새정치민주연합의후보공천과정의특성과그결과는무엇이었으며선거운동에서나타난특징은무엇이었는가? 그리고정당의후보경선과정에서나타난문제는무엇이었는가? 이러한문제의식에서이연구는이번지방선거에서나타난호남지역의특징을다음과같이세가지주제를중심으로살펴보려고한다. 첫째, 20년을경과한지방선거의특징은무엇이며, 이중호남지역선거결과의특성은무엇인가이다. 이러한논의는제1회지방선거이후의지방선거의전반적흐름과함께새정치민주연합의지지율변화분석을바탕으로논의된다. 둘째, 누가후보를선출하는가를중심으로하여호남지역의선거기구구성과후보선출과정의특징을살펴본다. 두계파가공존하는새정치민주연합에서후보공천과정에서나타난양상들을살펴보며, 후보선출기구의구성과후보확정, 그리고그결과가호남지역투표율과함께논의된다. 셋째, 중앙선거관리위원회호남지역관계자들에대한조사를토대로이번지방선거에

433 정당의변화와호남지역유권자의지지 서나타난선거운동의특징을살펴본다. 여기에서는정당의후보선출과정에서나타난문제점들, 특히경선과정과선거운동에관한특징과제도적문제점에초점을맞추어논의한다. 호남지역지방선거에중점을둔이연구의구체적인구성은다음과같다. 먼저, 정당의후보공천에관한기존연구들을한국의정당공천에대한논란, 특히후보선출권을누가갖는가라는문제와기초공천의문제에중점을두어논의한다. 두번째로는제1회지방선거이후지난 20년간의지방선거에서나타난호남지역선거결과의특징을살펴본다. 여기에서는호남지역의투표율, 선거관심도, 지방정치만족도에관한지난 20년간의변화를중심으로논의한다. 이와더불어이번제6회지방선거에서호남지역이새정치민주연합에갖는의미를살펴보기위해서이지역에서새정치민주연합이전의민주당계정당들이얻었던득표율의변화추이를살펴본다. 세번째로는호남지역에서진행된새정치민주연합의정당공천을선거기구구성과후보선출과정과후보선출결과와정치적갈등, 그리고지역별투표율을살펴보고, 네번째로는중앙선거관리위원회의호남지역관계자들에대한설문조사결과를제시한다. 마지막으로결론에서호남지역지방선거의특징을종합적으로논의한다. Ⅱ. 후보선출권과한국의정당공천 한국가의정치적환경과정당의역사에따라후보공천방식은다르다. 후보공천방식의차이는선거제도나이념적특성과같은정치적요소와정당발전의차이로설명된다 (Lundell 2004, 41). 개별적차이에도불구하고 1990년대이후후보공천은선거에서이기기위한정당의전략적고려에따라변화하여왔는데, 이는대부분의정당이경험하고있던당원조직률의하락에따른재정적기반과후보충원기능의약화에서비롯되었다 (Pennings and Hazan 2001). 이러한문제를해소하기위해대부분의정당은후보를선출하는방식을변화시켰지만, 변화된방식또한다양하다. 후보공천방식에서우선적쟁점은누가후보를선출하는가이다. 통상적으로후보를선출하는권한을갖는주체는모든유권자에게부여되는포괄적후보선출권과정당지도부에의해선출되는배타적후보선출권의범위내에있다 (Rahat and Hazan 2001). 정당의중앙권력과각종권한이지도부에집중되는사적특성이지배하는경우에는점차과두제적특성이강화되는경향 ( 미헬스 2002, 389) 이있으며, 이때정당의지도부는후보선출에배타적권한을가지게된다. 반면당원제를비롯한정당조직의기반이약한간부정당 (cadre party) 의경우에는후보선출권을가질수있는대상이원내의원들자기자신뿐이기때문에 (Hopkin 2001, 344), 스스로가후보선출권에배타적권한을갖는다. 정당지도부가후보선출권에대한강한배타성은정당민주화가진전되면서포괄성의방향으로발전해왔다. 이러한후보선출권의포괄성확대가정당민주화에미치는영향이긍정적인것

434 제 6 회전국동시지방선거외부평가 만은아니다. 정당민주화가당원들의적극적활동을축소시키고지도부의결정에저항하는세력을약화시키기때문이다 (Pennings and Hazan 2001, 270). 유권자를포함하는포괄적후보선출권은어디에불만을표출하여야하는지, 그대상을파악하기어렵거나혼돈을일으킬수있어상대적으로지도부에대한저항은줄어들게된다 (Panebianco 1988). 국가보조금제의확대에따라정당지도부는당원에대한의존도가낮아진상황에서, 정당지도부는대부분의의사결정권한과당원에대한상대적자율성을갖게되었다. 유권자전체가아니라당원만이후보선출권을갖는다고하더라도정당민주화는지도부의영향력을강화하는대신당원을주변화하고 (Kat 2001), 불만을갖는당원을후보선출에참여시킴으로써통합시키는효과를갖는다 (Kirchheimer 1996). 이러한후보선출권의포괄성은정당지도부의권한강화에긍정적이고부정적인영향을미칠수있다는것이다. 한국에서도후보선출권은중요한정당개혁의의제였다. 오랜관행이었던정당지도부의밀실공천이나전략공천은정치적부패와정당민주주의의관점에서비판을받아왔다. 당원만이아니라유권자가참여할수있는이른바 국민경선제 는 2002년제16대대선을시작으로하여 2004년부터는총선에서, 그리고 2006년부터는지방선거에서도도입되어활용되고있다. 여전히전략공천이이루어져모든선거구에서국민경선제가시행되고있지는않지만 ( 박경미 2008), 전화여론조사나모바일투표등으로유권자가참여할수있는포괄적후보선출권의부여는하나의규범이되고있다. 이러한후보선출방식의보편화는잠재적당원을동원하는동시에후보선출과정에정당성을부여함으로써정당이위기로부터벗어나고후보가경쟁력을갖는다는믿음에기초하고있다 ( 전용주 2014, 87). 정당민주화에서포괄적후보선출권의부여가중요해진또다른이유는정당에대한불신에서비롯한다. 투표율의하락이나촛불집회등장과같은제도적정치과정밖의정치참여활성화는정당정치에대한불신을보여주는동시에제도개혁의필요성을의미하는것이었다 ( 김영래 박상신 2009, ). 이러한불신으로인해정당이주도하는후보공천은늘여론의관심을모았다. 정당의후보공천방식에대한비판적여론은지방선거에서극단적으로표출되었다. 물론지방선거에서정당의후보공천은현행공직선거법에의거한것이다. 1995년제1회지방선거당시에는광역단체장과기초단체장, 그리고광역의원후보에만정당이공천을할수있도록규정되어있었지만 2006년이후공직선거법은기초의원후보에도공천권을갖도록허용하였다. 이와같이지방선거에서정당이후보를공천할수있도록확대된이유는지방에서도책임정치를구현하기위해필요하며유권자들이너무나많은후보들을아는것이어렵기때문에정당이유권자의선택하는기준으로의미를갖기때문이다 ( 이정진 2010, 86). 지방선거에서정당공천의쟁점은기초의원공천에있었다. 정당이기초의원후보를공천할수있도록허용하는것은무책임한정치를하는정당들이담합한결과이라는것이다 ( 황주홍 2009). 이러한기초공천폐지론은중앙정치와의단절을통해서지방정치에서

435 정당의변화와호남지역유권자의지지 중앙정치의문제를재생산하지않도록하여야한다고주장하여왔다. 이번지방선거에서도기초의원후보에대한정당의공천여부는정치적쟁점이었다. 그논란의시작은구새정추계가기초의원선거에서정당공천제를폐지하여야한다고줄곧주장하는반면, 집권당인새누리당이 2014년 1월기초의원정당공천제폐지입장을철회한다는입장을표명하면서부터였다 ( 조선일보 2014/01/19). 각지역의기초의원들의정당공천제폐지주장 ( 중앙일보 2014/04/01) 은그러한논란을증폭시켰다. 기초의원후보의정당공천은새정추계와민주계가합당을하는과정에서도중요한사안이었다. 이러한논란은새정치민주연합의여론조사와당원투표에서각각 49.75% 와 57.1% 의종합한결과, 기초의원후보를공천한다는입장으로선회하면서일단락되었다. 그에따라제4회와제5회와마찬가지로이번지방선거도새정치민주연합은기초의원후보를포함한모든선거에공천권을행사하게되었다. 이러한관점에서이번지방선거는정당의공천권행사에대한비판이강한상황에서치러졌으며, 이는호남지역지방선거에서중요한요인이되었다. 제4회지방선거가열린우리당과민주당이별개로후보를공천하였듯이, 이번지방선거도다른이해관계를갖는두정당이정당의후보선출권을공유하였다는점에서이전선거와차이가있었다. 만약민주당계와새정추계가합당하지않고별도로후보를공천하였다면이번지방선거의결과는상당히달라졌을것이기때문이다. 이러한관점에서그동안민주당이후보공천에포괄적인영향력을행사해온호남지역에대한관심을가질필요가있다. Ⅲ. 호남지역의지방선거 먼저, 제1회지방선거에서부터이번제6회지방선거에서호남지역선거결과의특징을개괄해보고자한다. 이에대해서는다음과같이두가지로나누어논의한다. 먼저, 지방선거에대한호남지역유권자들의인식을살펴본다. 여기에서는투표율추이, 선거관심도, 후보선택기준, 그리고지방정치만족도를중심으로분석되며, 자료는중앙선거관리위원회의선거통계시스템과그동안에사회과학데이터센터와한국선거학회가실시한조사자료를활용한다. 이와더불어역대지방선거와견주어이번지방선거의결과를살펴본다. 1. 지방선거에대한인식 호남지역에서지방선거에대한관심은상대적으로높은편이다. < 그림 1> 에서보는것처럼, 제1회지방선거에서광주가 64.82% 로전국평균투표율보다는낮았지만전북 73.65% 과전남 76.06% 의투표율은전국평균투표율을상회하는것이었다. 이러한경향은여섯차례의지방선거에서공통적으로나타나는현상이었다. 광

436 제 6 회전국동시지방선거외부평가 주의투표율은제 3 회 42.31% 를비롯하여전반적으로투표율이낮았지만전북과 전남지역은매선거마다전국평균투표율을넘어서는높은투표율을나타낸지역 이었다. < 그림 1> 투표율 ( 시 도지사선거기준 ) * 중앙선거관리위원회선거통계시스템에서작성 그렇다면호남지역의상대적으로높은투표율은어디에서기인하는것인가? 이처럼다른지역에비해높은투표율을보인호남지역유권자들이지방선거자체에대한관심이높았기때문인것으로보인다. < 표 1> 은지방선거에대한선거관심도를보여준다. 여기에활용된설문은 선생님께서는이번지방선거에서얼마나관심이있었습니까? 이다. 그러나각선거별문항에는다소차이가있어다음의응답결과에대한평균값을사용하였다. 제1회는각각 5점척도 ( 전혀없었다 ~ 매우많았다 ) 로광역단체장, 기초단체장, 광역의원, 기초의원 (4개의설문항 ) 을대상으로물었고, 제3회는광역단체장, 기초단체장, 의회의원 (3개의설문항 ) 에대해 4점척도 ( 전혀없었다 ~ 매우많았다 ) 로조사되었다. 제4회부터 6회까지는지방선거에대한전반적관심도를 1개의문항 (4점척도 ) 으로조사되었다. 호남지역유권자들은다른지역의유권자들에비해전반적으로지방선거자체에관심이전반적으로높은것으로나타났다. 제1회지방선거에서호남지역의선거관심도는 로, 전국평균 보다약 0.2 정도높았다. 제3회 (2.3849) 와제4회지방선거 (2.6786) 에서는전국평균선거관심도보다약 0.2 정도낮았지만,

437 정당의변화와호남지역유권자의지지 광주지역유권자의선거관심도는여전히전국평균을상회하였다. 이러한경향은제5회와제6회지방선거에대한호남지역유권자들의높은투표율로회복되었다. 제5회와제6회지방선거시점에조사된선거관심도는각각 와 으로나타났다. 이러한결과는전국유권자들이응답한평균선거관심도보다약 0.1에서 0.2 정도높은것이었다. 이와같은결과를통해상대적으로높은투표율을나타내는호남지역은유권자들이지방선거에대한관심이높기때문인것으로유추할수있다. 왜제3회와제4회지방선거에대한선거관심도가낮았는지에대해서는당시의선거이슈와정치적상황등다양한요인들을통한별도의논의가필요한것으로보인다. < 표 1> 지방선거에대한선거관심도 전국 호남 광주 전북 전남 빈도 평균 빈도 평균 빈도 평균 빈도 평균 빈도 평균 제1회 1, 제3회 1, 제4회 제5회 1, 제6회 1, 지역별로는광주, 전북, 전남세지역중에서광주지역이지방선거에대한관심이가장높은지역으로나타났다. 광주지역이다른두지역에비해지방선거에관심이높은편이었다. 제3회지방선거시점조사에서광주지역의선거관심도는 으로호남평균 보다약 0.3 정도높았고, 제4회 (2.8750) 와제5회 (3.1802) 도약 1.5 정도높았다. 그러나이번제6회지방선거에대한광주지역의관심도는호남지역중에서가장낮은 으로, 호남지역평균 보다 0.1 정도낮고전국평균보다도다소낮은것으로분석되었다. 광주에이어전북지역이지방선거에관심이두번째로높은지역이었는데, 전북지역의선거관심도는제 3회 , 제4회 , 제5회 , 제6회 로호남지역평균선거관심도보다낮았다. 반면전남지역은제3회 (2.3282) 와제4회 (2.6000) 에서지방선거에대한관심도가전국평균 ( 각각 와 ) 을하회하는편이었다. 이러한추세에서제5회부터전국평균을상회하는수준으로변화하여, 제5회 과제6회 로분석되었다

438 제 6 회전국동시지방선거외부평가 < 표 2> 후보선택기준 : 정당 전국 호남 광주 전북 전남 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 제1회 제3회 제4회 제5회 제6회 * 제6회수치는복수응답중에서제1순위응답의비율임 호남지역에서늘새정치민주연합후보들이당선되는선거결과에도불구하고이와같이비교적높은수준의투표율과선거관심도는흥미로운것이다. 새정치민주연합의정당쇄신에따른당명변화및합당과분당에도불구하고항상새정치민주연합의후보들이당선되었다는사실은호남지역유권자들이정당을제1의기준으로삼기때문이라는통념과연결되어있다. 이러한투표경향을여론조사자료를통해서확인하기위하여 < 표 2> 와같이지지후보를선택할때정당을기준으로하였다는응답의비율을비교하였다. 제1회지방선거에서호남지역유권자들이정당을기준으로후보를선택하는경향은매우두드러졌다. 그비율 (48.6%) 은전국평균 21.3% 보다 2배가넘는것이었으며, 제3회에서도전국평균 12.2% 보다 2.6% 높은 14.8% 였다. 그러나제4회이후의지방선거부터는정당을후보선택의기준으로삼는유권자의비율은전국평균비율보다낮았으며, 제5회의경우에는전국 25.1% 보다약 10% 낮은 10.5% 에불과하였다. 이러한결과에서호남지역에서정당을후보선택으로삼는경우는선거별특징에따라달라지는것이아닌가생각해볼수있다. 이는지역별후보선택기준에관한응답률에서확인할수있었다. 광주지역의경우제4회지방선거에서정당을기준으로삼은경우는 43.8% 였으며, 이와비슷하게이번제6회지방선거에서도 41.7% 가 그렇다 고응답하여전남과전북지역에비해높은것으로나타났다. 반면전남지역에서제5회 4.9% 는전국평균 25.1% 의 1/5에불과하였고, 전북지역의제3회조사에서 정당 으로응답한비율은 5.3% 에불과하였다. 이러한조사결과는호남지역의유권자들이지방선거후보선택하는기준이각지방선거의상황과특징에따라다르다는사실을보여준다

439 정당의변화와호남지역유권자의지지 < 표 3> 지방정치만족도 전국 호남 광주 전북 전남 빈도 평균 빈도 평균 빈도 평균 빈도 평균 빈도 평균 제4회 제5회 제6회 호남지역유권자들의이러한선택기준은어떻게설명될수있을까? 상대적으로다른지역에비해호남지역유권자들이지방정치에대한만족도가높기때문에지방선거에서여러가지기준들을고려하여투표하는것이아닌가생각할수있다. < 표 3> 은지방정치에대한만족도분석결과이다. 이는 지난 0000년지방선거에서당선된단체장과지방의회의 4년간활동에대해서어느정도만족하십니까 에대한세차례의조사결과이다. 모두 4점척도로측정되었지만그값에는문항에는다소차이가있다. 제4회에는광역단체장, 기초단체장, 의회의원세대상에대해별도로질문하여, 세문항에대한평균값을지방정치만족도로보았다. 반면제5회와제6회는광역단체장, 기초단체장, 광역의원과기초의원네문항으로나누어조사되어이역시평균값을사용하였다. 그러나지방정치만족도는반드시그렇게볼수는없다는사실을말해준다. 호남지역유권자들의지방정치에대한만족도는전국평균과큰차이가없었다. 제4회지방선거에서제3회지방의회에대한만족도는전국평균 이었고, 호남지역은평균 으로유사한수준이었다. 지역별로는전남지역이만족도가가장높은 이었고그다음이광주지역 , 전북지역 순으로높았다. 제5회지방선거에서는이전지방의회에대한호남지역유권자의만족도 (2.4883) 가전국평균 (2.4637) 을상회하여, 광주지역 , 전북지역 , 전남지역 이었다. 그러나이번제6회지방선거에서는지방정치에대한만족도가다소낮아진것으로조사되었다. 전국평균 (2.3813) 보다약 0.02 낮은 으로호남지역의지방정치만족도가하락하였는데, 이는광주지역의유권자들의지방정치에대한만족도가하락하였기때문이다. 광주지역의만족도는 로, 전북지역 과전남지역 보다약 0.3 정도낮은것이었다. 2. 선거결과 < 표 4> 는이번제6회지방선거호남지역의당선자명단이다. 시 도지사선거에서는새정치민주연합의후보가세지역에서모두당선되었다. 광주지역에서는윤장현후보가 57.85% 의득표율로, 전북지역에서는송하진후보가 69.23% 로, 그리고전남지역에서는이낙연후보가 77.96% 로도지사선거에서당선되었다. 반면구청장, 시장, 군수를선출하는기초단체장선거의경우, 광주지역은 5개의선거구에서

440 제 6 회전국동시지방선거외부평가 모두새정치민주연합의후보들이당선되었던데반해, 전북과전남은새정치민주연합후보의절반정도만이당선되었다. 전북지역에서는전주를비롯한 7개선거구에서그리고전남지역에서는목포시를비롯한 8개선거구에서무소속후보가새정치민주연합의후보를제치고당선되었다. < 표 4> 호남지역의정당별당선자 시 도지사 지역 정당명 당선자 광주 새정치민주연합 윤장현 전북 새정치민주연합 송하진 전남 새정치민주연합 이낙연 광주새정치민주연합노희용 / 임우진 / 최영호 / 송광운 / 민형배 (5 명 ) 기초단체장 전북 새정치민주연합무소속 김승수 / 문동신 / 김생기 / 이환주 / 황정수 / 황숙주 / 박우정 (7 명 ) 박경철 / 이건식 / 박성일 / 이항로 / 최용득 / 신민 / 김종규 (7 명 ) 전남 새정치민주연합무소속 주철현 / 강인규 / 최형식 / 유근기 / 서기동 / 박병종 / 구충곤 / 강진원 / 신우철 / 박철환 / 이동진 / 전동편 / 김철주 / 안병호 (14 명 ) 박홍률 / 조충훈 / 정현복 / 유두석 / 이용부 / 김성 / 김준성 / 고길호 (8 명 ) * 중앙선거관리위원회선거통계시스템에서작성 이번기초단체장선거에서선출된무소속당선자들은전 현직기초단체장및광역단체의부지사의경력을갖는. 이전지방선거에참여하였던후보들이많았다. 전북지역의경우, 김제시장이건식당선자는현김제시장이었고, 완주군수박성일당선자는전라북도행정부지사를지냈던후보였으다. 장수군수최용득당선자는전장수군수였으며, 김종규부안군수당선자도전부안군수를지낸후보였다. 이러한현상은전남지역선거에서도마찬가지로나타났다. 해당선거구의현시장과군수로있던순천시조충훈후보, 장선군유두석후보, 신안군고길호후보도각지역에서무소속으로다시선출되었다. 이와같이광주를제외한전남 북지역에서무소속후보의당선은이전지방선거의결과와유사한것이었다. < 표 5> 에서보는것처럼, 기초단체장선거에서광주지역에서는제3회와제5회지방선거에서무소속후보가 1명씩당선되었지만제1회와제2회에서는이번선거와마찬가지로모두새정치민주연합후보가기초단체장에선출되었다. 그러나전북과전남지역에서는제1회지방선거이후에각선거때마다무소속후보가당선되는사례가여러차례있었다. 전북지역의경우에는제1회와제5회지방선거에서 14개의선거구중 1명만이무소속후보가선출되었지만, 제2회와제3회에서는 5개의선거구에서새정치민주연합의후보가아닌무소속후보가당선되었다. 이는전남지역도마찬가지로, 새정치민주연합의후보이외의다른정당과무소속에소속된대여섯명의후보들이당선되었다

441 정당의변화와호남지역유권자의지지 < 표 5> 역대지방선거의정당별당선자수 ( 기초단체장선거 ) 1) 선거단위선거구수새누리당새정치민주연합 제 1 회 제 2 회 제 3 회 제 5 회 제 6 회 기타정당및무소속 전국 호남 광주 지역 전북 전남 전국 호남 광주 지역 전북 전남 전국 호남 광주 지역 전북 전남 전국 호남 광주 지역 전북 전남 전국 호남 광주 지역 전북 전남 * 중앙선거관리위원회선거통계시스템에서작성 이번지방선거에서두드러진특징은역대기초단체장선거결과에서보다무소속당선자가많았다는점이다. 호남지역이새정치민주연합후보에대한지지가높은지역이라는사실을고려하였을때, 새정치민주연합의후보와무소속후보사이에득표율차이가크게나지않는박빙의선거구가많았던것으로이해할수있다. 이와같은치열한득표경쟁은새정치민주연합의공천결과에서비롯되었을것으로볼수있다. 왜냐하면이번지방선거에서새정치민주연합내의구민주당계와새정추계사이에서벌어졌던공천경쟁은한편으로는후보선출과정에서어느계파의후보가공천되느냐에직접적으로영향을미치는동시에, 다른한편으로는그러한공천갈등이호남지역유권자들의지지이탈로이어졌기때문일것이다. 만약호남지역 1) 새정치민주연합과같은정당으로간주되는정당명의득표율을산출한것이다. 그정당은제 1 회민주당, 제 2 회새정치국민회의, 제 3 회새천년민주당, 제 5 회민주당이다. 제 4 회지방선거는여기에서제외되었는데, 새정치민주연합과같은정당으로간주할수있는정당명이분명하지않기때문이다. 당시민주당의분당으로인해열린우리당과민주당이모두호남지역에후보를공천하여이번제 6 회지방선거의새정치민주연합의선거결과와비교하기어렵다. 이러한이유로이후의자료에서도제 4 회지방선거는제외하였다

442 제 6 회전국동시지방선거외부평가 유권자들이후보를선택하는데정당을기준으로삼는것이일반적이고예외가적었 다면호남지역에서무소속후보가당선되는경우는훨씬적었을것이다. < 그림 2> 새정치민주연합의지방선거득표율 ( 기초단체장선거기준, %) * 중앙선거관리위원회선거통계시스템에서작성 < 그림 2> 는새정치민주연합이역대지방선거기초단체장선거에서얻은평균득표율로, 단독후보로출마하여무투표당선된지역은제외하였다. 전국적으로 32.48% 를얻은새정치민주연합의득표율은제5회지방선거에비해서는 2.78% 낮았지만그이외의지방선거보다는높은것이었다. 호남지역에서는 55.30% 를득표하였고, 각지역별로는광주지역 72.95%, 전북지역 44.71%, 전남지역 48.24% 를얻었다. 제2회지방선거까지만해도호남지역에는후보수자체가적거나단독후보인경우가많았다. 제1회지방선거에서호남지역의득표율 61.77% 은거의모든선거구에새정치민주연합후보나무소속후보, 두후보사이의경쟁이었다. 제2회지방선거의경우에는단독후보가많았는데, 7개의선거구, 광주지역의동구, 서구, 북구, 전북장수군, 전남고흥군, 장흥군, 신안군등에서새정치민주연합후보가단독으로출마하여당선되었으며, 제3회에서도광주광산구가단독후보로구청장을선출하였다. 새정치민주연합은전북과전남지역보다광주지역에서높은지지를받았다. 광주기초단체장은전북 44.71%, 전남 48.24% 에비해평균 72.95% 의높은지지율를얻었다. 이러한광주지역의선거결과는앞서언급한것처럼, 전남 북에서는새정치

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