제출문 행정안전부장관귀하 본보고서를 한국행정 60 년의변화과정고찰및미래비전수립 에 관한행정안전부연구용역의최종보고서로제출합니다 연구기관 : ( 사 ) 한국행정학회연구기간 : 연구책임자 : 김상묵 ( 서울산업대 )

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1 연구용역최종보고서 한국행정 60 년의변화과정고찰및 미래비전수립 ( 사 ) 한국행정학회

2 제출문 행정안전부장관귀하 본보고서를 한국행정 60 년의변화과정고찰및미래비전수립 에 관한행정안전부연구용역의최종보고서로제출합니다 연구기관 : ( 사 ) 한국행정학회연구기간 : 연구책임자 : 김상묵 ( 서울산업대 ) 연구원 : 박흥식 ( 중앙대 )

3 요약문 1948년어렵고불리한여건속에서출범한대한민국정부가어느덧건국 60주년을맞이하였다. 지난 60년동안대한민국은국가형성기를거쳐경제발전을이룩하고민주정치체제를공고화하여, 오늘날많은개발도상국가들이벤치마킹하고자하는선진국가진입의문턱에서게되었다. 그러나지난 60년동안한국의정치와행정이결코순탄했던것만은아니었다는사실을잊어서는안될것이다. 수많은시행착오와파행의과정을극복하면서경제발전과민주화를이룩하는과정에서정치와행정은그토대를굳건하게마련해왔다. 이에건국 60주년을맞아한국정치 행정의연속과변화를성찰하고, 다가올 60년을전망하고자하는데본연구의목적이있다. 한국행정 60년의연속과변화와관련하여서는첫째, 정부구조, 조직, 인사를중심으로행정성과와향후발전방향을다음과같이제시하고있다. 우선, 작은정부 를지향하는개혁이지속적으로추진되어야한다. 이것이지난해 12월의대선에서다수의국민들이선택한국정방향이며더욱이세계의여러선진국들이전세기에실험을거쳐도달한결론이기때문이다. 그러나현재한국사회가필요로하는공공서비스는충분히공급할수있어야하며지난세기에추진된불균형성장정책에의해상대적으로낙후된국민들의삶의질과공정성을증진시키기위해, 그리고 21세기지구표준에부응하는과정에서낙오되는이들을위해 사회안전망 을구축해야한다는것과, 저출산과고령사회문제를해결하기위한공공서비스의제공도필요하다. 작은정부를유지하면서도이처럼한국사회가필요로하는공공서비스를공급하기위해서는결국협력적거버넌스 (collaborative governance) 능력을증진해야한다는점을강조하고있다.

4 둘째, 입법부와행정부의관계에대하여건국이래 60년에대한회고와전망부분에서는지난 60년간의국회와정부간의상호작용양식을국회는더이상과거제3세계의회일반이그랬던것처럼극소의회도아니고기관자체의존립여부를걱정해야하는임계의회도아닌것으로요약한다. 무엇보다도국회의정치적상징기능은매우괄목할만한성장추세를보이고있고이미기관존속여부를걱정해야할제도화단계를넘은지도오래되었다는것이다. 오늘날어느누구도외부의물리적강제에의한국회의폐쇄나헌정의중단을상정하는사람은없게되었기때문이다. 그러나여전히사회문제해결능력에있어서는국회가정부에압도되어있으며, 오히려이는일부심화되는경향까지나타나고있다. 이러한국회의무력성을낳는원인이과거군부권위주의시대에있어서는국회외부로부터의수직적통제때문이었다고한다면오늘날에있어서는국회내부의수평적이견분출에있다는점이상이하다고지적한다. 정보화사회에국회개혁은불가피한과제이다. 전통적인대의정치의복원이나국회의정상화를위한대안모색의차원을넘는창조적개혁이요구되며국회자체가보다국민의직접적인참여에개방적인장치를개발하고도입하는과감한자기변신에나서야함을촉구한다. 셋째, 한국정책체제 60년에있어한국의정책결정과정에서대통령의역할과영향력이절대적이라는점과의회, 정당등정치적하위체제는정책과정에서주변적역할을수행하는데그치고있으며, 관료집단은특히관료적권위주의체제의정책과정에서중요한역할을하였으나민주화이후에는그역할이축소되고있으며, 그대신노동조합, 시민단체, 언론등시민사회영역의영향력이확대되고있다는점을지적한다. 정책체제에관한논의에서얻을수있는시사점및과제는 1) 우리나라의정책체제에서대통령의비전과역할이긴요한바, 대통령이중 장기적시각에입각한국가발전비전과전략을마련할수있도

5 록하기위해서는 4년중임제로의개헌문제를진지하게고려할필요가있을것, 2) 정책과정에서의회의역할이좀더강화될필요가있다는점, 즉민주화된정부가들어선이후정책체제속에서의회의기능이강화되었으나, 공익기준과국민여론에아랑곳하지않는지나친 정쟁적 ( 政爭的 ) 관행 이정책합리성을제약하고있는것이사실이므로정책합리성을제고하기위해서는교차투표 (cross voting) 의폭을넓히는등의회문화가좀더성숙될필요가있을것이라는점, 3) 기술관료들의전문성과책임성그리고기능적자율성이제고되어야하며특히중장기적시각에서관료들의책임성을확보하기위한제도개선책이강구되어야할것이고, 아울러정치권력과관료집단과의균형있는역할분담체제를구축하여정책과정에서관료들에게보다큰기능적자율성이부여되어야할것이라는점, 4) 시민단체의다양한정책투입기능은정책합리성의제고에기여할수있다는측면에서정책체제에서시민사회영역을배척하기보다는보다적극적으로끌어안을필요가있을것이나 투쟁과운동 방식의투입은정책합리성을오히려저해할수있다는차원에서시민단체는한층성숙된합법적방식으로활동방향을전환할필요가있을것이라는점, 마지막으로 5) 정책체제속의정책전문가들의윤리의식이제고되어야하며특히정책전문가들이정부정책의정당화작업에동원되어분석결과를왜곡하는등의비윤리적행태는근절되어야할것등을제시한다. 21세기를맞이하여한국은대내외의새로운도전에직면해있다. 밖으로는세계화의파고속에서국가경쟁력을제고시켜생존과번영을, 안으로는양극화의문제를해소하고국민통합을달성해야한다. 치열한국제경쟁속에서선진복지국가건설을위해무엇보다중요한일은정치엘리트들의탁월한리더십과국민들의비판적지지속에서우리사회내부의여러갈등과분열을극복하고국민의활성에너지를다시한번집약시키는일일것이다.

6 목차 I. 연구목적과필요성 1. 연구의필요성 2. 연구목적 3. 연구추진일정및기대효과 II. 한국행정 60 년연속과변화 1. 정부구조, 조직, 인사 2. 한국의입법부와행정부관계 : 60 년의회고와전망 3. 정책체제의특성을중심으로살펴본한국정책 60 년 Ⅲ. 선진행정 정치구현을위한비전과전망 - 지나온 60 년, 다가올 60 년 참고문헌

7 I. 연구목적과필요성 1. 연구의필요성 대한민국건국 60 주년을맞아행정 정치의연속과변화에대한검토및 미래비전과전망도출할필요가있는시점임 그간산발적으로다양하게제기되었던관련연구및담론등을바탕으로 지난 60 년간의행정 정치변화에대한종합적파악 분석을시도하는 것이의미있음 한국행정 정치변화분석과전망제시를통해향후정치 행정의민주성 효율성 효과성 투명성제고등을위한발전방안을모색할수있을것임 2. 연구목적 한국중앙정부의연속과변화분석 - 정부구조, 조직, 인사를중심으로중앙정부 60 년사의시기구분및각 시기별특성분석및향후과제와발전방향제시 입법부와행정부의관계 - 국회와정부간관계를현재그리고미래의정치사회적수요에맞게재조정하기위한선결과제로서한국행정 60 년사를거쳐나타난입법부와행정부간관계고찰 미래행정의비전과전망제시 - 미래행정환경변화에대응한선진행정의비전과전망제시 - 한국행정 60 년사를기초로미래행정 60 년을향한제언제시 - 1 -

8 미래선진한국정치의비전과전망제시 - 국제화 자유화 민주화의흐름속에서한국의미래정치비전과전망제시 - 한국정치 60 년사를기초로미래정치 60 년을향한제언제시 3. 연구추진일정및기대효과 추진일정 -연구기간 :2008 년 8월 1일 ~9월 30 일 (2 개월 ) -세부추진일정 세부추진내용 8월 9월 연구추진실무계획의확정언론자료, 보고서등수집및분석선행연구검토및분석패널섭외등학술회의개최준비중간보고및토론중간보고에서제기된문제점보완및수정학술회의개최최종보고서작성및수정최종보고및최종보고서제출진도율 60% 100% 기대효과 -한국정치 행정 60 년사에대한기초자료로활용 - 본연구결과로제시되는미래정치 행정의비전및전망을바탕으로향후의정치 행정발전을도모 - 2 -

9 II. 한국행정 60 년연속과변화 1. 정부구조, 조직, 인사 분석의목표 - 대한민국정부수립이후지난 60 년동안에전개된한국행정의특성을개관해보는것이이장의목적. 정부구조, 조직, 인사에대해그것도지난 60 년간의변화를한편의논문에서정리하려는것이니개관이아니라개관의개관이될것. 그것도필자나름의극히개인적시각을정리한것에불과. 1) 다음과같이크게두가지접근방식에의해정리해볼수있음. - 먼저, 지난 60 년동안한국행정에지대한영향을미친동인이무엇이며, 각동인에의해어떤변화가이루어질수있었는가에관해정리할필요. 한국행정의변화에영향을미친주요인으로는적어도다음의네가지를들수있을것. 첫째, 현실세계에서한국행정자체가지닌속성. 둘째, 역시현실세계에서한국행정을둘러싼외부환경과의상호작용. 셋째, 아이디어 (idea) 의세계에서행정의이론혹은패러다임의변화. 넷째, 기존의행정에배태된제도적속성의바탕위에서도환경변화에대응하면서새로운행정의아이디어들을수용하여나름대로시대적과제를해결하고발전을도모하고자했던당시행위자들의개혁노력. - 다음은이네가지동인으로부터영향을받으며전개된지난 60 년간의정부구조, 조직, 인사의변화를크게세단계의시기로특성화하여정리해볼필요. 첫째, 명목적으로는근대적관료제행정을내걸었지만, 실제로는구현되기어려웠던정부수립에서 1960 년대초까지의시기. 둘째, 본격적으로근대적관료제행정의제도화를시도했으나, 이상형에는미치지못했던 1960 년대에서 1980 년대후반까지의시기. 셋째, 건국이후 40 년에걸쳐 1) 여러세부전공자들이건국이후 60 년간의한국행정을체계적으로분석한내용에대해서는한국행정연구원 (2008) 을참조바람

10 명목적이든실제적이든제도화를시도했던근대적관료제행정을해체하 고, 새로운패러다임의행정을도입하고제도화하려고시도했던 1980 년대 후반이후의시기. - 끝으로, 한국행정의향후과제와발전방향에관해논의해보고자함. 한국행정발전의동인과그영향 1. 행정의제도적유산과경로의존성 - 일반적으로 국가 행정 (thestateadministration) 은제도들의집합체로써, 그것에배태된속성에의해스스로지속하려는이른바경로의존성 (path-dependency) 을지님. 물론 국가 행정이제도적장치들의집합체라고해도제도 ( 혹은그총체로서의 국가 행정 ) 가구성원들의정치적선택행위에의해변화될수는있으나제도변화를추구하는구성원들의의도나합리성의기준이그들이소속된조직이나공동체에배태되어있는문화나제도자체의속성에의해영향을받는점을간과할수는없음. 제도의변화는행위자들의정치적선택과제도자체의문화적친화성에의해추진되고제약받는양자간의상호작용과정의산물인셈 ( 정용덕,2002). - 정부수립당시에한국은사상처음으로자유민주주의정치체제와근대적인관료제행정체제를병행해서제도화해볼만한시기였음. 그러나자유민주주의정치든관료제행정이든그것이과거와의단절에의해제도화될수는없었음. 건국당시의한국행정은이미그이전수백년에걸친조선조의유교적통치의문화적유산 ( 예로써, 그로인해배태된권위주의적관존민비의가치체계 ), 일제의식민지통치 ( )( 예로써, 그로인한억압기구중심의 과대성장국가 ), 그리고짧은기간이나마미군정 ( ) 경험 ( 예로써, 미국식민주행정의제도와문화 ) 이혼합된바탕위에서형성되었음

11 - 이처럼과거와의연속선상에서출범한건국정부의행정체제는이승만정부는물론이고그이후에이어진역대정부의행정에까지도제도적경로의존적성향을나타내왔음 ( 정용덕,2004:127-64). 특히 1960 년대이후급속한경제성장을추구하는과정에서효율성과효과성이행정에서가장중요한가치로지배하게되면서좀더강화되었음. - 이로인해한국인들의의식수준에는아직도전근대적인행정문화가남아있음. 한가지예로써, 공식적인업무를처리하는데있어서도여전히 아는사람 을통해먼저일을타진하거나협력을구하고나서공식절차를밟는관행을편하게생각하고, 실제로도그래야업무의추진이쉽게풀린다고생각하는것. 경제규모가세계 13 위이고자유민주주의에서아시아최고수준에도달했다는 21 세기초한국의부패인식지수 (Corruption Perception Index) 는아직도세계 40 위권에머물러있는실정 (Transparency International,each year, 정용덕, 2005). 다른부문의발전에비해크게뒤지는이러한현상은공식적인업무수행에서조차사적연결망에의존하려는전근대성에기인하는데에서비롯되는경우가많다할것 년의민주주의이행이후지난 20 년사이에정부와국민간의관계는많은변화가있었으나조직간그리고조직내부에서의상하관계는아직도공식적인직무상의분업수준을넘어서는상하관계가여전히존재 ( 임도빈, 2007). 정부정책에대한국민들의비판과참여의수준은엄청나게높아졌지만, 여전히국가주의의가치관을크게벗어나지는못한상태. 준정부기구 (NGO) 들도정부정책을비판하지만, 사회적사안의해결은국가를통해해결되어야하는것으로간주. 이것은 21 세기초서구에서확산되고있는이른바 정부없는거버넌스 를비롯한새로운형태의거버넌스를한국에서제도화하는것을어렵게만드는요인으로작용할가능성

12 2. 행정환경의변화 - 국가 행정은그것을둘러싼국제관계, 국내정치, 경제, 사회, 문화등제환경과의상호작용을통해작동하고변화를주고받음. 한국은국가규모가그리크지않은것에더하여지정학적특수성등으로인해국제관계의변화에따라유난히 국가 행정이좌우되었음. 지난 60 년간의한국행정변화의특성을시기별로구분하다보면국제관계의동향과의미있는상관관계가있음을발견할수있음. - 우선,8 년여에걸친대한민국의 국가 형성 (thestatebuilding) 자체가국제관계의변화와맞물리면서이루어진파란만장의과정이었음.1945 년에제2차세계대전의종식과더불어해방이되고,3 년간의미군정을거친후에비로소정부를수립했으나, 곧이어 3년간의 한국전쟁 ( ) 을치룬다음에야비로소실제적인의미에서의 국가 형성이마무리될수있었음. 앞에서지적한건국이전의역사적유산으로부터배태된특성들에더하여행정에서가장극단적형태인 전쟁수행 경험이한국행정에보태진것. 한국의 국가 행정이영미에서처럼 시민연합으로서의국가 나 입법국가 혹은 정치국가 의시기를거친다음에 행정국가 로이행하지않고곧바로행정국가로출범한것은자연스러운귀결이라할것 (Spicer, 2001; 정용덕,2004). - 국제정치경제의변화는국내정치뿐만아니라경제에대해서도영향을미쳤음. 건국초기의한국경제는국가에귀속된 일제적산 과미국으로부터의원조에크게의존. 그런가운데에서도비내구성소비재와경공업중심으로수입대체산업화정책을추진하려고시도. 그러나한국의경제발전단계에서소위 수입대체산업화 단계로규정되는이정책은자본, 기술, 자원의부족에더하여 1950 년대말부터시작된미국원조의감소등에의해한계에도달 ( 김근세 오수길 정용일,1998:77-8). 이와같은여건에도불구하고, 한국전쟁종식이후부터 1960 년대초에이르는동안에전후복구과정을거치면서한국은인적, 물적, 그리고제도적기초를얼마간축 - 6 -

13 적해나갈수있었음. 이것이바탕이되어 1960 년대이후의본격적인산 업화정책의추진이가능할수있었던것 년에 5.16 쿠데타 에의한집권한군부세력과 1963 년에나름대로자유선거경쟁을거쳐 1994 년출범한제3공화국의박정희정부는만성적인국제수지를근본적으로해결하기에는역부족인종전의수입대체산업화정책에서좀더적극적으로해외시장에진출하기위한공산품의수출산업화정책으로전환을꾀했음 ( 김근세. 오수길. 정용일,2008). 이를위해제1차경제개발5개년계획 ( ) 을시작으로정부주도에의한적극적인경제발전을추구. 외국원조의중단에따른차관중심의해외자본유입을관리하면서국가는경제발전계획의수립, 조정, 규제등적극적인시장개입을주도. 후술하는것처럼, 이를뒷받침하기위해경제기획원을비롯한행정기구의효과적인조직화가이루어짐. - 제2차경제개발5개년계획이마무리되어가던 1970 년대초에한국은급변하는국내외정치경제적환경에당면. 수출주도성장정책추진에따른농촌지역의소외, 인플레이션으로인한실질임금의하락등에따른국민들의불만,3 선개헌의무리한주도와 1971 년대선의힘겨운승리에따른정치적불안정,1973 년석유파동으로인한세계경제의불황, 노동집약적산업의국제경쟁력상실등의상황발생. 박정희정부는 1972 년 10 월내부쿠데타를통해 10 월유신 을발표하고, 경공업중심에서중화학공업중심의산업화정책으로의전환을꾀함. 제3-4 차경제개발5개년계획 ( , ) 기간에추진된중화학공업정책은대자본기업위주의정책과과잉투자로인한재무구조악화와수익성저조, 제1차파동 (1973 년 ) 에이은제2차석유파동 (1979 년 ) 에이은국제경제상황의악화, 산업노동자증가와저임금구조, 민주화투쟁의강화등이어울어지면서유신체제의종식 (1979 년 10 월 26 일 ) 을가져옴 년대에전두환정부는그이전에추진된중화학공업정책의문제점을 해결하기위해경제자유화정책으로전환을도모. 중복및과잉투자부문 - 7 -

14 에대한구조조정, 수출자유화시책을펴는한편민간주도형경제로의전 환을도모했으나, 그추진과정은과거국가주도의방식이적용되었음 (Haggard,1990). - 전술한것처럼, 한국전쟁무렵에시작된세계냉전은 1980 년대말에이르러종식될때까지남북한간의첨예한대립을조장. 세계냉전과남북한대립의여건속에서한국은민주주의의침체와산업화의추진이라는파행적발전과정을겪어야했음. 이시기의한국행정은이와같은정치와경제간의불균형발전과긴밀한상호관계속에서운영되고제도화된것. 그러나 1987 년경에세계냉전의종식에이어전지구화 (globalization) 의시대가열리기시작. 이새로운세계체제의특성변화는정보통신기술 (ict) 의혁명, 탈근대주의사조의대두, 동구권몰락에따른신자유주의이데올로기의확산등과상호작용을통해심화. - 바로이무렵에한국은그동안의성공적인산업화와높은교육열에의해축적된경제력과시민사회의저력에의해 1987 년 6 월시민항쟁 을계기로민주주의의이행이이루어짐.1980 년대후반부터는중앙정치수준에서의민주화가, 그리고 90 년대부터는지방정치수준에서의민주화가차례로이루어짐. 세계냉전의종식과남북한내부의정치상황변화에따라남북한간의대화와긴장완화가서서히진행되기시작한것도이시기부터였음. 이로써 20 세기한국에서제도화되었던강성국가의제도적특성에해체가이루어지기시작. 3. 행정패러다임의변화 - 한국행정의변화는행정패러다임의세계적인추세에의해서도늘영향 을받아왔는데특히, 해방이후한국이지식정보의습득면에서지배적으 로영향을받아온미국의행정패러다임으로부터크게영향을받았음 세기이후서구에서지배적이었던행정의패러다임은근대적인관료제 - 8 -

15 (modern bureaucracy) 행정. 좀더일찍부터관료제행정을제도화하고이론화할수있었던유럽대륙의국가들은말할나위도없거니와, 심지어 시민연합 (civilassociation) 으로서의국가로출발하여소위 무 ( 無 ) 국가적특성 을지녔던미국조차도 19 세기말에이르러유럽형의관료제행정을학습하고구축하려고노력했음 ( 정용덕,2004). 이처럼뒤늦게시작된미국에서의근대적관료제행정의이론화와제도화는그이전시기에제도적으로배태된무국가적특성에의해여의치는않았으되,20 세기들어세계대전을포함한수차례의전쟁수행과뉴딜정책에서시작된 ( 미국식의 ) 진보주의복지국가정책수행을통해 ( 유럽의관료제화수준에비하면적지않은차이가있기는하지만 ) 의미있는수준의제도화와이론화가진행될수있었음. - 대한민국정부수립이후 1980 년대에이르기까지줄곧한국이제도화하려고시도했던행정패러다임도바로미국이당시에이론화와제도화를시도했던근대적관료제행정이었으나후술하는것처럼, 이시기의한국행정은서구의근대적관료제와는거리가멀었음. 앞에서지적한것처럼, 건국이후초기의한국행정이물려받은제도적유산과굴곡의실제경험등으로인해비록 3년간의미군정경험을경험했다고는하지만, 후술하는것처럼, 완만한변화의역사적발전을바탕으로제도화되고이론화된미국행정의패러다임을한국행정에곧바로도입하기에는정합성이매우낮을수밖에없었음을이해하기란어렵지않을것 년대후반에이르러서구에서는경제침체로인해신보수주의가대두하기시작.1979 년대처수상과 1980 년레이건대통령의집권은 작은정부 를표방하면서정부운영에시장경쟁원리의도입을시도하는계기가됨. 이후소위 신공공관리 (NPM) 로집약되는정부개혁모형이전세계로확산되기시작.1990 년대이후부터는시장경재원리를적용하는외에참여의강조와분권에의한하위조직및관리자들에게권한을위임하되성과평가에의해책임성을확보하려는방식, 그리고 국가 와시장과시민사회공동체간의연결망 (network) 적협력통한공공문제해결을강조하는형태의 - 9 -

16 거버넌스 (governance) 패러다임이새로이확산. 한국의경우도서구 OECD 회원국들을중심으로전개되는이와같은행정패러다임변화가소개되고제안되었으나실제로신공공관리모형의도입이추진될수있었던것은 1987 년말의외환위기를겪은직후부터였음. 4. 행위자들의선택과전략 - 한국행정의변화에는이상에서논의된행정자체가지닌제도적속성을바탕으로하되국내외행정환경변화에적응하기위해새로운아이디어들을수용하여시대적과제를해결하고나름대로의발전을추구하려고시도한당시행위자들의노력이또한작용. 건국이후한국처럼행정개혁을자주그것도지속적으로수행한나라는세계에서그유례를찾아보기어려움. 정권이바뀌는시점에서는물론이고, 지난 60 년동안평균적으로거의매년크고작은조직개편이있었음. - 건국이후부터행정개혁은정부내부에서주로공무원들에의해자체적으 로이루어졌고그후민주주의이행이후부터는민간인들을중심으로위원 회를구성하여민관협동형식으로개혁안을마련해왔음 (< 표 I-1-1>). < 표 III-1-1> 한국정부의행정개혁추진기구 정부추진기구기간인적구성행정개혁목표 이승만 장면 정부기구개혁위원회 민관합동 내각제중심조직개편 군사정부 국가재건최고회의정부기구개편특별위 총무처행정관리국 정부주도 정부중심 단기성과위한조직개편 행정및조직개혁 박정희 -1 행정개혁조사위원회 정부중심 기구개편과업무운영개선 박정희 -2 비상국무회의 행정개혁위원회 정부중심 정부중심 국회업무대행 ( 예산법률조직 ) 행정, 정부투자기관제도개선 전두환 국가보위비상대책위 정부중심 조직개편, 인력감축

17 사회정화위 정부중심 부정부패척결, 경제규제 노태우 행정개혁위 지방이양합동심의회 정부중심 민관합동 행정조직, 행정제도개선 국가사무지방이양 김영삼 행정쇄신위 규제개혁위 세계화추진위 민간중심 민관합동 민관합동 행정쇄신, 권위주위타파 규제개혁,97 년행쇄위와통합 세계화구상구체화 김대중 정부인수위조직개편위 경영진단조정위 지방이양추진위 정부혁신추진위 규제개혁위원회 인수위 민관합동 현재민간중심 민관합동 현재민관합동 조직개편 정부조직진단 중앙 - 지방효율적분담체제 공공부문개혁 규제심의조정 노무현 정부혁신지방분권위 민관합동 정부혁신및지방분권 이명박 대통령직인수위 국가경쟁력강화위 현재 인수위민관합동 조직개편 국가경쟁력강화 - 이처럼잦은행정개혁은관료제행정의특성인안정성과일관성을저해하는결과를초래했다는비판을면하기어려운반면에선진국들에비해사회변동이심했던한국에서그에순발력있게대응하기위한노력의결과인것이라는평가도가능. 일본등의대부분선진국에비하면유난히잦은, 그것도여차하면부처통폐합을포함한, 행정개혁을수행할수있었던것은한국대통령의관료제통제력이그만큼높았기때문에가능했다는해석도있음 (Jung& Kim,1997). - 행정개혁의추진주체가누구인가에따라개혁의내용에영향이미칠수있음. 후술하는것처럼, 이승만정부에서대부분일본식행정으로의복귀가이루어진이유는정부조직법안작성에참여한사람들이대부분일본법률에익숙한학자나실무자들로구성되었고, 이들이작성한안이거의그대로입법화되었기때문. 그당시에정부조직법입법에사회부문으로부터의투입은거의없었으며다만,1949 년에보건부가사회부로부터독립하여신설된것은당시강력한로비능력을지닌의사들의투입정치에의한것이라는견해가있음. 또한, 국회심의과정에서국회의원들에의해다양한아이디어들이제안되었으며, 이것이한국에서그이후에전개된기구개편안마련에항상기초가되었음 ( 조석준,1969)

18 - 그후 1960 년대에서 1980 년대까지추진된일련의행정개혁들도대개관료제가중심이었으며다만, 다수의학자들이행정개혁과정에자문위원의자격으로참여하여당시선진국의행정이론과제도들을수개하고적용하려는노력을기울인것이사실. 이시기에학자들의제안에따라 직위분류제 인사행정이나 성과주의 예산제도등의도입을검토했는데, 이는서구에서도매우앞선행정제도였음. - 행정개혁관련추진기구가민간인중심으로구성되기시작한것은 1987 년민주주의이행이후에구성된행정개혁위원회 ( ) 부터. 이로인해행정개혁과정이좀더공개적으로이루어지게되고, 당시로서는과감한개혁안이제안되기도. 그러나자문위원회의특성상의사결정의핵심이실무보좌진 (secretariat) 을형성하는관료들에의해주도되는경향은지속. - 최초로여야당간의정권교체가이루어진 1988 년부터는정당과국회가행정개혁에지대한관심을갖고영향을행사하기시작. 김대중정부초에행정부의본래개혁안과는달리국회의심의과정에서기획예산위원회-재경부-예산청으로조직개편이단행된것이좋은예가될것. 또한, 보건복지부의국실급조직개편에서의사, 약사, 간호사, 한의사등의이익집단들이공개적으로영향력을행사하는상황이나타난것도이무렵. 이때부터행정개혁은주로관료정치의대상이던것에서이익집단정치와정당정치의차원으로, 그리고 16 대대선부터는대통령선거에서중요한공약으로제시되면서선거정치의차원으로까지 승격. 한국행정의시대별특성 - 이어서한국행정의시기별특성을크게세단계로구분하여정리해보면다음과같음. 첫째,1948 년의정부수립에서 1960 년대초까지의근대적관료제행정의준비기. 둘째,1960 년대초부터 1980 년대말까지근대적관료제의제도화를시도한시기. 셋째,1980 년대말부터현재까지민주적탈 ( 脫 ) 관료제행정의도입을시도한시기. 이세단계의시기별로다음과같

19 은사항에초점을두어정리해보고자함. - 첫째, 정부조직의구조적특성에관한것. 당시의시대적필요성에효과적으로대응하기위해조직의분화가합리적으로이루어졌으며, 그것이전체 국가 행정의정책목표에부응하도록원활한통합이또한가능했는가의문제가분석의핵심. 이를통해 국가 행정의정책능력과정책지향성을파악할수있기때문. -둘째, 행정수행에필요한인적자원의동원과배분에관한것. 근대적관료제의이상형에부합하는실적제와직업공무원제가얼마나제도화되었는가가논의의핵심. 이에곁들여, 성, 지역, 전직, 전문성등인적자원의구성등에대한분석을통해 국가 행정의정책지향성과자율성을가름해볼수있음. - 셋째, 행정수행에있어서 절차적반복성 이얼마나제도화되었는가의문제. 행정이법적절차에따른반복성을유지하도록함으로써행정의탈 ( 脫 ) 사인성 (impersonality) 과보편성을확보하는것은근대관료제의중요한요건. 더나아가행정수행의일관된작업규칙과순환성을제도화함으로서직업관료들의집합적일체감, 행위의단일화, 내부응집력을신장하게되어궁극적으로 국가 행정의자율성과정책능력을촉진 (Skowronek, 1982:33; 정용덕,2001:525-6). -이상행정의내부적특성에해당하는이상의세가지사안을바탕으로다음과같은행정학적쟁점들에대해시대별로논의해볼것임. 첫째, 행정수반인대통령과행정관료제간의관계. 양자간의관계는시대에따라협력적이거나갈등적이거나타협적인관계로나타날수있음. 양자간에누가의사결정을주도했는가의문제또한의미있음. 소위대통령의 행정적리더십 대관료제의 중립적능력 의문제를논의해볼수있을것. 둘째, 행정과사회간의관계. 공공정책이 국가 중심적이거나사회중심적이거나혹은양자간힘의균형이이루어진상태에서결정되는경우가있을

20 수있음. 강한 ( 혹은약한 ) 국가 대 강한 ( 혹은약한 ) 사회 간의관계에관련된이문제에관한논의를통해 국가 행정의자율성과정책능력을가름해볼수있을것. 셋째, 국가성 (stateness) 과민주성의문제. 이문제는 기획합리성 과 민주적대응성 의사안으로대체해도무방할것. 넷째, 행정의정책지향성에관한논의. 1. 근대적관료제행정의준비 1) 정부조직의구조적특성 -조직화면에서 2), 이승만정부의행정기구는헌법개정에따라두차례큰변화가있었음.1948 년 7월에제정된헌법에의해건국정부의정부조직법이제정되었고,1954 년개헌에따라 12 월 24 일전문개정형식으로긴급발의한정부조직법의개정이그것. 이두차례에걸친대규모조직구조변경에의해제도화된이승만정부의행정기구상의특성을다음과같이정리할수있음 ( 정용덕,2004). - 첫째, 이른바 행정간소화의규범 이전기간을통해지속적으로작용 ( 조석준,1966:113-36). 그러나실제로는이기간에 11 부 4처 1원 3위원회 6국에서 12 부 2원 3청 2실 2특별국 ( 국무원사무국포함 )6국으로성장. 또한, 공무원수에있어서도수차례에걸친감원시도가있었지만, 실제로는 1947 년에비해 1959 년에는세배로증가. -둘째, 행정간소화논리등 3) 에의해시대적으로필요한 국가 기능을적절히수행하고대응하기위한행정기구의원활한제도화에실패. 심지어모든국력을총동원해야만하는한국전쟁수행기간조차도부처급이상의행정기구개편은없이단지소수위원회조직의신설을통해대응. 앞에서지적한것처럼, 행정간소화논리에도불구하고행정기구의수는증가했으 2) 베버의이념형에의하면, 관료제는전문성에따라분업화가이루어진계층제형조직이다. 전문성이극대화되도록세심하게수직적및수평적인권한과책임의분업이정의된조직구조가제도화된다. 3) 또한, 이승만정권의간소화논리는공무원인력의감축을강조함으로써신분위협을느끼는공무원들을좀더용이하게통제하기위한수단이었다는해석이있다 ( 정승건,2000:147)

21 나, 행정수요에필요한적절한하부구조의분화가따르지는않았음.1948 년건국당시의중앙행정하부구조는 15 실 73 국 314 과이었으나,1955 년에는 70 국 284 과 1담당관으로, 그리고 1960 년에는 66 국 276 과 1담당관으로축소 ( 총무처,1998). 따라서전체적으로하부조직의수적인면에서만보면이승만정부시기에중앙정부관료조직의분화는별로이루어지지않았다고할수있음. -셋째, 독립국가에필요한기본적인행정기구들을조직화한것외에는대부분조선총독부의조직과일본정부의조직이부활한점. 미군정에의해도입된일부미국식제도들은거의제외됨. 예를들면, 미군정시기에개인참모와일반참모를구분했던제도를없애고, 대신에차관직속비서실에총무, 경리, 감사, 인사, 후생등을담당하는과 ( 課 ) 를두어사실상일제시대의관방 ( 官房 ) 을부활. 또한, 미군정이도입한위원회제도, 참모제도, 기획제도등은모두구일본식의주무부서제, 품의제등으로복원. 참모제도와기획제도의폐지는이승만정부의기획합리성을증대시킬수있는기회를박탈하는결과초래. 4) 또한, 위원회조직을폐지하고단독제조직중심으로전환한것이나품의제 ( 稟議制 ) 의복원등은그후한국행정의위계주의적집권화에중요한원인으로작용. - 이승만정부의조직구조변화에서발견할수있는특징을정리하면다음과같다 (< 표 I-1-2>). 4) 전후복구라고하는시대적인행정수요에합리적으로대응해야하는시점에서기획제도를폐지한것은그이전의미군정의조직화방식에비해후퇴한것으로평가할수있다 ( 안해균,1986:58; 조석준,1969:422-3). 행정수반의합리적인의사결정을돕기위한정보제공및전문적조언을위한참모기구가없었던것이이승만대통령의개인지배의주된원인가운데하나로보는해석도있다 ( 안해균,1986:67)

22 < 표 I-1-2> 경제발전단계에따른행정기구별인력, 예산, 조직변화 * 출처 : 김근세. 오수길. 정용일.1998:83. - 첫째, 억압기구와국고기구를제외한대부분의행정기구가 1948 년-1955 년사이에급격히감소한점. 억압기구의증가는이시기에발생한한국전쟁에기인한것으로해석가능. 국고기구의증가는전매청과외자청의확대등국고관리를효과적으로하기위해이루어진것. 이와같은조직규모의축소는일반적으로힘든개혁을이끌어낸것으로평가할만함.1955 년에서 1960 년에이르는기간에는조직규모면에서의큰변화는없었음. 이는 년사이의잦은변화가일단마무리되고안정기에접어들었기때문인것으로해석가능. 이시기에형성된국 과의기본틀은제3공화국이후에도대체로유지되었음. - 둘째, 이승만정부의생산및통합기구의조직규모가차지하는비중이매우컸던점. 이는다른국가기능에비해이두가지기능에상대적으로많은투자가이루어졌음을의미하는것. 또한, 국가가생산및통합기능을조직및인력집약적인방식에의해수행했기때문

23 - 셋째, 이데올로기제조기능을수행하는행정조직이큰비중을차지한점. 특히, 건국초기에는복지기능에비해훨씬더컸으며, 후반에와서야비 슷한수준이되었음. - 넷째, 집행기구면에서그다지제도화가이루어지지않았음. 이대통령은적어도초기에는장관과의직접적인연결을시도하는국정운영방식을택했기때문에비서실의역할은단지대통령부부의개인적보좌에머무는것. 5) 1949 년 1월대통령령에의해대통령비서관직제가제정시행. 6) 그후직제상의변화는없었고, 다만인적인변화만있었음. 직제에엄연히있는비서실장을임명하지않은상태에있었음 서울수복 이후대통령비서실과경무대비서실 ( 경호책임 ) 을통합. - 이승만정부의핵심행정부 (coreexecutive) 구성에있어서가장큰변화는 1955 년제2차헌법개정을통해국무총리제가폐지되면서발생. 이에따라핵심행정부조직은 1955 년이전과이후가매우다름. 건국이후 1955 년까지는대통령, 부통령, 국무총리제가혼합되어있었으며, 이에따라핵심행정부기구도대통령관련기관과국무총리관련기관으로분화. 대통령비서실은공보비서관, 정무비서관 (3 인 ), 서무비서관, 문서비서관등정책과정과는관련이적은개인비서관만을두고있었음. 대통령직속으로고시위원회, 감찰위원회, 심계원, 외자구매처등이중앙관리기관의역할을수행. - 국무총리의경우별도의비서실이설치되어있지않았음.1948 년-1955 년사이에국무총리직속으로총무처, 공보처, 법제처, 기획처, 기획위원회, 관재청이있었음. 이외에도중앙관리기관에해당하는부서로써예산을관장한재무부와중앙-지방간관계를관장한내무부를포함시킬수있음 년국무총리제를폐지하는헌법개정이후국무총리직속기관은모두 5) 비서실은전문가보다는평소개인적친분관계에있는사람들을중심으로 10 명정도의소수로구성하여사적인조직의성격을띠었으며, 기능별로분화되어있지않고, 개인비서적성격이강했다. 6) 이에따라대통령비서관실에 (1) 대통령과저및시종에관한사항, (2) 대통령에직속하는서무, 문서및경리에관한사항, (3) 대통령의명에의한공보및정무에관한사항을관장하게하고, 1 명의비서관장, 8 명의비서관 ( 정무 3 인, 공보, 문서, 서무각 1 인, 경무대 2 인 ) 으로비서실을발족하였다 ( 박중훈, 1996)

24 개편. 기획처와기획위원회는부흥부와부흥위원회로개편되었고, 총무처는국무원사무국으로개편. 한편, 법제처는법무부법제실로, 공보처는대통령공보실로, 관재청은재무부관재국으로개편. 따라서재무부, 내무부, 법제실, 부흥부, 부흥위등이중앙관리기관에해당. - 대통령직속기관에도약간의변화가있었음. 우선국무원사무국이신설되면서과거총무처와고시위원회의기능을흡수. 또한, 감찰위원회가폐지되고사정위원회가신설. 외자구매처는부흥부외자청으로직제가변경. 공보처가대통령직속공보실로축소되었고구황실재산사무총국이신설. 이때에도부통령제는유지되었으나, 국정운영에대해서는아무런권한이없었음. 2) 인적자원의동원과배분 - 공직인력의충원과배분에관한제도화면에서 7), 이승만정부는일제시대의인사행정제도들을거의그대로사용. 그보다앞서미군정시기에도일제시대의인사행정제도를 칙령몇개의번역또는자구수정에불과 한수준에서그대로받아들였음 ( 박동서,1969:4368). 이승만정부시기에는미군정시기에도입된일부미국식인사행정제도들을그나마대부분배척 년에제정된정부조직법에의해고시위원회와총무처인사국이설립. 고시위원회는공무원의전형자격을규정하는일을수행하고, 총무처인사국이그에따라집행을하도록분업이이루어진것. 이두기관이수행한실제역할을보면고시위원회는그다지중요한역할을수행하지않았던반면에총무처인사국은임용대상자를교체할만큼권한이막강하였다는견해가있음 ( 조석준,1969:135). 그러나실제공무원채용과전형이각기관별임명권자에게주어졌기때문에단지문서의형식적요건을관장하 7) 이념형대로라면공무원의인사는실적에따라이루어져야한다. 공직에적합한능력과경험등자격이입증된전문가들을선정하여충원하고적소에배치해야한다. 주어진임무를성공적으로수행하는공무원들은직업과봉급이보장되며, 능력있는공무원들은서열과실적에따라승진할수있어야한다. 전임제 (full-time) 직업으로서공무원들에게정기적인봉급및연금을지급해야한다. 이와같은제도는가산적관료제에서공공의관료제로발전하는데필요조건이된다

25 는수준의유명무실했다는견해도있으나이들이실제로수행한역할과는 별개로, 이두중앙인사행정기구의설립은실적제에의해인사를관리하 겠다는건국정부의상징적의미를지닌것으로보아도무방. - 그러나 1954 년의개헌에따라국무총리제가폐지되면서그이듬해에국무총리직속으로있던네개의중앙관리기구들 ( 즉총무처, 기획처, 법제처, 공보처 ) 이모두국무원사무국으로통폐합. 이때인사행정을관장하던총무처인사국과고시위원회가통폐합되어국무원사무국의고시과로축소. 이는곧일제시대의관방 ( 官房 ) 과유사한형태로환원복구된것을의미 ( 박동서,1969). 당시국회에서야당은좀더독립적이고격상된중앙인사행정기구로서 인사원 을신설할것을주장하였으나, 채택되지않음. 중앙인사행정기관의특성과는별개로사실상대부분의공무원인사는대통령과비서실, 각기관의장, 그리고자유당의영향이지배적. - 공무원의충원은신규채용보다는주로내부승진방식에의했음. 외부로부터의신규임용도고시에의해충원된비중이극히낮았다 ( 박동서, 1969). 당시공무원의신규채용방식에는고시와전형의두가지가있었음. 8) 공무원임용은고시합격자우선임용의원칙에의하여, 기술계공무원을제외하고는고시합격자가있을때에는전형임용을행할수없다고규정하여 ( 동법제7조 ), 고시를전형에우선하도록되어있었으나이승만정부는신규채용공무원의대부분을전형에의해임용.1949 년에서 1960 년사이에고등전형합격률은 96.4% 이었던반면에, 고등고시합격률은 3.6% 에불과 (< 그림 1>). 중앙정부중견공무원 ( 국 과장급 ) 가운데고시출신은 2급의 1.3%,3 급의 1.9%,3 급을류의 4.6% 에불과 ( 안용식.2002: 13 장 ). 9) 8) 고시는직무수행에필요한능력을검정하는충원방식이며, 전형은고시에의하지않고그직무에필요한학식, 기술, 경험이있느냐를인정하는비공개경쟁시험에의한충원방식이었다 ( 국가공무원법제 18 조, 법률제 44 호,1949 년 8 월 12 일 ). 9)1951 년 년사이에 4,350 명의고급공무원중 4,050 명 ( 약 93%) 은경쟁경험없이승진하였다 ( 박동서,1961:197).1949 년 년사이에고등고시행정과총응시자 12,899 명가운데 344 명 ( 약 2%) 만이합격하였다 ( 박문옥,1963:401). 고등고시의 3 급을류이상의상위직이매년수백명씩공석이생기는데도합격자는연평균 20 명에서 30 명정도에불과하였다.1948 년 년까지 12 회동안고등고시행정과의전체합격자수는연평균 22 명뿐이었다 ( 박동서,1961:442-7)

26 -고시에의한충원도고시과목및방법의타당성이나신뢰성면에서문제. 주로법률과목을단순암기하는필기시험위주였고, 현대적인공공관리기법이나이론에대한경험또는지식을검증하는내용은불포함 ( 박동서, 1969).1952 년 7월 31 일이전까지전형에의해임용된공무원의경우는, 논문고사와구술고사를생략한채, 학력과경력그리고근무실적을참작하여시행. 그나마, 이와같은방식에의한전형도 1953 년 2월에이르러시행되었고, 그전까지는실적에대한고려가거의없이주로정실에의하여임용 ( 송혜경,1998,30). - 승진임용에대해서는국가공무원법에단일후보의원칙을적용하여전형 대상자의선정을 1 인으로국한. 이때문에, 임용권자에의한자의적인승 진임용이이루어졌음. - 고시이외의방법에의한충원은초기의경우, 상위직은독립운동가나교육자등행정경험이거의없는사람들이충원 ( 유훈,1966:487; 안해균, 1986:59). 이승만대통령은고위직인사에서전문성보다는요직안배방식을더중시하였고, 그나마수시로교체하였기때문에이들이행정실무에대해경험을축적하기어렵게만든것. 하위직의경우대개조선총독부에서하위관리직이나상위서기직혹은좀더하위직을지낸사람들을충원. 이승만정부의후반에들어이들이상위직으로대거이동함으로써이승만관료제의중추를형성. - 주로내부승진에의거했기때문에학교를졸업한직후에공무원을시작한사람들의비중이낮았음.1950 년대초기준으로국 과장급공무원가운데학업을마친직후부터공무원을시작한사람은약 35% 에불과. 이는우수한젊은이들이학업을마치면서곧바로공직을시작하여직업공무원으로발전해가는비중이그만큼낮았음을의미 ( 박동서,1961; 안용식, 2002). 학력면에서는중앙정부의고급공무원 ( 국 과장급 ) 가운데대학졸업자가약 37% 그리고전문학교졸업자가약 25% 에불과 ( 안용식,2002: 13 장 ). 그러나상위직공무원들의평균연령은 41 세로써그다지많은나

27 이라고는할수없음. - 충원이후공무원을적재적소에배치하고필요한전문지식을교육훈련시키는노력도취약 ( 박동서,1966). 실적주의와직위분류제등에바탕을둔미국식인사행정방식은계급제사고방식에익숙한일제시대관료출신들의저항에의해무산. 대개 고참순 으로이동이이루어졌음. 게다가공무원들의이동에정치적요인이작용하여정실주의가만연 ( 김종성,1998). 공무원의이동은주로정치적통제의수단으로이용되었고공무원들의능력발전을위한수단이나전문성에따른적재적소배치의기회로이용. 10) - 다만공무원들의이직은극히드물었음. 이는공직에대해한국인들이지닌전통적인존경심에더하여, 당시고용기회가어려웠으며, 더욱이공직은하나의특권으로작용하였기때문. 그럼에도불구하고, 근대적인관료제발달의중요한요건가운데하나인정기적급료의지급이어려웠음. 거의모든공무원의급료는생활비를충족시키기어려운수준. 게다가주사급이상전체공무원수에해당하는많은수의임시직원들을 촉탁 ( 囑託 ) 이라는이름으로활용. 기관에따라서는촉탁이정식공무원의 5배가넘는경우도 ( 정승건,1999). 이는공무원처우개선이라는명분하에감원을하고, 상당수의주사급이하공무원을촉탁으로바꾸어놓았기때문. 이가운데극히일부만정부예산으로급료를지급하고, 나머지대부분은 회사티오 (T/O) 라는명칭하에사기업체에서급료를지불하도록 ( 전해종,1960:321; 정승건,1999:147 에서재인용 ). 이는이승만정부가관료들의급료를지급하지못할정도로재정적취약성을지니고있었음을의미. 그러면서도공무원감축에대한일반여론의지지가있었음은관료제가규모에비해비효율적이었음을짐작하게함 ( 정승건,1999:148). - 인적구성면에서이승만정부관료제의가장중요한특징은일제시대관 료를지낸사람들이매우높은비중을차지한점. 미군정에이어이승만 10) 예를들면,1956 년에있었던 5.15 정 부통령선거 에서이기붕후보가부통령에낙선했을때, 자유당정권은충성심이부족하다고간주한공무원들을제거하려고했다. 자유당내에소위 행정기구조정 5 인위원회 를두어경찰관료등 20% 를감원하려고시도하기도했다 ( 정승건,1999)

28 정부는일제시대에관료를지낸대부분의사람들을공무원으로충원. 더 욱이시간이감에따라이들은점차이승만정부관료제의중심세력이되 었음. 11) - 제1공화국전기간에걸쳐서장 차관급고위관료와서울및부산시장, 각도지사에임용되었던 160 명의경력을분석해보면, 총독부나미군정시에관료출신이 69 명 (43%). 여기에군인과법조인까지포함하면 101 명 (63%) 으로대부분의관료들이총독부와미군정을거쳐제1공화국까지자리를유지. - 반면에, 민족반역자처벌법 이무효화되고, 좌익이나중간파는물론이고우익진영의독립운동가들도철저히배제. 정부수립후 1953 년까지전체공무원중에서독립운동경력을지닌사람은불과 4.2% 에지나지않았으며, 1953 년부터 1958 년사이에는 2.3%,1958 년후기부터 1960 년사이에는 1.5% 로현저하게감소. - 이처럼일제시대관료출신들이주류를형성하게된것은이승만관료제에적어도다음과같은네가지의미를지닌다할수있음. 첫째, 일제시대친일행위를한사람들까지도거의대부분충원됨으로써민족적자존심과한국사회에사회정의에대한판단기준을모호하게만드는결과를가져왔음. 권력에대한기회주의적속성이한국사회에뿌리내리는원인가운데하나가된것. - 둘째, 일제시대관료출신들은신변불안등으로인하여이승만정권에대한 과도한충성과명령에대해무분별하게복종하는경향. 이는서구에서처 럼관료제가법적합리성을바탕으로민주주의의발전에공헌할수여지 11) 해방직후경찰및관료는단지 20% 정도가출근하는등거의와해될상황이었다. 그러나미군정은식민지경찰및관료들의약 70-80% 가재임용되었고, 그밖의한민당계의우익인사, 우익청년단체등으로부터대거충원하여관료제를구성하였다 (Kumings( 김자동역 ),1986:213-25; 정승건, 2000:107 에서재인용 ).1960 년 4 월까지이승만정부 12 년동안에국무총리이하 115 명 ( 이중재임이상인사람 19 명을제외하면 ) 의장관중 31%(30 명 ) 이일제관료출신이다. 특히, 경제정책관련및내무부장관에일제출신이많이기용되었다

29 를말살하는결과를가져왔음. - 셋째, 일제시대의관료제도가거의그대로지속되게만들었음. 앞에서지적한것처럼, 이승만정부시대에일제시대의행정제도와운영방식이거의그대로부활하게된것은바로이들일제시대관료출신들에의한것. 조선총독부는절대군주와도같은조선총독을정점으로하여총독부관료기구와헌병및경찰기구가기반이되어엄격한위계절서하에지배와수탈을일삼은강압적인통치기구였댜는평가 ( 이태일,1984; 정승건,1999: 119). 이와같은식민지수탈체제의유산이조선왕조의유교적신분체제및관존민비의행정문화와결합하여이승만정부의관료제의비민주성을가져왔던것. 12) - 넷째, 이들은일제시대에거의대부분하급직관료출신들이었기때문에, 그들이한국전쟁이후단기간에고위직으로승진하기는했으나, 국가발전 정책에대한비전이나행정능력면에서모두한계를지니고있었다는평가. - 이승만정부의관료들은대부분당시사회계층의상위권에해당. 특히고위직공직자들의사회적배경은지주의자손, 일제식민지관리, 전문직종사자, 사업가등상류층에해당했으며, 충원되기이전에는교육가, 직업정치인, 직업관리, 법률가등으로활동한사람들이었음 ( 김규택,1973:186; 안해균,1986:58-9). 13) - 학연면에서보면, 이승만정부시기는 1960 년대이후다수의행정엘리트 를배출한서울대출신들이진출하기에는아직이른시기였음. 대신에일 제시대해외유학파들, 특히일본에서공부한사람들이주류 (Yang,2002) 년대초 5.16 쿠데타이후급증한군출신의비중이이승만정부에서 12) 이승만정부가표방했던정치행정이념은영미형의자유민주주의였지만, 실제정치행정행태는조선조의관존민비문화에일제시대의억압적인관료지배체제가혼재된것이었다 ( 박동서,1969: 23-4). 일본의제국주의통치체제는법치주의와는다른일종의 법만능주의 를증폭시키는것이었다 ( 정승건,2000:130). 13) 한실증적연구에의하면,1950 년대상위직공무원의부친의직업은농업 (32%), 상업 (12%), 공무원 (8%), 교원 (3%), 기타 (5%), 그리고무응답 (41%) 이었다. 부친의경제력은상 (19%), 중 (66%), 하 (4%), 무응답 (12%) 이었다 ( 박동서,1961:211; 안용식,2002:413)

30 는고위직공직자의 11% 정도를차지하여그다지문제로대두되지않았 음. 14) - 지연에있어서도큰문제는없었음.1958 년을기준으로보면, 전체고위직행정관료가운데영남출신의비율 (74 명, 전체의 20%) 은호남출신의비율 (27 명,7%) 보다많았으나, 이는지역별인구비중면에서영남 (34%) 이호남 (25%) 보다더큰점을감안하면양지역간에의미있는차이가있다고할수없음. 15) 한가지흥미로운것은이승만정부에서북한출신의관료들이큰비중을차지한점. 북한출신은전체남한인구의약 12% 에불과했으나, 고위직의 24%(89 명 ) 를차지. 16) 당시여성의공직진출은극히저조 ( 안용식,2000). 3) 절차적반복성 -합리적인의사결정을위한법적절차면에서도 17) 이승만정부는조선총독부시절의제도들을거의그대로존속. 이보다먼저, 사회혼란이지속되는상황에서미군정은기존하는행정절차규범들이그들이지향하는정책이나이념에부합되는지여부와상관없이도구적효율성차원에서그대로유지시키고활용. 건국정부에서도조직관계법령이나통치관계법령에대해서는많은제정을하였으나, 순수한행정내부절차에관한운영규범은경시하였으며, 이때문에일제시대의행정절차가그대로지속. 행정운 14)1960 년대초 5.16 이후급증하기시작한군출신의등용은그후 1990 년대초까지이어지다가김영삼 문민정부 에와서야비로소 9% 정도로낮아지기시작하였다 (Yang,2002). 15) 특이한것은두지역모두인구비중에미치지못한점이다. 영남의경우 1960 년대초이후부터, 호남은김영삼정부이후부터인구가차지하는비중보다높은비중의고위직관료들이등용되었다 (Yang,2002:146). 16) 고위직공무원의출신지별비중을보면, 1951 년 11 월말현재서울 (23.1%), 경기 (5.6%), 충남북 (11.6%), 전남북 (6.9%), 경남북 (13.2%), 강원 (2.3%), 제주 (1.0%), 이북 (20.5%), 불명 (16.5%) 이었다 ( 안용식, 2002). 17) 근대관료제의요건가운데하나는법률에근거하여합리적인의사결정이이루어지도록하는것이다. 행정은성문화된절차와규칙에의해이루어지고, 명확한기록에의해문서화되어야하며, 탈사인적 (impersonal) 으로모든사람에게평등한 법의지배 원리가실현되어야하는것이다.20 세기에들어, 베버주의관료제로의대대적인전환은현대국가자체의등장과도연결되어있다. 그것은가부장제에서관료제로의전환이었고, 왕가의업무처리로서의행정이탈사인격화되어왕조제도나공직제도로전환되었다 (Hague,etal.1998:220)

31 영의원리와관행은일제시대의그것과매우흡사 ( 김종성,1998:217). - 공공서비스의제공을지원하기위해필요한공공재정을합리적으로운영하기위해필요한제도적장치들이마련되어있지않았음 ( 유훈,1966). 이때문에재정을절약하는일뿐아니라복잡한행정기구들을지원하는충분한공공자금의동원과배분이이루어지기어려웠음. 합리적인의사결정을뒷받침하기위한계량적정보나기술에대한기반도매우취약한상태. 예산및재정관리방식은일제의재정법과회계법이그대로운영되었으며, 회계검사는자유당창당이후일본의회계검사법을그대로모방하여사용. 미국의원조에크게의존하는상황에서미국의회계년도에맞추어예산운영을해야했으며, 이때문에회계년도를자주바꾸는등의혼란이야기되기도. 사회적혼란과빈약한경제예측력으로인하여빈번하게가예산 ( 假豫算 ) 을편성하는등전형적인 후진국형예산운영 을면치못했음 (Caiden& Wildavsky,1975; 정용덕,2001:8 편 3장 ). - 법규에근거한행정절차에의거함으로써행정업무를수행하는과정에서관료들의개인적동기가작용하지않도록하는이른바탈사인적인행정도확립되지않았음. 집합적의사결정보다는행정수반개인의독선과권위에의해결정이이루어지는경우가대부분. 국무회의처럼형식상집합적의사결정이이루어지는경우에도구성원들간의충성경쟁에의해비합리적인의사결정이이루어지는경우가대부분. 이승만대통령은국무회의를통해행정기관별로취합된다양한정책정보와조언을듣기보다는, 각기관장과의개별적인면담을거친후단독으로결정하는방식을더많이취했음 ( 이한빈,1966:393; 조석준,1966:131; 안해균,1986:69). 18) - 법치행정이확립되지않은상태에서행정의책임성과윤리적기준이확 립되기는어려웠음. 당시에공무원들의이직이많지않았던이유가운데 18) 각부처장관은이대통령의개인적카리스마에의한권위에눌려소위 지당 ( 至當 ) 장관, 낙루 ( 落漏 ) 장관 이라는말이유행할정도로정책결정에합리적인의견을개진하기어려웠다 ( 안해균, 1986:67). 국무회의는대통령이주 2 회중 1 회만참석하였고, 그나마회의진행이형식적인절차에불과하였고, 국무회의결정사항을후에대통령이거부한경우도있는등대통령 1 인에의한핵심행정부의사결정이이루어졌다

32 에는법을어긴경우조차도그에대한적절한행정통제가이루어지지않 았던때문인것도포함. - 관료제에대한내적통제장치로서 1948 년 12 월제정된심계원법에의해심계원이설치되었으나, 대통령중심제임에도그직속기관으로설치되었기때문에근본적인한계가있었음.1948 년 7월에제정된정부조직법에의해설립된감찰위원회는공무원에대한감찰사무를관장하도록되어있었음. 그러나역시직무상국무원에대해독립적인지위를갖지는못하였음. 이기관은많은정치적압력하에서도공무원의관기숙정과기강확립을위해나름대로노력을경주한것으로평가 ( 안해균,1986:77-8). 그러나 1955 년 2월에감찰위원회가폐지됨. 그해 11 월법률의근거도없이대통령령으로사정위원회를설치하지만, 감찰위원회와달리징계처분권이없는등권한이축소되고활동에도제약이있는기구. 이후감찰기능은법무부가통제하게되어자유당과대통령이좀더쉽게정치적영향력을행사. 19) 이때문만은아니지만그후공무원의부정부패는좀더극심해지는경향 ( 이문영,1966:159-70). 이래저래이승만정부에서관료제에대한통제기능은정실주의에의해적절히수행하지못하는결과초래. 4) 쟁점 (1) 대통령과관료제간의관계 - 일반적으로출범초기정부에서의정-관관계는갈등관계에서부터시작. 직전의정부와는정치적이념을달리하는정치집단이집권한경우는특히심하거니와, 같은정당이라고해도상이한정치집단이집권한이상기존의직업관료들을일단견제하는경향. 집권이후상호작용을거치면서상호간의신뢰가축적되는집권후반기에이르러비로소협력관계가형성. - 이와같은일반론적시각과는달리, 전반적으로이승만정부의정치지도자 19) 이처럼위원회형조직들을내각산하의행정기관으로변경시킨것은대통령의관료제에대한직접적인통제가가능하도록하기위한것이었다

33 들과직업관료들간에는초기부터그다지심각한갈등이발생한것으로보이지않음. 후술하는것처럼, 근대적인인사행정의제도화가채이루어지않았던당시에이승만대통령은정실인사를통해요직안배를하였고, 잘알려진것처럼조선총독부근무경험자들을대거활용 ( 김종성,1999). 미군정에이어이승만정부에서도주류공무원으로근무하게된전직조선총독부관료들은출신배경으로인한신분불안감을극복하기위해서라도이승만정부에과도하게충성. 이로인해법적합리적권위를배경으로하는관료제가민주정치와시장경제의발전에크게공헌할수있었던서구의경우와는근본적인차이를가져옴. 20) 여기서더나아가, 이들이일제시대의행정제도를답습함으로써근대적행정의제도화에장애가되는결과또한초래. - 관료제에대한통제력면에서이승만대통령은앞에서지적한정실에의한인사정책수단에더하여특유의카리스마적권위를통해관료제를효과적으로통제할수있었던것. 그러나후술하는것처럼, 제도적대통령제 (institutionalpresidency) 에해당하는조직적구조가미흡한가운데의전위주의비서실을통한이른바 비서정치 에의존하였고, 집권후반기에는그의고령화등으로인해관료제를통제하기보다는오히려종속되는형국이발생. - 이승만정부의후반기에는비서관과경호책임자에의한 인의장막 에의해체계적인정책지식과정보가차단되고월권에의해각료와대통령간의장벽이되는경우가많았음 ( 조석준,1966:130). 집권초대통령자신이직접결정하여참모에대한의존도가낮았던것과는달리,1955 년이후에는대통령의노령화및장기집권욕심등에따라점차개인참모로서의비서실의범위를벗어나핵심권력의중심으로부상. 대통령의비서관들이국무위원보다더강력한권한을행사하였고, 부패의원천이되기도 ( 안해균, 20) 미군정과이승만정부가일제관료출신들을대거등용하게된이유는당시에실무행정에대한경험과지식정보를축적한인적자원이부족했던행정적인이유가있었다. 그러나미군정의경우에독립운동가출신인사들을얼마간견제하면서대북및대남정책을수행하면서, 그리고이승만정부의경우는초기의회내에서의소수파로서효과적인정부운영을위해각각일제관료들의도움을필요로했던정치적요인이또한작용했다 ( 정승건,1999)

34 1986:70). (2) 행정과사회간의관계 - 이승만정부시기는전술한역사적유산에의해이른바 과대성장된 국가기구들에의해강한국가와약한사회의관계가형성. 일제식민지통치에더하여한국전쟁과그후이어진세계냉전하의남북대결상황은주로억압기구 (coercive apparatus) 의성장. 이로인해노동자들을비롯한대 ( 對 ) 정부비판세력에대한효과적인물리적통제가가능. 극심한시민사회의저발전상태에서대북한혹은대야당과의관계에서필요에따라소위 어용집단 들을조직화하여동원. 수리조합등일제시대에형성된 국가 코포라티즘 (statecorporatism) 조직들은거의대부분유지되어 국가 의정책집행기능을대행 ( 이한우,2003). - 이승만정부는집권초기에토지개혁을통해토착지주계급의몰락을가져온반면에일반농민들의지지를확보. 그후일제적산과미국원조물자의분배를통해수입대체산업에참여하는경제인들과통치연합을형성. 그러나점차친자본가정책이확대되면서농민과실업노동자 ( 특히지식노동자 ) 들의불만이증폭되기에이르렀고, 이것은결국 4.19 학생의거 의원인으로발전 ( 김일영,1991). (3) 국가성과민주적대응성 - 자유당정부는 강한국가대약한사회 의구도로출발. 이는피식민지유 산에더하여남북한대결로인한국가기구의과대성장에기인. 그렇다고 하여이승만정부가기획합리성면에서역량을발휘한것으로볼수는없음. (4) 정책지향성 - 일제식민지체제가붕괴된직후부터대한민국정부수립까지의이데올로

35 기적혼란기를겪으면서출범한이승만정부의정책지향성은반공이었음. 더욱이건국이후 2 년만에한국전쟁을치루고세계냉전이시작된시대에 반공이념은더욱강화되었을것. 2. 근대적관료제행정의제도화 1) 정부조직의구조적특성 년대초부터급속한산업화정책을추구하던시기의정부조직의구조적특징은한마디로역동적인분화와통합. 가장대표적인것이경제기획기구의구축.1955 년에설치된부흥부에서그뿌리를찾아볼수있는기획기구는경제기획원과건설부로연계. - 민간부문의경제활동에개입하기위한여러가지산업정책기구들을제도화. 건국정부이후지금까지있었던행정기구의신설, 폐지, 승계형태의가장많은조직변화를보인부문이바로산업행정 ( 김근세 최도림, 1996). 대부분의시기에산업행정기구는전체중앙행정기구의약 1/2 를상회. 중앙행정기구들외에도산업관련행정기구들은그산하에여러가지형태의각종공기업과기금들을설치하여운영. - 국가 내부에서는행정기구간의일사불란한의사결정이이루어지도록하기위한조직화가이루어져왔음. 각각의행정기구의대상시민또는사회단체들의선호나이익을개별적으로국가정책결정에투입시킬여지를최대한통제하고, 국가의통합된정책목표설정과집행을추구하기위해행정기구의구조화가이루어진것. - 첫째, 국가정책결정이행정부에의해주도됨. 이와같은행정부주도가행정기구들의조직화면에서도그대로반영. 대표적인예로써, 다른자유민주주의나라들과는달리, 대통령의직속기관으로되어있는감사원의위상을들수있음

36 - 둘째, 행정부내부에서는정책결정권한을행정수반인대통령에게집중시켜주기위한핵심행정부기구들의과대성장이이루어져있음. 먼저, 청와대비서실의비대화및권한을들수있음. 또한다른행정기구들을대상으로하는중앙관리기구들도과대하게성장. 경제기획원, 법제처, 감사원, 그리고총무처와내무부등은기획, 조정, 예산, 법제, 조직, 인사, 통제등의행정기능을관장하면서여타의중앙및지방수준행정기구들의정책을조정, 통제함으로써행정수반의정책조정능력을강화시켜주는역할을수행. - 셋째, 각행정기구내부에서도기관장의효과적인조직통제를위하여다단계의엄격한계층제적조직화가이루어져왔음. 이와같은 기계관료제 (machinebureaucracy) 형의조직화는기획관리실, 차관보제등총괄행정기구의성장과더불어기관장의조직통제력을극대화시켜주는데일익을담당. - 국가 주도의산업화과정에서국민의궁극적인삶의질을향상시키기위한행정기능의수행은상대적으로소홀히이루어졌음. 경제성장의추진과정에서사회복지와보건, 환경등의문제는항상부차적인문제로그우선순위가매겨짐. 환경행정기구나노동행정기구의제도화는최소한처음얼마동안은국내외적상징정치가일차적목적이었음. 그당시한국의정부규모는비교론적으로보아상대적으로 작은정부 에해당. 서구국가들이큰정부를유지했던요인이복지국가정책기구들의성장때문이었던것과대비되는현상. - 이시기에민주주의의저발전은행정제도면에서도그대로반영. 국회는입법기능을수행하고행정부를통제하는데필요한제도적장치들이매우취약한상태. 예로써, 행정부의막강한예산행정기구에비해의회사무처의예산분석기능은매우취약한채로있었음. 당시의행정기구들은대부분위원회형보다는계층제형조직구조를주종으로구성. 자문위원회들이각부처마다복수로있기는하지만대개는유명무실. 그나마감사위원회, 소청심사위원회, 통신위원회, 경찰위원회등의결권이주어진몇몇위원회

37 들도관련중앙행정기관장의산하에구성되어있고, 그행정실이또한그 기관에소속되어있는등사실상내부기관화되어있었음. 따라서명실공 히위원회조직으로서의독립성과자율성을제대로발휘하기어려웠음. 21) - 이시기에행정기능은대부분중앙정부에집중되어있었으며, 그집행기능까지도중앙에서직접수행. 거의모든중앙부처들이지방수준의집행업무수행을위하여여러개의특별지방행정기관들을설치해놓고있었음. 경찰행정은물론이고교육행정또한중앙정부에서직접관리. 2) 인적자원의동원과배분 - 이시기에는실적제와직업공무원제라는근대적관료제의중요한요건들이제도화되었음.1960 년대에는군출신인사들이공직에다수진입함에따라상대적으로발전해있던군대의인사관리제도를행정에도입하고, 미국식직위분류제의도입을시도하기도. 교육훈련법과공무원연금법을제정하고, 소청심사위원회를설치. - 그러나실적제와직업공무원제가좀더본격적으로제도화되기시작한것은 1970 년대에들어서면서부터. 그이전에주로특별채용과내부승진에의존했던것에서과감하게공개채용의비중을늘린것. 특히, 행정고등고시에의한공개채용의비중을대폭늘림으로써산업화정책의추진에필요한유능한인적자원을적극적으로충원 (< 그림 I-1-1>). 당시에인사행정의제도화는총무처가주도. 21)1994 년 12 월행정기구개편시에경제기획원에서총리실산하로이전되면서중앙행정기관으로독립된공정거래위원회와 1998 년 2 월대통령및총리산하에각각신설된기획예산원원회와금융감독위원회도말이위원회지실제적으로는단독제나마찬가지로운영되었다. 일본의심의회와같이관련사회단체들의대표나공익대표들이참여하여의견을개진할수있는제도적장치도미미했다. 그러고보면, 국가정책결정을위한최상급위원회조직인국무회의자체가유명무실한제도로기능했다

38 < 그림 I-1-1> 한국국가공무원의채용방식별신규채용수 * 출처 : 총무처, 행정관리연보 ( ); 총무처연보 ( ); 행정자치부, 행정자치통계연보 ( ); 중앙인사위원회, 인사통계자료집 ( 내부참고용 )(1976 년이전은자료의미흡으로공무원임용수를확인할수없음 ) 을토대로작성 (Jung,1996). - 그럼에도불구하고, 공무원들의신분보장이지켜진것은아니었음 쿠데타 직후와 유신정부 초기, 그리고 1981 년에신군부에의한소위 행정개혁 은중앙및지방행정의많은하부조직을구조조정하여중앙의 4급이상직위 599 개와지방의 5급이상직위 114 개를감축. 3) 절차적반복성 -산업화시기의행정은절차적반복성면에서도크게강화됨. 예산운영과정의경우를예로들면,1962 년에 예산회계법 을제정함으로써국가재정이좀더근대적인예산운영절차에따라편성, 심의, 집행, 회계검사및결산이이루어지도록. 건국초기 ( ) 에는아예예산절차에대한법률이

39 없었고, 그후에는일본법을그대로모방한재정법 ( ) 에의해운 영. 예산회계법의제정에더하여각단계마다경제기획원과감사원에의 한절차적합법성의준수가크게강조. - 예산외에도기획, 조직, 인사, 법제, 홍보, 보고, 중앙 - 지방관계등핵심적 인기본행정에대한중앙관리기관들의엄격한내부통제가강화된것도 이시기. 4) 쟁점 1 대통령과관료제간의관계 쿠데타 군사정부나박정희정부는그이전과는전혀다른정치엘리트집단으로구성. 따라서집권초기에기존의관료제와심한갈등관계. 그러나군출신인사들의공직등용과아직실적제와직업공무원제가확립되기이전이던당시로서는정실인사를통한관료제장악. 전술한것처럼, 1970 년대초부터는실적제와직업공무원제가점차제도화되기는했으나, 한국대통령의인사정책은 -미국에비해엽관제적방식에의한공직인사의범위가작음에도불구하고 -관료제를통제하는강력한수단으로활용될수있었음. - 한편, 박정희정부가지속되면서대통령과관료제간에는매우높은친화적관계로발전. 집권하는기간이길어지면서양자간에는정책목표에대한동화, 인간적신뢰관계의증대가형성. 집권후기로갈수록박정희대통령이그의권력기반을사회부문이아닌국가기구내부에의존하게되면서양자간의관계는거의동일체화수준으로발전한것으로볼수있음 년대초에등장한신군부와전두환정부는그이전의박정희정부와 는인적구성면에서대동소이함에도불구하고, 상당수의공무원의교체가 이루어짐. 이는새정부등장에따른새로운관료제관계의형성을의도

40 한인사정책으로이해할수있을것. - 한국에서관료제를통제하기위한가장효율적인제도적장치는핵심행정부 (coreexecutive) 기구들로우선, 청와대비서실의역할을들수있음. 제1공화국과제2공화국그리고제3공화국초기까지만해도공보, 정무, 의전등의기본적인업무에관한비서관을두었을뿐. 그러나 1968 년에이르러기존의비서관들을대부분수석비서관으로격상시키고, 여기에더하여제1및제2경제수석비서관을새로이두기시작. 그후점차정책영역별수석비서관실이신설. 참여정부가출범하기직전인 2002 년 국민의정부 말현재정무, 공보, 민정, 외교안보, 경제, 교육문화, 복지노동, 정책기획등 8개의수석비서관실설치. - 또한, 청와대비서실외에핵심행정부를구성하는조직으로서 중앙관리기구 (centralagency)' 들이기획, 예산, 조직, 인사, 통제, 법제, 홍보등행정의기본적인기능들을관장.1960 년대이후중앙관리기관들이크게확장되면서대개국무위원급의중앙행정기관으로설치. 이중앙관리기관들이각급계선기관들을긴밀하게통제함으로써그들의정책수행이전체국가정책방향에유기적으로통합될수있도록조정하는역할을수행. 더나아가행정부처내에서의기계관료제 (machinebureaucracy) 형의조직화또한궁극적으로대통령의원활한관료제통제에기여하는제도적장치로작용. 2 행정과사회간의관계 - 이시기에 국가 행정과사회간에는 국가 중심적인제도화가이루어져 있었는데몇가지대표적인제도적특성과그변화를정리해보면첫째, 건국초기부터있었던억압기구의과대성장이그대로유지되었음. 군국주 의일제식민지통치기구의제도적유산에더하여 한국전쟁 과 냉전 의 시기에국방및법질서유지를위한억압기구의과대성장이이루어진 것. 22) 22) 그러나 1980 년대후반민주주의이행이후억압기구의상대적비중이점차감소되면서 경성국가 (thehardstate) 로서의특성또한점차완화되고있다. 이와같은변화는냉전의해체와남북한간

41 - 둘째, 과다한정부규제. 한국에서거의모든중앙행정기관들은그들이수 행하는전체기능의평균 30% 이상을규제방식에의해처리. 또한, 사실 상권력작용과다름없는이른바 행정지도 가성행. 23) - 셋째, 국가 코포라티즘의특성을지닌다수의중간매개조직들의존재. 국가와사회간에는다양한형태의 준정부기구들 (quagos)' 과 준비정부기구들 (quangos)' 이설치되어있으면서, 해당정책영역별사회부문에영향을행사. 이를통해국가의자율성과정책추진능력에공헌하는반면에정책수행의비민주성을가져오는제도적장치로기능. 24) 3 국가성과민주성 - 이상과같은관료제행정을기반으로이시기에한국의 국가 행정은매우높은도구적자율성과정책능력을확보. 그리고이를통해국가주도의신중상주의적자본주의발전을도모. 이른바이단계후발산업국가로서우리의경우는선진자본주의국가들이수행했던국가기능을훨씬능가하는적극적인국가역할이수행 (Jung& Kim,1997). - 이승만정부에이어박정희정부와전두환정부로이어지는이시기에도 강한국가 와 약한사회 의구도는유지. 그러나산업화와교육의확장 등에따른사회부문의잠재력이또한이시기에축적. 의긴장완화에의한것으로설명할수있다. 23) 다만,1980 년대민주주의이행이후규제완화정책이지속적으로시도되고있는중이다. 24) 그러나 1980 년대후반이후부터이들중간매개조직들의형성및운영방식에큰변화가이루어지고있다. 농업협동조합 등의예에서볼수있는것처럼, 임원인사등에서자율성이증대되고있다. 또한, 노동조합이나교원노조등의예에서볼수있는것처럼, 정책영역별로복수단체들이형성되고있다. 노사정위원회 나 의약정협의회 등의예에서볼수있는것처럼, 그동안한국에서취약했던삼자협상체계 (tripartite system) 의제도화가이루어지고있다. 무엇보다도 ' 시민단체 로지칭되는자발적인비정부기구 (NGO) 들의급성장이이루어지고있으며, 이들에의한국가정책결정과정에의영향력또한크게증대되고있다. 참여정부의행정개혁과제에는시민사회의활성화와이를통한공공문제의해결을모색하는내용이담겨있다. 공공문제의해결을위해국가와시장과시민사회가더불어협력을적극모색하는새로운거버넌스패러다임이그것이다. 행정서비스전달체계개선, 고객지향적민원제도개선, 시민사회와의협치강화, 그리고 공익활동적극지원 등은모두직접적및간접적으로새로운거버넌스의체계를지향하는혁신과제들이다

42 - 여기서한가지짚고넘어갈흥미로운논제는한국대통령의관료제에대한강력한통제능력과 국가 의정책능력간의관계. 일반적으로자유민주주의국가에서대통령의관료제통제력이높을수록 국가 의자율성은낮아지는것. 대통령은그의정치적주인인국민의선호에대응하지않을수없는반면에, 관료제는국민으로부터는어느정도직접적영향을받지않을수있기때문. 따라서국정운영을대통령이주도하는경우는민주적대응성이상대적으로향상되고, 반면에관료제가주도하는경우는상대적으로기획합리성이향상될수있다고봄. 그러나이와같은일반론은한국의산업화시기, 특히제4공화국 유신정부 와제5공화국전두환정부에대해서는적실하지않은것으로보임. 두정부의시기에대통령들은그들의권력기반을국민보다는국가기구내부에의존했기때문. 4 정책지향성 - 이시기에 국가 행정이지향했던정책의목표는빠른산업화와해외수출을통한경제성장의달성. 이시기에정부의행정자원배분을보면, 경제성장을촉진하기위한소위 생산기구 (production apparatus) 에배당된조직과예산규모가사회복지와사회통합을증진하기위한소위 통합기구 (integrationapparatus) 의 2배에달했음 (< 표 I-1-2>). 25) 이시기에행정에서가장중요시된가치기준은효율성과효과성이었음은자연스러운이치. 민주적탈관료제행정의도입기 1. 정부조직의특성 년정치적민주주의이행이후행정에도적지않은변화가이루어지 기시작. 무엇보다도행정의민주화를증진시키기위한개혁방안들이제 시되었음. 때마침 OECD 회원국들을중심으로확산되고있던신공공관리 25) 단, 인력배분에있어서는정반대로생산기구에비해통합기구가 2 배가넘는이유는전자에비해후자는노동집약적인기능이기때문인것으로해석할수있다 ( 김근세. 오수길. 정용일,1998)

43 모형이한국의행정민주화에기여할수있다는견해가지배적. 그러나 민주주의이행이후에전개된한국행정의변화는서구에서확산되던정 부개혁과는유사점과차이점이모두있는것. - 유사한점가운데하나는정부규제를완화하려는노력이기울여진점. 그 성과와는관계없이탈규제정책은민주주의이행이후한국정부가줄기차 게추진해온개혁과제였음. - 지방분권이추진되고있는점도서구나라들의경우와유사한현상.1980 년대말에입법화가이루어지고,1991 년에지방의회의구성그리고 1995 년부터지방자치단체장의직선이실현됨으로써 30 년간 유보 되었던지방자치제의부활이이루어졌으며또한, 지방으로의정부기능의분권화가지속적으로이루어져왔음. - 분권과위임, 성과와책임 혹은 절차에서성과로 라는신공공관리개혁은한국에서도 1980 년대부터명목상으로는제시되고논의되었지만, 실제로제도화가시도되기시작한것은 1997 년에외환위기를경험하고나서부터. 실제로몇가지변화가시도됨. 첫째, 핵심행정부와행정관료제간의관계에변화가시도되었음. 노무현정부의경우에 1960 년대중반이후부터제도화되기시작했던다수의정책영역별수석비서관실체제를바꾸었음. 정부출범과더불어정책영역별수석비서관실체제를 2실장 ( 비서실장과정책실장 ) 5수석 ( 정무, 민정, 홍보, 국민참여, 정책기획 )6보좌관( 국가안보, 경제, 외교, 국방, 정보과학기술, 인사 ) 체제로단순화. 둘째, 노무현정부에들어내치 ( 內治 ) 에관한한국정운영에서세세한사안들에대한조정이점차국무총리에게위임되는경향. 26) 셋째, 중앙관리기구들에의한집 26) 대통령제정부에서대통령에의해임명되는한국의국무총리는영국이나일본의의원내각제행정부는물론이고프랑스의이원집정부제행정부와도다르게항상 대통령의사람 으로서단지대통령의정책결정과정책조정을보좌해주는한계적인역할수준에머물렀다. 법률적으로도논란이지속되고있는사안이기도하다. 그럼에도불구하고, 대통령에게집중된권한을분권화시킨다는의미에서국무총리실의역할을증대시키는것이바람직하다는규범적인의견이적지않은공감대를형성해왔다. 행정적으로국무총리실의역할에의미있는변화가있었던것은 1994 년에있었던정부조직개편에서국무조정실장 ( 당시에는행정조정실장 ) 으로하여금차관회의를주재하게하고장관급으로격상시킨일이다. 또한, 두개이상의부처에관련되는사안의경우에횡적조정이여의치않

44 권적통제를완화하기위한노력. 조직및정원에대한중앙관리기구의통제는조직의무분별한확대를방지하는등긍정적인측면. 그러나각행정기관들이해당기관의업무특성과조직문화등을반영하면서급변하는환경변화에보다신축성있게하부조직을개편할수있도록할필요가있다는이유에서각부처가조직을신축성있게개편할수있는방안을모색. 팀 (team) 제 의도입을통해실, 국, 과 ( 담당관 ) 의 3단계계층을근간으로하는현재의엄격한피라미드 (pyramid) 식행정조직체계를계층제개념을초월하는본부및팀으로재구성할수있도록하는방안이나, 일정기준에따라인건비총액을정해주면그범위안에서조직운영을자율적으로시행하는 총액인건비제 등이예가될것. 셋째, 각부처에예산운영의자율성을부여할필요성이제기됨에따라 투입위주의재정운용에서성과평가및관리중심으로의전환, 상향식의개별사업소요점검방식대신에하향식의사전배분방식으로의전환, 그리고 예산집행과정에서의자율성을높이기위하여비목구조의간소화, 기본사업비확대, 자체이전용그리고이월의범위확대, 그리고 국고보조금사업의통합단순화 등을시도. 넷째, 사전적이고절차적인규제위주의전통적인업무를수행하던감사원으로하여금사후적이고성과중심적인평가업무를수행하도록기능전환을시도. 이처럼분권과자율을지향하는제도개혁을추진하는한편, 그에대한책임성을확보하기위해 정부업무평가기본법 을제정하여운영하고있음. 자연히한국에서전형적인계층제조직인 기계관료제 에대한완화도시도. 이른바 검사동일체원칙 의해체가좋은예가될것. - 이와같은유사성과는달리, 한국에서는서구나라들의경우와는달리 작 은정부 개혁이실현되지않았음. 민주주의이행이후오히려정부의양적 규모는확대되는경향. 민주주의이행이후지난 20 년동안시민들의정 치참여욕구와공공서비스에대한수요는그이전의억제되었던것을보 상이라도받으려는듯분출. 민주화로인해선거정치가활성화됨에따라 정책결정자들은시민 ( 즉유권자 ) 들의요구에기민하게순응. 결과적으로 은우리나라의행정적특성으로인해국무총리실의조정기능이점차증대되어왔고, 결과적으로국무총리실의양적규모가계속확대되기도했다

45 더많은대상과양의공공서비스가제공.1997 년외환위기직후 2 년여의 예외적상황을제외하고는지난 20 년간에정부의양적규모는계속증가 년대이후정부가바뀔때마다정책영역별부서화와관련하여 소수대 ( 大 ) 부처 체제를도입하는방안이검토되고는했음. 이는 작은정부 의구현과정책조정의효율성증진에도움이된다는이유에서. 노무현정부시기에중앙행정기구수는 18 부 4처 18 청 7위원회 2실. 이중앙행정기구가운데국무위원급기관은 19 개. 따라서한국은중앙행정기구수나각료수에있어서나자유민주주의국가로서는많은편. 따라서 소수대부처 체제로의기구개편안이 작은정부 의구현을위해그리고정책조정의효율성증진을위해항상정부개혁이추진될때마다제안되고는했음. -이와같은장점에도불구하고소수대부처체제가구현되지않는일차적인요인으로는관료제의저항을들수있음. 그러나한국사회에서짧은기간에빠른속도로민주화와다원화가이루어지는과정에서이른바 조직다원주의 접근법이불가피하게요구된것또한사실. 민주주의가진전되면서분출하는다양한이익들과선호들이정부조직내부어딘가에적절하게투입되고절충이이루어지는다양한통로와장 ( 場 ) 이필요했던것. 민주주의의경험축적과시민사회의성숙이미흡한상황에서이질적이고다양한이익과선호들이사회부문에서관련행위자들간의절충과타협에의해자율적으로해결되기란어렵고, 따라서정부제도권으로의투입장치가부재했었다면그만큼사회현장에서의갈등도더크게나타났을가능성. - 민주주의이행이후, 특히지난 10 년사이에확대된행정기구에는위원회형조직들이다수포함. 행정위원회에는여러가지유형이있는데첫째, 부처청처럼중앙행정기관으로서의독립적위상을지니지만기능의특성상독임제가아닌합의제형으로조직화한이른바 합의제행정기관 형행정위원회. 둘째, 특정중앙행정기관의보조기관으로서그의사결정을 ( 의결, 심의, 혹은자문기관으로서 ) 보조하기위한이른바 보조기관 형행정위원회. 지난몇년사이에이두가지형태의행정위원회들이다수신설. 실제로

46 합의제행정기관형행정위원회의경우 1997 년말에 23 개였으나 2002 년말에는 38 개로증가했고, 이중장관급은 2명에서 8명으로차관급은 10 명에서 19 명으로각각증가 (< 표 I-1-3>). 중앙인사위원회, 국가인권위원회, 부패방지위원회, 금융감독위원회등이해당됨. 보조기관형행정위원회는그수가더많은데대통령소속의경우만해도정책기획위원회를비롯하여 10 여개가설치되어있어, 비록대부분비상설조직이기는해도결과적으로는각부처업무와의중복문제와청와대인력증대의원인이된다는비판을받음. < 표 III-1-3> 한국중앙정부에서 1980 년대이후신설된국가기구들 특성 전두환정부 노태우정부 김영삼정부 김대중정부 공공서비스영역확대노동부 (81) 환경부 (90) 식약청 (98) 여성부 (01) 법치주의, 민주주의, 인권신장 헌재 (88) 방송위 (88)* 고충처리위 (94)* 의문사진상위 (00)* 국가인권위 (01)* 국가청렴위 (02)* 노무현정부 소방방재청 (04) 청소년위 (97)* 경제정책의합리화 국민경제자문회의 (90) 정보통신부 (94)* 국가과학기술자문회의 (94) 공정거래위 (94) 정보통신부 (94)* 해수부 (97)* 금감위 (98) 행정관리의합리화 기획예산처 (98)* 중앙인사위 (99)* 국정홍보처 (99)* 예산정책처 (04) 국방조달청 (05) 입법조사처 (07) 주 : ( ) 신설년도 ; * 2008 년 2 월정부조직개편시에통폐합. * 통폐합 - 이처럼다수의행정위원회가신설되어운영되었던원인을한국의민주화에서찾을수있음. 권위주의하에서권력을행사하던국가기구들에대한오랜국민적불신이그들상호간의견제와균형을유도하기위한유사병렬기구들을만들게했음. 기존의관료제중심으로이루어지던국가정책결정에시민사회로부터의새로운아이디어와전문성을수혈할필요가있다는사고도다양한자문위원회들의신설을가져옴. 노동자, 여성등그동안상대적으로소외되었던사회계층에대한배려의필요성도관련행정위원회의신설을가져옴. 여기에더하여, 외환위기를계기로과거 압축성장 을주도했던경제정책기구들의능력에대한불신과그들간에상호견

47 제가필요하다는인식에서관련행정위원회들을설치하도록함. - 정부규모의팽창에대한국민의식에반전 ( 反轉 ) 이나타난것은 2007 년 12 월에있었던제17 대대통령선거에서였음. 유권자들이 작은정부 를지향하는후보를압도적표차로선택한것. 그러나공공서어비스수요에대한국민적반전까지도수반된선택이었는지는의문. 한편으로는 작은정부 정책의추진을통해감세와시장활성화와일자리창출을기대. 그러나다른한편으로는 국가 로부터충분한공공서어비스를계속해서제공받을수있기를기대. 이시점에서지난 20 년동안에제공받던공공서어비스에대한축소가능성에대한국민적이해와인내 (tolerance) 가얼마나가능할지는의문. 기존에국민에게제공하든공공서어비스에더하여인구구조문제와각종의예측불가능한사회위험등의후기산업사회적문제들, 산업구조조정과사회안전망구축같은전지구화시대의문제등이 국가 의해결을기다리고있는중. 한국은지금 작은정부 개혁과 더많은서어비스 공급이라는국민들의이중적기대감을충족시켜주어야하는딜레마상황에직면해있는것. 2. 인적자원의동원과배분 - 공무원인사제도관련해서한국은지난 60 년동안에의미있는변화를거쳐왔음. 전술한것처럼, 이승만정부에서국가공무원법제정을통해명목상의실적제도입을표방했음에도불구하고, 실제로는엽관제와정실주의인사가만연.1960 년대에서 1980 년대말에이르는산업화시기에는실적제와직업공무원제도를좀더본격적으로구현하는시기였음. - 한국에서도탈직업공무원제개혁이본격적으로도입되기시작한것은외환위기를겪은 1997 년이후부터. 공무원인사에서개방형임용제, 계약제, 성과급, 연봉제등의신공공관리인사제도가점차적으로도입되고, 고위공무원단제도의제도화가또한이루어짐

48 - 이와같은일련의인사제도개혁은건국에서부터 1998 년까지중앙인사기관으로활동하던총무처가내무부와통합되어잠시행정자치부로되었으나, 그이듬해에독립기구로설립된중앙인사위원회 ( ) 에의해주도됨. 인사관리에있어서각급행정기관들은중앙인사기관의세세한규정과통제하에있었음. 이와같은내부규제는기관장의자의적인인사권남용을방지함으로써실적주의확립에일정한공헌을할수있음. 그러나각급행정기관장들이좀더신축성있는인사관리를할수있게끔하기위해중앙인사기구가행사해온임용및채용권한을각기관장에게위임하고각종협의및승인등에대한인사규정을폐지하기위한인사행정개혁을시도. 3. 절차적반복성 - 신공공관리나새로운거버넌스개혁모형들이근대적관료제모형과근본적인차이를보이는것가운데하나는행정에있어서절차에관한시각. 후자는엄격한법적절차의확립과반복성을강조함으로써행정의일관성과예측가능성그리고보편성과안정성을확립하려고했음. 이와는반대로 20 세기후반에서지금 21 세기초반에전개되고있는새로운행정개혁모형들은행정에있어서이와같은가치들이오히려새로운시대에문제가되는것으로간주. 일관성과안정성은급변하는시대에신축성을저해하며, 탈근대주의시대에예측가능성의강조는바람직하지도가능하지않다고보는것. 보편성의명목위에서이루어지는평등은오히려성과에따른대우라고하는공정성의원칙에반하는것으로간주하는경향. -가능한절차에대한상세한법규들을해체하고, 이전에법규들을준수하는지여부를확인하기위해이루어졌던내부규제들을해체하는개혁을하는중. 대신에부처관리자들의재량을확대함으로써실험정신과창의성을증진시키려고함 (Piere& Peters,2000)

49 4. 쟁점 1) 대통령과관료제간의관계 - 민주주의의이행과공고화가진행되는과정에서대통령과관료제간의관계는정권초기의갈등관계에서후기의친화관계로전환하는것이반복되었음. 특히, 이전정부와는이데올로기적특성이나지역주의성향그리고출신배경의차이가심한정파가집권했을경우에갈등의관계는좀더심각할수있었을것임을짐작하기란어렵지않음에도, 한국의관료제는집권정치지도자들에게대체로순응하는양상을보여온것으로이해됨. 프랑스등의경우에서나타나는이른바 기술관료제 (technocracy) 적특성이약할뿐더러, 미국처럼관료제가대통령과의회라는난형난제의두정치적주인을상대로상대적자율성을확보할수있는입지도아니기때문일것. 2) 행정과사회간의관계 - 앞에서지적한것처럼, 건국초기부터시작된국가주의와 국가 중심 (state-centered) 의국정운영은그후에전개된몇가지요인들에의해강한 국가 부문과약한사회부문간의상대적불균형을더욱더강화시키는방향으로작용. 그러나 40 년동안지속되던 강한국가, 약한사회 의구조는 1987 년의민주주의이행이후 강한국가, 강한사회 로의구조변화가빠르게진행되고있는중. 그이전 40 년간에걸쳐이루어진다양한국가발전의결과로서사회부문의저력이크게향상되기에이른것. 이시민사회의저력이 1987 년의 민주항쟁 을촉발시키고, 그후의민주주의이행을촉진시키는원동력이되었음. - 또한, 이전에제도화되었던농협등각종 정부산하기관 들의 국가 코포 라티즘기제도해체되는과정에있음. 복수노조의설립과정부에비판적 인시민단체들이기하급수적으로성장. 이제더이상 국가 중심에서사회

50 와의관계를매개해줄중간조직들을찾아보기란여의치않음. 그러나시민사회내부에서조직간자율조정에의해다양한사회문제들을스스로해결하는능력은미진한채여전히 국가 의개입과해결에의존하는경향. 정보통신 (ict) 혁명의결과로가능해진 브로드밴드민주주의 (broadband democracy) 시대에시민들은국가-사회간의마땅한매개조직없이곧바로사이버 (cyber) 토론장에서전국적사안에대해의견을집약하고직접민주주의에참여. 국가 와사회를매개해줄다양한정책영역별사안연결망 (issuenetwork) 과정책공동체 (policy network) 의제도화는아직은규범적논의수준. 오프라인 (of-line) 이던 온라인 이던다양한형태의정책연결망 (policy network) 을통해특정의사회문제가제기되는초기단계에서부터이해관계자와정책책임자와관련전문가와그밖에관심있는모든시민들이담론에참여하고더불어해결방안을조기에모색할수있다면, 그만큼사회갈등과의사결정비용은감소될수있을것. 3) 국가성과민주적대응성 - 이와같은상황에서 국가 의행정능력 (administrative capacity) 에주목하지않을수없음. 과거 국가 중심의국정운영은시민사회의저 ( 低 ) 발전에더하여대의민주주의의저발전에도영향을미쳤음. 베버 (Max Weber) 가희망했던대로서구에서는근대적관료제와대의민주주의는병행적으로제도화되었음. 그랬기에양자간에는상호순기능적으로발전이이루어질수있었음. 반면에, 한국에서급속도로진행된 국가 행정의관료제화에비해대의민주주의의더딘제도화로인해정치-행정간의파행적불균형이초래되었음 ( 김정신. 정용덕.2006). 피식민지국가의특성인이른바 과대하게성장한국가 부문에비해극히취약한사회부문으로인해한국은애초부터아예 입법국가 니 정치국가 니하는발전단계는없이곧바로 행정국가 혹은 관료국가 로진입한것 (Jung& Kim,2007). - 다행히 1987 년에민주주의이행이후부터는정당과국회의역할이증대. 그 러나정당과국회가다양한국민적선호를수렴하여국정에반영하는정

51 도는극히미흡한수준. 행정부수장 ( 대통령 ) 이정당과국회를주도하던권위주의시대에이루어지던나름대로의양자간 상호협력 은민주주의이행이후잦은분점정부의출현과더불어점차어려워지고있음. 대통령중심제를유지하는이상삼권분립하에서양자간에새로운형태의견제와협력관계의제도화가필요한시점. 그렇게할수있을때, 국민적선호를국정에매개하는정당과국회의역량도강화될수있을것. - 한국행정의근대적관료제화는 국가 의정책능력증진에기여해온가장중요한요인. 건국에서 1960 년대초까지과도기를거친다음에근대적관료제의제도화가본격적으로진행 ( 정용덕,2004). 시대적수요에대응하기위한계층제계선조직의정교한분화와중앙관리기구들을통한효과적인통합, 실적제에근거한우수한직업공무원들의충원과배정, 예산및회계감사주기등반복적행정절차의제도화, 그리고그에근거한기획합리성의구현등이그것이다 (Jung,2006b). 우수하고 기강있는 (disciplined) 관료제에힘입어 국가 는높은수준의정책추진능력을발휘할수있었음. 그러나 1980 년대후반이후부터는그이전 40 년동안에제도화해온근대적관료제를해체하는새로운패러다임의행정개혁이시도되고있는중. 종전의절차적이고사전적인행정통제방식을지양하고, 권한위임을통해자율성을부여하되성과에대한책임을묻는 신공공관리 형의정부개혁이그것. 전통적의미의실적제와직업공무원제를해체하고시장경쟁원리를적용하는개방형계약제와성과급제에근거한인적자원관리방식으로대체하려고함 (Jung,2006b). 그러나근대적관료제를제도화하려는노력에불구하고여전히사인주의 (personalism) 나가족주의 (familism) 와같은전근대적인행정문화와행태가나타남. 한국의부패인식수준의국제비교는 40 위권에머물러있음 ( 정용덕,2006). 한국의행정은아직도합리적-법적권위에근거한근대적관료제의제도화가미흡한가운데후기근대주의시대의탈 ( 脫 ) 관료제행정체계를도입하려는대단히 의욕적 인행정개혁을추진하고있는셈

52 - 국가기구의분권화, 다원화, 위원회형조직화, 시민참여의증대등은모두국가거버넌스의민주성과정책정보능력을향상시키는요인들. 그러나그이면에는국가의정책결정비용증가와국가권위능력의약화를초래하는요인이되기도. 국가거버넌스능력은정책정보능력과국가권위능력의승수 ( 乘數 ) 관계에의해결정됨 (Pierre& Peters,2000). 그렇다고한다면, 두능력간의조화를기하는문제가향후 국가 의행정능력증대에관건이될것. 4) 정책지향성 년에있었던민주주의로의이행,1998 년에있었던여야당간의정권교 체, 그로부터 10 년후인 2008 년의정권의재교체과정은비록 20 년이라는 짧은기간이지만한국행정의정책지향성에많은변화를가져옴. - 우선, 국가 행정의역할범위에관한인식의변화와그로인한정부조직의변화가이루어졌음.1948 년 7월 17 일에제정공포된 제헌헌법 은 국가 의적극적인역할을명시. 거의사회민주주의국가에준하는수준이라는분석이있을정도 ( 유진오,1980:253; 정순훈,1993:123). 실제로전통적가치의유지, 법질서, 안보, 경제성장정책등에관한한건국초부터줄곧 적극국가 (positivestate) 로서의역할을수행. 정치문화면에서도국가주의 (statist) 가지배해왔다고할수있을것. 공공문제의범위를적극적으로설정하고그것을해결하기위해 국가 가사회에적극적으로개입할수있고또해야된다는인식은 국가 와사회부문모두에속한대다수한국인들이공유하는가치체계라고할수있음 년 12 월대선에서는정부의양적성장에대한국민적반전이나타난것으로해석할수있음. 그러나그것이기존의제공되던공공서비스감소에대한반전까지도포함된것인지는의문. 이처럼국민들의다소모호하고도이중적인정책지향성은이명박정부초기국정과제선정을어렵게만드는요인으로작용하고있는것

53 2. 한국의입법부와행정부관계 : 60 년의회고와전망 분석의목표 - 우리사회가 87 년체제등장이후적어도절차적민주주의의정상화에는성공했으며이제민주주의의공고화과제만남았다는주장이적지않았지만, 촛불집회의분출에서보는바와같이국회를우회해서정부와직접대면하고자하는시민의욕구가가히폭발적. 전통적인대의민주주의의관점에서본다면이럴경우국회를대화의상대로지목해야하지만현실은그렇지가않음. 신자유주의의철학적원리에따라작은정부론을주창하는이들의여러논거가운데하나도시민의요구와정부의대응사이에서발생하는격차와부조화를최소화하기위해서는의회의역할범위를줄이는것도한방법이라는것 (Coase,1998). 정부의개입범위를줄이면 " 의회에의한실패 " 도줄어들것이라는기대. - 이렇게놓고보면오늘날우리사회가당면하고있는 " 정부실패 " 의근인은모두국회에서기인하는것처럼보이나의회는그것자체로서국정의모든성과를직접약속하는기관은아님. 아무리의회가독립적으로운영된다고하더라도, 의회운영의결과를정부에보내정부가이를집행할때비로써공적서비스가제공된다는것은 3권분립주의가상정하는헌정의기본질서임. 따라서한국의국정운영과정에문제가있다면국회뿐만아니라정부, 무엇보다도양자사이의상호작용관계를살펴보아야함. - 입법부와행정부가기능적으로단절되었다는시각은헌정주의의규범론이나법제적차원에서는옳을지몰라도경험계의실상을반영하지는못함.3 권의분립이상정하는양자간의견제와균형은불간섭에의한단절이나기능적분업이아니라간섭을통한긴장과협력이며분업이란본디분업이후의조정을전제할때성립됨. 만일 3권이각자의독자적인권능을보장받게된다면각자의자의적인권한남용과그에따른타기관과의역할충돌및국민의기본권침해를방지할수없을것 ( 임종훈,1998:27)

54 분립된국가기관간의상호견제와감독은필수적과제인것. - 입법부와행정부는이처럼그의 " 탄생과생존 " 에있어분리되어있는것이사실이기는하지만, 운영과정에서는 " 견제와균형 " 을지향해야하며그렇기때문에상호작용해야마땅. 서로다른선거를통해권력의기반을구축하는입법부와행정부가 " 이원적정통성 " 에따른차이와기댓값을조정해야할필요성도양자간의상호작용을유발하는또다른요인가운데하나 ( 김욱,2004:127). 특히한국의경우국회와정부가법률제안권을공유하고있으며, 예산편성권을정부가갖는대신국회는승인확정권을갖고있어양자간의상호작용은불가피한과제. - 국회와정부간의관계를한국의정치사회적수요에맞게재조정하기위해서는먼저이들이한국의정치사회적환경속에서어떻게작동해왔는지를규명하는작업이선결과제일것이기때문. 이런문제의식과현실인식을토대로여기에서는정부수립이래국회와정부가빚어온상호작용관계를실증적으로추적해봄으로양자간에구축되어있는본질적특성이무엇인지를규명해보고자함. 이를위해제헌국회이후제17 대국회까지의국회와정부간의관계를시계열적비교를통해조사, 분석해보고자함. 입법부 - 행정부관계의접근시각 1. 기관중심의접근시각 - 입법부와행정부의관계를규명하는가장전통적인접근시각가운데하나는양자의상호작용이빚어내는결과가무엇인지를밝혀보자는것. 권력론적인관점에선것이기도. 이는양자가그의기관특성상서로의존적관계에있으며, 양자간의관계가선험적으로규정되어있는것이아니라, 상황적조건에따라실로가변적이라는점을상정. 평가의단위를기관에두고있다는점에서는법제적인시각을함축하는것이기도. 어느쪽이보다우월적지위에있느냐에따라입법부우위론, 입법부-행정부등위론,

55 행정부우위론으로구분됨. 1) 입법부우위론 - 입법부는모든국가기관에대해창설적권한을갖는헌정질서의정초기관이기때문에행정부가입법부의지휘와통솔하에서활동하는것은너무나도당연하다는논리. 정보비대칭성게임이론의관점에서입법부와행정부의관계를다룬 Bendor 와 Gaalen(1985) 에의하면, 의회는관료제의상급기관이고관료제는의회의하급기관이라는것. 관료제가전문성에근거해서강점을가지는것이사실이기는하지만의회와관료제의관계는기본적으로대행정부통제권을지닌의회의통솔범위내에있으며 ( 이명석, 2000:147), 이는정보사회로들어서면서보다더강화될전망. 행정부편향의정보독점현상이무너지면서대행정부통제가보다더용이해질것이기때문. - 그러나관료제가정보의비대칭성을이용하여의회로부터의통제와감시를회피하려는경우관료제에대한의회의감독권이무력화할가능성은여전하며, 입법부의창설적권한즉국민대표성때문에행정권에대해우월적지위를점유한다는생각에는규범적이고당위적인요소가개재되어있음도자명함. 법제적접근을통해파악하는민주정치철학의당위적인요구와현실세계에서의상호작용실제를혼동하는오류가내포되어있는셈. 2) 입법부 - 행정부등위론 - 입법부와행정부가권력적으로균형관계를이룬다고보는경우.3 권분립의철학적원리에따르면 3권가운데어느곳도권력적으로우위를점하지않고상호균형적상태를이룰때권력의남용이나인권의침해가예방된다는논지의연상선상에있는것. 이점은특히대통령과의회가자신의권력형성과정에서 " 이중적정당성 (dualdemocraticlegitimacies)" 을공유하는만큼양자가균형관계를유지하는것은당위적이라는생각에의해

56 강화되고있음 (Linz,1994). 그러나엄밀한의미에서입법부와행정부가균형관계를이루는경우에는국정운영이교착상태에빠지게될위험성이적지않고, 현실적으로는두기관간의권력적균형현상을정교하게측정하거나구현한다는것자체가과연가능한일인가에대한의문이제기됨. 3) 행정부우위론 - 현대사회의정책과제가가지고있는고도기술성, 복잡성, 가변성등을감안할때정책과정에서의회가우월적지위를갖는것은현실적으로불가능하며, 특히정보사회의도래이후시간적인지체나전환비용의초과지출등을고려할때행정부가정책주도권을행사하는것은너무나도당연한변화라는입장. 결국의회보다대통령이보다더큰영향력을발휘한다고보았음. 대통령은또기자회견, 라디오나 TV 대담, 연설등을통해직접국민에게다가갈수있는다양한수단을가지고있지만의원의경우에는이점에서상대적으로불리한위치에있어서국민의관심을유도하기가쉽지않고, 그렇기때문에의회보다는대통령에게서보다더일체감을갖는다는것 ( 김혁,2002:18). 결국기관중심의접근시각은입법부와행정부의상호작용결과를입법부우위론과행정부우위론을양축으로하고그중간지점을입법부-행정부등위론으로상정하는하나의연속선상에정렬되는셈. 그러나이런기관중심의접근시각은기본적으로규범적인시각을배태하고있을뿐만아니라, 양자간의관계를제로섬게임의관점에서본다는한계를지님. 입법부와행정부는그의운영실제에있어어느한쪽의권한이강화된다고해서꼭다른한쪽의권력적침해나손실로귀착되는것은아님. 때에따라서는다른한쪽의권력적크기를신장하는성과를동반할수도. 설사양자가제로섬게임의관계에있다고하더라도대통령이자신의정책을관철하기위해서는의회의지원이필수적과제 ( 김혁,2002: 25). 입법부와행정부는언제나시소관계에있는것이아니며, 때에따라서는윈윈게임이가능하다는인식이결여되어있는것 (Davidson & Oleszek,1994:264)

57 - 그러나보다중요한것은기관중심의제도론적접근의결과입법부와행정부사이에일종의경계개념이전제되어있다는점. 그러나입법부와행정부가상호작용하는경우양자를구분하는폐쇄체계론적관점은더이상유용하지않으며, 양자사이에서정당이간여한다는사실이간과되는문제를유발. 이런접근시각상의한계에대한반발은양자간의관계를활동자중심의관점에서접근하고자하는변화를가져왔음. 양자를분리하는경계를넘고자한것. 2. 활동자중심의접근시각 - 기관중심의접근시각은입법부와행정부간의상호작용결과에주목하기때문에상호작용과정에대한정보를제공하지못할뿐만아니라, 지나치게포괄적이어서입법부와행정부를너무단순화시켜보는한계를지님. 기관중심시각은또한입법부와행정부의관계를단지견제와균형이라는차원에서만접근할뿐책임정치제도의중요성을간과하는오류를낳음. 양자간의상호작용과정에서정당변수를간과한것. 기관중심의접근시각이대통령제권력구조를암묵적으로상정한것이라고한다면활동자중심의접근시각은내각책임제적권력구조를상정한것이라고평가되는이유. 이에따라여야당 ( 의원 ) 들이행정부정책에대한지지여부를놓고여하히합종연횡하느냐에따라 Andeweg(1992) 는정당간양식 ( 정당내대립양식, 여야대립양식 ), 비정당양식, 교차정당양식을분류해냈음 27). 1) 정당간양식 (inter-partymode) -소속정당에따라의원과내각또는정부가대립하는경우로서정부와여당이한팀을구성하고야당이다른한팀을구성하는경우. 따라서이때의의회는원내정당이서로충돌하고대립하는경쟁의장 (areana) 으로간주 (Polsby,1975). 정당간양식은다시정당내양식과여야대립양식으로구분하는것이보통인데, 전자는정당연합에의해내각이구성되는경우 27) 최준영외 (2008, ) 을주로참조했다

58 연합에참여한정당간의대립관계를지칭. 주로내각책임제하의정당간 관계를상정한것. 2) 비정당양식 (non-partymode) - 소속정당을초월하여의회라는기관에대한충성심을우선적으로발휘함으로서생겨나는의회소속의원과정부소속관료내지는정치인사이의결속과대치양식을의미. 입법부와행정부라는기관의경계를중심으로결속과대치가발생하기때문에대통령제하에서견제와균형의원리에따라입법부와행정부가기관대립관계를형성하는양식과유사. 그러나이는기본적으로입법부와행정부간의기관대립관계를강조하는 3권분립의철학적원리에따른결과라기보다는활동자들이선호하는동기요인에따른결과라는점에서다름. 3) 교차정당양식 (cross-partymode) - 소속정당을초월하여의원과내각구성원사이에연대와결속이이루어지는경우그연대와결속의기반이정당이아니라의원개개인의다양한개인적인동기그러니까지역구사정이나이익집단과의연대등에따라형성된다고봄. 그러니까다원주의이론의연장선상에서활동자들의연대와결속을파악하려고하는셈. - 결국활동자중심의접근시각은활동자들이추구하는이익동기유형에따라입법부와행정부의상호작용양식이연동되어있음을상정. 따라서다루는정책과제의성질이나출신지역구의사정, 정당간의이념적거리, 대통령의지도력, 등활동자들이처하거나인지하는상황변화에따라문제의식이나역할모형이바뀌기마련이며, 그에따라입법부와행정부의상호작용양식도변화한다는것 (Andeweg,1992;Andeweg & Nijzink,1995). 그런만큼활동자중심의접근시각이상정하는활동자이익동기중심의합종연횡은입법부와행정부간의상호작용양식을설명하기위한분석

59 틀로서는유용할지몰라도, 이를실증하기위한검증의도구로서는적절하지못하다는한계를지님. 이익동기요인에따라수시로합종과연횡을거듭하는활동자들의행동양식은이를조사, 검증하기위해사후에재구성하기가쉽지않기때문. - 그러나보다더중요한것은이런접근시각은기본적으로내각책임제하의정당정부를전제로구성되기때문에입법부와행정부간의경계개념을상정하지는않는다는데에있음. 따라서입법부와행정부간의기관경계가뚜렷한대통령제하의양자간관계를설명하기에는적절치못한점이적지않음. 3. 다수당중심의접근시각 - 활동자중심의접근시각이지니는정당정부적편향성을극복하기위한대안으로제시된것가운데하나가바로분점정부론. 대통령제하의여러활동자가운데원내다수당과대통령의소속정당이같을경우이를단점정부라고하고, 반대로다수당과대통령이서로다른정당에속하는경우이를분점정부라고하는데이렇게대통령과다수당의관계를중시하는이유는입법부와행정부의상호작용과정에서원내다수당이어느정파에속하느냐의여부가대통령의대의회영향력행사에있어매우중요한변수로작용한다고보기때문. -따라서단점정부하에서는일반적으로의회의무력화가능성이크고, 분점정부하에서는대통령의무력화가능성이크다는것이일반적인관측 ( 정진민,2008:82). 대통령의임기가보장되어있고의회와는별도의선거를통해대통령이선출되는대통령제하에서는대통령이의회에서다수에의한지지를상실하거나위협받게될경우, 거기에서발생하는갈등의해소가현실적으로가능하지않다고보기때문 ( 정진민,2008:84). - 그러나이는비실제적일가능성도적지않음. 경험적자료에의하면미국

60 의경우분점정부하에서도얼마든지성공적인대통령이등장하고있기때문. 다원주의자들 (Mayhew,1991:7) 에따르면국가적으로중요한안건에대해서는의원들이정파간귀속성을초월해서활동하기때문에분점정부라고하더라도정부가필요로하는정책의의회통과가가능하다는것. 국가권력의분리주의자들은오히려개인의기본권보장이나정부기구간의견제와균형같은긴장을통한국가권력의건전성유지를위해서는분점정부가보다더유리하다는의견도제시 (Jones,1995:6). 국민에대한신임의경쟁을유발한다고보기때문 ( 오승용,2004: ). 따라서분점정부가비효율성이나교착상태를동반하는데에는실로다양한변수들 ( 정치적환경, 다루는주제, 원내지도력의성격등 ) 이함께작용하기때문에오로지정부형태가그원인이라고규정하기는어려운일 ( 오승용,2004: 172). 4. 통합적접근시각과상호작용 - 이렇게입법부와행정부간의상호작용관계를규명하고자한기존의접근시각들을종합해보면, 이들은외견상서로배타적또는대체적관계에있는것같아보이지만그내용의실제에있어서는상보적관계에있음. 기관중심의접근시각이입법부와행정부간의상호작용이빚는결과에주목하는것이라고한다면, 활동자중심의접근시각과다수당중심의접근시각은상호작용의과정에주목함으로서결과적으로결과산출의동기적요인및환경적조건에대한설명을시도하는것으로여겨지기때문. - 입법부와행정부간의상호작용관계를다룬기존의접근시각들은또한접근시각의출발점을국가의권력구조에둠으로서입법부와행정부간의관계를규정하는데있어권력구조가핵심적변수임을시사. 이에따라기관중심의접근시각과다수당중심의접근시각이대통령제를상정하는것이라고한다면, 활동자중심의접근시각은내각책임제를상정하는것으로여겨짐. 그러나한국의경우대통령제를채택하고있으면서도내각책임제적인운영양식을보여주고있고, 제도적인측면에서도대통령제이면서도국

61 무총리제도를가미하고있어대통령에의한의회해산권은인정하지않으 면서의회에의한대통령의탄핵이나내각의불신임권은인정하고있어 준대통령제내지는혼합적정체라고평가됨. - 한국의경우입법부와행정부간의경계가순수대통령제처럼명확하지않지만그렇다고해서내각책임제의경우처럼경계부재의상태는아닌셈. 바로이런모호성내지는권력분립주의와융합주의 28) 간의결합현상은입법부와행정부의관계를다루는접근시각의모색에있어오히려장점으로작용하면서, 기관중심의접근시각, 다수당중심의접근시각, 활동자중심의접근시각모두에게적용가능성을열어놓는결과가되고있음. 이들접근시각의통합적접근을가능케하는셈. 따라서한국의입법부와행정부관계를다루고자하는이글에서는이들모두를통합적으로적용해보고자함. - 그런데입법부와행정부의상호작용과정에영향을미치는요인으로는기존의접근시각상에나타나있는권력구조나원내정당간의의석분포외에도실로다양한변수들이제시되고있어일원론적으로규정하기어려움. 이들입법부와행정부사이의상호작용에영향을미치는요인들을정리해보면대개직접적인요인과간접적인요인으로구분. 먼저직접적인요인으로는,1) 입법부가행정부에영향을미치는것으로서의회의법률제정권, 정부조직권, 인사동의권, 사실조사권, 예산배정권등을들수있음.2) 행정부가입법부에영향을미치는것으로는대통령의입법주도권 ( 정부안제출권, 법률공포거부권, 비토권 ), 조약체결권, 위임입법권 ( 행정명령권, 대통령령제정권 ), 예산편성권, 인사권, 정부조직권, 대의회답변권, 대의회로비권등을들수있음. 간접적인요인으로는,1) 입법부가행정부에영향을미치는것으로서정당내부의민주성정도, 원내정당간의이념적거리, 의회의기관능력 ( 정보자원, 전문성정도, 기술, 시간 ) 등을들수있음 ( 박종민,1998:8-9).2) 행정부가입법부에영향을미치는것으로는권력 28) 한국의경우. 의원의입각, 장관의국회출석및답변등은입법부와행정부간의융합현상을나타내는지표로이해된다 ( 박찬표, 2001, 6)

62 구조, 대통령의리더십유형, 정부형태 ( 단점또는분점 ) 등을들수있음 ( 정진민,2008:79). -그러나이장에서는직접적인요인으로,1) 입법부의법률제정권, 예산심의권, 국정조사권그리고 2) 행정부의법률제안권, 예산편성권, 국회답변권을들고, 간접적인요인으로는 1) 입법부의경우정당내부의민주성정도, 원내정당간의이념적거리, 국회의기관능력을그리고 2) 행정부의경우권력구조, 대통령의리더십유형, 정부형태를들고자함. 이는자료조사상의편의성을감안하고, 기존의연구과정에서보다빈번하게선택됨으로서한국의정치사회적환경속에서그의상대적중요성이확인되었다고보아지는요인들이기때문. 그런데입법부의법률제정권, 예산심의권, 국정조사권과행정부의법률제안권, 예산편성권, 국회답변권은기실입법권, 재정권, 국정조사권의양면에지나지않음. 따라서여기에서는입법권, 재정권, 국정조사권을직접적요인으로다룸. 그런데이들은입법권이국회와정부양자에의해주도되는것이라고한다면, 재정권은정부에의해주도되고, 국정조사권은국회가주도한다는점에서서로다른유형의상호작용양식을대표. 이점도이들을국회와정부간의상호작용관계를검토하기위한직접적요인으로선정하게되는이유. - 그런데간접적인요인은입법부와행정부간의상호작용에있어일종의환경조건에해당함으로이를독립변수로보고, 직접적인요인에대해서는이를종속변수로다루고자함. 즉종속변수인입법권, 재정권, 국정조사권의행사성과를해석함에있어이들환경요인을설명변수로삼고자하는셈. < 표 I-2-1> 상호작용양식의결정변수 기관별 입법부 요인별 직접적요인 ( 종속변수 ) 간접적요인 ( 독립변수 ) 법률제정권, 예산심의권, 국정조사권, 정당내부의민주성정도, 원내정당간의이념적거리, 국회의기관능력 행정부 법률제안권, 예산편성권, 국회답변권, 권력구조, 대통령의리더십유형, 정부형태

63 국회 - 정부간상호작용의환경 1. 정부의환경조건 1) 권력구조 - 한국은정부수립이래오늘날까지제2공화국의짧은기간동안내각책임제를도입했던것을제외하면일관되게대통령제를채택해왔으나그내용면에서보면순수대통령제라고하기에는적절치않고, 같은유사대통령제라하더라도시기에따라다소변화가있었음. - 이는제헌국회의헌법제정과정에서부터비롯. 한민당중심의제헌국회헌법기초위원회는내각책임제헌법안을채택했. 그러나이승만이대통령제로의번안을요구하자이를받아들여대통령제헌법안을의결하 ( 대한민국국회,2008:11). 이과정에서대통령제이면서도내각책임제적인요소를받아들여, 행정수반 ( 대통령 ) 을국회에서선출하고국무총리제를도입했으며국무총리, 국무위원, 정무위원등의국회출석답변권을허용. - 제2공화국에서는대통령제를내각책임제로전환. 그러나비록양원합동회의에서선출하는것이기는하지만대통령의직위가여전히유지되어순수내각책임제와는다른모습이었음. 국무총리를민의원의동의를얻어대통령이지명하는것도내각책임제의일반적인현상은아님. 그러나이런내각책임제로의변화는국회의대행정부위상을높임 ( 국회,2008:182). - 그러나이는단명으로끝나고제3공화국의등장과더불어대통령제로회귀. 그런데 10 월유신으로인한제4공화국의등장은대통령에게국회해산권과긴급조치권을부여하고, 통일주체국민회의출신국회의원에대한추천권을부여하는한편국정감사권을폐지함으로서 3권을초월하는대통령제를불러옴 ( 대한민국국회,2008:409)