민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구

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1 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구

2 제출문 기획재정부장관귀하 과업명 : 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 연구기간 :2014 년 7 월 4 일 ~2014 년 12 월 19 일 연구기관 : 한국개발연구원 본보고서를귀부와용역체결한 민간투자사업에대한장기 금융투자활성화방안연구 의최종보고서로제출합니다 한국개발연구원원장김준경

3 < 연구진 > 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 KDI 연구진 : 연구위원이호준전문위원박수진전문위원김혜영전문위원박지혜전문연구원고유은전문연구원최명호전문연구원변혜리 공동연구 경제협력개발기구 (OECD) 외부연구진 : 한국기업평가실장염성오 한국기업평가팀장신용철

4 목 차 제 Ⅰ 장서론 1 제Ⅱ장민간투자사업동향및투자장애요인분석 3 제1절민간투자사업추진실적 3 1. 민간투자사업추진현황 5 2. 연도별추세 6 제2절민간투자사업대한금융투자현황 국내투자현황 국내금융투자분석 해외투자현황분석 34 제3절금융투자장애요인분석 은행 보험회사 연기금 자산운용회사 장기금융투자장애요인소결 52 제Ⅲ장금융투자사례분석 53 제1절장기금융투자선호대상투자사례분석 을숙도대교 부산 ~ 거제간연결도로 구리포천고속도로 대우포천복합화력발전소 호주민영화 (Sell To Build) 사례 미국 Chicago Skyway 민영화사례 사례를통한장기금융투자의시사점 70 제2절새로운금융기법의적용사례 71

5 1. 자산유동화 Pebble 75 제3절해외의장기기관투자자민간투자사업투자유도정책사례 Infrastructure bond 새로운구상 (New Initiatives) 소결 96 제Ⅳ장민간투자사업장기금융투자활성화방안 100 제1절정책의일관성유지및지속적인민간투자사업공급 정책의일관성 지속적인투자대상의공급 101 제2절다양한투자위험분담제도의적용 중위험. 중수익구조도입의필요성과효과 정부고시사업에대한중위험. 중수익계약구조도입 125 제3절민간부담수요위험최소화방안 운영중사회기반시설을활용한민자사업활성화방안 개량형사업의확대를통한민간투자활성화방안 160 제4절기타제도개선 현금흐름의균등화실현방안 SOC 채권활성화 공모펀드확대 정보공개를통한투명성확보 197 제 Ⅴ 장결론 199 참고문헌 202

6 표목차 < 표 Ⅱ-1> 추진방식및대상시설별민간투자사업현황 4 < 표 Ⅱ-2> 추진단계별민간투자사업현황 5 < 표 Ⅱ-3> 수익형사업의추진단계별현황 6 < 표 Ⅱ-4> 임대형사업의추진단계별현황 6 < 표 Ⅱ-5> 연도및발주방식별민간투자사업현황 9 < 표 Ⅱ-6> 2014~2018년국가재정운용계획분야별재원배분계획 10 < 표 Ⅱ-7> 추진방식및인프라성격에따른민자투자사업구분 11 < 표 Ⅱ-8> 추진방식및인프라성격에따른민자투자사업현황 ( 누적기준 ) (2012년현재 ) 12 < 표 Ⅱ-9> 경제적 / 사회적인프라사업별민간투자사업현황 13 < 표 Ⅱ-10> 인프라재정투자, 경제적인프라민간투자, 사회적인프라민간투자 14 < 표 Ⅱ-11> 민간투자사업자기자본출자자구성 (2013년 4월기준 ) 16 < 표 Ⅱ-12> BTO 사업의주요출자자 17 < 표 Ⅱ-13> BTL 사업의주요출자자 18 < 표 Ⅱ-14> 국내연기금 2014년대체투자계획 19 < 표 Ⅱ-15> 국내주요연기금및공제회운용자산현황 20 < 표 Ⅱ-16> 자산항목별신용위험계수 28 < 표 Ⅱ-17> 연도별펀드설립개수 31 < 표 Ⅱ-18> 자본시장통합법또는민간투자법에의해설립되는인프라펀드의비교 51 < 표 Ⅲ-1> 을숙도대교민간투자사업의개요 54 < 표 Ⅲ-2> 거가대교민간투자사업의개요 56 < 표 Ⅲ-3> 구리포천고속도로민간투자사업의개요 58 < 표 Ⅲ-4> 구리포천고속도로민간투자사업의소요자금및재원조달구조 58 < 표 Ⅲ-5> 구리포천고속도로민간투자사업의펀드개요 59 < 표 Ⅲ-6> 구리포천고속도로민간투자사업의펀드의안전장치 59 < 표 Ⅲ-7> 대우포천복합화력발전소의개요 61 < 표 Ⅲ-8> 대우포천복합화력발전소의재원조달구조 63

7 < 표 Ⅲ-9> 대우포천복합화력발전소의연도별상환가능성 64 < 표 Ⅲ-10> Skyway 민영화대금의사용현황 69 < 표 Ⅲ-11> 운영중인사업에대한 SOC유동화보증사례의주요구조 73 < 표 Ⅲ-12> 건설중인사업에대한 SOC유동화보증사례의주요구조 74 < 표 Ⅲ-13> 인프라펀드보수의종류 89 < 표 Ⅳ-14> SOC 분야내각부문별재정투자추이 101 < 표 Ⅳ-15> 민간투자대상사업지정기준 110 < 표 Ⅳ-16> 거가대로최소운영수입보장금완화방안의주요전제조건 121 < 표 Ⅳ-17> 법인세비용을고려한정부부담액추정비교 121 < 표 Ⅳ-18> 싱가포르 Sports Hub 사업개요 131 < 표 Ⅳ-19> 싱가포르 Sports Hub 사업추진현황 131 < 표 Ⅳ-20> 민간인프라회사와공공부문의소유자산비교분석결과 136 < 표 Ⅳ-21> 매각수익금과자산보유가치의차이 137 < 표 Ⅳ-22> 경제적인프라자산의구분 143 < 표 Ⅳ-23> 민간투자사업기본계획제4조 ( 민간투자사업지정의일반원칙 ) 144 < 표 Ⅳ-24> 사회기반시설에대한민간투자법제2조 사회기반시설 의정의 144 < 표 Ⅳ-25> 예비타당성조사의민자연계방안 Checklist 평가항목 148 < 표 Ⅳ-26> 2단계정성적평가결과 ( 예시 ) 149 < 표 Ⅳ-27> BTO 및 BTL사업의운영종료시점현황 151 < 표 Ⅳ-28> 2019년까지운영이종료되는 BTO사업 152 < 표 Ⅳ-29> 2019년까지운영이종료되는 BTL사업 153 < 표 Ⅳ-30> A8 Ⅱ 사업의내용 170 < 표 Ⅳ-31> Bergneustadt시 7개교 PPP 사업의내용 172 < 표 Ⅳ-32> 감가상가방법변경시이익및비용분석 178 < 표 Ⅳ-33> 감가상가방법변경시수익률및부채비율 179 < 표 Ⅳ-34> SOC채권발행실적 185 < 표 Ⅳ-35> ABS 발행실적 186 < 표 Ⅳ-36> 서울시지하철 9호선공모펀드 193 < 표 Ⅳ-37> 서울시지하철 9호선공모펀드의주요위험 194 < 표 Ⅳ-38> 계약공개범위사례 198

8 그림목차 [ 그림 Ⅱ-1] 연도별사업수및총투자비추이 7 [ 그림 Ⅱ-2] 민간투자사업정부고시사업추이 8 [ 그림 Ⅱ-3] 연기금의투자약정액 ( 시설사업기본계획승인기준 ) 21 [ 그림 Ⅱ-4] 연도별인프라펀드설립개수 32 [ 그림 Ⅱ-5 ] 연도별민자사업및인프라펀드설립개수추계 32 [ 그림 Ⅱ-6] BTL사업의연도별자기자본중펀드출자비율 33 [ 그림 Ⅱ-7] BTO사업의연도별자기자본중펀드출자비율 33 [ 그림 Ⅱ-8] 2001~2003년 OECD 회원국기관투자자유형별총자산보유규모 34 [ 그림 Ⅱ-9] 보험회사의일반적인투자구조상의역할 45 [ 그림 Ⅱ-10] 자산운용회사의의사결정구조흐름도 48 [ 그림 Ⅲ-1] 대우포천복합화력발전소의추진구조 62 [ 그림 Ⅲ-2] Skyway 민영화구조 68 [ 그림 Ⅲ-3] SOC 유동화보증제도의발행구조 72 [ 그림 Ⅲ-4] PEBBLE의주요구조 76 [ 그림 Ⅲ-5] 전통적인민간투자사업금융구조와대비한 Project Bond Initiative의구조 80 [ 그림 Ⅲ-6] 민간부문의다양한인프라투자경로 82 [ 그림 Ⅲ-7] New Initiatives 사례 94 [ 그림 Ⅳ-1] 도로, 철도, 수자원재정투자추이 ( 추경기준 ) 102 [ 그림 Ⅳ-2] 민간투자사업추진절차 : 정부고시사업의대상사업지정절차 ( 재정사업으로예비타당성조사를신청한경우 ) 104 [ 그림 Ⅳ-3] 현행예비타당성조사추진절차 106 [ 그림 Ⅳ-4] Procurement Option Pre-test 추진절차 109 [ 그림 Ⅳ-5] Unified Framework for Public Procurement Options 추진절차 111 [ 그림 Ⅳ-6] 민간투자사업제3자제안공고및시설사업기본계획고시건수 114 [ 그림 Ⅳ-7] 정부고시에의한민간투자사업규모의사결정과정 115

9 [ 그림 Ⅳ-8] 투자 ( 수요 ) 위험부담정도 ( 김도일외, 2012) 117 [ 그림Ⅳ-9] 투자위험배분과 VfM의상관관계 (Aldrete & Valdez, 2010) 119 [ 그림 Ⅳ-10] 최소운영수입보장방식과위험분담방식의비교 120 [ 그림 Ⅳ-11] Usage based payment와 Availability payment 혼합형요금지불방식 128 [ 그림 Ⅳ-12] 싱가포르 Sports Hub 사업구조 132 [ 그림 Ⅳ-13] 용인 ~ 서울고속도로감가상각방법변경에대한연도별효과 177 [ 그림 Ⅳ-14] 서수원 ~ 오산 ~ 평택민자고속도로감가상각방법변경에대한연도별효과 177 [ 그림 Ⅳ-15] 맥쿼리인프라투자자산현황 (2014년 6월기준 ) 191 [ 그림 Ⅳ-16] 서울시지하철 9호선사업시행법인투자구조 192 [ 그림 Ⅳ-17] 서울시지하철 9호선공모펀드의위험등급 194

10 제 Ⅰ 장서론 경제협력개발기구 (OECD) 의추산 1) 에따르면, 2030 년까지전세계운송, 발전 송 전 배전, 수도, 통신사회기반시설에필요한투자금액은 71 조달러에이른다. 같은기 간세계국내총생산 (GDP) 의약 3.5% 에달하는수준이다. 세계적으로에너지부문에 서저탄소를달성하는데는 2050 년까지 36 조달러의누적투자가추가로필요하다. 여기에는전력부문에대한 7 조 3,500 억달러의투자가포함되며, 이가운데 1 조 2,000 억달러는중국에서발생하는수요이다. 그런데이러한규모의투자를공공재정이라는전통적재원만으로조달하는것은 한계가있다 년이후금융위기의영향으로각국의재정상황이악화되면서공공 투자대상이되는정부예산의지출이축소되었다. 그결과, 인프라수요와공급간 에인프라격차 (Infra-Gap) 가크게확대되었고민간재원에대한의존을늘릴필요성 에대한인식이커졌다. 특히, 민간의금융자본을활용한장기인프라투자에대한중요성이대두되고있 다. 민간투자사업 (PPP, Public-Private Partnership) 을통한사회기반시설사업의재원조 달금액중약 70% 이상이 Project financing 으로구성되는만큼장기금융투자는매우 중요한역할을한다. 따라서민간자본을활용하여사회기반시설을확충하기위해서 는장기금융투자가원활하게이루어지는것이필수적이다. 신용위기이후인프라투자부문에서전통적인장기금융제공자의역할을하던은 행의자금제공능력은자산건전성확보라는직면과제를해결하기위하여약화되었 다. 반면에연기금, 보험사, 투자펀드등장기금융투자자들은다각화된대형자금원 으로서개발도상국의광범위한실물및무형자산의인프라투자수요를충족시키는 역할을할수있다. 교통및복지인프라뿐아니라, 기업설비, 교육, 기술, 연구개발, 1)Schieb,P.(2007), Infrastructureto2030:Mainfindingsandpolicyrecommendations,inOECD, Infrastructure to 2030 (Vol.2):Mapping Policy forelectricity,waterand Transport,OECD Publishing,Paris.

11 2 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 신기술부문등성장과고용촉진을위한핵심동인에대한민간투자재원으로서의역할이가능하다. 그리고연기금, 보험사, 투자펀드와같은장기금융투자자들에게는장기간동안안정되게자산을투자해야하는자산-부채관리 (ALM, Asset Liability Management) 의특성을고려하면인프라에대한투자가매력적인분야가될수있다. 그리고연기금, 보험사등장기재무투자자들은급격히불어나고있는수탁자산의요구수익률을맞출수있는안정적인장기투자시장을찾고있으나마땅한투자처를찾지못하고있다. 최근국채수익률의급격한하락및주식시장의변동성확대에의하여장기투자자산을안정적으로운영할수있는중위험 중수익투자처를찾는데어려움을겪고있다. 반면에강화된리스크관리요건등에의하여전통적인 Project Financing 자금공급처로서의역할을감당해왔던상업은행들이민간투자자사업에대한투자를기피하고있는실정이다. 따라서최근금융위기이후재정만으로는조달이어렵다는인식이증가하고있고보험, 연기금등장기투자재원을인프라시설에효율적으로활용하여견조한경제성장을이루기위한노력에한국뿐아니라전세계적인관심이집중되고있다. 최근호주브리즈번에서개최된 G20 재무장관회의및 APEC 등국제회의에서도장기재무투자자들의자금이인프라시설에투자되지못하는문제점 (bottle-neck) 이무엇인지와, 이를해결하기위한정책적방안이무엇인지에대한논의가집중적으로이루어졌다. 이러한문제의식하에본연구는보험, 연기금투자펀드등장기금융투자재원이인프라건설에투자될수있는요건들을분석하고투자를유도할수있는정책적방안을모색하는것을목적으로한다. 추가적으로, 장기금융서비스산업의발전을위한제도적개선방향도고려하여보았다. 이를위하여국내금융전문가들뿐아니라 OECD 등국제기구들의참여를통해국제적사례를연구하였다. 이와같은연구를추진하여위하여국내외문헌조사, 현황자료조사및분석등이시도되었다. 특히, 국내민자사업투자를저해하는제도적문제점을파악하여해결방안을모색하기위하여현업에서종사하고있는전문가들과수차례자문회의를개최하였고, 해외사례분석을위해서 OECD와공동연구를수행하였다. 본연구는크게세부분으로이루어진다. 먼저한국민간투자사업의동향과장기금융투자자들이사회기반시설사업에투자하는데걸림돌이되는장애요인을분석하였다. 그리고국내외주요장기금융투자기관들의투자사례분석을통해투자가이루어질수있는요건들에대한시사점을도출하였다. 마지막으로민간투자사업에장기금융투자가활성화될수있는주요정책적방안들을모색하였다.

12 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 제 1 절민간투자사업추진실적 민간투자사업은민간투자법제4조 ( 민간투자사업의추진방식 ) 규정에따라 BTO, BOO, BOT, BTL 방식등으로추진할수있으나, 대부분이 BTO(Build-Transfer-Operate) 와 BTL(Build-Transfer-Lease) 방식으로추진된다. 2012년말기준으로민간투자사업수기준으로보면, BTL 방식이 423개, BTO 방식이 200개, BOO 방식이 7개, BOT 방식이 3개순으로 BTL 방식이 67.0% 로다수를차지하고있다. 이에반해투자비를기준으로살펴보면 BTO 방식이 64.5조원, BTL 방식이 26.9조원순으로 BTO 방식이 69.1% 를차지하여높은비중을차지하고있다. 특히평균투자금액을비교하면, BTO 방식의평균투자비가 3,226억원으로 BTL 방식의평균투자비 637억원의약 5배수준으로 BTO 방식의민자사업이사업규모면에있어서는 BTL 방식의민자사업보다훨씬크다. BTO 사업의경우환경사업 (72개) 및도로사업 (56개) 이전체 BTO사업의 64% 를차지하고, BTL 사업의경우교육사업 (194개) 및환경사업 (92개), 국방사업 (71개) 이전체 BTL 사업의 84.4% 를차지하고있다. 총사업비기준으로구분했을경우에는도로사업 (29.4조원) 과철도사업 (10조원) 이전체 BTO 사업의 80.2% 를차지하고, 교육사업 (7.5조원 ) 과환경사업 (5.6조원), 국방사업 (4.9조원) 이전체 BTL 사업의 77.1%(18.0조원 ) 를차지한다. 이러한내용을정리하면다음표와같다.

13 4 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅱ-1> 추진방식및대상시설별민간투자사업현황 ( 단위 : 억원 ) BTO BOO BOT BTL 구분사업수총사업비총투자비평균투자비비중비중 도로 % 293, , % 6,896 철도 % 100, , % 14,785 항만 % 43,845 62, % 3,696 환경 % 41,620 49, % 704 공항 % 6,671 7, % 548 * 주차장 % 2,926 3, % 121 정보통신 % 1,004 1, % 1,004 문화관광 % 942 1, % 250 * 대학교 % % 195 소계 % 491, , % 3,242 유통 % 7,261 9, % 1,955 문화관광 % 2,706 2, % 1,427 소계 % 9,966 12, % 1,804 유통 % 2,621 3, % 3,141 문화관광 % 1,526 1, % 1,863 * 과학관 % 1,013 1, % 1,226 소계 % 5,160 6, % 2,077 교육 % 75,447 80, % 416 환경 % 55,717 66, % 727 국방 % 48,573 55, % 785 철도 % 30,573 40, % 10,075 * 대학교 % 8,472 9, % 629 문화관광 % 7,582 8, % 340 정보통신 % 1,969 2, % 598 복지시설 % 2,061 2, % 234 복합시설 % 1,724 1, % 459 * 과학관 % 1,013 1, % 223 소계 % 233, , % 635 합계 , ,213-1,474 주 : 1) 비중은추진방식별로구분됨. 2) * 시설은사업특성을고려하여통계별도작성자료 : KDI 공공투자관리센터

14 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 5 1. 민간투자사업추진현황 민간투자사업을추진단계별로보면, 전체 633개사업중운영중인사업은 487개사업으로 76.9% 수준이다. 구체적으로운영중인사업은 487개사업, 총투자비 56.7조원으로사업당평균 1,174억원수준이며, 시공중인사업은 117개사업, 총투자비 26.6조원으로사업당평균 2,291억원이다. 그리고시공준비중인사업은 27개사업, 총투자비 9.9조원으로사업당평균 3,095억원이며운영이완료된사업은 2개사업, 총투자비 1,655억원으로사업당평균 828억원수준으로현재운영중이거나시공중인사업이대부분이며, 완료된사업은 633개사업중 2개에불과할정도로민간투자사업은도입되어운영중인진행형사업구조라고할수있다. 또한시공준비중인사업수가많지않은점에서도알수있듯이민자사업의추진력은처음에비해많이떨어진상태다. 이와같은결과는추가적인자료에서도계속확인이가능한부분이다. < 표 Ⅱ-2> 추진단계별민간투자사업현황 ( 단위 : 억원 ) 구분사업수총투자비평균투자비비중비중 운영중 % 566, % 1,174 시공중 % 265, % 2,291 시공준비중 % 99, % 3,095 운영완료 % 1, % 828 합계 % 933, % 1,474 주 : 인천공항급유시설 ( 종료 ) 은운영기간 11.5년, 고양시원능하수도 ( 종료 ) 는간 3년으로써운영기간이민간투자사업평균운영기간 (21.2년) 보다짧음. 자료 : KDI 공공투자관리센터 운영기 민간투자사업중 BTO 사업을추진단계별로구분했을경우에는운영중인사업은 154 개사업 40.2 조원, 시공중인사업은 38 개사업 18.6 조원, 그리고시공준비중인 사업은 16 개사업 7.5 조원, 운영완료사업은 2 개사업 1,655 억원규모다. 이에반해 BTL 사업은운영중인사업은 333 개사업, 16.5 조원, 시공중인사업은 79 개사업, 8.0 조원, 그리고시공준비중인사업은 11 개사업, 2.4 조원규모이다. BTO 사업과 BTL 사업모두시공준비중에있는사업의비중이전체사업수의 10% 이하로향후 추진될민자대상사업이많지않음을보여주고있다.

15 6 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅱ-3> 수익형사업의추진단계별현황 ( 단위 : 억원 ) 구분사업수총투자비평균투자비비중비중 운영중 % 401, % 2,643 시공중 % 185, % 5,304 시공준비 % 74, % 3,747 운영완료 2 1.0% 1, % 828 총합계 % 663, % 3,177 자료 : KDI 공공투자관리센터 < 표 Ⅱ-4> 임대형사업의추진단계별현황 ( 단위 : 억원 ) 구분사업수총투자비평균투자비비중비중 운영중 % 165, % 499 시공중 % 80, % 989 시공준비 % 24, % 2,008 총합계 % 269, % 635 자료 : KDI 공공투자관리센터 2. 연도별추세 1994년민간투자제도의법적근거가마련된이후사업수와투자비가지속적으로증가하였으나사업수와투자금액이최고치를기록한 2007년이후감소하는추세이다. 그리고특히 1999년민간제안방식과최소운영수입보장 (Minimum Revenue Guarantee, MRG) 이도입된이후에민간투자사업에대한투자금액이큰폭으로늘어나기시작하였으나, 2007년이후사업수와투자금액이지속적으로감소하고있다.

16 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 7 [ 그림 Ⅱ-1] 연도별사업수및총투자비추이 억원 140,000 사업수 , , ,000 96, , ,000 80, ,000 52,125 50,358 50,643 55,334 60,768 66, ,021 51, ,000 20, ,480 26,730 28, , ,895 1, 총투자비 사업수 연도별로추진방식을비교할때, < 표 Ⅱ-5> 연도및추진방식별민간투자사업현황 을보면 BTO 사업과 BTL 사업모두사업수의지속적증가추세를보이다 2007 년이후서서히감소하는추세임을확인할수있다. 1999년민간제안방식과 MRG가도입되어폭발적으로증가한민자사업이 2007년이후에는지속적으로감소하는이유를정부고시사업의부족이그한원인이되었음을다음표를통해서알수있다. [ 그림 Ⅱ-3] 연도별사업수및총투자비추이 와 [ 그림 Ⅱ-4] 민간투자사업정부고시사업추이 를보면사업수를나타내는그래프가상당부분닮아있음을알수있는데, 이는정부고시사업이전체민자사업에상당한영향을주고있음을알수있다. [ 그림 Ⅱ-4] 민간투자사업정부고시사업추이 를살펴보면정부고시사업중 BTO( 수익형 ) 정부고시사업과 BTL( 임대형 ) 정부고시사업추세가민간투자사업의추이에큰영향을미치고있음을알수있다.

17 8 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅱ-2] 민간투자사업정부고시사업추이 [ 그림 Ⅱ-2] 민간투자사업정부고시사업추이 에서정부고시사업 (BTO) 의그래프를보면 2009년이후에는고시사업이거의없음을확인할수있다. 이는 MRG제도의폐지와도관련이있는데, 2009년 MRG제도가완전폐지됨으로인해 2009년이후에는 BTO 정부고시사업이거의보이지않게된다. 이와함께 BTL 정부고시사업사업수도 2006년을정점으로감소하고있으며, MRG 폐지연도인 2009년이후로는 BTL 정부고시사업도급격히감소하고있다. 현재의민간투자사업의고시사업은 BTL 정부고시사업으로만구성되어있고 BTO 정부고시사업은거의고시되지않고있는실정임을알수있다.

18 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 9 < 표 Ⅱ-5> 연도및발주방식별민간투자사업현황 ( 단위 : 억원 ) 정부고시 민간제안 연도 사업수 총투자비 사업수 총투자비 사업수 총투자비 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,870 총합계 , , ,763 자료 : KDI 공공투자관리센터 2007년민간투자사업사업수가최대치를기록한이후금융위기등을이유로대부 분의민간투자사업이지연되고있으며, MRG제도가폐지되어특히정부의고시사업 수는줄어들고있으며그나마민간제안의사업이있어민간투자사업의감소폭을줄 일수있었다. BTL 사업의도입으로정부고시사업의수가 2005년이후대폭증가하 였지만, MRG제도의폐지와경기불황으로인해민간투자사업의수도지속적으로감 소하고있는상태이다. 이와같은상황은앞으로도크게달라지지않을것으로예상된다. 2014~2018년 국가재정운용계획 의분야별재원배분계획을살펴보면 SOC분야에대한정부재정의

19 10 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 지출은앞으로지속적으로감소될것으로예상할수있다. 이에반해무주택서민의주거안정지원을위해공공임대주택, 행복주택등과양로시설 장애인거주시설 정신요양시설운영과관련있는보건 복지 고용분야의재원배분은계속적으로증가될것으로보인다. 또한문화 체육 관광향유에대한관심과수요가점차확대되고있는만큼콘텐츠와관광산업육성을위한문화 체육 관광분야의투자를늘릴것으로예상되고있다. < 표 Ⅱ-6> 2014~2018 년국가재정운용계획분야별재원배분계획 구분 ( 단위 : 조원, %) 14~ 18 연평균 보건 복지 고용 교육 문화 체육 관광 R&D 산업 중소기업 에너지 SOC 농림 수산 식품 환경 국방 ( 일반회계 ) 외교 통일 공공질서 안전 일반 지방행정 합계 자료 : 년국가재정운용계획

20 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 11 제 2 절민간투자사업대한금융투자현황 1. 국내투자현황 추진방식별과대상시설별로민자사업을구분하면수익형민자사업 (BTO, BOT, BOO) 은그대상시설이도로, 철도, 항만, 환경, 공항, 주차장, 문화관광, 유통등인반면에임대형민자사업 (BTL) 은그대상시설이교육, 환경, 철도, 대학교, 군주거시설, 문화관광, 정보통신망, 복지시설, 과학관, 학교복합시설등으로고루게분포되어있다. 수익형과임대형방식에의해동시에추진된사업으로는환경, 철도, 문화관광시설등이있다. 전통적인의미의경제적인프라사업분야는도로, 철도, 항만, 공항등교통시설과수자원, 산업단지, 물류및지역개발사업등에포함되는분야의인프라사업을지칭하며이는민자사업중주로수익형민자사업에의해수행되어왔다. 반면에최근임대형민자사업에의해많이수행되는교육, 문화, 복지등의사회인프라시설등사회적인프라사업을사업대상으로삼고있다. < 표 Ⅱ-7> 추진방식및인프라성격에따른민자투자사업구분 구분기준수익형추진방식임대형경제적인프라인프라사업성격사회적인프라사업 대상시설도로, 철도, 항만, 환경공항, 주차장, 문화관광, 유통, 교육, 환경, 철도, 대학교, 군주거시설, 문화관광, 정보통신망, 복지시설, 과학관, 학교복합시설도로, 철도, 환경, 항만, 공항, 정보통신망, 유통교육, 문화관광, 대학교, 복지시설, 과학관, 학교복합, 군주거시설, 주차장 현재까지는민자투자사업의대상시설별비중을총투자비를기준으로살펴보면경제적인프라사업이 82.0%, 사회적인프라사업이 18.0% 로경제적인프라사업이압도적으로많은상태이다. 하지만이를사업개수를기준으로살펴보면경제적인프라사업이 43.2%, 비SOC 사업이 56.8% 로서로비슷한데이는 2005년이후임대형민자사업방식인 BTL 사업방식이대부분사회적인프라부문에집중되었기때문이다.

21 12 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 따라서 2005 년이후민자투자사업의추진방식이기존의수익형위주에서임대형위 주로의전환이일어나고있으며또한사회복지인프라에대한수요가늘어나는추세 가반영되면서최근에는사회적인프라에대한투자비중이늘어나는경향이있다. < 표 Ⅱ-8> 추진방식및인프라성격에따른민자투자사업현황 ( 누적기준 ) (2012 년현재 ) 추진방식인프라성격 구분 사업수총투자비평균투자비 ( 개 ) 비중 (%) ( 억원 ) 비중 (%) ( 억원 ) 수익형사업 % 680, % 3,225 임대형사업 % 269, % 636 경제적인프라 % 778, % 2,842 사회적인프라 % 170, % 475 합계 % 949, % 1,498 자료 : KDI 공공투자관리센터 또한대상시설별민자사업투자현황을운영상태, 시공상태, 사업준비여부에따라구분해보면경제적인프라사업 201개중운영중인사업은 78개 14조원, 시공중인사업은 99개 33조원, 그리고시공준비중인사업은 24개로 9.7조원이투자되었다. 그리고사회적인프라사업 218개중운영중사업은 108개이며여기에투자된금액은 3.2조원이고시공중인사업은 98개사업 4.3조원이며시공준비중인사업은 12개 6천억원이다.

22 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 13 < 표 Ⅱ-9> 경제적 / 사회적인프라사업별민간투자사업현황 구분 운영중 시공중 시공준비중 사업수 금액 사업수 금액 사업수 금액 ( 개 ) ( 억원 ) ( 개 ) ( 억원 ) ( 개 ) ( 억원 ) 사업수 ( 개 ) 총투자비 ( 억원 ) (A) 수준 경제적인프라사회적인프라 , , , , , , , ,630 전체 , , , ,082 (B) 비중 경제적인프라사회적인프라 41.9% 81.7% 50.3% 88.4% 66.7% 94.2% 48.0% 87.5% 58.1% 18.3% 49.7% 11.6% 33.3% 5.8% 52.0% 12.5% 전체 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 자료 : KDI 공공투자관리센터 아래표의중앙정부에의한재정투자에대비하여민간투자사업의투자액추이를살펴보면재정투자대비민간투자액비중은 1995년 16.2% 에그쳤으나 2000년이후지속적으로증가하다가 2007년 55% 대로크게증가하였으며, 글로벌경제위기이후하락하다가 2012년에는 24% 를보이고있다. 최근임대형민간투자사업의확대에따라주로건축물투자에집중되어온사회적인프라사업에대한민간투자사업비중은 2005년이후증가해오는추세를보였지만부동산경기침체등으로인해 4~6% 로저조한실적을보이고있다. 아래의표와같은민간투자의추세를고려한다면, 상대적으로규모비율이적은사회적인프라사업에대한투자가늘어난다면민간투자사업의대상범위가확대될가능성이있다.

23 14 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅱ-10> 인프라재정투자, 경제적인프라민간투자, 사회적인프라민간투자 ( 단위 : 조원, %) 인프라 경제적인프라 사회적인프라 민간투자 비율 1 비율 2 비율 3 재정투자 (A) 민간투자 (B) 민간투자 (C) (D=B+C) (B/A) (C/A) (D/A) 주 : 인프라재정투자는중앙정부인프라예산을지칭하며, 민간투자는총투자비기준의민간투자액을의미함자료 : KDI 공공투자관리센터

24 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 국내금융투자분석 가. 민간투자사업금융투자의특성 인프라투자의투자대상인사회기반시설 (Infrastructure) 의분류및프로젝트의성격에따라경제적인프라 (Economic Infrastructure) 또는사회적인프라 (Social Infrastructure) 와건설단계의프로젝트 (Greenfield Project) 또는재개발또는운영단계의프로젝트 (Brownfield Project) 가포함된다. 인프라투자는일정한수익률이장기간보장되어안정적인현금흐름이가능한자산의특성을가지고있으며인플레이션헷징효과까지수반되는투자대상이다. 정부가일정기간보조금또는운영수입보장, 해지시지급금등의보장또는정부지급금방식으로지원해주므로안정적인현금흐름을예측할수있으므로장기적이고안정적인지급여력이요구되는보험회사및연기금등의투자자의특성과부합한다. 투자방식으로서지분참가, 대출기회획득, 양자의혼합방식으로주로이루어진다. 투자자입장에서직접지분취득또는대출자의지위에서투자하는직접투자방식과여러투자자들의자금을모아투자하는집합투자방식이이용되고있다. 부동산및인프라투자의경우위험수익구조측면에서는주식보다안정적인중위험- 중수익구조에가깝고, 기존포트폴리오에편입하는경우주식및채권과의분산효과 (diversification effect) 가높은것으로알려져있다. 또한, 금융자산에비하여실물자산으로구성되어있으므로인플레이션헷징효과가크기때문에연금급여가인플레이션에연동되어있는국민연금같은경우자산부채종합관리 (ALM) 측면에서도바람직한투자자산으로평가받는다. 인프라자산에투자하는국민연금의경우국내대체투자부문에서인프라투자의비중이높게나타나며, 이는 MRG 제도로인하여연기금이원하는하방위험방지 (down side risk protection) 와안정적인현금흐름구조가보장되는투자환경에기인하는 2) 것으로파악된다. 연기금이우리나라민간투자사업에투자하는경우그비중은아래표와같이큰비중을차지하고있지는않다. 자기자본투자의경우 BTO 방식은 7%, BTL 방식은 6% 수준을차지하고있는데, 인프라펀드의간접투자자로참여하는경우를포함하면이비중은상승의여지가있다. 2) 남재우, 공적연기금대체투자의현황및시사점, 집중조명 Vol.66

25 16 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 또한, 민간투자사업이준공이후운영단계로들어가는사업이증가할수록, 건설사 대신연기금의투자비중은늘어날것으로예측된다. < 표 Ⅱ-11> 민간투자사업자기자본출자자구성 (2013 년 4 월기준 ) ( 단위 : 억원 ) 시설유형건설사공공기관금융기관연기금운영사펀드총합계 공항도로유통정보통신 BTO 철도항만환경 BTO계교육국방문화관광복지 BTL 정보통신철도환경 BTL계총계자료 : Infrainfo DB , ,116 11% 8% 0% 0% 81% 0% 100% 25,639 2,081 10,760 5, ,343 61,247 42% 3% 18% 9% 0% 28% 100% 1, , ,886 38% 0% 21% 4% 38% 0% 100% % 0% 0% 0% 0% 0% 100% 6,707 9,722 2, ,086 21,307 31% 46% 14% 4% 0% 5% 100% 7,372 1,511 1, ,999 3,617 20,382 36% 7% 5% 4% 29% 18% 100% 1, ,091 55% 0% 16% 3% 15% 11% 100% 42,230 13,484 15,669 7,259 9,160 22, ,073 38% 12% 14% 7% 8% 20% 100% ,449 15% - 9% 4% 11% 61% 100% ,968 32% - 19% 10% 14% 24% 100% % - 18% 0% 8% 43% 100% % - 21% 0% 7% 25% 100% % - 70% 0% 29% 0% 100% ,281 4,448 10% - 12% 4% 0% 74% 100% 1,482-1, ,218 5,207 28% - 21% 7% 2% 43% 100% 3,381-2, ,426 15,162 22% - 18% 6% 5% 49% 100% 45,611 13,484 18,343 8,138 9,963 29, ,235 36% 11% 15% 6% 8% 24% 100%

26 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 17 BTO 사업에출자자로참여하는연기금은국민연금, 한국교직원공제회, 사학연 금, 군인공제회, 재향군인회로나타나고있다. < 표 Ⅱ-12> BTO 사업의주요출자자 구분 BTO 건설사 업체명현대산업개발 ( 주 ) 금액 ( 억원 ) ( 주 ) 대우건설대림산업 ( 주 ) ( 주 ) 포스코건설금호산업 ( 주 ) 3,595 3,078 2,062 2,047 1,756 공공기관금융기관 업체명한국철도공사한국도로공사국토해양부부산항만공사경기도시공사금액 8,267 1, ( 억원 ) 업체명한국산업은행교보생명보험대한생명보험 ( 주 ) ( 주 ) 삼성생명보험 농업협동조합 ( 주 ) 중앙회 금액 1,956 1,571 1, ( 억원 ) 업체명연기금금액 ( 억원 ) 업체명운영사금액 ( 억원 ) 펀드명인프라펀드금액 ( 억원 ) 국민연금사립학교교직한국교직원원연금관리공군인공제회대한민국재향관리공단공제회군인회단 3,753 1,720 1, ZIM shipping DPW 국제통운 ( 주 ) 대한항공 service 주식회사케이씨티시 1,889 1, 맥쿼리한국인프라투융자회사 한국인프라이발해인프라 KIF Ⅱ MKIF 호투융자회사투융자회사 6,383 4,541 2,589 2,443 1,239 주 :1) 본자료는협약기준의출자자이며, 개별적인주무관청승인에의한변경은미포함. 2) 금액은개별사업별경상금액의합계로물가가정에따라차이가있을수있음. 자료 :InfrainfoDB

27 18 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 BTL 사업의민간투자사업에출자하는연기금은국민연금, 군인공제회, 사학연금, 건설공제조합, 우정사업본부등으로나타나고있다. < 표 Ⅱ-13> BTL 사업의주요출자자 구분 BTL 업체명 ( 주 ) 포스코건설 금호산업 ( 주 ) 에스케이건설 ( 주 ) 현대건설 ( 주 ) ( 주 ) 태영건설 건설사금액 ( 억원 ) 금융 기관 업체명대한생명보험 ( 주 ) 중소기업은행 ( 주 ) 국민은행농업협동조합삼성생명보험 ( 주 ) 중앙회금액 ( 억원 ) 연기금 업체명 금액 ( 억원 ) 국민연금군인공제회사립학교교직원건설공제조합우정사업본부관리공단연금관리공단 운영사 업체명동원시스템즈 ( 주 ) SK텔레콤 ( 주 ) 세안텍스 ( 주 ) 이지빌서브원금액 ( 억원 ) 인프라 펀드 펀드명 금액 ( 억원 ) KB소사원시철도 KIAMCO 비티엘한국비티엘일호프로젝트사모특사모투융자회사별자산투자신탁 KIAMCO BTL 사모특별투자신탁제3 호 한국철도일호투융자회사 1,395 1, 주 :1) 본자료는협약기준의출자자이며, 개별적인주무관청승인에의한변경은미포함. 2) 금액은개별사업별경상금액의합계로물가가정에따라차이가있을수있음. 자료 :InfrainfoDB 위의현황자료들에서보듯이, 장기금융투자자들에해당하는금융기관, 연기금, 펀드의민간투자사업에지분출자는 BTO의경우 40% 대를유지하고있고, BTL은 70% 를상회하고있다. BTO 의경우, 운영기간개시이후자금재조달이일어남으로써지분을인수하여출자자구성이장기금융투자자중심으로재편되는현상은가속화되고있다.

28 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 19 나. 주요연기금및공제회의민간투자사업투자현황 1) 대체투자로서의민간투자 국내의주요연기금및공제회는투자대상자산군을주식과채권중심의기존포트폴리오의한계에부딪치자인프라자산에대한투자를포함하는대체투자비중을확장하고있다. 우선, 연기금및공제회가민간투자사업에투자하는현황을살펴보기위해, 이들의대체투자현황을우선살펴보기로한다. 아래표에서와같이, 국민연금, 교직원공제회및빅4 보험사모두 2013년대체투자증가액비중을훨씬초과하는방향의 2014년대체투자증가목표를설정하고있다. 국민연금의 2013년 6월말기준대체투자규모 36.9조원전년말대비 11.8% 증가하는현황을보여준다. < 표 Ⅱ-14> 국내연기금 2014 년대체투자계획 ( 단위 : 억원 ) 회사명 2014 년말대체투자 누적액 2014 년대체투자 증가목표 2013 년대체투자 증가액 국민연금 540, ,000 73,296 KIC 80,000 13,000 12,000 교직원공제회 71,000 11,000 10,207 우정사업본부 52,500 18,500 10,500 새마을금고 46,165 12,000 11,000 지방행정공제회 34,886 8,126 7,703 빅 4 보험사주 ) 388,800 57,993 39,592 총계 1,213, , ,298 주 : 삼성, 교보, 한화생명, 삼성화재자료 : ASK nd Global Private Debt & Equity Summit( 각사자료 ) 이러한대체투자비중에대한확장은저성장저금리시장상황이고착되면서요 연기금및공제회는대체투자 3) 확대를통하여수익률제고및투자다변화를도모하 3) 대체투자 (AlternativeInvestment) 의개념은전통적인투자수단인주식과채권을벗어나효과적인분산투자와함께잠재적인수익률제고를위하여새로운투자자산군을의미하는개념으로부동산, 인

29 20 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 고있음을보여준다. 즉, 주식과채권중심의기존포트폴리오의한계에봉착하자, 대체투자는주식, 채권등의전통자산과상관계수가낮은부동산, SOC, PEF 등에 투자하는것으로서포트폴리오관점에서높은분산투자효과기대할수있다. < 표 Ⅱ-15> 국내주요연기금및공제회운용자산현황 ( 단위 : 억원 ) 국민연금사학연금교직원공제회 구분 2012 년말 2013 년 6 월말 2012 년말 2013 년 6 월말 2011 년말 2012 년말 주식 1,046,367 1,083,075 24,607 29,286 19,118 26,371 채권 2,524,704 2,570,834 63,695 64,137 57,435 61,484 대체투자 329, ,743 14,634 15,761 43,972 49,407 기타 14,681 4,814 3,420 2,453 69,821 70,180 합계 3,915,683 4,027, , , , ,442 자료 : 자본시장연구원, Fund Review(2013.9) 에서재인용 보건복지부는 2012년 6월 31일연금기금운용위원회를열어 2017년말까지국민연금기금의최적포트폴리오를채권 60% 미만, 주식 30% 이상, 대체투자 10% 이상으로중기 (2013~2017년) 자산배분안을심의 의결 4) 하였다. 국민연금기금은현재 23% 인주식투자한도를 2017년말까지하한선을 30% 로높여최소 187조원을국내외주식시장에투입할계획이고, 대체투자비중은 2011년말 7.8% 에서 2017년까지 10% 이상상향조정키로함에따라금액으로는 27.2조원에서 62.3조원으로증가전망이다. 2) 민간투자사업투자특성및현황 국민연금이민간투자사업에투자하는경우, 국민연금은지분출자자 (equity investor) 로서, 사업시행법인의일정지분을출자하거나대주로서타인자본대출을해주는투자방식을취하게된다. 국민연금이지분출자하는경우, 배당수익및후순위채권의이자를통한수익에투자목적이있으며, 고위험고수익을추구하고있다. 반면대주로서의투자는장기적이고안정적인이자수익을목적으로한다. 국민연금은인프라시설에대한투자의사결정시사업유형별목표수익률 (ROE) 프라,PEF 등을일컫는의미로사용됨. 4)KBDaily 지식비타민

30 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 21 를설정하여실시협약상사업수익률협상시국민연금공단의 Hurdle rate로활용되도록하는경향이있다. 목표수익률보다하회할경우에는프로젝트금융및재정지원금등의 leverage를활용하여 Hurdle Rate를유지할수있도록 Financing Structure 작업을수반하도록하고있다. 국민연금기금이지분출자자로사업에참여할경우, 1) 위험유형별가중치및사업유형별위험도평정 2) 기준 risk premium 산정및 premium matrix 도출 3) 사업유형별 risk premium 산정 4) risk premium과경상잠재성장률을합산한사업유형별목표수익률 (ROE) 도출의절차를통하여국민연금기금의내부적수익률을산정하고, 이를근거로정부와의사업수익률결정협상에임하도록하고있다. 5) 국내연기금의민간투자사업에투자현황은아래와같이나타난다. 투자약정액기준으로는 BTL 도입초기시점인 2006년에폭증하였음을알수있다. 2010년이후에는투자약정금액이하향세로돌아서고있음을알수있다. [ 그림 Ⅱ-3] 연기금의투자약정액 ( 시설사업기본계획승인기준 ) 자료 : Infra Info 국내의주요연기금들의민간투자사업의투자현황을구체적으로살펴보면아래 와같다. 민간투자사업관련주요투자자 ( 지분출자자및대출자 ) 들중주요연기금 5) 국민연금연구원, 국민연금기금의부동산및 SOC 투자관련세부실행전략

31 22 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 들에는국민연금공단, 한국교직원공제회, 대한지방행정공제회, 군인공제회, 한국교직 원공제회, 사립학교교직원연금관리연금공단, 사학연금공단, 건설공제조합, IBK 연금 보험등으로파악한현황이다. 자기자본연간출자기관및출자금 실시계획승인연도 출자기관개수 출자금 ( 백만원 ) , , , , , , , , , , ,113

32 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 23 BTO/BTL 사업자기자본의연간출자기관및출자금 승인 연도 BTL BTO 출자기관개수출자금 ( 백만원 ) 출자기관개수출자금 ( 백만원 ) , , , , , , , , , , , , , , , ,155 계 , ,828

33 24 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 타인자본연간출자기관및출자금 실시계획승인연도 출자기관개수 출자금 ( 백만원 ) , , , , , , , , , ,000

34 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 25 BTO/BTL 사업타인자본의연간출자기관및출자금 승인 BTL BTO 연도 출자기관개수 출자금 ( 백만원 ) 출자기관개수 출자금 ( 백만원 ) , , , , , , , , , , , , ,000 총합계 39 2,403, ,200,668

35 26 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 다. 보험회사의민간투자사업투자현황 보험회사의경우도, 장기간의현금흐름을확정할수있는인프라대출채권등의투자수단을대체투자수단으로확장하고있다. 특히, 글로벌금융위기이후저금리현상이지속되면서보험사는수익률을방어하기위해서보유채권의신용등급을낮추기보다는만기를늘리는전략을취하고있다. 수익률압박속에서보유채권의만기를장기화함으로써이자율위험을높이는대신높은장기금리를수취하거나보유채권의신용등급을낮취신용위험을높이는대신신용스프레드만큼의추가수익을거둘수있는방안을모색하고있다. 6) 노동인구증가로보험사의자산이확대되면서이들의국내채권보유량이 2004년에는각각 89조원에서 2012년 11월 262조원으로크게증가하고있는추세이고, 저금리기조가장기화되는추세에서보험사의운용자산확대로장기국채및우량채의수익률이크게상승하기는어려우므로상대적으로높은수익률을제공하면서도채권과같이현금흐름이확정된부동산, 인프라, 대출채권등의대체투자익스포저를지속적으로확대할필요가커지고있다. 우리나라의경우보험회사의인프라자산에대한투자특성도이와별반다르지않다. 보험회사가민간투자사업에투자하는경우다음과같은특성이나타난다. 지분투자의경우에는보험업법등의관련규정이직접출자제한등으로인하여집합투자방식을선호하고있고, 선순위대출자로서의투자도하고있다. 보험회사가민간투자사업에대출방식의투자의경우신용위험평가방법은보험업감독업무시행세칙에서민간투자사업의안정적인현금흐름의특성을반영하고있다. 즉, 주무관청이임대료또는운영수입등사업현금흐름을전액보증하거나해지시지급금수준이보험회사의투융자금액및이자전액상환가능한경우는위험계수를 0% 로평가하여신용위험을평가하고있다. 6) 임형준, 국내기관및외국인채권투자장기화현상과시사점, 금융포커스 21 권 45 호

36 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 ( 특수금융위험계수 ) 4-4. 예치금, 채권, 대출채권위험계수, 내지 4-7. 수익증권위험계수 에불구하고특수금융의위험계수는 < 표11> 에따라사회기반시설금융과부동산프로젝트금융으로구분하여다음과같이적용하고, 신종자본증권의경우에는다음과같이위험계수를적용한다. 가. 사회기반시설금융의위험계수는다음표에서정하는것으로한다. 다만, 정부및지방자치단체가임대료, 운영수입등사업현금흐름을전액 (100%) 보증하는경우또는실시협약해지로인한최저해지시지급금으로해당보험회사의투융자금액및이자를전액상환가능한경우는위험계수를 0% 로한다. ( 단, 연체중인경우는제외 ) 대출채권주식 신용등급 AAA AA+~AA- A+~BBB- BBB- 미만무등급수익증권위험계수 0.4% 1% 2% 3% 2% 6% 보험회사의지분투자의경우, 중소형보험사는위험기준자기자본 (RBC) 규제로지분투자가현실적으로어려운한계가있는것으로파악된다. RBC제도는보험회사에내재된각종리스크량을산출하여이에상응하는자본을보유토록하는제도로 가용자본 (available capital) 및 요구자본 (required capital) 의산출을통하여자본적정성을평가하는구조이다. 가용자본은보험회사에예상치못한손실발생시이를보전하여지급능력을유지할수있도록하는리스크버퍼 (risk buffer) 로서자본금, 잉여금등으로구성된다. 요구자본은해당보험회사에내재된보험 금리 시장 신용 운용위험액의규모를측정하여산출된필요자기자본을의미한다. 그리고가용자본을요구자본으로나눈값으로 RBC비율을산출하며, 적기시정조치기준, 위험기준경영실태평가제도 (RAAS) 의평가지표등으로활용한다. 7) 또한특히지분투자시적용되는 12% 의신용위험계수 ( 위험자산비중 ) 는상당한부담으로작용한다. 즉, 대차대조표상의자산중주식은유동성및분산도기준을모두충족하는경우에는위험계수 8%, 유동성및분산도기준을충족하지못하는경우에는 12% 의위험계수를산정하고있으므로, 민간투자사업시행법인에대한투자시지분투자의걸림돌로작용한다. 7) 금융감독원, 보험회사위험기준자기자본 (RBC) 제도해설서

37 28 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 대 차 대 조 표 자 산 난 외 자 산 < 표 Ⅱ-16> 자산항목별신용위험계수 자산종류세부내용위험계수 현금과 예치금 채권 대출채권 주식 예금과예치금 - 단, 현금은 0% 적용 특수채, 금융채, 회사채등 - 단, 국 공채는 0% 적용 대출 보험계약대출 0% 소매대출 * 4.0% 담보대출 수탁기관또는기초자산의신용등급별로 0.8%~6% 채권의신용등급별로 0.8%~6% 차주의신용등급별로 0.8%~6% 적격담보 담보자산의신용등급별위험계수 주택담보 2.8% 또는 4.0% 부동산담보 신용등급별위험계수 보증대출 보증인의신용등급별위험계수 연체대출 2%~12% 유동성및분산도기준을 모두충족하는경우 유동성및분산도기준을 충족하지못하는경우 재보험자산 출재미경과보험료적립금, 출재지급준비금 8% 12% 부동산 6% 해외자회사 지급보증 - 지급보증한도 ( 신용환산율 100% 적용 ) 재보험사의신용등급별로 0.8%~6% 해외자회사의신용등급별위험계수 장외파생금융 - 채권과동일거래상대방의신용등급에따라 0.8%~6% 거래 자료 : 금융감독원, 보험회사위험기준자기자본 (RBC) 제도해설서 라. 집합투자방식의인프라펀드투자현황 8) 최근의민간투자사업의출자자구성이나대출형식에따르면, 지분투자를주요투자수단으로하는국민연금은예외이나, 보험회사등의장기투자자들은직접투자방식에비하여집합투자방식 ( 이른바 펀드 ) 으로변화되는양상을보이고있다. 특히, 운영단계이후자금재조달과정에서집합투자방식으로투자하는경향이현저 8) 한국개발연구원, 민간투자사업에투자하는펀드현황및규제개선에관한연구,2014.

38 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 29 한것으로파악된다. 직접투자는투자자가직접투자대상의지분을취득하거나직접금융을제공하는방식의투자를의미한다. 이에반하여펀드는 2인이상에게투자권유를하여모은금전등을받아서일상적인운용지시를투자자로부터받지않고집합투자업자가재산적투자대상사전을취득, 처분또는그밖의방법으로운용하고그결과를투자자에게배분하여귀속시키는것을말한다 9). 장기금융투자자들이직접투자방식보다집합투자방식을선호하는사유는다음과같은이유에기인한다. 1) 금융규제법리측면에서, 금융기관의출자제한의해결, 2) 자산운용의이점으로서, 집합투자방식의포트폴리오 (portfolio) 효과및그에따른사업참여기회확대와용이한경영권확보, 3) 자산운용사를통한간접투자에서오는사후관리의편의성, 4) 주식과채권을혼합한투자수익률 (ROI) 로자산이평가되는실무상의편의 우선, 민간투자사업에투자하는보험사의경우보험업법규정에따라다른회사 등의의결권있는지분증권의 15% 를초과하여소유할경우금융위원회의승인을 받아야한다는법적인제약이따른다. 10) 금융위원회의승인절차는투자자들의투자결정과정에서기간이소요되고, 그 절차의불확실성이있으므로투자자들입장에서는이절차를거치지않아도되는집 합투자방식을선호하고있다. 또한, 금융산업의구조개선에관한법률 ( 이하 금 산법 이라한다 ) 에따라다른회사의의결권있는발행주식총수의 20% 이상을취득 하기위해서는금융위원회의승인을얻어야한다는제약이따른다. 금산법상의제한 인 20% 의판단은계열사보유분도합산하여판단하기때문에그만큼제약이더크다. 9) 자본시장법제 6 조 ( 금융투자업 ) 제 5 항 10) 보험업법제 109 조 ( 다른회사에대한출자제한 ) 보험회사는다른회사의의결권있는발행주식 ( 출자지분을포함한다 ) 총수의 100 분의 15 를초과하는주식을소유할수없다. 다만, 제 115 조에따라금융위원회의승인 ( 신고로써갈음하는경우를포함한다 ) 을받은자회사의주식은그러하지아니하다. 금산법제 24 조 ( 다른회사의주식소유한도 ) 1 금융기관 ( 제 2 조제 1 호나목에따른중소기업은행은제외한다. 이하이장에서같다 ) 및그금융기관과같은기업집단에속하는금융기관 ( 이하 " 동일계열금융기관 " 이라한다 ) 은다음각호의어느하나에해당하는행위를하려면대통령령으로정하는기준에따라미리금융위원회의승인을받아야한다. 다만, 그금융기관의설립근거가되는법률에따라인가 승인등을받은경우에는그러하지아니하다. 1. 다른회사의의결권있는발행주식총수의 100 분의 20 이상을소유하게되는경우 2. 다른회사의의결권있는발행주식총수의 100 분의 5 이상을소유하고동일계열금융기관이나동일계열금융기관이속하는기업집단이그회사를사실상지배하는것으로인정되는경우로서대통령령으로정하는경우

39 30 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 둘째로, 집합투자방식을택할경우다수의사업참가를통하여사업의통합관리가가능해지고, 사업시행법인에대한다수지분확보를통하여사업시행법인의의사결정이일원화되고신속해질수있다. 셋째로, 집합투자방식의경우지분투자와대출등개별투자대상별평가가아닌, 펀드에편입된투자대상전체의투자수익률 (ROI) 로평가하여, 펀드의수익자입장에서는수익증권의기준가격으로평가된다. 이렇게혼합자산의형태인펀드의지분을보유하게되면보유자산의수익률이사업시행법인의주식과채권을평균한단일한수익률로표시될수있는이점이생긴다. 이를펀드의지분이아닌개별자산을직접보유하는형태로기표할경우주식수익률을매우낮거나 0에가까운수준으로기표해야하는금융기관의실무상부담을덜어주는것이다. 마지막으로, 펀드를통한투자의경우개별금융기관입장에서자산운용사를통한사후관리로직접투자에따른관리부담을상당부분경감시킬수있다. 1) 인프라펀드의설립현황 2000년 1월에설립된회사형인프라펀드인한국인프라투융자회사를시작으로인프라펀드는지속적으로증가하고있는추세이다. 특히최근 4년간의펀드설립개수와규모는과거에비해큰폭으로증가하였다. 2006년에큰폭으로증가하였는데이는 2005년민간투자법개정으로사회기반시설투융자회사가도입되어 8개의투융자회사가추가로설립 ( 설립일 2006년 ) 되는등제도적인변화가있었기때문인것으로추정된다. 또한 2005년민간투자법의개정으로 BTL 방식이도입되어 BTL에투자하는펀드설립이증가한것도 2006년도에설립한펀드개수가증가하고, 펀드의매입금액이증가한이유로추측된다.

40 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 31 < 표 Ⅱ-17> 연도별펀드설립개수 펀드개수매입금액 ( 억원 ) 설립연도개수비율금액비율 2000년 1(BTO) 1% % 2002 년 1(BTO) 1% 16, % 2005년 1(BTO) 1% 5, % 2006년 14 BTL:12, BTO:2 12% 48, % 2007년 6 BTL:5, BTO:1 5% 10, % 2008년 5 BTL:3, BTO:2 4% % 2009년 7 BTL:4, BTO:3 6% 5, % 2010년 20 BTL:15, BTO:5 17% 13, % 2011년 16 BTL:10, BTO:6 14% 9, % 2012년 20 BTL:7, BTO:13 17% 14, % 2013년 25 BTL:11, BTO:14 22% 12, % 총합계 % 140, % 주 : 사업추진방식별 (BTO/BTL) 구분은펀드명을토대로한개략적인구분이며, 펀드에따라혼합 (BTO+BTL) 투자와기타유형 (BOO, BOT) 이있으며, 이에대해서는별도로구분하지않았음. 자료 : 금융투자협회홈페이지 2013 년 11 월기준으로국내인프라펀드는총 116 개 11) 가운영되고있다. 이펀드 의설립형태는투자회사형 10 개를제외한나머지는투자신탁형펀드이다. 투자신탁 형펀드는자본시장법에따라특별자산투자신탁형이주를이룬다. 인프라펀드의설 립은 2000 년 1 월에최초의한국인프라투융자회사가설립된이후지속적으로증가하 고있으며, 2005 년에민간투자법개정으로 BTL 이도입되면서인프라펀드의설립개 수및펀드의매입금액또한큰폭으로증가하였다. 11) 금융투자협회홈페이지및자산운용사자료기준,2013 년 11 월현재

41 32 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅱ-4] 연도별인프라펀드설립개수 [ 그림 Ⅱ-5 ] 연도별민자사업및인프라펀드설립개수추계 2) 인프라펀드의투자방식 인프라펀드의투자방식은민간투자사업시행법인의지분증권취득및대출의형식을취하고있다. BTL 사업사업 413개중에서펀드가출자자로참여한사업은 190 개로약 46%(190/413) 를차지하고있다. 출자액비율도약 38.65% 을차지한다. BTO

42 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 33 사업중펀드가출자한사업은 30 개로서약 15.5%(30/194) 로파악됨. 운영기간개시 이후자금재조달결과인프라펀드가지분증권을취득하는경우가대부분이다. [ 그림 Ⅱ-6] BTL 사업의연도별자기자본중펀드출자비율 [ 그림 Ⅱ-7] BTO 사업의연도별자기자본중펀드출자비율

43 34 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 3. 해외투자현황분석 가. 해외투자현황 OECD 회원국주요기관투자자 ( 연기금, PPRF, 뮤추얼펀드, 보험사 ) 가보유한총자산은 2013년기준 92조 6,000억달러로금융위기발생이전보다크게증가했다. 같은해, OECD 회원국의총 GDP는 47조 3,000억달러였다. OECD 회원국기관투자자의보유자산은 2001년 GDP의 1.4배수준에서 2.0배까지확대되었는데, 이는금융중개기관으로서기관투자자의역할이확대되었음을보여준다. 즉, 기관투자자의누적보유자금은사상최대규모에달했으며, 이는생산적장기자본의원천으로서기관이중요한역할을수행할수있음을강조한다. 이러한역할은은행과같은전통적인금융중개기관의역할과장기금융제공역량이신용위기이후변화를겪고있는지금더욱중요성을갖는다. [ 그림 Ⅱ-8] 2001~2003 년 OECD 회원국기관투자자유형별총자산보유규모 ( 단위 : 조달러 ) 주 : 장부유보금 (book reserves) 미포함. 연기금및보험사자산은뮤추얼펀드투자자산을포함하며, 이는집합투자기구 (investment funds) 항목에도반영되었을수있다. 집합투자기구, 보험사, 기타기관투자자의경우, 2013 년연간자료가유효하지않으므로 2013 년 4 분기자료로대체하였다. 자료 : OECD Global Pension Statistics, Global Insurance Statistics and Institutional Investors Assets databases, OECD 추정

44 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 35 최근분산투자효과및보다높은투자수익률을기대하며사모펀드 (private equity), 부동산, 원자재와같은대체투자수단으로몰리는투자자가늘고있다. 대체투자는일반적으로유동성과효율성이낮은시장에서거래되며, 공개시장에서거래되는주식과채권에비해투자기간이길다. 인프라는대개포트폴리오의대체투자부문에포함된다. 기관은전통적으로상장회사와고정수익상품 (fixed income instruments) 을통해인프라에투자해왔으며, 이들은여전히기관투자자의주요인프라투자수단이되고있다. 투자자들이인프라를별개의자산군으로인식하기시작한것은불과 20년전이다. 상장된인프라자산은시장의추세를반영해움직이는경향이있기때문에, 유동성이낮더라도비상장인프라자산에투자하는것이적절한분산투자효과를누리는데유리하다는것이일반적인시각이다. 원칙적으로연기금및기타기관투자자는장기적투자성향을지니기때문에자연적으로인프라와같이유동성이낮은장기자산에투자하게된다. 인프라투자는채무주도형투자 (liability driven investments, LDI) 전략을보완하고듀레이션 (duration) 을헤지할수있기때문에연기금, 보험사와같은기관투자자에게특히매력적이다. 인프라투자는고정수익상품투자수익률을초과하는매력적인수익을창출할것으로기대되지만잠재적변동성이크다. 인프라사업은장기투자로서, 장기적특성을가진연금부채 (pension liabilities) 와듀레이션을일치시킬수있다. 또한, 물가상승률에연동된인프라자산에투자해물가상승에대한연기금부채의민감도를헤지할수있다. 나. 인프라투자장벽 기관의인프라투자환경이개선되고있지만현재연기금자산가운데인프라사업에직접배분된자산은 1% 미만이며여전히많은투자장애가존재한다 (OECD 2014b). 인프라에지속적인기관의투자를유도하며, 장기적인투자의성공과지속성을보장하기위해서는투자를가로막는여러가지장애물을해소해야한다. 이들장애가운데일부는연기금에특수하게해당되며일부는일반투자자에게도해당된다. 구조적측면에서, 실물투자를수행할유인이부족하거나투자자의수익을저해하는요인들이투자를가로막기도한다. 기업의신규투자이행을저해하고신규시장, 특히해외시장진출능력을위축시키는상품시장규제가이같은요인에포함된다. 자본집약적네트워크산업에대한규제와소유제한은생산적투자를저해할수있다. 또한규제환경은예측가능하고안정적이어야한다. 인프라투자의경우사업기

45 36 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 획과관련한특정문제, 성공적인사업준비와수행에부족한역량이투자를저해할수있다. 민간의인프라투자를저해하는요소가운데하나로, 흔히공공부문의재정지원부족을꼽는다. 그러나인프라투자자들을대상으로한조사결과를보면, 공공부문의자금은그유형과관계없이투자의주요저해요인이아니라는사실이분명히드러난다. 앨런과오버리 (Allen & Overy, 2009) 의조사에따르면인프라투자에접근할때투자자들이요구하는주요요소는공공부문의재정지원이아님이명백하다. 공공부문의재정지원과재정지원보증은투자자들이요구하는우선순위에서하위를차지한다. 한편, 인프라투자지역결정을좌우하는요소로가장많이지목된것은이미종료된인프라사업의성공적수행경험, 강력한법규, 매력적인규제환경이다. 인프라투자는다른자산군에대한투자와는다른특징을가지며, 이는잠재적투자자들에게진입장벽으로작용할수있다. 인프라사업은초기비용이크고유동성이낮으며자산의수명이긴특성상, 관련위험을파악하고관리하는데상당한자원의투입을필요로하지만많은투자자들에게는이같은자원이부족하다. 이러한특징은적어도현재와같은형태로는인프라투자가모든투자자들에게적합할수는없다는사실을시사한다. 1) 인프라투자기회 적절한인프라투자기회가부족 : 장기인프라계획의투명성과확실성을민간에보장하기위해서는해당인프라부문에대한정부의강력한의지가필수이다. 정부의불명확한정책의지와일관성부족은기관투자자의인프라투자를가로막는가장큰장벽가운데하나이다. 호주, 캐나다의사례는국가차원의인프라계획이연기금을포함한투자자들에게인프라에대한국가의장기적인정치적의지를보여주는중요한신호로작용함을보여준다. 부적절한위험전가 : 위험이낮고장기투자에좀더적절하다는판단에따라연기금은일반적으로브라운필드 ( 건설이완료되어운영중인자산 brownfield) 에대한투자를선호한다. 또한연기금은인프라사업의자기자본과타인자본측면모두에있어규제와상업위험을방어할수있는적절한안전망을필요로한다. 기관투자자를인프라사업에유치하기위해서는투자자의기대및의무와일치하는위험 / 수익구조 (risk-return profiles) 를갖춘매력적인사업이필요하다. 정부와다국적기구는 공공재정메커니즘 을활용해새로운위험또는기존시장에서는방어할수없는위험을방어할수있다. 이같은메커니즘에는지급보증 (loan guarantee), 보험옵션 (insurance options), 신용보강 (credit enhancement) 수단과같은장치가포함

46 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 37 된다. 이들장치는딜플로우 ( 인수 / 투자제안 deal flow) 를개선하고, 기관의잠재적투자대상으로서일정규모의적절한투자등급사업이시장에등장하도록하는역할을한다. 보험업 ( 특히전업보험사 ) 및타금융업종기업들역시이러한역할을회복해야한다. 투자자역량부족 : 인프라의투자의장기성격은연기금의방향에영향을미치는단기적유인과상충될수있다. 연기금은이론적으로장기투자성격을갖지만흔히단기적인실적압박이나단기채무상환을위해자산을유동화할필요가있다. 이러한요인은인프라와같은장기자산에대한연기금의투자를저해할수있다. 또한, 기관내부적으로개인의행동또는심리편향에따라장기가아닌단기투자결정을내릴수도있다. 인프라부문에대한경험부족 : 소규모로운용되는연기금 : 일반적으로연기금은인프라투자와위험관리에필요한전문성이부족하다. 자산에따라장기간에걸쳐각기다른고유위험이발생하기때문에인프라투자기회를판단하는것은복잡한일이다. 기관의보상에는제한이있고투자전문가들이치열한경쟁을벌이는인프라시장의특성상연기금내부적으로효과적인장기투자전략을이행하고문제점을극복하는것은매우어려울수있다. 적절한자금조달기구 / 수단부족 ( 일정규모를갖춘집합투자기구부족 ): 인프라사업에직접투자할수있는역량을가진대형투자자는흔하지않다. 특히소규모연기금의인프라투자를위해서는집합적투자기구가필요하다. 인프라펀드와같은집합투자기구 (collective investment vehicles, CIV) 가존재하지만높은수수료와방대한레버리지활용으로금융위기이후그인기가하락하고있다. 규제장벽 : 시장가치평가 (market-consistent valuations) 와위험기준지급여력제도 (risk-based solvency) 의도입은연기금의인프라및기타대체자산군투자능력에간접적으로영향을미칠수있다. 시장금리를기준으로할인율을적용할경우, 이는지급여력수준의변동성축소를위해채권및금리헤지상품을활용할강력한유인이된다. 보험업계에서이같은현상이관찰됐다. 일부국가에서는규제장벽이기관의인프라및기타대체자산군에대한투자를저해한다. 투자와관련한제약은연기금구성원보호에중요한역할을하지만비상장자산에대한투자나직접투자금지규제는의도와는달리인프라투자를저해하는요인이된다. 국제회계및자금조달규정역시의도와달리인프라사업과같은비유동적고위험장기자산에대한연기금의투자를저해할수있다.

47 38 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 2) 투자환경 인프라투자와관련한양질의자료, 합의된명확한벤치마크부족은투자자로하여금인프라에대한투자위험측정을어렵게한다. 기관투자자는이러한정보없이는해당부문에대한자산배분을주저한다. 일부국가에서관련당국이필요로하는자료를수집하기는하지만인프라와같은대체자산군에대한기관투자자의자산배분에관한정확한국제적, 공식적자료는존재하지않는다. 이에, OECD는 대형연기금및 PPRF 연간조사 (Annual Survey of Large Pension Funds and Public Pension Reserve Funds) 를통해관련자료를수집하고비교하기시작했다. 이조사는기존에수집되지않았던인프라자산등에대한자료를제공하는한편, OECD가기존에수집한국가별통계자료를보완한다. 곧보험사등타기관투자자로조사범위가확대될것이다. 특히, 녹색인프라 (green infrastructure) 투자와관련한어려움을살펴보자. 녹색인프라에대한기관의직접투자를저해하는요인은에너지와환경규제, 탄소가격제 (carbon pricing) 를포함한정책적불확실성부터신용평가기관으로하여금투자적격등급부여를어렵게하는신기술관련사업의특수위험에이르기까지다양하다. 청정에너지 (clean energy) 사업의자금원은자기자본과타인자본에걸쳐분화되어있고, 소규모사업이나에너지효율성사업에는집적메커니즘 (aggregation mechanism) 이결여되어있다. 기관투자자가요구하는유동성과위험 / 수익구조를갖춘적절한투자수단 ( 녹색채권, 기금 ) 의부족은이러한문제를더욱악화시킨다. 또한연기금의신탁관리자는대부분환경이나비금융분야의전문가가아니기때문에새로운청정기술에대한투자확대에조심스러운태도를취한다. 앞서언급한투자장벽과기존투자수단이갖는단점을고려할때, 기관의자원을끌어모으고인프라자산으로자금을유도하기위해서는변화와새로운구상 (new initiatives) 이필요하다. 12) 다. 해외 pension fund 의 PPP 투자현황 13) 외국의 Pension fund 중, Canada, California 및 Australia의연기금이인프라펀드의주요투자자이다. 영국 PFI 사업의경우연기금은주로다음방식으로투자한다. 첫째, 직접투자방식이다. London Borough of Enfield Pension fund가 International 12) 다음절에서는해법으로제시된구상을상세히기술하였다. 13)DexterWhitfield,The 10bnSaleofSharesinPPPCompanies-New sourceofprofitsforbuilders andbanks

48 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 39 Public Partnerships( 예전 Babcock Brown Public Partnerships) 의 14.5백만주 (3.19%) 를투자했다. 둘째, 건설사또는은행의상장주식을취득하는방법이다. 셋째, Associated British Ports와같은민영화된자산을취득하는컨소시엄에투자하는방식등을통해서이다 (Whitfield, 2010). 영국에서는최초로연금펀드의연합을통해 Pensions Infrastructure Platform(PIP) 금융투자법인을설립하였다. 영국재무부에서민자사업을담당하는 Infrastructure UK는는 2011년 11월, Pension Protection Fund(PPF) 및 National Association of Pension Fund(NAPF) 와협의체등의설립을통해연금펀드의인프라투자를용이하게할수있는방안을논의하는양해각서 (MOU) 를체결하였다. 14) NAPF와 PPF는공동으로 PIP 설립을발표하며투자목표금액을 20억파운드로설정하였다. PIP는연금투자성격에부합하도록인프라상품을개발하는것을목적으로한다. 또한지분및대출투자방식으로인프라자산전부를소유하도록하고, 건설위험이제거, 즉완공된인프라프로젝트에투자한다. PIP 인프라자산은저위험의물가와연동된장기투자상품이다. PIP는비영리인프라펀드이며, 특징은다음과같다. 목표금액 : 20억파운드 목표수익률 : 연간수익률 RPI 15) +2~5% 로, 물가연동수익방식이며, 장기간현금수익 낮은레버리지 : 펀드전체 50% 이하로투자 낮은리스크 : 저위험인프라자산에투자 ( 건설리스크제거된사업으로, 정부지급방식 (availability basis) 사업에투자 ) 낮은보수 ( 수수료 ) 약정 : 약 0.5% 16) 2014 년 2 월 PIP 의최초펀드로 PPP Equity PIP Limited Partnership 이설립되었다. 17) PIP Limited 는 NAPF 가지분을전부소유한유한회사로서, 투자금액 6 억파운드를목 표로설립되었다. Dalmore Capital Limited 가펀드자산운용사로선정되었으며, 펀드 14) AppointmentofLord Deighton ascommercialsecretarytothetreasury,"oraland writen evidence,houseofcommonstreasurycommitee,january )RetailPricesIndex: 영국에서의소매물가지수 16) 일반적인펀드관리수수료율은약 1% 이며, 성과수수료가추가로부가되기도한다. 17) PensionInfrastructurePlatform announcespippppequityfund,"26february2014. htp://

49 40 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 투자자들은 British Airways Pensions, Pension Protection Fund, Railways Pension, Strathclyde Pension fund 및 West Midlands Pension Fund이다. 펀드는영국 PFI 사업중보건, 교육, 국방사업등에출자자참여를예정으로추진중에있다. 한편, NAPF는영국 1,300개이상의연금보험이가입되어있는영국연금연합회이며, PIP는 10개의대형연금보험이참여하기로하고설립착수된바있다. 그러나추진도중 3개대형연금이참여를철회하였으며, 2014년 11월현재 3.3억파운드를모집하는데그치는등자금확보에어려움을격고있다. 18) 뿐만아니라영국재무부대변인은 PIP가정부로부터완전히독립된민간간협의체라고못박으며, 영국재무부로부터 MOU 체결이상의협조를기대할수없는실정이다. 정부는 PIP를통하지않고도개별연금펀드와직접적으로자금을조달할수있으며, 개별연금펀드도인프라사업에투자할만한자체적인여력이나전문성이있다고밝혔다. 19) 라. 해외보험사의투자현황 해외보험사의인프라펀드에대한투자사례 ( 동향 ) 자료등을보면 20) Preqin은인프라투자에적극적인 188개보험사를추적하여다음의내용을분석하였다. 투자활동이가장두드러진지역은유럽으로, 인프라투자에적극적인보험사중 38% 가유럽에위치하고있고, 미국은 32%, 아시아 19%, 그외지역 11% 을차지하고있다. 대부분의보험사들은외부비상장인프라펀드에대한투자약정을통해인프라에공격적으로투자. 보험사의 85% 가비상장펀드에투자를하고있으며나머지가직접투자, 상장펀드순이다. 대부분은주요지분투자 (primaryequityinvestment) 이다. 인프라채권에투자하는보험사들이점점늘어나고는있으나이직은제한적이며 28% 정도가이전략의가능성을열어두고있는상태이다. 또한, 은행의인프라투자가감소하는반면, 보험사가그자리를대신하며인프라투자에뛰어들고있는상황이다. 인프라에대한전통적대출자인은행등은새로운자본규제에따라이시장에서빠져나오고있어보험사에게는좋은기회가 18) UK schemesabandoninfrastructureplatform overcosts,returns,"26february2014. htp:// 19) UK pensionassociations'infrastructureplanbuckles,"9november2014. htp:// 20)InsuranceCompaniesInvestinginInfrastructure June2013 htps:// Theinfrastructureinvestmentchalengeforinsurers htp://

50 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 41 되고있는상황이다. Legal& General 은영국의인프라프로젝트 ( 주택건설, 도시재건등 ) 에대한투자를늘리겠다고공언하였으며, 독일의생보사 Gothaer 는 AUM 290 억유로중 1.5% 를인프라에투자할계획으로, 인프라는현재의저금리환경에서매력적인투자처로인식되고있다. 또한신재생에너지프로젝트에 5억유로투자할계획이다.Greenfield 프로젝트에는신중, 성숙기인프라프로젝트에만투자하는전략을표방하고있다. 인프라펀드들이실질적으로는 privateequity 스타일로 markettiming 과 leverage 에집중함에따라, 인프라프로젝트에대한채권투자가늘어나고있다.SolvencyⅡ 로인해보험사들이채권으로더몰릴수도있으나프로젝트채권의공급은제한적이다. 보험사들의포트폴리오는수익률이낮은회사채 / 국채가대부분이며, 투자수익축소를해소할방법을찾고있다. 영국 Prudential 의펀드운용부문인 M&G 는리버풀의아동병원에 2.9 억파운드의자금을투자하고있다. 보험사들의인프라자산보유는전체포트폴리오대비작은편인데, 보험사들의약절반은인프라에 1% 미만의자금을할당 (Preqin) 하고있다. 그러나중기적으로 1% 미만자산을투자하는보험사들의비율은 1/4 이하로감소할것이며, 대부분은 1~5% 의포트폴리오를인프라자산에투자할것으로전망하고있다. 독일 Alianz 는인프라채권 / 지분에대한자산배분비중을약 1% 에서 " 크게확대하는것을 " 계획하고있다. 보험사들은건설위험이이미제거된상황을선호한다. SolvencyⅡ 에대한우려는이규제의시행이연기될것으로예상되면서약화되고있다.

51 42 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 제 3 절금융투자장애요인분석 민간투자사업에대한장기금융투자는 1998 년민간투자법개정이후본격화되었 다. 민간자본투자자별로금융투자장애요인을분석한결과는다음과같다. 1. 은행 가. 외부규정으로인한장애요인 1) 자기자본비율 국제결제은행 (Bank for International Settlement, BIS) 기준자기자본비율산정을위한위험가중자산계산시타인자본투자대비자기자본투자는높은가중치를적용받는다. 그러므로민간투자사업에대한자기자본투자의사결정에있어부정적요인으로작용한다. 은행업감독업무시행세칙제17조제1항의경우자기자본비율은기본적으로 자기자본 / 자산 의개념이며, 대출자산의위험가중치는실제익스포저 (exposure) 의 100% 수준 ( 차주, 대출형태에따라차등 ) 이적용되나, 출자자산의경우 400% 수준 ( 상장주식, 비상장주식, 집합투자기구등투자형태에따라차등 ) 이적용된다. 이로써자기자본투자를할경우, 동일금액의타인자본투자대비, 동일한자기자본비율유지를위해서는 4배의자기자본을추가로확보해야한다. 그러므로자기자본투자에적극적일수없다. 반면, 민간투자사업에대한대출자산의경우위험가중치적용의특례 ( 중앙정부사업의경우 0%, 지방정부사업의경우 10%) 를인정하고있다. 예외적용요건은다음과같다 : (1) 대출잔액이해지시지급금범위내 (2) 관리운영권에저당권설정 (3) 대출기간이건설기간및운영기간보다단기 (4) 원리금상환이적시에이루어지지않을경우실시협약의중도해지청구 (5) 중도해지시금융기관의정부로부터채권금액직접회수가능. 2) 출자한도제한 은행이타법인의의결권이있는주식을취득함에있어은행법제 37 조 ( 다른회사

52 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 43 등에대한출자제한등 ) 에따라 15% 의한도가존재하므로, 민간투자사업에대한자기자본투자의또다른제약요인으로작용하고있다. 타인자본투자 ( 대출 ) 의경우도동일법인 ( 동일차주 ) 에대한은행법상한도가있기는하나, 은행자기자본의일정비율이내의형태이므로, 실제적으로제약요인으로기능하지는않는다. 이러한지분비율제약을회피하기위하여펀드형태의투자가일반적으로사용된다. 재무투자자 (Financial Investor, FI) 출자비율이 90% 에이르는경우도있는데, 이경우출자제한충족을위해서는 6개의재무투자자가요구된다. 그러나이는현실적으로비효율적이므로소수의투자자가공동으로펀드를설립하고동펀드가출자자가된다. 이경우펀드수익률제고를위해후순위대출 ( 운영초기부터회수가가능 ) 과지분투자 ( 운영말기에회수가능 ) 를함께펀드자산에포함시키거나, 선순위대출조달전에 FI를모집하지못하는경우, 상대적으로안전자산인선순위까지도펀드자산에편입하여선순위대출, 후순위대출, 지분투자를동시에모집하는조달방식도이용된다. 상기와같이펀드를통한투자자모집의경우은행법상출자한도를피할수있다는장점이있지만, 위험가중치적용에있어당초높은가중치를적용받지않던대출까지도투자자산 ( 집합투자기구 ) 으로분류되어자기자본비율에부정적영향을미치게되는부작용이있어현행제도상은행의장기금융투자의한계라할수있다. 나. 재원조달특성상한계 은행의경우정기예금및금융채발행등단기자금조달이보편적이다. 그러므로민간투자사업에대한투자는기간불일치 (maturity mismatch) 문제를야기한다. 또한고정금리보다는변동금리대출을선호할수밖에없다. 또한, 각은행의민간투자사업관련조직은투자은행 (Investment Bank, IB) 부서로분류되어있어내부실적평가시자산의확충보다는수수료수입이주요기준이된다. 이로써은행의민간투자사업투자의사결정과정에서수수료수입의중요성이부각되게되고, 실제로금융주선수수료등부가적인이익이수반되지않은순수자금운용목적의투자는주목받지못한다. 다. 투자환경악화 기간불일치, 변동금리선호등은행권고유의자금운용특성외에도민간투자사업의지속적인수익률하락은장기금융투자에적극적으로나서기어려운요인으로작용하고있다. 이는실시협약상의수익률보다민간차원에서금융조달을위해시행하는사업성평가시일반적으로협약수요및수입보다낮은수준을기준으로회수

53 44 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 가능성을판단하여, 민간에서받아들이는사업수익률이협약수익률보다낮은것이일반적이기때문이다. 또한, MRG 제도의폐지후에도초과운영수입에대한정부환수조항을유지하고있어민간의수익실현가능성 (upside potential) 을향유할수있는기회가차단되는것도장기금융투자저해요인이되고있다. 실시협약이해지되었을경우에투자금액회수를위해기대할수있는대표적장치인해지시지급금의경우, 어떤사유라도회수가가능한범위는선순위대출에국한되고후순위대출및자기자본투자금액은해지시지금금을통한회수가불확실하다. 결국은행을포함한금융기관은선순위대출참여를우선시하고자기자본투자에는소극적일수밖에없다. 해지시지급금으로투자금액을회수하기에부족한금액을건설출자자등의전략적투자자 (Strategic Investor, SI) 로하여금부담토록하는방식으로리스크를경감하기도하지만, 2014년들어이와같은의무부담도점차없어지는추세에있어금융기관이리스크를전적으로떠안는사례가늘고있다. 이러한상황하에서투자의사결정시예상투자수익률과관련된중요한두가지기준은투자전기간동안의후순위대출과지분투자를합한투자수익률 (blended ROI, 일반적으로 IRR 사용 ) 과연간기준현금회수율 (cash yield) 을기준으로접근하고있는실정이다. ROI가높은수준이더라도현금유입이투자기간후반에집중되는경우투자대상으로서의매력은떨어질수밖에없다. 조달금액에대한금융비용은사업초기부터지속적으로발생하므로, 자금운용전기간동안지속적이고안정적인현금창출가능여부가전체수익률과함께매우중요한판단기준이되고민간투자사업의수익률하락은사업참여기회를제한하는중요한요인이라할수있다. 2. 보험회사 보험회사의경우민간투자사업에대한장기금융투자는, 은행과달리, 보유자산과의기간 (duration) 일치, 초과수익률확보가능성, 다른투자자산과의낮은상관관계등의매력을가지고있는것이사실이다. 보험회사는주로펀드의형태로자본금과후순위대출에참여하게되는데, 일반적인투자구조상의역할을도식화하면다음과같다.

54 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 45 [ 그림 Ⅱ-9] 보험회사의일반적인투자구조상의역할 가. 보험업법에따른출자제한 보험회사도은행과마찬가지로보험업법제109조 ( 다른회사에대한출자제한 ) 에따라투자대상회사의의결권있는발행주식 ( 출자지분을포함한다 ) 총수의 15% 를초과하는주식을소유할수없다. 다만, 제115조에따라금융위원회승인을받은자회사의주식은그러하지아니하다. 이에투자신탁을이용하는경우 15% 출자제한을우회하여벗어날수는있지만, 정부입장에서는수익증권매매가출자자변경에따른이익공유를회피하기위한방법으로인식될수도있는등, 부수적인역효과가발생할수도있어 15% 의출자제한에대한예외규정을고려해볼수도있을것이다. 나. RBC(Risk Based Capital) RBC는보험회사에내재된다양한리스크를체계적이고계량적으로파악하여이에적합한자기자본을보유하게함으로써보험회사의재무건전성을높이고미래의불확실성에대비하는건전성규제로비상장주식은 상장주식위험계수 (KOSPI 200) 의 1.33배 를적용하고있다. 현재민간투자사업시행법인이발행한주식은 비상장주식위험계수 의 50% 를

55 46 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 적용하고있는데, 해외에서는국내와같이비상장주식위험계수의 50% 를적용하는경우는없는것으로파악되고있으며, 이는국내제도가민간투자사업에서자본금투자를활성화하기위한것은사실이나민간투자사업에대한보험회사의자본금투자를독려하기위해서는민간투자사업관련주식의낮은변동성을고려하여위험계수를더욱낮출것을고려해볼수도있다. 다. 초기현금수익확보곤란 유료도로사업의경우단위당사업비규모가커서관리운영권금액이거액인경우가일반적이다. 이에따라관리운영권에대한감가상각비규모가매출원가에서차지하는비중이상당하여당기순이익을실현한후배당을위한이익잉여금이누적되기까지지나치게장기간이소요된다. 반면, 감가상각비를고려하면현금유보금액은상대적으로크게되어현금흐름과장부상이익사이에괴리가발생하게된다. 이러한현금흐름을흡수하기위하여주주는높은이자율의후순위대출을실행할수밖에없는것이현실이다. 이와같은구조는지나친절세효과를야기하게된다. 그러므로사업초기부터배당재원확보가가능하도록관리운영권과감가상각에대한새로운방식을고려할필요가있다. 정부입장에서도사업시행법인의성실한법인세납부에따른우호적여론형성이가능하고, 기관투자자및개인투자자에대한투자매력도로제고할수있다. 3. 연기금 연기금은은행이나보험회사보다는규정적제약으로부터상대적으로자유롭다. 그러나사업의수익성에대한판단의어려움과잦은정부정책변경으로인하여민간 투자사업에대한장기금융투자에곤란을겪고있다. 가. 정부정책신뢰 민간투자사업은정부와체결하는실시협약을근간으로하고있으며, 이에대한신뢰가떨어질경우민간의투자활성화는불가하다고볼수있다. 용인경전철준공승인지연및협약해지, 지하철 9호선요금인상협의난항및재구조화, 마창대교 MRG 지급중단등이주무관청이일방적으로협약을이행하지않은주요한사례라할수있다. 이익공유제도에따라기승인된주식매매및자금재조달후자금재조달계획서에명시한후순위차입에대한임의적인이자율인하요청, 사업시행법인의재무건전성과

56 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 47 무관한사항이나여론추이에따라근거가미비한과도한요구를하는등의사례는 정부개입이필요한수준에대한논란을불러일으킬뿐아니라민간의자율성을최대 한보장해주지못하고있음을보여주고있는것이다. 나. 사업안정성 건설과정이필요한민간투자사업의경우미래수요추정의불확실성에대한위험이과도하여재무투자자의초기참여가사실상어렵다. 이는실시협약상의수요가협약이체결되기여러해전의자료에기초하여추정됨에따라, 실제투자시점의상황을반영한사업성검토결과와상당한괴리를보이는것이일반적이기때문이다. 도로사업의경우추정교통량에영향을미치는개발계획이나연결도로또는경쟁도로의진행여부가사업수익에지대한영향을미치는바, 이와같은내용이실시협약의수익률을결정함에있어반영될수있는방안이모색되거나수요가검증된후민간이투자할수있는방안이고려되어야한다. 이에모든사업에 BTO 또는 BTL의획일적제도적용보다는사업특성에따라중위험- 중수익구조등위험과기대수익의관계에있어서다양하게적용할수있는제도가필요하다. 4. 자산운용회사 은행, 보험회사, 연기금등이펀드라는형태로민간투자사업의장기투자자로참여함에따라, 앞서언급한장애요인을사전에고민하고사업에대한수익성및위험요인을파악하여투자자를유치하는것이자산운용사의업무라고할수있다. 자산운용사가국내인프라민간투자사업의투자자를유치함에있어가장큰장애요인은정부의정책방향변동에따른매우낮은예측가능성이라할수있는데, 이는단지펀드에한정되지않고모든투자자에게동일하게적용된다. 펀드가지니는의사결정구조의한계로인하여사업의변동성대응에매우경직되어있다고볼수있다. 펀드의의사결정구조를도식화하면다음과같다.

57 48 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅱ-10] 자산운용회사의의사결정구조흐름도 가. 투자자모집과정상의경직성 펀드란 2인이상 ( 자본시장통합법제6조제5항 ) 이참여하는집합투자자로서일반적으로다수의금융기관이참여하고있으며, 개별금융기관의투자승인절차는대동소이한반면, 검토과정에서관심을두는부분과위험요인을해석함에차이가있다. 각기관들의해석과투자기준차이로인해개별투자자들의모든의견을반영한최종투자조건설정관련한융통성은매우작을수밖에없다. 개별투자자들의심사조직은변동성에대한민감도분석에있어변동의범위를좁게설정할것을요구하고, 해당범위를벗어나는변동성위험은다른당사자에게이전할것을요구함에따라공공부문위험은관련약정의자구해석또는합리적판단에근거하여해석의범위를매우좁게설정할수밖에없다 ( 예, 사업민원은주무관청책임, 관련비용증가는절대로발생하지않는것으로분석하나, 현실에서는사업시행자의분담을요구함에도불구하고이러한상황발생시투자철회의기회로설정 ).

58 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 49 나. 정책신뢰 개별투자자들은해당사례를확정위험으로판단하여민감도적용대상이아닌기본가정 (base case) 으로투자수익률의적정성을검토하기때문에투자부적격자산으로판단할가능성이높은것이현실이다. 다. 법률분쟁 투자제안의내용과다른환경내지는조건이발생하는경우자산운용사는선관의무 ( 자본시장통합법제79조 ) 의확대해석결과로패소한사례를고려하여투자자들전원의동의를구하여대응하려고한다. 그러나현실적으로투자자가다수인경우모든투자자들이공공성을고려한자산운용사의의견에동의하는경우는없으므로, 정부의약속불이행의사례들은장기투자자모집에가장큰장애요인으로작용하고있다. 라. 공모펀드활성화곤란 지하철 9호선이공모펀드의형태로자금재조달에성공한사례가있어이러한구조가민간투자사업의새로운투자대안으로부각되고있다. 그러나국내금융시장은기관투자자들간의경쟁이있기는하나, 여론의관점에서타산업대비금융기관의상대적법인수부족, 경영진간상호이동, 금융기관실무자들간의상호의견교류등을감안하여완전한경쟁시장이아니라는시각이있다. 이를해소하기위해서는공모펀드가활성화되고, 공모펀드시장에서요구되는수익률및투자구조를통해인프라투자시장에있어서금융기관의신뢰를회복할수있을것이라기대하나, 현실적으로는아래와같은장애요인으로인하여공모펀드가활성화되지못하고있다. 1) 시장유동성부족 민간투자사업은 20년이상의장기투자가요구되는사업으로서일반에게익숙한투자기간이아님에따라이와같은장애요인을제거하기위해서는공모펀드거래시장의활성화를통해서해소할수있을것이다. 그러나공모펀드가맥쿼리펀드와지하철9 호선대출채권펀드수준에불과한국내시장에서는공모펀드가다수만들어질수있도록환경 ( 거래시장별도 ) 을우선적으로조성하는것이선행되어야할것이다. 2) 유휴자금또는자금부족 건설기간중의자금조달은장기적으로자금투입시점과규모를확정할수없기

59 50 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 때문에일반적으로자금투입이필요한시점별로투자가이루어지는 (capital call) 방식인데, 공모방식으로자금을조달하고자하는경우초과모집또는모집금액부족의위험이있다. 초과모집의경우투자가이루어지지않는기간의기회비용상실 (idle money issue) 로인한수익률하락이발생하고, 모집부족의경우건설자금이적시공급되지않아건설및준공이지연될수도있다. 이러한위험을회피하기위하여사전금융약정을할수있으나, 이경우중개수수료가크게증가하게된다. 민간투자사업의낮은수익률로인하여중개비용을감당하기어려운환경이다. 따라서단기적으로자금투입시점과규모가확정된운영기간도래이후의모집을통해이와같은장애를해소할수있도록운영기간중공모펀드모집을포함한자금재조달의기회를부여하는것을고려해볼수있다. 3) 현금흐름특성 금융기관의경우사업포트폴리오구성을통해운영초기낮은수익률을운영후기높은수익률과혼합하는형식으로초기현금부족문제를극복할수있으나, 공모시장의경우이를기대하기가어렵다. 맥쿼리펀드의경우현재의낮은금리시장에서평가할때기준으로높은수익률실현함으로써이를해소하고있으며, 지하철9 호선대출펀드의경우고정금리대출로만구성되어있어수익률의변동성이없다. 이러한문제점을해소하기위하여전체운영기간의현금흐름을균등화시키는방식을적용해야하며, 현금흐름균등화방식으로서운영초기의낮은수익률에대응할수있는자금공급과운영후기의많은배당에서발생할수있는초과수익률을균등화할수있는자금회수방안을제도적으로마련할필요가있다. 마. 민간투자법에의한인프라펀드의제약 현재시장에서가장유용하게활용되고있는민간투자사업에대한장기금융투자방안은펀드를조성하여진행하는것이라할수있다. 그러나자본시장통합법과민간투자법으로인한제도적인장애가존재하고있다. 자본시장통합법에의한펀드는자본시장전체적인관점에서펀드산업을규제하고있어민간투자사업의특성을충분히반영하지못하고있는반면, 민간투자법에의한펀드는규제적인측면에서자본시장통합법에의한펀드대비열위에있다고볼수있다. 대표적인차이점은다음과같다.

60 제 Ⅱ 장민간투자사업동향및투자장애요인분석 51 < 표 Ⅱ-18> 자본시장통합법또는민간투자법에의해설립되는인프라펀드의비교 구분자본시장통합법민간투자법 직접대출제한 대출자사한도 < 제82조제4항 > 펀드가금전을대여하는것을금지하고있어중개금융기관을이용하여대출채권을형성하고이를인수하는절차를거치고있다. 이로인하여일정수준의비용이발생한다. < 제229조제3호 > 특별자산에대하여지분증권과대출채권을구분하여한도를규정하고있지않다. < 제43조제1항 > 산업의특성을고려하여직접대출이가능하도록규정하고있다. < 제43조제1항, 제2항 > 특별한사유없이투융자신탁에대하여직접대출이총자산의 30% 를넘지못하도록규정하고있다. 자본시장통합법상펀드와동일하게대출자산을확대하고자하는경우, 직접대출과대출채권매입을분리하여처리해야하는불편함이발생한다. 민간투자법에의한투융자신탁은자본시장통합법상펀드의직접대출 제한과사실상다르지않다. 펀드등록절차 < 제46조의 6 제1항 > < 제182조제2항 > 금융위원회등록전에기획재정펀드설정이후금융위원회에등부장관과의협의를명시하여등록하여야하며, 실무에서는펀드록전설정이불가하다. 설정전금융감독원과업무협의자본시장통합법상펀드설정보후등록절차를진행한다. 다장시간이소요된다. 실무상금융관련제반협의완료후신속한펀드설정및투자실행을요구하므로민간투자법에의한펀드설정을기피할수밖에없다. 이러한문제점을해소하기위해서는펀드를설립하고사후적으로신고하는형식으로제도변경을고려해볼수도있다. 민간투자법제41조의 6 제2항에의한영업보고서제출도자본시장통합법상펀드와같이자동적으로통보되도록개선할필요가있다.

61 52 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 5. 장기금융투자장애요인소결 각분야별로민간투자사업장기금융투자의장애요인으로제시한항목을분류해 보면다음과같이요약될수있다. 구분 관련법규규제 내용 - 은행법및보험업범에의한출자비율제한 -BIS 및 RBC에의한출자비율제한 - 민간투자법에의한펀드등록절차및기간간소화 장기투자 매력도감소 - 민간투자사업의상대적투재매력도하락 - 단위당위험에상응하는기대투자수익률하락 - 정부또는주무관청의자의적인정책변경 최근에는장기금융투자기관은안정성, 수익성, 위험의크기에따라다양한대체투자를선택하는성향이커지고있다. 현행개별법규에의한투자장애요인들과더불어위와같은이유로 2010년을넘어가면서민간발전, 에너지, 해외대체투자사업등의신규선호대체투자처로투자가이동하면서신규민간투자법에의한투자를위축시키는결과를초래했다.

62 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 제 1 절장기금융투자선호대상투자사례분석 장기금융투자자가선호하는사업은현금흐름추정의불확실성이최소화되는사업일것이다. 운영단계에돌입한사업은건설기간동안의사업지연및비용증가와같은주요위험요인이제거되었다는점에더하여운영경험을통하여해당사업의현금창출능력이일정수준검증되었다는장점을갖는다. 민간투자사업중운영에들어간 Brown Field 사업은사업계획시점대비다소수익률이감소하였더라도현금흐름변동위험에민감한투자자입장에서는주요한위험요인을회피할수있기에선호도가증가한다. 국내에서민간투자법에의한민간투자사업이외에사회기반시설설치와관련한사업으로금융투자자가선호하는사업대상은발전소건설및운영사업이다. 건설위험을부담하더라도운영실적에대한검증이가능하고정부정책위험등기타위험에대한과거이력및이해도가제고되어있는분야에대한투자선호가높다는것을볼수있는좋은예가된다. 전력거래소에서입찰을통해전력을공급하는발전사업의경우전력시장운용규칙에의해변동비를반영한한계가격이결정되고, 실제전력생산과는관계없이제시된발전가능용량에고정된용량가격을적용한용량요금이지급되어외부환경변화에따른현금흐름변동위험이제한적이다. 현금흐름불확실성을운영전에배제하여장기금융을조달한도로사업으로는부산울산고속도로를들수있다. 동사업은차입금에대한원리금보전및지분투자에대한수익률부족시한국도로공사에보전하는구조로진행됨에따라안정성측면에서보완적대안일수는있으나투자수익률은낮은수준이다.

63 54 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 Brown Field 사업으로서초기운영수입위험이배제된후에 Refinancing 에성공한 사례, 교통수요추정에대한확실성이높은사례그리고발전사업등의사례를살펴 보도록하겠다. 1. 을숙도대교 본사업은 2010년 2월운영개시후통행료수입이당초실시협약대비 50% 미만으로 MRG 지급대상에서제외된상황에서, 원리금상환재원등부족자금을건설출자자의자금보충을통해해결하였다. 그러나원금상환이본격화되는 2014년부터상환재원부족에따른기존대출의채무불이행가능성이증가된상황에서, 대출금리인하등자금조달구조변경을통해사업안정화를도모하고자 Refinancing을추진하였다. 최초자금조달시점에건설출자자의출자와후순위대출은펀드를통해투자되었고선순위대출은직접투자실행하였으나, 운영개시후통행량저조로사업에대한부정적인식이팽배한상황에서투자자모집이곤란하게되었다. 결국, Refinancing 당시통행량을기초로현금흐름을재추정하여투자자를유치할수있었다. 가. 리파이낸싱전사업개요 본사업의일반적인개요는다음과같다. < 표 Ⅲ-1> 을숙도대교민간투자사업의개요 구분 내용 사업명 을숙도대교건설민간투자사업 주무관청 부산광역시 사업구간 부산시강서구명지동 ~ 부산시사하구장림동 (5.2km) 운영기간 30년 ( ~ ) 통행요금 1,400원 (2013년 5월, 소형차량기준 ) 출자자 총 1,209 억원 재무투자자 (316 억원, 26%): 신한은행 13%, 부산은행 10%, LIG 손보 3% 전략출자자 ( 93 억원, 74%): 롯데건설 27%, 대우건설 16%, 신동아건설 11%, 고려개발등 20% 대주단 총 2,291 억원 삼성생명, 신한은행, 부산은행, LIG 손보등 11 개금융기관

64 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 년 6월신규대출 (2,000억원) 및펀드자금 (756억원) 으로기존대출을상환하고재무투자자의지분을인수하였으며, 2018년 6월운영수입및펀드자금으로단기대출 (800억원) 및건설출자지분을인수할예정이다. 단, 통행량실적에따라건설출자자지분인수가격은최소 0원에서최대 316억원수준에서결정될예정이다. 나. 리파이낸싱성공요인 도로사업의경우과거 15년간국내주요고속도로의통행량실적이경제성장에따라안정적이고지속적으로성장하는모습을보이고있어개통초기에, Ramp-Up기간을거친후, 안정적인수요를확인할수있다. 본사업은 3년간의운영실적을통해최저교통수요추정의불확실성이해소되었고, 비록 MRG 지급대상사업이나협약대비수요가 50% 에미달되어 MRG를지급받지못하는상황에서, 최저교통수요를기반으로 Refinancing에성공한사례이다.. 최저수요가입증된도로의경우, 최저수요를바탕으로원리금상환가능성이담보되는경우투자가가능하다는사실이입증된사례라고볼수있다. 또한, 신규도로의경우에도, 최저수요가입증될수있는도로의경우에는, 예를들어기존정체도로의우회도로, 재무투자자모집이용이할수있다는사실을시사한다. 2. 부산 ~ 거제간연결도로 2010 년 12 월에운영을시작한본사업은 2013 년 11 월에변경실시협약을체결하고 주주변경및 Refinancing 을다음과같이진행하였다. 가. 사업개요

65 56 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅲ-2> 거가대교민간투자사업의개요 구분변경실시협약기준비고 사업규모 경상남도거제시장목면유호리 ( 시점 ) ~ 부산광역시강서구천성동 ( 종점 ) 연장 : 8,204.4m 침매터널 1개소, 사장교 2개소, 기타부속시설 추진방식 BTO( 건설 6년, 운영 40년 ) 총사업비 14,380억원 ( 불변가격 ) 사업권가치 15,948억원 ( 경상가격 ) 운영비 5,472억원 ( 불변가격 ) 통행료 1종기준 10,000원 ( 경상가 ) 통행료조정 소비자물가상승분이내에서 주무관청이결정 사업수익률 50% 변동 (5년국고채 %) / 50% 고정 (4.94%) 보장방식 비용보전 ( 투자비 + 운영비 ) 출자자구성 KB GK 해상도로사모특별자산투자신탁제 2 호 나. 재무투자자의투자가능조건 BTO방식의사업임에도불구하고기존의 MRG 지급방식을운영비보전방식으로전환하는과정에서, 통행요금의결정권한이주무관청에있기는하나, 수요위험을주무관청에게전가시킨사례이다. 또한, 대우건설의 100% 자회사인한국인프라관리 에게관리운영계약을통해운영비초과위험을이전시키기도하였다. 본사업은국내최초의해저침매터널사업으로서도로사업중해저사고가능성에익숙하지않은투자자들에게는관리운영계약을통한운영위험이전은매우중요한사안임에분명하다. 대우건설의 100% 자회사이고, 구성원들이도로관리운영분야에종사한업력이많다고는하지만본사업의준공을앞두고신설한한국인프라관리 에게이러한위험을전가시키기에는무리가있다고판단한금융투자자들의요구에의하여모기업인 대우건설의연대보증을조건으로관리운영계약이체결되었다. 기존실시협약의해지시지급금규정은아래와같은내용을담고있어최초조달한선순위대출채권을한도로하기때문에금융기관들이선호하는선순위대출의규모가매우제한적이었다.

66 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 57 <2003년 1월최초실시협약중사업시행자귀책해지시지급금규정 > 운영기간중인경우, 총선순위채무가존재하고있는때에는총선순위채무, 총선순위채무가존재하지아니하는때에는해지시점의총민간투자비잔액 ( 총민간투자비를무상사용기간동안정액으로상각한후잔액 ) 에총민간투자비대비자기자본비율을적용하여산정한금액그러나변경실시협약에서는민간투자기본계획을준용하되총민간투자비에해당하는사업권가치총액의정액법상각잔액을기준으로설정하고주무관청이지급하는비용보장금액의구조를동일한구조로일치시켜선순위대출금규모를최대로확대했다는것도본사업이 Refinancing에성공한요인으로볼수있다. 주무관청에게수요위험과해지시지급금부담이모두발생하는구조이므로투자자들은주무관청의신용위험을고려할수밖에없었다. 그러나국내다수의지방자치단체들이직면한상황과동일하게지급여력을중앙정부와동일하게볼수는없었다 ( 국고채를수익률산정의기준으로설정한근거미흡 ). 이에투자자들은실제주무관청이재정적으로부담하는수준을측정하기위하여수요에대한면밀한재검토를실시하였다. 본사업의경우운영개시직전진행했던예측수요와운영개시이후의실제수요의비교를통해수요예측의정확도를향상시키는방향으로이에대한위험을최소화하였다. 결과적으로주무관청의부담이사업규모대비크지않다고판단되어금융투자가실행되었다. 3. 구리포천고속도로 본사업은경기도구리시토평동에서포천시신북면에이르는총연장 50.54km의고속도로를건설 운영하는수익형민간투자사업으로서울과경기동북부간교통혼잡완화등을위해추진된사업이다. 기존정체도로의대체역할을담당함에따라교통수요에대한불확실성이낮은사업으로분류된다. 2011년 12월최초금융약정이체결되었으나자금재조달이익공유에따른 21) 통행요금인하와이로인해금융기관조달자금 ( 대출금및출자금 ) 의인출이불가능하게됨에따라실시협약과동일한재원조달구조로변경 22) 하여이익공유및요금인하를최소화하기위한리파이낸싱이추진되어 2013년 12월리파이낸싱금융약정에성공하였다. 21) 협약체결후최초금융약정도자금재조달이익공유대상으로포함 22) 재원조달액에서자기자본, 후순위대출, 선순위대출이각각차지하는비율을실시협약상비율과동일하게조달

67 58 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 본건은실시계획승인이후건설단계의사업에대한자금조달건으로, 2014 년이 후금융기관의적극적인투자활성화에물꼬는트는데의의가있는사례로서소개 한다. 가. 사업개요 본사업의일반적인개요는다음과같다. < 표 Ⅲ-3> 구리포천고속도로민간투자사업의개요 구분 내용 사업명 구리포천고속도로민간투자사업 주무관청 국토교통부 사업구간 경기도구리시토평동 ~ 경기도포천시신북면 (50.54km) 운영기간 30년 ( ~ ) 통행요금 2,847원 (1종최장기준, 도로공사대비 1.051배 ) 사업수익률 5.55%( 협약기준세전실질수익률 ) 총사업비 1조 858억원 ( 협약기준불변금액 ) 총소요자금 16,246억원은자본금 2,438억원, 타인자본 13,808억원으로조달되었으며, 이중선순위대출을제외한재무투자자로부터의조달금액은자본금의 50% 인 1,219억원과후순위대출 3,250억원을합한총 4,469억원이다. 소요자금에대한조달방안은다음과같다. < 표 Ⅲ-4> 구리포천고속도로민간투자사업의소요자금및재원조달구조 소요자금 금액 재원조달 금액 구성비 총경상사업비 15,347 자기자본 2, % 건설이자등 1,189 건설 / 운영출자자 1, % 총투자비 16,536 재무출자자 ( 펀드 ) 1, % 국고보조금 439 타인자본 13, % 총민간투자비 16,097 후순위대출 ( 펀드 ) 3, %

68 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 59 나. 재무투자자의투자가능조건 재무출자자및후순위대출로사업의참여하는펀드의개요다음과같다. < 표 Ⅲ-5> 구리포천고속도로민간투자사업의펀드개요 구분 내용 펀드명칭 KIAMCO 도로투자사모특별자산투자신탁 2 호 펀드유형투자신탁형 ( 본건프로젝트를위한특별펀드 ) 근거법 자본시장과금융투자업에관한법률 펀드규모 4,469 억원운용회사한국인프라자산운용 ( 주 ) 최초설정액 5,000 만원투자대상지분출자및후순위대출신탁계약기간 30 년설립일 월 총펀드규모는최초자금조달 (2011년 12월 ) 당시 2,691억원대비 1,778억원증가한 4,469억원이다. 재무출자자의사업시행법인에대한지분출자 1,219억원및후순위대출 3,250억원을합한 4,469억원을펀드의수익증권매입을통해투자하였고수익미달에대한안전장치는다음과같다. < 표 Ⅲ-6> 구리포천고속도로민간투자사업의펀드의안전장치 구분펀드투자금액보장현금주식매수청구권 내용총모집액 : 4,469억원투자대상 : 자본금 1,219억원, 후순위대출 3,250억원 FI의매분기별현금유입액 ( 후순위이자, 배당금수익 ) 이 FI의투자잔액 ( 자본금및후순위대출금합계 ) 대비일정비율미달시건설출자자들은해당부족액자금보충행사대상 : FI의자본금행사조건 : 재무출자자를위한건설출자자의자금보충한도의일정비율소진또는운영개시 2년경과후 2회이상실제연간통행수입이연간추정통행수입의 80% 미만인경우 추정현금흐름을바탕으로전기간평균 FI 수익률 ( 펀드 IRR) 및 Cash Yield에있어적정수준충족하는상황에서투자가결정되었으며, 수요변동위험에따른 Cash Yield 변동위험을보완하기위해건설출자자가일정범위내에서자금보충의무를부담하게함으로써운영중에발생할수있는수요위험을상쇄한사례로볼수있다.

69 60 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 4. 대우포천복합화력발전소 발전소건설및운영사업은민간투자법에의해진행되는사업은아니지만, 현재국내에서가장선호되고있는장기금융투자대상사업이다. 전력산업은국가경제발전의원동력이자, 산업활동및국민기초생활에필수불가결한기초에너지원인전력을생산하는기간산업으로서높은공공성이인정된다. 이에정부는전기사업법, 전원개발에관한특례법, 한국전력공사법, 물가안정에관한법률등에의거발전사업자의허가, 경영감독, 전력요금수준결정등을규제하고전력수급기본계획, 전원개발촉진, 수요관리등의정책을통해전력시장에관여하고있다. 전력은저장및재생이어려운반면발전, 송전및배전의체계적인전력망이장착되면에너지의이동이상대적으로손쉬운특성을가지고있다. 이에따라전력산업은대규모발전설비를갖추어야하는자본집약적산업이며, 발전사업허가를받기위해서는안정적인전원공급과전기품질유지를위해서는상당수준의기술력을보유하고있어야한다. 또한생산된전력은전력거래소를통해서만거래가가능하도록되어있는등진입장벽이매우높은산업이다. 가. 사업개요 본사업은경기도포천시신북면계류리일원에 LNG복합화력발전소를건설하여전력을생산하고, 이를전력시장에판매하는사업으로서제6차전력수급기본계획에포함된사업이다. 본사업의일반적인개요는다음과같다.

70 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 61 < 표 Ⅲ-7> 대우포천복합화력발전소의개요 사업명 사업주체 출자자 대우포천복합 (1호기) 발전사업대우에너지 대우건설 ( 현재 100% 지분보유, 향후지분비율 53% 의재무투자자유치계획 ) EPC 계약자 ( 안 ) 대우건설 (93.3%), 도원이엔씨 (6.7%) LTSA 및 O&M 계약자 ( 안 ) 대우건설 ( 주기기제작사 LTSA 하도급수행예정, O&M 하도급업체 선정진행중 ) 사업부지경기도포천시신북면계류리 번지일원 부지면적 409,825 m2 ( 약 124 천평, 발전소및철탑부지포함 ) 설비구성 계통연계 총용량 MW ( 송전단기준 MW), 가스터빈및스팀터빈복합화력가스터빈 (GT): MW 2기 (MHPS 社 J-Class) 스팀터빈 (ST): MW 1기 (MHPS 社 ) 한전신가평 ~ 신포천변전소 2π 연계발전소부지로부터신포천방향 1.3 km, 신가평방향 1.6 km, 총철탑 8기 총투자비 약 9,732억원 (EPC 도급금액 7,600억원포함 ) 사용연료 LNG( 한국가스공사공급예정 ) 건설기간 2014년 8월 ~ 2017년 2월 (31개월) 상업운전개시일 2017년 3월 1일 ( 설계수명 30년 )

71 62 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 본사업의추진구조는다음과같다. [ 그림 Ⅲ-1] 대우포천복합화력발전소의추진구조 본사업에소요되는재원중 20% 에해당하는 1,946억원은자기자본출자로이루어질예정이며이중 42% 인 818억원은 대우건설이, 5% 인 97억원은 도원이엔씨가, 53% 인 1,031억원은재무출자자인 KIAMCO PEF 3호가각각출자할예정이다. 타인자본조달계획으로, 선순위차입금은총재원조달금액의 55% 인 5,352억원, 후순위차입금은총재원조달금액의 25% 인 2,434억원이다.

72 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 63 < 표 Ⅲ-8> 대우포천복합화력발전소의재원조달구조 구분 합계 비중 조달대상투자비 9, % 173 1,444 4,907 2, 자기자본조달 1, % 대우건설 % 도원이엔씨 % KIAMCO PEF 3호 1, % 타인자본조달 7, % 493 4,084 2, 선순위차입금 5, % 2,144 2, 후순위차입금 2, % 493 1,941 조달금액총액 9, % 173 1,444 4,907 2, 나. 장기투자의안정성 본사업이상업운전을개시하는 2017년부터 2035년까지누적원리금상환재원과차입금별원리금상환금액을연도별로비교한결과, 본사업의영업활동현금흐름으로선순위차입금원리금은부족자금없이안정적인상환이가능한것으로추정되었다. 전력입찰시장에참여함에따라발전소의전력생산여부와상관없이지급되는용량요금이연간약 567억원으로산정됨에따라영업현금흐름의 10년평균 80% 수준이고선순위원리금상환금액을상회하고있다. 연도별상환재원및상환원리금추이는다음과같다.

73 64 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅲ-9> 대우포천복합화력발전소의연도별상환가능성 구 분 당기영업현금흐름 누적원리금상환재원 892 1,249 1,417 1,140 1,289 1,209 1,347 1,135 1, 선순위원리금상환 (231) (537) (606) (588) (570) (551) (533) (515) (497) (479) 후순위원리금상환 (160) (190) (190) (190) (190) (190) (190) (190) (190) (190) 기말현금 구 분 당기영업현금흐름 누적원리금상환재원 1,109 1,001 1, , 선순위원리금상환 (461) (443) (425) (406) (388) (370) (265) 후순위원리금상환 (227) (257) (244) (239) (293) (405) (625) (679) (534) 기말현금 발전사업을민간투자사업과직접적으로비교할수는없겠지만, 현전력시장제도의용량요금은민간투자사업의 MRG와같이최소운영수입의보장을통해투자비에대한회수가어느정도가능하게끔제도화되어있는것이다. 이는장기투자자입장에서현금흐름의보장이없는민간투자사업보다발전사업을선호하는가장큰이유중하나라고할수있다. 5. 호주민영화 (Sell To Build) 사례 가. 민영화의배경 호주정부는국가발전에필수적인신규인프라건설개발에필요한재원조달이 현재예산구조에서는늘빠듯하다는점에서기존정부소유인프라자산 (publicly

74 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 65 owned assets) 을민간에매각하고해당매각대금으로신규인프라건설에활용하는방안을고민해왔다. 모든국가에서그러하듯호주에서도민간에정부소유자산을매각할경우부딪히는반대주장이제기되어왔다. 여러반대주장이있지만크게이슈화되는항목은대부분의정부매각대상자산이독점이거나, 독점적성격의자산이대부분이므로매수한민간소유자는독점적이익을극대화하기위해가격 (Tariff) 을올릴가능성이높다는점이다. 따라서호주정부는이러한논쟁을최소화하면서민영화를실현할민영화대상자산조건에부합하는 category를제시하였고, 이에따른민영화를진행하여왔다. 우선첫째정부가보유자산의매각대금이보유에따른가치 (Retention value) 보다클경우에민영화를추진한다는점이다. 여기에는기존자산매각대금으로신규인프라자산에투자함으로써예산이부족하여인프라투자가불능인현재상태에비해편익증가효과도있을것이고, 더나아가적자재정에자유로워질정부재무상태표의재무건전성향상효과 ( 조달금리저감등 ) 도있을것이다. 둘째는인프라자산의관리가민영화가될경우보다효율적이라고판단될경우민영화를추진한다는점이다. 이는정부가소유자 (owner) 와규제자 (regulator) 역할을동시에함으로써발생하는이익충돌 (conflict of interest) 이민영화로서규제자역할만함으로써완전히제거될수있다는의미다. 예를들어규제자입장에서해당자산의장차개선 (upgrade) 또는증대 (expansion) 를요구해야할경우, 기존의소유자입장에서는제한된예산에서실행판단이곤란하지만, 민영화이후에는규제자입장의일관된판단을할수있다는점에서장점을갖게된다는주장이다. 나. 성공적인민영화사례 1) 호바트공항 (Hobart Airport) Tasmania 주정부는 년에호바트공항을매각한다고발표했을때, 매각의주된목적으로제시한것은 새로운인프라자산에재투자하기위함 이었다. 재무부서는재투자대상인프라자산으로다음 3가지프로젝트를발표하였다. 1. 새로운 Royal Hobart병원사이트로서 Macquarie Point의개발 2. Southern Transport Investment Program : Brightton Transport Hub, 도로- 철도시설및남부와북부 Tasmania Port와의화물이송을위한화물유통 Hub 3. 농업용수저장소및관개

75 66 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 2007년 12월주정부는공항시설을 Macquarie은행과 Tasimanian Retirement Benefits Fund 컨소시엄에 $350.5 백만을받고매각하였다. 당시언론에서는매각금액은예상치를웃돈다는의견이었는데, 이는공항에부속된 570헥타르땅이장차거대한소포처리시설로개발될가능성이있고이로인해추가적인수익이예상된다는점에서매각가액이높았다는점을제시하고있다. 만일주정부가공항을소유하고있었다면이러한소포처리시설의개발가능성은없었다고말하고있다. 이사례에서는민영화가보유가치보다매각가치가높게된좋은사례라할수있겠다. 2) QR National Queensland Rail의화물철로운영사업은기존에대부분민영화됨에따라유일하게남은주정부보유화물철로운영자산이다. 최근들어 Queensland Rail의화물철로운영사업은민영화된화물철로업체와의경쟁압력을크게받고있는상황에놓였다. 또한 Queensland Rail의화물철로운영사업은주정부내석탄광산주로부터상당한투자를요구받고있는상황이었다. 2010년 11월 Queensland 주정부는 IPO(Initial Public Offering) 을통해 QR National 을민영화하게되었다. QR National은기존석탄등광물과농산물및일반화물운송을맡고있는업체였다. 또한州내 99년 Lease arrangement를통해 Central Queensland Coal Network의유지보수를맡고있는업체다. Queensland 주정부는 IPO를통해 QR National 지분 66% 를 $4십억에매각하였다. 또한배당금 $86백만을 ASX에상장하기전에받고, Queensland주재무부와함께기채한 $471백만채무를리파이낸싱하고 IPO Vehicle이부담케하는조건이이었다. 이로인해전체적으로약 $4.6십억의경제적이익을얻었다는평가다. 2012년 10월 8일남은지분의절반이상을양호한조건 (Buy back and selective placement) 으로추가공모를통해 $1.5십억을조달하였다. 이러한매각거래를통해 Queensland 주정부는 QR National이부담할 $7백만상당의장래지출을회피할수있게되었다. 현재새로운 Coal Infra투자도주정부가아닌 user와 QR National간협상을통해관계자내에서책임부담을, 즉주정부는책임이회피되는조건으로진행되고있다고한다. 이번사례에서는주정부가장래확정적인지출을매각거래와함께회피한사례라할수있다. 3) Golden Gasket 2007년 Queensland주정부는입찰을통해 Tatts Group가 Golden Casket 복권운영권을낙찰받았다고발표하였다. Golden Casket은 Queensland의유일한복권운영권자이

76 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 67 고주정부가소유한기관이었다. 주정부는이러한매각거래를통해 $530백만을수입하게되고, 동수입은장차 400병상의아동병원건설에사용할것이라발표하였다. 금번 Golden Gasket매각건과 NSW주정부에의해민영화된 NSW Lotteries매각건모두EBITAD multiple로서 10배를넘게받고매각하였다. 이는유사한상장기업의매각배수 (multiple) 에비해높은수준이었다. 이는매수자인민간섹터로서매수후시너지와비용절감효과가있어높은가격의거래가가능했던것으로평가되고있으며, 성공적인매각사례로평가받고있다. 4) Sydney 담수화플랜트 2012년 5월 New South Wales 주정부는 Ontario Teachers Pension과 Hastings-managed infrastructure Fund 컨소시엄과 Sydney 담수화플랜트리파이낸싱을한다고발표하였다. Sydney Water는플랜트와장래 50년간 Independent Pricing and Regulatory Tribunal(IPART) 에의한규제가격으로물공급계약을체결하였다. $2.3십억상당의리파이낸싱자금은우선플랜트건설대출금상환에사용하고, 남은자금은 Restart NWS에의한새로운인프라사업에사용할예정이다. 주정부는州내의도로, 병원및학교건설에사용할것이라했다. 주정부는이와별도로 Port Botany, Port Kembla 및전력회사민영화를통한재원역시직접적으로 Restart NSW 를위해사용될것이라고발표하였다. 이역시도호주정부의신규인프라건설을위한기존자산민영화의성공사례라할수있다. 6. 미국 Chicago Skyway 민영화사례 가. 배경 Chicago Skyway Bridge는 1958년에설립된 7.8마일의유료도로로서, 2005년 1월 City of Chicago는 99년간운영및유지계약 (Operate-and-maintain concession) 을입찰을통해우선협상대상자가된 Skyway Concession Company( 이하 SCC) 와체결하였다. 본거래는시정부가운영중인유료시설이민영되었고, SCC는 99년간운영수입을받는댓가로시설물의운영및유지보수에대한책임을다하는것으로구조화되었다. 계약이체결되고 SCC는매수대금으로 City of Chicago에 US$1.83십억을지급하였다. SCC는인프라사업에서활동적인투자자인스페인의 Cintra Concessiones de Infraestructuras de Transporte(55%) 와호주의 Macquarie Investment Holdings(45%) 의주주로있는민간기업이다.

77 68 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅲ-2] Skyway 민영화구조 나. 주요계약조건 첫째는 SCC는모든통행료수입에대한권리를확보한대가로표준운영지침에부합되는유지보수를자신의비용으로유지해야하는책임을갖는다. 둘째는통행료인상률수준을 SCC 임의로할수없고, 계약에부합되는조건하에인상하도록하는 control mechanism을갖고있다. 통행료인상률에대한계약조항을보면 2008년에서 2017년까지는매년최대 7.9% 를넘지못하게하였고, 이후 86년간에는 (ⅰ) 매년 2%, (ⅱ) 인플레이션율, (ⅲ) 1인당GDP 성장률등세가지값에서가장큰값으로조정할수있다고명시되어있다. 셋째는 Public Authority가경쟁무료도로건설에어떠한제약이없고, SCC와시당국과의이익공유조항도없다. 다. 거래의성공요인 1) 부족한시재정확충명분 시정부는 2004년에민영화비딩절차에앞서, 매각대상자산의유지보수는잘되어있는지, 매각대상자산의운영수입실적은안정적인상태인지, 장기간양허계약기간이제공가능한지를꼼꼼히점검하여민간투자자에게투자관심을극대화할수있도록하는전략을잘수립하였다. 그덕에마지막 3곳의입찰참여자로부터최소 US$505백만

78 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 69 에서 SCC 의 US$1.82 십억까지넓은범위의매수가격을제출받을수있었다. 시정부는동매도대금으로시의부족한재정에사용하였다. < 표 Ⅲ-10> Skyway 민영화대금의사용현황 사용처 Skyway bond의원리금상환 General Obligation부채일부회수 Permanent operating budget rainy day fund Eight-year capital budget and operating budget stabilization fund 합계 금액 US$453백만 US$392백만 US$500백만 US$475백만 US$1,820백만 이러한시당국의매각과부족한시재정확충사용결과, Moody's가시발행채권의등급을 Aa3로한등급올리게되었다. 2) 민간의운영효율도입명분 시정부는시정부의비핵심자산으로평가된자산을매각대상으로삼았고, 시정부가운영하는것보다민간이운영함으로써운영의효율이증가될수있는자산을대상으로하였다. 실제 SCC는매수후통행료자동집계설비 (automatic tolling system) 를도입하였다 3) 정치적부담완화노력 매각과정에서해당유로도로에서종사하는시정부노동조합원은약 100여명으로많지않았다. 시정부는조합원의요구에따라해당유료도로에지속근무토록하거나다른시부서로전출을할수있도록해주었다. 또한유로도로통행료증가율에대한반발여론을완화할수있도록요금을설계하였다. 따라서잠재적인정치적반대를많이경감시키도록추진하였다.

79 70 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 7. 사례를통한장기금융투자의시사점 재무투자자가투자를결정하는입장에서는실시협약체결과금융약정체결시점이후발생가능한제반위험및수익률변동등을종합적으로비교및검토하여변동사항을모두반영하여대응방안을신중하게고민하게된다. MRG의폐지및축소, 과도한예측수요에비해턱없이부족한실수요를감안한운영수익의불안정성, 통행료등이용요금인상의한계등국내민간투자사업의기대수익은줄어드는반면투자위험은증가하는상황임을고려할때, 재무투자자들에게그어느때보다신중한투자판단과위험관리가요구되고있다. 앞서언급한사례중을숙도대교와같이수요위험이큰사업이리파이낸싱을성공하였다는것은많은시사점을준다. 미래의위험관리가잘되고수익성이양호한사업에만장기금융투자자가관심갖을거라는기존공식을깨고, 비록수익성은예상과달리낮지만사업위험 ( 건설위험종료및수요위험현실화 ) 이확정된, 즉현금흐름이거의확정된사업역시도해당현금흐름에맞춰장기금융투자자가투자의사결정을한다는시사점을주고있다. 즉실제운영수입이최초금융약정시점대비현저히미달하여도운영수입변동위험이적절히상쇄된다면, Refinancing이가능하다. 또한, 동위험이존재한다고하더라도정체구간의교통량을양분하는구조의대체도로로서의운영수입예측의확실성이높은경우또는정부가제도를통해수입의일부분을보장해주는구조의사업에활발한금융투자가이루어지고있다. 이두가지모두 수요 가상당부분예측이가능한사업에투자가이루어진다는점, 즉 Brown field사업에투자선호가점차강해지고있다는점을이야기해주고있다.

80 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 71 제 2 절새로운금융기법의적용사례 1. 자산유동화 가. 자산유동화증권 자산유동화증권이란금융기관, 기업등이보유하고있는특정자산중일부를집합하여이를기초자산으로증권을발행하고유동화자산으로부터발생하는현금흐름으로원리금을상환하는증권을말한다. 유동화SPC 는자산보유자인사업시행자와의파산절연으로신용상태가독립적인상태로서, 사업시행자의미래현금흐름에따라원리금을상환하고유동화채권인수자의수요에따라다양한구조설계가능하며, 간접금융시장인대출시장외에직접금융시장에서최저의조달비용으로자금조달이가능한특성이있다. 나. SOC 유동화보증제도 1) 개요 금융회사의대출채권을인수한유동화SPC 가대출채권을기초자산으로유동화증권을발행하고유동화증권에대하여산업기반신용보증기금이보증을하여채권시장에서자금을조달하는방식이다. 2) 도입배경 09년 8월정부의 제2차민자사업활성화방안 에서제시되었으며, 11년 11월 사회기반시설에대한민간투자법 개정으로 SOC유동화보증제도도입근거가마련되었다.

81 72 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 3) 발행구조 [ 그림 Ⅲ-3] SOC 유동화보증제도의발행구조 사업시행자가금융기관으로부터시설자금대출을받은후금융기관은대출채권을유동화SPC 에매각하며, 유동화SPC 는매입한대출채권을기초자산으로유동화증권을발행하여채권시장에서투자자에게매각후유동화채권대금으로금융기관에대출채권을상환한다. 한편사업시행자는미래현금흐름으로부터발생하는현금으로채권원리금상환일이전에유동화 SPC에상환자금을입금하며유동화 SPC는그자금으로원리금상환일에상상환을실시한다. 4) 금리결정 일반적으로채권의표면금리는기준금리에스프레드를가산하는고정금리로표시되 며, 기준금리는국고채 (5년, 10년등 ), 회사채 (AA-) 등의금리를적용하고스프레드는신 용등급, 상품성, 만기구조등에따라결정된다. SOC유동화보증의발행금리는기준금리에 40~50bp를가산한금리로결정된다. 국고채금리 + 발행금리 = 콜프리미엄 20~25bp + 유동성프리미엄 20~25bp

82 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 73 5) 효과 민간투자사업에있어채권투자자, 특히제2금융권인생보사등에게신규로안정적인장기투자기회를제공할수있다. 생보사의경우장기적인보험계약으로고정자금의입금이보장되어이에맞는장기적인자금운용의효율성을높이기위해신용도가높은장기채권투자에적극이다. 생보사의투자를통해새로운장기채권투자자확보로민간투자사업의활성화를제고할수있고, 직접시장인자본공급자시장의확대로자금조달다양화를꾀할수있으며민간투자사업에대한장기투자촉진의기회제공이가능하다. 다. SOC 유동화보증사례 1) 운영중인사업에대한유동화보증 ( 리파이낸싱 ) < 표 Ⅲ-11> 운영중인사업에대한 SOC 유동화보증사례의주요구조 대출구조 조달구조 ( 억원 ) 금리최초금융약정리파이낸싱후 선순위 3,569 AA % AA % 선순위 3,000 7% 가중평균 4.03% 후순위 % 10-15% 계 7, % 4.34% 기초자산 선순위대출 3,000억 / 17년만기 (17년분할상환 ) 발행구조 5년물 300억 / 10년물 800억 / 15년물 1,300억 / 17년물 600억 적용금리 5년물 3.7% / 10년물 4.0% 15년물 4.1% / 17년물 4.1% 투자자 아이비케이연금보험 ( 주 ) 외 3 기대효과 - ( 장기투자자 ) 유동화채권을금액및만기세분화로투자자의 니즈에맞는장기투자 ( 사업시행자 ) 조달금리인하로이자비용절감 ( 건설출자자 ) 이자비용절감으로자금보충액감소 ( 사용자 ) 자금재조달이익공유를통해통행료부담완화

83 74 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 2012년준공하여운영중인도로사업으로서, 최초금융약정시총대출금 7,499억원의평균금리가 5.78% 였으나, 유동화채권보증에의한금리인하효과로총대출금 7,499억원의평균금리가 4.34% 로하락하였다. 총대출금 7,499억원중선순위 3,000억원을유동화채권으로전환한후, 선순위 3,000억원의금리가 7% 에서약 4.03% 로변동되었다. 금융기관의선순위대출 3,000억원을유동화SPC 가매입하여이를기초자산으로유동화채권발행하였으며, 유동화채권발행간만기를 5년, 10년, 15년, 17년으로분리하였고만기별로적용금리를차등화하였다. ( 가중평균금리 4.03%) 유동화채권의만기및금액을세분화함으로서투자자의니즈충족으로장기투자자를적기에모집하였으며, 또한사업시행자는대출채권및단일만기채권발행 (4.1%) 보다더낮은금리 (4.03%) 로자금을조달함으로서이자비용을절감하여사업성을개선할수있었다. 2) 건설중인사업에대한유동화보증 ( 신규 ) < 표 Ⅲ-12> 건설중인사업에대한 SOC 유동화보증사례의주요구조 조달구조 ( 억원 ) 금리비고 대출구조 선순위 330 AA % 변동 선순위 % 고정 선순위 600 AA % 변동 선순위 % 유동화전환 기초자산 선순위대출 600억 / 21.25년만기 발행구조 21년물 600억 ( 준공후분할상환 ) 적용금리 21년물 4.24% 투자자 농협손해보험 ( 주 ) 외 2 기대효과 ( 장기투자자 ) 건설중인신규사업에대한대출채권유동화로조기에장기투자 ( 사업시행자 ) 보증부대출 5% 대비 0.26% 이자비용절감으로사업의안정성향상 ( 건설출자자 ) 이자비용절감으로자금보충액감소 2013 년착공하여건설중인도로사업으로서, 총대출 1,980 억원을변동금리대출 930 억원, 고정금리대출 450 억원, 유동화채권 600 억원으로구성하였다. 유동화채권의

84 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 75 경우건설기간중 600억원을만기 21년, 금리 4.24% 로채권발행을실시하였으며, 변동금리는 AA-+1.0%, 고정금리는 5.0%, 유동화채권금리는 4.24% 이다. 유동화채권을발행하여저금리로장기투자자모집하였으며, 고정금리대출 5.0% 보다 0.26% 낮은이자비용으로사업의안정성을향상할수있었다. 2. Pebble 가. Pan European Bank to Bond Loan Equitisation 2008년글로벌금융위기이후민간투자사업에대한타인자본조달이곤란해지면서기관투자자의장기금융투자활성화를위해다양한시도가이루어지고있다. 대표적인장애요소는채권투자자의행정적부담과민간투자사업채권의낮은신용등급이다. 민간부문에서의대표적인시도는새로운금융구조를통한해결책인 PEBBLE이다. PEBBLE은 ING은행과법무법인 Allen & Orvey가제시한금융구조로, IPFA (International Project Finance Association) 가공개시장기준으로수용하였다. 자본시장을통한자금조달원활화를위하여개발된금융기법으로, 다양한투자자의보다용이한접근을가능하게함으로써민간투자사업시장에유동성을공급하는것을목적으로한다. Allen & Orvey (2012) 23) 를참조하여 PEBBLE에대하여알아보고, 국내적용가능성을살펴본다. 23)Alen& Orvey,2012,PEBBLEInter-CreditorAgreementTerm Sheet(IPFA StandardForm 1.0).

85 76 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅲ-4] PEBBLE 의주요구조 A Note 85% 선순위장기투자 - 25 년이상 - B Loan 대비선순위 B Loan Pebble Vehicle 사업시행법인 15% 후순위중기투자 - 8~10 년 - A Note 신용보강 - A Note 발행 - B Loan 차주 - CRF 차주 CRF 건설자금회전금융 나. PEBBLE 구조 1) 금융구조 PEBBLE Vehicle이라부르는특수목적법인 (SPV) 을통하여민간투자사업시행법인에자금이공급되며, 단일 PEBBLE Vehicle로부터여러개의사업에자금을공급할수있다. PEBBLE Vehicle은다음의세가지형태의금융요소 (facilities) 로자금을조달한다. 첫째, 상업은행이제공하는건설자금회전금융 (construction revolving facility) 으로건설비용및공기연장시우발비용을충당한다. 조달된자금은, 후술하는, 기관투자자투자 (A Note) 와상업은행대출 (B Loan) 의인출을통해상환된다. 둘째, A Note는 B Loan보다선순위이고정해진일정대로인출되고상환된다. A Note는고정금리조건의장기대출또는채권의형태가될수있다. 셋째, B Loan은 A Note보다후순위이나예정상환일정은앞서는중기대출이다. A Note의신용보강기능을한다.

86 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 77 2) 의사결정 일정시점을기준으로투자자내부의의사결정구조가달라진다첫째, B Loan의 35% 가상환되기이전에는 (controlling creditor threshold) B Loan 공급자인상업은행이의사결정권한을갖고 (controlling creditor), 이러한결정은 A Note 투자자도구속한다. 단, A Note 투자자의지위를심각하게악화시킬수있는다음과같은의사결정은 A Note 투자자의동의가필요하다 : (1) 채무불이행선언 (2) 해지시지급금변경그리고 (3) 준수사항변경등중대한계약변경둘째, B Loan의 35% 가상환된시점이후에는양투자자가동시에의사결정권한을보유하게된다. 자본구조를고려했을때채무불이행선언과정에서는 A Note 투자자의이익이최우선적으로고려될것이다. 3) 당사자 PEBBLE 금융을구성하는당사자별로역할을정리하면다음과같다. 첫째, PEBBLE Vehicle은개별민간투자사업에자금을공급할목적으로설립된특수목적법인이다. 둘째, PEBBLE Vehicle에자금을공급하는자는세가지금융요소별로나눌수있다. 첫번째로, 건설비용회전금융공급자는상업은행이담당하게된다. 두번째로, A Note 투자자는연기금등의기관투자이다. 세번째로, B Loan 공급자는민간투자사업경험이풍부한상업은행이담당한다. 셋째, PEBBLE Servicer는 PEBBLE Vehicle에게의사결정과관련한행정적서비스를제공한다. 주요임무는 B Loan 의 35% 가상환된이후 A Note 투자자의의사결정관련자문을제공하는것이다. 다. 시사점 PEBBLE의가장큰특징은 A Note와 B Loan의상호위상이다. A Note는 B Loan 대비선순위지위를가지나상환일정상으로는 B Loan이앞선다. 이는 A Note의잠재적투자자인연기금등기관투자자의참여를유도하기위한핵심아이디어이다. 기관투자자의민간투자사업참여장애요소는빈번히발생하는동의 (consent) 와면책 (waiver) 요구에대한답변과민간투자사업시행법인의자금관리등의행정적부담과채권발행에필요한신용등급확보곤란이다. PEBBLE 금융구조를사용하게되면이러한문제점들을해결할수있다. 첫째, 행정적부담이상대적으로큰초기단계에서는 B Loan 공급자인상업은행의주도하에사후관리가가능하다. 둘째, 후순위인 B

87 78 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 Loan이신용보강역할을하게되므로기관투자자의투자의사결정을용이하게할수있다. PEBBLE 금융구조의금융조건 (term sheet) 공개를통해절차적간소화와금융조건표준화로투명성제고및비용절감등이기대된다. 정부는민간투자활성화를기대할수있고, 전통적인민간투자사업자본제공자인상업은행의지속적인참여가가능하며, 기관투자자의참여를유도할수있다. 국내에서는민간투자사업초기부터상업은행과기관투자자의공동투자가일반적이었는데, PEBBLE 금융구조를이용하게되면이과정에서드러났던문제점을해결할수있어민간투자활성화에긍정적영향을줄수있을것으로판단된다. 상호청구권의지위가동일한상업은행과기관투자자의공동투자 (syndication) 에서는의사결정과정에서주도적인역할을수행하는상업은행의투자금액이나머지개별투자자의투자금액대비높은비율을점유하는것이일반적이다. 이로써기관투자자의활발한투자가제한될뿐아니라, 상업은행은장기금융투자에최적화되어있지않으므로투자에일정한한계를가진다. 한국에서는민간투자사업금융의주간사역할을수행하는데상업은행의강점이있는상황에서보험사나연. 기금등기관투자자는주도적인투자가제한적이었다. 따라서 PEBBLE 구조를활용하면상업은행의주간사로서의경험과장점을이용하면서도투자금액측면에서보험사나연. 기금등기관투자자가주도적인민간투자사업참여를유도할수있다.

88 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 79 제 3 절해외의장기기관투자자민간투자사업투자유도정책사례 1. Infrastructure bond 민간투자사업에대한전통적인자본공급원인상업은행대출외에채권발행을통한자금조달이기관투자자의투자유인책으로관심을받고있다. 그러나글로벌금융위기이전에도채권발행을통한자금조달은자본시장이발달한일부국가에한정되었다. 또한민간투자사업에대한신용평가시스템및신용위험부보보험회사 (monoline insurer) 의존재가필수적으로요구된다. 미국및캐나다가채권발행을통한민간투자사업자본조달이활발한국가이고모두발전된채권시장을보유하고있다. 남미의경우칠레가채권발행을통한자본조달이상대적으로활발한국가인데신용위험부보가그핵심원인이었다. 그러므로은행중심금융시스템을보유한우리나라의경우 ( 이종규, ) ; Bae et al., ) ) 채권발행을통한민간투자사업자본조달은장기적과제가될것이다. EU와 EIB(European Investment Bank) 는 2010년 Europe 2020 Project Bond Initiative (PBI)' 를발표했다. 사업채권 (project bond) 시장을활성화하고사회기반시설에대한민간부분의장기타인자본투자를돕는것이목적이다. 채권투자자의위험을감소시킴으로써침체된타인자본투자를활성화하는수단을제공한다. 상업은행의대출에의존하는전통적인방식에서탈피하여민간투자사업시행법인은채권을발행하여자본을조달한다. EIB는총타인자본조달금액의 20% 수준의후순위대출을제공하여채권투자원리금지급가능성을확약함으로써투자적격신용등급확보를가능하게한다. 또한 EIB의전문지식을활용한투자의사결정은사업의안정성을증명하는기능을수행하므로채권투자의원활함을도모할수있다. EIB가제공하는후순위대출은한도금융형태로지원되며건설단계의자본부족이나운영단계의상환재원부족을예방하는기능을한다. EU는 EIB 투자금액의 20~30% 를부담함으로써위험을공유하고, EU의자금지원은약 15~20배의승수효과로민간투자를유도할수있다 (EC, 2012). 26) 24) 이종규 경제위기 : 원인과발생과정, 한국은행특별연구실 25)Bae,K-H.,Kang,J-K.,andLim,C-W.2002."TheValueofDurableBankRelation-hips:Evidence from KoreanBankingShocks:.JournalofFinancialEconomics,71(2).pp

89 80 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 전통적인민간투자사업금융구조와대비한 PBI 의구조는다음과같다 ( [ 그림 Ⅲ-5] 전통적인민간투자사업금융구조와대비한 Project Bond Initiative 의구조 26) European commission The Pilot Phase of Europe 2020 Project Bond Initiative (Memo/11/370).

90 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 81 이탈리아정부도이를참고하여 Italian Government's Project Bond Initiative' 를추진하고있다. Teague(2012) 27) 는민간투자사업의거대한규모를고려했을때자기자본을통한민간자본조달에는한계가있으므로타인자본조달에의존할수밖에없으며, 금융위기와은행의자본규제추세를고려했을때자본시장을통한타인자본조달이거의유일한대안이라고주장하였다. 자본시장을통한원활한민간투자사업타인자본조달을위한청사진으로 PBI를제시하고있다. 현재까지총 5개의민간투자사업 ( 스페인, 영국, 벨기에, 프랑스, 독일 ) 이 PBI 구조로시행되었다 ( PBI에의한첫번째사업은스페인의 Castor Energy Storage 사업이다. 동사업은스페인의일일가스소비량의 30% 에해당하는지하가스저장고건설사업이다. 사업시행법인의채권발행 (EUR 14억 ) 은 EIB의유동성제고목적한도금융 (EUR 2천만 ) 제공으로신용이보강되었다. EIB는채권투자자 (EUR 3천만 ) 로서도장기금융투자에참여하였다. 가장최근의 PBI에의한사업은독일의 A7 Extension 사업이다. 동사업은유럽수송망의핵심도로 65km 연장의차선을확장하는사업이다. EIB는전체채권발행금액의 20% 에해당하는후순위대출 (EUR 9천만 ) 을제공함으로써신용보강지원을하였고, 다른투자자와동일한지위에서채권투자자 (EUR 8천만 ) 로서장기금융투자에도참여하였다. 2. 새로운구상 (New Initiatives) 인프라구축을위한자금은다양한자본경로를통해조달할수있다. 자본시장의진화에따른금융혁신으로수요 ( 특정자산배분원칙에적합한자산군에대한수요 ) 와공급에대응하여더욱많은자금을유인하기위한새로운금융수단이개발되고있다. 아래그림은민간투자자가활용할수있는다양한인프라투자경로이다. 먼저, 주식과채권으로투자수단을나눌수있다. 주식과채권은공개거래소에상장해거래하거나비상장형태로장외 (OTC, 사모 ) 에서거래할수있다. 상장주식과장내채권은상장인프라투자를위한전통적인자금원이다. 뮤추얼펀드와상장지수펀드 (exchange traded fund, ETF) 는관련상품을개발해개인투자자, 고액자산보유자, 기관 27)Teague,S.2012."SpecialReport:InfrastructureFinance".GlobalFinance,January2012.

91 82 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 투자자의포트폴리오에포함하고있다. [ 그림 Ⅲ-6] 민간부문의다양한인프라투자경로 자료 : Della Croce and Sharma 2014 비상장주식이나장외부채는거래가활발하고유동성이풍부한유통시장 (secondary market) 의수혜를누릴수없다. 따라서이같은상품은전형적인 매수후보유 (buy and hold) 전략에적합하다. 예외적인고수익보다는안정적인수익에대한선호가분명한장기투자자에게적합한자산군이다. 이같은상품의유동성이부족하다는것은채권과주식시장에투자하는집단의일부만이해당상품에관심을갖는다는사실을뜻한다. 이는규모의문제일뿐만아니라, 해당자산군의위험과수익을측정하는데다른차원의역량이요구되기때문이기도하다. 비상장인프라투자자는건설기간 ( 그린필드 ) 과운용기간 ( 브라운필드자산 ) 을포함한경제적내용연수기간에걸친위험 / 수익을측정할수있어야한다. 이러한역량은해당사업의주식에대한직접투자의경우, 또는해당사업에직접자금을대여했을경우더욱중요하다. 그러나사모인프라펀드, 대출채권 (debt/credit) 펀드와같은비상장인프라에대한간접투자역시복잡한위험 / 수익측정역량을추가로요구한다. 실제로, 해당분야에대한전문적역량을갖추어야하는투자자들을대신하여자산운용사 / 일반파트너 (general partner, GP) 가위험분석과정을수행한다. 1980년대자유화와인프라자산의민영화로인하여, 인프라투자의특징으로비상장주식투자가흔히거론된다. 비상장인프라기업이나상장지수투자역시인프

92 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 83 라투자방법가운데하나이지만, 이러한상품을통해진정한장기경제인프라에투자하는데서얻는이점에는의문이제기되고있다. 민간자본의비상장인프라투자참여를위해금융시장이개발한금융기법가운데가장널리활용되는것은프로젝트파이낸싱 (project financing, PF) 이다. PF 사업의경우, 주식투자자, 은행, 기타대출기관은단일인프라사업에대한독립적평가만을기준으로자금을투자한다. 이단일사업은특수목적기구 (special purpose vehicle, SPV) 로편입된다. 주식측면에서, 인더스트리얼디벨로퍼 (industrial developer), 공공기관, 금융투자자 ( 사업주 ) 는사업자금을부외 (off-balance sheet) 로조달한다. 대출은비소구또는제한소구의형태로제공된다. SPV의자산을담보로대출이제공되며, 사업의현금흐름과비교하면대출의역할은부수적이다. 특수하게설계된기구에사업을별도로편입함으로써평가과정의투명성을향상시키려는투자자의요구에부응할수있다. SPV는사업주 (sponsor) 의기존부채로인해해당기구에대한대출기관의신용권리 (credit rights) 가축소되지않도록한다. 또한, 비소구또는제한소구조항은전통적인기업금융거래의공동보험효과를배제한다. 따라서, 특정사업에관심이있는투자자는오로지주어진, 특정목적으로제한된거래에만가치평가를집중할수있다. 다음은인프라투자를위한채권과주식시장의최근발전현황을설명한다. PF는증권화 (securitisation) 및자산담보부증권 (asset-backed securities, ABS) 과같은구조화거래와마찬가지로, 자본대비높은부채비율을특징으로하는구조화된 (structured) 금융거래이다. 따라서채권은이러한거래의핵심자금원역할을한다. 민관협력사업 (PPP) PF시장은모든측면에서신디케이트론 (syndicated loan) 시장의한분야라고할수있다 ( 건설 운영 양도 (Build-Operate-Transfer) 또는건설 소유 운영 양도 (Build- Own-Operate-Transfer) 형태로구조화된 PPP 사업은채권을이용한금융기법의하위분야로볼수있다.) 신디케이트론시장은현재까지인프라사업자금조달에핵심역할을수행하고있다. 주식을이용한투자는오랫동안인더스트리얼디벨로퍼에의해이루어졌으며, 2000년대중반이전만해도기관투자자는존재하지않았다. 가. 인프라채권시장의최근구상 금융위기이후디레버리징 ( 부채감축 deleveraging) 이진행되고바젤 Ⅲ 규제도입에따라더욱높은자본및유동성수준이요구되면서은행들은점차 PF 사업에서철수했다. 이런가운데, 인프라투자에대한기관투자자의관심이증가하면서금융시장에는인프라사업의위험을평가하는지식이제한적인전통적자산운용자들의자본을끌어올수있는새로운금융기법의개발이요구되었다.

93 84 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 관련투자전략이개발된것이최근이어서추세를파악할자료가부족하기는하지만, 발행후판매 (originate-to-distribute, OTD) 모델의등장은가장분명한해법이되었다. 이모델에서은행은기관투자자와협력하여채권자금 (debt funds) 을인프라투자로유도한다. 다음세가지모형이대안으로가능하다. 1. 협업 (partnership)/ 공동투자 (co-investment) 모형 2. 증권화 (securitisation) 모형 3. 채권펀드 (debt fund) 모형과인프라투자를위한기관의직접대출 협업 / 공동투자모형 : 기관투자자는금융주선은행 (mandated lead arranger, MLA) 이일으킨인프라대출에투자한다. 금융주선은행은신디케이트를구성하고, 사전에협의된비중만큼은행의대출포트폴리오에보유한뒤나머지를기관투자자에게판매한다. 이같은공동투자로기관투자자는인프라대출포트폴리오를구축할수있고, 해당은행의포트폴리오에서대출을제공받을수있다. 최근나티시스 (Natixis) 은행과보험회사아게아 (Ageas) 의파트너십, 크레디아그리콜 (Crédit Agricole) 과크레디아그리콜어슈어런스 (Crédit Agricole Assurances) 사이의협업이이모델에해당한다. 증권화모형 : 채권투자자에게담보로제공되는은행의인프라투자집합에서자산을매수하는 SPV 설립을기초로하는모형이다. 투자자들은동일 SPV에서발행한 ABS를매수한다. OTD 모형이다시유행하면서증권화모형에대한기관투자자의관심이일고있다. 채권으로구조화된이러한대출은다양한부문과국가를배경으로하는포트폴리오를구축할수있어개별기관투자자의요구에맞춤형상품을제공할수있다는장점을갖는다. 2012년, 나티시스는기관투자자가증권화기구를통해대출방식으로인프라에투자할수있도록하는메커니즘을조직했다. 채권펀드모형 : 기관투자자는자산운용자가관리하는자원집합 ( 펀드 ) 에자금을제공한다. 자산운용자는투자자를위한위임받은대리인으로서투자대상의선택 / 심사과정및투자감시에전적인책임을진다. 이펀드들은일반적으로자금조달단계이전에자산배분전략을정하고있어, 증권화나협업모형과비교해융통성이덜하다. 반면, 이모형은인프라자산투자를전문으로하는조직이없고경험이적은기관투자자에게는인프라시장에접근하는가장편리한방법이될수있다. 채권펀드모형의예로, 블랙록 (BlackRock) 의인프라채권플랫폼, 나티시스자산운용 (Natixis AM) 과 AEW유럽 (AEW Europe) 의시니어유러피언론펀드

94 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 85 (Senior European Loan Fund), 아문디 (Amundi) 가설립한중간시장론펀드, 맥쿼리 (Macquari) 가설립하고운용하는채권플랫폼인맥쿼리인프라채권투자솔루션 (Macquarie Infrastructure Debt Investment Solutions, MIDIS) 을들수있다. 기관투자자를대상으로한인프라투자기구에서초기에관찰된단점을극복하기위한많은구상이새롭게등장하고있다. 기관투자자의자본을유인하기위한이같은구상을이끈것은개별기관투자자에게는인프라에직접투자하기위해필요한자원과전문성, 규모와위험선호가결여되었다는인식이다. 많은투자자들은자산의운용자와소유자의관계에우려를표하며같은뜻을가진투자자와협업하고자했다. 자산운용자 ( 인프라펀드 ) 는자산소유자 ( 연기금 ) 의장기적이익을대변하지않으며소유 지배괴리 (governance gap) 역시상당하다고여겨졌다. 그결과, 신흥시장경제권은인프라스트럭처의투자수요와공급의커다란격차를해소하기위한추가적인해법을필요로하고있다. 비상장인프라펀드와관련해살펴보면, 비상장펀드의보수 (fee) 수준과약관에는범위 (spectrum) 가존재하는데, 이는다양한인프라투자의위험 / 수익특성이갖는범위와유사하다. 예를들어, 더큰위험을수반하고더욱높은수준의전문성을요구하는신흥시장의그린필드 ( 신규개발 greenfield) 사업에투자하는펀드는선진국의브라운필드핵심경제인프라자산에투자하는펀드보다보수가더높을것으로예상할수있다. 투자자의불만족이높아지면서자산운용자들은펀드의약관을수정해야했다. 인프라투자에서안정적이고예측가능한저위험수익을추구하는투자자라면, 투자하는펀드의기초자산이가진특성이이같은자신만의특수한정의와일치하는지반드시확인해야한다. 또한투자자들은직접투자를위한내부역량을강화하거나공동투자기구 (co-investment vehicles) 에자원을동원하기위해내부적으로전문성을키워왔다. 공동투자플랫폼은투자자들의이해관계를일치화 (alignment) 하고, 투자를위한일정규모를달성하며, 펀드매니저비용지출없이자산에투자하기위한방법으로등장했다. 영국의연금투자플랫폼 (Pension Investment Platform, PIP), 캐나다의세계전략투자연합 (Global Strategic Investment Alliance GSIA), 캐나다연금투자청 (Canada Pension Plan Investment Board, CPPIB) 이주도하는신디케이트모형은기관투자자의인프라투자접근을더욱효과적으로지원하는다양한공동투자구조가운데하나이다. 최근의구상으로는정부또는개발기관이인프라펀드설립을지원하고, 시드펀드 ( 종자자본 seed fund) 를통해직접적으로기여하는방식이있다. 민관협력으로형성된주식형펀드는중요한자금원이되어, 인프라사업재원조달을위한조직적역

95 86 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 량과전문성을제공할수있다. 범아프리카인프라개발펀드 (Pan African Infrastructure Development Fund, PAIDF), 인프라펀드를위한필리핀투자연합 (Philippine Investment Alliance, PIA), 유럽의마르그리트 (Marguerite) 펀드는신흥경제및그린필드인프라와같이투자가절실한곳에기관의투자를유도하기위해정부가개입해설립한펀드이다. 나. 민간자본모집을위한새로운구상사례연구 민간기관의인프라투자에대한요구가확대되는한편, 정부, 투자자, 운용자사이의공동협력이필요하다는사실은널리인식되고있다. 각참가자들의이해관계를일치시키기위해기존모형의개선과발전이요구된다. 앞서강조한투자장벽을통해, 시장주도형및정부주도형민간기관인프라투자를위한해결책을찾을수있을것이다. 시장주도형구상은민간기관에의한기구설립을일컫는다. 이기구는투자기간과보수에관해투자자와펀드매니저사이에상충하는이해관계를조정한다. 시장주도형구상은인프라투자자집단내의서로다른투자자유형을대상으로한다. 대형연기금은선진소유지배구조를구축할수있는재원을보유하고있어이를바탕으로내부전문성을개발하고인프라자산에직접투자할수있는역량을키운다. 인프라에대한직접투자는상대적으로큰자기자본출자를필요로하며, 이는대개소형펀드들의역량밖에있다. 일정규모를갖춘대형펀드는이같은투자가가능하며건전성요건 (prudential requirements) 을충족하는유동성을유지할수있다. 공동투자플랫폼은이처럼충분한규모를갖춘기관투자자의자본이금융중개기관을거치지않고효율적으로인프라자산으로흘러들수있도록하기위해개발되었다. 내부적으로직접투자역량을갖추지못한소형펀드의경우, 집합투자기구 (pooled investment vehicles) 를통해인프라투자에접근할수있다. 이러한투자자들의요구를반영하여비상장주식펀드모형에수정이이루어졌다. 정부주도형구상은기관투자자의인프라자산투자를유도하기위해정부재량으로이용할수있는광범위한메커니즘을일컫는다. 투자자를위한투자플랫폼구축, 인프라펀드시드자본제공, 장기투자를가능하게하는규정마련, 은행을통한장기 PF 자금조달 (bank financing) 협력등이이같은메커니즘에포함된다. 인프라투자는때로강한정치적성격을지닌다. 따라서민간기관의인프라투자를위한구상에서정부의영향을배제하기란쉽지않다. 이는추구하는결과를달성하기위해다자간협력이필요함을뜻한다. 민관협력으로형성된사모펀드는인프라사업자금조달을위해조직역량과전문

96 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 87 성을제공하는역할을하며, 위험분담금융 (risk sharing finance) 의중요한재원이될수있다. 정부가보증하는자본과의협업은민간펀드매니저를위한보증역할을하며, 또다른민간투자자의인프라펀드자금투입을유도할수있다. 이러한협업은개발도상국과선진국의인프라사업에서민관의자금을조달하는새로운투자모형의한예이다. 인프라투자는매우복잡하며적절한자원과전문성투입을요구한다. 개별기관투자자의경우, 인프라사업직접투자를위해필요한능력이나위험선호도를갖지못했을수있다. 직접투자에필요한일정규모를갖추기어려운것역시기관의투자가제한적인이유가운데하나이다. 기존인프라투자와관련해투자자들이우려하는주요사안은자산의운용자와소유자사이의관계이다. 일반파트너 (GP) 와유한파트너 (limited partner, LP) 관계라고도할수있다. 자산운용자 ( 인프라펀드 ) 는소유자 ( 연기금 ) 의장기적이익을대변하지않으며, 따라서상당한소유지배괴리가존재한다는인식이있다. 예를들어, 자산소유자는투자기간과보수측면에서발생하는운용자와의이해관계불일치에관해우려를표하는것조차불가능하다고여겨졌다. 이러한소유지배괴리는역순으로펀드를설립하는새로운구상을낳았다. 인프라펀드의전통적인설립방식과는달리투자자로부터펀드가시작되는방식으로좀더원활한이해관계일치화를위해고안되었다. 이가운데에는 PIP와같이시장과투자자가주도한구상도있다. PIP는연기금의인프라투자를위해영국국가연금협회 (UK National Association of Pension Funds, NAPF) 와연금보호기금 (Pension Protection Fund, PPF) 이협력하여설립하였다. 한편, 정부주도구상가운데에는필리핀인프라투자협회 (Philippine Investment Alliance for Infrastructure, PINAI) 와같이적절한펀드매니저선정에앞서기초투자자 (cornerstone investors) 를모집하는방식이있다. 1) 비상장사모펀드 앞서밝힌바와같이, 기관투자자들은시장초기에공급된인프라펀드의약관에우려를표명해왔다. 즉, 연기금, 보험회사, 국부펀드와같은기관투자자들의장기적전망과상반되는펀드매니저들의단기적, 기회주의적접근법은이해상충문제를일으켰다. 펀드매니저의관점에서보면, 보수에서이익을얻는동시에투자기간, 유동성, 수익률과같은다양한상충되는목표를동시에달성하는데는어려움이있다. 기존펀드는대개 4~5년의제한적인투자기간을가진 10~14년된펀드들이었다. 이들펀드의짧은투자기간은턴어라운드나개발형사업에좀더적합하며, 의무투자회수 (mandatory exit) 조항은핵심인프라고유의장기보유철학과는상반된다. 이들펀드

97 88 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 의출자, 평가, 유동성은모두운용자의재량으로결정되며펀드운용기간종료즈음에서야이익의분배가이루어진다. 개방형 (open-end) 펀드또는 15년이상의장기투자기간을가진펀드는기관투자자의장기부채와만기일치 (matching) 를이룬다. 개방형펀드는계속해서투자가진행되며, 이익을발생시키는자산에즉각적으로투자한다. 이는펀드설정이후투자대상을선정하는블라인드풀펀드 (blind pool fund) 와비교된다. 개방형펀드의경우, 시간이경과하며펀드가성장하고투자대상을다각화할여력이커지기때문에성급히자본을투입할필요가없다. 펀드자금출자에있어투자자가더욱많은통제권을가지며, 펀드의가치평가는규칙적, 독립적으로이루어진다. 현금수익률 (cash yield) 이유동성을좌우하며, 적절한경우투자회수 (exit) 와환매 (redemption) 도가능하다. 또한투자자들은재투자와이익분배를통제할권한이있다 (IFM 2013). 반면, 경제침체기에는다수의연기금참가자들이유동성제약 (liquidity constraints) 으로동시에자금을회수할우려가있어펀드운용에어려움이있을수있다. 만기가 25년인폐쇄형 (closed-end) 메리디엄 (Meridiam) 펀드는핵심경제인프라의비상장사모펀드의좋은예이다. 이펀드는기관투자자에게판매되는핵심경제인프라의정의에좀더적합한투자기간과보수구조를가지고있다. 이펀드는개발위험부담때문에투자를주저하는기관투자자를유치한좋은사례이다. 인더스트리펀드매니지먼트 (Industry Funds Management, IFM) 사의개방형투자기구모형역시이해관계를상당부분일치화했다고볼수있다. IFM의보수는운용자가아닌투자자주도로결정되며, 따라서사모펀드의보수와비교해현저히낮다. 이는적절한위험구조를가진자산이투자대상으로선택되며, 자산 / 부채만기일치가이루어짐을뜻한다. 운용보수는향후에도인프라펀드와관련한쟁점으로남을것이다. 최근인프라자산의위험 / 수익구조보수가다양화되는데대한공감이확대되고있으며, 이것이투자자가부담하는보수에반영되어야한다. 신흥시장의그린필드자산에투자하는펀드는더욱큰위험을부담하며, 운용을위한적절한자원을요구하려면선진국의브라운필드자산투자대비더욱높은보수를부담하는것이당연하다. 시장에서서로다른의견이조정되면서다양한보수구조가개발되었다. 다음표에운용보수의종류를정리하였다.

98 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 89 < 표 Ⅲ-13> 인프라펀드보수의종류 종류고정보수순자산 (NAV) 기준보수업무량연계보수수익률연계보수현물 (in-kind) 지급구조 내용투자 / 약정자본에대한고정백분율로계산한다. 고정보수는상대적으로이해가쉬우며직관적이지만펀드의운용기간동안소요되는실제관리비용을정확히반영하지못할수도있다. 순자산에대한고정백분율로계산한다. 순자산기준보수로인해펀드의가치평가결과가실제가치와불일치할수있다. 투자기간동안약정자본의 x 백분율, 투자자본의 y 백분율로계산한다. 비용회수 (cost recovery) 에필요한운용보수 (management fee) 를펀드의단계및펀드운용에요구되는자원의수준을반영해조정한다. 성과지표 (performance metrics) 를기준으로정해진공식에따라운용보수를조정한다. 특정성과지표에따라보수를조정하고, 일반파트너와유한파트너의이해를일치시킬수있지만합의가어려울수있다. 펀드매니저는운용보수의일정부분을펀드 / 포트폴리오자산에대한현물투자형태로수취할수있다. 별도성과보수 (incentive fee) 항목의필요성을제거할수있으며, 이해의일치를가져올수있다. 자료 : Della Croce and Sharma (2014) 운용보수 (management fees) 를펀드매니저의이익의원천으로보는대신, 펀드운용에소요되는매일의비용만을부담하는것으로보는인식이널리퍼져있다. 펀드의규모가큰만큼, 일반적인사모펀드의보수수준인 2퍼센트의운용보수는너무높다고여겨지고있다. 특히, OECD 회원국의브라운필드핵심경제인프라자산의경우더욱그렇다. 성과보수 (performance fees) 는대개최소요구수익률 (hurdle rate) 과이익분배금 (carried interest) 을기준으로계산한다. 최소요구수익률은채택한투자전략에따라결정되며, 신흥경제의개발사업과선진국의브라운필드민관협력 (PPP)/ 민간투자 (PFI) 자산의최소요구수익률에는차이가있다. 한편, 펀드매니저는부가가치 ( 또는알파수익 ) 를창출할때만성과보수를수취한다 (Watson Wyatt 2009). 인프라펀드의적절한보수구조를결정하는데있어꾸준히제기된어려움가운데하나가투자보유기간이다. 일반적으로보유기간이 2~3년인사모펀드와달리, 인프라투자는 10년이상보유해야할수도있으며많은투자자들이더욱장기적인투자를선호한다. 투자철회

99 90 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 (divestment) 와같은시장충격 (market event) 이없는긴기간동안펀드매니저가창출한부가가치를측정하기란특히어렵다. 인프라펀드의보수에관한논란은계속될것이다. 그러나위에제시한기준선을통해투자자들의상황인식을이해하고시장의향후방향을예상할수있다. 자산의종류와인프라투자의정의가매우다양한만큼, 인프라투자목표와위험선호역시투자자마다다를것이다. 투자자들은각기다른방식으로인프라에접근할것이고따라서펀드약관에대한선호역시다를것이다. 펀드매니저가부과하는보수는벤치마킹을수행할수있도록사전에합의가이루어져야하며실제지불된보수에관한정보는현재와미래의투자자에게도규칙적으로통보되어야한다. 지난몇년간, 업계는어느정도통합을이루었으며투자자의우려를해소하기위해변화를겪었다. 그예로, 펀드매니저는출자한자본의규모에따라단계적인보수를제시하고, 투자자들을위한별도일임계좌 (managed account) 와대형투자자들을위한공동투자방식도펀드내에서제공한다. 또한, 자산군에대한투자자의이해가발달하면서펀드매니저평가와선정도더욱복잡해졌다. 2) 공동투자플랫폼 금융중개기관이제공하는인프라펀드에관해많은기관투자자들이불만을제기하는가운데공동투자플랫폼이등장했다. 비상장사모펀드를통한투자에서높은보수부담이발생하면서, 많은연기금과국부펀드는그들의재원과내부자원을공동으로출자해인프라사업에투자하는방식을검토해왔다. 개별사업건에따라, 좀더전문성을갖춘다른펀드와협업하는구상도제기되었다 ( 캐나다, 호주연기금 ). 대형투자자의협력을이끈공동투자의장점에는타연기금과의이해관계일치화용이, 유사한투자기간, 낮은보수, 투자성격통제용이, 더많은약정, 지역에특수한지식, 위험분산등이있다. 바허와몽크는다음과같이기술했다. 같은뜻을가진동료와함께하는데서오는 네트워크효과 는거래및정보에있어영리목적의금융서비스및자산관리부문에대한펀드의의존성을최소화할것으로기대된다 (Bachher & Monk, 2013). 두저자는공동투자플랫폼을통한협력의장점으로높은수익, 비용절감, 다각화, 언론노출로투자자가입는헤드라인위험 (headline risk) 의축소와딜플로우및소유지배권 (governance rights) 측면의장점을꼽았다. 그러나, 공동으로투자한기구역시많은어려움에직면한다. 연금상품은전략적지향, 투자다각화대상, 투자대상에대한노출한도의차이에따라취하는전략도달라진다. 소유지배, 보수, 전문투자자에대한보상등과관련한어려움도있을수있다. 이를극복하기위해, 참가자의조화를도모하고매력적투자기회에접근할수있도록하는정부지원이필요하다.

100 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 91 이보고서에서다루는공동투자플랫폼은모두개발초기단계에있으며성공여부가결정되지않았지만, 유용한통찰력을제공할수있을것이다. 영국의 PIP는더욱많은연기금의투자를인프라에유인하는새로운방식으로서출발할때부터많은언론의집중적인관심을받았다. PIP구조가기진분명한장점에도불구하고해당모형을도입하는것은쉽지않았다. 문제의중심에는갈등을일으키지않으며연기금구성원의이익을투명하게반영할수있도록사업구상을이끌적절한펀드매니저의선택이있었다. PIP가최초로구상되고, 최초설립구성원가운데셋이빠져나가며장애물이부각된지 2년이넘게지났다. 새로운펀드매니저가지정되며, 지금까지이룬발전사항이영국의인프라자산에대한연기금자본의효율적인배치로이어질것으로기대되고있다. CPPIB가주도하는신디케이션모형은 407번유료도로에대한투자를통해, 인프라투자를고려하는연기금에대체, 저비용모형의사례를제공한다. 이모형은대형투자자에게낮은경쟁강도와적은비용으로투자대상에접근하도록하는장점이있다. 선도투자자 (lead investor) 의경우, 유사한이익을추구하는투자파트너와함께일정한규모를달성할수있다. 그러나이같은신디케이션모형의장점에도불구하고, CPPIB와같은대형, 선도투자자의수가제한적이며기회가되는딜플로우가부족하다는점이사업의반복성과예측성을저하시킨다. 온타리오주정부공무원퇴직연금공단 (Ontario Municipal Employees Retirement System, OMERS) 이주도한세계전략투자연합 (Global Strategic Investment Alliance, GSIA) 은낮은보수와장기보유특징을바탕으로뜻을같이하는타대형기관투자자에게공동투자인프라기구를제공한다. 이기구는초대형출자약정을할수있는펀드를대상으로하는초대형사업에집중한다. 소규모투자자의개입이어렵고대형투자자에게기회가제한되어있는것은 GSIA의단점이다. 이러한프로그램이가진분명한이론적장점으로인해유사한인프라공동투자플랫폼에대한구상이등장하기시작했다. 그예로, 워싱턴 DC의수탁형인프라구상 (Fiduciary Infrastructure Initiative, FII), 캘리포니아, 워싱턴, 오레곤, 브리티시콜럼비아주정부가설립한서부해안인프라거래소 (West Coast Infrastructure Exchange) 가있다. 3) 정부주도구상 앞서언급한바와같이, 인프라자산은정치적으로민감한특성이있다. 정부는해당분야에대한기관의투자를용이하게하기위해많은구상에착수한다. 이보고서에서다룬 PINAI, 마르그리트, PAIDF 펀드를포함한정부주도구상은정부또는개발기관이직접시드펀드를출자한사례이다. 유럽투자은행 (European Investment Bank) 이다수의파트너와설립한마르그리트

101 92 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 펀드는유럽연합회원국의운송 (TEN-T), 에너지 (TEN-E), 재생에너지분야의그린필드인프라사업에대한투자자의출자를돕기위해설계되었다. 마르그리트펀드는복잡하고특수한자산에대한기관의투자를돕기위해설립된공동투자기구이다. 기관투자자의자본을펀드에유인하는데는유럽투자은행과유럽위원회 (European Commission) 의지원이매우중요하다. 펀드설립과정에 14개월이상이소요되며어려움이있었다. 펀드매니저에관한약관에협의가어려웠던것이주요원인이었다. 투자자들은펀드투자를결정하는주요요인으로명확한소유지배구조와보수및기타조건의투명성을꼽았다. PINAI와 PAIDF 펀드는모두기관의인프라투자를신흥경제로유도하기위해공공의시드자본을활용한사례이다. 두펀드의보수수준은사모펀드와유사하지만신흥경제투자와관련한위험이더욱크기때문에추가비용발생이정당화된다. 정부보조는이처럼위험이큰자산에투자하는투자자들에게보증역할을하며, 장외거래방식으로딜플로우에접근할수있는기회를제공한다. PAIDF는아프리카인프라자산에대한외국인의투자를촉진하기위해추가적인정부의제도적지원이필요하다고보고있다. 공공부문인프라개발은행은자기자본 (equity capital) 이나타인자본 (loan capital) 의형태로인프라투자에금융지원을제공하는중요한역할을해왔다. 개발은행은주로기술적지원을동반하는개발도상국의투자사업에중장기자본을공급하기위해설계된국가또는지방금융기관이다. 개발은행은비상장인프라펀드에시드자본을제공하여신흥시장투자를지원한다. 아프리카개발은행 (African Development Bank), 아시아개발은행 (Asian Development Bank), 미주개발은행 (Inter-American Bank) 이그예이다. 현재활성화되어있지는않지만 2007년, 미국의국가인프라은행 (National Infrastructure Bank) 이악화되는미국의인프라사업환경에대한대안으로등장했다. 미국의인프라은행은주정부차원에서운영되는데직접보조금, 직접지급보증, 장기세액공제일반채권, 장기세액공제인프라채권등폭넓은서비스를제공한다. 신용보강이나조세보조 (tax subsidy) 프로그램을제공함으로써투자대상으로적합한인프라사업의공급을늘리기위한기타구상에는유럽위원회의 2020 프로젝트채권구상, 미국재건채권 (Build America Bonds), 교통기반시설을위한재정및혁신에관한법률 (Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act, TIFIA) 등이있다. 영국정부는녹색인프라에대한민간투자를촉진하기위해녹색투자은행 (Green Investment Bank, GIB) 을설립했다. 민간부문자금이외에 38억유로의정부자금이출자된이은행은공동투자자역할을한다. 투자의 80퍼센트는해상풍력, 폐기물재활용, 폐기물에너지화 (waste-to-energy), 수입산에너지 (non-domestic energy) 효율화

102 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 93 등의분야에우선적으로이루어진다. 이은행은전통적인기업지배구조모형에따라설립되었으며, 여덟명으로구성된이사회에보고하는최고책임자가이끄는집행위원회와단일주주인정부의통제를받는다양한분과위원회로이루어졌다. 정부규정은민간과기관의자본을인프라자산으로유도하는데도움이될수있다. 유럽위원회가최근제안한유럽장기투자펀드 (European Long-Term Investment Funds, ELTIF) 가그예이다. 현재유럽정상회의 (European Council) 와유럽연합의회 (European Parliament) 에서이제안을논의중이다. 일단제안이채택되면, 유럽연합내에서장기자산투자를위한자본을유인하는데새로운 ELTIF 체제가긍정적인역할을하도록하겠다는것이제안의목표이다. 이같은목표를달성하기위해 ELTIF 는장기자산투자에특화된펀드를위한상품규정을만들고자한다. ELTIF는유럽연합회원국전체적으로좀더쉽게자본을조달하고, 이렇게조달한자본을장기자산으로구성된다양한포트폴리오로유도한다. ELTIF의목표는현재유럽연합에만연한규제장벽을극복하는것이다. 현재유럽연합의장기자산시장은회원국별로매우분화되어있어서로다른다양한규제가펀드를제약하고있다. 이는자본조달을희망하는지역에따라서로다른광범위한법적문제를다루어야하는펀드매니저에게장벽으로작용한다. ELTIF는투자대상이되는특정장기자산에공통적인정의를도입하였다 (European Commission, June 2013). 인프라펀드설립지원을넘어선정부의역할을강조하는것은중요한의미가있다. 이러한구상이확실한성공을거두려면정부가외국인투자를촉진하고, 투자친화적인제도적환경을마련하며좀더투명하게투자의모든측면에서협력할수있는메커니즘을제공할필요가있다.

103 94 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅲ-7] New Initiatives 사례 시장주도적이니셔티브 정부주도적 이니셔티브 공동투자플랫폼 비상장주식형 펀드 공공초기투입자본 - Pension Infrastructure Platform( 영국 ) - Global Strategic Investment Alliance - CPPIB and Kindle Capital 407 Toll Road - Meridiam - Industry Fund Management( 호주 ) - Philippine Investment Alliance for Infrastructure Fund(PINAI)( 필리핀 ) - InfraMed - Marguerite Fund - Pan African Infrastructure Development Fund(PAIDF) 자료 : OECD(2014) 다. 구상의장점과단점 사례연구를통해파악한주요장점과단점을요약하면다음과같다. 1) 장점 다각화 / 장기적수익과혜택 : 기관투자자는자원을공동으로조달함으로써누적위험선호도를레버리지하는효과를얻을수있으며다양한사업에투자할수있다. 따라서인프라포트폴리오를다각화하고, 사업에직접투자했을때보다좀더크고안정적인장기적수익을얻을수있다. 사모펀드투자시이해관계일치화 : 직접투자가불가능한소형기관투자자의경

104 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 95 우, 사모펀드를이용해인프라사업에접근할수있다. 투자자들은이해관계일치화에유용한두가지모형으로, 25년만기폐쇄형펀드인마그리트펀드와호주의 30개주요 비영리 연금이보유한개방형펀드인 IFM을꼽는다. 임계질량 : 협업을통해투자자사이의이해관계를더욱잘일치화할수있을뿐만아니라, 임계질량 (critical mass) 을달성해기관투자자로하여금대형펀드매니저만을주대상으로하는상품에접근할수있도록하는장점이있다. 사례로는토론토 407번유료도로와 2012년설립된세계공동투자동맹플랫폼인 GSIA 등이있다. 촉매제역할 : 신규펀드는인프라시장에서촉매제역할을할수있다. 영국의 PIP 는투자세계에서갖는중요성으로인해장외딜에접근이가능할것이다. 아프리카계투자자로만구성된 PAIDF 펀드는여러측면에서초기단계부터설립개념을입증했다. 그결과, 펀드가사업을찾아나서는대신많은사업이펀드로몰려들었다. 이렇게하여많은비용과시간을필요로하는입찰과정을피할수있다. 개발기관의개입 : 개발기관 (development institutions) 이투자자가되면, 참가한다른투자가에게보증이될수있다. 또한사업을찾아나서거나비용이많이드는입찰과정을거치지않고향후더많은투자기회에접근하는데에도유리하다. PAIDF의기초투자자가운데에는남아프리카개발은행 (Development Bank of Southern Africa), 아프리카개발은행이있다. 유럽투자은행은메리디엄펀드에투자하며, 아시아개발은행은 PINAI에투자하고있다. 2) 단점 기구설립의복잡성 : 인프라투자시장은개발이더디며, 이해관계의상충문제를일으키지않는기법을찾기가쉽지않다. PIP 설립에주요난제로작용한것은지식과전문성이다. 이해관계자 (stakeholders) 간제휴 : 성공적인제휴를가장중요한것은투자과정의효율성이다. PIP의경우, 참여자가많아관리자, 투자자, 고문간힘의균형을맞추고자할때어려움이있었다. 반면, PINAI와마르그리트펀드의경우는관련참여자의수가적어펀드매니저와투자자사이에밀접한관계를맺는것이특징이다. PINAI와마르그리트펀드투자자는시장의여건과투자환경을충분히이해하고있으며, 따라서서로의의사소통이용이하다. 투자자들은펀드의운용에공식적역할을담당하지않지만펀드매니저와긴밀한관계를맺고항상최신의정보를제공받는다. 민관협력 : 민간 / 공공펀드의운용과관련한주요어려움은공공정책의목표를지

105 96 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 지하는동시에시장원칙을따르기위해취해야하는접근법이다. 정부기구의사 회적목표는수탁투자자 (fiduciary investors) 의수익목표와는크게다르다. 이에, 적절하고투명한소유지배구조와의사결정과정도입이필요하다. 3. 소결 지난 10년간연기금, 보험사, 국부펀드와같은기관투자자는장기적이며물가상승을방어하는새로운수익원을찾았다. 자산배분동향을보면, 신흥시장에대한관심이높아지고새로운자산군으로투자가다각화되며포트폴리오의세계화가진행되는추세이다. 역사적으로인프라투자자들은대개유럽, 북미, 호주와같이스스로좀더 안전 하다고판단한, 위험이덜한선진국에투자를집중했다. 다각화가가진장점과높아진기대수익으로점점더많은투자자들이신흥시장인프라로향하고있다. 동시에, 각국정부는인프라개발을지원하기위해새로운자금원확보에나서는자신들의접근법을재고할필요를인식했다. 많은정부가인프라자산을민영화하면서인프라펀드시장의세계화가진행되고있다. 선진국과개발도상국사이에사실상기관투자를인프라에유치하기위한경쟁이벌어지고있는것이다. 이론적으로대형자금원과투자를필요로하는자산군은이상적인조화를이룬다. 그러나기관의전반적인인프라투자수준은자금조달격차 (financing gap) 를극복하기에는아직제한적이고불충분하다. 대형기관투자자의금융및내부자원을공동출자해인프라사업과자산에투자하기위한많은구상이개발되고있다. 이들구상가운데일부는시장과투자자에의해나타났으며, 일부는정부주도하에이루어졌다. 이보고서에서는기존기관인프라투자시장에서관찰된한계를바탕으로개발된새로운구상가운데일부를살펴보았다. 기관투자자의자본을공동으로출자하기위한구상은개별기관투자자에게는인프라에직접투자할자원과전문성이부족하고각각의자본의규모와위험선호측면역시투자를수행하기에부족하다는인식에서비롯되었다. 또한자산운용자와소유자의관계를우려한많은투자자들은뜻을같이하는다른투자자들과협력을꾀했다. 자산운용자 ( 인프라펀드 ) 는자산소유자 ( 연기금 ) 의장기적이해를대변하지않으며, 상당한소유지배괴리가존재한다고여겨졌다. 신흥시장경제는투자수요와공급사이에발생한커다란격차를극복하기위해추가적인해결책을필요로하게되었다. 기존모형의개선과함께, 인프라투자를위한새로운모형의개발이요구되었다. 민간기관의인프라투자를저해하는장벽을극복하고투자기간, 투자철학, 자본비

106 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 97 용, 위험구조, 소유지배측면의이해관계를더욱일치화하기위한요구였다. 새로운모형의효과는향후몇년간계속해서시험을거칠것이다. 이보고서는비상장사모펀드시장에서선별한모형에초점을맞추었다. 검토대상이된새로운모형의구조를분석한결과, 투자가능한인프라자산의다양성과높은위험 / 수익변동성은보수및펀드매니저의투자기간설정에직접적인영향을미치는것으로나타났다. 결국, 수요증가와시장의진화에따라한가지가아닌다양한해결책이등장해야한다. 서유럽, 호주, 북미와같이인프라투자환경이확립된지역의핵심경제브라운필드자산투자자의관점에서보면 2% 의운용보수는지나치게높고 4~5년의투자기간은과도하게짧을수있다. 이같은자산과지역에집중하는비상장펀드는안정적이고위험이낮으며물가상승을방어한다는핵심경제인프라투자의정의에근접한것으로보인다. 따라서, 이들펀드의약관 ( 긴투자기간, 낮은보수 ) 은적절하다. 위험이크고, 더욱높은수준의전문성이요구되는신흥경제의그린필드사업에투자하는펀드는사모펀드수준의높은보수를추구할것이다. 각각의인프라투자마다다양한범위의위험과수익특성이존재하는것과마찬가지로, 비상장펀드의보수수준과약관에도유사한스펙트럼이존재한다. 인프라투자에서안정적이고예측가능한저위험수익을추구하는투자자라면투자하는펀드의기초자산이가진특성이이같은자신만의특수한정의와일치하는지반드시확인해야한다. 민관투자자의제휴와공동출자모형의중요한장점몇가지를살펴보면다음과같다. 먼저, 개별투자자가단독으로사업에투자하는경우와비교해, 기관투자자는공동출자를통해누적위험선호도의레버리지효과를누릴수있다. 또한, 다양한사업에투자하여인프라포트폴리오를다각화하고, 더욱크고안정적이며장기적인수익을거둘수있다. 개발기관이투자자가되어인프라시장에서촉매제역할을할경우, 공동투자기구는큰비용을요구하는입찰과정을거치지않고서도딜플로우와미래투자기회에접근할수있다. 제휴를통해장기투자자들의이해관계를일치시킬수있으며, 투자에필요한임계질량을달성함으로써기존에대형펀드매니저들에게만투자가제한되었던상품에기관투자자의접근이가능해진다. 한편, 이러한구상의도입에따른문제점도나타났다. 먼저, 이해관계자간의협력은투자과정의비효율로이어질수있다. 많은이해관계자가개입되면서관리자, 투자자, 고문간힘의균형을달성하기가어려워진다. 인프라투자시장의개발이더디고, 이해상충문제없이적절한투자기법을발굴하기가어려워투자기구설립이복잡하다는점도문제이다. 협력및민관펀드운용과관련한대표적인어려움은공공정책목표를준수하는동시에시장의원칙을수용하는접근법을취해야한다는것이다.

107 98 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 정치적성격이강한인프라투자의특성상, 기관의자본을인프라자산에유도하는데는정부의역할이핵심적이다. 어떤국가에서든주요사업에대한기관투자자와일반민간부문의투자의지는해당국가의투자환경과정책배경전반에관한인식, 그리고국가의경제와정치적절차를뒷받침하는기관들에의해커다란영향을받는다. 정부는구조적인개혁을통해민간부문에투자에대한확신을심어주는한편, 세계의자금을생산적투자로유도할수있도록우호적인투자환경을조성할필요가있다. 정부또는개발기관이인프라펀드설립을지원하고, 시드펀드를이용해직접적으로출자하는것이최근의구상이다. 민관협력으로설립된사모펀드는인프라사업자금조달을위해조직역량과전문성을제공하는역할을하며, 위험분담금융의중요한재원이될수있다. 아프리카 PAIDF, 필리핀 PINAI, 유럽의마르그리트펀드는신흥경제에서투자가절실한분야와그린필드인프라에기관의투자를유도하기위해정부가개입해설립한펀드이다. 이보고서에서검토한구상가운데일부는아직성공여부가확인되지않았지만향후다른인프라부문에서이와유사한지역 / 국가차원의민관펀드를설립하는데본보기가될수있을것이다. 그러나장기투자사업에서공공부문의개입은원칙적으로확인된시장실패 (market failures) 를기준으로결정함으로써민간투자를밀어내지않아야하고, 적절한가격형성이필요하며재정정책적고려대상이되어야한다. 이에대해서는추가적인분석이필요하다. 이러한구상이성공을거두고기관의인프라투자를촉진하기위해서는정부가다음을가능하게하는메커니즘을제공해야한다. 즉, 외국인투자자에게공정한경쟁을보장하고, 장기투자에불리하지않은규제환경을마련하며투자의모든측면에서더욱투명한제휴를가능하게해야한다. 인프라펀드설립결정은국가의인프라개발잔고에대처하기위해민간자본을동원하고민관협력의분명한관로를구축하는것이매우중요하다는인식에기초해야한다. 인프라수요는국가의장기적이고지속가능한성장을이끄는주요동인으로서우선순위에있어야하며, 관련규정을통해민간투자및기관투자가에게분명한규칙을제시하여야한다. 기관투자자의인프라투자수준을높이기위해서는투자장벽을해소하고문제점의해결방안을검토하는데있어투자자, 상품제공자, 정부등모든참가자의공동협력이요구된다. 현재보다좀더장기적인투자환경으로나아가려면정부와투자자모두의태도에혁신적변화가필요하다. 투자자, 금융산업, 공공부문사이의조화를위해민관의대화를촉진하는것은새로운 투자환경 을개발하는데필수요소가될것이다.

108 제 Ⅲ 장금융투자사례분석 99 아래는본절에서제안하는것외추가제안을정리하였다. 1. 국제인프라관련자료수집활성화 : 정부와규제기관은적절하고필요한곳에연기금의인프라투자에관한정보를지속적으로제공하기위해국제적으로합의된정의에따라형식요건을강화할수있다. 이를통해향후국제기준에따른관찰이가능하다. 투자자는자료를수집해성과를분석하고, 그에따라확신을갖고자산배분을결정할수있다. 정책입안자역시적절한정책적대응을위해이러한자산배분을이해하고관찰할필요가있다. 2. 국가인프라구상도제공 : 투자자에게해당부문에대한정부의의지를확신시키고, 신뢰할수있는분석과장기인프라전략이뒷받침하는투자대상사업이꾸준히공급될것임을보여주기위해서는국가차원의인프라구상도 (road map) 가필수적이다. 이를통해투자자는확신을갖고투자역량을개발할수있다. 기관투자자의장기투자를촉진하기위한정책을검토할때, 정책입안자는해당정책이투자기구의구성원, 투자자, 수혜자, 고객그리고기타이해관계자의최선의이익에어긋나지않도록해야한다. 3. 투자자간제휴메커니즘 (collaborative mechanism) 조성 : 정부는민관연기금의공동자원출자와인프라및녹색사업투자를위한합작회사 (JV) 설립을가능하게할수있다. 합작회사설립을통해역량공유 (capacity sharing) 가가능하며, 소형펀드는사업참여에필요한일정규모를갖출수있다. 4. 적절한자금조달기구개발 : 공공기금을이용해민간부문재원의레버리지효과를극대화할수있는가장효율적인방법을신중하게분석한다. 그런다음, 정부는적절한위험 / 수익구조를가진상품을발행하거나기존상품을보완할수있으며, 위험을완화하고신용을보강하는수단을제공할수있다. 다양한자금조달기구의소유지배구조와보수구조에관한정보를공개하고투명성을높임으로써, 더욱높은유동성과투자가능성을갖춘인프라시장의개발을이끌수있다. 5. 규제장벽검토 : 정부는규제및다른장치 ( 회계및지급여력관련일부규정 ) 들이의도와는달리연기금의인프라투자를불필요하게저해하지않는지확인하기위해추가검토에나설수있다. 규제는연기금구성원보호에중요한역할을하지만의도하지않게장기투자를저해한다면그것은해결이필요한문제이다. 이를위한정부의노력은 G20과같은국제적기구가이행하는관련작업에기초해야한다. 소비자보호와관련해, 기관투자자의장기투자는안전성, 건전성, 유동성, 수익성과포트폴리오의적절한다각화를추구하며, 선관주의원칙 (prudent person principle) 과금융규제목표를준수해야한다.

109 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 제 1 절정책의일관성유지및지속적인민간투자사업공급 1. 정책의일관성 장기금융투자자의민간투자사업투자의활성화를위해서는, 투자대상자산으로서민간투자사업의정책운영측면, 투자및금융시장환경측면, 연기금등의규제또는제도측면의종합적인정책방향이필요할것이다. 이중투자대상자산인민간투자사업의제도적측면에서일관성을유지하고, 지속적인투자대상을공급하는역할은, 장기금융투자자의투자환경조성을위한밑거름일것이다. 민간투자사업과같은장기투자대상에투자하는투자자들입장에서는정치적위험및법률이나제도변경위험을투자의가장큰위험으로보고있다. 이러한위험은잦은정책변경과계약체결당시의예측하지않았던정책변경으로인한손실에대한위험이므로, 이에대한불안을해소하고, 계약존중의원칙에입각하여투자자들의계약상의이익을보호하는제도적설계가우선마련되어야한다. 각국의민간투자제도설계단계에서투자자로서의사업시행자의투자에대한신뢰와이익을보호하기위하여계약의구속력을인정하기위한법적장치마련이우선시되어왔던것도이러한연유에기인한다. 또한, 위험배분원칙에대한원칙을설계함에있어법령의변경위험등을정부가주도적으로부담하는원칙이수립되는것도이러한취지를감안한것이다.

110 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 지속적인투자대상의공급 가. 우리나라사회간접자본투자규모현황 글로벌경제위기이전인 2004년부터 2008년사이의 SOC 투자규모는약 17조에서 20조수준이었던것이, 2008년이후글로벌경제위기극복을위한정부지출의확대가 SOC 예산에도반영되었다. 2009년 SOC 예산이 25.4조원규모로대폭확대되었으며 2010년에도 25.1조원 (8.6%) 으로높은수준에서유지되었다가 2011년부터현재까지점진적으로감소하는추세를보이고있다. < 표 Ⅳ-14> SOC 분야내각부문별재정투자추이 ( 단위 : 조원 ) 부문 '04 '05 '06 '07 '08 '09 본예산추경본예산추경 ' 합 계 ( 증가율, %) ( 5.3) (5.0) (0.9) (0.0) (6.3) (11.4) (26.0) (24.4) (1.6) ( 2.7) ( 5.3) 도로 철도 + 도시철도 < 도로 / 철도 ( 배 )> <1.9> <1.6> <1.6> <1.6> <1.6> <1.5> <1.5> <1.5> <1.5> <1.4> <1.3> 해운 항만 항공 공항 물류등기타 수자원 지역및도시 산업단지 자료 : 기획재정부및국토해양부내부자료

111 102 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅳ-1] 도로, 철도, 수자원재정투자추이 ( 추경기준 ) 자료 : 2012~2016 년국가재정운용계획 - SOC 분야 - 현재까지의 SOC 공급을위한조달원천이재정사업원칙으로규정되고있었으나, 재원조달방식의다양화등을통하여효율적인투자방안이모색되어야할필요가있다. 재원조달방식의다양화는장기금융투자자자금 연기금및보험회사등의투자자금 -을활용하는대안이도입에대한적극검토가필요할것이다. 정부입장에서는조달방식다양화를통한국고부담완화등의목적이있고, 장기금융투자자들입장에서는투자대상다양화를통한투자포트폴리오효과등의효용이있을수있다. 또한재원조달방식의다양화뿐만아니라사회기반시설의운영에서의효율적인 LCC 비용최적화된수단등을도입함으로써부가적인효용을누릴수있다. 나. 지속적인민간투자사업공급확대를위한장치마련 최근의민간투자사업추진현황에서보듯이, 정부고시사업은 BTL 사업이공급되고있는외에수익형사업의정부고시사업추진이전무한정도이다. 민간제안사업은환경시설에대한제안사업추진사례가민간투자사업시장에서주요공급되고

112 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 103 있는사업들이다. 이런추세가지속될경우장기금융투자자들의투자대상고려군에서제외될우려가있으며향후새로운민간투자사업시장의재개가어려울수있는우려가있다. 안정적이고지속적인투자처를시장에계속공급함으로써장기금융투자대상군으로서민간투자사업을자리매김할필요가있다. 장기금융투자를위해사회기반시설에대한투자대상을지속적으로공급하는장치를마련하기위해서는, 민간투자사업의영역을확대하여투자대상을확대하는방법과기존재정으로추진되는사업들중에서민간투자대상사업으로추진가능한사업들을가려내는방안등이모두고려되어야할필요가있다. 특히재정사업으로추진되는사회기반시설의공급영역을민간투자사업으로공급할수있도록하는제도적기반을마련해줌으로써민간투자사업의지속적인공급방안을마련하는것이필요할것이다. 이를위해서는전통적인조달방식인재정추진사업대상과민간투자추진방식대상선정절차를통일화된절차와체계로마련할필요가있다. 1) 현행체계및한계 아래그림에서보이듯이, 현재는각중앙관서또는주무관청이사회기반시설건설사업을민간투자사업으로할지, 재정사업으로추진할지를결정한다. 만약정부고시민간투자사업으로추진하기로결정하면, 기획재정부에예비타당성조사및타당성분석대상사업신청을하고, 재정사업으로추진하기로결정하면, 예비타당성조사를신청하게된다.

113 104 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅳ-2] 민간투자사업추진절차 : 정부고시사업의대상사업지정절차 ( 재정사업으로 예비타당성조사를신청한경우 ) 예비타당성조사및타당성분석대상사업신청 중앙관서의장 기획재정부장관 총사업비 50 억원이상사업중국고지원 30 억원이상 사업 정부고시민자사업대상 예비타당성조사및타당성분석대상사업선정 기획재정부 ( 재정사업평가자문회의 ) No Yes 예비타당성조사및타당성분석시행 Yes 민간투자대상사업지정신청 < 예비타당성조사와타당성분석일괄시행 > B/C,AHP 등종합분석 ( 예비타당성조사와동일방법 ) 을통한타당성판단및적격성판단 (VfM Test) 시행 시행기관 : 공공투자관리센터 총사업비 2 천억원 (BTL 유형 1 천억원 ) 미만이면서국고지원이 300 억원미만 사업 ( 주무관청 전문기관 ) 주무관청 기획재정부 (2 천억원이상사업또는국고지원대상사업 ) BTL 사업은한도액편성및국회의결필요 민자사업추진부적격 민간투자대상사업지정 고시 총사업비 2 천억원 (BTL 유형 1 천억원 ) 이상사업또는국고지원대상사업 : 심의위원회심의를거쳐대상사업지정 총사업비 2 천억원 (BTL 유형 1 천억원 ) 미만이고국고지원비대상사업 : 주무관청자체지정및고시후기획재정부통보 주 : 기획재정부, 민간투자사업기본계획 (2014)

114 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 105 또한, 재정사업으로추진하기위하여예비타당성조사를신청하면기획재정부장관은예비타당성조사단계에서는민간투자사업대안분석에대한검토절차대신약식화된예비민자적격성조사를시행할수있도록하고있다. 민간투자사업기본계획에근거가마련된재정추진사업의예비민자적격성조항에따르면, 아래와같이예비민자적격성판단은 (1) 총사업비 2천억원이상이면서민간투자사업으로추진가능성이있다고판단되는사업에대하여 (2) 재량사항으로예비민자적격성조사를시행할수있도록한다. 위와같은현행체계는우선규정형식측면에서, 민간투자방식의완전통합화된의사결정체계로보기에한계점이존재한다. 즉, 위근거규정의규정내용만보더라도, 예비민자적격성대상사업을총사업비 2천억원이상인사업에대해서만하도록하고있고, 민간투자사업으로추진가능성이있다고판단되는사업 에대한구체적기준이마련되어있지않으며, 의무사항이아닌재량사항으로만규정하고있어그규범화의정도가약한한계를내포하고있음을알수있다. 제64 조 ( 재정추진사업의예비민자적격성조사 ) 1 기획재정부장관은재정사업과민간투자사업의연계강화및정부고시사업의활성화를위해해당사업을주무관청이재정사업으로추진하려는경우에도총사업비가 2천억원이상이면서민간투자사업으로추진가능성이있다고판단되는사업에대해서는예비타당성조사단계에서예비민자적격성조사를시행할수있다. 2 예비민자적격성조사는예비타당성조사결과에따라정부실행대안과민간투자대안의비용 편익등을비교분석하여재정사업방식보다민간투자사업으로추진하는것이적격한지여부를분석하는방법으로시행한다. 3 예비민자적격성조사는원칙적으로예비타당성조사종료직후예비타당성조사시행기관에서실시하며, 예비민자적격성조사를거친사업에대해서는제65 조에따른타당성분석시그절차를간소화할수있다. 4 주무관청은제1항및제2항에따른예비민자적격성조사결과민간투자사업으로추진가능성이있다고판단되는사업은재정여건, 사용료수준및그밖의정책방향등을고려하여정부고시민간투자사업으로의추진여부를검토하여야한다.

115 106 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅳ-3] 현행예비타당성조사추진절차 실제로현행예비타당성조사절차에서는, 위의그림과같이경제성분석및정책적분석을시행한이후타당성종합평가후에민간투자가능성검토를시행하도록하고있다. 민간투자가능성검토항목에서는 1) 민간투자법적타당성검토, 2) 민간투자정책적타당성검토후 3) 민자가능유형판단과정을시행하고있다. 실질적인 VfM 분석을시행하고있지않으며, 위의민간투자가능성검토항목에

116 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 107 서도 checklist 항목의분석정도의약식검토만을수행하여민간투자대안결정을하여야하는주무관청또는기획재정부에유의미한정책결정의참고자료로활용하지못하고있다. 이러한절차의통합은재정사업과민간투자사업의이원화된체계에비하여훨씬효율적으로재정사업과민간투자대상사업을선정하는절차와기준을마련하는이점을발휘할수있다. 그러나, 현행체계는아래와같은한계또한가지고있다. 우선, 중앙관서의장또는주무관청이재정사업을추진하고자할경우에는국가재정법에따라예비타당성조사신청을, 민간투자사업으로추진하고자할경우에는민간투자사업기본계획에서예비타당성조사및타당성분석신청을할수있는근거조항이있으나, 국가재정법에서명문으로민간투자방식도사회기반시설의조달옵션이될수있다는명문의근거를가지고있지못하다. 이구조하에서는재정사업 v. 민간투자사업대상선정의일차적권한을중앙관서의장 ( 주무관청 ) 이가지고있다. 주무관청이사회간접시설의공급방식을결정할때개별사업별로재정으로건설할것인지를사전적으로결정하여예비타당성검토트랙을밟을것인지, 또는민간투자사업으로건설할것인지를별도의트랙으로결정하고있다. 이렇게개별사업별로접근하는방법론은총체적인예산집행및재원조달의최적화를달성하지못할우려가있다. 또한주무관청이개별로재정사업또는민간투자사업추진여부를결정하기위한첫절차로서예비타당성조사신청절차를선택하도록할경우, 중앙관서의의사결정이 재정의효율성 또는효율적인조달방식에대한고민이결여되어기본옵션인재정사업으로절차개시를할유인이커진다. 일반적으로중앙관서의공무원들에게는민간투자사업의절차가복잡하다는인식과각종민원에노출되기쉽다는인식이있으며, 추진의사결정에대한사후감사등의부담등으로민간투자사업추진결정을쉽게하지못하는경향이있는것으로파악되기때문이다. 2) 보완방법 현행제도의한계로지적되는주무부처의자의적결정에의한재정또는민간투자방식의결정문제와, 정부의예산의효율적집행을고려하지못하는방식에대한해결을위해서는다음과같은대안제시가있어야할것이다. (1) 예비타당성조사신청단계에서주무관청이재정사업또는민간투자사업대상을선정할권한을주는대신, 기획재정부장관이재정사업 v. 민간투자사업 option에대한 test를주도하도록구조를바꿀필요가있다. (2) 현행과같은, 예비타당성조사단계에서예비민자적격성조사시행을민간투자사업기본계획에임의규정으로만규정하는방식에서탈피하여, 가장이상적으로는

117 108 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 국가재정법에서서재정사업과대등한조달방식으로서의민간투자사업의위상을확고히인식하도록하는방법일것이다. 또한, 예비타당성조사절차와민간투자적격성조사절차를통합하여운영하고, VfM 분석을의무화하도록하여실질적인 VfM을수행하여그결과를주무관청에알려줌으로써주무관청의조달방식결정에유의미한자료로활용하도록하여야할필요가있다. 재정사업예비타당성조사와민자적격성판단을통합하여운영하는방안의구체적인의미와관련하여재정 v. 민자대안선택을어느시점에하는것인지, VfM 분석을어느시점에할것인지에대하여다른접근이가능할것이다. 이러한방식과관련하여이미논의된자료를기초로우리현행체계의보완이필요한지살펴보기로한다. OECD의 How To Attain Value for Money: Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement' 에따르면, 인프라공급방식에서재정사업을기본옵션으로하는방식에서진일보한방향으로다음의두가지방안을제시하고있다. (1) 조달대안으로서재정사업과민간투자방식대안분석을사업초기에하는방안 (2) VfM 분석을조달대안선택이전에하는방안 위 (1) 의방식은아래그림에서와같이, Procurement options pre-test 를사업초기 단계에시행하는방식을의미한다.

118 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 109 [ 그림 Ⅳ-4] Procurement Option Pre-test 추진절차 주 : OECD How To Attain Value for Money: Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement 이자료에따르면조달대안 pre-test에서는다음기준에따른분석을할것을추천하고있다. ⅰ) 사업관련된위험이구체적으로정의, 특정및측정되는지, ⅱ) 위험이이전될수있는지, ⅲ) VfM을달성할만하게위험이중대한지, ⅳ) 민간부문이위험이전을동의하는지, ⅴ) 시장내에서경쟁이활성화되는지, ⅵ) 건설및운영을통합화함으로써얻는편익이어느정도인지, ⅶ) 서비스의성과수준이구체적으로특정되어비용차감방식으로구체적으로산정될수있는지, ⅷ) innovation이얼마나요구되는지, ⅸ) 시설을운영할공공부문의기술이 available한지, ⅹ) 프로젝트를위한기술변경이일어나는빈도와정도, ⅺ) 성과요구수준변화에대하여정부가얼마나탄력적으로대응할수있는지등을제시하고있다. 28) 우리나라의민간투자사업기본계획에서규정하는민간투자대상사업지정기준은위와같은조달방식옵션테스트의유형으로볼수있다. 28)OECD AnnualMeeting2010.4,How ToAtainValueforMoney:ComparingPPPandTraditional InfrastructurePublicProcurement.

119 110 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 구분 공통 정부고시사업 < 표 Ⅳ-15> 민간투자대상사업지정기준 선정원칙 수익자부담능력원칙 - 기존저부담의이용시설에대비해양질의서비스를제공가능하고, 이용자가이러한고편익에상응하여고부담사용료를부담할의사가있다고판단되는사업 수익성원칙 - 정부가허용가능하고이용자가지불가능한사용료, 정부가지원가능한건설보조금수준하에서민간사업자의투자를충족시킬수있는수익률을확보할수있는사업 사업편익의원칙 - 정부재정사업추진시예산제약등으로조기시설건설과서비스제공이어려우나민간투자사업으로추진시목표연도내사업을완료함으로써사업편익의조기창출효과가날사업 효율성원칙 - 민간의창의를활용한 SOC 건설 운영의효율제고, 정부재정시설과의경쟁촉진으로서비스질제고등이기대되는사업 주무관청은다음의요건을갖춘사업을민간투자대상사업으로지정함 - 사회기반시설에대한 민간투자법 제 2 조제 1 호 ( 표참조 ) 에서정한시설일것 - 사회기반시설과관련된중장기계획및국가투자사업의우선순위에부합할것 - 상기민간투자사업선정원칙에부합할것 국가정책상중요한사업중민간투자방식으로추진하는것이효율적이라고인정되는사업에대해서는원칙적으로주무관청이사전계획을수립하여정부고시사업으로추진함. 한편, (2) 의방식은, 아래그림에서와같이, VfM 분석을조달대안선택이전에사 업초기단계에서실시하는방안을의미한다.

120 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 111 [ 그림 Ⅳ-5] Unified Framework for Public Procurement Options 추진절차 자료 : OECD How To Attain Value for Money: Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement 이 VfM 절차를통해서, Procurement sector option에대한 VfM을평가하도록한다. 이는직접비용과정부수입을포함한편익의의미로서광범위한사회경제적비용편익개념과구분한다. 이 PSO 개념은 PPP 옵션을선택할경우의 PSC(Public Sector Comparator) 로작용한다. 우리나라의경우, 민간투자법에따라사회기반시설로분류된시설을추진하고자

121 112 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 하는중앙관서의장 ( 주무관청 ) 은프로젝트가선정될경우기획재정부에사전 VfM 및 Procurement option test를신청하도록절차를마련하는방안을고려할수있다. 현행예비타당성조사대상사업에대하여예비타당성조사신청 ( 재정사업추진시 ) v. 예비타당성및타당성분석신청 ( 민간투자사업신청시 ) 신청의분류를주무관청에일임하는대신, 기획재정부가이를분석하는방안이다. 또한, 기획재정부는재정 v. 민간투자방식에대한옵션테스트를사업추진초기에수행하는방안을고려하여야할필요가있다. 현행은민간투자사업기본계획에예비타당성조사수행단계에서예비민자적격성조사라는약식화된절차를마련하고있으나, 보다더규범적인통합절차를마련하기위해서는국가재정법령및예비타당성조사관련지침과민간투자사업기본계획에공통적으로적용규정을마련할필요가있다.

122 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 113 제 2 절다양한투자위험분담제도의적용 1. 중위험. 중수익구조도입의필요성과효과 가. 통합된투자결정 (PIM) 및정부고시사업의추진 사회간접자본의공급은원칙적으로정부의역할이다. 인프라시설의공급에민간자본을활용하는것은정부가선택하는재원조달의옵션중하나일뿐이므로, 인프라시설에대한민간의투자가지속가능한제도로서유지되려면민간투자사업참여를통한초과이윤획득또는도산등의불확실성을가지게해서는안된다. 과거과도한 MRG 지급을통하여정부가수요를보증하는사례는물론이고 MRG 지급의무가없는현제도하의 BTO 사업도민간사업자가파산하여정상적인운영이불가능할경우에는최종적으로정부가해지시지급금을지불하고시설물을인수하여야하는의무가생긴다. 따라서민간투자자에게수요Risk 가모두전가되었다고간주할수있지만일단이벤트가발생하게되면최종적으로는정부의재정부담이수반되게된다. 또한, 이러한계약의경우협약시에민간투자자가수요위험을부담하는조건으로사업계약이체결되므로이에상응하는높은수익률이요구되어지며, 차입금의조달비용도상대적으로높아진다. 따라서높은투자수익률과이자비용을감당하기위한높은통행료가징수되어야하며, 이로인하여수요가더떨어질수있는악순환이생길가능성이생기게된다. 따라서인프라시설에대한투자가대박또는쪽박을가져올수있는도박성투자가될수있는제도는지속가능하지않을뿐아니라, 장기금융투자자가투자하기는더더욱어려운것이다. 본질적으로인프라시설의공급에대한결정은경제적타당성분석을통하여사전적으로정부가판단할문제이고, 이후운영과정중재무성이부족하더라도공공서비스는차질없이공급되어야한다. 이런관점에서본다면인프라시설공급의판단과재원조달의의사결정은엄격히분리되어야한다. 이는 finance의 separation theorem 과같은이유이다. 구체적으로설명하면, 특정인프라시설의공급여부는사회적인편익과비용그리고기타정책적인요소들을고려하여정부가결정할사항이다. 이는현재예비타당성조사의논리및판단근거와같은것이다. 일단이러한판단이끝나면그다음단계는정부재원조달대안 ( 국채발행등 ) 과민간투자대안간비용에대한

123 114 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 비교인 vlaue-for-money test를통하여재원조달방식을결정할사항이다. 이절차의핵심은비용에초점을맞추어서어떤대안이효율적인가를판단하는단계이며, 현재한국의민간투자사업이평가되고추진되고있는일반적인기준이다. 이기능이적절하게작용하기위해서는 2가지의전제조건이필요하다. 첫째는전체인프라투자대상사업을통합된하나의통합된풀로경제적타당성을검토하여야하고, 이중타당성이확보된사업들을대상으로민간투자사업실시여부를판단하여야하는것이고, 둘째는경제적타당성이확보된사업들을민간투자사업으로추진할수있는제도가마련되어있어야한다는것이다. 위에서기술한바와같이통합재정관리시스템의관점에서볼때한국민간투자사업추진단계의운영상개선점이존재한다. 전술한민간투자사업제3자고시및시설사업기본계획건수를살펴보면이문제가여실히드러나고있다. [ 그림 Ⅳ-6] 민간투자사업제 3 자제안공고및시설사업기본계획고시건수 위의그래프를살펴보면 MRG 가폐지된 2009 년이후에는도로, 철도, 항만등주 요 BTO 사업들에대한정부고시사업이거의없는것을볼수있다. 또한임대형정부 고시사업도큰폭으로감소하는추세이다. 이는실제로정부가재원투자를필요로하

124 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 115 는재정사업에민간투자를통한재원조달이거의이루어지지않고있음을의미한다. 현민간투자제도의운영은주무관청이사회간접시설의공급방식을결정할때개별사업별로재정으로건설할것인지를사전적으로결정하여예비타당성검토트렉, 또는민간투자사업적격성검토절차트렉을결정하고있다. 이는주로사업을추진하는주무관청의예산상황및대상사업의성격, 사업의수익성등에좌우된다고보여진다. 이렇게개별사업별로접근하는방법론은 silo-approach에해당하여총체적인예산집행및재원조달의최적화를달성하지못할우려가있다. 따라서현재이원화되어있는예비타당성조사와민간투자사업적격성조사제도가통합적으로운영될필요가있다. 다시설명하면정부의총예산범위내에서재원조달방식 ( 재정조달과민간투자재원조달 ) 을사전적으로결정하여재원조달계획을통합적으로운영할필요성이있다. 이를위하여는특정사업에대하여예비타당성조사를의뢰하였을때사업의수행여부에대하여현재의예비타당성조사절차를통하여판단을하고, 추가적으로민자사업적합성여부판단및 vfm분석을통하여재원조달의방식을결정할수있는절차를추가해야한다. 조금더구체적으로기술하면재정사업의추진과민자사업의추진여부는개별사업별로판단할것이아니라총예산집행의관점에서사전에계획되어야한다. 정책적으로총공급할인프라시설의규모중일정비율을민자사업으로추진하겠다고통합적으로정책을결정하는과정이필요하다. 단, 사전적으로일정비율을결정하는과정에서적격성을충족시키는사업이얼마나있는지가미리검증될필요가있다. 예를들면올해총필요한인프라사업의투자규모가 100라고판단되고이중 20% 를민간투자사업으로집행하기로결정하였다면 20에해당되는사업은적격성이충족되는사업을대상으로하여정부고시사업으로추진하는것이다. [ 그림 Ⅳ-7] 정부고시에의한민간투자사업규모의사결정과정 의사셜정 과정 A. 총투자대상인프라시설 B. 민간투자제도적격시설 C.Vfm 확보시설 D. 민간투자규모결정 ( 정부고시사업 )

125 116 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 위에서도시한통합적인의사결정과정을수행하기위해서는앞서설명한바와같이통합적인프로세스와일정민간투자사업으로수용할수있는제도가필요하다. 현재한국의민간투자제도를수요위험의배분이라는관점에서보면민간투자자가수요위험을모두지는 BTO와정부가온전히수요위험을가지는 BTL제도의양극단을취하고있다. 그리고 User s pay 여부로분류하여도수익이창출되지않는시설물을민간투자사업으로추진하려면현실적으로 BTL로추진하는수밖에없다. 이러한제도적경직성으로인하여재정사업중에서민간투자사업으로추진할수있는시설물에상당한제약이따르게된다. 위의의사결정과정중 B. 민간투자제도적격시설 의면적이상당히좁아지게되는것이다. 그리고설령추진된다고하더라도 BTL로추진될가능성이많으므로정부의확정채무를증가시킴으로써재정부담을가져올가능성이크다. 이러한이유로비록 2005년에 BTL제도가도입되긴하였지만정부고시사업을대규모로추진하기에는한계를가지고있다. 특히 MRG가폐지되기전까지는이제도에의존하여정부고시사업을추진하였지만, 많은폐해가있었던것이사실이다. 그리고, 현재 MRG가없는 BTO사업의위험분담구조는기본적으로민간사업자가수요위험과건설위험그리고운영위험을지는구조이므로정부에서사업을고시하는경우에도사업성이담보되지않는한민간사업자가참여하기어려운구조이다. 비록민간사업기본계획에 최소위험분담제도 가규정되어있기는하지만선택적으로적용가능한대안이므로고시사업에서실질적으로적용된사례는전무하다. 이는해당부처의실무담당공무원이민간사업자에게수요위험을전가하는 BTO 계약구조를선택가능한상황에서자신의책임으로최소위험분담제도를추진할유인이없는데에도기인한다. 따라서위와같이통합된재정절차에의한정부고시사업추진을실행하기위해서는위와같은통합적인의사결정과정의실행과더불어, 중위험. 중수익구조로정부와민간투자자가수요위험을상호분담할수있는민간투자제도의도입이필요하다. 또한비수익시설도수요위험을분담하고민간투자제도로담아낼수있는 shadow toll 과같은제도도함께도입되어야한다. 단, 민간제안사업에대하여는본내용의논의가무의미하다. 영국이나캐나다와달리우리나라는민간제안사업을허용하는바, 민간제안사업의경우는위의논리를적용하기어렵다. 기본적으로민간제안사업은최초에정부에서공급해야할필요하다고인식하고타당성검토를통하여결정한시설이아니고, 민간에서아이디어를내서제안한사업이다. 따라서이러한사업은온전히민간제안자가수요위험을감당하고추진하게하는것이 Moral hazard를방지할수있다. 기본적으로수요리스크는최초에필요하다고제안한쪽에서지는것이공평한게임이될수있다. 이러한경우에도사업성이부족하여공공시설물의운영이불가능할정도가될경우추가적인운영

126 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 117 자본을투자할수있는투자자들의신용도가사전에검증되어야할것이다. 나. 중위험. 중수입구조의도입으로인한 Vfm 제고 한국의 BTO 방식계약의경우민간투자자는다음과같이건설위험, 재원조달위험, 수요위험, 유지관리위험, 운영위험등을대부분부담하게된다. 위험의종류내용시설물의건설이규정된기간. 예산. 요구조건등에따라건설위험완공되지않을위험시설물의건설을위하여소요되는납입자본또는 PF 차재원조달위험입금을조달하지못하거나, 협약에정해진금리이상으로조달할위험달성된수요가최초가정에의하여예측된대로달성되수요위험지못할위험유지관리위험유지. 관리비용이예산금액을초과할위험대상시설물에대한서비스가협약에정하여진조건에운영위험미달하거나제공되지못할위험 반면에 BTL 사업의경우에는정부가시설물로부터제공되는서비스에대하여이용대가를일정금액의임대료로지불하는개념이므로민간투자자가수요위험을부담하지아니한다. 따라서민간투자자의수요위험부담정도를도시하면민영화사업의수요위험이가장크며, 그다음 BTO 사업이크다. 반면에재정사업은전적으로정부가모든수요위험을지며 BTL 사업도상대적으로정부가대부분의수요위험을지게된다. [ 그림 Ⅳ-8] 투자 ( 수요 ) 위험부담정도 ( 김도일외, 2012) 정부 재정사업 민영화 민간 BTL BTO Aldrete 와 Valdez 는 Valuing Public Sector Risk Exposure in Transportation Public Private Partnerships(2010) 에서 Black-Scholes 옵션모형을활용하여민간투자사업으로

127 118 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 추진하는교통사업에대한가치를측정하였다. 이논문은정부와민간투자자간에사업의위험을적절하게배분함으로써최적의 Vfm을달성할수있다고언급하고있다. 이는위험을잘분류하여, 각위험들을가장잘대응할수있는주체들에게적절하게배분함으로써최적의 Vfm을달성할수있다는의미이다. 또한, Ashuri & Kashani는 Financial Valuation of Risk and Revenue Sharing Option in BOT Projects (2010) 에서정부와민간투자자가 BOT사업의수익과투자위험을분담하는방안을 Real option model을이용하여연구하였으며위험중립적 MRG가치의산정을위한방법론을제시하였다. 직관적으로설명하여도민간투자자에게너무과도하게위험을부담시키면민간사업자는자신이감내할수없는부분을보험회사또는시공업자등에게추가적인비용을지불하면서전가하여야하기때문에추가적인요구수익룰이필요하게되어총사업비가증가하기때문에 Vfm이하락하게된다. 또한총사업비의약 70 ~ 80% 를차지하는 Project loan의이자비용이올라가게되므로총사업비뿐아니라운영기간중지급해야하는이자비용도증가하므로원리금의상환액이커지게되고, 파산위험이증가하게되므로 Vfm이하락할수밖에없다. 반면에정부가모든위험을다감수하게될경우에는민간투자실행대안 (PFI) 에서정부가부담해야할채무의기대값이너무커지게되므로 Vfm이떨어지게되며, 사업에따라정부가부담하는위험이일정수준을넘어가면 (-) 부의 Vfm이달성될수도있다. Aldrete와 Valdez (2010) 는위험의수준을표현하기위하여 Probability distribution function (PDF) 를사용하였다. 평균비용 으로가정하고, 이비용의변동성을 로표현하였으며, 비용의변동성인 값이커질수록사업의위험이크다고가정하였다. 이때위험의전가정도와 Vfm의관계를도시하면다음과같다.

128 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 119 [ 그림 Ⅳ-9] 투자위험배분과 Vfm 의상관관계 (Aldrete & Valdez, 2010) Value for Money Max [Vfm ( )] Degree of risk transfer to private 위에서도시한관계도는매우개념적인분석이며, 실제로모든투자위험을하나 의지표로계량화하여최적위험분담구조를찾는것은현실적으로거의불가능하다. 하지만분명한사실은현재한국에서추진중인 BTL 과 BTO 의계약구조는 의왼쪽과오른쪽에존재한다는사실이다. 그리고민간투자사업도입초기의일부 BTO 사업들 ( 과도한 MRG 지급으로인하여사회적문제가되고있는사업들 ) 은부의 VfM 이달성된사업들도다수존재할것으로보인다. 하지만정부와민간투자자간에 합리적으로수요위험을배분할수있는중위험. 중수익구조의형태를도입한다면 민간투자사업의 VfM 을제고할수있으며, 동시에장기금융투자자를활성화할수있 을것이다. 최근이루어진거가대로 MRG 완화방안의검토결과를살펴보면 BTO 형태의계약 대신중위험. 중수익구조와유사한비용보전형태의계약을체결하였을때더높은 VfM 을달성했었을것이라는것을미루어짐작할수있다. 또한단순한 VfM 제고효 과뿐아니라정부와투자자간의분쟁및소송등으로인한거래비용, 투자신뢰도저 하및시설물운영상의장애등을종합적으로고려하여보았을때에도중위험. 중수 익구조가유리했었을것으로판단된다. 거가대로의 MRG 완화를위한사업재구조화 를도시하면다음과같다.

129 120 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅳ-10] 최소운영수입보장방식과위험분담방식의비교 그리고위재구조화를실행하였을때예상되는정부부담금의규모변화를추정하 기위하여도입한가정들을정리하면다음과같다.

130 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 121 < 표 Ⅳ-16> 거가대로최소운영수입보장금완화방안의주요전제조건 구분관리운영권가치결정사업운영비운영비수준관리운영권가치상각기간미상각관리운영권가치에적용되는수익률운영기간중재정지원 변경실시협약의주요조건 - 관리운영권가치 = 총차입금잔액 + 주식가치 + 제비용 - 관리운영권가치상각액 - 관리운영권가치에대한수익금 - 매년운영비 ( 물가상승율반영 ) - 법인세등제세공과금 - 실시협약상운영비 ( 매년소비자물가지수반영 ) - 운영비수준은별도협의통하여결정 - 30년또는 38년 ( 잔여관리운영권기간 ) - 30년으로합의될경우무상사용기간단축 - 기준금리 ( 국고채 (5년) 또는회사채 (3년, AA-) + Spread를적용하는변동금리및고정금리 - 매반기운영수입과사업운영비의차액을주무관청이사업시행법인에지급함. 최초계약에의한거가대로의 MRG로인한 20년간정부부담금을추정하여보면명목금액으로약 3.9조원 ( 법인세효과제외시약 2.8조원 ) 으로추정된다. 하지만 MRG 완화방안을수행하였을때정부부담금예상액은명목금액으로약 1.6조원 ( 법인세효과제외시약 1.3조원 ) 으로추정된다. < 표 Ⅳ-17> 법인세비용을고려한정부부담액추정비교 구 분 MRG방식 본방안 비고 정부부담합계 (A) 38,910억원 15,715억원 법인세합계 (B) 11,230억원 2,761억원 법인세를고려한정부부담 (A - B) 27,680억원 12,954억원 정부부담현재가치 (A) 16,342억원 7,017억원 법인세현재가치 (B) 4,055억원 745억원 법인세비용산정시선순위차입이자율 MRG방식은 7.25% 본방안은 6.00% 가정 법인세를고려한정부부담 현재가치 (A - B) 12,287 억 6,272 억원

131 122 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 위에서예시한거가대로의사례가사전적으로정확히 VfM과직결되기는어려울수도있다. 왜냐하면본방안적용시정부부담금이완화될수있었던이유중하나는거시. 경제적환경의변화로인하여조달금리가크게떨어진것도원인으로작용하였기때문이다. 하지만최소운영수입을보장하면서도사전적으로 BTO방식으로계약을체결하였기때문에민간투자자의수요위험을고려하여높은수익률을줄수밖에없었으며불확실한수요추정치에근거하여그수요의일정비율을최소운영수입으로보장하였으므로높은정부부담이생길수밖에없는구조였다. 위의 최소운영수입보장방식과위험보장방식의비교 그림을보면최소비용보전방식은불확실한수요및이에근거한예상매출액의일정비율이아닌, 비교적확실하게추정할수있는투자비용에근거하여정부지급금을산정하고있다. 또한정부와민간이수요위험을나눔으로써민간투자비의조달비용을낮출수있었으며이로인한총투자비절감효과가정부부담금절감으로이어짐을알수있다. 지금까지논의된내용들을요약하면, 인프라스트럭처의공급은정부의책임이며, 민간투자사업은인프라스트럭처를건설하기위한재원조달수단중하나로고려되어야한다. 따라서총인프라투자예산중어느정도의비율을재정으로충당할지, 그리고어느비율을민간자본으로충당할지를사전에정책적으로결정하여예산에반영하여야한다. 또한인프라시설을민자사업으로추진하기위해서는경제적. 정책적타당성뿐아니라민자적격성 (VfM) 을확보하여야하므로민자사업으로추진할예산규모및대상사업을결정하기위해서는예비타당성조사와민자적격성조사의과정이통합적으로운영될필요성이있다. 이러한과정을거쳐서총사업의일정비율을 ( 정부고시 ) 민간투자사업으로추진하는것이바람직하나현재한국의민간투자사업제도하에서는정부고시사업으로추진하는데한계가존재한다. 주요원인은 BTL 사업으로추진하는것은정부의예산에한계가존재하고, BTO 사업은수요위험에지나치게불확실성이존재하기때문이다. 사업의불확실성이높은경우에는투자에대한기회비용이높아져서 VfM를확보하기어려울뿐아니라장기금융투자자의입장에서는불확실한사업에참여하기어렵다. 수요 Risk 분담의관점에서볼때현재한국의민간투자사업은 BTO와 BTL 2개의극단적인제도에의하여추진되고있다. BTL사업의경우에는정부가모든수요위험을부담하고, 총민간투자비에일정수익률을가산하여정부가확정금액으로사용료및운영비를지불한다. 시설물의수요또는활용도에관계없이정부는확정된연불사용료및운영비를지급해야하므로모든수요위험을정부가일방적으로지는구조이다. 반면에 MRG가없는 BTO사업은민간이모든수요위험을진다. 어느정도의경영악화는민간의자본과후순위채권으로버틸수있지만, 결국수요가지속적으로

132 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 123 낮아파산까지이르는경우에는해지시지급금을지불하고정부가해당시설물을인수해야하므로최종적으로정부의부담을초래한다. 이경우해마다지급해야하는 MRG보다일시불로지급해야하는해지시지급금은오히려정부의부담을크게악화시킬가능성이크다. 또한현재수익이창출되지않는시설물을대상으로적용가능한제도가 BTL 뿐이므로해외사례등을참고하여다양한비용지불방식및위험분담방식도입을고려할필요가있다. 다음절부터는인프라스트럭처건설을위한재정지출의일정비율을고시사업으로추진하는절차를갖추었다는전제하에정부고시사업에대한다양한투자위험분담방안에대하여논의하고자한다. 다. 영국민간투자사업개혁 (PF2) 의의미와시사점 최근영국은민간투자사업을효율화하고장기금융투자를촉진하기위하여 PFI 를 PF2의형태로개정하였다. PF2의주요목표는정부의지분참여를통한사업추진법인의의사결정참여및신용보완, Soft service에대한유연한관리, 사업추진과정의투명성재고, 정부의위험분담, 그리고새로운투자재원의조달등이다. HM Treasury에서발간한 Standardization of PF2 Contracts 에의하면, 정부의지분참여와위험분담부분에서많은변화가이루어졌다. 정부의소수지분참여로인하여민간과의파트너쉽을더강화하고, 사업의투자등급을향상시킴으로써장기금융투자자들의투자를가능케하며, 사업법인에서실제로이사권을행사함에따라사업법인을컨트롤할수있는근거를마련하였다. 이러한지분참여는재무부내에설립된투자전문가들로이루어진 Central Government Unit에서수행한다. 특히 PF2는펜션펀드및보험사등장기금융투자자들이기존보다프로젝트의앞단에투자를할수있도록설계되었다. 정부가지분참여와함께, 정부가관리할수있는위험을더많이분담함으로써 value for money를증가시킨것도 PF2의중요한변화중하나이다. 예측이어려운미래의법령개정으로인하여추가적인자본이투자될위험을정부가부담하였다. 특히, 대상시설물의수요위험및가격변동위험을정부가더많이부담한다. 추가로, 프로젝트의준비과정을단순화하고기간을단축함으로써서비스의조기공급을통하여사업추진의효과성을극대화시키고자하였다. Standardization of PF2 Contracts 는 PF2 의요금지불방식을크게 2가지의기준 - 용량요금 (availability based payment) 과사용요금 (usage based system) 으로구분한다. 용량요금과사용요금의 2가지기준을조합하여정부가목표로하는공공서비스를사업시행법인이최대한공급할수있도록설계하여계약을체결한다. 그리고용량과사용량을측정할때정부에유리하게최저치로측정하는것을지양하고정확히 ( 공정

133 124 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 히 ) 측정하는것을목표로한다. Standardization of PF2 Contracts 은 Model A ~ Model C 까지 3가지의요금지불방식을예시하고있으며, 이는예시일뿐반드시이것에준하게계약을체결해야하는것은아니다. Model A는사용가능한용량또는시설의규모에의하여요금이지불되는방식이다. 사용가능성의정의는지속적으로제공되는서비스를포함한다. 해당용량중서비스의수준이표준이하의부분은용량요금에서차감하여지불한다. 또한서비스의공급에실패가반복적으로발생하면중과된페널티를받게된다. Model B 는 A와기본적으로유사하지만용량과서비스의질을함께평가하여요금을차감한다. 각유닛들의사용가능성과서비스수준은각각별도로정하여질수있다. 마지막으로 Model C는사용가능용량과실제사용량 2가지에의하여결정된다. 이경우는투자수익률및자금조달비용을낮추고, 재원조달가능성을증가시키며, 사업설계에유연성을제공하기위하여최소용량요금 (take-or-pay-level) 을적용한다. 이세가지모델중 A와 B는한국의 BTL제도와매우유사하다. 하지만 Model C의경우는 BTO 또는 BTL과확연히다른제도이므로조금더자세히살펴볼필요가있다. 위에서설명한바와같이 Model C는용량요금 (availability based payment) 과사용요금 (usage based system) 을적절히혼합한방식이다. Standardization of PF2 Contracts 는사용요금 (usage based system) 의적용을별도의단락으로구분하여설명하고있다. 첫번째, 사용요금 (usage based system) 을적용할수있는요건은민간투자자가제공하는서비스수준과시설물의수요가어느정도연동될때사용하는것이바람직하다는입장이다. 이로써달성된수요에의하여민간투자자의서비스수준이자연스럽게평가받게되므로사용량에따른지불금액이정당화될수있는것이다. 두번째, 사용요금 (usage based system) 지급방식을적용할경우 shadow toll과같이수요에연동된사용료를정부가지급하는방식과, 사용료를민간투자자가직접징수하되정부는사용가능량 (availability) 을평가하는방식들이구분될수있다. 하지만모든경우에해당시설물로부터창출되는수요위험은정부와민간투자자가분담하게된다. 셋째, 만약사용료를민간투자자가직접징수하는형태의계약을체결할경우에는이로부터예상되는수입이정부의지급금액에서차감되어야하며, 사전적인 value for money test에서고려되어야한다. 넷째, 사용요금 (usage based system) 방식을적용한다고하더라도최소용량요금 (take-or-pay-level) 이설정되어서선순위채권금액은보전이되는수준이어야한다는것이다. 다시말하면수요위험을 100% 민간으로이전하는것이아니라최소한선순위채무의원리금을지불할수있는수준의최소용량요금은정부가지불하고, 추가로수요에연동된사용요금 (usage based payment) 을가변적으로지급하라는것이다. 하지만이때에도민간투자자가제공하는서비스수준또는양이계약기준에미달할경우에는정부가최소용량요금 (take-or-pay-level) 을차감할수

134 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 125 있어야한다. 다섯째, 수요위험을모두민간에게넘기는형태의계약은민간투자자가거의확실하게수요를예측할수있을경우 ( 매우드믈게 ) 사용하는것이바람직하다. 만약적절하지않은사업에서수요위험을과도하게민간투자자에게전가할경우 value-for-money가하락하여달성되지못할위험이존재한다. 정부고시사업으로추진하기로결정한경우에는재정으로라도정부가공급해야하는사업인것이다. 따라서이런경우에는정부가일정부분수요위험을질수도있다는것이 PF2의입장이다. 즉, 경제적타당성이확보되어서해야하는사업으로판단된경우에는정부의지급금을고민할것이아니라얼마나저렴한가격으로해당시설을확보할수있는가 ( 얼마나 VfM을확보할수있는가 ) 에초점을맞추어서의사결정을해야한다는것이다. Usage based system을사용하도라도수요위험을정부와민간투자자가분담하되, 최소용량요금 (Minimum take-or-pay-level) 을설정하여민간투자자의하방위험을막아주어야한다는것이 PF2 방식의입장이다. 이로써저렴한요구수익률로장기재무투자자가투자할수있고, 민간투자사업이재무적으로파산하는최악의상황을막을수있는것이다. 민간투자사업의수익률과차입비용을낮추고, 참여자간에시장경쟁을촉진시킴으로써정부는더저렴한사용료를책정할가능성이높아지며, 이는곧 value for money의증가를의미한다. 또한 Usage based payment 방식은국지도와같이해당사업이수익을창출하지않는경우에도수요위험을정부와민간이분담할수있는구조이다. 따라서 Usage based payment와최소용량요금 (take-or-pay-level) 을결합한구조의요금지불방식을참고하여한국의민간투자제도에도입할방안을고려해볼수있다. 2. 정부고시사업에대한중위험. 중수익계약구조도입 가. 민간투자사업요금지불방식의다양화의필요성 앞에서설명한바와같이정부의재정사업중민간투자사업으로추진하는것이유리한것으로판단된경우정부고시민간투자사업으로발주하기위해서는다양한방식의요금지불방식을민자사업의틀에수용할필요가있다. 현재한국민간투자사업의틀은 BTO 또는 BTL를근간으로짜여져있고, 특히 BTL 사업은정부의예산관리때문에매우엄격하게제한되어있다. 따라서국지도와같은무료도로, 발전시설, 신재생에너지시설, 환경및문화, 복지시설등다양한사회간접시설을민간투자사업으로추진하기에는적합한지불구조를가지고있지않다. 그리고전술한바와같이현재한국의 BTO사업구조는민간에게수요위험을대부분전가하고있고, BTL사업

135 126 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 구조에서는정부가수요위험을다지고있다. 따라서양쪽모두최적화된 value-for money를달성하기어려운구조이다. 비록 MRG없는 BTO사업구조가민간에게수요위험을다지우고있어일견정부가자유로운것처럼보일수있으나최종적인인프라서비스의제공책임은정부에게있으므로결코자유로울수없다. 만일수요가추정치에서크게미달하여민간투자자가파산할경우정부는막대한해지시지급금을지급하고서라도시설물을인수하여정상적으로운영해야한다. 이때지불하는해지시지급금액과행정절차, 그리고연체이자를포함한거래비용은상상하기어려울정도로커지게된다. 따라서앞에서설명한바와같이장기금융투자자들이투자를할수있도록하기위해서는최소위험분담제도와유사한중위험 -중수익구조를도입할필요가있다. 그리고예측된수요보다초과수요가발생하여이익이생길경우에는이를민간사업자와주무관청이공유하는방식을도입하여민간사업자의사업참여에대한유인을줄필요도있다. 나. 투자위험분담제도 민간투자사업기본계획 32조 ( 투자위험의분담제도 ) 에는정부의최소위험분담제도가마련되어있다. 최소위험분담제도는정부의고시사업의경우매년도실제운영수입이실시협약에서정한 투자위험분담금 수준에미달하는경우그부족분보전을위해재정지원을할수있다. 사업시행자의실제운영수입이실시협약에서정한 투자위험분담금 을초과한경우에는기재정지원총액을한도로환수할수있다. 이때투자위험분담금은사업시행자가투입한민간투자자금에국채수익률을반영한투자원리금을운영기간중에매년분할하여분담하는구조로산정한다. 국채이자율투자위험분담금 기투입민간투자금 국채이자율 운영기간 기투입민간투자금 총민간투자비 건설이자본투자위험분담제도는비용보전방식과매우유사한구조이다. 다만투자위험분담금이확정금액으로지급되는것이아니라 MRG 제도와같이운영수입부족이발생할경우에만지급되며, 이후년도에충분한수익이발생할경우에는기존지급금액을정부가환수하는절차가존재한다. 하지만최근몇년간 BTO 정부고시사업이존재하지않는것을별도의문제로하더라도본제도의적용에몇가지걸림돌이존재한다. 우선본제도를선택적으로사

136 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 127 용할수있도록규정되어있다는점이다. 기존고시사업에서사용된적이없는제도인데다가, 현재 MRG가없는 BTO제도보다겉으로보기에는매년도정부부담금을증가시킬가능성이있기때문에주무관청의책임으로자발적인사용이쉽지않다. 따라서투자위험분담제도가현실적으로적용되기위해서는 BTO사업이정책적으로결정되어꾸준히공급되어야하고, 이제도의적용대상이명확하게정의되어야한다. 다. Usage based payment 와 Availability payment 혼합방식 이방식은민간투자시설이서비스를제공할수있는상태를유지하면, 일정수준최소용량요금을정부가부담하고실제사용량에따라서변동비에해당되는요금을추가로지불하는방식이다. 이경우최소용량요금 (Availability payment) 의설정이중요하다. 최소용량요금수준은최소비용보전방식과유사한방식으로결정하되, 선순위차입금수준을보전할수있는한도가적정할것이다. 왜냐하면수요가적어서손실이날경우에는민간투자자가지분투자금액은손실을보게함으로써수요위험을민간사업자와정부가함께나누어지는것이바람직할것이기때문이다. 좀더구체적으로말하면, 총민간투자비중선순위차입금수준을모수로하여국채수익률과위험에대한대가인스프레드를추가한사업수익률을적용하여운영기간동안균등연불지급액을구한다. 본연불지급액에고정운영비용을더하여최소용량요금수준을결정한다. 또한, 사업평가단계에서민간투자사업여부를결정할때정부가운영기간동안지급가능한최소용량요금의합계를 PFI대안으로하고정부가직접건설. 운영할경우의대안을 PSC로하여동등대안간의총비용비교를통하여 value for money 를측정해야한다. 이렇게하여 value for money가확보될경우에만사업이추진되어야할것이다. 이는수요가달성되지못하여최소용량요금을지불할경우에도정부가직접건설하고운영하는 PSC대안보다저렴한조달대안이되므로, 어짜피정부가공급했어야했던사회간접시설이라면오히려정부의재정부담을덜어주는역할을하게된다. 본지급방식은요금을징수하거나징수하지않는대상시설물에대하여모두적용가능하다. 요금을징수하지않는대상시설물에대하여는위에서설명한내용을적용하면될것이며, 요금을징수하는시설물에대하여는요금으로정부가지급하는금액을상쇄할수있다. 본요금지불방식을도해하면다음과같다.

137 128 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅳ-11] Usage based payment 와 Availability payment 혼합형요금지불방식 운영이익배분 ( 정부 Vs 민간투자자 ) 차입원리금상환 최소용량요금 국채 +α 수익률 총정부지급금 고정운영비용 변동운영비용 차감순서 변동지불요금 운영수입 ( 정부분 ) 운영수입 본방식을사용할경우설계, 시공, 그리고운영위험은민간투자자에게전가된다. 그리고운영수입이있는시설물인경우수요위험은정부와민간투자자가분담하게된다. 만약운영수입이없는시설물의경우에는 shadow toll과같은형태로수렴하게된다. 무엇보다가장중요한것은최소용량요금이 언제나 지불되는것이아니라는것이다. 이방식은정부가 시설물 을사는것이아니라민간으로부터 서비스 를사는것이므로적정한서비스가제공되지않는경우에는최소용량요금에서정부지급금을차감하게된다. 이러한계약구조는장기금융투자자의입장에서는절대로질수없는운영수입의하방위험을정부가보장하여줌으로써장기금융투자자가투자할수있도록해줄수있다. 또한민간투자자의요구수익률및재원조달비용을낮춤으로써총민간투자비를절감시키고, 이로인하여통행료등사용자요금을인하할수있다. 인하된사용료로인하여더많은수요를창출할수있으므로정부의재정지원을더욱줄일수있는가능성이커지게되는선순환적인구조를만들수있다. 이는더향상된 VfM을달성할수있는가능성을높여준다.

138 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 129 라. BTO-BTL 혼합방식 BTO, BTL 혼합방식에대한선행연구는박순혁외 (2009), 이민철외 (2012) 등다수존재한다. 하지만가장최근에옵션의가치추정및혼합방식을중심으로연구를수행한김도일외 (2012) 민간투자사업혼합방식 (BTO+BTL) 의효율성에관한연구 와 민간투자사업 Soft Toll(BTO+Shadow Toll) 방식의효율성에관한연구 를인용하여본보고서를기술한다. BTO. BTL혼합방식은정부가임대료를지불하는 BTL방식에민간사업자에의하여사용료징수가가능한 BTO 방식을혼합한구조이다. 이방식은정부와민간사업자의수요위험을분담함으로써사업수익률과사용료를낮추는것이주요목적이다. 이방식의논리는수요위험또는어떤특정위험이정부의통제권내에있고, 정부가해당위험을관리및경감할수있는충분한능력이있는경우에는그위험을모두민간에배분하는것은바람직하지않다는근거이다. 이와마찬가지로어떤특정위험이민간사업자의통제하에있고, 민간사업자가그위험을잘관리하여경감시킬수있는경우에는불필요하게높은수익률을지불할필요가없다. 김도일외 (2012) 의연구보고서는혼합방식의지불구조를 2가지로분류하였다. 혼합징수방식 1의경우에는단순하게 BTO방식과 BTL방식의시설물을물리적으로결합하는방식이고, 혼합징수방식 2의경우는 BTO방식과사용량에따라정부가지급금을지불하는 shadow toll 방식을혼합한것이다. 양자간의차이는수요위험의배분에있다. 혼합방식1 에서 BTL부분에대하여지불하던정부지급금을시설물로부터발생하는수요에연동하여지불하고싶을경우에는혼합방식 2를사용하면될것이다. 혼합방식의총민간사업비는총투자비에서건설보조금을차감한금액이되며, 이는 BTO부분과 BTL부분으로구분된다. 이때양자간의비율은정부와민간이수요위험을어떻게배분하고자하는가에따라결정된다. 각년도의건설비용 각년도의 부문건설비용 각년도의 부문건설비용 각년도의정부지급건설보조금사용료수입은총민간투자비의현재가치가 BTO부문의예측된매출로부터발생할영업이익, BTL부문의정부지급금, 부속사업수익의합이같아지는수준에서결정

139 130 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 된다. 결국최초수요량은예측에의하여결정되고다음산식에의하여수익률과요 금이결정되는것이다. 부문민간투자비의현재가치 부문투자비의불변가치 매년도운영수입 부문의매년도정부지급금 총사업수익률은 BTO 사업과 BTL 사업각부문의사업수익률을투자금액비중으로가중평균한값이될것이다. 혼합방식 1의구조를실제사업에적용하여시뮬레이션해본결과동일조건의 BTO 사업에비하여사용료수준이약 24% 감소한것으로나타났다. 이는 BTL방식을혼합함으로써정부가수요위험을일부분담하기때문에사업수익률및차입금리가절감되는데기인한다. 이절감분이모두사용요금을낮추는데사용됨으로써사용료가절감될수있다. 혼합방식을사용할경우총투자위험절감으로장기금융투자자의투자를활성화하는데도움이될것으로예상된다. 마. 싱가포르 Sports Hub 추진사례 Sports Hub는약 11만평의사업부지에지어진상업공간을갖춘스포츠종합단지로, 스포츠 PPP 인프라시설로는세계에서가장큰규모의사업이다. 5만5천석규모의육상 해상경기장임과동시에경기장지붕을완전히개폐할수있도록설계되어, 대규모전시회및공연시설로도활용이가능하도록구상되었다. 기존국립운동장부지에신설되나, 현재사용중인 Singapore Indoor Stadium은계속사용될예정에있다.

140 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 131 < 표 Ⅳ-18> 싱가포르 Sports Hub 사업개요 구분주무관청사업시행자사업기간추진방식출자자 내용싱가포르스포츠위원회 (Singapore Sports Council, SSC) Sports Hub Pte Ltd. 25년설계-시공 -자금조달 -운영(DBFO) InfraRed Capital Partners Dragages Singapore( 설계및시공 ) DTZ Services( 시설관리 ) Global Spectrum Asia( 시설운영 ) 총사업비는약 14억불이며 25년기간의 DBFO( 설계- 시공-자금조달 -운영) 민자사업이다. 2008년 1월우선협상대상자가지정되었으나, 글로벌금융위기로추진이지연되어 2010년 8월에서야실시협약과금융약정이체결되었다. 2014년 6월운영을개시하였다. < 표 Ⅳ-19> 싱가포르 Sports Hub 사업추진현황 구분 내용 입찰신청 우선협상대상자지정 실시협약및금융약정체결 개장 Sports Hub는시설이 " 이용가능 " 한만큼정부지급금을지급 (availability payment) 하는구조로설계되었다. 정부지급금외민간사업자는대형이벤트기획에따른티켓판매, 식음료판매등상업적인운영에따른매출을주무관청과공유하여부대수입으로취할수있도록계약을체결하였다. 이는대형스포츠, 엔터테인먼트, 전시행사기획과같은비정량적성과실적에기초하여정부지급금 (availability-based unitary payment) 을지급하도록하는사업구조를보완하기위한장치로고안되었다. 또한정부입장에서는수익을공유함으로서민간운영의효율을극대화하고동시에수요위험을민간사업자와분담할수있게되었다.

141 132 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 [ 그림 Ⅳ-12] 싱가포르 Sports Hub 사업구조 자료 : APEC Singapore delegation 발표자료, 2014 년 6 월 한편, 사업시행자의수익은정부지급금에해당하는최소용량요금 (Availability Payment) 과변동지불요금 (Variable Payment), 그리고부대수익에해당하는제3자운영수입 (3rd Party Revenue) 으로구성된다. 정부지급금은시설의사용 (usage) 과연계되지않은최소용량요금과시설의사용과연계된변동지불요금으로나뉜다. 최소용량요금은차입원리금상환, 출자자수익, 고정운영비용에사용된다. 이중시설의이용가능성이저하 (reduced availability) 되거나성과지표를달성하지못하는 (reduced performance) 등의사유로정부지급금이차감될수있다. 변동지불요금은변동운영비용에서운영수입공유중정부분을차감하여지급된다. 시설이용에따른운영수입은정부와공유하도록하는데, 부대운영수입은티켓, 식음료판매등일반적인매출뿐아니라매장임대료, 광고수익, 명명권 (naming rights) 등발생할수있는모든수익을포함한다. 29) 29) 사업시행자수익구성은 [ 그림 Ⅳ-11] 참조

142 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 133 제 3 절민간부담수요위험최소화방안 1. 운영중사회기반시설을활용한민자사업활성화방안 사회기반시설은그운영주체에따라크게 1) 국가등에의해재정으로운영되는사업과 2) 민간에의해운영되는사업으로구분되고, 2) 민간에의해운영되는사업은그소유권주체에따라 1 민간에의해소유, 운영되는사업과 2 소유권은국가등에있으나민간에의해운영되는사업으로구분될수있다. 최근까지추진되어온민간투자사업은건설단계부터운영단계에걸쳐민간이설계, 건설및운영하는사업을의미하였다. 그러나건설단계에서발생되는위험과운영단계에서향후수요예측에대한위험부담으로인하여민간에의한사업추진위험이상당한바, 이러한위험에대하여사업시행주체가부담토록하거나정부에서수요위험등을민간과부담하는형태의사업이추진되었다. 대표적인정부의수요위험분담제도인 MRG 제도는폐지되었으며, 건설위험및수요위험에대하여기본적으로는민간이부담토록하였다. 이러한위험부담의증가는사업비나재원조달비용의증가로이어질수있고, 장기금융투자자의초기참여 ( 특히, FI의지분투자 ) 를어렵게만드는요소중하나가된다. 이하에서는, 민간에서부담하는수요위험을최소화하는방안의하나로서건설단계가완료된운영중에있는사회기반시설을활용하여민간자본을활용한해외사례에대하여살펴보고, 우리나라에서의적용가능성에대해살펴본다. 가. 운영중사회기반시설활용의필요성의근거 먼저, 운영중사회기반시설의활용과관련하여, 최근호주에서추진된활용사례의근거로서호주정부에서제시하고있는내용을살펴보고자한다. 또한이에비추어우리나라에서의이와같은활용의필요성에대하여살펴보고자한다. 1) 호주의운영중사회기반시설활용근거 호주에서는최근공공부문이소유하고있는인프라자산을민간부문에매각하는방식의재원조달을실행한바있으며, 호주정부는이와같은방식의적절성에대하여 2013년 10월에발간한 'Part of the Answer to Removing the Infrastructure

143 134 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 Deficit(Infra Australia, )' 에서다음과같은근거들을제시하고있다. 첫째, 인프라갭이상당히크다. 즉, 현재주어진예산제약하에서는필요한인프라시설을확충하기부족하고, 이에따라필요한인프라시설을개발하기위한새로운방법이필요하다는것이다. 그리고이와같은방법의하나로서공공부문이보유하고있는자산중상업적으로실행가능한자산에대하여민간부문에이전하는방법을고려할수있다는것이다. 둘째, 이와같이공공부문의자산을민간부문에이전할경우가져오는효익중하나로매각에따른수익금이정부가계속자산을보유할경우의유지가치 (retention value) 를초과할경우정부의대차대조표상의압박을줄여주고, 따라서부족한인프라자산을위한자금조달여유능력을증대시킬수있다는것이다. 이와같은정부재무제표의향상은 2013년 12월에추가로발간된보고서 Update Paper Balance Sheet Impacts of Sell to Build(Infrastructure Australia, )' 에서추가로상세히기술하고있는데, 이에대해서는아래에서추가로살펴보고자한다. 셋째, 인프라의효율적관리이다. 인프라자산의민간이전은인프라자산의더욱효율적인관리를가능하게하고, 또한정부가자산의소유자이자규제자가됨에따른충돌을제거하게되며, 자산의업그레이드및확장등에따른미래투자에대한책임을민간부분에이전할수있다는장점이있다는것이다. 넷째, 노후연금의성장이다. 현재호주에서는노후연금이성장하고있는데, 이와같은노후연금에게자산을이전할경우민간부분이전에따른잠재적효익은모두달성하면서실질적으로호주국민들이자산을보유하게되는기회가제공가능하다는것이다. 즉, 노후연금이공공자산을사게되면실제자산은호주국민에의해소유되고, 단지자산에대한통제가정부보다는노후연금에의해관리됨에따라정부역할의분리가가능하게된다는것이다. 실제로도, 노후연금은공공자산에대해중요한입찰자가될것으로예상된다. 2) 운영중사회기반시설활용의필요성및기대효과 가 ) 투자위험측면에서금융기관및기관투자자유인제Ⅲ장에서살펴본바와같이, 재무적투자자가투자를결정하는입장에서는발생가능한제반위험및수익률변동등을종합적으로비교 검토하고대응방안을신중하게고민하게된다. 이중운영수익의안정성은이와같은투자의사결정에상당히중요한부분을차지하게되는데, 수요 가상당부분예측이가능한사업에대한투자선호가점차강해지고있다. 이미운영이안정단계에들어선사업의경우 Green Field 사업에비해위험수준이

144 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 135 상당히낮을수있다는측면에서재무적투자자에게상당히매력적인사업이될수있다. 특히시설의개선및운영의효율화를위해상당한수준의재투자를요하는경우가아니라면, 건설단계에서발생하는위험이거의없으며, 과거상당기간운영실적이존재함에따라미래수요추정의불확실성에대한위험부담을줄여준다. 이와같은위험의감소는별도의신용보강이없더라도프로젝트의안정성을높여주고이에따라금융기관의참여가능성이높아질수있다. 또한, 이와같은위험의감소는은행등대출을주목적으로하는금융기관외에지분투자에도관심이있는재무적투자자 ( 연기금및보험사등기관투자자포함 ) 의참여가능성을높여주고, 채권등상당히안정적인자산에만투자가능한상품의활용등재원조달의범위도확대될수있으며, 이에따라조달비용의감소도기대할수있을것이다. 나 ) 정부인프라예산확충및재정건전성확보 (1) 인프라예산의확충호주사례에서공공부문자산의민간이전을고려하게된주요이유는국가에필요한인프라자산에필요한자금의확충에있다. 이를위한전제조건은호주의인프라갭 (Infra Gap) 이현재에도상당히크다는것이다. 즉, 인프라투자가여전히상당히필요함에도불구하고정부의예산제약으로인해투자여력이부족하다는전제를기초로하며, 장기적인재정추계보고서에서는인구구조변화에따라미래정부의순지출압력은증가될것이라는주장을내놓고있다. 이와같은전망하에서정부는건전한재무상태와신용등급유지를위해차입을증가시키지않고차입비용을최소화하려는노력을할것으로보고있다. 우리나라의인프라갭이아직도상당수준에달한다면, 우리나라도호주의상황과별반다르지않을것이다. 인구구조의변화및복지증대에따라조세지출증가가더욱예상된다면인프라자산투자를위한예산의폭은향후점차감소될수있다. 이와같은예산부족과인프라갭의충당을고려할때, 신규인프라에대한민자유치도중요할수있으나기존인프라자산의민간이전을통한정부의신규인프라투자방안도함께고려될수있을것이다. 즉, 자산의성격및위험, 민간재원조달가능성등을고려할때정부예산에의한투자가바람직한인프라자산의경우에는결국정부예산을통한필요자금확보가필요하다. 그러나정부의예산제약으로인해이와같은자금확보가어려운경우, 호주와같이기존공공자산중민간이전이가능한자산이있다면이를통해신규인프라투자를위한자금으로활용하는방안도고려될수있을것이다. (2) 재정건전성확보

145 136 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 또한, 정부차입금증대가아니라민간자금을활용한인프라투자자금의확보는정부재무건전성에도긍정적인역할을할가능성이있다. 관련하여, 호주정부가 2013년 12월에추가로발간된보고서 Update Paper Balance Sheet Impacts of Sell to Build(Infrastructure Australia, )' 에서는공공부문소유자산의이전에따른주요효익으로다음과같이두가지측면에서정부재무제표의개선에대하여제시하고있다. 1 정부가보유할경우미래배당금의순현재가치를초과하는매각수익금 2 미래자본적지출요구액과관련한정부의재무적부담과위험을제거 2013년 12월보고서에서는 (1) 과관련하여, 호주주식시장에상장된 7개의민간인프라회사와공공부문이소유한자산 30개와비교분석을수행하였다. 또한비교분석결과공공부분의배당수익및배당안정성이민간인프라회사에비해상당히낮은수준으로분석되었는데이와같은이유로공공부문의비효율성과관련된내용을제시하고있다. 이와같은민간과공공의차이는여러가지로해석될수있겠으나, 이와같은차이는결국민간부분의효율성과공공부분의공익적성격이인프라자산의소유와운영에있어어떻게구분되는것이바람직한것인지에대한평가가전제되어야할것으로보인다. 상기보고서의비교분석결과는다음과같은차이가있는것으로조사되었다. < 표 Ⅳ-20> 민간인프라회사와공공부문의소유자산비교분석결과 민간인프라회사 공공인프라회사 배당수익 높음 낮음 배당안정성 안정적 유동적 레버리지 높음 낮음 자본적지출 높음 높음 ( 민간에비해 2배 ) 자료 : Update Paper Balance Sheet Impacts of Sell to Build, Infrastructure Australia, 공공인프라회사의경우배당금은일부는아예없거나, 있더라도민간에비해절반이하에해당하는것으로나타났다. 그리고배당성향은민간에비해불규칙하게나타났다. 재무레버리지의경우민간부문에비해상당히낮은수준으로나타났고, 현금흐름의상당히더많은부분이주주에게배당으로회수되기보다는자본적지출로재투자되는것으로분석되었다.

146 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 137 이러한결과는공공부문이소유한인프라자산에서발생하는배당금수익은해당자산에대한수익을민간에이전함으로써실현되는수익금에비해공공부문의대차대조표상충분한가치를창출하지않는것이라는것을암시한다. 즉, 자산보유에따른배당금을고려하더라도정부는이전에따라발생하는수익금이대차대조표상더많은가용능력을가져올수있을것이라는것이다. 그리고이와같은이전에따른수익금과자산보유가치를수치로환산하여계산해보았을때, 보고서에는자산보유가치는평균적으로매각수익금의약 31% 수준에불과한것으로산정하였으며, 즉매각시약 69% 에해당하는수익이자산보유시보다추가로발생함을의미한다. 다음의표는보고서에서산정한이전에따른수익금과자산보유가치의차이를수치로제시한것이다. < 표 Ⅳ-21> 매각수익금과자산보유가치의차이 ( 단위 : 호주 $) 매각수익금 주식보유차이차이배당가치 ( 매각대비 %) Ports 6,704 1,015 5,689 85% Electricity Generation 13,426 5,064 8,362 62% Electricity Transmission and Distribution 31,880 10,015 21,865 69% Water 37,544 12,082 25,462 68% Other (Forestry and Freight Rail) 2, ,248 94% Total 92bn 28bn 64bn 69% 자료 : Update Paper Balance Sheet Impacts of Sell to Build, Infrastructure Australia, 상기의표는 30개공공부문자산에대하여현재수령하는배당수준에기초하여공공부문의대차대조표에가져오는가치를측정한것으로, 민간부문에해당자산을매각할경우수익금과비교한결과이다. 공공부문의대차대조표에미치는영향으로서해당자산보유에따른가치의측정은지난 5년간의배당실적에기초하여미래배당금을추정하였고 ( 대부분의케이스에서매년 2.5% 의성장률을가정 ), 정부가이러한자산을보유하고있는위험수준을반영하기위해인프라자산에대산민간부문의주식투자자들이요구하는주식수익률수준 (12%) 으로할인하여현재가치를산정하였다. 자기자본에대한적정요구수익률에대하여는다양한시각이있을수있으나, 이에대하여확정적인수치는존재할수없고자산과투자자에따라다양하고, 12% 수준이호주시장에서는상당히보수적인 hurdle rate를반영하는것으로판단하였다.

147 138 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 일부에서는무위험이자율이나채권이자율이보다적절한할인율이라고주장할수있으나, 이는정부의인프라자산운영에따른본질적인추가위험을반영하지못하며할인율은그러한위험을반영해야하는것으로판단하였다. 산정결과, 30개공공부문자산의배당에따른자산보유가치의순현재가치는 $28bn으로산정되었으며, 민간부문에양도함에따라얻을것으로예상되는추정수익금의보수적산정액인 $92bn에비해약 1/3에미달되는수치로검토되었다. 이와같은현상의이유로보고서에서는다음과같은요소를기술하고있다. 1 공공부분의운영효율성이민간부분에비해낮다. - 즉, 공공부분은민간부분과같이자본시장의혹독한훈련을직면하지않고, 상업적인위험을지면서효율성을추구하였을때이에대한보상을충분히받지못하며, 시장의변화에재빨리대응하지못하고상업적인기회에대한이익을얻지못한다. 이에따른결과로, 수익은낮고운영비용은더많이발생하고자본구조는훨씬보수적이며자본적지출은상당히많이지출하는경향을갖게된다는것이다. 이는곧운영이익의감소와배당능력의감소로이어진다. 2 공공부분은종종비상업적인목적과정책에종속된다. - 즉, 공공소유의회사는정부로부터과도하게많은정책에종속되고, 이는주주로서의소관을넘어일상적인경영에까지미친다. 또한, 회사와관련이없는정책목표를달성하기위해비상업적인유산협정을맺고이러한협정에대해회사는보상받지못한다는것이다. 그리고이와같은과도한침해는비용을발생하게되고, 이와같은비용은반드시시설이용자나납세자에의해일반적으로부담될것이다. 3 공공부분은강한배당요구를받지않는다. - 민간회사의 CEO가이익과배당수준에대해자본시장의기대를충족하지못할경우와공공부분에서이러한기대를충족하지못하는경우는상당히대비된다. 또한, 공공부분은신규자본조달의어려움으로인해배당지급을지연하는것일수도있다. 예산제약으로인해확장등투자자금이필요할때신규자금을조달하는능력이부족하여자본레버리지를낮게유지하고자한다는것이다. 4 높은배당금지급을저해하는대중의압력 - 즉, 공공부문유틸리티회사로부터정부에지급되는배당금이많을경우, 이에대해반대하는대중의반응이있을수있다. 예컨대, 최근전기가격이증가하였는데배전회사의배당수준이높을경우, 이러한배당이가격인상을초래한요인이라는비

148 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 139 난을받기쉽다. 이와같은많은수준의배당금이정치적으로어려울수있다는점은 곧배당금지급을낮추는데기여할수있다. 상기와같은요소는효율성이나배당의수익성측면에서본다면상기보고서에서제시하고있는바와같이상당히비효율적인구조로평가될수있을것이나, 결국우리나라에서공공부문이소유하고있는운영중에있는자산의민간이전을고려할경우이와같은운영의효율성및수익성과공익성을동시에고려하여바람직한방향으로검토되어야할것이다. 다 ) 실시협약종료민간투자사업의관리우리나라는 1990년대부터민자유치촉진법및사회기반시설에대한민간투자법에따라민간투자사업이추진되어왔으며, 대다수가 BTO 및 BTL의유형으로일정기간동안의무상사용기간이종료되면정부가시설의소유권및운영권을회수하는구조이다. 이에따라, 민간투자사업의실시협약이종료되고무상사용기간이종료되면향후시설의소유및운영에대한처리방안이결정되어야한다. 현재까지협약이종료된사업은소수이고, 개별사업의특성및주무관청의여건등을고려하여사후처리방안이결정된바있다. 초기민자사업중협약기간이짧은사업의경우협약종료가곧도래하며, 2019년까지 BTO사업은 14개, BTL사업은 10개의운영기간이종료되고 2020년부터협약종료사업이급증할예정임에따라, 이를대비하여정부측입장에서협약종료이후의사업구조를결정하는데고려해야할기준을제시하고, 처리방안과관련한지침을마련할필요가있을것이다. 30) 다만, 실시협약이종료된민간투자사업중기존시설의개량 보수 증설또는확장이필요한경우에는신규투자가추가로이루어지게되며, 이는민간투자법상민간투자사업의대표적사업방식인 BTO 또는 BTL로추진이가능하다. 다만, 이와같은투자비회수는일반적으로시설이용자의사용료또는주무관청의임대료지급을통해이루어지는바, 대상시설의운영에따라창출되는수익이상당한자산의경우에는기존시설의개량 보수 증설또는확장을위한신규투자비회수를초과하여수익이발생이가능한자산이있을수있다. 또한기존시설의내구연한이남아있고기존시설그대로운영이가능한경우에는기존시설에대한개량 보수 증설또는확장과관련한신규투자는발생하지아니하는바잔여내구연한동안발생하는수익창출력은추가적인투자비를초과하게된다. 30) 실시협약종료민간투자사업의관리방안연구 (KDI 공공투자관리센터,2013.6)

149 140 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 이와같은경우정부는해당시설의소유권혹은운영권을민간에이전하고그에상당하는대가를수령함으로써예산을확보하게되고, 해당시설의운영뿐아니라이전대가로수령한자본으로써새로운인프라자산의투자를위해활용함으로써실시협약이종료된민간투자사업의사후관리및신규인프라자산의투자라는두가지효과를거둘수있을것이다. 3) 운영중사회기반시설의민간투자활용고려시유의점 상기와같이운영중에있는사회기반시설을활용한민간투자사업을실제추진함에있어서는, 그추진의전제및검토사항으로다음의사항에대해유의할필요가있어보인다. 첫째, 인프라갭의수준이다. 국가가필요한인프라시설의규모와필요한인프라시설의확충을위한예산제약을검토하여그당위성을확인할필요가있다. 둘째, 민간에의한해당인프라자산의효율적관리가가능한지에대하여는충분히검토될필요가있다. 인프라시설은그특성상정부의정책에직접적인영향을받고, 다수의이용자의효용과직접적으로관련된시설일수있어단순히수익성만을목적으로운영하는데상당한한계가있을수있고, 이에따라정부의상당한규제가있을수있으며시기에따른정부정책에영향을받을수있다. 셋째, 실제운영중인사회기반시설을민간이인수하여운영하기위해서는, 사전적으로충분한준비및 Due Dilligence가이루어져야할것이다. 이는주로인수받은시설의운영에대한민간의수익성과직접적으로관련되는데, 이에관하여는 PPIAF 및세계은행의 The Rise and Fall of Brownfield Concessions" 31) 의내용을참고해볼수있을것으로보인다. 상기보고서는 1997년즈음 BrownField Concessions에대한투자가최고점을기록한이후, 2000년대초중반까지상당히투자가저조해진원인에대해논하고있다. 이와같이 BrownField Concessions이급속하게인기를잃게된원인에대하여, 현금흐름과장기간의수익성의악화를제시하고있다. 즉, 많은 BrownField Concessions가기대했던것보다상당히낮은수익성을보였는데, 이러한요소로는다음과같은내용을제시하고있다. 자산은예상했던것보다훨씬나쁜상태에있었고, 수익을창출하기위해서보다근본적인재생및투자를필요로했다. 또한, 사업자및정부는주로가능한한조기에투자프로그램을실행하여조기에극적인결과를가져올것을기대하였으나, 운영자들의시스템에대한경험부족으로인해그와같은최적의목표에맞추고최적의시기에투자되지못하였다. 31)TheRiseandFalofBrownfieldConcessions,JamesLeigland,PPIAF&WorldBank,2008

150 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 141 또한, 그와같은배경으로부족한준비를언급하였다. 그러한이유로, 정부나개발기관에서는 BrownField Concessions 준비에시간이나돈을소비하는것을원치않았고, 충분한타당성조사를수행하기위해서는예상보다상당히어렵고비싼비용이필요하였다. 또한, 현금흐름과수익성과관련된문제점을예상하고회피하기위한평가기법이이제는널리인지되고있으나당시에는이러한기법이충분히활용되지못하였다. 그외에도, concessions는요금증가및예상하지못한변화에대처할수있는계약조항들이포함되지못하였다는것이다. 그외마지막으로, 위험완화장치로서의정부의우발부채가아시아금융위기에따른강한압박하에서정부에의해무시되거나이행이거절되면서많은프로젝트들이재협상혹은붕괴하게되었다. 그리고이는 PPI Project Database에따르면, 다른형태의 PPI 계약보다 BrownField Concessions의경우훨씬빈번하게일어났다는내용을제시하고있다. 보고서는상기와같은사전준비와관련하여, 특히유지가제대로이루어지지않았던자산에대하여는, 효율적인 BrownField 사업의실행을위해서는인프라자산의상태에대하여정부에의한독립적이고종합적인평가가필요할수있으며, 이는일관성있는운영과투자예측의기초하에입찰을평가하는데도움이될것으로제시하고있다. 넷째, 민간이전이후의공공목적의달성가능성에유의해야할것이다. 즉, 인프라자산은그자산의특성상독점적성격이있을수있으므로, 민간운영에의한효율성과수익성개선외에도적합한규제를통해독점에따른문제가발생하지않고, 공공정책적목적에부합하도록운영될수있는지에대한충분한검토가필요할것으로보인다. 나. 적용방안 1) 적용대상자산의설정 가 ) 호주사례호주정부가 2013년 10월에발간한 'Part of the Answer to Removing the Infrastructure Deficit(Infra Australia, )' 에서는자산을분류화함에있어중요한기준으로다음과같은사항을고려하도록하고있다. 1 대상자산의유형 기본적으로대상자산은인프라자산에해당되어야할것이며, 이러한자산유형으

151 142 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 로는에너지, 물, 교통분야등이있으며연방정부나주정부, 지방정부등에의해전부 혹은일부소유되고있는자산에해당한다. 2 수익성대상자산은사용자요금지불체계를적용하고있거나적용가능한유형에해당되거나, 운영비용을충분히보전할수있는비정부수익을가지고있는분야의자산이어야한다. 3 공익성대상자산은규제나판매조건또는지역서비스의무 (community service obligations) 등에의해공공정책적이익을가지고있는자산에해당된다. 4 부가가치민간매각으로부터얻는수익금은자산의보유가치를초과하여발생하여야한다. 5 독점의해결많은경제적인프라자산은독적점성격을가진다. 그러나, 소비자를보호하고비효율적인경제적결과를피할수있는적절한규제제도가작동한다면자산의민간이전에있어장애물은아닐것이다. 그러므로, 민간부문소유분야의적합성을평가함에있어이와같은민간소유가적절한지를확신하기위해규제환경에대한검토는반드시필요하다. 보고서에서는상기와같은기준을충족하는자산분류를정의하면서다음과같이 4개로구분하였다. A. 경쟁분야 (competitive sectors) 경쟁시장을가지고있으며공공부문이아직보유하고있는자산이민간이전에적합한분야 B. 독점적성격이일부있으나, 적합한규제 (suitable regulation) 가있는분야경쟁적이지않거나중요하게비경쟁적인부분이있으나적절한규제체계가현재적용되고있어민간부문이전에적합한분야 C. 독점적성격이일부있고, 규제체계에개선이필요한분야 경쟁적이지않거나중요하게비경쟁적인부분이있고적절한규제체계가민간이

152 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 143 전을허용할정도로적합하게발전되지아니한분야로서, 민간이전이이루어지기위 해서는구조적규제변화가선행적으로필요한분야 D. 현재시점에서는민간이전에적합하지않고사용자요금체계의추가적인적용이필요한분야중요한구조적규제장애물이있어민간이전에적합하지않은분야, 혹은충분한비정부수익을창출하지못하거나지역서비스의무의구성요소가광범위하여민간이전에따른초과수익이달성되지않는분야 이에대하여구체적으로공공부문의경제적인프라자산 (economic infrastructure sectors) 을다음과같이구분하여제시하고있으며, 대부분의공공부문보유자산은 일정수준의독점적성격이있는것으로확인되었다. < 표 Ⅳ-22> 경제적인프라자산의구분 구분 A B C D 분야국가전력시장 (NEM) 발전회사, NEM 전력소매회사 NEM 국가송전회사, 공항, 수도항구, 벌크항구, 벌크철도, 호주선로회사 South West Interconnected System(SWIS) 전력, 대도시상하수도, 농촌상수도통합화물철도, Non-NEM or Swis 전력, 지방도시상하수도, 도시여객철도, 도로 자료 : 'Part of the Answer to Removing the Infrastructure Deficit(Infra Australia, ) 나 ) 적용대상자산의설정시고려사항우리나라에서는기획재정부의민간투자사업추진일반지침을담고있는민간투자사업기본계획에서민간투자사업지정의일반원칙 ( 제4조 ) 을제시하고있다. 그리고한국개발연구원의 예비타당성조사수행을위한일반지침수정 보완연구 [ 제5판 ] ( ) 에서는재정사업에대한예비타당성조사단계에서민간투자사업추진적합성을판단하는기준을제시하고있는바, 상기와같은호주에서의제시내용과비교하여고려할필요가있을것이다.

153 144 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅳ-23> 민간투자사업기본계획제 4 조 ( 민간투자사업지정의일반원칙 ) 주무관청은민간투자사업을지정함에있어다음각호의일반원칙을고려하여야한다. 1. 수익자부담능력원칙 : 기존저부담의이용시설에대비해양질의서비스제공이가능하고, 이용자가이와같은고편익에상응하여고부담사용료를부담할의사가있다고판단되는사업 2. 수익성원칙 : 정부가허용가능하고이용자가지불가능한사용료, 정부가지원가능한건설보조금범위내에서민간사업자의투자를충족시킬수있는수익률을확보할수있는사업 3. 사업편익의원칙 : 정부재정사업추진시예산제약등으로조기시설건설과서비스제공이어려우나민간투자사업으로추진시목표연도내사업을완료함으로써사업편익의조기창출효과가기대되는사업 4. 효율성원칙 : 민간의창의 효율을활용함으로써재정사업으로추진하는경우에비해사업편익증진및사업비용경감, 정부재정시설과의경쟁촉진으로서비스질제고등이기대되는사업 또한, 사회기반시설에대한민간투자법에서는민간투자사업시설유형에대해다음과같이열거하고있다. 사회기반시설에대한민간투자법의정의에따르면, 사회기반시설이라함은각종생산활동의기반이되는시설과당해시설의효용을증진시키거나이용자의편의를도모하는시설등을말하며, 민간투자법제2조제1호에서는민간투자사업으로추진되는사회기반시설을나열하고있는데사회기반시설에대한민간투자법상민간투자사업으로추진되기위해서는하기열거된항목에해당되어야한다. < 표 Ⅳ-24> 사회기반시설에대한민간투자법제2조 사회기반시설 의정의제2조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다.< 개정 , , , , > 1." 사회기반시설 " 이란각종생산활동의기반이되는시설, 해당시설의효용을증진시키거나이용자의편의를도모하는시설및국민생활의편익을증진시키는시설로서, 다음각목의어느하나에해당하는시설을말한다. 가. 도로법 제 2조제 1항제 1호및제4호에따른도로및도로의부속물

154 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 145 나. 철도사업법 제2조제 1호에따른철도다. 도시철도법 제 3조제 1호에따른도시철도라. 항만법 제 2조제 5호에따른항만시설마. 항공법 제 2조제 8호에따른공항시설바. 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제 2조제 2호에따른다목적댐사. 수도법 제 3조제 5호에따른수도및 물의재이용촉진및지원에관한법률 제2조제 4호에따른중수도아. 하수도법 제 2조제 3호에따른하수도, 같은조제9호에따른공공하수처리시설, 같은조제10 호에따른분뇨처리시설및 물의재이용촉진및지원에관한법률 제 2조제 7호에따른하 폐수처리수재이용시설자. 하천법 제 2조제 3호에따른하천시설차. 어촌 어항법 제 2조제 5호에따른어항시설카. 폐기물관리법 제 2조제 8호에따른폐기물처리시설타. 전기통신기본법 제 2조제 2호에따른전기통신설비파. 전원개발촉진법 제 2조제 1호에따른전원설비하. 도시가스사업법 제 2조제 5호에따른가스공급시설거. 집단에너지사업법 제 2조제 5호에따른집단에너지시설너. 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제 2조제 1항제 1호에따른정보통신망더. 물류시설의개발및운영에관한법률 제 2조제 2호및제6호에따른물류터미널및물류단지러. 여객자동차운수사업법 제 2조제 5호에따른여객자동차터미널머. 관광진흥법 제 2조제 6호및제7호에따른관광지및관광단지버. 주차장법 제 2조제 1호나목에따른노외주차장서. 도시공원및녹지등에관한법률 제 2조제 3호가목에따른도시공원어. 수질및수생태계보전에관한법률 제 48 조제1항에따른폐수종말처리시설저. 가축분뇨의관리및이용에관한법률 제 2조제 9호에따른공공처리시설처. 자원의절약과재활용촉진에관한법률 제 2조제 10 호에따른재활용시설커. 체육시설의설치 이용에관한법률 제 5조에따른전문체육시설및같은법제6조에따른생활체육시설터. 청소년활동진흥법 제 10 조제1호에따른청소년수련시설퍼. 도서관법 제 2조제 1호에따른도서관

155 146 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 허. 박물관및미술관진흥법 제 2조제 1호및제2호에따른박물관및미술관고. 국제회의산업육성에관한법률 제 2조제 3호에따른국제회의시설노. 국가통합교통체계효율화법 제 2조제 15 호및제16 호에따른복합환승센터및지능형교통체계도. 국가공간정보에관한법률 제 2조제 3호에따른공간정보체계로. 국가정보화기본법 제 3조제 13 호에따른초고속정보통신망모. 과학관육성법 제 2조제 1호에따른과학관보. 철도산업발전기본법 제 3조제 2호에따른철도시설소. 유아교육법 제 2조제 2호, 초 중등교육법 제 2조및 고등교육법 제 2조제 1호부터제5호까지의규정에따른유치원및학교오. 국방 군사시설사업에관한법률 제 2조제 1항제 1호및제7호에따른국방 군사시설중교육 훈련, 병영생활및주거에필요한시설과군부대에부속된시설로서군인의복지 체육을위하여필요한시설조. 임대주택법 제 2조제 2호에따른건설임대주택중공공건설임대주택초. 영유아보육법 제 2조제 3호에따른어린이집코. 노인복지법 제 32 조 제34 조및제38 조에따른노인주거복지시설, 노인의료복지시설및재가노인복지시설토. 공공보건의료에관한법률 제 2조제 3호에따른공공보건의료기관포. 신항만건설촉진법 제 2조제 2호나목및다목에따른신항만건설사업의대상이되는시설호. 문화예술진흥법 제 2조제 1항제 3호에따른문화시설구. 산림문화 휴양에관한법률 제 2조제 2호에따른자연휴양림누. 수목원조성및진흥에관한법률 제 2조제 1호에따른수목원두. 유비쿼터스도시의건설등에관한법률 제 2조제 3호에따른유비쿼터스도시기반시설루. 장애인복지법 제 58 조에따른장애인복지시설무. 신에너지및재생에너지개발 이용 보급촉진법 제 2조제 2호에따른신 재생에너지설비부. 자전거이용활성화에관한법률 제 2조제 2호에따른자전거이용시설수. 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제 2조제 9호에따른산업집적기반시설

156 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 147 한국개발연구원의 예비타당성조사수행을위한일반지침수정 보완연구 [ 제5 판 ] ( ) 에따르면, 재정사업에대한예비타당성조사단계에서민자연계방안에대한검토는 1 민간투자가능성 검토와 2 민간투자적격성조사 의 2개의부분으로구분된다. 첫번째민간투자가능성검토의 Checklist 대상사업은경제성분석결과에서최적대안의 B/C가 0.9를상회하는사업으로 1단계의법적 정책적타당성과민자가능유형을판단한다. 2단계에서는경제성확보, 관리의용이성, 창의성및효율성, 위험배분, 공공성확보등을 Checklist를통한정성적평가와재무성분석을통한 민간투자가능성 을검토한다. 재무성분석은수익형 (BTO) 사업에만수행된다. 민간투자사업의선정원칙중수익자부담능력원칙과수익성원칙에서 BTL은예외로적용되기때문이다. 두번째민간투자적격성조사는민간투자가능성 Checklist를통해서사업의구체성이높고사업의시행여부를종합평가에서재정사업보다는민자사업으로적절한것으로평가되고, 예비타당성조사의종합평가에서타당성을확보한사업 (AHP 0.5) 은주무관청이요구할경우에 약식의민간투자적격성조사 를수행할수있다. 다음의표는 Checklist에의한정성적분석방안을제시하고있는데, Checklist에의한분석을통하여적격성조사대상사업으로인정되는경우정부실행대안 (Public Sector Comparator: PSC) 과민간투자대안 (Private Finance Initiative:PFI) 의 VfM 분석을실시하여재정사업으로추진하는것보다민간투자사업으로추진하는것이적격한지여부를판단한다.

157 148 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅳ-25> 예비타당성조사의민자연계방안 Checklist 평가항목 단계평가항목평가내용 1 단계 법적 정책적 타당성 민자가능 유형판단 해당사업이민간투자법의제 2 조에정의된민간투자해당시설의유형에포함여부등해당사업의법적적합성여부 사회기반시설관련중장기계획, 국가또는주무관청의투자정책과투자우선순위에부합여부 민간투자사업의선정원칙에서수익자부담능력원칙과수익성원칙의성립여부에따라서 BTO 사업과 BTL 사업의구분 평점기준필수항목 비고 예 로체크되어야다음단계로이동 사업의경제성확보 민간투자사업의적격성을판단하기위해서는우선총사업비의 Value for money 의확보가능성과경제성유무를확인 관리의용이성 해당서비스의제공및관리운영에있어서독립적으로추진할수있는지여부와성과요구수준을맞출수있는지확인 높은점수에 2 단계 창의성및효율성위험배분 민간의창의를활용한 SOC 건설 운영의효율성제고, 정부재정시설과의경쟁촉진으로서비스의질제고등이기대 정부입장에서볼때, 민간자본으로사업을추진할경우위험의적절한배분이이루어질수있는지여부와해당사업의규모와시설면에서서비스제공을위한제약요인이있는지파악 설문평가결과에대한점수로표현 체크된항목수가많을수록사업시행점수가높음 공공성확보 민간사업자참여로인해공공부문으로의기술및경영능력등의파급효과가기대되는지여부 자료 : 한국개발연구원, 예비타당성조사수행을위한일반지침수정 보완연구 [ 제 5 판 ],

158 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 149 < 표 Ⅳ-26> 2 단계정성적평가결과 ( 예시 ) 평가항목 사업의 경제성확보 검토항목 본사업의총사업비가 Value for Money 를확보하기에충분한규모인가? 사업의경제성은충분한가? 기존의시설물 ( 사업 ) 등과연계하여추진될필요가없이독립적운영이가능한가? 관리의 용이성 본사업의이해당사자가명확히정의되고의견및정보교류가충분하게이루어질수있는가? 사업의목표와범위가분명하고해당시설물에대한서비스요구수준을명확하게제시할수있는가? 민간의창의성과효율성을발휘하여건설및운영단계에서생애주기비용 (LCC) 을상당수준절감할것으로판단되는가? 창의성 및효율성 본사업은민간의창의성을발휘하여정부에서운영할때보다사용자에대한서비스의질이향상될것으로판단되는가? 본사업은민간사업자의운영, 관리및유지보수방법에대한자율성이보장되고관련비용들을절감할수있는시설인가? 사업내용상민간기업의사업입찰참여가활발하게이루어져충분한경쟁이발생할수있는가? 사업수요위험의상당부분이민간사업자에게이전되어위험관리가보다효율적으로이루어질수있는가? 위험배분 설계및건설의위험이민간부문에이전됨으로인해정부의부담이줄어들것으로판단되는가? 사업시행 ( 설계ㆍ건설ㆍ운영ㆍ인허가등의단계 ) 에있어특별히고려해야할제약요인이존재하는가? 본사업이시행될경우, 특수이해당사자에게과도한편익이발생할가능성이있는가? 공공성확보 민간사업자의사업참여로공공부문의기술및경영능력향상등의파급효과가상당할것으로기대되는가? 본사업은해당분야의관련계획에반영된사업과충분히차별화된내용을갖고있는가? 자료 : 한국개발연구원, 예비타당성조사수행을위한일반지침수정 보완연구 [ 제 5 판 ],

159 150 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 2) 적용방안의구분 우리나라에서운영중에있는사회기반시설을활용하여신규민간투자사업으로추진하거나민간에운영권을이전하는방식으로는다음과같이그자산의유형과적용방식에따라구분될수있을것이다. 가 ) 대상자산의유형 (1) 재정사업으로추진한자산국가예산을투자하여재정사업으로추진하여건설한자산으로, 그소유권및운영권이정부에귀속된자산이다. 해당자산은국가등으로부터위임을받은공공기관에서운영하는방식, 일정주기로민간위탁운영자를선정하여운영하는방식등으로운영방식은다를수있다. 이와같이재정사업으로추진된자산은실제공익적목적이상당히강하고국가가소유, 운영해야한다는정책적목적이강한자산일수있어이와같은자산에대해민간에운영권을이전하기위해서는상당히신중한검토가필요할수있어보인다. (2) 민간투자사업관리운영권기간종료자산과거민자유치촉진법및현행사회기반시설에대한민간투자법에따라추진된사회기반시설의경우에는민간투자사업으로추진될수있는요건을갖추고있는자산이라고볼수있다. 또한, 공공기관이나지방자치단체등에서별도의근거를가지고사회기반시설에대한민간투자법에따라추진되는민간투자사업과유사하게추진한자산도상당수있는것으로보인다. 이와같은민간투자사업또는이에준하는방식으로추진된사업의경우일정기간의무상사용기간 ( 혹은관리운영권설정기간 ) 을가지고있고이러한무상사용기간이경과하면주무관청에자산이귀속되고향후운영주체를결정할필요성이제기된다. 이와같이무상사용기간이경과된자산을민간에이전하거나혹은민간투자사업으로재추진하는경우에는민간이장기간운영하는방식에대하여상당한노하우등이축적되고독점의비효율성등을제거할수있는규제방안등이마련되어있을가능성이높아상대적으로재정사업으로추진된자산에비해그추진의적합성이나효율성이높다고볼수있을것이다. 2013년본센터의 실시협약종료민간투자사업의관리방안연구 (KDI 공공투자관리센터, ) 에따르면, 2012년 9월말현재운영종료시점을기준으로살펴본 BTO 및 BTL 사업의현황은다음과같다.

160 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 151 < 표 Ⅳ-27> BTO 및 BTL 사업의운영종료시점현황 ( 단위 : 개 ) 구분 2019년까지 2020~2029년 2030~2039년 2040년이후 BTO사업 BTL사업 자료 : 실시협약종료민간투자사업의관리방안연구 (KDI 공공투자관리센터, ) BTO 사업의경우 2012년 9월말현재, 2019년까지종료되는사업이 14개, 2020~2029년에종료되는사업이 82개, 2030~2039년까지종료되는사업이 43개, 2040 년이후종료되는사업이 55개로나타났다. BTL 사업의경우 2019년까지종료되는사업이 6개, 2020~2029년에종료되는사업이 150개, 2030~2039년까지종료되는사업이 248개로나타났다. 이중 2019년까지운영이종료되는 BTO사업및 BTL사업은다음과같다.

161 152 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅳ-28> 2019 년까지운영이종료되는 BTO 사업 구분사업명시설유형주무관청운영개시일운영종료일 인천공항화물터미널 (D) 공항국토해양부 2001/3/1 2013/8/1 인천공항화물터미널 (C) 공항국토해양부 2001/3/1 2013/10/1 국가관리 인천공항급유시설공항국토해양부 2001/3/ /8/13 인천공항열병합발전소공항국토해양부 2001/3/1 2015/3/1 수도권매립지매립가스자원화환경환경부 2007/3/7 2018/3/6 국방사이버지식정보방정보통신국방부 2007/1/8 2017/1/7 경주시제 1 공영주차장도로경상북도 1999/1/1 2015/12/31 상주시소각로환경경상북도 2002/6/1 2014/12/1 지자체관리 경주시제2공영주차장 도로 경상북도 2002/2/4 2016/2/16 호계동 호공동주차장 도로 경기도 2001/10/1 2016/10/31 흑석3 동민자주차장 도로 서울특별시 2002/2/1 2019/2/1 현리하수도 환경 경기도 2004/10/1 2014/9/1 이천시단월하수도환경경기도 2004/6/ /6/21 청주시음식물류폐기물자원화시설환경충청북도 2005/1/1 2019/12/1 주 : 2011 년 5 월 1 일자로운영기간이종료된 고양시원능하수도 사업은제외자료 : KDI 공공투자관리센터데이터베이스 (infrainfo)

162 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 153 < 표 Ⅳ-29> 2019 년까지운영이종료되는 BTL 사업 사업명시설유형주무관청운영개시일운영종료일 부산정보고속도로구축정보통신부산광역시 반곡초외 1 교신축및시설유지관리교육강원도교육청 금화초외 11 교교육경기도교육청 도제원초외 13 교교육경기도교육청 낙민초외 14 교교육경기도교육청 용머리초외 10 교교육경기도교육청 당정초외 14 교교육경기도교육청 주 : 2019 년까지운영이종료되는 BTL 사업은모두지자체관리사업임. 자료 : KDI 공공투자관리센터데이터베이스 (infrainfo) 나 ) 적용방식적용방식은다음과같이소유권의이전여부에따라구분될수있을것이다. (1) 소유권이전소유권을이전하는방식은국유재산법등관련법령부합여부를확인할필요가있으며또한정책적부합성을고려할필요가있다. 우리나라민간투자사업의경우주로 BTO, BTL 사업이추진되어왔으며, 민간에소유권을인정하는 BOO사업은매우제한적으로허용되어왔다. 특히, BOO사업의경우에는시설의이용자가극히제한적이며시설의이용자가직접투자하는형태로진행된사업이많아일반대중이사용하는시설에대해시설의소유권을민간에이전하는형태의방식은그적절성에대해심도깊은검토가필요할것으로보인다. (2) 관리운영권부여관리운영권을부여하는경우에는재투자등의필요여부에따라 1) 단순운영방식, 2) 재투자 + 운영방식, 3) 운영 + 대수선방식, 4) 타사업과통합등사업범위재조정을통한추진방식등이고려될수있어보인다. 1 단순운영방식의경우호주사례와같이민간에시설을매각하는경제적효과를가지나, 관리운영권만을부여하므로시설의소유권자체는공공이보유하게된다

163 154 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 는점에서호주사례와는차이가있다. 2 재투자 + 운영방식및 3 운영 + 대수선방식의경우관리운영권획득에따른대가에시설의재투자및대수선등의투자비를포함하게되므로, 단순히운영권만을이전하는 1의방식과는차이가있다. 2의경우에는민간투자사업추진방식중 R사업의방식으로도추진이가능할수있으며, 단순히운영권을민간에이전한다는비판에서다소자유로울수있을것이다. 4 타사업과통합등사업범위재조정을통한추진방식의경우, 시설규모가작거나통합운영이운영의효율성측면에서보다적절한경우등에고려될수있을것이다. 규모가너무작을경우에는민간에운영권을부여하는효과가크지않고거래비용및관리비용에서절감할수있는부분이크지않아정부의초과이익달성에도크게기여하지못할수있다. 또한, 그외에도수익성이있는자산과수익성이부족한자산이있는경우통합운영을통해수익성을확보함이가능할수있다. 이는부대 부속사업운영을통해본사업의수익성을제고하고자하는취지와도유사한바, 기존수익시설을활용하여새로운시설의투자와함께통합운영토록하는방안등이함께고려될수있을것이다. 상기와같은추진방식은사업의장기운영과관련한적절한위험관리및운영효율성과함께법적적합성이함께검토될필요가있을것이다. 다. 제도적한계와제도개선 1) 소유권이전방식의추진가능성 운영중에있는사회기반시설을민간투자를활용하여추진하는방안중해당자산의소유권을민간에이전하는방식에대하여는관련법령부합여부를확인할필요가있다. 먼저, 국가가소유한재산을민간에이전할경우, 국유재산법에따른절차를거치게되는바이에따른쟁점을살펴볼필요가있다. 국유재산법은국유재산을그용도에따라행정재산과일반재산으로구분하고있다. 행정재산외의모든국유재산이일반재산이며, 행정재산은원칙적으로처분하지못한다.

164 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 155 국유재산법제6조 ( 국유재산의구분과종류 ) 1 국유재산은그용도에따라행정재산과일반재산으로구분한다. 2 행정재산의종류는다음각호와같다. 1. 공용재산 : 국가가직접사무용 사업용또는공무원의주거용으로사용하거나대통령령으로정하는기한까지사용하기로결정한재산 2. 공공용재산 : 국가가직접공공용으로사용하거나대통령령으로정하는기한까지사용하기로결정한재산 3. 기업용재산 : 정부기업이직접사무용 사업용또는그기업에종사하는직원의주거용으로사용하거나대통령령으로정하는기한까지사용하기로결정한재산 4. 보존용재산 : 법령이나그밖의필요에따라국가가보존하는재산 3 " 일반재산 " 이란행정재산외의모든국유재산을말한다. 국유재산법제27조 ( 처분의제한 ) 1 행정재산은처분하지못한다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는경우에는교환하거나양여할수있다. 1. 공유 ( 公有 ) 또는사유재산과교환하여그교환받은재산을행정재산으로관리하려는경우 2. 대통령령으로정하는행정재산을직접공용이나공공용으로사용하기위하여필요로하는지방자치단체에양여하는경우 따라서해당시설이국유재산법상행정재산으로구분되어있다면, 국가가이시설들을제3자에게매각하는것은어려울것으로보인다. 매각등의시설처분을위해서는행정재산을일반재산으로전환하는용도폐지가필요한데, 국유재산법상용도폐지사유에해당하는지법적검토가필요하다. 국유재산법시행령제37조상용도폐지사유는 1 행정목적으로사용되지아니하게된경우, 2 행정재산으로사용하기로결정한날부터 5년이지난날까지행정재산으로사용되지아니한경우, 3 법제57조에따라개발하기위하여필요한경우등으로제한되어있다.

165 156 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 국유재산법제40 조 ( 용도폐지 ) 1 중앙관서의장은대통령령으로정하는기준에따라행정재산의용도를폐지한다. 2 중앙관서의장은제1항에따라용도폐지를한때에는그재산을지체없이총괄청에인계하여야한다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는재산은그러하지아니하다. 1. 관리전환, 교환또는양여의목적으로용도를폐지한재산 2. 제5조제 1항제 2호의재산 3. 공항 항만또는산업단지에있는재산으로서그시설운영에필요한재산 4. 총괄청이그중앙관서의장에게관리 처분하도록하거나다른중앙관서의장에게인계하도록지정한재산국유재산법시행령제37 조 ( 용도폐지 ) 1 중앙관서의장은행정재산이다음각호의어느하나에해당하는경우에는법제 40 조제1항에따라지체없이그용도를폐지하여야한다. 1. 행정목적으로사용되지아니하게된경우 2. 행정재산으로사용하기로결정한날부터 5년이지난날까지행정재산으로사용되지아니한경우 3. 법제57 조 ( 개발 ) 에따라개발하기위하여필요한경우 그외에도, 국가소유인프라자산의민간이전을검토할때에는사회기반시설유형에따라개별법등을통한확인이필요할것이다. 사회기반시설의유형별로소유주체에대한제약조건등예시를살펴보면다음과같다. 이에대해서는본센터의 실시협약종료민간투자사업의관리방안연구 (2013.6) 의내용을참고하여제시하였으며, 구체적으로는개별자산에대하여관련법령등을통한확인이필요할것으로그에따라민간으로의소유권이전이가능한지여부를판단함이필요하다. 이와같은이전이어려운경우에는소유권형태가아니라운영권이전의방식으로검토될수있을것이다. 원칙적으로국가또는지방자치단체가소유해야하는사회기반시설 ( 예시 ) - 도로법에의한도로 : 국가또는지방자치단체가원칙적소유자임. 고속국도의경우에도한국도로공사가관리업무를대행하나해당시설의소유자는국가임. - 철도사업법에의한철도 : 원칙적으로국가소유 ( 철도산업발전기본법제20조 ) - 항만법에의한항만시설 : 항만시설의소유권은국가로귀속됨.

166 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 157 공공기관이소유할수있는사회기반시설 ( 예시 ) - 철도사업법에의한철도시설중한국철도시설공단이나한국철도시설공사에현물출자등이존재하는경우그범위내에서한국철도시설공단이나한국철도시설공사의자산이될수있음. - 항만법에의한항만시설중항만공사가자신의재원으로설치한항만시설은항만공사의소유임. 민간부문이소유할수있는사회기반시설 ( 예시 ) - 물류시설의개발및운영에관한법률에의한물류터미널및물류단지 - 관광진흥법에따른관광지및관광단지 - 주차장법에따른노외주차장 - 체육시설의설치이용에관한법률에따른생활체육시설 2) 민간투자법에따른추진 실시협약종료후새로이자본투자 ( 지출 ) 가요구되는사업의경우에는현행민간투자법제4조제1호인 BTO방식또는민간투자법제4조제2호인 BTL방식과동일하여현행민간투자법에따라민간투자사업으로시행할수있다. 민간투자사업기본계획에서도다양한방식의개량사업 (Rehabilitate) 이민간투자사업의추진방식에명시적으로포함되었다.

167 158 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 민간투자사업기본계획 ( 기획재정부공고제 호, ) 제3조 ( 민간투자사업의추진방식 ) 1 민간투자사업은법제4조에따라다음각호의방식으로시행할수있다. 6.RTO(Rehabilitate-Transfer-Operate) 방식 : 국가또는지방자치단체소유의기존시설을개량 보수 증설또는확장한후해당시설의소유권이국가또는지방자치단체에귀속되며사업시행자에게일정기간의시설관리운영권을인정하는방식 < 개정 > 7.ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer) 방식 : 국가또는지방자치단체소유의기존시설을개량 보수 증설또는확장한사업시행자에게일정기간해당시설에대한운영권을인정하고, 그기간의만료시시설소유권이국가또는지방자치단체에귀속되는방식 < 개정 > 8.ROO(Rehabilitate-Own-Operate) 방식 : 기존시설을개량 보수 증설또는확장한사업시행자에게해당시설의소유권을인정하는방식 < 개정 > 9.RTL(Rehabilitate-Transfer-Lease) 방식 : 국가또는지방자치단체소유의기존시설을개량 보수 증설또는확장한후해당시설의소유권이국가또는지방자치단체에귀속되며, 사업시행자에게일정기간의시설관리운영권을인정하되그시설을국가또는지방자치단체등이협약에서정한기간동안임차하여사용 수익하는방식 < 개정 > 그러나민간투자법및민간투자사업기본계획상의추진방식은일반적으로시설투자비의회수를시설이용자로부터징수하는사용료혹은주무관청으로부터받는임대료등으로회수하는방식으로본절에서살펴본바와같이 운영중인사회기반시설을활용하는 방식으로추진이가능한지에대한법적적합성을확인하여야할필요가있다. 즉, 민간투자사업으로추진되어관리운영권기간이종료된자산에대하여민간투자방식으로재추진하는방식은, 해당시설로부터향후창출되는수익을담보로민간사업자에게대상자산의소유권혹은운영권을매각하는형태로정부는민간사업자로부터매각대금을수령하여다른인프라시설의투자에활용함을목적으로한다. 즉, 민간사업자로부터자산의소유권혹은운영권매각에대한대가를수령함을전제로하는바, 이에대하여는다음과같은논의가필요할수있다. 첫째, 민간사업자가자산의소유권혹은운영권을획득하는대가로정부에대가를지급하는방식이민간투자법상사업추진방식에부합되는지여부이다. 현행민간투자법제1조는아래와같이민간투자법의목적을규정하고있으며, 제 2조에서는민간투자사업으로시행할수있는사업에대해정의하고있다. 또한민간

168 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 159 투자법제4조는다양한민간투자사업의사업추진방식을정하고있다. 민간투자법제1조 ( 목적 ) 이법은사회기반시설에대한민간의투자를촉진하여창의적이고효율적인사회기반시설의확충 운영을도모함으로써국민경제의발전에이바지함을목적으로한다제2조 ( 정의 ) 2." 사회기반시설사업 " 이란사회기반시설의신설 증설 개량또는운영에관한사업을말한다. 5." 민간투자사업 " 이란제9조에따라민간부문이제안하는사업또는제10 조에따른민간투자시설사업기본계획에따라제7호에따른사업시행자가시행하는사회기반시설사업을말한다. 제4조 ( 민간투자사업의추진방식 ) 5. 민간부문이제9조에따라사업을제안하거나제12 조에따라변경을제안하는경우에해당사업의추진을위하여제1호부터제4호까지외의방식을제시하여주무관청이타당하다고인정하여채택한방식 6. 그밖에주무관청이제10 조에따라수립한민간투자시설사업기본계획에제시한방식 통상민간투자법에의해시행되는사업방식은 BTO와 BTL방식으로추진된다. 민간투자법은민간이투입한투자비와그회수와관련하여총사업비, 사업수익률, 사용료, 무상사용기간등에관련된조항들을두고있으나, BTO 및 BTL 방식에국한하여정하고있다. 따라서시설의소유권또는운영권인수대금을투자하는방식이 BTO 및 BTL 방식에해당이가능한지, 또는 BTO 및 BTL 방식외의기타민간투자법상추진할수있는사업방식에해당될수있는지여부에대하여법적검토가필요할수있다. 운영중인사회기반시설을민간투자방식으로추진되는경우에도시설의개량 보수 증설또는확장이필요한경우에는 R사업으로추진이가능하다고볼수도있으나, 기본적으로 BTO 및 BTL 방식은투자비의회수를시설이용자의사용료혹은주무관청의임대료지급으로회수토록하고있는데, B(Build)" 에준하는투자비유무에따라이에완전히부합한다고보기는어려울수있다. 이에아래에서는 BTO 및 BTL 방식에국한되지아니하고, 운영중에있는사회기반시설을활용하는민간투자사업이민간투자법상가능한지여부에대하여살펴보고자한다. 민간투자법제1조목적규정에따르면 민간의투자를촉진하여 사회기반시설의확충 운영을도모함으로써국민경제의발전에이바지함을목적으로하고있어, 민간의투자 를민간투자사업의필수요건으로정하는것으로볼수도있다. 민간투자법제2조제2호에서는민간투자사업으로시행할수있는사업을사회기

169 160 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 반시설의 신설 증설 개량또는운영에관한사업 으로정하고있는데, 통상 BTO방식이나 BTL방식과같이 신설 + 운영 하는방식에국한되는것이아니라, 문언상 운영 의독립적시행이가능하다고볼여지도있어보인다. 또한민간투자법제4조에서는 BTO, BTL, BOT, BOO 방식외에도 제안사업의경우주무관청이타당하다고인정하여채택한방삭 과 고시사업의경우주무관청이수립한민간투자시설사업기본계획에제시한방식 을정하고있다. 따라서, 신설 증설 개량 을포함하지아니하고 운영 만을포함하는경우에도민간투자사업의추진방식의하나로포함될여지는있어보이나, 그럼에도불구하고주무관청이민간사업자로부터수령하는자산의소유권혹은운영권의매각대금에대한문제가남는다. 이에대하여는다음의두가지견해가가능할것으로보인다. 첫째, 일종의 부의재정지원 으로보는개념, 둘째, 민간사업자의자산인수대가를일종의 투자 의개념으로보아민간투자법상의 투자 에준하여해석하는개념이다. 현행민간투자법령상으로는시설의신설 증설 개량과관련되지아니한, 시설의소유권혹은운영권에대한민간사업자의투자를통한운영방식에대한법적근거가에대하여해석상의논란이있을수있고, 이와관련된요건이나절차등에대하여구체적이고명시적인규정을두고있지않다. 부의재정지원또한일반적인민간투자사업에서는발생되지아니하는개념으로, 별도의검토가필요할수있다. 따라서, 운영중에있는사회기반시설을활용하는이와같은방식의사업추진을위해서는입법적보완이필요할수있으며, 실제집행할수있는여건및절차등에대한규정이필요할수있다. 2. 개량형사업의확대를통한민간투자활성화방안 가. 개량형사업개념과장기금융투자자에대한매력도 개량형 (Rehabilitate) 사업은기존에있던사회기반시설을개량 증설하는데민간자본이투자하는사업을의미한다. 기존사회기반시설은이미준공되어소유권이국가또는지방자치단체에귀속되어있는시설물이고, 그시설물의유지보수가필요하거나노후화등의사유로개량또는개선작업이필요한사업이다. 투자자들입장에서는, 기존시설에대한수요가이미검증되어있으므로수요예측위험이적고, 건설위험이 Build 유형의사업에비하여적다는점에서매력적인투

170 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 161 자대상이될수있다. 반면, 소규모기존시설의개량만으로는투자자들에유인이될만한사업성확보나현금흐름의저조등으로인하여매력도가낮아지는문제점이있다. 해외의 PPP 사례및국내의민간제안현황에서보듯이, 사업성확보를위하여개량이후운영에대한권리는투자자들에게보장해주는방식으로진행되거나소규모의사업을번들링사업화하여사업규모를키우는경향이있는것으로파악된다. 개량형사업의확대를통하여장기금융투자자들의투자대상으로공급하기위하여는개량형사업에대한명확한법제도적근거를정비하고, 개량형사업의추진지침등을마련함과동시에정부가주도적으로개량이필요한사회기반시설의수요를파악하여공급하는적극적인정책이필요하다. 나. 개량형사업추진가능유형과쟁점 민간투자법에서는 사회기반시설사업 의의미를사회기반시설의신설 증설 개량또는운영에관한사업을말한다. 라고규정하고, 민간투자사업기본계획또한사회기반시설에관한개량형사업의가능성을염두에두고있다. 1) 개량형사업의기본유형 기존사회기반시설을개량하는유형을개량형사업의기본유형으로볼수있다. 즉, 기존사회기반시설로서 1) 국가또는지방자치단체가소유하는국 공유재산을개량하는사업과 2) 민간투자사업으로추진되어관리운영권설정기간이종료된시설을개량하는사업으로추진이가능하도록명시적인법률근거를마련하여야할필요가있다. 가 ) 국공유재산에대한개량등국가또는지방자치단체가소유하고있는재산으로서민간투자법상사회기반시설을민간이자본을투자하여개량하는사업이다. 현행내구연한이도래된시설들중노후화를해결하여야할국 공유재산과안전기준강화등의법적요건을구비하기위한개선작업등에자본적투자가수반되어야할필요가있는시설들에대한개량사업이주요사업유형이될것이다. 국 공유재산법에따라민간에게위탁하여관리할경우일상적인유지보수만수행하고, 시설의대수선등의업무를포함하고있지아니하다. 그결과사회기반시설에대한대수선등의대체투자는국가또는지방자치단체가책임을져야하고, 시설의운영관련위험이국가또는지방자치단체에있다. 만약민간투자사업으로포섭하여시설의개량및운영관련전생애주기비용을최소화하여운영이효율적으로

171 162 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 이루어지고, 대체투자등의운영관련위험을민간에게이전할수있다면민간투자사업의구성이필요할것이다. 나 ) 관리운영권설정기간종료된시설귀속시설사업인수익형민간투자사업 (BTO) 또는임대형민간투자사업 (BTL) 의경우, 실시협약에서정해진관리운영권설정기간이종료될경우사업시행자의총민간투자비의회수가완료되었다고본다. 관리운영권설정기간만료시점의시설상황을고려하여자본적투자가수반되는개량이필요한사업으로서 VfM이확보된경우이거나시설의효율적운영과향후시설의운영관련대수선등의비용지출을최소화하기위한목적으로민간투자방식이필요한시설이라면이러한사업에대해서도민간투자법의적용을받도록하는구조가마련되어야할것이다. 민간투자사업은설계- 건설-자금조달 -운영의패키지화를통해사업의전생애주기비용 (LCC) 을효율적으로관리하고, 정부와민간의위험을효율적으로분담하며, 사업성과와수입을연계시킴으로인해서비스질을재고한다는측면에서재정사업과비교하여 VfM이창출될수있다. 따라서관리운영권설정기간이종료된시설에대해서는개량형방식의민간투자사업으로추진하기위해서는다음과같은기준을마련하여야할것이다. 32) ( 재투자필요성 ) 실시협약종료시점에서해당시설의내구연한이종료되거나노후화되어재투자가필요한시설 ( 장기계약의효율성 ) 중장기계약을통해해당시설에대한전생애비용관리의관점에서효율적으로비용관리가요구되는사업, 장기대수선투자위험을민간이보유하도록하는것이효율적인사업 ( 민간부문의전문성활용 ) 해당시설에대한운영을위한자원및기술이부족하며, 민간부문의효율적인경영관리능력을통하여고품질의공공서비스가제공될수있는사업 ( 위험의민간이전의효율성 ) 운영기간중관련사업위험이민간부문에이전되어전체사업위험을더욱효율적으로관리할수있는사업 ( 경쟁의효율성 ) 경쟁입찰을위한시장이존재하며, 국가, 공공기관, 민간등이소유하는시설과경쟁을통해관리운영의효율성제고및서비스질향상등이기대되는사업 32) 한국개발연구원, 실시협약종료민간투자사업의관리방안연구

172 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 163 2) 개량 운영형사업의범위확대 한편, 사회기반시설의 개량 의범위를확장하다보면, 개량등 의대상이기존사회기반시설을대상으로하는기본유형에서나아가시설에대한직접개량투자가아닌시스템개발, 운영방식의효율화등의개선유형등의 개량 유형이있을수있다. 예를들어지방자치단체가소유하는노후화된시설을개량하여해당시설을개량형민간투자사업으로추진하는동시에노후화가진행되지아니하여자본적투자가직접필요하지는않으나소규모시설들을통합관리하는시스템을개발하여해당지방자치단체내의환경시설을통합하는방식등의유형이다. 이러한유형의사업을지칭하는용어로, 시설별투자가이루어지는 기본형개량사업 에대비하여 포괄형개량사업 으로지칭할수있다. 민간부문의사업성측면에서는, 기본적유형의사업에비하여포괄형개량사업의경우개별시설에대한투자개념보다는사업규모를키워서개량및통합운영을함으로써사업성확보가가능하다는장점이있을수있다. 위 1) 의개량사업의기본유형에비하여포괄형개량사업으로민간투자법의적용영역을확대하기위해서는민간투자사업의효용을통하여도달하고자하는목적에대한공감대형성이필요할것이다. 민간투자사업의효용은부족한재정을보완하여사회기반시설을적기에공급하며사회기반시설의효율적운영을도모할수있다는점이다. 다. 제도개선사항 포괄형개량사업을아우르는개량형사업을민간투자법에포섭시키기위해서는민간투자법과관련제도보완이필요할수있다. 민간투자법은 사회기반시설사업 의의미를사회기반시설의신설, 증설, 개량또는운영에관한사업을포괄적으로정의하고있는데, 개량과운영에대한구체적절차규정이나사업시행자의권리의근거에대한구체성이부족하다. 민간투자법이사회기반시설의건설을통한조달측면에집중함으로써개량 운영형사업에대한근거가미비한이유이기도할것이다. 앞서본바와같이, 개량및운영형사업을민간투자사업으로포섭할경우개량과운영이후의전생애주기의비용을최소화하여운영의효율성을도모하는체계를만들수있고, 사회기반시설의운영관련위험을상당부분민간에게이전할수있다는이점이있다. 이러한이점을살리기위하여민간투자법에개량운영형사업의구체적근거를마련하여개량 운영형사업의활성화를토대를마련할수있을것이다.

173 164 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 라. 해외사례 외국의 PPP 사례중영국사례와독일사례를검토하였다. 영국과독일의경우고속도로 maintenance 및학교개량 PFI 사업을추진한사례를통하여다음과같은시사점을도출할수있다. (1) PPP의범위에대하여법률에서특별한제한은없이추진되고있다. 계약관계에따라정부가민간과계약을체결하는구조가낯설지않은영국뿐만아니라대륙법계의국가인독일에서도특별한추진방식을법에서정하지않은특성상계약을통한 PPP 계약이형식에구애받지않고이루어지고있다. R 유형의사업은도로등의경제적인프라및학교등의사회적인프라공히추진되고있다. (2) 개량형사업의경우집단화또는번들링하여사업을추진하고자한다. 고속도로사업의경우, 시단위의고속도로를전부대상으로하여그중노후화되거나현행기준에부합하지못하는시설의교체및개량과유지보수업무를통합하여사업을구성하고있다. 학교시설의경우, 개량이필요한학교시설을묶어번들링사업으로추진하고있다. 사업의추진과대상시설선정에정부가주도적으로계획수립하여집단화 (batches) 사업을묶어사업추진을한다. (3) 정부가주도적으로개량이필요한시설을탐색하여사업추진의기본계획을수립하는적극적역할을수행하고있다. 영국의경우고속도로노후화된시설을 PFI 방식으로추진하는 City Council의문서를보면, 개량이필요한가로등과가로수의숫자등세부사항을포함하여사업추진의필요성과사업범위를명시하고있다. (4) Maintenance 등업무범위를최대한명확히한다. 시설의유지보수업무를수행하고있던기존운영자와의업무중복과책임소재를명확히하기위하여사업시행자가부담하여야하는유지관리업무범위를상세하게특정하고, 그에따른 output specification을명확히한다. 우리나라의경우, 기본적 R 사업뿐만아니라포괄형 R 사업을민간투자사업의영역으로포섭시키기위한사회적합의를도출하고, 관련법률과의상충문제를해결하여야할필요가있다. 1) 영국의개량형및유지보수사업 가 ) Highway Maintenance PFI 프로젝트 (1) Sheffield City Council Highway Maintenance PFI Project 33)

174 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 165 Sheffiled 시의전지역에있는고속도로시설 - 연장약 2,000km, 350 개교량및구 조물, 35,000 가로수, 69,000 가로등 - 의개량및유지보수사업을 PFI 사업으로추진 한사례이다. 사업시행자가 25 년동안광범위한고속도로유지보수프로그램 : 노후화 된차도, 인도, 가로수, 교량등구조물의개량과유지보수업무를수행하되, 아래에 서구체적으로정하는바와같다. Core Services 차도개량및유지보수 (Carriageway rehabilitation and maintenance) - CCI (Carriageway Condition Index) 수준에부합하는도로상태유지 : 개량이 필요한도로를찾아내어적절하게처리해야하고, 도로표면상태에따라재 포장또는표면 dressing 여부결정해야함. 시설자산조사및검사, 그기록 보유, 정기적검사, reactive maintenance 와긴급상황에서의대응의무 보도, 자전거도로등개량및유지보수 Rehabilitation and maintenance - FCI Footway Condition Index 에부합하도록유지, 합의된유지보수업무 관련 backlog 제거, 특히교량의표준유지기준에부합하도록교량및기타 구조물유지관리 가로등개량및유지관리 (Street lighting rehabilitation and maintenance) - 영국과 EU 의관련기준을준수하는가로등유지의무. 처음 5~7 년간기존 가로등의 85% 교체, 특정지역의조명을향상시키기위한추가 Columns 설치 교통신호등, 표지판, 도로표지교체 - 처음 5~7 년까지기존신호등의 40% 까지교체하고, 나머지는그이후교체. 배수시설 Drainage - 고속도로홍수지역을처리하고, 장래일어날지모르는새로운문제를발 견해야함. 구식배수로교체. 고속도로환경유지 - 사전확정가격에고속도로상태유지하고, 지역의회가추가적인서비스 요청할경우에도사전합의된가격으로하여야함. 다만, 일부환경서비스 는 5 년주기로 market testing 을거쳐야하는데, 이는 value for money 를실현 하는역할도하고, 주무관청은성과요구수준에대한재검토를할수있도 록함. 33)ShefieldCityCouncil,HighwayMaintenancePFIProjectOutlineBusinessCasetotheDepartment fortransportnovember2008

175 166 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 고속도로가로수 - 퇴색한가로수를교체하여새로운종으로심고, 안전한상태로유지하여야함. 전체적인가로수의숫자는현재상태로유지되어야함. 동절기유지보수 : 현재유지되고있는수준으로동절기유지관리해야함. 기타업무 -법적인 undertaker의역할을하여보험분쟁을처리하고, 고속도로규제에있어서는주무관청의이목이되어야함. 연간업무프로그램을제작하여지역의회, 법적 undertakers, 시교통관리자등과협의해야함. Non-Core Services Design and Build Service : - Street Force가수행하는지역통행플랜수립에대한설계및건설업무를수행함. 2007년홍수같은재해등의긴급상황시에주무관청에대한지원. (2) 런던 Hounslow Highways Maintenance and Management PFI 런던 Hounslow Highway를보다깨끗하고, 안전하고자연친화적인고속도로환경구축을위해사업시행자가 25년기간동안자치구내의모든도로네트워크를대상으로하여 (TfL 도로네트워크제외 ) 차도연장 432km, 인도 762km, PFI 투자금액 2.67억, Council은 1,250만 (2009/10기준) 투자하는프로젝트이다.

176 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 167 Asset Gross Replacement Cost ( 000s) Carriageway 310,490 Footways 77,135 Lines 337 Markings and Studs 2,604 Kerbs 34,520 Gullies 32,268 Trees 10,723 Signs 2,514 Roundabouts 2,054 Segregated Footpaths 2,009 Structures 30,321 Lighting 20,739 Total 525,712 사업시행자는계약에따라아래의의무를부담한다. 교통네트워크관리 (management) 가로등, 신호등, 교량및구조물과도로부속물등의개량 (rehabilitation), 유지관리및차도및보도개선및교체 ( 배수로등포함 ) 고속도로환경관련유지및고나리 개선프로그램설계및건설 도로청소, 낙서, 노면유지관리, 도로표지판수선, 동절기유지관리 ( 제설업무등 ), 차량수선업무등 고속도로관련민원처리등 주차장건설및유지관리, 주차관리설비설치 관련법령기준준수 - Highways Act 1980, Environmental Act 1990, Town and Country Planning Act 1990 and the Traffic Management Act 2004 and related legislation, enforcement of offences under the New Roads and Street Works Act 1991 and the Traffic Management Act 2004

177 168 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 나 ) 학교 PF2 사례 : Priority School Building Programme(PSBP) (2014) (1) 사업개요 PSBP 는급박하게수선이필요한학교를대상으로중앙에서관리하는프로그램이 다. 이프로그램을통해서, 261 개의학교가재건되고, Education Funding Agency (EFA) 기준에부합되는수준을맞추게될계획으로추진되고있다 년 7 월현재 대상학교들을선정하고사업추진공고되고있다. 대상학교들은지역, 상업적실 행가능성 (commercial viability), 요구조건등을고려해서집단화하여처리된다. 민간 자본으로추진되는사업들은 DBFO 방식으로추진되고운영기간은 25 년이다 2014 년에첫학교가준공이후 2017 년까지모두완료되는계획을세우고있다. 신 청한학교 580 개중 33 개 batches(215 개 ) 의학교가자본보조금이투입되고, 5 개 batches(46 개 ) 34) 의학교는민간자본이투입된다.. (2) 민간자본조달 PF2 PSBP 대상학교중 PF2 방식의조달되는규모는 46 개의학교재건과 700 million 규모의민간자본이조달도록계획하였다. 프로젝트는 EFA 에의해조달되고규모의 경제및경험을최대화하기위하여중앙에서조달을추진하게된다. 비용최소화를위하여 HM Treasury 와 Cabient Office 가작성한 lean procurement principles 이적용되고, PF2 방식에따라공공부문이출자하며, 장단기 debt 시장에접 근하기위하여 aggregator model 이적용될예정임. aggregator 는개별적으로조달되도 록하였다. 재무부 (HM Treasury) 가프로그램선정관련공고를하고, 조달프로그램 을계획하는등의적극적역할을수행하고있으며, PF2 방식중 Aggregator 모델을 처음적용하는사업으로파악되고있다. Aggregator Model 은 EFA 가고안해낸조달방법으로서, 인프라스트럭쳐를위한 PPP 및 PFI 프로젝트를위한장기은행 debt 의이용은신용규제 (credit crunch) 에의 해심각하게영향을받는문제를해결하기위해고안해낸모델이다. aggregator 는 warehouse loan 을받을수있도록하여모든집단의조달요건을집계할수있도록한 다 35). EFA 는 Amber 컨소시엄을우선협상대상자로선정하여 2014 년에 PFI 를조달하 도록하였다. 34)5 갱 batches 는 Hertfordshire,Lutonand Reading( 122m,sevenschools),North-east( 94m,12 schools),north-west( 93m,12schools),Yorkshire( 97m,sevenschools),Midlands( 122m,eight schools) 을말한다. 35)In orderto addressthese issues,efa hasdeveloped a financing modelbased upon the establishmentofafundingvehicleknownasthe aggregator.oneofthekeyfeaturesofthe aggregatoristheabilitytowarehouseloansandtherebyaggregatetotalfinancingrequirements acrossalthebatches.

178 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 169 2) 독일개량형사업사례 가 ) 도로사업울름 ~ 아우구스부르크간연방도로사업 ( 이른바 A8 Ⅱ 사업 ) 36) A8 Ⅱ 도로의 PPP 사업은독일연방정부의 A-Modell 사업중이른바제2기에해당하는사업이다. 본사업의노선이속해있는 Autobahn-8( 자동차전용도로 -8, A8) 은유럽전체의교통흐름에있어중요한역할을하는도로로, Baden-Würtemberg주와 Bayern주를관통하고있으며, Karlsruhe, Stuttgart, Ulm, Augsburg, München 및 Salzburg 등의주요도시를연결하는도로이다. 이도로의 Ulm~Augsburg 구간은건설된지 60 년이상이된 4차선도로로서, 첨두시 90,000통이상의교통수요가있는구간이다. 또한부분적으로고정차선이설치되어있지않은구간이있었으며, 시야확보가어려울정도의급경사가존재하였다. 연방정부는 A8 도로의보수및확장을 PPP 방식으로추진하기로결정하고, Ulm/Elchingen의교차로동부에서 Augsburg 서부사이의총연장 58km 구간에대한사업자모집을 2009년 1월에공고하였다. 선정된사업시행자는이중 41km 구간에대해 4차선에서 6차선으로의확장공사를실시하고, 나머지 17km의기존노선을포함한이구간전체에대해 30년동안관리운영권을보유하게되며, 화물차통행료 37) 를통해수익을올릴권한을얻는다는것이공고의내용이었다. 36) 본사업에대한정보는다음인터넷사이트들에서얻을수있다. htp:// htp:// htp:// D=255&tx_ppp_controler_searchmap%5Baction%5D=showProject 37) 승용차에대한통행료징수는독일법상어떠한경우에도불가능하다. 이미언급한 장거리도로건설민간투자법 에따라화물차에대한통행료징수만이가능하다.

179 170 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅳ-30> A8 Ⅱ 사업의내용 구 분 내 용 주무관청 연방교통건설도시계획부 (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung) 사업구간 AK Ulm/Elchingen AS Augsburg-West 유지보수및관리운영 58km 사업내용및연장 Günzburg - Augsburg 구간의 6차선확장공사 41km 사업시행자 Pansuevia GmbH & Co. KG UniCredit 재무적출자자 BBVA (Banco Bilbao Vizcaya Argentaria) und LBWW EIB 건설기간 3년 6개월 관리운영권설정기간 2011년 6월부터 30년 총투자액 2억 9,000만유로 ( 약 3,961억원 ) 수익률 270~320bps 사업시행자는전체구간에대해서보수공사를실시하고, 일부구간 (41km) 에대해서는 4차선도로를 6차선으로확장하는공사를맡게된다. 이에대한설계와건설및자금조달을담당하고, 전체구간에대한운영권을가지게되어, 화물차 (12톤이상 ) 통행료를통해투하자금을회수하게되는것이다. 본사업에는기존의 PPP 도로와비교할때두가지특징이있다. 첫째로, 기존의도로 PPP 사업에서는사업시행자의수익이노선을통행하는화물차로부터징수한실제금액이었던점에반해, 본사업에서사업시행자는실제징수액과관계없이통행하는화물차의대수와통행거리에비례하여연방정부로부터 38) 사용료를지급받는다. 둘째로, 본사업에서사업시행자는프로젝트시작시점의어려움을극복하고빠른진행을촉진하기위해프로젝트착수금 (Anschubfinanzierung, Start-up funding) 의출자의무를진다는점이다. 사업시행자법인은이에따라 7,500만유로 ( 약 1,024억원 ) 의프로젝트착수금을우선출자하였다. 독일에서는본사례와같은유형 ( 운영모델중특허모델 ) 의사업에서사업시행자는실시협약의체결을통해계약상권리인 특 38) 이러한사업시행자에대한사용료의배분은 교통인프라자금조달회사법 (Verkehrsinfrastruktur finanzierungsgeselschaftsgesetz:vifgg) 에따라연방정부가설립한회사인 교통인프라자금조달사 (VIFG) 가연방정부를대리하여하게된다.

180 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 171 허 를얻게된다. 나 ) Bergneustadt 市학교 PPP 사업 ( 번들링 ) 39) Nordrhein-Westfalen 州의 Bergneustadt 市는총 7개의학교를보수하고, 일부증축하기위한사업을 PPP 형식으로추진하였다. 지난 2007년 4월, Bergneustadt 市의회는학교시설에대한보수가지지부진하게이루어지고있는상황을타개하기위하여, 적격성조사 (VfM 테스트 ) 를거쳐, PPP 사업을통해학교시설에대한보수공사및유지 관리를하고, 사업시행자에게 25년동안의관리운영권을주는방식이다. 사업기간총 25년동안사업시행자가전체부지에대하여시설물을양호한상태로유지할의무를지며, 주무관청은사업시행자에게계약기간동안실시협약을통해정한일정액의보수를지급하는것이본사업의핵심내용이다. 단, 사업시행자는계약기간의초기 3년동안전반적인수선공사를실시해야했다. 이수선공사는 2009년 8월까지완료할것이계약의내용에반영되었다. 40) 건물의유지 보수에대한구체적인과업은건물일반관리, 건물청소업무, 건물및건물이있는부지의보수등이다. 사업시행자는계약기간동안자신의의무수행에대한사항을입증하여야한다. 또한경제적이유또는조직상의이유로합당한사유가없는한기존피고용자의고용을모두승계해야한다. 구체적인사업의내용은다음표와같다. 39) 본사업과관련한정보는다음인터넷사이트들에서얻을수있다. htp:// D=40&tx_ppp_controler_searchmap%5Baction%5D=showProject htp:// dfd89d017 40)Thorsten Falk/ JohannesHuismann, Success-Story:PPP -ProjektSchulen Bergneustadt- Haushalts-undklimafreundlichsanieren,P-Newsleter,2008.4,5.

181 172 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅳ-31> Bergneustadt 시 7 개교 PPP 사업의내용 구분내용 주무관청사업대상사업내용사업시행자건설기간관리운영권설정기간 Nordrhein-Westfalen 州 Bergneustadt 市 Grundschule( 초등학교 ) 4교 Hauptschule( 직업학교 ) 1교 Realschule( 상업학교 ) 1교건물의유지 보수 SKE Facility Management GmbH 해당없음 2008년 3월부터 25년 ( 단, 계약기간종료후 5년의연장계약옵션을시가행사할수있음 ) 총비용 8,880 만유로 ( 약 1,213 억원 ) 총민간투자액 2,600 만유로 ( 약 356 억원 ) 자금조달방식 항변권없는포페팅 (Forfaiting) 수익률 15.1% 본사업에있어가장큰특징은지방자치단체영내의학교를번들링하여 PPP 사업을추진하되, 신축이아닌계약기간 ( 관리운영권설정기간과동일 ) 동안의유지 보수업무만이사업시행자의의무라는점이다. 또한본사업은자금조달방식에있어서도특징이있다. 즉, 본사업은이른바 항변권없는포페팅 (Forfaitierung mit Einredeverzicht, Forfaiting) 방식을통하여자금을조달하였다. 포페팅방식은프랑스어 à forfait( 일괄하여, 통틀어 )" 를어원으로하는용어로서, Diskontgeschäfts 의하위개념이라고할수있다. 포페팅방식의금융을할경우가령매매대금의청구와같은개별채권이본래의채권자에서포페터 (Forfaiteur), 즉, 금융회사에게로이전된다. 이때채권을이전받는금융회사는채무불이행의리스크까지이전받는다. 따라서순수한포페팅 ( 항변권없는포페팅 ) 방식에서는채권의실현이불가능해지더라도이에대한항변을할수없다. 41) PPP 사업에서포페팅방식으로자금조달을하는경우는보통사업시행자가건설비용의대부분을재정지원받고일부만을조달할때이다. 본사업의경우건설비용에대한투자가거의불필요하고, 사업시행자는유지 보수의무만을가진채, 주무관청으로부 41)RolandMichaelBeckmann,in:Staudinger,BGB-Neubearbeitung2014, 433VorbemerkungRn. 192.

182 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 173 터계약기간동안일정한금원을지급받기때문에포페팅방식이적절하다고할수있다. 재무적출자자는주무관청이사업시행자에게지불해야하는금원 (BTL 사업에있어서의임대료에해당하는금원 ) 에대한채권을리스크와더불어인수하게된다. 본사업의포페팅은채권자가항변권을포기한채리스크까지인수하는순수한포페팅방식으로서, 사업당사자입장에서는이와관련한리스크를없애는효과를볼수있다. 42) 42)ThorstenFalk/StefanPooth,op.cit.,11.

183 174 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 제 4 절기타제도개선 1. 현금흐름의균등화실현방안 가. 민간투자사업법인의재무구조개선방안 금융투자장애요인분석에서전술한바와같이현재의회계기준상민간투자사업법인은수익이발생하더라도초기운영단계에서는비현금성비용인관리운영권상각비로인하여당기순이익이발생하기어렵다. 반면매해현금성자산은증가하여실제현금흐름과장부상이익사이에괴리가발생하게된다. 따라서정부입장에서는법인세절세효과로인하여세수가감소하고, 주주입장에서는손실로인한배당제한효과를상쇄시키기위하여후순위대출에참여할유인이발생하게된다. 민간투자사업의지분투자를활성화하기위하여첫째, 감가상각방법을변경하거나, 둘째, 배당제한조건을완화하는등의방식으로현행제도를개선할경우 SPC의재무구조개선이이루어져지분투자의매력도를높일수있다. 또한민간투자사업에대한 PF는현재시장의변동성과정부정책의변경과같은불확실성으로인하여상환기간이대부분 7 년 ~15년으로운영기간의 1/2 이내이므로이를운영기간과유사하게설정이가능할경우 SPC의채무상환부담을낮추어재무구조개선이가능할것이다. 우선, 감가상각방법을변경하는것이가능하다고가정할경우세수확보와이익배당의측면에서가장유리한방법은관리운영권을기간비용으로상각하지않고청산시일시상각하는방법일것이다. 그러나현재법인세법이나회계기준 K-IFRS에서는정액법, 정률법, 생산량비례법만을인정하고있으며, 관리운영권과같은무형자산의경우정액법으로상각하도록하고있으므로현행법인세법의예외를두는등개정이이루어져야가능하다. 현행법인세법상감가상각관련규정은아래와같다.

184 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 175 < 법인세법제26조 ( 상각범위액의계산 )> 1법제23조제1 항에서 " 대통령령으로정하는바에따라계산한금액 " 이란개별감가상각자산별로다음각호의구분에따른상각방법중법인이납세지관할세무서장에게신고한방법에의하여계산한금액 ( 이하 " 상각범위액 " 이라한다 ) 을말한다. < 개정 , , , , > 1. 건축물과무형고정자산 ( 제3호및제6호내지제8호의자산을제외한다 ): 정액법 2. 건축물외의유형고정자산 ( 제4호의광업용유형고정자산을제외한다 ): 정률법또는정액법 3. 광업권 ( 해저광물자원개발법 에의한채취권을포함한다 ): 생산량비례법또는정액법 4. 광업용유형고정자산 : 생산량비례법 정률법또는정액법 5. 삭제 < > 6. 개발비 : 관련제품의판매또는사용이가능한시점부터 20년이내의기간내에서연단위로신고한내용연수에따라매사업연도별경과월수에비례하여상각하는방법 7. 사용수익기부자산가액 : 당해자산의사용수익기간 ( 그기간에관한특약이없는경우신고내용연수를말한다 ) 에따라균등하게안분한금액 ( 그기간중에당해기부자산이멸실되거나계약이해지된경우그잔액을말한다 ) 을상각하는방법 8. 전파법 제14조에따른주파수이용권, 항공법 제105조의2 에따른공항시설관리권및 항만법 제16조에따른항만시설관리권 : 주무관청에서고시하거나주무관청에등록한기간내에서사용기간에따라균등액을상각하는방법 2제1항각호의규정에의한상각방법은다음과같다. < 개정 > 1. 정액법 : 당해감가상각자산의취득가액 ( 제72조의규정에의한취득가액을말한다. 이하이조에서같다 ) 에당해자산의내용연수에따른상각률을곱하여계산한각사업연도의상각범위액이매년균등하게되는상각방법 2. 정률법 : 당해감가상각자산의취득가액에서이미감가상각비로손금에산입한금액을공제한잔액 ( 이하 " 미상각잔액 " 이라한다 ) 에당해자산의내용연수에따른상각률을곱하여계산한각사업연도의상각범위액이매년체감되는상각방법 3. 생산량비례법 : 당해감가상각자산의취득가액을그자산이속하는광구의총채굴예정량으로나누어계산한금액에당해사업연도의기간중그광구에서채굴한양을곱하여계산한금액을각사업연도의상각범위액으로하는상각방법 생산량비례법은자산의이용정도를고려하여예정조업도혹은예상생산량에근거하여감가상각비를계상하는방법이다. 법인세법상광산, 유전과같은광업용유형고정자산에대한상각방법으로만인정이되나, 이를민간투자사업에적용이가능하다고할경우실제수요대비총수요에대한비율로상각이가능할것이다. 이는매출과감가상각비가어느정도연동되는효과가있어초기운영단계에서정액법보

185 176 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 다감가상각비용에대한부담이줄어드는효과가발생한다. 다만, 이는총생산량을예상할수있는경우에적절하므로예상수요와실제수요의차이가크게발생할경우에이에대한방안이함께마련되어야한다. 현재운영되고있는민간투자사업의 SPC는일반적으로 30년간정액으로관리운영권을상각하고있다. 본장에서는민간투자사업의사례로서용인 ~ 서울민자고속도로사업 ( 이하, 용인 ~ 서울사업 ) 와서수원 ~ 오산 ~ 평택민자고속도로사업 ( 이하, 서수원 ~ 평택사업 )2건의최초실시협약첨부재무모델을기준으로생산량비례법과유사하게매출액에연동시켜감가상각방법변경에대한효과를분석하였다. 생산량비례법은총채굴예정량대비당해연도채굴양의비율로상각비율을결정하며이를민간투자사업에적용할경우채굴량대신연간구간별수요를고려할수있다. 다만구간별로거리와요금이상이하므로수요의단순합계로할것인지구간별수요에요금에대한가중치를적용할것인지, 가중치를적용한다면어떠한기준으로가중치를둘것인지에대한논의가필요하다. 본분석에서는구간별로가중치를적용하되, 이는전체사업기간매출액대비연도별매출액의비율과유사할것이므로총매출액대비연간매출액비율을기준으로상각을수행하였다. 감가상각비를매출액과연동시킬경우정액법과비교시운영기간초기에는감가상각비가적게발생하며, 이후기간동안안정되는추세를보인다. 이는운영기간초기에배당가능한이익이증가하는것을의미하나이익이증가할경우법인세가증가하는효과가있어감가상각방법변경효과를상쇄시킨다. 결과적으로감가상각방법의변경은운영초기의감가상각비용은줄어드나법인세비용은늘어나므로이는주주수익률인 ROE는반드시증가하지는않는것으로나타났다.

186 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 177 [ 그림 Ⅳ-13] 용인 ~ 서울고속도로감가상각방법변경에대한연도별효과 [ 그림 Ⅳ-14] 서수원 ~ 오산 ~ 평택민자고속도로감가상각방법변경에대한연도별효과

187 178 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 총사업기간동안의당기순이익, 감가상각비, 법인세비용의총합을비교한표는다음과같다. 사업기간의당기순이익총액이변동하는것은법인세비용이반영된세후비용이기때문이다. 두사업모두법인세비용총액은감소하였으며, 용인 ~ 서울사업의경우서수원 ~ 평택사업보다법인세비용감소효과가크게나타났다. < 표 Ⅳ-32> 감가상가방법변경시이익및비용분석 ( 단위 : 억원 ) 용인 ~ 서울민자고속도로 서수원 ~ 오산 ~ 평택민자고속도로 구분감가상각감가상각최초협약모델최초협약모델방법변경방법변경 당기순이익 15,965 16,005 33,216 33,224 감가상각비 5,520 5,520 7,663 7,663 법인세비용 6,415 6,375 12,638 12,628 주 : 사업기간전체의합을나타냄. 그러나배당현금흐름을기준으로한 ROE는두사업에서상반되는결과가나타났다. 감가상각방법변경시용인 ~ 서울사업의경우 ROE가증가하였으며, 서수원 ~ 평택사업은오히려 ROE가약간감소하였다. 이는용인 ~ 서울사업의현금유보액이충분하여법인세를납부하고도배당가능한현금이있는것으로나타났으나, 서수원 ~ 평택사업은법인세납부로인하여오히려배당가능한현금이줄어들었기때문이다. 용인 ~ 서울사업은감가상각방법변경시 2008년운영을가정할경우사업기간전체배당액은법인세가감소한금액만큼 40억원가량증가하며, 기존보다 1년일찍 2018년부터배당이가능하였다. 이후 5년간 (2018년 ~2022년 ) 배당액이 1,174억원으로기존배당액 952억원보다 222억원가량조기배당이가능한것으로나타났다. 반면, 서수원 ~ 평택사업은배당초기 5년간 (2019년 ~2023년 ) 기존배당액이 2,387 억원으로감가상각방법변경시배당액 2,230억원보다 157억원더높은것으로나타났다. 즉, 세후배당가능한현금유보액의정도가 ROE 증감에영향을끼치는것으로나타났다. 법인세를제외하여분석시용인 ~ 서울사업의 ROE는 11.71% 에서 11.85% 로상승하였으며, 서수원 ~ 평택사업의 ROE 역시 12.90% 에서 12.93% 로상승하였다. 부채비율의경우에는두사업모두크게개선되는효과가나타났으며이는운영초기의결손금발생액이줄어들었기때문이다.

188 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 179 < 표 Ⅳ-33> 감가상가방법변경시수익률및부채비율 용인 ~ 서울민자고속도로 서수원 ~ 오산 ~ 평택민자고속도로 구분감가상각감가상각최초협약모델최초협약모델방법변경방법변경 ROE 10.07% 10.21% 11.32% 11.31% 부채비율 ( 평균 ) % 173.9% 92.90% 81.60% 감가상각방법변경이외에도상법상배당제한요건인이익준비금적립에대한요건완화, 감가상각비범위내에서의초과배당허용등의규제완화시기대 ROE를상승시켜민간투자사업에대한투자매력도를높여줄수있을것으로기대된다. 배당제한조건완화와관련하여위탁관리부동산투자회사가일반기업과는달리존속기한이정해진한시적인법인이며배당을목적으로설립된회사임을감안하여부동산투자회사법에서예외를두고있으므로이를참고할수있다. 부동산투자회사법시행령에따르면위탁관리부동산투자회사가법제28조제 3항에따라초과배당을하려는경우, 해당연도의감가상각비의범위에서배당하되, 초과배당으로인하여전기에서이월된결손금은당기의배당가능이익산정시포함하지않도록정하고있다. 부동산투자회사법제28 조 ( 배당 )1 부동산투자회사는 상법 제462 조제1항에따른해당연도이익배당한도의 100 분의 90 이상을주주에게배당하여야한다. 이경우 상법 제458 조에따른이익준비금은적립하지아니한다. 2 부동산투자회사의이익배당은금전배당으로한다. 3 위탁관리부동산투자회사가제1항에따라이익을배당할때에는 상법 제462 조에도불구하고이익을초과하여배당할수있다. 이경우초과배당금의기준은해당연도감가상각비의범위에서대통령령으로정한다. 4 제20 조에따라상장된부동산투자회사가총자산에서대통령령으로정하는비율이상을차지하는부동산을매각하여그이익을배당할때에는해당사업연도말 10 일전까지이사회를개최하여이사회의결의로배당여부및배당예정금액을결정하여야한다.< 신설 > 5 제4항에따라결정된배당은주주총회의결의를거쳐실시한다. 다만, 정관으로이사회의결의로배당을할수있다고규정하는경우에는이사회의결의로배당을실시할수있다.< 신설 > 반면사회기반시설에대한민간투자법에서는배당에대하여아래와같이공공부

189 180 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 문에지급할배당을민간에배당하는경우에만 배당에대한규정이없다. 특례를두고있어별도의이익초과 사회기반시설에대한민간투자법제55 조 ( 배당의특례 ) 민관합동법인에출자한공공부문은해당민관합동법인의이익을배당할때중소기업또는소액주주의보호등필요하다고인정하는경우에는공공부문에지급할배당금의전부또는일부를 상법 제464 조에도불구하고민간부문주주에게추가하여배당하게할수있다. 위탁관리부동산투자회사나기업구조조정부동산투자회사가페이퍼컴퍼니이며, 투자대상자산이민간투자법에서의대상자산과다르기는하나존속기간이한시적이고, 투자자들의이익배당이주요설립목적이라는점에서상법상에예외를두는등의방안을고려해볼수있을것이다. 다만, 초과배당은감가상각비한도내에서결손이발생할경우에만가능할것이므로수요가일정수준충족되는사업에만적용이가능할것이다. 마지막으로, 운영기간과유사하게장기 PF 상환기간을설정하는방법역시재무구조를개선시킬수있다. 이는연간원리금상환부담을줄이고, 이자비용에대한법인세를감소시키는효과가전운영기간에걸쳐발생하므로운영초기단계의배당제한을완화시키는효과가있을수있다. 다만, 장기적인대출이가능하려면앞장의금융투자장애요인분석에서전술한바와같이건설기간전사업의수익성에대한판단의어려움, 정부정책변경및과도한정부개입등과같은불확실성이해소가선행되어야할것이다. 또한금융투자사례분석에서다룬 Pebble(Pan European Bank to Bond Loan Equitisation) 금융구조와같이연기금등의기관이 25년이상의장기투자를하는대신건설위험은부담하지않으며선순위로상환되는등장기투자가가능할수있는금융환경을조성하여야장기대출이가능할것이며, 운영기간동안민간투자사업법인의재무구조를개선시켜궁극적으로는민간투자사업의지분투자역시활성화가가능할것이다. 나. 현금흐름균등화를위한재원조달구조개선 민간투자사업의현금흐름의균등화를위한제도개선은공중으로부터의투자자모집을하는공모펀드의활성화를위한기초가될것이다. 이를위하여, 재원조달구조의개선방안으로서아래와같은사항을고려해볼수있다. 전체운영기간의현금흐름을균등화시키는방식을적용하여현금흐름방식으로서운영초기낮은수익률에대응할수있는자금공급과운영후기의큰현금흐름에서발

190 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 181 생할수있는초과수익률을제거할수있는자금회수방안을고려해볼수있다. 또 한, 건설기간과운영기간을분리하여재원조달을하는방안을모색해볼수있다. 건설기간중재원조달의기본구조 - 총투자비를중요한평가요소로사용 : 물가변동비는주무관청이산출기준을제시하고, 건설이자는사업시행자가제시하여총투자비를산정 - 자기자본비율에대한제약불필요 : 금융시장에서자율결정 - 주무관청이최초사용료결정선언 - 사업시행자는운영개시후주무관청이요청하는때주식또는관리운영권을주무관청이지정하는자에게양도의무이행 - 운영개시후사전에확정한기간이내에주무관청이직접또는사업시행자를통하여요구하는시점에자금재조달을하되, 조달금액이실시협약으로확정한총투자비 + 재조달비용에미달하는경우해당부족액을주무관청이보조금으로충당함으로써건설보조금을확정하거나, 초과조달액을국고특별회계에세입하여타민간투자사업에활용 운영기간중재원조달의기본구조 - 투자수익률보장방식적용 : 사업시행자가제시하는투자수익률이달성될때까지투자금회수기간연장보장 - 총투자비를중요한평가요소로사용 : 많은투자금을제시할수록높은점수부여 - 투자수익률을중요한평가요소로사용 : 낮은투자수익률을제시할수록높은점수부여 - 주무관청에서사업의예시적현금흐름과확정된사용료결정방법을사전제시 - 주무관청이필요하다고판단하는시점에기투입된투자금의약정투자수익률을보장하고사업시행자변경및자금재조달을실행할수있는권한보유 위의건설기간중재원조달구조의경우, 다음과같은장점과고려사항이존재한다. 투자금손실위험최소화로저렴한건설자금조달가능하다는점과주무관청이금융시장환경을고려하여최대로자금을조달 ( 건설보조금을최소화, 또는세입액을최대화 ) 할수있는시점에재조달실행할수있다는점, 건설사의자기자본납입부담을축소하여시공이윤최소화를유도할수있다는장점이있다. 그러나전략적투자자로서건설출자자를제외한다른투자자 (ex. 운영출자자 ) 의참여유인이없어운영기간중시설의서비스수준을운영투자자를통하여담보하기어렵다는점과운영기간중최초 refinancing이이루어지기전까지주무관청의우발부채로인식된다는점은단점으로볼수있다. 한편, 운영기간중재원조달구조의경우, 다음과같은장점과고려사항이존재한다. 위의구조로재원조달을수행할경우투자금손실위험최소화로현재보다저렴한재조달자금조달이가능하며주무관청이금융시장환경을고려하여최대로자금을조달 ( 건설보조금을추가축소, 또는세입액을최대화 ) 할수있는시점에재조달실행

191 182 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 할수있다는점과운영후기로갈수록현금흐름이증가하는특성을활용하여세입액을증대시킬수있다는점, 운영을지속적으로민간에이양함으로써민간운영기간만료후발생하는공공부문의유지관리부담을해소할수있다는점이장점으로꼽힌다. 또한주무관청선택에의한재조달및기투자자금보장이기때문에우발부채로인식되지않으며확정된투자금과예측가능성이높은현금흐름을바탕으로공모펀드활성화가가능하다는점을들수있다.( 공모펀드의요구수익률이사모펀드의요구수익률보다경쟁력이있다는점을전제로함.) 반면단점으로는투자수익률보장으로시설의이용률을높이려는유인이없어해당노력및시설의성능을평가하는절차를마련하여야한다는점을꼽을수있다. 2. SOC 채권활성화 가. 채권을통한조달의특징 채권을통한자금조달의투자자는장기간의투자를하여야하는기관투자자들 -연기금, 생명보험회사등- 이주요투자자였다. 일반적으로민간투자사업의타인자본대출수단으로서은행대출과채권을통한조달은다음과같이비교되고있다. 43). 첫째, 조달재원에대한이자율. (1) 전통적으로채권투자자들은고정금리기반으로대출을하기때문에이자율스왑이필요성이없으므로이자율을절약할수있다. (2) 채권투자자들은그책임기간과자산기간을배치할수있어유동성위험을낮출수있다. (3) 대부분의채권은채권보증전문회사 (monoline companies) 가보증하므로채권신용등급평가에서 triple-a를받을수있다. 보증비용을감안하더라도은행대출보다낮은금리의조달이가능하다는이점이있다. 둘째, 손실포지션비용 (Negative carry) 일반적으로채권을통한조달은금융약정체결시에일거에차주가대출원금을받게되므로건설기간동안자금이필요하지않을경우차주는그대출금을다른자산에투자하여야한다. 다른자산에투자할경우이자가채권을통한조달보다높지않은경우가일반적이므로, 차주는그만큼의손실포지션비용이발생한다. 반면, 은행대출은자금이필요할경우인출하도록하고, 인출하지않으면약정수수료를부담하여야한다. 민간투자사업의경우서비스완료되기까지현금흐름이원활하지않으므로, 차주입장에서는채권을통한조달을선호 43)EuropeanPPPExperienceCenter,CapitalmarketsinPPPfinancing-wherewewereandwhere arewegoing?

192 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 183 하게된다. 셋째, 조기상환및재조달기회 : 최초금융약정에비하여재조달의금융약정이금리가낮아지는등의이익이있고, 민간부문과정부가이를공유하게되므로재조달기회취득은발행인과정부모두에게중요한이슈이다. 만약재조달이일어날경우기존채권은조기상환하여야하고, 조기상환에는조기상환수수료가부가되므로채궈투자자들은다른자산에투자할수있게된다. 넷째, 리파이낸싱위험 : 은행대출은일반적으로프로젝트전기간동안유지되기어려우므로리파이낸싱리스크가존재하고, 공공과민간이이리파이낸싱위험을분담하여야하는반면, 채권투자자들은일반적으로장기금융투자자들이므로채권발행기간은투자대상자산의계약기간동안유지되므로리파이낸싱위험을피할수있다. 다섯째, 프로젝트의사결정 : 은행대출은신디케이트대출이일반적이므로대리은행에게의사결정을위임하게된다. 차주의계약위반이있을경우, 신디케이드대주들이소집되어의사셜정을하여야하므로의사결정속도가느리고성숙되지못할가능성이있다. 채권발행을통한조달의경우, 채권보증전문회사가프로젝트위험을인수하게되고, 채권자대표의역할을하게되어의사결정이신속하게이루어질수있다. 여섯째, 실행가능성 : 채권조달의경우은행대출에비하여가용재원이불확실하다거나경쟁이없는상태의 pricing이우려되는위험을제기하는경우가있다. 그러나, 적어도영국의경우대규모프로젝트경우, 은행대출또한신디케이션대출이요구되고, 신디케이션대주모집에도위와비슷한위험이있기때문에, 결국신디케이션은행대출이나채권을통한조달은실행위험측면에서는유사한측면이있다. 일곱째, 발행비용 : 채권조달관련거래비용은대출채무신용등급및채권상장시의법률비용등이발생할수있으므로거래비용이은행대출보다높다. 그러나, 이비용이펀딩재원조달과정결정에유의미한요소라고보기는어렵다. 여덟째, 인플레이션헷지 : 특정종류의채권은인플레이션지수와연동되어원리금이조정되는사례가있는데, 연기금등그채무를물가지수와연동하여야하는장기투자자들에게선호되고있다. 은행대출상품의경우물가연계상품이많지않아채권을통한조달이매력적인이유중의하나이다. 나. 우리나라의 SOC 채권을통한조달 사회기반시설채권 (SOC 채권 ) 이란민간투자사업추진에필요한재원을마련하기 위하여발행되는채권을말하며, 사회기반시설에대한민간투자법 ( 민간투자

193 184 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 법 ) 에근거하고있으며, 발행관련제반규정은상법등관련법률의규정을따르고있다. 민간투자법제58조제1항제58조 ( 사회기반시설채권의발행 ) 1 사업시행자, 자산유동화에관한법률 에따른유동화전문회사또는대통령령으로정하는금융회사등은대통령령으로정하는바에따라민간투자사업의추진에필요한재원의조달또는민간투자사업으로인한채무의상환을위하여채권 ( 이하 " 사회기반시설채권 " 이라한다 ) 을발행할수있다. 2 제1항에따른사회기반시설채권에의하여조달된재원은민간투자사업을위한용도외로사용하여서는아니된다. 민간투자법시행령제38조 ( 사회기반시설채권의발행 ) 1 법제58조제1 항에서 " 대통령령으로정하는금융회사등 " 이란다음각호의어느하나에해당하는것을말한다. 1. 은행법 에따라인가를받아설립된은행 2. 한국산업은행법 에따른한국산업은행 3. 중소기업은행법 에따른중소기업은행 4. 한국정책금융공사법 에따른한국정책금융공사 2 법제58조제1 항에따른채권 ( 이하 " 사회기반시설채권 " 이라한다 ) 을발행할때에는 상법, 자산유동화에관한법률 등관련되는법률에따라발행하며, 사회기반시설채권임을표시하여야한다. 3 제2항에따라사회기반시설채권을발행한자는매사업연도가끝난후 2개월이내에전년도의사회기반시설채권발행액및발행조건등에관한사항을기획재정부장관에게보고하여야한다. 민간투자법령에따르면 SOC채권은사업시행자, 유동화전문회사및금융회사가발행하는채권을통칭하는의미이다. 이하에서는민간투자법상의사회기반시설채권발행의예와유동화전문회사가발생하는 ABS발행사례를살펴본다. 1) 사업시행자 SOC 채권발행사례 민간투자법상의사회기반시설채권은 1999년 5월인천국제공항열병합발전소건설을위해발행된것이최초사례로기록되고있다. 이후신대구부산고속도로사업의사업시행자가 6건의 SOC채권을발행한것을포함하여 2개사업에서총 7건의발행실적을보이고있다.

194 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 185 < 표 Ⅳ-34> SOC 채권발행실적 발행사명 발행건수 발행액 / 신용등급 인천공항에너지 억원 /AA- 신대구부산고속도로 억원 /AAA~AA+ SOC채권은도입당시장기채권투자에대한분리과세로절세효과가뛰어나자금조달방식으로호응이클것으로예상하였으나, 실상은타인자본대출에서의프로젝트금융방식이나인프라펀드를통한출자또는타인자본대출방식에비하여시장에서의활용도가그리크지않다. 국내채권시장에서장기채권발행여건이무르익지않은것이그이유일수있고, 조세특례제한법개정으로분리과세혜택이줄어드는측면에서도투자유인이그리크지않은것으로보인다. 신대구부산고속도로가발행한사회기반시설채권의증권업협회고시금리를기준으로한발행스프레드를살펴보면, 2005년 6월발행된 10년물 (AA-)DL 국고대비 +40BP로 call option 프리미엄을고려하지않더라도발행금리 (4.96%) 가그리높지않은수준을보이고있다. 44) 발행금리수준또한사회기반시설채권활성화하기에유리한조건이아닌것으로파악된다. 2) ABS 발행 ABS란, 금융기관, 기업등이보유하고있는특정자산중일부를집합하여이를기초자산으로증권을발생하고유동화하는증권을말한다. 앞서살펴보았듯이, 민간투자사업에대출을해주는대출기관은대출채권을기초자산으로 ABS를발행하여자본시장에매각하는방식을활용하고있다. 민간투자사업대출금융기관의대출채권을기초자산으로한 ABS 발행실적은다른자산에비하여규모가크지는않으나, 꾸준히이어져오고있다. 금융감독원의 2013년 3분기 ABS 발행총액은전년동기대비 3.4% 감소하였다. 2013년 3분기자산유동화증권발행실적분석 ( , 금융감독원 ) 에따르면, 아래와같이 SOC ABS 투자를포함한 ABS 발행실적을알수있다. 이기간에는전년동기발행되지않았던사회간접자본투자 (SOC) 대출채권을기초로한 ABS는총 1,200억원 (1건) 발행되었다. 부산광역시추진의을숙도대교건설관련민간투자사업으로동 ABS는 사회기반시설에대한민간투자법 에따라신용보증기금이보증하였다. 44)KIS 채권평가,KISWeekly, ,HotIsue, 사회기반시설채권 (SOC 채권 ) 발행현황

195 186 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 < 표 Ⅳ-35> ABS 발행실적 ( 단위 : 억원, %) 2011 년 2012 년 2012 년 3 분기 2013 년 2 분기 30,739 (9.6) 92.66(19.4) 17.32(14.0) 13.63(11.7) 주 : 부동산 PF ABS 및사회간접자본투자 (SOC) ABS 를포함함. ABS를활용할경우, 대출기관인금융투자자들입장에서는, 투자자금의자금회수 (exit) 를용이하게하는방안이될수있다. 장기금융투자자입장에서는, 유동화구조에서오는위험을감소시키기위한방안을마련하여야할필요성이있다. 유동화구조에서주요위험요소는차주의채무불이행위험이다. 차주는민간투자사업으로부터의수입을포함한혐금흐름으로기초자산을상환하고, 만약운영중인단계의사업의경우민간투자사업의운영관련위험에노출되어향후사업성과저하, 차주의자체신용도등을감안하여채무불이행위험은존재한다. 이러한차주의채무불이행위험은대출약정, 신용보증계약및업무위탁계약에따라신용보증기금이 ABS 소지자에게부담하는보증의무를통해통제된다. 유동화증권의발행과이에대한보증은, 채권투자자에게신규안정적인장기투자기회제공하여장기투자자확보를통한민간투자사업의활성화수단으로제고된다. 다. SOC 채권활성화를위한제언 사업시행자가발행하는사회기반시설채권을활성화하여자본시장으로부터의자금조달이가능하고, 공모를통한투자자모집이가능하게하기위해서고려해야할요소들은국내의장기채권시장의성숙도와밀접한관련이있어 SOC 채권활성화방안만을논하는것은한계가있을수있다. 또한, 공모를통한채권조달과관련하여사업시행법인의출자자등의이해관계자들은서로다른선호도를가지고있을수있으므로이를고려하면채권활성화방안이한계가있을수있다. 즉, 사업시행법인의재무적출자자들은타인자본의일부만을공모채권으로발행할경우재무적투자자들의이익에부합하지않아선호하지않은대안일수있다. 또한자금재조달의경우공모채권을활용한조달금리를인하할경우, 이익중의일부를정부와공유하게끔되어있으므로사업시행자입장에서의유인은저하될수있다. 대주입장에서는재조달이익의공유로인해사업성자체는악화되므로공모채권활용에따른유인이발생하지않을수있다.

196 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 187 위와같은한계에도불구하고, 공공자금을통한자금조달이라는측면에서사회기반시설채권발행을권장하여자금조달의투명성과장기금융투자자들의투자회수방안이마련되어야하고, 이를위한구체적인방안들이실효적으로확보되어야할필요가있다. 참가자들의유인부족을타개하기위한대안으로서는 1) 투자대상으로서 Low-risk 사업의지속적공급, 2) 채권에대한보증여부, 3) 투자자들에대한유인방안마련등이종합적으로검토되어야할것으로보인다. 이중 1) 저위험사업의지속적공급은이미다른장에서논하여졌던바이고, 2) 채권에대한보증여부는 ABS 발행시의산업기반신용보증기금의보증, 주무관청의보증등의방안이필요할것이다. 3) 투자자들에대한유인방안으로서는분리과세혜택등을유지하여투자대안선택시의매력도를증가시키는방안등이필요할것이다. 1) 분리과세혜택 사회기반시설채권등의이자소득에대한분리과세는 SOC채권을통한민간투자확대와장기채시장육성을지원하기위하여시행하고있는조세특례제도이다. 조세특례제한법에따라사회기반시설채권의이자소득에대하여소득세법의규정에도불구하고종합소득에대한과세표준을계산함에있어이를산입하지아니하고, 분리하여세율을결정하고있다. 아래표에서와같이사회기반시설채권의활성화를위하여장기투자자에대한분리과세혜택은그대상을 12년이상장기채권, 15년이상장기채권으로대상을달리하다현행은조세특례제한법의개정으로발행일부터최종상환일까지기간이 7년이상인채권으로서 2014년 12월 31일까지분리과세혜택이주어지고있다.

197 188 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 조세특례제한법제29조 ( 사회간접자본채권의이자소득에대한분리과세 < 개정 >) 발행일부터최종상환일까지의기간이 12년이상인대통령령이정하는사회간접자본채권으로서 2003년 12월 31일까지발행된채권의이자소득에대하여는소득세법제 14조의규정에불구하고종합소득에대한과세표준을계산함에있어서이를산입하지아니하고, 동법제129조제1 항제1호다목의규정에의한세율을적용한다. < 개정 > 조세특례제한법제29조 ( 사회기반시설채권등의이자소득에대한분리과세 < 개정 , , >) 발행일부터최종상환일까지의기간이 15년이상인대통령령이정하는사회기반시설채권및대통령령이정하는수해방지채권으로서 2009년 12 월 31일까지발행된채권의이자소득에대하여는 소득세법 제14조의규정에불구하고종합소득에대한과세표준을계산함에있어서이를산입하지아니하고, 동법제129조제 1 항제1호다목의규정에의한세율을적용한다. < 개정 , , > 조세특례제한법제29조 사회기반시설채권의이자소득에대한분리과세 시행미정 ] [ 법률제12663호, , 타법개정 ] 발행일부터최종상환일까지의기간이 7년이상인대통령령으로정하는사회기반시설채권으로서 2014년 12월 31일까지발행된채권의이자소득은 소득세법 제14조에도불구하고종합소득에대한과세표준을계산할때산입하지아니하고, 같은법제129조제1 항제1 호라목에따른세율을적용한다. < 개정 > 소득세법제129조 ( 원천징수세율 ) 1 원천징수의무자가제127조제 1항각호에따른소득을지급하여소득세를원천징수할때적용하는세율 ( 이하 " 원천징수세율 " 이라한다 ) 은다음각호의구분에따른다. < 개정 , , > 1. 이자소득에대해서는다음에규정하는세율라. 그밖의이자소득에대해서는 100분의 14 국내민간투자사업의자금조달이대체로금융기관의대출방식이주도하여왔고, 사모투자중심으로진행되어오는현황으로보더라도재원조달다양화, 개인투자자들을비롯한공모방식의투자가이루어질필요성이있다. 분리과세혜택은장기금융투자자들을민간투자사업투자자로끌어들이는유인으로작용한다. 그런차원에서, 조세특례제한법에따른사회기반시설채권에대한분리과세혜택을연장하는조치가마련되어야할필요가있다. 2) ABS 발행확대방안 현재의유동화구조는, 금융기관 ( 사업시행법인에대한대출기관 ) 이보유하고있는대출자산의유동화에한정되고있다. 이와더불어사업시행법인이누리는, 사회기반시설로부터의미래현금흐름을기반으로한자산유동화구조의활용도활성화시

198 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 189 킬필요가있다. 현행자산유동화에관한법률은자산매각기능자산보유자를금융기관과일부정부투자기관등으로한정하고있어민간투자사업의사업시행자가보유자산의미래현금흐름을기초로유동화증권을발행하기위해서는자산유동화법에따른자산보유자범위를확대하는제도보완이필요할것이다. 45) 3. 공모펀드확대 가. 공모펀드의설립근거 인프라펀드의공모상장의확대는기관및개인투자자들이사회기반시설사업에 참여할기회를제공함으로써사회기반시설사업에대한대규모자금조달을유용하 게하고, 투자자금의환금성을제고함으로써사회기반시설투자자금의유동성을제 고하는효과가있다. 장기금융투자자들의투자자금을인프라펀드에활용하는이점 은정부나투자자들상호간의시너지효과가나타날수있다. 국내민간투자사업의자금조달은대체로금융기관의대출방식이주도하였고, 일 부수익증권을활용한펀드나채권을활용할경우에도사모로진행하여개인투자자 의진입이제한적으로이루어졌다. 공모펀드가활성화될경우연기금등의기관투자자들은공모펀드에대한투자 방식을통하여인프라자산에투자할수있는등의투자방식의다양화효과를기대 할수있다. 장기재원조달이필요한민간투자사업의특성상조달재원의다양화를통한조달 비용의하락을추구하여야할필요가있으며, 공모방식의자금조달마련이그대안 이될수있다. 현행국내인프라펀드는 자본시장과금융투자업에관한법률 에따른투자회 사또는투자신탁형으로설립이가능하고민간투자법에서별도로정하는특례사항 외에는자본시장법의적용을받는다. 민간투자법은민간투자법에따라설립된인프 라펀드가자본시장법에따른상장규정의상장요건을갖추었을때에지체없이주식 또는수익증권을상장하기위한절차를지체없이진행하도록의무화하고있다. 46) 2005 년 2 월민간투자법시행령개정을통해공모방식의인프라펀드설립이가능 해짐에따라 47) 개인투자자들의인프라펀드투자가가능해졌다. 45) 자본시장을활용한공공투자자금조달에관한연구 46) 제 41 조의 8( 주식또는수익증권의상장 )1 투융자회사및투융자신탁의집합투자업자는 자본시장과금융투자업에관한법률 제 390 조제 1 항에따른상장규정의상장요건을갖추게되었을때에는그주식또는수익증권을증권시장에상장하기위한절차를지체없이진행하여야한다.

199 190 민간투자사업에대한장기금융투자활성화방안연구 그러나 2006년민간이제안하여건설되는도로에대한 MRG가폐지되고, 2009년민간사업자에대한 MRG 제도가전면폐지되면서회사형인프라펀드의신규조성이부진해진것으로파악되고있다. 이에정부에서는투자의사결정절차가간소해프로젝트별대규모투자나소액자본의탄력적투자가모두가능한투자신탁형인프라펀드를도입하게되었다. 나. 공모펀드현황 현재국내에서운용되고있는인프라펀드총 116개의펀드중는회사형인프라펀드 10개수준이고, 나머지는모두투자신탁형펀드로설립되고있다. 이미설립된펀드의경우모두사모방식의투자자모집이고, 공모방식의투자자모집은민간투자법에따른투융자회사인맥쿼리코리아인프라투융자회사 (Macquarie Korea Infrastructure Fund, MKIF) 와자본시장법에따른투자신탁서울지하철9 호선특별자산투자신탁 4건이사례이다. 48) 맥쿼리코리아인프라투융자회사는 2002년설립되어사회기반시설에대한민간투자법에서허용하는국내인프라자산을투자대상자산으로하고있으며한국거래소에상장되어있는공모펀드로서, 주식매매를통해일반인도 MKIF의주식을취득할수있다. 2014년 6월말현재마창대교, 천안- 논산고속도로, 인천대교, 광주제2순환고속도로일부구간등 12개의민간투자사업시행법인에대출채권또는지분형태로투자하고있으며주식이포트폴리오의약 27%, 채권이 53% 를차지하고있다. 시가총액은 2013년말기준 2조 2천억원가량이다. 2014년 2분기기준최근 1년간수익률은 8.97% 가량이며최근 5년간연평균수익률은 7.56% 이다. 47) 사회간접자본시설에대한민간투자법이개정되면서인프라펀드의설립 운용에있어서일반뮤추얼펀드와다른특례를적용할수있게되었고, 공모인프라펀드의설립도가능해졌다. 또기존의사모인프라펀드도신주발행절차를거쳐공모형펀드로전환할수있게되었다. 48) 기획예산처보도자료, 년에설립된 MKIF(MacquarieKoreaInfrastructureFund) 는 02 년에공무원연금, 군인공제회, 신한은행등 19 개기관투자자들의약 1.3 조원규모출자약정을통해설립되었고,MKIF 는당초사모형태로설립되었으나, 국내민자사업에대한활발한투자및운용성과를바탕으로공모펀드로전환하여영국및한국의증권시장에상장거래되고있다.

200 제 Ⅳ 장민간투자사업장기금융투자활성화방안 191 [ 그림 Ⅳ-15] 맥쿼리인프라투자자산현황 (2014 년 6 월기준 ) 서울시지하철 9호선의경우 2013년 10월사업시행조건조정을통하여사업시행자를변경하고, MRG를폐지하였으며, 운임결정권을서울특별시로귀속시키는등의변경실시협약을체결하였다. 본협약시새롭게도입된시민펀드는최초의 SOC 공모신탁형펀드로서사업시행법인의대출채권에투자하는구조로되어있다. 본공모펀드는서울시와지급보증은행이원리금을보장하는안정적인수익구조및비교적높은수익률로출시직후모두판매된바있다.

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