바덴뷔르텐베르크 (Baden-Württemberg) 주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법 (Hochwasserschutzrecht) 의헌법상의문제점 1) 飜譯 : 홍선기 * Ⅰ. 도입 Ⅱ. 권한범위 (Kompetenzrahmen) 독일연방공화국의연방제도 Ⅲ. 홍수방지법

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1 바덴뷔르텐베르크 (Baden-Württemberg) 주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법 (Hochwasserschutzrecht) 의헌법상의문제점 1) 飜譯 : 홍선기 * Ⅰ. 도입 Ⅱ. 권한범위 (Kompetenzrahmen) 독일연방공화국의연방제도 Ⅲ. 홍수방지법 (Hochwasserrecht) Ⅳ. 법적문제점과해결의실마리 Ⅴ. 요약과전망 Ⅰ. 도입 인간들이스스로책임을져야하는기후변화는인류에닥친가장심각한문제에포함된다. 이러한기후변화가또한강수시나리오의변화를초래한다는사실은확실한정보로간주될수있고, 그렇기때문에독일에서는더욱증대된극단적강수현상이관측될수있고, 앞으로더강하게이에대한대비를해야만한다 1). 이미지난 10년간날씨와관련된자연재해의전세계적인증가현상이보여주는바와같이, 장차유사한경우에극단적인홍수현상도또한고려되어야만한다 2). 거주지는전통적으로하천인근에존재하고있다. 이는특히한편으로는농업과 * 프라이부르크대학공법전공박사과정 1) Vgl. nur d_hochwasser#projektionen_f.c3.bcr_das_21._jahrhundert 2) Vgl. etwa die Darstellung des Rückversicherers Munich Re, abrufbar unter: unichre.com/de/reinsurance/business/non-life/georisks/natcatservice/great_natural_catastrophe s.aspx

2 230 환경법과정책제 9 권 ( ) 산업의경우용수의활용가능성에심도깊게의존할수밖에없었다는사실과, 다른한편으로는큰하천들이주요교통과물류의수단으로서이용될수있었다는사실에기반하고있다. 마찬가지로서울의발전도또한주요교통수단으로서한강의중요성에의존하고있다. 이러한하천부근거주망과증가하고있는홍수현상은엄청난인명피해와국민경제상의피해와함께엄청난손해를유발한다. 예를들어 2002년엘베 (Elbe) 강에서의백년동안의홍수는 남한전체면적의 5분의 1보다적은 -작센(Sachsen) 주에서만 86억유로 (8,6 Mrd. Euro) 3) 의국민경제상의피해를유발했었다 4). 재앙에가까운이러한홍수현상은그중요성에있어서정치적인민감성을증대시켰고홍수방지의중요성은강을더이상건설을통해좁게해서는안되고, 오히려강에게는공간 (Raum) 과정체영역 (Retentionsflächen) 5) 이주어져야한다는방향으로의사고의전환을초래하게되었다 6). 하지만이러한목표의전환은독일에서연방 (Bund) 과주 (Land) 사이의권한배분 (Kompetenzverteilung) 과함께연방제도의특수성과마주치게되었다 7). 2006년에있었던큰규모의헌법개정에서의연방제도개혁때까지용수관리법 (Wasserrecht) 은단지총괄적인권한 (Rahmenkompetenz) 으로서연방의책임하에있었다. 이후에 ( 경합적입법범위내에서 ) 비록여전히연방에게그관할이인정되었지만, 주에대해서도예외적인이탈권한 (Abweichungskompetenz) 이인정되었다. 그밖에도홍수방지법의변환은해당관련되는법들과, 특히헌법상지방자치단체 (Kommunen) 에보장된계획고권 (Planungshoheit) 과기본법제14조의재산권과논의 ( 정리 ) 되어야만한다. 이논문의주된연구대상은바덴-뷔르텐베르크주의전망으로부터연방독일의홍수방지법의헌법상의문제점들이다. 이러한정리와이해를위해먼저현존하는국가조직법상의구조에관한조망이이루어져야한다. 이러한국가조직법상의구조 3) 역자주 ) 우리돈으로환산시대략 120조원에해당 4) 5) 역자주 ) 번역상보유지역이라고도불리우며하천부근의지역으로일종의배후습지의역할을담당하는지역으로홍수로들어온물이나가면서주변보다낮은지역으로서물이가둬지고, 이물은주로농업용수로도사용된다. 이정체지역이있음으로해서홍수의피해를어느정도완화시킬수있다. 이지역의조성은인공적이나자연적으로이루어질수있다, 위키피디아참조. 6) Siehe BT-Dr. 15/ ) Zum zweigliedrigen Bundesstaat des Grundgesetzes siehe BVerfGE 13, 54 (77f).

3 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 231 는 2010년이후에야비로소존재하는최신의용수관리법상의조문들의해석에결정적으로영향을미친다. 연이어서용수관리법 (Wasserrecht) 을바탕으로조성된특별한규정들과홍수방지의문제점들을설명하기위해서는, 먼저짧게나마독일에서의용수관리법의발전과정이설명되어야한다. Ⅱ. 권한범위 (Kompetenzrahmen) 독일연방공화국의연방제도 1. 국가의구성 (Staatsaufbau) 기본법은연방과주사이의권한분배와관련해서한편으로는기본법제28조의지자체의자치행정권의보장을, 다른한편에서는연방공화국에서의국가구성은항상최소한공공행정의 3 영역 (Bund, Land, Kommunen) 에까지걸쳐있음을규정하고있다. 여기서기본법은비록단지주와연방의관계에서의권한만을구분하고있지만, 주에게도지방자치단체에대한관계에관한특정한형식을의무지우고있다. 이들자치단체는기본법제28조제2항의기초위에서주의일부로서간접적으로국가행정을수행하는 8) 고유한권리주체 9) 이다. 2. 유럽연합 (Europäische Union) 독일연방공화국의구조상의특수성은독일이주권이있는국제법의주체로서단지국제법규정에만구속되는것이아니라, 오히려이를뛰어넘어초국가적국가연합인유럽연합 (EU) 에편입되어있다는점이다. 이는그동안에유럽연합에게수많은권한 (Kompetenzen) 과고권 (Hoheitsrechte) 들이이양되었고, 이때문에또한필연적으로유럽연합을법적으로, 정치적으로어떻게분류할수있을지에대한수많은심도깊은논쟁들이도입되는정도로발전하게되었다 10). 하지만여기에서는이는그다지중요하지않다. 오히려유럽연합의권한구조와이들의입법부에귀속된도구 ( 법규범 ) 들이중요하다. 8) BVerfG DVBl. 1995, 286 (287). 9) BVerfGE 56, 298 (352 f); BVerfGE 107, 1 (11f): mit eigenen Rechten ausgestattet ; Hörnig in Hörnig, GG, Art. 28 Rn 9. 10) Vgl. nur Marauhn, in Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 7 Rn 2 ff mwn.

4 232 환경법과정책제 9 권 ( ) 유럽연합의권한의구조는 - 연방국가에서와는달리 - 소위권한대권한이아니라, 유럽연합계약 (EUV) 제5조의제한된개별수권의원칙에바탕을두고있다 11). 이는유럽연합과그기관들이어떤행동을하기위해서는, 모든법률행위 (Rechtsakt) 에있어서명시적이거나혹은적어도해석의방법으로입증가능한법적근거를일차법 (Primärrecht) 에서필요로한다는것을의미한다 12). 유럽연합은환경및용수정책에관한권한규정을유럽연합운영계약 (AEUV) 제 114조와 191조이하에서도출하고있다 13). 실질적의미에서법규범에는소위법규명령 (Verordnung) 과지침 (Richtlinie) 이있다. 이러한도구들은유럽연합운영계약 (AEUV) 288조에규정되어있다 - 이는2009 년 12월 1일효력을발하고유럽연합을개혁했던리스본조약이전의유럽공동체협약 (EGV) 제249조와부합한다. 법규명령과지침은수범자의범위와그구속력에있어서서로구분된다. 법규명령은모든부분에있어서구속력이있고직접적으로모든회원국가들에게적용된다. ( 유럽연합운영계약제288조제2항제2문 : Art. 288 Abs. 2 Satz 2 AEUV). 이점에서법규명령은국내법과비교될수있다 14). 반면에유럽법상의지침은단지회원국가들에게만향해있다. 지침은비록도달하려는목적과관련해서구속력이있지만, 형식과수단의선택을국가내부의기관에게위임해놓았다 ( 유럽연합운영계약제288조제3항 : Art. 288 Abs. 3 AEUV). 하지만그렇다고해서, 체계적이고이론적으로현존하는회원국가들의행위재량을현저하게제한하는, 매우상세한규정들이지침내에서부분적으로제정될수있다는점이간과되어서는안된다. 이와같이지침들이전체적으로혹은부분적으로 1대 1로원문에충실하게국내법으로전환된다는것도또한일반적인입법의표준이다. 하지만그럼에도불구하고지침상의원칙들이모두에게적용되기위한요건은이러한국내법으로의전환이다. 용수경제와홍수분야에있어서유럽연합은특히두개의본질적인지침을마련했다 : 용수원칙지침 (Wasserrahmenrichtlinie : WRRL) 15) 과홍수위험관리지침 11) BVerfGE 89, 155, Orientierungssatz Nr ) Koenig/Haratsch/Pechstein, Europarecht, 7. Auflage 2010, Rn 158; vgl. Geiger, in Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2010, Art. 5 EUV Rn 3. 13) Meyerholt, Umweltrecht, 3. Aufl. 2010, S ) Biervert, in Schwarze, EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 249 EGV, Rn 17: europäisches Gesetz. 15) Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im

5 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 233 (Hochwasserrisikomanagementrichtlinie : HWRL) 16) 이그것이다. 3. 연방제도개혁 (2006 년 9 월 1 일 ) 이전의입법권한 연방독일의규범구조내에서홍수관련주제가너무복잡해서, 이를이해하기위해서는, 먼저짧게나마헌법상입법권한에대한경위 ( 과정 ) 들을돌아볼필요가있다. 연방과주사이의입법권한구조를새롭게조성했던대규모의헌법개정이 2006 년 9월 1일부터효력을발휘하게되었다. 이러한헌법개정은특히독일연방제도의오류들을시정하고자했었기때문에 17) 무엇보다 연방제도의개혁 이라는표제하에서다루어졌었다. 연방의입법권한은연방제도개혁이전에 3개의분야로조성되어있었다. 기본법제71조와제73조에따른배타적인입법권한, 제72조와제74조에따른경합적인입법권한그리고제75조에따른총괄권한이그것이다. 여기서경합적인입법권한이란, 연방이자신의입법권한을행사하지않는한, 주가보유한입법권한을의미한다 (Art. 72 Abs. 1 GG). 연방이경합적입법권한에서그입법권한을행사할수있는유일한요건은, 연방영역에서동일한가치의생활관계의형성이나혹은법적또는경제적통일성의유지가전제국가의이해 ( 혹은이익 ) 의측면에서연방법률의규정을요구하는경우이다. 비록이구절의중요성이부분적으로격렬하게다퉈지고가장다툼이있는연방헌법재판소의일련의판결 18) 들을초래하긴했지만, 구조적으로경합적입법에있어서는이분야에서법률을제정할수있는연방의권한이중요시된다. 총괄입법 (Rahmengesetzgebung) 은 - 유럽법상의지침과비교가능하고그명칭에도부합하게 - 열거적 (abschließenden) 규정들을포함하지않고, 오히려주법에의해충족되어야하지만, 한정된범위내에서그대상 (Materie) 은각주가자유롭게결정할수있었던원칙들을각주에게제공한다는점에서, 배타적 (ausschließlicher) 입법및경합적 (konkurrierender) 입법과구분된다. 이러한시스템내에서수자원경영 (Wasserhaushalt) 분야는 그리고이로써또 Bereich der Wasserpolitik. 16) Richtlinie 2007/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken. 17) BT-Dr. 16/813, S ) z.b. BVerfGE 111, 226 zur Juniorprofessur; BVerfGE 112, 226 zum bundeseinheitlichen Verbot von Studiengebühren.

6 234 환경법과정책제 9 권 ( ) 한용수관리법상의홍수방지도 기본법제75조제1항제4호에따라연방의총괄입법 (Rahmengesetzgebung) 에해당하게되었다. 연방은이러한입법권한을수자원경영법 (Wasserhaushaltsgesetz) 을통해행사했다. 이에반해각주들은자신들만의고유한용수관리법 (Wassergesetze) 을제정했지만, 이법에서각주들은연방이제정한수자원경영법 (Wasserhaushaltsgesetz) 의원칙들을고려해야만했고, 이는부분적으로직접적인지시 (Verweisungen) 를통해서도이루어졌었다. 따라서규범의서열과관련해서법률적용의출발점은항상주의용수관리법 (Landeswasserrecht) 이었고연방법은단지예외적인경우에만직접적으로적용될수있었거나해석에있어서고려될수있었다는사실이법률적용에통용되었다. 전체적으로연방제도개혁이전의헌법현실 (Verfassungswirklichkeit) 은, 연방과주사이의, 즉연방정치에서주이익의대변인으로서의연방상원과연방하원과사이에서의정치적인분쟁속에서수많은난관에시달려야만했는데, 이난관들은이미언급했던기본법제72조의소위필요성규정 (Erforderlichkeitsklausel) 의해석에관한다툼이외에, 수많은입법안들이연방하원의결정외에연방상원의동의를필요로하고있고, 따라서정부를지지하는연방하원보다일반적으로더많은다수를필요로한다는점에연유한다. 따라서시민의정부뿐만아니라신뢰할수없는정부의기간에서도발생하는이러한폐쇄정치 (Blockadepolitik) 는모든측면에서권한귀속의수정보완이필요하다는인식을불러일으켰었다. 이러한인식은여기서한편으로는 ( 연방상원의 ) 동의를필요로하는법률안의수를감소시켰고, 다른한편으로는입법권한을이전의경우보다는더명확하게했다 19). 4. 연방제도의개혁 이로써연방제도의개혁으로인해기본법에서의입법권한의구조적인변경이수행되었다. 특히총괄입법의가설 ( 가정 ) 이삭제되었다. 지금까지이곳총괄입법에장착된입법분야들은대부분경합적입법권한으로옮겨졌다. 하지만단순한경합적관할로의권한이동은이로써각주들이가지고있는이분야에서의각각의형성적영향력을상실하게됨을의미할수도있다. 이러한권한상실에대한동의는각주가지닌중요성에관한연방제도특유의다툼속에서달성되기힘들었었지만, 연방상원에서의각주의동의는기본법개정을위한요건이었다. 결국정치적타협 19) BT-Dr. 16/813, S. 7.

7 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 235 으로서법학에서대부분소위이탈권한 (Abweichungskompetenz) 라고간주되는새로운입법유형이발달되었다 : 이에대해기본법제72조제3항에는, 이조문에서언급된대상들에대해, 연방이자신들의법률을한정적으로 (abschließende Regelungen) 규정했다면, 주는스스로연방법으로부터벗어나는고유의규정들을제정할수있다. 여기서는연방법과주법사이의관계에있어서우선순위법 (das ranghöhere Recht) 이적용되는것이아니라오히려기본법 72조제3항제3문의 각각의신법 (das jeweils spätere Gesetz) 이적용된다. 따라서이론적으로나실제적으로즉시기본법제72조제3항에규정된분야에대해서, 연방과주사이에신법에관한영원한경쟁관계가발생할수있다는것이생각될수있다 : 연방이주가동의하지않는법률을제정하면주도자신들만의고유의법률을제정하고, 다시연방이자신들의새로운법률을제정하는방식이다. 이로인해헌법적이고헌법정책적인 Ping-Pong게임이발생할수있다. 이런종류의, 직접적인체계상놓여진국가적어려움이어떻게극복될수있을지는좀더지켜봐야한다. 이전의총괄입법분야로부터의대부분의입법대상처럼, 경합적입법대상에수자원경영의분야도또한받아들여지고 (Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG) 동시에각주들의이탈권한에도해당된다 (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 GG). 단지시설과관련된연방의규정들만이고정적이고따라서주에게는허용되지않는다. Ⅲ. 홍수방지법 (Hochwasserrecht) 이로써연방제도의개혁은용수관리법분야에서연방과주의병행적인입법권한의발생을초래했었다. 하지만먼저기본법제125b조에따라이전에적용되었던규정들, 다시말해총괄법 (Rahmenrecht) 으로서조성된연방의수자원경영법과직접적으로적용되는주의용수관리법 (Wassergesetze) 이계속적용되었다. 이것은바덴- 뷔르텐베르크주에서의홍수방지법 (Hochwasserrecht) 에관해, 건설계획법의내부분야 (bauplanungsrechtlichen Innenbereich) 와, 다시말해현존하는거주지구, 건설계획법상의외부분야 (bauplanungsrechtlichen Außenbereich), 즉대부분건설되지않은노출된지역, 사이가구분됨을의미했다. 외부분야에관련해서는, 100년간의홍수현상에있어서통계상범람했던전체지역들이, 엄격한보호체계에놓여있고법

8 236 환경법과정책제 9 권 ( ) 적으로확정된홍수지역 (Überschwemmungsgebiete) 으로간주되었다는사실이확인되었다. 그밖에도하천상류와제방및연안사이지역과홍수방지및감소를위해계획확정 (Planfeststellung) 또는계획인가 (Plangenehmigung) 의기초위에서요구되는지역들도홍수지역으로간주되었다. 특히준공계획 (Bauleitplanung), 다시말해지방자치단체에의한 새로운건설지역 의입증은용수관리법 (Wassergesetz) 제78a조에의해현저히제한되었다. 용수관리법제78조는건설계획 (Bauvorhaben) 을인가요건 (Genehmigungserfordernis) 으로설정해놓았고, 용수관리법제79조는다른규정의제정을위한수권 (Ermächtigung) 을포함하고있었다. 이에반해건설계획상의내부분야에대해서는법적인지역의확정도이루어지지않았고어떤방식으로든보호구역과관련된홍수방지를추진할관청의의무도또한정해지지않았다. 법규명령에의해홍수위험지역에서요구되는것들을정할수있는권한은지방자치단체의지방경찰에게수권되었다 ( 바덴-뷔르템베르크주용수관리법제 80조제2항 : 80 Abs. 2 Wassergesetz Baden-Württemberg). 홍수방지와관련해서이러한것들은그다지큰의미가있는것은아니었지만, 지역정치인들은거주민들로부터이들의토지의사용가능성과건축가능성을최소한부분적으로박탈해야한다는점에서 이에상응한저항이예측될수있었던 - 고심끝에결단을내려야했다는것을의미할수도있었다. 이것은거주지역과관련해서실질적으로매우사소한사용제한만이발생했었음을의미했다. 단지새로운계획에있어서만홍수위험이고려되어야했다. 바덴-뷔르템베르크주의용수관리법 (Wassergesetz) 이이를통해연방법의원칙들을규범에맞게전환되었는지의여부는이미구수자원경영법의적용하에서는이미의심스럽지만, 실무에서는 -이점에서는명시적으로- 논의되지않았다. 1. 신수자원경영법 (Neues WHG) 2010년 3월 1일연방은자신의연방제도개혁의결과로새롭게달성된규정권한을근거로새로운수자원경영법 (Wasserhaushaltsgesetz) 을제정했다. 이전에전체적인환경법분야에관한통일적인환경법전의시도는정치적으로실패했었다 20). 이법률은이전의총괄규정 (Rahmenregelungen) 을직접적으로적용되는완전규정 (Vollregelungen) 으로대체했다. 20) Siehe Mitteilung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom unter

9 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 237 1) 유럽원칙 (EU-Vorgaben) 여기서연방은용수원칙지침과홍수위험관리지침의유럽법상의원칙들을준수해야하고전환해야한다. (1) 용수원칙지침 (WRRL: Wasserrahmenrichtlinie) 용수원칙지침 (WRRL) 은물과관련환경을보존하고개선하는목적을추구한다 (Erwägungsgrund Ziff. 19). 비록일차적인목적이아님에도불구하고, 이지침은또한홍수와가뭄의완화를위한기여도표현하고있다 (Art. 1 e). 좋은생태적인상태의달성을위해이지침은회원국가들에게하천통일을위한관리계획수립을과제로내렸다. 특히생태적인하천구역개선목적을통해이지침은간접적으로홍수방지에기여한다. (2) 홍수위험관리지침 (HWRL: Hochwasserrisikomanagementrichtlinie) 홍수위험관리지침 (Hochwasserrisikomanagementrichtlinie) 은유럽차원에서홍수가인류, 자연그리고경제에끼치는위험성을논의했다. 이지침은이로써홍수위험의감소가주된목표가아닌용수원칙지침 (WRRL) 을보완했다. 하지만유럽의법률행위에있어서자주그랬던것과는달리, 이지침은명시적으로열거적이고 (abschließendes) 구체적인방법들을규정하지않았다 : 오히려홍수위험관리목표는회원국가들에의해스스로확정되어야했고지역적인상황에따르게되어있다고하고있다 (Erwägungsgrund Ziff. 10). 각각의지역특수성들이고려되어야하고, 해당지역의필요와우선순위에맞추어져설계된해결책이제시되어야한다고하고있다 (Erwägungsgrund Ziff. 13). 이에부합해서제1조에의하면이지침의목적은, 인간의건강, 환경, 문화유산그리고공동체내에서의경제적인활동과관련해서, 홍수로인한부정적인결과의감소를위해홍수위험의평가와관리를위한환경 ( 혹은골자 )(Rahmen) 을조성하는것이다. 제한적으로조성된관리계획 (Managementpläne) 들을설치하기위해, 홍수위험관리지침 (HWRL) 은회원국가들에게여러단계의조치들을취할것을요구하고있다. 여기서는먼저세분화된관련정보들의조사 ( 탐지 ) 가중요했다 : 2011년 12월 22일까지끝내졌어야했던단지잠정적인홍수위험평가에의하면 2013년 12월 22일까지홍수위난카드 (Hochwassergefahrenkarten) 와홍수위험카드 (Hochwasserrisikokarten) 가작성되어야만했다. 홍수위난카드 (Hochwassergefahrenkarten) 는홍수위험관리지침 (HWRL) 제6조에의거해서아래의시나리오에따라범람되는지리적인구역을

10 238 환경법과정책제 9 권 ( ) 분류하고있다 : (a) 매우낮은개연성수준의홍수혹은지극히예외적인상황에대한시나리오 (b) 중간정도개연성수준의홍수 이는통계적으로 100년에 1번발생하는홍수현상을의미한다 - 그리고 (c) 경우에따라서높은개연성수준의홍수. 이모든 3가지시나리오와관련해서홍수의정도, 수심 (Wassertiefe) 이나수위 (Wasserstand) 혹은경우에따라서유속 (Fließgeschwindigkeit) 이나관련중요배수 (Wasserabfluss) 가표시되어야한다 (Abs. 4). 따라서홍수위난카드가, 문제될수있는물의움직임 (Wasserbewegungen) 과물의유포 (Wasserverbreitungen) 를홍수의사안에서내용으로하는경우, 이러한정보는홍수위험카드에홍수에기반한잠재적인부정적인효과에관한정보와함께보완된다. 여기에는제5항에따라다음의사항들이표시되어야한다 : 해당되는거주민의수, 잠재적인관련지역에서의경제활동의종류, 기타회원국가들에의해유용한것으로간주되는정보들 ( 예를들어유입되는토사퇴적의양 ) 과환경위협적인공장등 (RL 2008/1/EG als Folgerichtlinie von 96/61/EG). 홍수위난카드와홍수위험카드는이에따라다음단계에서용수원칙지침 (WRRL) 따른소위하천지역통일 (Flussgebietseinheiten) 을위해작성되어야하는홍수위험관리카드 (Hochwasserrisikomanagementkarten) 의근거들이다. 이홍수위험관리카드는확인된목표의달성을위해, 인간의건강, 환경, 문화유산그리고경제활동과관련해서홍수에기반한잠재적인부정적효과들의감소를지향하는조치들을포함하고있어야한다 (Art. 7 HWRL). 이에반해독일의홍수방지법 (Hochwasserschutzrecht) 에서의홍수지역에관한중요개념은법적개념으로써드러나지않고통틀어단지 2번에걸쳐언급될뿐이었다 (Ziff. 14 sowie Art. 7 Abs. 3). 2) 목표 (Ziele) 이러한원칙들로 2009년 7월 31일 2010년 3월 1일효력을발한새로운수자원경영법 (Wasserhaushaltsgesetz) 이제정되었다. 법개정근거 (Gesetzesbegründung) 의하면이법은본질적으로 4개의목적 21) 을추구했다 : 먼저새로운헌법상의권한에부합하게이전의총괄법이완전규정 (Vollregelungen) 으로, 다시말해직접적이고더이상전환을필요로하지않는규범으로대체되어야한다고밝혔다. 그다음으로는, 이전에는너무복잡하고예측하기어려웠던용수관리규정 (Wasserrechtsordnung) 21) BT-Dr. 16/12275, S. 40.

11 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 239 의명확성 (Verständlichkeit) 과실행가능성 (Praktikabilität) 을개선하기위해, 이번용수관리법 (Wasserrecht) 은체계화되었고통일되었다고하고있다. 세번째로는언급된용수원칙지침 (WRRL) 과홍수위험관리지침 (HWRL) 상의유럽법상의조문들이독일연방의전역에서적용되는통일적인조문들로전환되었다고했다. 네번째로는연방에서통일적인규정의필요성이파악되는겨우에는, 부분적으로지금까지단지주법률에규정되었던용수경제 (Wasserwirtschaft) 분야가연방법률로전환되었다고밝히고있다. 하지만우리는이하에서홍수방지의관점에만집중하고여기와관련된규정들에대해서만집중하고자한다 3) 전환 (Umsetzung) 수자원경영법 (WHG) 의홍수방지법은홍수위험관리지침 (HWRL) 의규정들과유사하게제정되었지만보다중요한발전을이루었다, 이로써단지위험관리계획 (Risikomanagementplänen) 수립에관한임무만존재하는것이아니라, 오히려특정된홍수관련지역이홍수지역 (Überschwemmungsgebiete) 으로서필연적으로엄격한지역보호하에놓여지게되었다. 개별적으로보면 : 홍수위험관리지침 (HWRL) 의원칙들과거의대부분동일하게, 수자원경영법 (WHG) 제73조, 74조그리고 75조에따라위난카드 (Gefahrenkarten) 와위험카드 (Risikokarten) 그리고위험관리계획 (Risikomanagementpläne) 들은홍수위험관리지침 (HWRL) 에서나오는기간까지마련되어야한다. 따라서위난카드로부터특히 HQ-100-구역, 즉예측가능한 100년의반복구간에서의홍수현상에있어서범람이나타나는구역이도출된다. 수자원경영법 (WHG) 제76조내지 78조는이제홍수위험관리지침 (HWRL) 의원칙으로부터벗어나더큰중요한발전을이루어냈다. 제76조는홍수지역 (Überschwemmungsgebiets) 의개념을정의내렸고관할관청에게 2013년 12월 22일까지형식적으로, 다시말해법률행위로서확정지을것을지시했다. 반드시이러한확정은모든 HQ-100-지역에대해이루어져야한다. 위난카드와위험카드에도표현되어야만하는것과같이, - 예를들어범람수위, 배수속도 (Abflussgeschwindigkeit) 혹은우려되는피해 (befürchtenden Schäden) 와같은 -, 단순한범람과관련이없는제한 (Einschränkung) 과그명확성 (Präzisierung) 은조문에포함되지않았다. 이로써이법률은현장에서구체적인상황에대한고려없이, 최소한모든HQ-100-구역이홍수지역 (Überschwemmungsgebiete) 으로확정될수있음을전제로하고있다. 이에의하면지역의위치에따른구분도이루어지지않고

12 240 환경법과정책제 9 권 ( ) 있어서, 예를들어홍수지역이경작지내의풀밭 (Auengebiet) 이거나, 건설된도심혹은공장지역에위치하는지의여부는중요하지않다. 비록이론적으로는, 홍수지역 (Überschwemmungsgebiete) 은단지위험지역 (Risikogebiete) 내부에서만조사및입증되고, 위험지역은일어날수있는유해한홍수의결과가인간의건강, 환경, 문화유산, 경제활동혹은현저한물건의가치를위협하는지역이라는사실로부터제한이도출된다 ( 73 Abs. 1 WHG) 22). 하지만실질적으로는여기서, 예를들어건설되지않은협곡과같이피해를생각할수없는지역은처음부터배제된다 하지만하천인근의거주지역은여하튼경우위험지역의범주로부터벗어날수없다. 이외에도위험지역의구체적인입증은이미그기능으로부터특별한세부적인사항을제시할수없어서힘들수밖에없고, 결국위험지역 (Risikogebiete) 내부에서홍수나홍수의잠재적위험성이미약한 HQ-100-구역도홍수지역으로지정된다는사실이고려되어야한다. 홍수지역에서적용되는제한 (Beschränkungen) 은수자원경영법 (WHG) 제78조로부터도출되고여기서구체적인헌법적인문제점이시작된다. 더정확히말하자면바로건축상의관점에서수자원경영법 (WHG) 제78조제1항에따르면홍수지역에서는실질적으로모든것이금지된다 - 수자원경영법 (WHG) 제78조제1항제1호는새로운건설구역 (Baugebiete) 을금지하고있고, 제2호는건축시설물의설치와확장을금지하고있다 - 이는건설계획 (Bebauungsplan) 구역에위치하는지 ( 건축법제 30조 : 30 BauGB), 도심 ( 건축법제34조 : 34 BauGB) 이나건설계획법상의외부지역 ( 건축법제35조 : 35 BauGB) 의기타건설구역에위치하는지상관하지않는다. 백년동안의홍수현상에있어서범람이수미터에달하거나아니면단지몇센티미터에달하는지의여부와상관없이 ( 사실상무조건적인 ) 건축금지가법기술적으로적용된다는사실에대해서사람들이의심하고있고, 이는홍수로인해발생가능한큰규모의국민경제상의피해를고려했음에도불구하고이러한금지는지나치게광범위하다고하지않을수없다. 하지만이러한금지가수자원경영법 (WHG) 제78조제2항과제3항에서예외조항을두고있기때문에반드시절대적인것만은아니다. 예외적으로허용되는건설감독계획 (Bauleitplanungen) 과관련해서수자원경영법 (WHG) 제78조제2항에따라전체적으로 9개의요건들이중첩적으로충족되는경우용수관리법을감독하는관청은전적으로 ( 건설금지의 ) 예외를허용할수있다. 22) Vgl. Queitsch, UPR 2011, 130 (132).

13 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 241 여기서예외요건들은새로운 ( 건설 ) 계획에의해생명의위협혹은현저한건강및재산손해의위험이예측되지않는다는분명한요건들 (Nr. 3) 이외에다음의요건들을포함하고있다 : - 이곳이외의다른거주지개발의가능성이존재해서는안되거나혹은조성될수없어야하고 (Nr. 1), - 새로이입증되어야하는지역은직접적으로현존하는지역과서로이웃하고있어야하고 (Nr. 2) - 홍수배수 (Hochwasserabfluss) 와수위 (Wasserstandes) 의정도는해로운영향을받아서는안되고 (Nr. 4) - 범람원 (Hochwasserrückhaltung) 은침해되어서는안되고상실한물보관부지 (Rückhalteraum) 는같은범위, 같은기능, 같은시간으로조정되어야하고 (Nr. 5) - 현존하는홍수방지가침해받아서는안되고 (Nr. 6) - 상류 (Oberlieger) 와하류 (Unterlieger) 에해로운효과가예측될수있어서는안되고 (Nr. 7), - 홍수예방의의의는준수되어야하고 (Nr. 8) - 계획구역내의건설계획은, 홍수의계산에있어서건설상의피해가기대될수없는정도로수립되어야한다 (Nr. 9). 많은수의요건만으로도, 홍수지역의효력범위에서의 ( 건설 ) 계획에있어서많은장애물이있음을보여준다. 이미존재하던건설구역의추가계획 (Überplanung) 을위한명시적인규정들을이법률은내포하고있지않다. 건설금지의면제를위한요건들은계획금지의예외요건보다지나치게까다롭지않은수준이다. 여하튼이러한건설금지의면제에있어서인가관청에평가재량이부여되어있다. 인가 (Genehmigung) 는단지아래의네개의요건들이존재하는경우에만내려질수있다 : - 범람원 (Hochwasserrückhaltung) 은침해될수없거나혹은단지미미한정도로만제한될수있고잃어버린물보관부지 (Rückhalteraum) 의손실은동시에조정되어야된다 (Nr. 1) - 홍수에있어서수위 (Wasserstand) 와배수 (Abfluss) 는불이익하게변경되서는안되고 (Nr. 2)

14 242 환경법과정책제 9 권 ( ) - 현존하는홍수방지는침해되어서는안되고 (Nr. 3) - 계획들은홍수방지에적합하게실행되어야한다 (Nr. 4). 여기서실질적으로가장중요한요건은건축주가상실한물보관부지를동시에조정해야한다는사실이다. 이미문제되는조정지역과관련해서현저한어려움이건축주에게주어질수있다. 예를들어건축주는자신의집부근에홍수의경우에대비해깊은구덩이를파야하고이것을단지홍수의경우를위해내버려두어야하는가? 생각하기어려운일이다! 이미건설구역이제2항에따른 9개의요건을충족해서건설금지의예외가허용된경우에는, ( 제3항에따른 ) 관리관청의명백한인가능력 (Genehmigungsfähigkeit) 의약화가존재하게된다. 왜냐하면이러한경우에, 처음에는건설계획을허용하고연이어서그실현을거부하는것은, 그리고이를통해건축물 (Bauten) 이인가되지않는것은, 한마디로말해서공감대를형성하기어렵기때문이다. 하지만이러한논리로부터, 약화된인가능력은단지관할이있는용수관리관청 (Wasserbehörde) 에의해홍수위험이심사된계획구역 (Plangebiete) 만관련된다는것이도출된다 따라서이미홍수지역의효력이전에적용되던건설계획들에게는특권이부여되지않는다, 왜냐하면이계획은용수관리관청에의해홍수위험의관점에서심사될수없기때문이다. 우리가이제수많은홍수방지법 (Hochwasserschutzrecht) 의어려움을정확하게고찰하기이전에, 아직도여전히새로운수자원경영법 (WHG) 조문들에관해별도의주의를기울여야한다. 즉수자원경영법 (WHG) 제 106조제3항의이전조항이그러하다. 이조항은이미수자원경영법 (WHG) 의효력발생이전에적용되던법, 다시말해주법을새로운법률과조화시키는목적을추구한다. 따라서이전의법률도홍수지역과관련하여수자원경영법 (WHG) 제106조제3항에따라효력이있다 : 2010년 3월 1일이전에확정되었고, 확정된것으로적용되거나혹은잠정적으로확정된홍수지역은확정되거나혹은잠정적으로확정된제76조제2항혹은제3항의의미에서의홍수지역으로간주된다.

15 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 243 Ⅳ. 법적문제점과해결의실마리 1. 홍수지역 (Überschwemmungsgebiete) 의적용범위 홍수방지법 (Hochwasserschutzrecht) 의전환에서, 위의체계상의설명과연방법과주법의관계에의해그대답이명확한질문이등장한다, 즉홍수지역관련조문의적용범위에대한질문이다 : 홍수지역의법효과 (Rechtsfolgen) 가건설계획법상의외부영역 (Außenbereich) 에만한정되는가혹은내부영역 (Innenbereich) 도또한관련되는가? 이에합당하게홍수지역도또한내부영역에서입증되어야할의무가존재하는가아니면그렇지않은가? 바덴-뷔르템베르크주의환경행정청의견해의의하면 2005년도의주용수관리법 (Landeswassergesetzes) 의홍수방지법조문은계속적용된다 23). 이미설명한바와같이여기서는내부영역과외부영역이구분된다. 내부영역에대해서는총체적인건설금지 (pauschalen Bauverbote) 가적용되는것이아니라오히려이는지역경찰 (Ortspolizeibehörden) 에의해법규명령 (Rechtsverordnung) 으로처리되어야한다고되어있다. 이러한구성은단지결론만고려해보았을때나름대로매력이있다 : 이러한구성을통해, 특별한갈등이내재되어있고, 특별히보호할가치가있는내부영역이보호될수있다, 왜냐하면일반적으로건설가능한내부영역은외부영역과는달리엄격한금지조문으로부터벗어나있기때문이다. 하지만법학방법론상이러한단초는견지하기어렵다 : 연방제도개혁이후에완전법 (Vollrecht) 으로서조성된연방법은이전의주법을배제시키고, 따라서이전의주법은특별한이유없이적용가능하다고설명될수없다. 비록주입법자의이탈권한의결과로이전의규정들을다시효력이있게할수있긴하지만주의입법자들이그렇게하지않는한, 배타적으로연방법이우위에있다. 그리고연방법상의홍수규범의완결성 (Abgeschlossenheit) 에심각한의구심이존재하지도않는다 즉의도적인법률의흠결이존재하지않고있다. 또한수자원경영법 (WHG) 제106조제3항의이전조항 (Überleitungsvorschrift) 으로도이전의주법이내부영역에서계속적용된다는견해는실제로정당화될수없다. 이조문은단지이미존재했던홍수지역을신법으로이전했고, 이전의주법에의해홍수지역으로확정되지는않았지만홍수로인해위협되는지역에관해서 23)

16 244 환경법과정책제 9 권 ( ) 는언급이없다. 여기에서는이전조항도필요로하지않는다, 왜냐하면구법에의한지역확정의결여로인해이전되어져야할법조문이존재하지않기때문이다. 만일입법자가개방조항 (Öffnungsklausel) 을현존하는주법에대해서의도했다면, 입법자는수자원경영법 (WHG) 제75조이하에서이를명시적으로받아들였을것이다. 그가이를하지않았기때문에입법자의의지는분명히이전의주법을완전히배제하고자하는것이라고볼수있다. 하지만수자원경영법 (WHG) 자체는, 명시적으로이미수자원경영법 (WHG) 제78조제1항제2호의건설금지 (Bauverbote) 를통해명확하게된, 내부영역과외부영역을구분하지않았다. 수자원경영법 (WHG) 은건설계획의적용범위내의외부영역 ( 건축법제35조 : 35 BauGB) 이외에건설계획이없는내부영역 ( 건축법제 34조 : 34 BauGB) 의홍수지역에대해서도건설금지를확정했다 24). 따라서바덴-뷔르텐베르크주가일반에게제시한해결책을버리기위해서, 지나친법률적인수고가필요로하지않는다. 홍수지역에관한법 (Recht) 은내부영역도외부영역처럼동일하게적용된다 2. 내부영역에대한계획법상의결과 (Planungsrechtliche Konsequenzen) 수자원경영법 (WHG) 제78조제1항제1호에따라확정된홍수지역내에서, 준공계획 (Bauleitplänen) 이나혹은기타규정 (Satzungen) 에따른새로운건설구역의입증은금지되었다. 이법률은이미존재하던건설구역의추가계획 (Überplanung) 에대한명시적인규정을포함하고있지않다. 따라서이는이미의외적이다, 왜냐하면문제점은불가피하게나타날수도있고, 외부영역에서와마찬가지로내부영역에서의홍수방지도또한통제를필요로하기때문이다 이를내부영역과외부영역에따라구분되지않는, 수자원경영법 (WHG) 의제78조제1항제2호의건설금지가또한보여준다. 따라서지금수자원경영법 (WHG) 의제78조제1항제1호의문구로부터명시적으로건축법 (Baugesetzbuch) 에따른건설구역 (Baugebiet) 의입증이금지되었다는결론이도출되는지여부에대해의문이있다 25). 이러한문제는비록새로운것은아니 24) i.e. OVG Sachsen Urt. v , 1 A 741/10, juris-rn 31; vgl. Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 62, Ergänzungslieferung 2011, 78 WHG Rn 24: auch nach 34 BauGB bebaubaren Flächen im Innenbereich [sind] nach Maßgabe des 76 Abs. 2 als Überschwemmungsgebiete festzusetzen und insoweit gleichfalls den Restriktionen des 78 Abs. 1 Satz 1 WHG unterworfen.

17 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 245 다, 왜냐하면이미구수자원경영법 (WHG alt) 제 31b 조제 4 항의조문이홍수지역 (Überschwemmungsgebieten) 에서 새로운건설지역 의입증을거부했기때문이다. 하지만이러한금지는주법에의해부분적으로무력하게되었다. 이외에도입법이유 (Gesetzesbegründung) 는신법에의해준공계획에따른새로운건설지역의입증뿐만이아니라오히려다른모든입증이건축법 (Baugesetzbuch) 에의해금지되었다는징후 (Hinweis) 를함유하고있다 26). 이는 - 계획되어야하는지역의상황과무관하게 - 모든입증이포함된다는방향으로해석될수있다. 그럼에도불구하고 새로운건설구역 의개념해석의실마리는남아있다. 이러한기초위에서, 이미건축된지역의추가혹은변경계획은, 이미건축물이존재하고비록이것들이계획에기반하고있는지의여부와무관하지만개념적으로존재해서는안되는 새로운건축구역 이라는개념의특별한강조하에서, 현존하는건설계획의영역에서와같이건설되지않은내부영역에포섭되지않거나 27) 혹은건축법 (BauGB) 제34조의의미에서계획되지않은지역과관련된다는사실 28) 로전적으로대표될수있다. 정체영역 (Retentionsflächen) 을유지하고, 이를통해배수 (Wasserabfluss) 를보장하는홍수방지의목표는이미건설된영역에서어차피더이상도달될수없다. 왜냐하면정체영역은이미더이상존재하지않기때문이다. 하지만이러한논의를통해서만이사실상건설된지역의추가계획이정당화될수있다. 이에반해계획법상단지건설가능한영역의추가계획은정당화될수없다 예를들어지금까지존재하던건설상의흠결 29) 에서문제점들이등장한다. 또한추가계획 (Überplanung) 에있어서새로운지역의성격에따라 예를들어산업지구나혹은상업지역 - 홍수의위험에관한다양한효과가있을수있음이고려되어야한다. 이러한변화는 새로운건설지역 으로간주될수없고, 오히려수행된지역확정에대해새로운건설지역은전혀다른것을의미한다 30). 입법적으로표현된홍수방지의높은중요성의관점에서그리고존재하는정체영역의현상태보장의 25) Vgl. OVG Rheinland-Pfalz Urt. v , 1 C 11239/10, juris-rn ) BT-Dr. 16/12275, S ) So noch zu 31b a.f. Knopp in Siedler/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, 31b Rn ) Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 62, Ergänzungslieferung 2011, 78 WHG Rn 7. 29) hierzu widerspricht sich sich Hünnekens, wenn er einerseits das Planungsverbot nicht auf nach 34 BauGB bebaute Gebiete erstreckt (Rn 7), andererseits aber darauf verweist, dass auch in nach 34 BauGB bebaubare gebiete das Planungsverbot gelte, Rn 24; in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 62, Ergänzungslieferung 2011, 78 WHG. 30) OVG Rheinland-Pfalz Urt. v , 1 C 11239/10, juris-rn. 50.

18 246 환경법과정책제 9 권 ( ) 관점에서, 새로운건설지역 개념의넓은해석에대해, 용수관리관청을통해서만수자원경영법 (WHG) 제78조제2항의기초위에서예외가허용된다. 이외의반대견해는입법체계의붕괴를의미할수있다, 왜냐하면추가계획 (Überplanung) 은수자원경영법 (WHG) 제78조제1항제2호의현존하는건설금지를겨냥하지않기때문이다 : 다른표현으로홍수지역에서의추가계획은아마도공허할수도있다. 왜냐하면추가계획은 제3항제2문의경우와는달리- 건설금지를감출수없기때문이다. 결과적으로, 건축법제34조의건설되었거나지금까지계획되지않은내부영역의범위에서단지현존하는계획들의경미한변화들이나경미한계획상의수정들은, 또는단지선언적인건설계획들은, 건축법제78조제1항제1호의금지조문에해당되지않는다 31). 이에반해지역성격의변화나혹은건설지역내부의새로운건설구역의입증과같은본질적인변화들은조문상의 새로운건설지역 의입증을의미하고따라서단지예외적으로만수자원경영법 (WHG) 제78조제2항의예외구성요건의기초위에서허용된다. 사람들이아량이있는견해를대표하고현존하는건설구역의추가계획이수자원경영법 (WHG) 제78조제1항제1호에의해포섭되지않은것으로전제하는한, 새로운계획에있어서의홍수예방은필요한건설계획상의형량범위내에서고려되어야만한다. 더욱이앞으로이지역에서건축상의시설의설치나확장은원칙적으로금지되고관할용수관리관청의인가없이제외된다 ( 78 Abs. 2 Nr. 2 i.v.m. 78 Abs. 3 WHG) 32). 3. 계획고권 (Planungshoheit) 에대한효과 수자원경영법 (WHG) 의제78조제1항의금지는지자체의계획고권을 2가지본질적인관점에서제한한다 : 제2호의건설금지는건설계획실현을위한현존하는건설계획 (Bebauungsplänen) 의영역과충돌한다. 제1호의계획금지는새로운계획의가능성을현저하게제한한다. 계획고권은기본법제28조제2항제1문에의해보장되는지방자치단체의자치행정보장의본질적인분야이다 33). 자치행정보장은기본법제28조제2항에규정된법 31) Vgl. Breuer, NuR 2006, 614 (620). 32) OVG Rheinland-Pfalz Urt. v , 1 C 11239/10, juris-rn ) Hörnig in Hörnig, GG, 9. Auflage, Art. 28 Rn 13.

19 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 247 률유보에도불구하고자치행정의핵심분야와본질적인분야에대한침해를금지한다 34). 하지만무엇이핵심분야에속하는지에대해서는전체적으로특정되기어렵고오히려단지각각해당되는자체단체의고권과관련해서별도의고려하에, 특히역사적인발전과다양한역사적, 지역적인현상형태와관련해서결정된다 35). 지자체의자치행정을규정하고제한하려는입법자는항상비례성원칙을준수해야한다 36). 규정들은이에상응하게적합하고 (geeignet), 적절 (angemessen) 하며필요 (erforderlich) 해야한다. 홍수로인해위협되는거대한위험의관점에서, 그리고여기에근거하는효과적인홍수방지에대한거대한공공의이익을고려하면원칙적으로, 홍수방지법에의한계획고권의제한이비례적이고따라서허용된다는것에대해서는의심의여지가없다. 이는현존하는계획들이부분적인실현가능성의결여로기능성을상실했다는것과관련해서뿐만아니라, 새로운건설지역의입증을위한가능성의제한되어있다는관점에서도또한홍수방지를위한계획고권제한이허용된다. 하지만지자체의지역이완전히홍수지역에놓여있는경우도또한생각해볼수있다. 수자원경영법 (WHG) 제78조제2항은비록이러한경우에조정하는극단적상황규정 (Härtefallregelung) 을표현하고있는것처럼보이지만, 이규정은개별적인사안에서새로운계획을인가하기위해, 대부분충족되어야하는새로운중첩적인요건들을요구하고있다. 여기서특히문제되는것은홍수배수와수위의정도에부정적으로영향을미쳐서는안되고 (Nr. 4) 범람원 (Hochwasserrückhaltung) 이침해되어서는안된다는 (Nr. 5) 요건이다 사소한것들의확정결여로지금까지건설되지않았던지역에실질적으로충족될수없는기준들이다. 입법자가그자체로서이미홍수만이아니라구체적으로예상되는위험을고려한, 이러한극단적상황 (Härtefälle) 에대해규정하지않았다는것은, 따라서법률적원칙에대한헌법상의회의를고민하지않은태만으로서평가될수있다. 이러한헌법상의회의는단지여지가있는예외조항 (Ausnahmevorschrift) 의해석과적용을통해서만제거될수있고, 그렇지않으면바로지방자치단체 (Gemeinden) 내에서모든발전이거부될수있을것이다. 하지만다른지자체와관련해서도또한엄격한예외구성요건앞에서금지조항의적절성에대한문제가제기된다 : 수자원경영법 (WHG) 78조제2항은, 다른거주 34) Hörnig in Hörnig, GG, 9. Auflage, Art. 28 Rn 16, BVerfGE 107, 1 (12). 35) Hörnig in Hörnig, GG, 9. Auflage, Art. 28 Rn 16, BVerfGE 76, 107 (118). 36) Hörnig in Hörnig, GG, 9. Auflage, Art. 28 Rn 16.

20 248 환경법과정책제 9 권 ( ) 지발전가능성이더이상존재하거나혹은조성될수없음을요구하고있다 (Nr. 1). 언제이러한요건들이충족되어야하는지는불분명하다 : 예를들어앞에서지금까지현존하고관련되던건축이면적활용계획 (Flächennnutzungsplan) 의변동을통해새로운거주지로가능하게된경우에는, 이미다른거주지가능성이존재하는가? 그렇다면이요건은거의충족될수없는것이나마찬가지이다. 하지만또한이조문은실질적으로거의적용되지않을수도있다. 왜냐하면용수관리법상의판단을위한허가관청이먼저면적활용계획의어떠한적응이여전히가능한지를심사해야하기때문이다 이심사는법적인권한뿐만아니라사실상권한의외부에넓게분포하는심사이다. 사람들이내부영역과외부영역사이구분을하지않고또한앞에서이미제시된바와같이기본적인추가계획이계획금지에의해파악된다는것을고찰했을때, 조문의적절성에대한회의가드러난다. 특히다른거주지발전가능성이나타나서는안된다는요건은, 예를들어지금까지의상업지역위에홍수에적응하는건축구역계획과같이, 추가계획이홍수기술적인조건들을향상시키는경우라면, 그자체로모든내부발전을차단하게된다. 포괄적이고효율적인홍수방지보장은입법자의설득력있는목표이긴하지만계획고권이심대하게제한된지자체에대한조문은문제가있다. 헌법적으로이금지조문은기본법제28조의지자체의계획고권과관련하여법문구와멀리떨어진제한적인해석을통해서만정당화될수있다. 이러한해석은홍수방지의의미와목표 예방적인위험의방지 를지향해야하고, 여기서형식적으로홍수지역확정을중요한것으로원용하는대신에구체적인위험을조망해야한다. 4. 수자원경영법 (WHG) 제 78 조제 1 항제 2 호의건설금지의범위 구체적인건설금지 ( 수자원경영법제78조제3항의예외조항과결부된제1항제2 호 : 78 Abs. 1 Nr. 2 WHG in Verbindung mit der Ausnahmevorschrift des Abs. 3) 와관련해서금지규범의엄격함은중요한헌법적문제점을야기하고, 입법자가입법이유 (Gesetzesbegründung) 에서이문제를논의하지않았다는것은놀라운일이다 37) : 토지소유권자들에게는수자원경영법 (WHG) 제78조제1항제2호에의해그들의토지에건설하는것이금지된다면, 이는필연적으로기본법제14조의재산권에 37) Vgl. BT-Dr. 16/12275.

21 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 249 의해평가되어야한다. 이러한심사에서사람들은놀랍게도입법자가경과규정 (Übergangsvorschriften) 도극단적인상황도규정하지않았다는것을확인했다 - 건설금지가이전에는건설가능했고이로써바로밀집거주지역에서매우가치있는토지를심대하게손상시킴에도불구하고! 또한입법자는 전이된존속보호 (übergeleiteten Bestandsschutz) 를규정하지않았다 : 예를들어건물이손상되어새롭게건설되어야하는경우에무엇이적용되어야하는가? 또는더비극적인것으로 : 건물이예를들어화재로인해파괴되어새롭게건설되어야하는경우에무엇이적용되어야하는가? 건축법과관련된판례에서발전한존속보호에관한원칙들에의하면, 기능을수행할수있는건설설비가존재하는한, 존속보호가존재한다 - 그렇지않으면존속의결여로인해존속보호가존재하지않는다는것이전제되어야한다. 건설잔해는따라서존속보호를향유하지못한다. 이는건설설비가그의기능수행능력을소유권자의의지와무관하게상실하는경우에도또한적용된다 38). 예를들어화재나자연재해로인해하지만소유자가자신의건축물을새로짓기위해철거하는경우에도적용된다 39). 건축법에서입법자는이러한문제점에대해반응했고, 특히의지와무관한건설설비의붕괴의경우충분히해결할수있기위해서, 건축법 (BauGB) 제35조제4항에포괄적인존속보호의형태를조성했다. 법규정이외에연방행정법원 (Bundesverwaltungsgericht) 의판례에따라소유권상의존속보호로부터 ( 건설 ) 계획의허가에관한청구권은존재하지않는다 40). 입법자가수자원경영법 (WHG) 제 78조제1항제2호와제3항에특별히건축법상의규정을제정한것과관련해서, 존속보호가일반적인원칙들과부합하게실제로존재하는건축물에대해서만존재해야한다는사실은, 건축법제35조제4항에상응하는규정의오류로부터단지차단만될수있다 - 입법자가입법이유에서이러한문제점을전혀논의하지않았다는것은처음부터입법자가이문제점을간과했고이러한문제점과관련한규정을단순히잊어버렸다고보여질수있다. 하지만법률해석은이러한사안에서바로즉시명확한결론에다다른다 : 결국 ( 건축 ) 계획은허용되지않는다 41). 38) BVerwGE 47, 126; BVerwG NJW 1970, ) BVerwG NJW 1970, ) BVerwGE 106, ) ebenso Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 62, Ergänzungslieferung 2011, 78 WHG Rn 12; a.a. ohne dogmatische Auseinandersetzung mit der Konstruktion des Bestandsschutzes Czychowski/Reinhardt, WHG, 10 Aufl. 2010, 78 Rn. 12.

22 250 환경법과정책제 9 권 ( ) 하지만건축권리의상실이소유권의관점에서여전히비례성에적합할까? 기본법제14조제1항제2문의이러한내용및제한규정이상응하는조정의무없이도기대가능할까? 원칙적인건축가능성의상실문제가특히내부영역에서제기된다. 왜냐하면외부영역에토지는이미홍수지역의적용에앞서여기에적용되는건설금지로인해일반적으로어차피건설될수없기때문이다. 따라서여기의토지소유권자는가치상실에고통을받을필요가없다. 따라서외부영역은, 건물이향유하던존속보호상실때문에예를들어화재로인한붕괴의경우와같이건물이다시건설될수있는, 대략적인사안에서만관련된다. 내부영역에서는근본적인문제가중요하다 : 건설가능성의상실이기대가능한가? 기본법제14조는재산권을보호하고있다. 다시말해기본법제14조는재산권자의손에있는재산적인가치가있는물건의구체적인존속 (Bestand) 을보장한다 42). 재산권의내용과한계는기본법제14조제1항제2문에의해법률로특정된다. 내용및제한규정과구분되어서, 구체적으로기본법제14조제1항제1문에서보호되는법적지위가국가의의해공적인과제수행을위해완전히혹은부분적으로박탈되어지는경우, 기본법제14조제3항에규정된수용이나타나게된다 43). 홍수방지법 (Hochwasserschutzrechts) 의구조에서수용은나타나지않는다. 왜냐하면토지소유권자에게토지를박탈하는것이아니라단지사용가능성만제한하기때문이다. 따라서건축법제78조제1항의건설금지에있어서는내용및제한규정이문제된다 44). 항상보상의의무가지워진수용과는달리내용및제한규정은해당당사자로부터보상이나기타다른조정없이감수될수있다. 하지만일반적인헌법상의원칙들이, 특히비례성원칙 (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) 이준수되어야만한다. 그렇지않으면개별사안에서기대가능성을초과하는변화나축소에관한조정을위해조정비용이불가피한것으로될수있다. 소위조정의무가있는내용및제한규정이된다. 하지만경과규정 (Übergangsregelungen) 혹은예외및면제조항 (Ausnahme- und Befreiuungsvorschriften) 이우위를가진다. 건축법이건축권리상실의문제점을추가계획을통해서, 건축법제42조에의해상응하는보상조항을통해반응한반면에, 수자원경영법 (WHG) 은아무런조정을규정하고있지않다. 일반에게홍수를통해발생할수있는거대한위험과관련해 42) Antoni, in Hörnig, GG, Art. 14 Rn 2; BVerfGE 68, 193 (222). 43) BVerfGE 52, 1 (27). 44) BVerwG Urt. v , 7 CN 1/04, juris-rn 21 = BVerwGE 121, 283 ff.

23 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 251 서, 토지소유자들에게그들의토지의사용가능성의제한이지나치지않은정도로수인한도내에있다는것은의문의여지가없다. 연방행정법원은토지의건설계획법상의분류와무관하게소유권자에게건설금지로지나친부담을지우지않았다는결론을이끌어냈었다 45). 하지만건축법제42조의의미에서의건축법상의추가계획에관한상황속에서, 건설되지않는상태에관한높은공공의이익이, 건설권리상실에서의다양한처우를정당화할수있는지의여부는, 매우의문이다. 왜냐하면두사안의경우에있어서, 홍수지역 (Überschwemmungsgebiete) 이처음으로확정된기간에건설가능성의상실은경제적인피해를의미할수있다는것이, 고려되어야하기때문이다. 예를들어현저한정도로자본이건축부지취득을위해건설부지비용으로투입된경우와연이어서건축에앞서건설가능성을상실하고따라서최소한의잔여가치만내보일때가그러하다. 하지만지금까지건설된토지가재난으로인해자신의건축물을상실하고다시건축될수없는경우에도또한, 소유권의온전한가치상실을통한경제적손실의우려가있고따라서사적유용성 (Privatnützigkeit) 의상실우려가있다. 이러한경우에조정이없거나예외조문이없는소유권제한은수인한도를벗어난다. 이러한소견이어떻게다루어질수있는가와홍수방지법 (Hochwasserschutzrecht) 을최소한헌법적인관점에서구출하는해결책이존재하는지의여부는의심스럽다. 바덴-뷔르템베르크주의주행정청의해결의실마리가좌초된이후에단지제 3항의이탈조문 (Abweichungsvorschrift) 의헌법합치적해석만이여기에남아있다. 최소한붕괴로인해상실된존속보장 (Bestandsschutz) 의사안에대해, 여기서하나의해결책이, 당사자에게손해를발생시키는현상의발생이전상황의비교가이뤄지는방향으로조성될수도있다. 이러한상황과의비교에서범람원 (Hochwasserrückhaltung) 의악화가새로운건축에존재하지않을수도있고, 상실된물보관부지 (Rückhalteraum) 가존재하지않을수도있고, 수위와배수가불이익하게변경되지않을수도있다. 이러한해결책은홍수규범의강도를줄이기위해법정책적으로기대할만가치가있다, 하지만조문의문구에서그실마리를찾는것은매우어렵다 : 당연히이것은허구의비교시점이중요한것이아니라, 건설조치의전환전의상황 ( 다시말해현존하는건축물이없는시점 ) 과인가되어야하는건설조치의전환후의상황과의비교가중요하다. 그럼에도불구하고인가실무에서기본법제14조와관련하여요구되는제한적해석하에이해할만한기준을원용하는것은추천될수있다. 45) BVerwG Urt. v , 7 CN 1/04, BVerwGE 121, 283 ff.

24 252 환경법과정책제 9 권 ( ) 그밖에경제적으로압박된특별상황에대해 비싸게획득한건설권리의예상치못했던급작스런상실과같은 조문는해결의단초를포함하고있지않다. 왜냐하면조문은일반적인극단적상황 (Härtefallregelung) 을포함하고있지않고, 심각한경제적인상황에관한기준점을조성하고있지않기때문이다. 이점에서헌법적해석은불가능하다. 따라서전체적으로, 수자원경영법 (WHG) 제78조규정에대한현저한헌법적인회의가존재함이드러난다. 왜냐하면입법자가기본권적관점에서금지조문을논의하지않았기때문이다. 5. 새로운주법 지자체의계획고권 (Planungshoheit) 의관점에서뿐만아니라당사자의재산권관점에서도또한홍수방지법 (Hochwasserschutzrecht) 은, 특히수자원경영법 (WHG) 제 78조는, 매우약한헌법적기반위에서있다. 이는다시효과적인목표달성을위협한다. 따라서새로운헌법상의권한구조를바탕으로, 각주들이문제가되는연방법상조문에우선할수도있는고유의규정을제정할수있는지의여부에대한문제가제기된다. 하지만건설및계획금지의문제와관련해서주에게는입법권한이결여되어있다 : 이는수자원관리법 (Wasserhaushaltsrechts) 에서접근이가능한입법대상이탈 (Abweichung) 을 ( 기본법제 74조제1항제32호 : Art. 74 Abs.1 Nr. 32 GG) 근거로해서가아니라오히려토지법 (Bodenrecht) 을기반으로연방에의해제정된다 ( 기본법제 74조제1항제18호 : Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) 46). 하지만이에반해, 시민들의수락을강화하고이를통해동시에효율적인홍수방지수행을보장하기위해서, 고유의적절한이전조항과조정조항 (Überleitungs- und Härteausgleichsvorschriften) 을통해홍수방지를헌법적으로그리고법기술적으로설득력있게규정하는것은, 아마도경제 정책적으로는불만족스러울수있다. 당연히이는각주에게상응하는조정비용에대한현저한비용부담을의미할수도있다. 46) BT-Dr. 16/12275, S. 41; Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 62, Ergänzungslieferung 2011, Vorbemerkungen zu den 72 bis 81 WHG, Rn 16.

25 바덴뷔르텐베르크주의예를통해본독일연방제도에서홍수방지법의헌법상의문제점 _ Mario Pfau 253 Ⅴ. 요약과전망 홍수방지법 (Hochwasserschutzrecht) 은예방적인재난방지를위해높은중요성을지닌다. 정체영역 (Retentionsflächen) 의보호와홍수와관련되는사람들의보호는따라서긴급하게효율적인법적체제를필요로한다. 이러한법적인체제는사람들의수용을요구한다. 현존하는연방의홍수방지법 (Hochwasserschutzrecht) 은유럽법의원칙들에의해필연적으로전환되지않아도되고, 여기서하지만너무엄격한금지구속요건들을조성하고있어서, 연방의헌법상정당성이, 특히재산권에해당하는토지소유권자들과관련하여, 또한지방자치단체의계획고권 (Planungshoheit) 의관점에서의문의여지가너무많다. 헌법상의회의는비록수자원경영법 (WHG) 제 78조제3항의예외구성요건에부응하는해석에의해감소되긴하지만전적으로제거될수는없고, 따라서전체적으로효력이없는규정이전제될수있다. 여기서연방의입법자가스스로, 또는자신의이탈권한 (Abweichungskompetenz) 을요구하는주의입법자가수정하는방식으로개입하지않고, 그리고당사자가규정된금지에대항하는한, 홍수방지체제는헛돌게된다. 여기서여전히수자원경영법 (WHG) 제76조제2항에규정된기간의도과이전에홍수지역의확정을위해입법자가반응할것을바란다. 그렇지않으면너무급히요구되는홍수방지는현저한정치적인피해를유발할수있을것이다.