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1 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 - 재난안전네트워크를중심으로 저자 (Authors) 출처 (Source) 발행처 (Publisher) URL 이훈래한국정책연구 15(4), , (24 pages) The Journal of Korean Policy Studies 15(4), , (24 pages) 경인행정학회 The Kyong-In Society For Public Administration(Kispa) APA Style 이훈래 (2015). 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구. 한국정책연구, 15(4), 이용정보 (Accessed) 대구대학교 *** /05/25 01:53 (KST) 저작권안내 DBpia에서제공되는모든저작물의저작권은원저작자에게있으며, 누리미디어는각저작물의내용을보증하거나책임을지지않습니다. 그리고 DBpia에서제공되는저작물은 DBpia와구독계약을체결한기관소속이용자혹은해당저작물의개별구매자가비영리적으로만이용할수있습니다. 그러므로이에위반하여 DBpia에서제공되는저작물을복제, 전송등의방법으로무단이용하는경우관련법령에따라민, 형사상의책임을질수있습니다. Copyright Information Copyright of all literary works provided by DBpia belongs to the copyright holder(s)and Nurimedia does not guarantee contents of the literary work or assume responsibility for the same. In addition, the literary works provided by DBpia may only be used by the users affiliated to the institutions which executed a subscription agreement with DBpia or the individual purchasers of the literary work(s)for non-commercial purposes. Therefore, any person who illegally uses the literary works provided by DBpia by means of reproduction or transmission shall assume civil and criminal responsibility according to applicable laws and regulations.

2 한국정책연구제 15 권제 4 호 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 * 1) 이훈래 요약 기존에발생한많은재난발생사례연구를통해중앙정부와지방자치단체의통합재난대응체계와다 (multi-organizational) 간의재난관리협력체계의필요성이제기되었다. 이를기반으로재난관리를위한협력적거버넌스체계인민 관재난안전네트워크가만들어졌다. 하지만재난안전네트워크가실질적인재난책임기관인지자체와공공기관그리고시민단체와민간기관들을포함하여협력이얼마나잘이루어지고있는지구체적인협력수준을연구한사례는없었다. 따라서본연구에서는지역재난안전네트워크에대해협력단계를중심으로사회관계망분석 (social network analysis) 을활용하여네트워크의협력단계가어디까지왔는지와네트워크의중추이어디인지를분석해보았다. 사회관계망분석을위한네트워크경계 (Network boundary) 로경기도화성시의총 95개로구성된재난안전네트워크를대상으로자료를수집하였다. 조사내용은기초지방자치단체에서재난및안전에관련된간협력수준을단계별로설문조사하였다. 분석결과기초자치단체의재난안전네트워크의특성은협력의가장낮은수준인단순정보교환및업무교류의단계에머물러있었으며중추으로는시청안전총괄과와자치행정과, 경찰서, 소방서인것으로파악되었다. 조사된협력거버넌스유형이가지는특성을고려해볼때소수의재난안전핵심이네트워크를이끌어가야하는데네트워크참여자와상호대면적인의사소통의확대와신뢰구축을확보하기위한노력과네트워크역량을높이기위한노력을지속적으로전개할필요가있을것이다. 주제어 : 협력적거버넌스, 재난안전네트워크, 민관협력네트워크, 사회관계망분석 Ⅰ. 서론 과거우리나라에서발생했던대형재난들이국민들에게가져다준공포감과절망감을모두뛰어 넘는큰재난이 2014 년 4 월전남진도앞바다에서발생한세월호사건이라는것에거의모든국 민이공감할것이다. 아직도세월호에는찾지못한실종자들이남아있고정부는앞으로이런일 * 본논문은 2014 년한국행정학회동계학술대회에서발표한논문을일부수정하여투고하였음을밝혀둔다

3 이훈래 이재발하지않도록다양한재난관리에관한법적 제도적보완책을만들고시행하고있다 년 11월 19일출범한국민안전처는재난발생시통합안전대응력을높이기위해해양경찰청과소방방재청을산하 2개의본부로두었다. 기능면에서는안전행정부가가지고있던안전관련총괄 조정기능을모두통합하였으며재난에최초대응하는지방자치단체에는 13개협업기능 1) 을중심으로민 관협력을기반으로하는재난안전대책본부를구성하여재난에대응하도록하였다. 과거정부주도의통일적 체계적인명령과통제중심으로운영되는재난대응방식은위험의심각성이예측가능하고소규모의단순재난의경우에한해효과적인대응이가능한체계라고볼수있다 ( 원소연, 2013: 16-17). 그러나과거의재난대응방식으로는최근재난의특징인대형화 복합화와예측불가능성에대비하기에는한계가많을수밖에없다. 특히세월호참사이후진행되는일련의재난관련정책들이실제로재난발생시초동대처및방재실무를최일선에서집행해야하는지방자치단체에서실제적으로어떻게적용되어질지에대한실증적조사나연구가미흡한것이현실이다. 다시말해지금정부가추진하는 13개협업기능을중심으로하는통합지휘체계가일선에서다 (multi-organizational) 간협력체계 ( 채진, 2012; 채진 우성천, 2009; Agranoff & McGuire, 1998) 의미흡으로효율적으로운영되기어려운탁상행정이될수있다는것이다. 현대의재난예방 대비및대응 복구를위해서는재난및안전관련된모든공공부문과민간부문이상호협력을통해자원과정보의흐름을신속하고정확하게필요한곳에배치할수있도록종합적 체계적으로문제를해결하는거버넌스방식의확대가절실히필요하게되었다. 우리나라의경우에재난대응에참여하는들사이의협력체계를구축하는데있어서기관간네트워크형성부족및정보의신속한공유미흡, 공공부문간의협력체계미흡, 그리고재난대응의세부적인조정방안미비등 ( 김석곤 최영훈, 2008; 조중묵 류상일, 2010; 채진, 2012; 황은하 정덕훈, 2011) 으로협력적거버넌스체계를토대로하는재난안전네트워크구성이재난관리에효율성을발휘하지못하는실정에있다. 본연구에서는재난예방 대비 대응 복구의최일선에서안전관련정책을집행해야하는기초지방자치단체를중심으로민 관협력을기반으로하는효율적재난관리의전략적접근방안을모색하기위해첫번째는재난관리와관련된민 관협력네트워크의구조적패턴진단, 두번째는지방자치단체재난관리에있어서전략적으로중요한중추의존재여부탐색, 세번째는재난에효과적인민 관협력네트워크구축에대한제안을연구하고자한다. 구체적인연구는현재의재난관리들사이의협력수준을단계별로조사하기위해경기도화성시재난안전대책본부의 13개협업기능에속해있는기관 단체및안전문화운동추진화성시협의회에소속된시청부서, 재난유관기관 2), 시민단체및민간기업을대상 3) 으로사회연결망분석 (social network analysis) 을실시하였다. 1) 13 개협업기능은상황관리총괄, 긴급생활안정지원, 재난현장환경정비, 긴급통신지원, 시설응급복구, 에니지기능복구, 재난수습홍보, 물자관리지원관리, 교통대책, 의료방역, 자원봉사관리, 사회질서유지, 수색구조구급으로재난대응체계가세분화되어있다. 2) 재난유관기관은재난및안전관리기본법시행령별표 1 의 2 에나온재난책임기관과긴급구조기관인소방서와긴급구조지원기관인경찰서를포함한공공기관을의미한다. 3) 본연구에포함되는화성시재난안전대책본부의 13 개협업기능에포함된시청내부서와공공기관, 그리

4 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 Ⅱ. 선행연구 1. 재난관리체계의개념 재난관리체계란이재은외 (2006) 는각종재난을예방하여국민의생명과재산을보호하고재난위험시설의안전관리와재난발생하는경우에신속한초동대응으로피해를최소화하는것을목표로하는행정체계로정의한다. 또한재난관리체계의기능은자연재난 인적재난에대응하기위해공공부문과민간부문이연계되어하나의거대한네트워크체계를구성하고파트너들간의상호연계를통한재난관리기능을수행하는것이다. 이네트워크체계는재난이발생하는경우에는체계가대폭확장되지만재난복구가완료된후에는구성원의잠정적인해체또는원래소속기관이나단체로복귀하는프로젝트의성격도가지고있다 ( 안혁근, 2010). 세계적인재난관리체계패러다임의변화의흐름은크게세단계 ( 김은성외, 2009: 12-37) 로나누어볼수있다. 첫번째단계는강력한명령과통제중심으로운영되는재난관리체계이다. 재난관리에있어서전통적계층주의와관료주의를중심으로중앙안전관리위위원회와같은최고의사결정기구의하향식의사결정에따른명령과지시에따라통일적체계로움직이는단계이다. 이시기는재난발생시대응과복구중심의재난관리가중심의패러다임이지배했던시대로볼수있다. 두번째는재난관리를신공공관리론에기반하여기업의위험관리 (risk management) 방식을공공부문에적용하는것이다. 내부의통제시스템을구축하고적차원에서잠재적위험생산자가자체적으로위험을관리하는전사적위험관리시스템 (Enterprise-wide Risk Management: ERM) 으로변화이다. 재난관리와관련해서는작은정부를기조로하는신공공관리론의입장은공공부문이담당하는재난관리기능의일부를민간부문으로이양하여사회각분야에서자체적인위험관리를하는것이다. 따라서이때는재난의단계에서특히질병과실업등의사회적위험의예방단계가중요시되는재난관리방식이다. 세번째는최근에새롭게등장하는재난관리패러다임은재난관리를공공부문단독이아닌민간부문과의네트워크와파트너십을토대로협력적거버넌스를구축하는것이다. 협력적거버넌스는사회의동질적인또는이질적인간의협력을기반으로하는재난관리방식으로재난의예방단계및대형재난의복구단계에서자원이부족한경우에매우높은효과성을발휘할수있다. 우리나라의재난관리에대한시기별로법과제도적측면에서큰변화는대형재난의발생과깊은관계가있다. 먼저 1993년서해훼리호침몰사고, 1994년성수대교붕괴와 1995년삼풍백화점붕괴로대규모인명과재산피해가발생한이후정부는기존의풍수해중심의자연재난대책을 1995년자연재난에대한자연재해대책법과인적재난에대한재난관리법을제정하였다. 두가지재난유형별로국가차원의관리및내무부민방위본부를민방위통제본부로확대개편하고중앙과지 고안전문화운동추진화성시추진협의회에참여하는시민단체등을모두포함하여연구의편의상화성시재난안전네트워크로명명한다

5 이훈래 방에재난관리국을신설하는등는국가적차원의재난안전관리체계를구축하였다. 즉, 이시기는통일적이고체계적인명령과통제중심의패러다임과 1998년 IMF 이후신공공관리적패러다임에입각한재난관리정책을추진하였다고볼수있다. 두번째시기는태풍루사 (2002년) 로인한강원도동부지역의큰피해와 2003년대구지하철참사이후였다. 정부는 2004년부터재난의특성으로볼때통합대응의필요성을절감하고앞서두법과재난별로다원화된법률을통합하여자연재난, 인적재난그리고사회재난으로재난을유형별로구분하여관리하기위해재난및안전관리기본법을제정했다. 대형재난을국가차원에서통합관리하기위해행정자치부산하에소방방재청및광역과기초자치단체재난관리과신설을신설하였다. 이때또한재난관리에있어서명령와통제중심의패러다임이중요했던것으로볼수있다. 세번째시기는태안앞바다에서유조선허베이스피리트 (HEBEI SPRIT) 호가삼성중공업유조선과충돌하면서발생한태안기름유출사고 (2007년) 였다. 이때에보여주었던방제지휘체계혼선과업무이원화로인한정부의적절한대응실패와사고다음날부터자발적으로참여한 130만명의자원봉사자의신속한기름방제작업참여로인해재난관리체계에대해많은비판과평가, 분석이있었다. 이사건을계기로정부는해상방제의이원화된지휘체계와기관간유기적통합문제를해결하고자하였다. 시 도및시 군 구에긴급구조통제단 ( 소방서장 ) 중심의통합대응체계 ( 재난및안전관리법제50조 ) 와방제인력에참여한자원봉사자에대한운영및관리체계의미흡에서온혼란을해결하기위한민관협력에대한연구와제도의보완이이루어졌다. 하지만세월호참사 (2014년) 을겪으면서재난대응및복구단계에서구호기관및자원봉사자통합및조정의문제, 구호서비스의적재적소제공미흡등재난관리의난맥상을다시드러내게되었다. 이후정부는국무총리가중앙대책본부장의권한을행사하는통합적인재난지휘체계및긴급구조활동을위한특수기동구조대편성 파견으로대응능력확립, 안전컨트롤타워의역할을수행하기위해국민안전처의신설과구조기관인소방방재청과해양경찰청을산하기관으로지휘 감독하도록하였다. 더불어재난현장의긴급구조에관한사항을총괄 조정하고지휘 통제하기위해국민안전처에중앙긴급구조통제단장 ( 소방사무담당본부장 ) 을두며 ( 재난및안전관리법제 49조 ), 긴급구조활동이종료된이후에는통합지원본부의장이현장을총괄및조정하도록하였다. 특히과거의정부의역할보다축소되고있는현대정부는중앙정부단독으로재난을관리하기에는다양화 대규모화 복잡화되고있는재난에대응하는데는가지고있는자원의한계가많을수밖에없다. 이한계를극복하기위해정부는다양한여러간의협력을통한협력적거버넌스구축필요성을느끼고재난및안전관리기본법에안전관리민관협력위원회설치를규정 ( 제12조 2) 하게되었다. 2. 재난관리협력적거버넌스연구경향 협력적거버넌스 (collaborative governance 4) ) 의개념은협력과거버넌스로나누어볼수있다. 4) 본연구에서사용되는협력적거버넌스의개념은참여자간의협력을통한공공문제해결을강조하는차원에서는네트워크거버넌스와비슷한개념이다. 하지만네트워크거버넌스가현실적으로네트워크내의

6 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 먼저협력 (collaboration) 이란비계층적인관계속에서여러간의협력 ( 김은성외 2009:24) 을의미, 서로다른주체들이동일하지않는목적을추구하지만마음과힘을합하는과정 ( 주재복외, 2011: 6), 서로다른또는내단위간에구성원의노력, 자원공유, 의사결정등의결합을통해만들어낸생산물과서비스의소유권을공유하는것 (Russell, 2002: 7) 을뜻한다. 즉다양한목적을가진과개인들이비계층적관계에서공동노력, 자원공유, 의사결정을위해마음과힘을합하는과정으로정의할수있다. 그러면왜사람들또는기관들이협력을하는지를보면협력의이익은부족한자원의공유를통해비용을절감할수있고, 혼자서는생산할수없는것들을만들어낼수있으며, 최종사용자 (end-user) 를위한고품질의생산물또는서비스를만들어내며, 중요한성과물을공동으로달성할수있는능력으로제시하고있다. 또한현대에와서협력이관심을끄는중요한이유는사회가직면하고있는문제의복잡성과수많은간의경계의불확실성, 구조가기계적구조에서수평적 네트워크구조로의변화, 주요사안에대한책임을지지않는권한의확산, 급속한정보통신기술의진보, 저성과 (poor performance) 예산을용인하지않는대중때문으로보고있다 (Russell, 2002: 7-17). 협력이성공할수있는요인으로는우호적인정치분위기, 희생적리더십, 리더의참여자에대한신뢰형성, 네트워크참여자사이의공유된비전등 (Marsha Guffey, 2003: 42) 을들고있다. 거버넌스 (governance) 는개념의다의성과다층성으로인해학자들사이에공통적인합의는이루어져있지않지만 ( 박상필, 2002; 유재원 홍성만, 2004; 이종원, 2000; 이명석, 2002) 국정운영에다양한참여자의역할이중요해짐에따라국가의조정 (coordination), 조종 (steering), 조절 (regulation) 역할을강조하는환경변화에대한국가의적응과사회체제의협조적조정그리고그과정에서국가역할에관한새로운개념적 이론적표현 ( 김석준외, 2002: 6) 이라고의미를부여하고있다. 이명석 (2002) 은거버넌스를세가지로정의하고있는데먼저광의로는거버넌스를특정한형태의문제해결방법이아닌 사회체제 국가체제등과함께관련된문제를다양한방법으로해결하는것이라고하며, 공적인관심사에대해권력행사및시민들의의견제시그리고의사결정이이루어지는방법을결정하는전통및제도, 절차로정의, 끝으로협의로는법적 공식적통제권한이없이목적을달성하고구성과단위사이의갈등을해결하는기능을수행할수있는능력으로정의하고있다. 또한거버넌스를정부, 시장, NGO 사이의상호작용에의한대안적인국정관리패턴 ( 강창현, 2002) 으로정의하는것도있다. 협력적거버넌스는간의공식적상호작용과비공식적상호작용의복합적인결합을통하여이루어지는데공식적상호작용은법및정책등공식적인제도적틀위에서일어나며, 주로공적자금지원규제, 기타정책프로그램등을통한공식적인업무관계를통해협력이일어날수있다. 하지만, 전통적으로협력적거버넌스를연구하는학자들은비공식적관계를통해만들어지는간, 개인간신뢰에의해일어나는협력에주목을하고있다 (Moynihan 2005). Agranoff(2007) 는협력적거버넌스를계층제와는구분되면서의도적으로형성되어자치적으로 참여자들이네트워크를통해어떻게조정을하느냐에관심을두는반면에협력적거버넌스는협력을위한이해당사자들또는참여자들의진솔한대화혹은숙의를통한참여에관심을두고있다 ( 배귀희 임승후, 2010: 108)

7 이훈래 운영되고, 비계층제적인권위구조에의존하고, 의사소통체계를가지고있는공공관리네트워크로본다. Ansell & Gash(2007) 는협력적거버넌스란사회의공공문제해결을위해하나또는그이상의공공기관이공식적인의견일치를목적으로참여기관들사이에집합적의사결정과그의사결정의집행과정에서민간의이해관계자의참여와직접적인상호작용을하는것이라고정의한다. 주재복외 (2011) 의연구에서는협력적거버넌스를첫째로공공기관의주도로만이루어지는것이아닌민간부문이주도하는협력적거버넌스도존재할수있다. 이때공공기관의역할은민간부문을도와협력적거버넌스가원활하게운영될수있도록적극협조하여야한다. 둘째는협력적거버넌스는오직정부와비정부기관간의협력을의미하는것은아니며지방정부간협력, 중앙과지방간협력등공공기관간협력도포함하고있다. 셋째는단순의견청취나자문등의일방적인상호작용도목적이통제의수단이아닌한협력적거버넌스에포함된다. 넷째는공식적으로구조화되지않은협력도사회문제해결에유용하다면협력적거버넌스에포함된다. 다섯째는이질적인목적과다양한이해관계를가진참여자들이라도집합적인행동읅통한공공가치실현이가능하다면협력적인거버넌스에포함된다고정의하고있다. 재난관리와관련된협력적거버넌스연구경향은재난관리에참여하는중앙정부, 지방자치단체, 경찰, 소방, 군등의다양한기관간협력의중요성연구 ( 김석곤 최영훈, 2008; 조중묵 류상일, 2010; 채진, 2012; 조중묵외, 2011; 채진 우성천, 2009; Agranoff & McGuire, 1998) 와재난관련주관기관과시민단체, 자원봉사자간의민 관협력네트워크체계를기반으로하는거버넌스구축연구 ( 김은성외, 2009; 박석희외, 2004; 배재현 이명석, 2010; 류상일, 2008; 양기근, 2009; 원소연, 2013; 이정일, 2011; 이혜미, 2008) 등이있다. 그외에도김근세 (2009) 의재난분야위기관리를위한재난관리모형구축을연구하였고, 정지범 (2010) 은국가간비교연구를통해국가재난관리체계를연구하였다. 선행연구를정리하면 2002년태풍루사와 2003년대구지하철참사를거치면서재난관련기관간의협력과통합대응체계가중심이되었다. 그리고 2007년태안기름유출사고이후에재난관리에있어서시민단체와자원봉사자를포함한민 관협력네트워크를기반으로하는협력적거버넌스구축과관련된것을연구하는것이경향이라고할수있겠다. 2013년이후에는중앙정부차원에서민 관협력체계구축및활동방안과지역안전관리민관협력위원회구성운영지침등을통해민간의자원을재난관리에활용하기위한정책들을추진하는것 5) 을알수있다. 3. 협력단계 먼저협력 (collaboration) 과유사하게사용되는용어의정의를하면협동 (cooperation) 은참여자 및참여들간에상호이익을위해아이디어와자원을공유한다는의미이며, 조정 (coordination) 5) 안전행정부재난총괄과 (2013). 지역안전관리민관협력위원회구성운영지침, 국립재난안전연구원 (2013). 재난대응민관협력체계구축및활동방안

8 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 은참여자와들상호간의집합적인의사결정을말하는것으로볼수있다. 협력 (collaboration) 6) 은참여자와들사이의상호작용으로기존의적경계를탈피하여새로운공공가치를만들어내는차별성을가진개념 (Shergold, 2008) 의새로운사회문제해결방식을일컫는용어로정의하고있다. 김윤권 (2013) 의연구에의하면협력과관련하여공동작업에참여하는행위자들의관계의집중도또는의통합수준에따라그유형을다양하게구분하고있다. 즉스펙트럼을기준으로일직선을그어놓고유형을보면가장낮은단계에는의사소통 (communication) 이있고가장높은단계에는통합 (consolidation) 이위치하게된다. 이둘사이에는협동 (cooperation), 조정 (coordination), 협력 (collaboration), 융합 (convergence), 통합 (consolidation) 등의순서로위치하게되는데, 이가운데협력 (collaboration) 은상대적으로강함쪽에가까운중간정도에위치하게된다. 따라서행위자간관계의집중도또는의통합수준에서볼때는협력이통일된하나의기관은아니지만비교적높은수준으로통합된경계 (boundary) 를가지고있으며이경계내에서행위자사이의상호작용이적극적으로이루어진다는것을알수있다. < 그림 1> 집중도에따른유형구분 communication ( 의사소통 ) cooperation ( 협동 ) coordination ( 조정 ) collaboration ( 협력 ) convergence ( 융합 ) consolidation ( 통합 ) 관계의집중도약함자료 : Corbett & Noyes(2008); 김윤권 (2013: 5) 에서재인용 강함 Kanter(1994) 는협력수준을단계적으로연구하여간실질적인협력이되기위해서는 5단계의통합차원으로전략적통합 (strategic integration), 전술적통합 (tactical integration), 운영통합 (operational integration), 대인관계통합 (interpersonal integration), 문화통합 (cultural integration) 을제시하고있다. Sullivan & Skelcher(2002) 의협력유형에서는비공식적 임시적인느슨한네트워크에서부터정보공유협약, 공동활동협약, 기구설립협약, 연방구조창설그리고단일통합으로합병에이르기까지 6가지유형의분류를제시하였다. Wanna(2008) 는협력의다양한수준의차원으로협력의연속체 (continuum) 의존재를제시했는데협력수준을일상적인운영수준에서이루어지는정보교환과같은최저수준의협력부터고도의참여와권한이부여되는동의구축과연합형성등의본격적인협력으로구분하였다. 6) 최근국민안전처에서지방자치단체의재난대책본부구성지침을보내면서협업이라는용어를사용하고있는데, 국민안전처의 13 개협업기능이라는부분이협력 (collaboration) 과동일한의미로사용되었다고보고본연구에서는용어혼선을피하기위해국민안전처지침에서만협업이라는용어를그대로사용하고나머지에는협력만사용하기로한다

9 이훈래 협력유형 지배구조 비공식 / 임시네트워크 가치관공유, 신뢰, 및규범등을통한자치 정보공유협약공동활동협약기구설립협약연방구조창설단일통합 포괄적규정을통한외부통제기관의통솔 계층제적통제 명칭네트워크파트너십연방통합 자료 : Sullivan and Skelcher(2002: 43) < 표 1> 협력의유형 협력단계의국내연구는박치성 (2006) 의미국비영리들간의협력의구조적패턴을협력의가장낮은수준인정보및의견교환부터업무주선, 정기모임, 물리적 인적자원공유, 공식계약그리고가장높은수준의협력인조인트프로그램의 6단계로유형화시켜사회연결망분석을사용한연구한결과가있다. 류상일 (2008) 은박치성 (2006) 의연구틀을활용하여충북청주지역의재난대응관련기관 38개를대상으로정보및의견교환, 공문및자료교환, 인적자원교류, 공식사업교류의 4단계로협력단계를나누어기관들의연결구조를파악하였다. 본연구에서는 Sullivan & Skelcher(2002) 와 Wanna(2008), 박치성 (2006) 과류상일 (2008) 의연구를참고하여재난관리와관련된협력단계를가장낮은단계는정보교환으로놓고업무교류, 정기회의, 자원교류, 공식협약그리고가장높은수준은공동사업단계의 6단계로유형화하여화성시민 관재난안전네트워크참여자들의협력수준을분석하고자한다 ( 그림 2). < 그림 2> 협력관계에따른협력연속체 (Collaboration continuum) 정보및의견교환업무주선정기모임 협력단계 협업수준강도 물리적 / 인적자원공유 공식계약 조인트프로그램 약함 자료 : 박치성 (2006: 362) 재구성 강함 Ⅲ. 연구설계 1. 연구분석틀 재난관리의최일선에있는지방자치단체가재난안전에대비하기위해구성한민 관협력재난

10 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 안전네트워크가제대로작동할수있는지를협력단계분석을통해확인하고자재난안전대책본부의 13개협업기능에들어있는시청내부서및유관기관 민간기관그리고안전문화운동추진화성시협의회에소속된시민단체등을대상으로연구를진행하였다. 여기서민 관협력재난안전네트워크에포함된기관및단체의협력단계를분석하기위해사용된분석틀은박치성 (2006) 의미국피츠버그지역의비영리 24개를대상으로비영리들의협력패턴에대한연구에서사용한협력연결망 (Collaboration network) 과류상일 (2008) 이충북청주지역의재난대응기관을대상으로협력구조를연구한분석틀을참고하여화성시재난안전네트워크의내용에맞게수정하여활용하였다. 6개의협력단계와협력수준의가중치를반영하여화성시재난안전협력연속체분석을위한분석틀을정리하면 [ 그림 3] 과같다. < 그림 3> 연구분석틀화성시재난안전협력단계정보교환업무교류정기회의자원교류공식협약공식사업협업수준강도 약함 강함 이협력연결망이라는용어는협력 (collaboration) 과연결망 (network) 이결합된개념으로상호보완적인의미로사용되는데, 그이유는간협력은네트워크를통해서다양하고새로운자원교환을제공받거나협력을유도하고강화할수있는점과성공적인협력관계는파트너간의신뢰를보다더강화시키고이를기반으로새로운협력관계설정에대한동기부여를하게된다는점때문이다. 연구분석단위는화성시지역재난안전대책본부의협력연결망인재난안전네트워크에속한재난책임기관과긴급구조 지원기관, 시민단체및민간기관들이다. 이재난안전네트워크는지역내각종예기치못하는재난을예방하고대비하기위한안전문화운동과재난발생시대응 복구를위한자원교환과협력을유도할수있고, 협력에관한성공적인경험을통해신뢰가제고되어새로운협력관계를발전시킬수있는동기부여가될수있도록하는기제로활용되고있다. 13 개협업기능임무협업부서협업기관및단체 1 상황관리총괄상활관리총괄안전총괄과수원기상대 2 긴급생활안정지원 < 표 2> 화성시 13 개협업기능별부서및기관 단체 이재민구호 복지정책과체육청소년과여성보육과상수과 화성소방서한국수자원공사화성 오산교육지원청대한적십자회 3 재난현장환경정비환경분야피해관리및폐기물처리환경정책과

11 이훈래 환경자원과하수과 4 긴급통신지원통신복구및피해관리정보통신과 KT 화성지점 5 시설응급복구 6 에너지기능복구 환경, 통신, 에너지, 교통이외피해복구및관리 가스, 전기, 유류등에너지피해복구및관리 건설과건축과주택과도시관리과상수과문화관광과희망복지과기업정책과농정과축산과해양수산과산림과지역개발과공원녹지과회계과 경제정책과도로관리과 한국수자원공사 LH 공사경기지역본부한국농어촌공사수원화성지점평택해양결찰서육군제 2819 부대 51 사단해군제 2 함대해병대사령부공군제 10 전투비행단공군제 8943 부대 한국가스공사한국가스안전공사한국전력공사한국전기안전공사한국승강기관리원 7 재난수습홍보재난대처수습정보배포 조정및언론관리공보담당관 - 8 물자관리자원관리장비, 자재, 시설, 물자자원관리안전총괄과 - 9 교통대책 교통피해복구및관리 교통정책과도로관리과대중교통과해양수산과 10 의료방역의료, 방역긴급지원및관리화성시보건소 평택해양경찰서평택지방해양항만청한국도로공사수원국토관리사무소한국철도공사 한림대학교동탄성심병원화성종합병원 11 자원봉사관리인적자원관리자치행정과화성시자원봉사센터 12 사회질서유지재난지역사회질서유지및교통관리자치행정과 13 수색구조구급재난지역구조구급지원안전총괄과 화성동 서부경찰서평택해양경찰서 화성소방서평택해양경찰서육군제 2819 부대 51 사단해군제 2 함대해병대사령부공군제 10 전투비행단공군제 8943 부대

12 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 < 그림 4> 안전문화운동추진화성시협의회민간단체회원 시장, 민간대표 기획홍보사회안전생활안전교통안전산업안전 새마을회주민자치협의회통리단장협의회바르게살기운동협의회한국자유총연맹사회단체협의회 티브로드수원방송 시민방범순찰대민간기동순찰대 ( 사 ) 화성지킴이순찰연합회여성단체협의회동부어머니폴리스서부어머니폴리스보육시설연합회한국외식업중앙회전국주부교실고향을생각하는주부들의모임법무부범죄예방위원화성지구협의회 대한적십자사봉사회의용소방대연합회여성의용소방대연합회지역자율방재단인명구조단안전모니터봉사단 동부녹색어머니연합회서부녹색어머니연합회개인택시운송사업조합동부모범운전자회서부모범운전자회 한국노총경기도본부화성시지역지부기업인연합회대한건설협회경기도회화성시협의회오산화성건축사회 ( 사 ) 한국안전관리사협회 2. 변수의조작적정의 화성시민 관협력재난안전네트워크의협력단계설문조사를위해서선행연구를참고하여재난안전협력네트워크발전단계별내용을다음과같이 6단계로구분하였다. 첫번째정보교환단계는당해기관 ( 단체 ) 전반의일상적 비공식적정보를타기관 ( 단체 ) 에주거나타기관 ( 단체 ) 의정보를받는경우를말한다. 두번째업무교류단계는당해기관 ( 단체 ) 의업무이지만보다적절하고효율적인서비스제공을위해타기관 ( 단체 ) 과상호업무를주고받는경우이다. 세번째정기회의단계는기관 ( 단체 ) 의업무수행또는지식 정보를고용하기위해정기적으로회의를진행하는경우를말한다. 네번째자원교류 ( 인적, 물적자원교류 ) 단계는효과적인서비스를제공하기위해기관 ( 단체 ) 들간의인적자원 ( 직원파견등 ) 과물적자원 ( 장비, 사무실공유등 ) 을주고받는경우이다. 다섯번째공식협약단계는당해기관 ( 단체 ) 의업무와관련하여효과적인서비스를공동으로제공하기위해다른기관 ( 단체 ) 과공식적인협약을맺은경우를의미한다. 여섯번째공동사업단계는서비스전달을위해다른기관 ( 단체 ) 들과프로젝트나특정사업을공동으로수행한경우를의미한다. 화성시재난안전네트워크를구성하는기관 ( 단체 ) 간의협력네트워크수준에대한조사결과를보다구체화시키기위해노드간관계에대한가중치를부여하였다. 가중치를부여하기위해서협력단계를강 중 약으로구분하였다

13 이훈래 첫번째협력수준의약 ( 비정기적 비공식적관계 ) 은간단한정보교환, 일회성행사 / 이벤트, 비공식적연락업무, 비연속적협력수준을의미한다. 두번째협력수준의중 ( 정기적 비공식적관계 ) 은정기간담회, 정기회의, 공식적업무협력등연속성있는협력수준을의미한다. 세번째협력수준의강 ( 정기적 공식적관계 ) 은공동기획및수행, 공동평가 / 관리, 공동컨소시엄등하나의과같은협력수준을의미한다. 3. 조사대상및자료수집 본연구의자료조사의네트워크경계 (Network boundary) 는화성시재난안전대책본부체계에서재난안전 13개협업기능그리고안전문화운동추진화성시협의회에나타난시청 유관기관 시민단체및민간기관총 95개를대상으로자료를수집하였다. 조사내용은화성시관내에서재난및안전에관련된간협력단계를중심으로설문조사하였고설문자료를토대로사회연결망분석을하였다. 설문방식은응답자의기억에의존하는자가응답 (self-reported) 방식으로진행되었기때문에응답자의간협력관계시점에서오는혼란을줄이기위해응답시점을최근 1년이전까지를기준으로한정하여답변하도록설문지에명시하였다. 설문지에대한응답자는각기관과단체에서재난또는안전관련업무를담당하는부서에서 1년정도해당업무를수행하고있는부서장 ( 시민단체는대표자 ) 또는담당자가작성하도록하였다. 자료수집은 2014년 9월 21일부터 10월 31일까지우편조사와조사원직접방문으로이루어졌다. 총 95개조사대상가운데 63개기관이응답하여응답률은 66% 로나타났다. 응답한기관의전체노드수는 133개이며세부적으로는시청내부서가 35개, 유관기관이 52개, 시민단체및민간기관이 46개로분석되었다. 4. 분석방법 조사한설문지는사회연결망분석을사용하여네트워크안에서내재된개별노드 7) 간의영향력의상대적크기를판단하여중심적역할을하는핵심적인노드를보여주고있는중심성분석 ( 이수상, 2012: 69) 을위해각노드간의연결중심성 (degree centrality) 8), 근접중심성 (closeness centrality) 9) 그리고사이중심성 (betweenness centrality) 10) 을분석하여단계별네트워크의특성과 7) 노드 (node) 는상호고유한속성을가지는행위자를의미하는데사람,, 기관, 단체등이다 ( 이수성, 2012). 8) 연결중심성은네트워크내에서노드들간의연결관계수를가지고중심성을판단하는것으로연결된노드가많은행위자일수록연결중심성이높다고본다 ( 박치성, 2006). 9) 근접중심성은각노들에도달하는연결거리의근접도 (closeness) 와관련이있는것으로근접중심성이높다는것은네트워크상에서다른노드들과가장빠른경로를통해자신의자원 ( 정보 ) 을전체네트워크에배포및확산시킬수있는중앙에위치하고있다는의미이다 ( 이수성, 2012: ). 10) 사이중심성은네트워크안에서노드사이의중개자또는다리역할을하는위치의정도를의미하는것으로자원 ( 정보 ) 의흐름을통제하는역할을한다. 한행위자가네트워크에서다른행위자들을연결하는최

14 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 패턴특성을살펴보고자한다. 사회연결망분석을선택한이유는사회현상을관계의네트워크및그관계의특성을시각적으로잘표현해줄수있는분석방법으로재난안전네트워크에서공공기관과민간단체사이의여러가지협력관계에대한구조적연결특성을분석해보기위한적절한도구이기때문이다. 구체적인분석은화성시의재난안전네트워크가현재어느정도의발전단계에위치하고있는지파악이필요하다. 이를위해협력단계를 6단계로구분한후화성시민 관재난안전네트워크구성기관인시청내부서들과유관기관, 시민단체및민간기관이각각의단계에서어떠한관계특성을맺고있는지를분석하였다. 사회연결망분석에가장일반적으로많이사용되는것은연결중심성, 근접중심성, 매개중심성을들수있다. 분석결과를토대로화성시재난안전네트워크의협력단계를밝혀내고이를기반으로현재화성시의재난안전협력거버넌스의구조적특성을통한유형을예측하였다. Ⅳ. 단계별네트워크실증분석 1. 단계별네트워크기술통계 재난안전네트워크의각협력단계를이루는 ( 부서 ) 수는정보교환단계에서 77개, 업무교류단계에서 86개, 정기회의단계에서 36개, 자원교류단계에서 71개, 공식협약단계에서 19개, 공동사업단계에서 31개로나타나고있다 11). 이결과를놓고볼때협력관계가강해질수록참여기관및단체의수가대폭감소되고있는것을알수있다. < 그림 5> 협업네트워크발전단계별 ( 부서 ) 수분포 단경로에많이위치할수록매개중심성이커진다고한다 ( 박치성, 2006: 358; 이수성, 2012: ). 11) 사회연결망분석에서설문조사에응하지않은기관도다른기관에서협력단계별로관계가있다고응답하는경우에는각단계의기관수에포함된다

15 이훈래 협력네트워크단계중발전이많이이루어진 5, 6단계에화성지역기관들이많이포함되어있고, 1, 2단계에포함된기관의수가적은상황이라면화성시재난안전네트워크가발전된상황에있다고볼수있다. 하지만현재각단계별기관의분포를보면 1, 2, 4단계에포함된기관의수가가장많은것으로나타나고있기때문에재난안전네트워크가발전된상태에있다고볼수없다. 2. 중심성 (centrality) 분석 1) 정보교환단계 업무교류단계 정보교환단계의중심성분석결과, 많은기관과단체들이복잡하게얽혀있는데이것은비교적활발한재난안전정보교환이이루어지고있다는것을의미한다. 네트워크의허브 (hub) 에해당하는즉, 노드들간의많은연결관계를가지고있는중심으로는시청안전총괄과, 동 서부경찰서 12), 소방서, 한국전기안전공사, 한국수자원공사로나타났다. 세가지중심성분석의각각으로보면재난안전과관련된기관및단체와많은직접적연결을가지고있는연결중심성분석과행위자들간에최단경로를의미하는근접중심성, 그리고행위자들간의중개자의역할을하는사이중심성이높은에대해공통적으로안전총괄과와경찰서, 소방서와한국전기안전공사, 한국수자원공사가높게나타났다. 순위 연결중심성근접중심성사이중심성 내향중심성 외향중심성 내향중심성 외향중심성 1 안전총괄과 서부경찰서 안전총괄과 서부경찰서 안전총괄과 서부경찰서 소방서 소방서 소방서 한국전기안전공사경기지역본부 < 표 3> 화성시재난안전네트워크 - 정보교환단계 (1 단계 ) 한국전기안전공사경기지역본부 한국전기안전공사경기지역본부 5 동부경찰서 동부경찰서 동부경찰서 한국수자원공사 복지정책과 한국수자원공사 0.4 노드사이중심성 0.4 재난안전네트워크의정보교환단계에서는총 77 개기관이행위자들간에연결관계를가지고있 는데그중에서도재난관리책임기관에속하는기초지방자치단체의재난및안전에대비하고대응 하는총괄및조정의역할을하고있는안전총괄과와긴급구조지원기관으로서지역의치안, 질서 12) 화성시전체면적이서울보다넓어관내경찰서를동부와서부로나누어치안관리를하고있다. 특히동부경찰서는오산시와화성시동부지역을관리하다보니설문조사에일정한한계가있었다

16 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 등주민들의생활안전과직접관련된기능을수행하고있는경찰서, 그리고재난현장에서긴급구조활동을수행하는소방서가중추의역할을하고있는것으로분석되었다. 그다음으로한국전기안전공사경기지역본부, 한국수자원공사도상대적으로중심적위치에있는것으로나타났다. 업무교류단계중심성분석결과는세가지중심성분석에서높은값을가지는중추에해당되는행위자들이명확하게구분이안되는것으로나타났다. 하지만상대적으로중심성이높은중추은서부경찰서와소방서, 안전총괄과그리고자치행정과로나타났다. 정보교환단계와비교했을때자치행정과가업무교류단계에서는많은행위자들과연결이되어있는것으로분석되었다. 그이유는자치행정과의업무중에관내시민단체에대한보조금지급및단체운영현황을관리하는업무를담당하고있는특성에기인하는것으로추측된다. 네트워크에서연결중심성은서부경찰서와소방서, 자원봉사센터, 안전총괄과와자치행정과가참여기관및단체들간업무교류의중심성이상대적으로높은행위자로나타났다. 근접중심성분석에서는안전총괄과와서부경찰서, 자치행정과와소방서가최단거리로연결되는행위자였으며, 중개자역할을하는사이중심성분석에서는시청내경제정책과와여성보육과, 복지정책과가높게나타났다. 업무교류네트워크의분석에포함된 86개기관중서부경찰서는시민들의재난및안전에직결되는치안활동을수행하기때문에다양한기관및단체등과업무교류의범위가넓고직접적이기때문에중심성이높은행위자로분석되었다. 사이중심성분석에시청내부서들이상위를차지한것은전체적인재난안전업무를다른기관및단체와연결하는데꼭거쳐가야하는중간역할을시청내주요부서들이수행하고있다는의미이다. 본단계에서특이할점은안전총괄과가앞선정보교환단계에서세가지중심성이모두가장높은행위자로나타났지만, 업무교류단계에서는아직까지안전총괄과가지방자치단체의재난안전업무에있어서최단경로의연결관계를가지지만부서간업무경계로인해중심적 중재자적인역할을수행하지못하고있는것으로파악할수있겠다. 순위 < 표 4> 화성시재난안전네트워크 - 업무교류단계 (2 단계 ) 연결중심성근접중심성사이중심성 내향중심성 외향중심성 내향중심성 외향중심성 노드사이중심성 1 서부경찰서 안전총괄과 경제정책과 소방서 서부경찰서 여성보육과 자원봉사센터 자치행정과 복지정책과 안전총괄과 소방서 한국전기안전공사경기지역본부 5 자치행정과 체육청소년과 문화관광과 정보교환단계네트워크를시각화해보면재난안전과관련하여총 77 개기관이하나의네트워크 를형성하여작동되고있다. 연결구조를보면일부소수노드를제외하고는비슷한크기를나타내

17 이훈래 고있다. 이는연결중심성의크기에큰편차가없다는것을의미한다. 다만상대적으로상위에 랭크되어있는노드중일부가사각형 13) 으로표시되어있어이노드들을중심으로정보교환단계 네트워크가작동하고있는것으로나타난다. < 그림 6> 정보교환단계네트워크시각화 < 그림 7> 업무교류단계네트워크시각화 다음으로업무교류단계를보면재난안전과관련하여총 86개기관이하나의메인네트워크와격리된두개의네트워크를형성하여작동되고있으며네트워크시각화자료를보면네트워크변두리의노드와중심부의노드와크기차이가있음을알수있다. 특히상대적으로상위에랭크되어있는노드중일부가사각형 14) 으로표시되어있어이노드들을중심으로업무교류단계네트워크가작동되고있다는것을알수있다. 2) 정기회의단계 자원교류단계 협력단계의중간에속해있는정기회의단계의중심성분석결과를보면안전총괄과, 자치행정과, 문화관광과등시청내부서와자원봉사센터가정기회의단계의중추에위치한것으로나타났다. 안전총괄과가재난및안전과관련된정기회의단계에서특히안전한국훈련 15) 과관련하여재난안전관련기능을계획및집행하는데가장중심적인역할을하고있어네트워크의중추의행 13) 사각형은안전총괄과, 서부경찰서, 동부경찰서, 소방서, 한국전기안전공사를나타낸다. 14) 사각형은서부경찰서, 소방서, 자원봉사센터, 안전총괄과, 자치행정과를나타낸다. 15) 재난및안전관리기본법 ( 제 35 조 ) 의재난훈련차원에서국민안전처를중심으로매년진행되는재난대비국가종합훈련이다

18 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 위자로서기능하고있는것으로볼수있다. 연결중심성은안전총괄과와자치행정과, 자원봉사센 터와동부경찰서가높게나타났고, 근접중심성은안전총괄과와자치행정과, 문화관광과등으로 시청내부서간에최단거리로연결되고있음을알수있다. 순위 < 표 5> 화성시재난안전네트워크 - 정기회의단계 (3 단계 ) 연결중심성근접중심성사이중심성 내향중심성 외향중심성 내향중심성 외향중심성 노드사이중심성 1 안전총괄과 안전총괄과 외국인복지센터 자치행정과 자치행정과 자원봉사센터 자원봉사센터 문화관광과 문화관광과 동부경찰서 복지행정과 교육지원청 공보담당관 한국전기안전공사경기지역본부 물적 인적자원교류단계의중심성분석결과는소방서와자치행정과, 서부경찰서와동부경찰서가중추의역할을수행하고있는것으로나타났다. 실질적인네트워크내에서자원교류는자치행정과가네트워크의중심부에위치한것으로나타나며분석에포함된 71개기관중가장큰값을보이고있으며가장중심적인역할을하고있는것으로파악되었다. 이는자치행정과가활용가능한인적자원 물적자원등이타보다더많다는것을의미하기도하고, 타에있는자원을동원할수있는능력이우수하다는것을의미하기도한다. 특이할점은기존의선행연구에서정기회의다음단계로설정한구분과불일치하는결과가나왔다는것이다. 이것은정기회의가없더라도재난상황이발생한경우에일시적으로진행되었던자원교류를포함하여답변한결과가아닌가하는판단이되며이부분에있어서는심도추가연구가더필요할것으로보인다. 근접중심성은자치행정과와소방서, 동 서부경찰서가높은것으로나타났으며근접중심성은자치행정과와소방서, 해양경찰서및동 서부경찰서로분석되었다. 자원교류의중개자및다리역할을하는사이중심성은소방서가가장높은역할을하는것으로나타났다. 순위 < 표 6> 화성시재난안전네트워크 - 물적 / 인적자원교류단계 (4 단계 ) 연결중심성근접중심성사이중심성 내향중심성 외향중심성 내향중심성 외향중심성 노드사이중심성 1 자치행정과 자치행정과 소방서 소방서 소방서 문화관광과 서부경찰서 해양경찰서 안전총괄과 동부경찰서 서부경찰서 대한적십자사경기지사 5 동부경찰서 읍면동사무소

19 이훈래 정기회의단계를시각화하면재난안전과관련하여총 36개기관이 6개의네트워크를형성하여작동되고있음을파악할수있다. 앞선각단계에서나타났던네트워크형태와는다르게어느하나절대적인위상을차지하는네트워크를찾아볼수는없다. 그대신 20개의노드로이루어진네트워크를비롯하여 6개, 3개, 3개, 2개, 2개의노드로이루어진네트워크가각각작동되고있다는것을파악할수있다. 이는정기회의라는관계는앞선다른관계와비교했을때에지역내에서활발하게이루어지지는않고있다는것을의미한다. 각 ( 부서 ) 들이지속적관계를바탕으로정기회의관계를유지한다는것은해당목표와부합되는기능수행과관련된것으로볼수있다. < 그림 8> 정기회의단계네트워크시각화 < 그림 9> 자원교류단계네트워크시각화 자원교류단계는재난안전과관련하여총 71개기관이하나의메인네트워크와격리된한개의네트워크를형성하여작동되고있었다. 네트워크시각화자료를보면절대적인하나의핵심적 ( 부서 ) 이위치하는것이아니라 다핵 의구조로이루어져있음을파악할수있다. 특히아래의그림에서다핵의중심부에위치한들 ( 사각형노드 ) 16) 과네트워크상에서멀리떨어져있는소수의들이존재하고있음을알수있다. 이들의자원획득경로를보다견고하도록하기위해서는다핵구조의핵심과자원교류관계를맺거나, 하나이상의타과자원교류관계를맺는노력이요구된다. 만약네트워크에외부충격 ( 재정능력에부정적영향을주는사건등 ) 에의해본네트워크에서쉽게떨어져나갈수도있으며이와같은 이탈 을막기위해네트워크를견고하게만들수있는자원교류전략이요구된다. 16) 사각형노드는자치행정과, 소방서, 서부경찰서, 동부경찰서이다

20 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 3) 공식협약단계 공동사업단계공식협약단계에서중심성이높은은아래표에서보듯이협력연결망이형성되지못하고있는것을알수있다. 즉, 재난안전에대비하기위해공식적인협약을행위자들간에맺지못하고있다는의미이다. 분석에포함된 19개기관중중심성이유일하게나타난것은연결중심성분석으로교육지원청과소방서그리고동부경찰서가공식협약네트워크의중심부에위치한것으로나타났다. 이결과는협력네트워크가상대적으로강한단계에속하는공식협약단계까지는재난및안전과관련된민 관협력이다양하게형성되지못하고있다는의미이다. 순위 < 표 7> 화성시재난안전네트워크 - 공식협약단계 (5 단계 ) 연결중심성 근접중심성 사이중심성 내향 외향 내향 외향 노드사이 중심성 중심성 중심성 중심성 중심성 1 교육지원청 소방서 동부경찰서 공동사업단계에대한중심성분석결과도협력네트워크가가장강한단계에해당되는데아직까지협력네트워크가형성되지못하고있는것으로파악되었다. 기존의류상일 (2008) 의연구에서도공식사업교류단계는연결이약한것으로분석되었는데본연구의결과도유사하게나타났다. 분석에포함된 31개기관중유일하게연결중심성분석에서안전총괄과와서부경찰서, LH공사경기지역본부, 한국수자원공사, 자원봉사센터가안전총괄과에중심적위치를차지하고있는것으로나타났다. 이들의연결중심성값을앞선네트워크에서의값과비교하면상대적으로낮은수준인것을파악할수있다. 본연구에서언급하였던 6단계네트워크중가장발전된상태의네트워크이지만, 이에해당하는들의중심성은낮은것으로나타났다. 이는아직화성지역에서공동사업을추진할필요성을각이느끼지못하고있거나, 공동사업을추진하고싶지만관계를맺는다는것에서툴기때문이기도하다는의미일것이다. 이에대한해결은주된역할을수행하고있는시청에서담당해야한다고판단된다. 순위 < 표 8> 화성시재난안전네트워크 - 공동사업단계 (6 단계 ) 연결중심성근접중심성사이중심성 내향중심성 외향중심성 내향중심성 외향중심성 1 안전총괄과 서부경찰서 LH 공사경기지역본부 한국수자원공사 자원봉사센터 노드사이중심성

21 이훈래 재난안전네트워크중공식협약단계네트워크를시각화하면아래의그림으로나타낼수있다. 재난안전과관련하여총 19개기관이 5개의소규모네트워크를형성하여작동하고있으며네트워크시각화자료를보면 9개의 ( 부서 ) 으로이루진네트워크가가장큰규모를차지하는것으로나타난다. 이중교육지원청, 소방서, 동부경찰서와공식협약을맺고있는은자살예방센터로써교육행정기관, 소방및경찰과공식업무협약을통해자살예방사업을수행하고있는것으로나타났다. 또한 3개의으로구성된네트워크와 2개의으로구성된네트워크가서로격리되어있는데이들간의공식협약관계를형성시킬필요가있다. 다양한과의복잡한공식협약관계를통해보다견고한네트워크구축을도모할필요가있다. < 그림 10> 공식협약단계네트워크시각화 < 그림 11> 공동사업단계네트워크시각화 공동사업단계네트워크를시각화하면총 31개기관이 8개의네트워크를구성하고있는것을알수있다. 네트워크시각화자료를보면독보적으로규모가큰네트워크는없었으며 9개으로이루어진공동사업네트워크가가장큰규모를보이고있다. 공동사업관계는화성지역전체차원에서이루어지는것이아니라개별간의필요에의해추진된다고볼수있다. 이때문에아래의그림처럼산발적으로공동사업관계가구축되어운영되고있는것으로추측할수있다. Ⅴ. 결론 본연구는미래의대형화 복합화되는재난에대응하기위해구성된지방자치단체의민 관재 난안전네트워크가실질적으로재난관리에있어서효과를발휘할수있는지를협력의단계를가지

22 지방자치단체의재난관리협력적거버넌스에관한연구 : 재난안전네트워크를중심으로 고파악하였다. 기존의연구는지역민 관협력차원의재난안전네트워크의협력단계수준에대한진단을재난책임기관만을중심으로연구한것이전부이며대부분의연구는사례연구를중심으로하고있다. 재난이발생하는경우는물론이지만대비단계에서도제대로작동할수있는민 관을모두아우르는협력차원의재난안전네트워크가구성되어야만이높은효율성을가질수있을것이다. 따라서이연구의목적은현재지역의재난발생시재난에대응을할수있는기관으로구성된재난안전네트워크가협력수준을밝히는것이다. 이것을기준으로어느재난안전협력단계가어디에와있으며협력의강도는어떠한지그리고네트워크상에서중추적인이어디인지를밝혀내어공공부문과민간부문이재난및안전의모든분야에서정책수립과집행을협력할수있는거버넌스기반을조성하고앞으로발전할수있는방안을만들고자연구를진행하였다. 분석결과조사대상으로삼았던기초자치단체인화성시의재난안전네트워크의특성은재난안전과관련된협력의가장낮은수준인단순정보교환 (77개) 및업무교류의단계 (86개) 에머물러있는것으로파악되었다. 각협력단계별로네트워크의핵심기관은시청안전총괄과 자치행정과, 소방서, 경찰서, 자원봉사센터등으로전통적인재난안전대응관련중심적역할을하는기관이었다. 특이할점은기존의선행이론이제기하는협력의중간단계인자원교류에노드가 71개가나왔지만협력단계는연속체를가정하고있기때문에정기회의단계를거치지않고자원교류의단계로넘어가는것은이론과불일치하는부분이었다. 하지만연결노드의중심에있는기관이시청자치행정과와소방서, 경찰서인것으로볼때시청자치행정과에서일부재난또는안전과관련된예산을시민단체또는긴급구조기관인소방서와긴급구조지원기관인경찰서에제공하고있는데, 이는사업에대한엄격한심사등에따라지원되는것이아닌사업에대한일방적수혜의성격이강하다고볼수있겠다. 또한응답자들이정확한협력단계에대한이해가부족하여발생한오류로발생된것이라판단된다. 이런협력단계의특징으로볼때화성시협력적거버넌스유형은시청의안전총괄과와자치행정과, 경찰서, 소방서등의소수의핵심적기관이주도하는거버넌스유형으로파악된다. 소수주도거버넌스유형이가지는특성을고려해볼때몇개의재난안전핵심이네트워크를이끌어가야하는데네트워크참여자와상호대면적인의사소통의확대와신뢰구축을확보하기위한노력과네트워크역량을높이기위한노력을지속적으로전개할필요가있을것이다. 이때가장중요한역할을하는것은공무원의역량이다. 민간의자발성과유관기관의협력을이끌어내기위해서는자발적인협력을이끌어낼수있는정교한네트워크설계가매우중요할것이다. 구체적으로협력적거버넌스의토대마련을위한구체적인공동의목표를수행할수있는재난안전관련정기협의체또는조정회의구성과이를통한세부적인재난안전사업과예산에관한조정의역할을하도록하는것이다. 그리고각각의기관별로세부적인사업에대해네트워크참여자간의 MOU를통한공동사업을제안하여책임성을기반으로구체적인사업이진행될수있도록하는것이바람직할것이다. 이연구의한계는첫번째로경기도소재기초지방자치단체한곳을대상으로조사하였기때문에다른기초자치단체또는광역자치단체에적용하는데는일반화의한계가있을수밖에없다. 그

23 이훈래 리고두번째는사회연결망분석인가지는응답자의기억에의존하여설문조사하는과정에서발생할수있는오류를극복하기위해향후기초자치단체내 외부에서수 발신되는공식문서를가지고사회연결망분석을실시한다면보다정확하고심도있는연구가진행될수있을것이다. 세번째는본연구는재난안전의대응관점에서협력을보았기때문에모든기관의협력이높은단계를지향해야한다고결론을내렸다. 하지만재난안전의예방 대비또는복구등의다양한분야에따라관련된기관에따른협업의수준은향후추가적인연구가더필요할것이다. 참고문헌 강창현 (2002). 지역복지공급거버넌스연구 : 네트워크접근. 한국행정학보, 36(2): 국립재난안전연구원.(2013). 재난대응민관협력체계구축및활동방안. 김근세 (2009). 위기유형 / 단계별협력적거버넌스모형. 정지범 김근세 ( 편저 ). 위기관리의협력적거버넌스구축. 법문사. 김석곤 최영훈 (2008). 지방자치단체재난관리의자원보유인식과협력에관한연구 : 소방공무원의인식을중심으로, 지방연구, 12(1): 김석준 강인호 김정렬 강제상 (2002). 거버넌스의이해, 대영문화사. 김윤권 (2013). 협업행정의동인과제약에관한연구. 한국행정학회춘계학술대회발표논문집. 김은성 정지범 안혁근 (2009). 국가재난안전관리정책패러다임에대한연구, 한국행정연구원. 류상일 (2008). 지방자치단체의재난대응네트워크분석, 한국지방자치학회보, 20(1): 박상필 (2002). 거버넌스에서민주주의급진적재구축 : NGO의역할과한계, 한국행정학회춘계학술대회발표논문집. 박석희 노화준 안대승 (2004). 재난관리행정에대한네트워크적분석, 행정논총, 42(1): 박치성 (2006). 사회서비스비영리들의협력패턴에대한탐색적연구. 한국행정학보 40(4): 배귀희 임승후 (2010). 공공갈등과네트워크거버넌스구조 : 한탄강댐사례에서의네트워크특성과주요행위자들의변화를중심으로, 행정논총, 48(4): 배재현 이명석 (2010). 미국의재난대응과협력적거버넌스 : 허리케인 카트리나 사례를중심으로. 정책분석평가학회보, 20(1): 안전행정부재난총괄과 (2013). 지역안전관리민관협력위원회구성운영지침. 안혁근 (2010). 효율적재난관리를위한민관의협력적거버넌스구축방안. 한국정책학회하계대회및국제학술회의발표문 : 양기근 (2009). 일본의중앙정부와지방정부의재난관리협력체계연구, 한국정책학회하계학술대회발표논문집 : 유재원 홍성만 (2004). 정부의시대에서꽃핀 Multi-level Governance: 대포천수질개선사례를중심으로, 한국정치학회보, 39(2): 원소연 (2013). 한국형협력적거버넌스체계구축방안연구, 한국행정연구원. 이명석 (2002). 거버넌스의개념화, 한국행정학보, 36(4):

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