DBPIA-NURIMEDIA

Transcription

1 정부혁신의사상적기반연구 : 박정희정부 * 한승연 ( 고려대 ) Ⅰ. 서론 혁신은사전적으로 오래묵은제도, 방법, 관습따위를버리고새롭게만드는것 ( 연세대학교언어정보개발연구원, 2003: 2044) 을의미하고, 이와비슷한개념으로개혁이있다. 개혁의의미도 ( 제도, 관습, 기구따위를 ) 전부새롭게다른것으로바꾸는것 ( 앞의책 : 65) 으로써, 혁신이나개혁은과거의행정제도나관습따위의단절을의미한다. 그런의미에서한국현대행정사에서정부의혁신이정책과제도, 인력에걸쳐가장광범하고단절적으로추진되었던시기는 5 16 쿠데타이후성립된박정희정부였다 당시성명에서밝혔듯이, 사회의모든부패와구악을일소하고, 절망과기아선상에서허덕이는민생고를시급히해결하고국가자주경제재건에총력을경주하여공산주의와대결할수있는실력을배양하기위해서는국가의모든면에서혁신이필요하였다 ( 한국군사혁명사편찬위원회, 1963: 7). 곧정책면에서는 조국근대화 를위해급속하게경제개발을추진했고, 제도면에서는 구법령정리에관한특별조치법 ( 법률제659호, 1961년 7월15일제정 ) 을제정하여 614건의각종구법령을정리하고, 372건의구법령을새법령으로대체하였고, 또 2,890여건의제법령을정리하고, 한말이래전래되어온각종공문서와 2,927종에달하는민원서류를간소화함에따라법률면에서과거와의단절이이루어졌다 ( 박정희, 1963: 87). 또한인력면에서는 5 16쿠데타이후의정치적인숙청과소위혁명재판을통해 3,000여명에달하는정치인과교수, 학생, 언론인이축출됨으로써리더십의교체가일어났다 (Cole and Lyman, 1971: 38). 이를통해박정희가혁신하고자한것은정신적으로주체의식의확립이며, 사회적으로근대화요, 경제적으로는산업혁명인동시에, 민족의중흥창업이며, 국가의재건이자인간개조, 곧국가개혁그자체였다 ( 박정희, 1963: 27). 그러면이토록급속한혁신을주도했던박정희정부의혁신의사상적배경은무엇일까? 그동안박정희개인또는박정희정부와관련해서는상당한연구가축적되어있다. 1) 그러나이들연구는대부분전기작가나언론인, 정치학자, 사회학자에의해이루어졌고, 최근들어정부개혁이나정부혁신에관한연구가하나의유행을이루고있지만, 아직까지행정학자가특정한통치자또는정부의혁신의사상적배경에관해본격적으로연구한예는거의전무한실정이다. 이에이연구에서는박정희정부의개혁내지혁신이어떤확고한사상적배경에근거해서이루어졌는지, 그렇다면그사상은무엇이고, 이를대표하는정책과사상이어떻게조화를이루고있는지고찰하기로한다. 기존의연구가운데박정희의퍼스낼리티또는박정희정부의지배이데올로기나통치이념과관련한연구는다음과같다. 박정희를일방적으로찬양할목적으로저술한글은제외하고, 학술적인연구를중심으로살펴보기로한다. 먼저박정희개인과관련한연구를보면, * 이논문은 2006 년도고려대학교행정학과 BK21 연구지원에의해수행되었음. 1) 리더십연구, 전기적연구, 정치경제학적인연구, 심리 정신분석학적연구등기존의연구에대한범주별구분내지평가는이우영 (1991: 16-22) 과류상영 (1998: 29-32), 전인권 (2001: 6-18), 김영수 (2001: ) 를참조할것. 429

2 정광업 (1984) 은 박정희의 퍼스낼리티를 결단력과 추진력, 권위주의 등으로 분석하고, 이것 이 정치행태면에서는 집권 초기에는 토론과 참여를 유도하여 자신의 정치적 업적을 이룩하 는데 결정적 역할을 했으나, 후기로 갈수록 권력행사에 자신감이 생기자 자기만족으로 옹고 집과 독선에 빠져 정치적 실책으로 치닫는 요인이 되었다고 주장한다. 유순달 (1986) 은 박정 희 통치이념의 배경을 정치적 배경, 경제적 배경, 사회 문화적 배경, 지정학적 배경 등으로 나누고 시기별로 통치이념이 어떻게 변화하는지 분석하고 있으나 다소 긍정적인 해석에 치 우쳐 있다. 이에 반해 이준형 (1991) 은 제3 4공화국의 통치이데올로기의 사회적 토대를 민 족주의보다는 파시즘에 가까운 것으로써 대체로 부정적으로 파악하고 있다. 이우영 (1991) 은 통치이념에 영향을 미치는 사회적 조건으로서 박정희의 개인적 배경과 사상적 배경, 당시의 사회경제적 배경과 관련하여 박정희의 통치이념을 규명한 결과, 박정희는 민족주의와 성장 주의, 집권주의를 통치이념으로 정립한 것으로 분석하였다. 또한 전인권 (2001) 은 심리인류 학적 연구방법을 통해 박정희의 성장과정과 개인사적 경험 속에서 형성된 심리적 요인이나 정신적 외상이 그의 정치사상과 행동에 깊은 영향을 미쳤을 것으로 가정하고 분석한 결과, 박정희의 정치사상은 궁극적으로 국가주의 사상으로 귀결된다고 밝혔다. 다음으로 박정희 체제 또는 지배세력의 통치이념에 관한 연구를 보면, 임현진 송호근 (1994) 은 박정희체제의 지배 이데올로기를 반공주의와 성장주의, 권위주의로 파악하고 있 다. 전재호 (1997) 는 박정희체제의 지배 담론을 민족주의 담론으로 파악하고, 이를 다시 반 공과 경제발전, 민주주의 담론으로 세분하였으며, 이 가운데 경제발전 담론은 집권 후기까 지 계속 강조 되었으나, 1960년대 후반 이후는 민족주의 담론 대신 군사주의와 국가주의 담 론이 강조된다고 주장한다. 특히 김정훈 (1999) 은 비교분석을 통해 남북한의 지배담론은 둘 다 민족주의이고, 그 현실화의 논리는 다르지만 동일한 지적- 도덕적 논리를 갖고 있다고 보고 그 동질이형성을 주장한다. 한편 박정희 개인의 사상적인 배경과 관련해서는 박정희 자신이 상당수의 저서를 남기 고 있어 이를 확인하는 단초로 삼을 수 있다. 2) 박정희의 저서로는 지도자도: 혁명과정에 처하여 (1961), 우리민족의 나갈갈 (1962), 국가와 혁명과 나 (1963), 민족의 저 력 (1971), 민족중흥의 길 (1978) 등이 있고, 그 밖에 단편적인 회고도 더러 있다. 이를 통해 그의 사상적 기반으로 확인할 수 있는 것은 민족주의와 경제발전, 교도주의, 반공주의, 집단주의 등이다. 지금까지의 논의를 바탕으로 이 연구에서는 박정희정부의 혁신의 사상적 기반을 권위주 의와 민족주의, 교도주의, 성장주의 등으로 나누고, 이들 사상의 형성 배경과 내용, 이들 사 상을 대표하는 혁신정책을 알아보고, 나아가 혁신사상과 정책 간의 시사점을 분석하기로 한 다. 반공주의도 중요한 사상적 기반으로 볼 수 있지만, 대체로 권위주의나 성장주의와 결합 되어 나타나고 있기 때문에 이들 사상을 논의할 때 함께 서술하기로 한다. 연구방법은 박 정희의 저서와 연설문, 전기 등 사료의 분석을 통해 사실을 검증하는 역사적 접근법을 이용 한다. 2) 박정희의저서는대필된경우도있지만그렇더라도자신이직접읽고일일이교열을했기때문에, 직접자신이쓴것과별차이가없다고하겠다 ( 옵서버, 1991: ). 저서뿐만아니라그는공보비서관들이작성한각종연설문도학생의답안지를채점하듯수정했다고한다 ( 조선일보사월간조선, 1996: ). 430

3 Ⅱ. 군사정부의지배적혁신사상 박정희의통치이념은군사쿠데타이전에확고하게정립되어있었던것은아니고, 대체로 5 16 이후 1960년대중반에걸쳐점진적으로확립되었다 ( 유순달, 1986: 39). 곧집권초기부터자신의스타일을반영하기보다는정치현실로부터영향을받아점차적으로자기형의통치스타일을구축해갔으며, 특히제2차경제개발계획이성공을거두던 1960년대말을경계로소극적 수세적인자세에서적극적 공세적인자세로바뀐다 ( 이상우, 1986: 29-30). 나아가 1972년에유신체제가성립한뒤로는독단적이고집권적인권위주의체제가성립한다. 일반적으로제3세계국가에서는개혁을주도하는개인이나소수지배집단의역할이중요하다 ( 김광웅, 1986: 29). 또한국의정치지도자들은어느시대든그들의교리와가치관을고급관료들에게주입하려했다는점에서 ( 황인정, 1985: 130), 박정희개인의사상이크게작용했다고볼수있다. 따라서박정희개인의혁신사상을중심으로하여, 그것이어떻게형성되고, 제3공화국과제4공화국을경계로하여어떻게변화되는지를살펴보기로하자. 1. 권위주의 권위주의는그어떤이념보다도박정희정부를대표하는통치이념이라고할수있다. 한국현대사에서 5 16 쿠데타는고려의무신통치가끝난이후민간우위의정치 문화질서를파괴하고, 건국이후도입된민주주의체제를권위주의통치가대체하는분수령을이루었다 ( 김영명, 1999: 153). 이러한권위주의체제의성립요인에대해서는박정희의독단적성격과권력의지라는개인적요인으로돌리는경우도있고, 조국근대화 과정에서급속히주조된지배계급이권력을독점하기위해전략적으로선택했다고보는경우도있다 ( 임현진 송호근, 1994: 1982). 먼저박정희의개인적인배경을살펴보기로하자. 박정희는유교적전통이강한경상도지방에서태어나이를숭상하는집안에서성장했다 ( 정재경, 1997: 26). 또같은지역에살고있던외삼촌은한학에상당한조예가있어서서당의훈장이었고, 보통학교시절에도신학문을배우면서도서당에서한문을배웠고, 사범학교에는한문이정식교과목으로설정되어있었다 ( 김세중, 1993: 78). 또 10여년에걸친일제의군국주의적교육은그의교양과가치관에깊은영향을줄수밖에없었고 ( 앞의글 : 79-80), 근대화교육은받았지만유교문화에익숙하던당시의국민과별다름없이전통적인유교가치를중요시했다 ( 정윤재, 2002: 196). 이는기술적인차원의변화는쉽게수용하면서도전통적인사고나가치는유지하려고하는후진국의근대화과정에서나타나는근본적인모순이기도하다 (Eisenstadt, 1957: 292). 그결과정치세계의근본을가족적질서의확대로인식하는 가부장적권위주의 로발전하게된다 ( 김세중, 1993: 78). 다음으로만주의경험을들수있다. 박정희가만주신경군관학교제2기생으로입교한것은 1940년 4월1일이고, 2년만인 1942년 3월25일이학교를졸업하고, 같은해 4월초일본육군사관학교에입교하여 2년뒤인 1944년 3월졸업과동시에만주국육군소위로임관, 만주국보병제8단에배속되어광복을맞을때까지주로중국공산당의정규군인팔로군을섬멸하는임무를맡고있었다 ( 정재경, 1994: 14-15). 박정희가만주로건너갈당시만주는 431

4 동양의서부 로서광활한대지를무대로야망에불타는군인, 관료엘리트, 기업집단, 일확천금을노리는상인, 아편밀매자, 사기꾼, 협잡꾼, 일본군, 만주군, 장개석군, 팔로군, 한국독립군, 마적, 첩자등갖가지모습의인간군상들이뒤엉켜각자꿈을펼쳐보려고좌충우돌하는혼돈의도가니속이었다 ( 정재경, 1997: 69-70). 이러한만주땅의특징은감수성이예민한성장기의청년에게소극적인것, 우유부단한것, 엉거주춤한중간파기질을혐오하도록만들었고, 강렬한것, 적극적인것, 분명한것을열망하도록변화시켰다 ( 이한림, 1994: 19). 이처럼호방한만주의군인생활은그에게영웅주의적자아를부추기고그의무인적기질을강화시켰으며 ( 김세중, 1993: 75), 대륙적인요소와약간은무질서한요소가그의성장과정에서형성된한 ( 恨 ) 과결부되어 혁명성 을키우는데펌프역할을했다고볼수있다 ( 서병욱, 1986: 411; 이기택, 1990: 191). 이와같이군대의확고한위계질서, 항상적과대치하는긴장된상태, 이것아니면저것, 분명한선택을강요하는환경에서는타협과설득은금물이고, 오로지명령과복종만이있을뿐이다. 또당시만주의관동군은정부의동의나허가를받지않고만주사변을감행함에따라, 이러한정치적환경과군사훈련계획의당연한산물로서한국인장교들은민주주의이념에정반대되는정치적가치와술수를획득하게되었다 ( 김세진, 1984: 111). 이렇게그의개인사에서단 1년이라도민주주의를학습할기회는없었기때문에, 그로서민주주의란 목표가아니라절차또는규칙 에불과하고, 자신의목표를달성하기위해서는민주주의도도구나수단으로이용할수있는것이다 ( 전인권, 2001: 178). 마지막으로권위주의적인정치문화의영향이다. 조선초기에확립된윤리적권위주의전통이한말에는변질되어정치와행정의극심한문란을초래했고, 일제의식민통치아래서는한국의전통적권위주의에서윤리성을완전히빼앗음으로써한국의권위주의적전통은결정적으로왜곡, 변질된채광복후에까지이어졌다 ( 김운태, 1989: 205). 게다가남북분단과대치상황때문에안보가중요시되고권력집중이가능하였고, 한국전쟁이후내제화된반공주의는이념적으로도권력이집중될수있는조건을제공하였다 ( 이우영, 1991: ). 그에따라한국의정치문화에는일찍부터 나에우선하는국가, 최선아로서의국가 와같은집단지향적국가관이강하게작용하고있었다 ( 김운태, 1989: 216). 이와같이권위주의적인정치문화의영향에다남북한의대립, 자신의성격적한계와군대적사고방식을극복할수있는자아혁신에성공하지못하였기때문에유연하고민주적으로정책을집행할수없었다 ( 정윤재, 1996: ). 곧동의기제보다는억압기제를주로사용하고, 민주주의의기본원리인동의와설득을통한정치보다는무조건따라오라는식이었으며, 따라오지않는사람은강제력으로관리하는대중지배전략을구사했다 ( 김호진, 1990: 30). 3선개헌과같은중요한정치적사안도정당이아니라청와대비서실이나중앙정보부가주도함에따라, 권력이정당이라는제도적수준이아닌대통령이라는개인적수준으로집중되었다 ( 이우영, 1991: 124). 그결과이전에비해강제적규제입법도크게늘었고, 3) 강제적조치도제1공화국이계엄령 1건이었던데비해제3 4공화국에서는계엄령과위수령, 비상사태, 긴급조치를합쳐서모두 11번이나발동되었다 ( 김태일, 1985: 58) 더욱이군인정신 3) 제 1 공화국이 국가보안법 강화개정 (1958) 1 건, 제 2 공화국이동법완화개정 (1960) 1 건인데반해, 제 3 4 공화국에서는 인신구속등에관한임시특례법 제정 (1961), 반공법 제정 (1961), 정치활동정화법 제정 (1962), 국가보안법 강화개정 (1962), 국가보위에관한특별조치법 제정 (1971), 사회안전법 제정 (1975), 형법 개정 (1975) 등강제적규제입법이크게증가했다 ( 김태일, 1985: 57-58). 432

5 이뼈속까지스며들어정당조직도군대조직과혼동해서취급했으며 ( 정광업, 1984: 52), 행정체제의개편과정에서도군에서습득한행정관리기술을활용했고 ( 박정희, 1971/2005: 162), 국정의운영에서도군대의기획 관리방식을채택하였다. 4) 이처럼집권초기에는정치의파벌성을극복하고경제개발계획을효율적으로수행하기위해서권위주의가강조되다가, 유신이후에는반공주의와성장주의가결합되고한층더폐쇄적인정치체제가형성되면서권위주의적인성향은강화된다. 5) 2. 민족주의 5 16쿠데타자체는비합법적인정변이었지만, 적어도그근본동기에있어민족주의적성향이강했던것으로평가할수있다 ( 김운태, 1989: 12). 원래내셔널리즘 (nationalism) 이란극히감정적이고탄력적인개념이기때문에추상적으로정의하기어렵고, 민족주의 국민주의 국가주의와같이여러가지로번역되어사용된다 ( 丸山眞男, 1971, 김석근역, 1997: 322). 여기서는민족주의의개념을역사학자들이선호하는 민족국가건설을위한민족성원의집단적감정 ( 이준형, 1991: 2) 이아니라, 정치학자들이선호하는 어떤민족 (nation) 의통일 독립 발전을지향하여밀고나가는이데올로기와운동 ( 丸山眞男, 1971, 김석근역, 1997: 323) 이라는역동적인개념으로정의하기로한다. 대체로제3세계국가에서정치적독립과경제발전을추진할때는민족주의가그바탕을이룬다 (Emerson, 1960: 3). 박정희를비롯한쿠데타주체들의민족주의적성향은쉽게확인할수있다. 먼저소위 혁명공약 을보면 민족정기를다시바로잡기위하여, 국가자주경제재건에총력을경주, 민족적숙원인국토통일을위하여 등민족의재건과발전을강조하고있다. 이처럼구악의일소와민족주의를강조하는경향은쿠데타로집권한제3세계군사정부에서공통적으로나타나는현상이기도하다 (Janowitz, 1964: 63). 광복이후확립된민족주의는민족해방민족주의였으며, 한국전쟁이라는참혹한경험을통해뿌리내리게된다 ( 김정훈, 1999: 39). 그것이 1960년대이후에는한민족의특수성과발전을강조하는민족주의로대체된다. 곧한국근대화의과제는반봉건적이며반식민지적잔재로부터겨레를해방시키고, 가난으로부터겨레를해방시켜경제적으로자립을이룩하고, 건전한민주주의를재건하는것이었다 ( 박정희, 1962/2005: ). 그리고이를위해서는 행정적민주주의 가필요한데, 이는 혁명시기에완전한정치적인자유민주주의를마음껏누릴수는없다하더라도최소한행정적수준에있어서는민주주의의원칙이지켜지고, 또한민주주의적인원칙에의해서국민의의견과권리가존중되 는것을말한다 ( 앞의책 : ). 그러나박정희는민족주의를강조하면서도집권초기에는한민족의역사를퇴영과후퇴의역사로정의하고, 민족의전통은조국의근대화를가로막는장애물로인식했다 ( 이준형, 1991: 75-80; 김정훈, 1999: 95-96). 6) 특히 4) 박정희는주요국정목표를세우고이를달성하기위해연차적으로중장기계획을세웠으며, 정기적또는수시로그진척상태를점검하고, 필요하면수정, 보완하여어떤경우에도소기의목적을이루도록하였다. 이방식은일찍이미국의기업경영에서활용되고, 미국방부에서채택발전시킨심사 분석 통제방법을광복후국군이도입하고, 5 16 이후모든행정부서와국영기업체에서채택실시한기법이다 ( 김정렴, 1997: 88), 5) 박정희정부에서는박정희개인에게권력이고도로집중되었다는점에서, 이우영 (1991: 38) 은일반적은권위주의보다는집권주의 (centralism) 에가깝다고주장한다. 433

6 살아도같이살고죽어도같이죽는다 는민족애의결핍을비판하고 ( 박정희, 1962/2005:17), 조선시대부터우리민족을병들게했던사대주의와파당성을극복하기위해무엇보다앞서야할것은 참된자기를이룩 해야한다는 7) 것이다 ( 앞의책 : 22-23). 한편제3공화국으로접어들면서행정적민주주의는자주와자립을강조하는민족적민주주의로바뀌게되는데 ( 유순달, 1986: 44; 이준형, 1991: 114), 이를공식적으로발표한것은 1967년 4월15일대통령후보방송연설문이었다. 곧 민족적민주주의의제1차적목표는 자립 에있다. 자립 이야말로민족주체성이세워질기반이며, 민족자립 없이거기에 자주 나무슨 주의 나가있을수없으며, 자립에기반을두지않은민족주체성이나민주주의는한갓가식에불과하다 는것이다 ( 동아일보, 1967: 1). 다시말해한국에서민주주의는우리고유의역사적, 문화적, 민족적토양위에서만가능하다는것이다 ( 이준형, 1991: ). 그리고마찬가지로군사쿠데타로정권을잡은파키스탄의아유브칸이나이집트의나세르도비슷한경향을걷고있다고주장한다. 8) 그런데박정희의역사관은유신을전후하여제1 2차경제개발계획의성공등을배경으로이전의부정적인식이긍정적인식으로바뀌기시작한다. 곧집권후반기에발간된 민족의저력 (1971) 과 민족중흥의길 (1978) 에서는우리민족은신라가 3국을통일한이후하나의통일민족국가를유지하며, 무수한외침과시련을겪으면서도자주적이고문화적이며평화애호민족이었음을강조한다. 여러창조적인문화가운데서도특히 홍익인간 사상과한글창제, 화랑도정신등을높이평가하고있다 ( 박정희, 1971/2005: 85-91; 박정희, 1978/2005: ). 특히박정희는유신을선언하는 특별선언 에서시대적국면에적응할수있는새로운체제로이행하기위해일대유신적개혁을단행하고, 이를통해우리실정에가장알맞은체제개혁, 곧한국적민주주의가절실하다고주장한다 ( 서울신문, 1972: 2). 그러나 교도적민주주의니민족적민주주의니선의의독재니하는따위의말 은권력자에의해민족주의나민주주의가변질될수있음을보여주는것이고 ( 김성식, 1963: 51), 행정적민주주의 민족적민주주의 한국적민주주의로변해갔지만, 민주주의에대한그의핵심적사상은처음부터크게변한것이없었다 ( 전인권, 2001: 177). 오히려제3공화국과유신체제를거치면서한국민족주의는극우국수주의화하는경향과권위주의화하는체질을가져왔다 ( 김운태, 1989: 12) 그결과박정희의민족주의는집단주의성향을강하게내포하게된다. 이는집권초기부터확인할수있다. 곧 전체의이익과한사람한사람의이익이하나가되는데서우리 6) 특히그의초기저작인 우리민족의나갈길 (1962/2005) 제 1 장인간개조의민족적과제와제 2 장우리민족의과거를반성한다에서는특권특수의식과파당의식, 유교적관인지배의전통등을신랄하게비판하고있다. 또한 1963 년에출판된 국가와혁명과나 에서도반만년의역사를한마디로퇴영과조잡과침체의연쇄사로비판하고있으며 ( 앞의책 : ), 또서장을비롯하여곳곳에서한민족의분열과파쟁의식, 광복이후서구에서잘못도입된절름발이민주주의에대해비판하고있다. 7) 여기서참된자기를이룩한다는말은자기를안다는뜻이다. 자기를안다음에야남을알게되고나아가서는겨레를알게되는것이다. 그렇게될때비로소자기를믿고의지하게되고나아가서는겨레를믿고의지하게된다는것이다 ( 박정희, 1962/2005: 23). 8) 영국식민주주의 10 여년의쓰라린실패를본파키스탄에서도혁명지도자아유브칸장군이파키스탄의전통과현실에알맞은정치체제를모색할필요성을역설하고 우리나라의민주주의는다른나라에서들여올것이아니라파키스탄의책속에서찾아야한다 고하면서이슬람교의민족종교속에기본적민주주의의뿌리를둔다고말한것역시우리에게일러주는바가적지않다고한다 ( 박정희, 1962/2005: 62-63). 434

7 사회의참되고바른뜻은이루어질수있다, 한사람의이익과겨레전체의이익은반드시같을수없다기보다는오히려서로다르기마련이며맞서기쉬운것이보통일것이다. 그러나그러할때는보다큰겨레의이익을위해서개인의희생과적절한다스림으로써하나로될수있는점을찾아내지않으면안될것이다 ( 박정희, 1962/2005: 28) 고한다. 또국민의욕구를해결하는데온국민대중의찬성과동의만을얻어행할것인가, 그렇지않으면좀더억누르는통제형식을취해나갈것인가를결정해야하는데, 아시아에서는대개비민주주의적인비상한수단을쓰지않으면안된다고한다 ( 앞의책 : ). 1970년연두기자회견에서도 나를확대하고연장한것이국가인데, 그렇기때문에국가가잘되는것은결국내가잘되는것이며, 민족이잘되는것도결국은내가잘되는것이며, 국가를위해서내가희생을하고봉사를하는것은크게따지면내개인을위해서봉사하는것이고, 우리자손을위해서희생하는것이다 고하여국가 = 민족 = 개인의등식이성립하고국가와개인의차이는없어진다 ( 김정훈, 1999: ). 또민족의대의아래정치적복종을요구한다는점에서국가주의로변질되기쉬운정치체이기때문에 ( 김영수, 2001: 226), 박정희정부의통치이념은민족주의라기보다오히려파시즘에가까운것으로평가되기도한다 ( 이준형, 1991). 3. 교도주의 박정희가집권초기부터국민에대한교도나지도, 계몽을강조해온데비해, 기존의통치이념과관련한연구에서교도주의내지지도주의를강조한연구는별로없었다. 9) 박정희는세계적으로성공한국민은그우수한민족성과함께이를지도하고운용하는훌륭한지도자가있었기때문에가능했다고보고지도자의중요성을설파하고있다 ( 박정희, 1963: ) 한달뒤에소책자형태로처음으로발간한 지도자도( 指導者道 ) (1961) 의서문에서이를확인할수있다. 곧 누적된부패와부정을물리치며국내적대외적인적의침략으로부터조국을방위하며국가를재건하기위하여국민과국군의총역량을기울여야할이때에처하여, 무엇보다도긴급한문제는그러한역량을옳게지도해나가야할지도자들의지도자도의창조와이의확립이다. 이와같은우리사회가요구하고있는지도자도의확립이야말로무엇보다도선결돼야할과제이다. ( 앞의책 : 9) 그리고혁명기에처해있는지도자도란영웅적이라야하고, 신화적작용이라야하며, 이를위해서는안일주의, 이기주의, 방관주의및숙명론자로부터탈각하여피지도자 ( 국민 ) 가부르짖는것을성취하도록이끌어나가야한다는것이다 ( 앞의책 : 10). 지도자의가치는그시대에국민이요구하는것을어느정도응해주는가에달려있고, 지도자의능력은이요구와현실적조건간의간격을어떻게최소한도로좁히느냐에달려있다고하여지도자의시대적상대성을주장한다 ( 앞의책 : 11). 그리고현대적지도자는국민과이해관계를공통으로가진평등한지위에서일보앞서그들과같은길을걷는동지여야한다는것이다 ( 앞의책 : 13). 특히박정희의지도자중심사상은엘리트주의에입각한목표지향적인정책운영방식으로구현되었다. 곧정치가바로서기위해서는한국적인새로운지도이념을확립할필요가있 9) 다만 김호진 (1990: 30) 은 박정희의국영운영 스타일과 대중 지배전략이 교도주의를 기본원칙으로 설정했다고 본다. 435

8 는데, 그것이바로교도민주주의또는규범민주주의라고한다 ( 박정희, 1963: ). 경제체제도시장경제에맡기는것이아니라정부가직접간접으로공적부문에간여하는 기업지도주의 를선호한다 ( 앞의책 : 90). 사회적으로도한민족은쉽게체념하고개척정신이결여되어있으므로이러한민족성을개조할필요가있다는것이다. 10) 이를위해지도자를통한인간개조와국민정신진작이필요하다는것이다. 이에집권초기에는재건국민운동을통해 1962년말까지 62만여명에달하는문맹퇴치를비롯하여, 국민정신의함양과국기존엄사상의앙양, 반공방첩운동, 국민개창운동, 도의앙양운동, 직장문화서클운동, 산림녹화운동, 미신타파운동, 허례허식일소운동, 국민체위향상운동, 사회개조운동, 농촌발전운동등다양한국민운동을전개했다 ( 앞의책 : ). 1970년대에전국적으로시행한새마을운동에서도새마을지도자를중심으로마을주민이협동하여발전을도모하도록지도하였다. 무엇보다이시대한국의지도자는박정희자신을비롯한쿠데타주체세력이라고보았다 ( 박정희, 1971/2005: 144). 11) 그리고지도자는국민이자기책임을회피하거나타인에게전가시킬때, 또는최소한도의질서유지를위해타율적강권을발동할수있다고보았다 ( 박정희, 1961: 28) 특히 1970년대이후는 70년대를 사명의시대, 사명의 70년대 라고하여지도자로서자신의사명이아직끝나지않았음을역설하곤했다 ( 전인권, 2001: 236). 한일교섭을타결시킨다음부터박정희는국정에대해자신을갖기시작했으며, 이무렵부터자신의통치권에도전하는행위에대해서는가혹한자세를취 했으며 ( 이상우, 1986: 197), 그는토론을통해문제를타협하고해결하기보다는지시하고그지시가관철되지않을때는그것을항명 12) 이라고규정하게된다 ( 전인권, 2001: 226). 더욱이폐쇄적인유신체제가성립된이후로는관주도의새마을운동을통해정부와국민사이에는수직적이고일방적인명령-지시관계가한층더강화된다. 이에따라정치적참여와합의가강제되었고관료제는더욱집권화되었다 ( 강신택, 2005: ). 4. 성장주의 박정희정부는자신의혁신사상을민족주의와결합시키면서국민에게전파하였다는점에서 ( 전재호, 1997: 15), 성장주의를민족주의와같은차원의혁신사상으로볼수있느냐에대 10) 그는아리랑과처용가를예를들어소극적인민족성을비판한다. 곧아리랑에서 십리쯤갔다가돌아오기를바랄 정도로그리우면선뜻막아서야하고, 처용가에서도 본디내해였건만아사날어찌할꼬 라고탄식할것이아니라유럽의사나이처럼둘다권총으로쏘아버려야지, 소극적인현실도피로일관해서는안된다는것이다 ( 박정희, 1962/2005: 68-69) 11) 미상원외교위원회의요청으로 1959 년 11 월에작성된 콜론보고서 는지난반세기의제조건을생각해볼때한국이민주주의의외형이나마현존하고있는것은거의기적에가깝다고지적하며, 만일정당정부가완전히실패하면언제나한번은군사지배가출현할가능성이있다고보고, 이때 특권적 관리 정치가에분노를느끼는하층경제계급출신의유망한청년장교가정당을대체하는사태가있을수있다고경고한바있다 (Colon Associates Ltd., 1959, 사상계 역, 1960: 124, 127). 참고로이보고서는 사상계 가 1960 년 1 월부터 5 월까지 5 회에걸쳐전문을번역, 게재하였다. 12) 예를들어 1965 년국회의장선출을둘러싼항명파동으로 JP 라인이붕괴되었고, 1969 년삼선개헌의길목에서부딪친권오병문교부장관의불신임안가결에따른 4 8 항명파동으로 JP 계열은괴멸되었다 ( 이상우, 1986: ). 이무렵삼선개헌에대한여론이부정적이라하여, 그책임을물어경찰에서는총경급만도 10 명이나해임되었다 ( 동아일보, 1982: 3). 436

9 해서는 이론도 있다. 13) 그러나 박정희는 쿠데타를 정당화하기 위한 명분으로 조국근대화 를 전면에 내세웠고, 경제개발과 국방을 통치의 2대지주로 설정 했던 만큼 ( 김정렴, 1997: 84), 그로서 성장주의는 명실공히 가장 중요한 혁신의 기반이었다고 볼 수 있다. 물론 경제 성장 또는 반공국시가 수단가치는 될 수 있을지언정 목표가치로는 보기 어렵다는 점에서, 박정희정부의 정책과제는 분명했어도 국가목표는 모호하였다고 볼 수 있다 ( 유영준, 1980: 59-60) 당시 쿠데타 주체들이 통일적이고 명확한 경제정책을 갖고 있지는 않았지만 ( 木宮 正史, 1992: 33), 경제계획을 선호했던 것은 사실이다. 곧 경제계의 혼란을 제거하고, 진정 한 민주주의 경제질서를 확립하기 위해서는, 당분간 강력한 계획경제를 가함이 필요할 것이 다 ( 박정희, 1961: 29), 자유민주주의 국가가 고비를 넘어 복된 사회를 이룩하기 위해서는 멋대로 내버려 두던 방임주의에서 모든 것을 짜임새 있게 계획적으로 바꾸어 나라살림을 꾸려 나가야 하는 것이다 ( 박정희, 1962/2005: 31-32), 사회 경제의 질서를 이룩하기 위해 서는, 무엇보다 우리가 가지고 있는 모든 자원의 배분을 합리적으로 가능케 할 수 있는 경 제의 계획화 또는 장기 개발계획이 긴급하게 요청되는 것이다 ( 앞의 책 : 192) 등을 통해서 알 수 있다. 이는 제1차 경제개발 5개년계획에서 지도받는 자본주의 (guided capitalism) 로 구체화되었다. 그 내용은 계획기간 중 경제의 체제는 되도록 민간인의 자유와 창의를 존중 하는 자유기업의 원칙을 토대로 하되 기간부문과 그 밖의 중요부문에 대하여서는 정부가 직접적으로 관여하거나 또는 간접적으로 유도정책을 쓰는 방식을 말한다 ( 경제기획원, 1961: 16). 게다가 이 성장주의는 북한과의 경쟁을 의식하면서 반공주의와 결합하게 된다. 이에 따 라 이승만이 북진통일론 을 주장한데 반해, 박정희는 선건설, 후통일론 으로 선회한다. 14) 곧 즉각적인 통일보다는 경제력을 강화하여 공산주의를 극복할 수 있다는 것이다 ( 박정희, 1971/2005: 143). 나아가 1968년에 청와대 습격사건과 미 푸에블로호 납치사건이 일어나자 박정희는 국정지표를 일면 건설, 일면 국방 으로 수정한 바 있고, 1969년과 1970년에도 이 를 국정지표로 삼았으며 ( 김정렴, 1991: ), 1970년의 닉슨독트린 발표와 1971년 주한 미군의 철수는 국방과 경제의 병진정책을 더욱 강화시켰다 ( 김정훈, 1999: 109). 그러면 박정희정부는 왜 계획경제를 선택하였나? 박정희의 개인적 배경과 국내적인 요 인, 국제적인 요인으로 크게 나누어 볼 수 있을 것이다. 우선 박정희는 일제시대인 1917년 경북 선산군의 극히 빈한한 농가에서 태어나 성장한 탓에 < 가난 > 은 본인의 스승이자 은 인 이고, < 소박하고, 근면하고, 정직하고, 성실한 서민사회가 바탕이 된, 자주 독립된 한국 의 창건 > 그것이 본인의 소망의 전부다 ( 박정희, 1963: 292) 고 할 정도로, 또 집권 당시 마 치 도둑 맞은 폐가를 인수하였구나 하는 심정에서 ( 박정희, 1971/2005: ), 가난을 척 결하겠다는 의지가 강했다. 또 부친이 무과에 합격한 적이 있는 무인집안이고 ( 옵서버, 1991: ), 어린시절부터 군인을 동경했고, 15) 학생시절부터 무인다운 기골을 지니고 있 13) 이우영이박정희의통치이념으로민족주의, 성장주의, 집권주의를동등한수준의개념으로상정한데대해, 전재호 (1997: 13-14) 는민족주의는다른이데올로기와결합하여자신을드러내는 2 차적이데올로기라하여이를비판하고있다. 14) 소위 혁명공약 에서부터 민족의숙원인국토통일을위하여공산주의와대결할수있는실력의배양에전력을집중할것 을 ( 한국군사혁명사편찬위원회, 1963: 7) 주장하였다. 이는민주당정부의 선건설통일논의유보론 에서나온것으로박정희체제에의해 선건설후통일 론으로지칭되었다 ( 전재호, 1997: 63). 437

10 었고 ( 정재경, 1997: 53), 무엇보다규율적인생활을좋아하는군대체질이었다 ( 전목구, 1966: 84-85). 준사관학교인대구사범학교를졸업한뒤에는다시만주군관학교 16) 와일본육사를거쳐그이후로는쿠데타로정권을잡기전까지 20년이상군인으로근무하면서, 군사기획과계획에따라효율적으로작전을수행하는능률지상주의사고가몸에배어있었다. 특히만주의군사경험은박정희에게 국가란군대처럼운영되어야하고, 군대는나라를지키는것뿐만이아니라국민조차통치해야한다 는사고를갖게했고, 만주국은그가꿈꾸는국가의모범이었다 ( 전인권, 2001: 100). 이처럼그는군정을이상적인통치방식으로인식하게된다. 이에따라그는정치에서도 1965년 5월미국방문에서귀국한뒤 생산하는정치 를주장하게되는데, 하나의생산을늘이고한푼의수입을늘이게하는것이참말로애국하는길이요, 대중을이끌어가야할정치인들의사명임은그누구도부인할수없는일이며, 이것이바로 생산하는정치 의참모습 이라는것이다 ( 유한열, 1967: 21, 24). 이처럼박정희는확고한위계질서와책임, 생산성을중시하는군대적인사고방식때문에, 생산없는정치 를혐오하며의식적으로국회를외면하고, 각료들가운데서도소신을갖고일하는소위불도저식장관을강력히뒷받침하였다 ( 앞의글 : 24, 27). 국제적으로는소련과중국, 북한등의사회주의국가들이경제개발 5개년계획을통해급속한산업화의단초를열게됨으로써, 미국의케네디대통령은 1961년 외국원조에관한특별교서 에서 1960년대를 결정적인개발의 10년 으로선포하고, 원조를받는후진국에대해장기경제계획을수립할것을강력히촉구한바있다 ( 이완범, 1999: 26-33). 또한인도가 1950년부터 5개년개발계획을실시하고, 1955년을전후하여아시아후진국들이경제개발계획을착수함에따라한국에도큰자극이되었다 ( 김진현 지동욱, 1966: 103). 이와함께국내에서도광복이후국가주도의경제개발계획에대한필요성이인식되고있었다. 특히사회주의형경제개발론은일제시대부터큰영향을미치고있었으며, 경제계획에관한구상은광복전후좌파와우파모두에게공통적으로나타나는경향이뚜렷했다 ( 정태헌, 2004: ). 게다가자유당정권말기인 1958년부흥부에산업개발위원회를설치하고경제개발 3개년계획을작성한적이있었고, 이후 1961년민주당정부에서도이계획을수정보완하여경제개발 5개년계획을수립한적이있었다. 이처럼경제발전에대한국내외적인요청과박정희의군대식사고가결합되어계획을통한경제발전노선을선택하게된다. 그러나 5 16 주체세력내에는박정희를포함하여어느정도경제지식을갖춘사람이없었다는점에서, 그의성장주의개발이념이확고해진것은정권을장악한이후의현실적인필요에서형성되었다고해야할것이다 ( 정윤형, 1988: 398). 특히현대정치가요청하는전문성을보완하기위해, 주로대학교수로구성된기획위원회를설치하여이들의지혜를빌리고, 아울러군인들에의한무모한독단을피해보고자하였다 ( 박정희, 1971/2005: 148). 지금까지의논의를바탕으로박정희정부의혁신의사상적기반을종합하면다음과같다. 일단쿠데타를통해집권한박정희는정치적정당성을확보하고국민을통합하기위해 15) 그가어린시절을회상한글에따르면, 소년시절에는군인을무척동경했음. 그시절대구에있던일본군보병제 80 연대가가끔구미지방에와서야외훈련하는것을구경하고는군인이되었으면하는생각을했음. 그리고숭배하는영웅도일본역사의위인, 이순신, 나폴레옹등모두군인이었다 ( 박정희, 1984: 95). 16) 박정희의전기작가이자전청와대비서관이었던김종신의회고에따르면, 만주군관학교에는왜갔느냐고묻자, 긴칼차고싶어갔지 라고단순명쾌하게대답했다고한다 ( 옵서버, 1991: 188). 438

11 국가 개혁의 사상적 기반으로 민족주의를 전면에 내세운다. 이를 바탕으로 국가 개혁을 실 천하기 위한 사상으로 권위주의와 교도주의, 성장주의와 결합하게 된다. 민족중흥을 위해서 정치적으로는 서구 민주주의가 아닌 한국의 토양에 맞는 민주주의가 강조되고, 정치적 목표 를 달성하기 위해서는 비민주적인 비상한 수단과 강제적 동원이 합리화되고, 개인은 국가와 민족의 발전을 위해 기꺼이 희생될 수 있다. 경제적으로는 자유시장의 원리보다는 기간산 업 부문과 자원의 배분에 국가가 계획적으로 개입하는 지도받는 자본주의 노선을 선택하 게 된다. 사회적으로는 타율적이고 소극적인 민족성을 자율적이고 능동적으로 개조하기 위 해 새로운 지도자의 역할이 강조되고, 그 결과 명령과 복종의 수직적인 인간관계가 뿌리내 리게 된다. 그러나 집권 초기에는 권위주의적인 국가 개혁방식이 어느 정도 합리화될 수 있었으나, 사회가 어느 정도 안정되어 정작 민주적인 국정운영으로 전환해야 할 시점에서 오히려 장기집권을 위해 유신체제를 확립함으로써 국수주의 내지 국가주의로 변질되고 말 았다. Ⅲ. 군사정부의주요혁신정책 하나의혁신사상이특정한시대나사회의이데올로기라면정치, 경제, 사회, 문화등각분야에서그사상에의한정책이제시될수있어야한다. 곧혁신사상을 행동 으로구체적으로표현하면정책으로나타나고 ( 이준형, 1991: 4), 군사정부에서그정책들은자립경제와자주국방의확립으로귀결되었다. 여기에서는박정희정부의혁신의사상적기반을이루는권위주의와민족주의, 교도주의, 성장주의가실제로어떤혁신정책으로구체화되었는지를살펴보기로하자. 이들사상의혼합물로서경제개발 5개년계획과금융통제정책, 새마을운동을중심으로논의하기로한다. 1. 경제개발 5 개년계획 이승만대통령은경제보다정치에더관심을집중한반면, 1960년대초박정희대통령은경제를정권의가치체계의상위에두었다 ( 사공일 존스, 1986: 68). 이는대통령의예산교서에서주제별로동원된내용분석을통해서확인할수있다. 17) 그리고박정희정부가부국강병을통해한국적민족주의를구현하기위해시행한대표적인정책은경제개발 5개년계획이다. 이계획은민족주의와성장주의, 교도주의가혼합된형태로작성시행되었으며, 특히중화학공업화를추진하는과정에서고도경제성장과방위산업을동시에추구하면서반공주의와권위주의가다시결합하게된다. 이에따라경제개발계획은자원을효율적으로배분한다는명목으로 지도받는자본주의, 곧국가주도의경제성장방식을채택하게된다. 17) 이승만 (1955~1959) 과박정희 (1964~1967) 대통령의예산교서를주제별로내용분석한결과를보면, 전자는경제안정과발전이 38%, 국방과외교가 32% 로나타난반면, 후자는경제안정과발전이 50%, 국방과외교가 15% 로후자가전자보다경제안정과발전을강조하고있음을알수있다. 또 경제발전 이나 산업화 라는용어는 1960 년이전의연설에서는거의쓰이지않았다 ( 황인정, 1985: 28-30). 439

12 지금까지 밝혀진 자료를 종합하면 박정희 자신은 군인으로서 경제에 무지했으며 ( 박정희, 1963: 44, ; 김흥기, 1999: 84), 군대 내의 기획업무는 이해했지만 ( 유원식, 1987: 224), 쿠데타 동지이자 국가재건최고회의 재정경제위원장이던 유원식 대령이 박정희에게 개발 5 개년 계획을 만들겠다고 예산을 달라고 하자, 그는 경제 개발 5개년 계획이란 무엇하는 것이오? 하고 물을 정도로 그에 대한 이해가 없었다 ( 앞의 책 : 322). 그뿐더러 쿠데타 주체 세력 내에서도 이 계획에 대해 이해하는 사람은 적었고, 같은 재정경제위원회 안에서도 그 런 계획은 필요없다고 반대하는 사람이 있을 정도였다 ( 앞의 책 : 321). 특히 유원식은 경제 개발에 필요한 자금을 통화개혁과 세제개혁, 국민저축운동 등을 통해 내자를 총동원하여 기 간산업을 건설하겠다는 국가 주도의 내포적 성장전략에 대한 지향을 강하게 띠고 있었다 ( 木宮正史, 1992: 38). 그러나 그도 원래 군인이었기 때문에 체계적인 경제이론을 갖고 있지 는 못했고, 내포적 공업화전략을 구체화시켜 준 사람은 당시 국가재건최고회의 의장 자문위 원이던 박희범 교수였다. 그는 제1차 계획이 가야할 방향은 경제적 민족주의의 터전이 될 내포적 공업화 ( 박희범, 1968: 109) 로 보고, 주요 사업계획은 제철과 제강 등 금속공업과 기 관차, 조선, 공작기계, 자동차 등 기계공업, 그리고 기초화학공업 등의 토대를 마련하는데 중점을 두었다 ( 앞의 책 : 73). 그러나 민족주의 성향이 강한 이 계획에 대해 미국은 처음부 터 못마땅하게 여기고 압력을 가했으며, 결국 내포적 공업화를 지향하던 원래 계획을 포기 하고, 수정계획에서는 수출지향형 공업화정책을 채택하게 된다 ( 木宮正史, 1992: ). 자립적 공업화론의 좌절로 경제관료의 영향력이 증대하고, 이는 새로운 경제개발전략의 선 택에서 수출드라이브정책의 채택을 한층 더 원활하게 하는 요인이 되었다 ( 이완범, 1999: 107). 경제정책 결정과정에서 박정희 대통령은 1960년대는 전문지식에 자신이 없었기 때문에 주로 장기영과 김학렬 부총리에게 의존했고, 자신은 지엽적이고 기술적인 정책집행과정에 관심을 쏟았다 ( 정정길, 1992: 152). 이처럼 주요한 경제정책은 소수의 경제관료가 중심이 되 어 결정하고, 집행은 대통령을 정점으로 행정지도를 근간으로 하는 관주도와 관의 적극적인 지원방식으로 수행되었다 ( 김정렴, 1991: 436). 곧 경제성장 위주의 정책을 펴면서도 민간부 문의 자발적인 투자 촉진보다는 민간부문에 대해 정부가 통제 위주의 경제정책을 추진한 결과 경제개발정책은 각종 경제통제로 나타났다. 정부가 가장 중요시했던 수출 확대를 위 해 수출할당 목표량을 달성한 기업에는 보조금과 세금감면과 같은 인센티브를 준 반면, 이 를 달성하지 못한 기업에 대해서는 처벌이 있을 뿐이었다 (Song, 1994: ). 이에 따라 군사정부의 수출은 기업의 선택이라기보다는 정부의 강제 (compulsion) 였다 (Amsden, 1989: 69). 그런데 1970년대가 되면 박 대통령의 정책결정 방식도 크게 변화된다. 집권 초기 월례 경제동향보고를 통해 몇 년간 경제공부를 하고 나서 박 대통령은 1967년경부터는 경제관료 이상으로 경제전문가가 되었다 ( 김흥기, 1999: 84). 이에 따라 1970년대가 되면 박 대통령은 전문가의 반대도 별로 두려워하지 않고, 중요한 경제정책을 거의 혼자 결정하였다 ( 정정길, 1992: 153). 또 경제정책에 대한 조정 통제 기능도 1960년대는 경제부총리에게 맡겼으나, 1970년대에는 경제수석비서관을 통해 직접 감독하고 통제하였다 ( 앞의 글 : ). 1973년 에 발표한 중화학공업화정책 은 그 대표적인 예이다. 중화학공업화의 결단을 내리게 된 근 본적인 이유의 하나는 그때까지 추구해온 경공업 위주의 수출입국 전도가 밝지 않았기 때 문이고, 또 다른 이유는 미국의 냉전 노선 완화와 북한의 무력도발 기도에 따른 안보 위기 440

13 로말미암아방위산업의육성을절실하게만들었고, 방위산업은중화학공업이전제가된다는점을뼈저리게느꼈기때문이다 ( 김정렴, 1991: 324, 326). 박대통령은방위산업육성은물론이고중화학공업건설도직접챙겼다 ( 앞의책 : 323). 더욱이 1971년경제과학심의회의의연두보고에서민간주도형경제로의전환논쟁이있은뒤부터박정희의경제철학은가일층정부주도형의방향으로흘러갔다 ( 이기준, 1990: 54-61). 정부와기업의관계에서도기업의자율에맡기는것이아니라 기업지도주의 를채택했다. 집권초기에는사회의구악을일소하기위해부정축재자의처벌을시도했으나, 처리방침은계속완화되었고 18) 결국은정경유착으로귀결되었다. 다시말해농촌출신이다수인쿠데타주체세력들은부패한자본가를혐오하며경제개발과정에서이들을배제하려고했으나, 19) 수출지향공업화를추진하면서오히려이들과유착하게된다. 매달열리는월례경제동향보고와수출진흥확대회의에서박대통령은관계장관과기업인의의견을직접듣기도하고직접지시하기도했다 ( 김흥기, 1999: 83, 88). 때로는박대통령이재벌총수들을직접불러들여서무엇을할지를지시하기도했다. 물론기업인들이정부로부터일방적으로지시를받기만한것은아니고, 전경련은공식적, 비공식적통로를통해정부에대해압력과영향력을행사하였다 ( 이성형, 1985: 253). 더욱이경제계획을군사작전식으로추진했기때문에일단계획을세우면 죽기아니면살기 로결행해야했고, 거기에군대경험을한한국인대다수가군대식으로돌격작전을펼수있었기때문에경이적인경제발전을이룩할수있었다 ( 강신표, 1986: ). 이처럼박정희정부는경제정책의추진과정에서민족주의를내세워국민의협력을동원하는데성공했지만, 외자의존과재벌중심의사업배정은자주적경제발전의기반을이룩하려는한국의민족주의와는배치되는정책이었다 ( 박희범, 1968: 110). 2. 금융통제정책 박정희정부는국가주도경제성장체계를국내적으로부정축재처리와경제개발계획, 국가의금융권장악과재정권의강화등을통해형성한다 ( 박동철, 1993: 80). 그러면여기에서는군사정부의권위주의와성장주의, 교도주의가금융통제정책과어떻게결합되는지살펴보기로하자. 박정희는 5 16 직후부터은행국유화와은행관련법규의개정, 국가은행의개편 설립등일련의조치를통해금융권을장악하고국가주도적금융체계를형성하였다 ( 앞의논문 : 122). 먼저 부정축재처리법 을통해부정축재자가소유한은행주식은국가가환수했다 18) 곧 1961 년 6 월 14 일제정한 부정축재처리법 ( 법률제 623 호 ) 에따라부정축재자는구속처벌을원칙으로하고 ( 제 25 조 ), 부정축재한재산은원칙적으로몰수나환수또는추징을원칙으로했으나 ( 제 20 조 ), 같은해 10 월 26 일의개정에서는국가재건에필요한공장을건설하여대납할수있게하였고 ( 제 18 조의 2 항신설 ), 같은날제정된 부정축재환수절차법 ( 법률제 753 호 ) 에서는환수채권액중통고일로부터 4 개월이내에납부하는분에대해서는해당금액의 20% 정도, 5 개월이내에납부하는분에대해서는 10% 정도를공제하여징수하는등처리방침이계속완화되었다. 19) 비슷한출신배경을갖는일본의관동군도 1931 년 12 월에수립한 滿蒙開發方策案 에서는 자본가가이익을용단하는것을허락하지않는다 는방침을세우고만주경제개발과관련해자본가의참여를배제하였으나, 자본유치가잘되지않자 1937 년부터만주개발 5 개년계획을추진하여중공업건설을도모하면서부터는당초의방침을바꿔서자본가를유치하는쪽으로전환했다 ( 原朗, 1972: 5, 9). 441

14 ( 제11조 1항, 제20조 1항 ). 또 1961년 6월20일제정한 금융기관에대한임시조치법 ( 법률제626호 ) 을통해대주주의의결권을제한하고 ( 제2조 ), 임원의임면에대한승인권을한국은행에부여하였다 ( 제3조 ). 이로써군사정부는 1950년대후반사적대자본이소유 지배하던은행을국유화하였다 ( 앞의논문 : 123). 다음해 5월24일에는 한국은행법 ( 법률제 1074호 ) 을개정하여한국은행의정관과연도별예결산은각의의승인을, 정관의변경은정부의승인을받도록하고 ( 제7조 ), 금융통화운영위원은정부가선출하게함으로써 ( 제8조 ), 금융통화운영위원회의권한을대폭축소하고금융정책에대한최종적인결정권을정부가장악한셈이다. 같은날개정된 은행법 ( 법률제1075호 ) 에따라금융기관에대한정부의감독기능이강화되었고, 20) 사실상모든상업은행은국유화되고 21) 금융업무에대한조정은재무부장관의지시를받게되었다 (Woo, 1991: 84). 일제시대에확립된 지도금융 의관행을십분활용하여, 22) 정부가금융기관을장악하여민간자본에대한자금조달을지원하는동시에규제함으로써민간기업에대한영향력을증대시키고전체산업화의방향을조절한것이다 ( 김호기, 1985: 207). 특히정부는금융에대한재량적배분기능을활용하여자금배분에우선순위를정하고, 그에따라적격수요자에게자금이돌아가게하였다 ( 사공일 존스, 1986: ). 또한특정산업 경제부문 기업에자금이유리하게공급되도록하는정책금융은여신규제와함께정부가사용한대표적인재량적금융정책이다 ( 김호기, 1985: 209). 예를들어제조업부문에대한예금은행의정책금융대출구성비를보면, 수출지원금융의비율이제1차계획기간에는전체의 54.7%, 제2차계획기간에는 65.9%, 제3차계획기간에는 63.9% 로대부분의자금을수출산업에지원하고있음을볼수있다 ( 사공일, 1981: 69). 제1차부터제3차계획기간의산업별재정투융자구성비를보면, 농수산업은 26.4% 25.8% 22.1%, 광공업은 30.3% 20) 주요내용은기존의금융기관신증설과이자 대출한도의제한등에다금융기관자본금의최저한도인상, 순이익의 10% 적립의무, 외환매매의인가권자가금융통화운영위원회에서재무부장관으로변경, 신용대출의제한강화, 임원에대한벌칙조항신설등이다. 21) 한국최초의중앙은행인한국은행은 1909 년 7 월 26 일 한국은행조례 ( 법률제 22 호 ) 를제정반포함으로써설립되었다. 이조례에따르면한국은행은자본금 1 천만환의주식회사이고, 총재와임원은정부에서임명하며, 정부는은행업무를감독하였다. 또 1906 년 3 월 21 일에제정반포된 은행조례 ( 칙령제 12 호 ) 에따르면보통은행을신설할때는탁지부대신의인가를받아야하고, 제반은행업무에대해서는탁지부대신의감독과명령을받아야했으나국유는아니었다. 일제강점후에는한국은행을조선은행으로개칭했으며, 다음해 1911 년 3 월에 조선은행법 ( 법률제 48 호 ) 을제정공포하였다. 한국은행과마찬가지로주식회사였으나한국정부대신조선총독의관리감독을받게했다. 그러나 1909 년설립이후조선은행은식민지은행으로서일반은행업무도겸했으나, 정부수립이후 1950 년에 한국은행법 ( 법률제 138 호 ) 을공포하면서순수한중앙은행으로발돋움했다 ( 서광운, 1972: 301). 한편보통은행은그동안한국인이설립한은행은 은행조례, 일본인이설립한것은 한국의은행업에관한건 을각각적용했으나, 이를통일하여 1912 년 10 월 24 일제정공포한 은행령 ( 제령제 5 호 ) 과 은행령시행규칙 ( 조선총독부령제 26 호 ) 에따라은행의설립과청산은조선총독의면허를받게하고, 은행업무에대해서는조선총독의관리감독을받고또업무보고의의무가있었으나국유는아니었다 년 12 월에는 은행법 ( 제령제 6 호 ) 을근본적으로개정하여, 은행은자본금 200 만원이상의주식회사로하고 ( 제 3 조 ), 법정준비금의적립 ( 제 9 조 ), 지불준비금의준비 ( 제 10 조 ) 등의조항을신설하여예금자를보호하고산업의발전에기여할수있게했다. 정부수립이후 1950 년에제정공포된 은행법 ( 법률제 139 호 ) 에서는은행의신증설은금융통화운영위원회의인가를받고, 그업무는한국은행감독부장의관리감독을받게했으나자유로운영업활동을보장했다. 22) 일제는농촌의파탄을막기위해금융조합을앞세워, 각마을의중견인물을금융조합의조합원으로가입시키고, 이들에게금융지원을하고, 그들의신상을구체적으로파악하면서생활과생산부문까지모든것을관할하는이른바 지도금융 을지향하였다 ( 이경란, 2002: 198). 442

15 20.3% 26.7%, 사회간접자본및기타는 43.3% 53.9% 51.2% 로나타나경제개발초기에는농수산업과광공업에집중적으로투융자하다가점점사회간접자본과기타부문으로전환되었음을알수있다 ( 김호기, 1985: ). 게다가경제개발계획시행과정에서재무부는관계부처로부터내자지원요청을받으면관치금융, 특혜금융의시비를무릅쓰고금융기관에융자를종용했고, 상공부는철근과시멘트, 목재, 벽돌등건축자재를개발계획사업에우선적으로공급했다 ( 김정렴, 1997: 435). 경제개발에필요한외자를원활하게도입하기위해 1966년에 외자도입법 ( 법률제1802호 ) 을제정하고, 기업이차관을도입할때는사전에경제기획원장관의인가또는승인을받게하고 ( 제4조 ), 기간산업과농수산업, 국민생활에필수적인물품또는용역을생산하는사업에대해서는차관도입시정부가지불보증을함으로써 ( 제22조 ), 정부가선호하는사업에우선적으로외자를배분할수있었다. 그러나자기자본이아닌타인자본을기반으로경제성장을추구해온결과 1960년대말부터는그부작용이현실화되기시작했다. 곧세계경제불황에따른성장률의저하와그에따른부실기업의속출, 1969년에터진부실차관기업문제, 수출공단지역기업제품의내수판매허용에따른중소기업의도산, 사채의존도가높은기업의재무구조취약등의문제가커다란정치 사회문제가되었다 ( 이성형, 1985: 249; 김정렴, 1991: 255). 이에정부는경제기획원에서부실기업을정리하는한편, 1972년에는전경련의건의를받아들여청와대비서실장을비롯한소수의경제관료가극비리에정책심의를거쳐사채동결조치를취하게된다. 통상 8 3조치로불리는 경제의안정과성장에관한긴급명령 ( 대통령긴급명령제15 호 ) 은자유기업경제체제에서는상상하기도어렵고국내외를통하여전무후무한조치였다 ( 김정렴, 1991: 269). 박정희는신고결과 1억원이상의위장사채를가진 10여개기업에대해서는그뒤정부의모든정책적혜택을중단시킴으로써해당기업들은거의망하게되었다 ( 앞의책 : ). 이와같이박정희정부의금융정책은경제성장을효율적으로달성하기위해서자본의확보와분배를정부가직접담당하고통제했으며, 수출기업과기간산업부문에자본을집중적으로배분하였다. 곧성장주의를바탕으로권위주의와교도주의를수단으로하여은행을국유화하고, 필요한자본을국내외에서확보한다음정부가미리선택한사업과기업에우선적으로배분함으로써, 민간기업이정부가유도하는방향으로따라오게만들수있었다. 이승만대통령이자유기업주의를채택하면서금융과외환부문에대해서는자의적으로독단했다면, 박정희대통령은금융과외환정책을독단적으로운영할수있도록사전에합법적으로제도를정비했다는차이가있다. 따라서박정희정부의금융통제정책은일반적인자본주의체제의금융정책이아니라, 일제의식민지통제금융체제보다그통제의강도가한층더강화된것이었다. 3. 새마을운동 박정희정부는성장지향적인경제발전을추진하는과정에서각종운동에광범하게국민을동원했다. 그가운데정부의철저한사전계획과지도아래국민을조직적으로동원한것은새마을운동이었다. 권위주의적인행정문화와엘리트의교도주의가지배하는상황에서, 행정은국민에비해우월한위치에있었기때문에, 이운동은정부가국민과협의해서시행 443

16 할가능성은처음부터없었다. 한국의근현대사에서국민운동의역사는매우깊어서, 이미구한말에신지식인들이문명개화를위해민중계몽운동을활발히펼쳤고, 공직자들도유지나학식자를찾아다니며신교육의필요성을역설하며학교건설과운영운동을벌였다 ( 한승연, 2006: 104). 대체로이때의국민운동은공직자개인의신념이나재량으로국민각자의노력에호소하는운동이었고, 국가가각종국민운동을조직적으로계획하고강압적으로시행한것은일제시대이후의일이다 ( 앞의책 : ). 대표적인예가 1930년대에전국에걸쳐대대적으로시행한농촌진흥운동이다. 이러한운동은광복후에도이어져국민저축운동 (1952년) 과지역사회개발사업 (1958년) 을비롯하여, 5 16 직후의재건국민운동, 1970년대의새마을운동, 1980년대의사회정화운동, 김대중정부의제2건국국민운동등으로끊임없이이어지고있다. 그런데여러운동들가운데일제시대의농촌진흥운동과박정희정부의새마을운동은운동의목적이나추진방식이매우유사하다. 먼저농촌진흥운동은소위 식민지산업화 과정에서지주의소작인에대한수탈이극한에달해전체농가의약 48% 가매년식량부족과고리부채증가로초근목피하고, 소작쟁의가격화되자농가경제를재건시키기위해 ( 宮田節子, 1973: 66-67) 조선총독우가키 ( 宇垣一成 ) 개인의취지와방침에따라시작한다. 그추진방식을보면조선총독부농촌진흥위원회가계획의목표와통제, 연락을담당하고, 그아래도 군 읍면등각행정단위별로농촌진흥위원회를계통적으로설치하고, 개별농가단위로갱생계획을수립하고지도했다 ( 한승연, 2006: 350). 다음으로새마을운동도두차례의경제개발계획을실시하는과정에서농업은공업화에밀려뒷전으로밀려나농가경제가파탄나고도농간의소득격차가심화되는상황에서농가경제를살리기위해 1971년부터시작되었다. 이운동은박정희개인의신념과지시로시작했으며 ( 내무부, 1975: 42-43; 김정렴, 1991: 202), 중앙에새마을운동중앙협의회를설치하고각지방에는단위협의체를구성하고, 각마을에는리동개발위원회를두어마을의협동으로운동을실천하게했다 ( 내무부, 1975: 46-47). 그러나농촌새마을운동의당사자인농민은정책결정에서중요한위치를차지하는중앙협의회로부터읍면추진위원회까지는주체적으로참가할수없었고, 마을의사업을계획 입안하고농민을동원하여실제사업을추진하는리동개발위원회조차위원장은새마을지도자나이장이맡고, 그밑에영농회, 부녀회, 청소년회, 마을금고감사와감사위원등이위원으로참여했기때문에여기서조차농민의주체적인참여는배제되었다 ( 한도현, 1990: ). 이처럼이들운동은둘다위로부터의하향식운동이었고, 계획의수립과지도과정이매우유사하다. 특히중견인물또는새마을지도자를매개로한간접지도방식을널리활용했다는점도같다 ( 한승연, 2006: , 351). 정부의적극적인후원과잘살아보겠다는마을주민들의간절한노력, 거기에마을지도자의지도등 3자의결실이마을의발전을가져왔다 ( 이광규, 1972: 179). 그결과 1960년대의실질농가소득은거의정체되어있었던반면, 1971년부터농민의소득증대와기술혁신, 생활환경개선등을위한투융자지원과수매지원을통해농가소득이크게향상되었다. 23) 이에따라 1965년이후도농간의소득격차가계속해서증가해왔으나, 1971년부터격차가조금줄어들기시작해서 1974년에는도시근로자평균소득이 644,500원인데비해호당평균농가소 23) 1970 년을 100 으로한호당평균농가실질소득지수를보면 1961 년 99.9, 1964 년 을정점으로그뒤계속떨어져서 1968 년은 88.8 까지떨어졌으나, 1971 년 121.8, 1972 년 128.6, 1973 년 131.3, 1974 년 로크게증가하고있다 ( 주종환, 1975: ). 444

17 득이 674,500원으로처음으로역전현상이나타나기도했다 ( 주종환, 1975: ). 무엇보다중요한것은침체돼있던농촌사회에 우리도하면된다, 우리도잘살수있다 는자신감을불어넣은것이었다. 그러나새마을운동은정부주도의관제운동이었고, 새마을운동을저해하고방해하는사람은지위고하를막론하고엄하게다스린다 는박대통령의지침에따라읍면사무소관계자들의성화와엄포, 경찰력의개입, 유신체제라는억압적동원체제의작용등으로 ( 한도현, 1990: ), 상당한성과를거둔마을도있지만그렇지못한경우도있었다. 24) 게다가새마을운동은주민이자발적으로시작한것이아니라정부의지시로시작했기때문에, 경제적인성과와상관없이마을주민이스스로해결하고감당할수있는일도행정기관에의지하려는의타심을낳기도했다 ( 이광규, 1972: 31). 이는정부가새마을지도자나리동개발위원회같은대리인 (agent) 을통해농촌사회에침투하는과정에서, 이들대리인은지배를위한자원을스스로갖고있는것이아니라, 정부의의도를농촌사회에실현시켜줄것을조건으로국가가그들에게제공하는여러가지사회경제정치적자원에의존했기때문이다 ( 김태일, 1990: 75). 타이완도일제의식민지지배를받았으나일제로부터물려받은관제농회 ( 우리나라의농협 ) 조직을공동체의중추조직으로재편하여자율적이고민주적인조직으로발전시켰으며, 농촌진흥사업도관료적으로시행한것이아니라농회구성원이훈련을받고직접농촌개발에앞섰다는점에서한국과큰차이가있었다 ( 박희범, 1968: 345). 이처럼일제시대이후시행된정부의계획형지도를통해국민은 지도받는체질 이형성됨에따라 ( 한승연, 2006: 372), 경제발전단계에걸맞은자율적인시민사회의형성이지체되었다. Ⅳ. 군사정부의혁신사상과정책간의시사점 지금까지논의했듯이박정희정부의모든혁신사상은급속한경제성장하나로귀착되었다. 곧민족주의를통치의바탕으로하고, 여기에정부가계획한경제정책을소수의엘리트가기업과국민을수출지향산업화로유도하는방식으로군사정부의성장주의는실현되었다. 제1차경제개발 5개년계획의시행을계기로한국경제는눈부신성장을이어갔다. 제1차계획은시행도중인 1964년에대폭수정하는진통이따르긴했지만, 계획시행전까지한국경제는연평균약 4.7% 의성장실적을기록한데반해, 제1차계획기간에는연평균 8.5%, 제 2차는 9.7%, 제3차는 10.1% 로고도성장을이룩했다 ( 경제기획원, 1982: 표참조 ). 산업구조도농업중심에서광공업과서비스업중심으로전환되었다. 또산업화에따른도시화의진전으로전체인구에서도시인구가차지하는비율이 1960년에는 28.0% 에불과했으나 1966년 33.6%, 1975년 50.9%, 1985년 65.4% 로 1975년이후는전체인구의절반이상이도시에거주하고있다 ( 이각범 이은진 초의수, 1995: 29 < 표13> 참조 ). 전체취업자가운데 24) 특정마을을대상으로한실증연구에따르면, 충청북도보은군탄부면대양리는잠업에유리한사질의토양을갖고있고, 면사무소와거리가가까워서잠업을장려하도록행정기관의특별한원조를받음에따라마을이크게발전하였다. 이에반해경기도광주군중부면암미리는산으로둘러싸이고나무가흔하여한때는장작을파는것이수입원의하나였으나, 1971 년행정기관에서나뭇가지를하나도꺾지말라는무분별한공문이시달된뒤로, 마을주민들은행정기관의지시를불신하게되고, 각종사업에대해서도극히피동적으로마지못해움직이는체만함에따라마을의발전을이룰수없었다 ( 이광규, 1972: 30-31). 445

18 비농업취업자의비중이 1960년에는 34.3% 였으나 1966년 42.8%, 1975년 51.0%, 1985년 72.2% 로도시화율이상으로농업부문의인구해체와농민층분해과정이급속히전개되었다 ( 앞과같음 ). 사회기반시설에서도각종고속도로와댐, 항만등을건설하여괄목할만한성과를이루었다. 그러면이러한산업화와경제성장의결과가당초군사정부가목표로했던자립경제와자주국방의달성에어느정도기여했을까? 먼저자립경제를보면수출지향공업화정책의성공으로수출은 1960년 3천280만달러에서 1차계획이끝난 1966년에는 2.5 억달러로 7.6 배, 2차계획이끝난 1971년에는 10.7 억달러로 1차에비해 4.3 배나급성장을이룩했고, 1977년에는 100억달러를달성했다. 물론이에따라원자재의수입도급증함에따라무역적자규모도 1966년 4.7 억달러에서 1971년에는 13.3 억달러로크게상승하여, 무역적자액이수출액을능가하였다. 게다가 1974년에는석유위기의영향으로무역적자가 23.9 억달러까지증가했으나, 1972년부터는수출액이무역적자액을능가하여무역구조가다소개선되었다 ( 통계청, 2000: 379). 그러나계획기간중수출과수입은거의미국과일본두나라에치중되어있어서 1970년대들어서는다소줄어들었지만후반까지도각각 50% 이상을차지했다. 25) 특히한일국교정상화이후대일수입액이급증하여전체수입에서차지하는비중이 1966년 41.0%, 1971년 39.8%, 1978년 40.0% 로수입구조가대일편향적임을알수있다. 1965년부터 1978년까지대일무역적자누계는 130억달러에달했고, 1974년이후는매년그규모가 10 억달러를넘어섰으며, 1978년에는무려 33.5 억달러나되어그해는대일무역역조가국제수지악화의근본원인이었다 ( 김정렴, 1991: 464). 경제건설에필요한자본도주로외국자본에의존했기때문에경제성장과함께대외채무도급증했다. 26) 거기에대기업위주의수출지원정책과가격통제, 금융통제등의각종특혜조치아래서기업이비정상적으로성장하고가진자위주로사회적혜택이돌아감에따라 (Amsden, 1989: 16-18), 정부에대한기업의의존성이커지고, 사회계층간의격차와갈등은갈수록커질수밖에없었다. 결국수출지향공업화의결과는외형적인경제성장에도불구하고자립경제의달성과는상당한거리가있다고하겠다. 다음으로자주국방을보면박정희정부가 자주국방 을강조하기시작한주요인은 1960년대중반이후부터시작된북한의호전적인대남정책이었다 ( 전재호, 1997: 104). 이에대해박정희는 공산주의자들을굴복시킬수있는유일한길은정치, 경제, 사회의모든분야에서그들을우월할수있는 힘의과시 밖에없 다고보고 승공통일 이라는슬로건을내걸고 ( 박정희, 1971/2005: 143), 무엇보다경제발전에주력하게된다. 왜냐하면 1953년휴전당시 25) 전체수출에서차지하는미국과일본의비중은 1966 년 64.2% 에서 1971 년에는 74.3% 로크게증가했다가그이후점점줄어들어 1976 년 55.7%, 1979 년 51.4% 를차지했다. 또전체수입에서차지하는두나라의비중은 1966 년 76.4% 에서 1971 년 68.1%, 1976 년 57.7%, 1979 년 55.3% 로점점줄어들었으나, 여전히전체수입액의절반이상을차지했다. 통계청 (kosis.nso.go.kr) > 국가별수출액, 수입액의원자료와자료분석이용. 26) 공공차관과상업차관을합친차관 ( 도착기준 ) 규모를보면, 1959~1961 년에는 4,386 천달러이던것이제 1 차계획기간은 291,195 천달러로급증했고, 제 2 차계획기간은 2,165,536 천달러로 1 차에비해 7.4 배나격증했고, 제 3 차계획기간은 5,431,783 천달러로다시 2 차에비해 2.5 배나증가했다. 또나라별외국인투자규모 ( 인가기준 ) 를보면, 제 1 차계획기간은전체 27,999 천달러가운데미국인이 26,871 천달러 (96.0%) 로거의전부를차지했으나, 제 2 차계획기간은전체 111,530 천달러가운데일본인이 49,272 천달러 (44.2%), 미국인이 41,688 천달러 (37.4%) 를투자해한일국교정상화이후일본인의투자는급증한반면상대적으로미국인의투자는줄어들었다. 제 3 차계획기간에는전체 599,980 천달러가운데일본인이 390,330 천달러 (65.1%) 를투자하여일본자본이주종을이루었다 ( 경제기획원, 1980: ). 446

19 1인당 GNP를 보면 남한이 76달러, 북한이 58달러로 남한 경제가 앞서 있었으나, 그 뒤 북 한이 경제재건에 매진한 결과 1960년에는 남한이 94달러, 북한이 137달러로 북한이 오히려 크게 앞서 있는 실정이었다. 1964년에는 각각 107달러 대 194달러, 1970년에도 248달러 대 286달러로 여전히 북한이 앞섰고, 1974년 이후가 되어서야 남한이 앞서게 된다 ( 민족통일연 구원, 1992: 233). 북한의 대남전략 변화와 함께 박정희정부의 자주국방 전략에 큰 영향을 미친 것은 미국의 세계전략 변화이다. 곧 지역의 안보문제는 독자적으로 해결하라는 1970 년의 닉슨독트린, 1971년의 주한미군 2만명 철수, 1972년 미국의 남북대화 압력, 1975년의 월남 패망, 카터행정부의 인권외교와 주한미군철수 주장 등 일련의 사태는 박정희정부의 안 보위기를 고조시켜, 한편으로는 남북대화를 개시하면서 유신체제를 선포하여 총력안보로 나 아가게 된다 ( 전재호, 1997: ). 이에 따라 제3차 경제개발계획부터는 방위산업의 건설 과 연계한 중화학공업화정책을 추진하고 핵무기 개발에도 나서며, 또 유신과 연계된 새마을 운동을 시작하고, 긴급조치들을 발동하여 고도성장을 추구함과 동시에 국민에 대한 사상 통 제와 감시를 한층 더 강화하게 된다. 다시 말해 자주국방의 구축은 결국 유신체제로 귀결 되고 만다. 정책결정 방식도 초기에는 관료와 전문가들의 의견을 존중했으나, 1960년대 후반부터는 박정희 한 사람이 독단적으로 결정하는 1인독재체제로 나아간다. 이처럼 군대문화에 젖어 있었고 민주주의를 학습한 적이 없는 군인들이 대거 정치와 행정에 참여하면서 정치문화는 더욱 더 권위주의 경향이 강화되었다. 거기에 성장주의 신화에 물든 전문관료들이 도구적 으로 결합하면서 경제성장 이외의 다른 가치들은 부차적으로 밀려나게 된다. 또 성장 신화 에 젖은 거대 행정부는 노골적으로 국회를 무시하여 입법의 권위와 예산의 심의권마저 무 시된다. 27) 군사정부 수립 이후 경제성장이 시작되고, 젊고 유능한 인재와 미국에서 현대적 인 기획과 관리기술을 훈련받은 군인 관료가 정부관료제에 충원되어 이를 쇄신할 수 있는 잠재력이 충분했으나, 그러한 관료제를 국가발전을 위하여 민주적으로 관리할 수 있는 혁신 적 정치지도자가 부족하여 강제력에 의해 관료제가 관리되었다 ( 강신택, 2005: 95). 결국 박 정희정부는 제도와 인력, 정책 등 전면적인 정부혁신을 통해 급속한 경제성장을 이루었으나 자립경제와는 상당한 거리가 있었고, 돈만 벌면 된다 는 도구주의적인 사고가 일반화되면서 경제적 근대화에 걸맞은 정신적 근대화는 뒤쳐지게 되었다. 더욱이 제1 2차 경제개발계획 의 성공과 함께 민주주의를 확대해야 할 시기에, 자주국방을 내세워 강권적인 유신체제로 나아감에 따라 민주주의의 발전은 애초에 기대하기 어려운 것이었다. Ⅴ. 요약과결론 군사쿠데타라는비상한수단을통해정권을잡은박정희군사정부는구악을일소하고 조국근대화 를이룩하기위해제도와인력, 정책에걸쳐광범하게정부혁신을시도하여, 상당정도과거와의단절을이루며자립경제와자주국방의확립을도모하였다. 이처럼급속 27) 예를들어국회를통과한법률이정부의구미에맞지않으면시행령과시행세칙을만들지않음으로써입법의당초취지를사장해버리고, 정부예산의경우에도안보기관의예비비를자의적으로집행함에따라국회를무시하는관행이여러번반복되었다 ( 김광웅, 1989: 111). 447

20 한혁신을주도했던사상적배경은권위주의와민족주의, 교도주의, 성장주의등으로파악되었다. 박정희의지배사상은 5 16을전후하여전문가들의의견을널리수용하면서점진적으로형성되었으나, 한일국교정상화, 월남파병, 제1 2차경제개발계획의성공등을배경으로, 1960년대후반부터는국가주요정책을거의독단적으로결정하며, 유신체제라는강압적이고집권적인권위주의체제로전환된다. 박정희정부의혁신의사상적기반을종합하면다음과같다. 일단쿠데타를통해집권한박정희는정치적정당성을확보하고국민을통합하기위해국가개혁의사상적기반으로민족주의를전면에내세운다. 이를바탕으로국가개혁을실천하기위한사상으로권위주의와교도주의, 성장주의와결합하게된다. 민족중흥을위해서정치적으로는서구민주주의가아닌한국의토양에맞는민주주의가강조되고, 정치적목표를달성하기위해서는비민주적인비상한수단과강제적동원이합리화되고, 개인은국가와민족의발전을위해기꺼이희생될수있다. 경제적으로는자유시장의원리보다는기간산업부문과자원의배분에국가가계획적으로개입하는 지도받는자본주의 노선을선택하게된다. 사회적으로는타율적이고소극적인민족성을자율적이고능동적으로개조하기위해새로운지도자의역할이강조되고, 그결과명령과복종의수직적인인간관계가뿌리내리게된다. 그러나집권초기에는권위주의적인국가개혁방식이어느정도합리화될수있었으나, 사회가어느정도안정되어정작민주적인국정운영으로전환해야할시점에서오히려장기집권을위해유신체제를확립함으로써국수주의내지국가주의로변질되고말았다. 군사정부는자신이제시한혁신사상을행동으로실천하기위해국가주도경제개발방식을채택하고, 이들혁신사상의혼합물로서경제개발 5개년계획과금융통제정책, 새마을운동등을시행했다. 박정희는집권초기부터경제를가장중요시했으나경제에는무지했기때문에경제관료와경제전문가에게크게의존했으나, 어느정도경제에대한지식을갖춘 1960년대후반부터는거의독단적으로중요정책을결정하고, 경제부처가아닌자신의최측근인청와대비서실을통해정책의집행을관리감독했다. 경제개발계획의추진방향은초기에는내포적공업화를지향했으나, 미국의압력으로민족주의적성향이강한유원식과박희범이축출된뒤로는수출지향공업화로방향을전환했다. 이와함께자본축적방식도내자동원에서외자의존으로, 부정축재기업인배제에서정경유착의방향으로나아가게된다. 1950년에확립된미국식금융제도는통제정책으로전환되어, 한국은행은정부가장악하고, 상업은행등모든금융기관이국유화됨에따라, 정부가금융과외환정책을독단적으로운영할수있었다. 1970년대에는도농간의격차를완화하기위해정부의계획과지도아래전국민을조직적으로동원하는새마을운동을전개했다. 이처럼군사정부의혁신정책은 국가주도, 국가통제, 국가지도 등일방적인명령-지시의원리가그바탕을이루었다. 이와같은혁신사상에근거한혁신정책들은민족주의를내세워국민의협력을얻는데성공함으로써경제적인측면에서는괄목할만한성과를거두었다. 곧고도경제성장과산업구조의고도화, 사회간접자본의확충, 도시화등국가의면모를근대적으로일신시켰다. 그러나외자의존의수출지향공업화정책의결과대외채무가급증하고, 미국과일본편향의무역구조와자본의존은자립경제의달성을어렵게만들었다. 자본의축적과배분에서는재벌중심의수출산업과개발계획사업에우선적으로공급함에따라, 일제의식민지통제금융체제보다한층더통제가강화되었다. 게다가국민은정부의계획형지도에상시동원됨에따라정부에대한의존성이커지고자율성이크게제약되었다. 특히박정희를비롯한쿠데타 448

21 주체들은경제성장과함께유능하고젊은인재의충원, 현대적인기획관리기술의도입등에힘입어국정을민주적으로이끌어갈수있는잠재력은있었으나, 자기혁신에실패하여군인체질을탈피하지못하고군사작전식으로국정을운영함에따라민주적인국정의혁신에는실패했다. 곧한부대의승리는부대원모두의승리가될수있지만, 계획을통해경제가발전하더라도그계획에서소외된사람은발전의혜택을누릴수없다. 결국박정희정부는제도와인력, 정책등전면적인정부혁신을통해급속한경제성장을이루었으나자립경제와는상당한거리가있었고, 돈만벌면된다 는도구주의적인사고가일반화되면서경제적근대화에걸맞은정신적근대화는뒤쳐지게되었다. 더욱이군사정부는군정을이상으로여기고민주정치의실현에대한진지한고민이없었던탓에민주주의조차도정권연장을위한수단으로이용했으며, 자주국방을내세워강권적인유신체제로나아감에따라민주주의의발전은애초에기대하기어려운것이었다. 모든것이완벽하게갖추어진토마스모어의 유토피아 (1516) 에서숨막힘을느끼듯이, 한사람의계획이다른사람에게는 악몽 이될수있다. 참고문헌 강신택. (2005). 한국행정학의논리. 서울 : 박영사. 강신표. (1986). 근대화와전통문화. 한국사회과학연구협의회 ( 편 ). 한국사회의변화와문제, 서울 : 법문사. 경제기획원. (1961). 제1차경제개발5개년계획, 1962~1966. 서울 : 대한민국정부.. (1980). 주요경제지표. 서울 : 경제기획원.. (1982). 개발연대의경제정책 : 경제기획원 20년사. 서울 : 경제기획원. 김광웅. (1986). 관료와정치발전. 서울 : 평민사.. (1989). 한국의국가관료제와민주주의. 한국정치학회 ( 편 ). 한국정치의민주화 : 현실과과제, 서울 : 법문사. 김성식. ( ). 민족주의와민주주의. 사상계, 127: 김세진. (1984). 한국군부의성장과정과 김성환 김정원외. 1960년대, 서울 : 거름. 김세중. (1993). 박정희의정치적리더십에대한연구 : 형성배경을중심으로. 일민윤형섭박사화갑기념논문집간행위원회 ( 편 ). 한국정치의쟁점과이해, 서울 : 박영사. 김영수. (200 1). 박정희의정치리더십. 한국정신문화연구원 ( 편 ). 장면 윤보선 박정희 : 1960년대초주요정치지도자연구, 서울 : 백산서당. 김영명. (1999). 고쳐쓴한국현대정치사. 서울 : 을유문화사. 김운태. (1989). 한국정치연구의방법론. 김운태외. 한국정치론, 제2전정판, 서울 : 박영사. 김정렴. (1992). 한국경제정책 30년사 : 김정렴회고록. 서울 : 중앙일보사.. (1997). 아, 박정희. 서울 : 중앙M&B. 김진현 지동욱. (1966 9). 한국장기개발계획의내막. 신동아,

22 김태일. ( ). 권위주의체제 등장 원인에 관한 사례 연구 : 유신 권위주의체제의 성립 을 중심으로. 최장집 ( 편 ). 역사와 사회 3: 한국자본주의와 국가, 서울 : 한 울. 김태일. (1990). 한국농촌부락의 지배구조 : 국가 끄나불 조직의 지배. 한국농어촌사회연구소 ( 편 ). 한국농업 농민문제연구 Ⅱ, 서울 : 연구사. 김호기. ( ). 경제개발과 국가의 역할에 관한 연구 : 1960~70년대를 중심으로. 최장 집 ( 편 ). 앞의 책, 김호진. (1990). 박정희의 리더십과 지배전략. 동아일보사 ( 편 ). 현대사를 어떻게 볼 것인가 (Ⅳ): 박정희와 5 16, 서울 : 동아일보사. 김흥기 ( 편 ). (1999). 비사 경제기획원 33년 : 영욕의 한국경제. 서울 : 매일경제신문사. 내무부 ( 편 ). (1975). 새마을운동: 시작에서 오늘까지. 서울 : 대한지방행정공제회. 동아일보. (1967). 自立달성 所得倍增. 4월15일 : 1면.. (1982). 秘話 第三共和國 <26>. 2월23일 : 3면. 류상영. (1998). 박정희와 그 시대를 넘기 위하여 : 연구 쟁점과 평가. 한국정치학회 ( 편 ). 박정희를 넘어서, 서울 : 푸른숲. 木宮正史. (1992). 한국의 내포적 공업화전략의 좌절 : 5 16군사정부의 국가자율성의 구조 적 한계. 고려대 대학원 박사학위논문. 민족통일연구원 ( 편 ). (1992). 남북한 국력추세 비교연구. 서울 : 민족통일연구원. 박정희. (1961). 지도자도: 혁명과정에 처하여. 서울 : 국가재건최고회의.. (1962/2005). 우리민족의 나갈길. 서울 : 동아출판사.. (1963). 국가와 혁명과 나. 서울 : 향문사.. (1971). 민족의 저력. 서울 : 광명출판사.. (1978). 민족중흥의 길. 서울 : 광명출판사.. (1984 5). 나의 소년 시절. 월간조선, 박희범. (1968). 한국경제성장론. 서울 : 고려대 출판부. 사공일. (1981). 경제개발전략과 금융. 한국투자금융주식회사 ( 편 ). 경제발전과 금융산업, 서울 : 한국투자금융주식회사. 사공일 L. P. 존스. (1986). 경제개발과 정부 및 기업가의 역할. 서울 : 한국개발연구원. 서광운. (1972). 한국금융백년. 서울 : 창조사. 서병욱. (1986 8). 박정희의 만군인맥. 월간조선, 서울신문. (1972). 朴대통령 특별 선언 전문. 10월18일 : 2면. 연세대학교 언어정보개발연구원 ( 편 ). (20 03). 연세한국어사전. 서울 : 두산동아. ( 월간 ) 옵서버. ( ). 인간 박정희 재평가 유순달. (1986). 박정희대통령의 통치이념연구. 경북대 대학원 박사학위논문. 유영준. (1980). 한국역대정권의 국가목표설정과 그 정치적 과제. 한국정치학회보, 14(1): 유원식. (1987). 5 16비록 : 혁명은 어디로 갔나. 서울 : 인물연구소. 유한열. (1967). 정치가로서의 박대통령. 소박 박력있는 지도자 : 국내외기자가 본 박정희 대통령. 서울 : 고려서적주식회사. 450

23 이각범 이은진 초의수. (1995). 해방 50년노동구조의변화. 광복50주년기념사업위원회 ( 편 ). 광복50주년기념논문집 4: 사회, 이경란. (2002). 일제하금융조합연구. 서울 : 혜안. 이광규. ( ). 농촌발전과지도자의역할. 문화인류학, 5: 이기준. (1983). 교육: 한국경제학발달사. 서울 : 일조각. 이기택. (1990). 박정희와일본. 동아일보사 ( 편 ). 앞의책, 이상우. (1986). 박정권 18년, 그권력의내막. 서울 : 동아일보사. 이성형. ( ). 국가, 계급및자본축적 : 8 3조치를중심으로. 최장집 ( 편 ). 앞의책 이완범. (1999). 제1차경제개발5개년계획의작성과미국의역할, 1960~1965. 한국정신문화연구원 ( 편 ). 1960년대의정치사회변동, 서울 : 백산서당. 이우영. (1991). 박정희통치이념의지식사회학적연구. 연세대대학원박사학위논문. 이준형. (1991). 제3 4공화국지배세력의민주주의에관한비판적연구. 서울대대학원박사학위논문. 이한림. (1994). 이한림회상록, 세기의격랑. 서울 : 팔복원. 임현진 송호근. (1994). 박정희체제의지배이데올로기. 역사문제연구소 ( 편 ). 한국정치의지배이데올로기와대항이데올로기, 서울 : 역사비평사. 전목구. (1966). 전기박정희 : 인간과경세. 서울 : 교육평론사. 전인권. (2001). 박정희의정치사상과행동에관한전기적연구. 서울대대학원박사학위논문. 정광업. (1 984 ). 박정희의퍼스낼리티와정치행태분석. 연세대행정대학원석사학위논문. 정윤재. (1996). 박정희대통령의근대화리더십 : 그의 개발독재 에대한재검토. 한국정치학회 ( 편 ). 한국현대정치사, 서울 : 법문사. _. (20 02). 박정희대통령의근대화리더십에대한유교적이해. 한국정신문화연구원 ( 편 ). 유교리더십과한국정치, 서울 : 백산서당. 정윤형. (1988). 박정희정권의경제개발이념. 이산조기준박사고희기념논문집간행위원회 ( 편 ). 한국자본주의성격논쟁, 서울 : 대왕사. 정재경 ( 편 ). (1 994 ). 박정희실기 : 행적초록. 서울 : 집문당.. (1997). 위인박정희. 서울 : 집문당. 정정길. (1992 가을 ). 대통령의정책관리스타일 : 경제정책을중심으로. 계간사상, 4(3): 정태헌. (2004). 해방전후경제계획론의수렴과전쟁후남북에서의적대적분화. 한국사학보. 17: 조선일보사월간조선 ( 편 ). (1996). 한국현대사秘자료 1백25건. 서울 : 조선일보사. 주종환. (1975). 식량자급률의저하와농정의방향전환 (1970년~74년). 전국경제인연합회 ( 편 ). 한국경제정책 30 년사, 서울 : 사회사상사. 통계청. (2000). 한국통계연감, 대전 : 통계청. 한국군사혁명사편찬위원회 ( 편 ). (1963). 한국군사혁명사 : 제1편 ( 하 ). 서울 : 국가재건최고 451

24 회의 한국군사혁명사편찬위원회. 한도현. (1990). 국가권력의 농민통제와 동원정책 : 새마을 운동을 중심으로. 한국농어촌사회 연구소 ( 편 ). 앞의 책, 한승연. (2006). 한국 行政指導 연구. 경기 파주 : 한국학술정보 ( 주 ). 황인정. (1985). ( 증보 ) 행정과 경제개발 : 한국발전정부론. 서울 : 서울대 출판부. 宮田節子. (1973 2). 朝鮮における 農村振興運動 : 1930 年代日本ファシズムの朝鮮における 展開. 季刊 現代史, 2: 原朗. (1972) 年代の滿州經濟統制政策. 滿州史硏究會 ( 편 ). 日本帝國主義下の滿州: 滿 州國 成立前後の經濟硏究, 東京 : 御茶の水書房. 朝鮮總督府官報 ( 제70호 ). (1912). 은행령, 은행령 시행규칙. 10월24일. ( 호외 ). (1928). 은행령. 12월24일. 丸山眞男. (1971). 現代政治の思想と行動. 東京 : 未來社 ; 김석근 ( 역 ). (1997). 현대정치 의 사상과 행동. 서울 : 한길사. Amsden, Alice H. (1989). Asia s Next Giant: South Korea and Late Industrialization. New York, Oxford: Oxford University Press. Cole, D. C. and P. N. Lyman. (1971). Korean development: the interplay of politics and economics. Cambridge, Mass.: Havard University Press. Colon Associates Ltd. ( ). United States Foreign Policy - Asia, Study Prepared at the Request of the Senate Foreign Relations Committee; 콜론 어쏘시에이츠 보 고서 : 미국의 대아세아정책. 사상계, 78: Eisenstadt, S. N. (Jul., 1957). Sociological Aspects of Political Development in Underdeveloped Countries. Economic Development and Cultural Change, 5(4): Emerson, Rupert. (Feb., 1960). Nationalism and Political Development. The Journal of Politics, 22(1): Janowitz, Morris. (1964). The Military in the Political Development of New Nations: an Essay in Comparative Analysis. Chicago & London: The University of Chicago Press. Song, Byung-Nak. (1994). The Rise of the Korean Economy. updated(ed.). New York: Oxford University Press. Woo, Jung-En. (1991).Race to the Swift: State and Finance in Korean Industrialization. New York: Columbia University Press. 국회도서관 ( > 전자도서관 > 한국은행조례, 은행조례. 법제처 종합법령정보센터 ( 통계청 (kosis.nso.go.kr) > 국가별 수출액, 수입액. 452