[자료집]추첨제 민주주의가 갖는 의미와 가능성 그리고 과제.hwp

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1 대의원 전면 추첨제를 도입하는 녹색당의 새로운 실험 추 첨 제 민 주 주 의 가 갖 는 의 미 와 가 능 성 그 리 고 과 제 자 료 집 순 서 발제문 : 추첨 민주주의, 왜 요청되는가, 그리고 무엇을 시도해볼 것인가 - 이지문 연세대 연세대학교 국가관리연구원 연구교수 (1쪽-33쪽) 토론문 1 : 과두제의 철칙 넘어설 추첨민주주의 - 손우정 희망행정네트워크 자문위원 (34쪽-39쪽) 토론문 2 : 녹색당 대의원 전면추첨제, 무엇을 할 것인가 - 김은희 여성정치세력연대 대표 (40쪽-49쪽) 일시 : 2013년 1월 24일 (목) 저녁 7시-9시 30분 장소 : 한살림 5층 교육장 (서울 장충동) 주최 : 녹색당

2 추첨민주주의, 왜 요청되는가, 그리고 무엇을 시도해볼 것인가? 1) 한 이해 제고 차원에서 역사와 오늘날 사례를 간략하게 소개하고자 한다. 이지문 (정치학박사, 연세대학교 국가관리연구원 연구교수) 1) 고대 아테네에서의 추첨제 1. 들어가는 글 취지에도 적혀있듯이 오늘 이 토론회는 녹색당이 국내뿐만 아니라 전 세계 정당사에서도 유래를 찾아보 기 어려운 전면적인 추첨제 대의원 제도를 도입하여 내달 창당 이후 최초의 대의원대회를 예정하고 있기 때 문에 개최되는 것으로 알고 있다. 대의원 대회는 녹색당의 최고 대의기구으로, 녹색당 당헌에 의하면 대의원 은 전원 추첨으로 선정하게 되며, 지역, 성별, 연령을 고려하여 30명 당 1인씩 선정하되 다만, 추첨대의원의 10% 이내의 범위에서 소수자에게 별도로 대의원을 배정하고 있다. 녹색당이 밝힌 것처럼 전면적인 대의원 추첨제를 도입한 것은 처음으로, 작년 총선 결과 정당이 해산된 진보신당 경우 지역 대의원의 10%를 추첨 을 통해 선출했던 것이 우리 정당사에서 유일한 사례였다는 점에서 정당 민주화 차원에서 상당한 의의가 있 다. 추첨민주주의를 주장하면서 그 일환으로 추첨제 대의원에 대한 필요성을 제기했던 한 사람으로서 녹색당 의 결정에 지지를 표하면서 생소할 수 있는 추첨민주주의가 무엇인지, 그리고 왜 도입해야 하는지, 그리고 어떻게 도입해볼 수 있을지에 대해서 의견을 제시하고자 한다. 2. 추첨민주주의란 무엇인가? 추첨민주주의, 이 용어는 아직 일상화되어있지 않다. 오늘 토론회 토론에 참여하는 손우정 위원과 재작년 공동으로 원제가 시민 입법부(A Citizen Legislature)라는 책을 번역하면서 추첨민주주의로 제목으로 삼았는 데, 우리가 이 단어를 사용한 것은 선거민주주의와 대비되는 개념으로서 추첨민주주의를 자리매김하고 싶었 기 때문이다. 선거민주주의가 선거를 통해서 공직자를 선출하는 것을 기반으로 한다면, 추첨민주주의는 추첨 을 통해서 공직자를 선발하자는 입장으로, 선거가 대의민주주의 하에서 대표자 선택의 한 방식이듯이, 추첨 역시 그러할 수 있다는 것으로, 단순히 국회의원, 지방의원 등 선출직 공직자 선택을 넘어서서 정치, 행정, 사법, 정당 등 공적 영역에서의 참여자들을 추첨을 통해서 구성하는 것까지 그 범위를 확장할 수 있다. 녹색 당이 대의원 구성을 전면적으로 추첨(지역, 성, 연령 고려)으로 하고자 하는 것이 대표적이며, 2008년 1월부 터 시행되고 있는 국민참여재판제도의 배심을 무작위 추첨(성, 연령 등 고려없이)을 통해서 선발하는 것이 우리 사회 공적 영역에서의 대표적 추첨민주주의의 실례로 볼 수 있다. 추첨민주주의는 고대 아테네에서 그 역사적 사례를 찾아볼 수 있다. 추첨제는 고대 아테네의 민주주의에 서 공직자들을 임명하는 핵심 방법이었으며, 직접민주주의의 근간을 이루던 메커니즘이었다. 직접민주주의의 원형이라 불리는 고대 아테네 경우 민회가 모든 중요한 정치권력을 행사했다고 이해하고 있으나, 아테네 정 부의 네 개의 주요한 기관들 중 세 곳인 평의회, 시민법정, 행정관이 중요한 정치적 기능을 수행했으며, 그 구성원들을 선택하는 데 폭넓게 추첨이 사용되었다. 대략 700명의 행정관 중에서 100명 정도 되는 군사 지 도자들과 재정 관리와 관련되는 특정한 공직자들만이 선거로 선출됐을 뿐이다(마넹, 2007 : 41 ; Aristotle, 2010, 43.1 ; Hansen, 1991 : 233 ; Dowlen, 2008a : 235 ; Dowlen, 2008b : 32). 즉, 민회가 수행하지 않은 대부분의 기능이 추첨을 통해 선출된 시민들에게 위탁되었으며, 이것이 아테네 민주정과 오늘날 대의정 과의 본질적 차이로 아테네 민주주의의 가장 독특한 특징이었다(마넹, 2007 : 25-6). 아테네의 추첨-정 체 (lot-polity)는 기원전 594년 솔론(Solon)부터 기원전 322년 마케도니아에 의해 아테네 민주주의의 붕괴 에 이르기까지 일정 수준의 변화는 있었지만 거의 300년 동안 유지되었다(Dowlen, 2008a : 31). 고대 아테 네 정치기구와 구성 방식은 정리하면 다음과 같다. 2) 민회 평의회 시민 법정 행정관 아테네의 최고결정권한을 소유한 기관으로 1년에 40회 이상 회합함. 공공질서의 유지에 관한 법적 틀, 재정, 직접 과세, 도편추방, 대외 업무 등과 같은 주 요 의제들은, 심의와 결정을 위해 민회에 참석한 시 민들에게 제출됨. 민회의 집행위원회 겸 운영위원회 역할을 담당했 으며, 실질적인 최고통치체로 활동함. 민회와 평의회의 법과 칙령에 따라 사건을 심리했 고, 법률적인 해석만이 아니라 정치적 기능을 수행함. 민회의 의제를 준비하고 소송에 앞서 예비심사를 하고, 법정을 소집하고 주관하며, 민회와 법정에서 내 려진 결정을 시행함. 중요한 정치적 결정의 권한은 민회와 법정에 속한 것이기 때문에 행정관에게는 결정적인 권력이 없음. 전체 시민으로 구성 (정족수 6천명) 30세 이상의 위원 500명으로 구 성되며 1년 임기로 추첨을 통해 임명. 평생 동안 두 번 이상 위 원 불가. 매년 30세 이상의 지원자 중에 서 6천명 추첨한 후, 이들 중에 서 추첨 통해 재판 배정. 대략 700명의 행정관(임기 1년) 중에서 600명 정도는 추첨으로 선출(동일 직책을 다시 가질 수 없음). 군사 및 재정 담당 약 100명은 선거로 선출(연임 제한 없음). 3. 추첨민주주의의 실제 사례는 있는가? 추첨민주주의가 왜 요청되는가, 그리고 무엇을 해볼 것인가에 대한 논의에 앞서 먼저 추첨민주주의에 대 1) 발제자의 추첨민주주의 이론과 실제 (2012년 5월)의 일부 내용을 발췌하여 본 토론회 성격에 맞게 정리한 것이며, 발간 이후 발제자의 신문 기고 등을 추가하였다. 추첨민주주의는 이처럼 고대 아테네에서는 전면적으로 사용되었지만 근대 대의정부가 등장하고 나서는 사법 배심제라는 주목할 만한 예외를 제외하면 선거가 대표자 선출의 유일한 방식으로 당연히 받아들여지고 있는 오늘날의 대의민주주의에서는 찾아보기 어려운 게 현실이다. 추첨민주주의가 대의정부 출범과 함께 정 2) 마넹, 2007 : 정리

3 치 무대에서 사라진 까닭은 단지 도시국가 수준에서 국민국가 차원으로 확장된 규모의 문제에서 비롯되었거 나 노동 분업 원칙을 정치에 적용한다는 현실적 이유 때문은 아니다. 또한 선거를 통해 좀더 탁월한 사람을 선택할 수 있다는 믿음 때문인 것도 아니다. 그 이유는 정치적 책임성이 시민 전체에 걸쳐 확산되는 추첨제 의 급진적인 공평함으로 기득권을 쥔 엘리트집단들이 정치적 지배를 재생산하기 어렵기 되기 때문에 원하지 않았다고 보는 것이 더 현실적이다. 이는 근대혁명 초기 영국, 프랑스, 미국의 대의정부 창시자들이 선거권 과 피선거권의 제한을 통해서 엘리트 지배를 강화하고자 했던 것(Manin, 1997 : )에서도 확인할 수 있듯이 이들을 실질적으로 평등 주의자로 보기 어렵다는 점에서도 충분히 유추할 수 있다. 2) 사법 배심제 일반 시민을 무작위로 추첨하여 활용하는 가장 대표적이고 오랜 역사를 갖고 있는 것은 사법배심제이 다. 3) 배심제는 대배심( 大 陪 審, grand jury, 기소배심 )과 소배심( 小 陪 審, petit jury, 공판배심 )으로 구분된 다. 재판의 결과가 적용될 소지가 가장 넓은 범위의 주민들 가운데서 무작위로 선출된 보통 12명의 배심원 이 재판에 참여하여 직업법관으로부터 독립하여 유무죄의 판단에 해당하는 평결을 내리고, 4) 법관은 그 평결 에 기속되는 제도가 소배심으로 보통 배심제라고 할 경우 이것을 가리킨다. 반면 대배심은 무작위로 선정된 보통 16~23명의 일반시민이 형사 사건의 기소 여부를 결정하는 제도이다(법원행정처 2007, 3-4 ; 김상준 2003, 19). 미국 이외에서는 사실상 대배심제는 사라졌으며, 미국과 캐나다 일부를 제외하고 민사배심 역시 대부분 폐지되었으나, 형사배심은 호주, 캐나다, 영국, 뉴질랜드, 미국을 비롯하여 전 세계 46개국에서 운영 되고 있다. 5) 미국은 매년 약 12만 건에 이르는 배심재판을 치르는데, 이는 세계 전체 배심재판 건수의 90% 에 해당한다(브리태니커백과사전 인터넷 검색). 덴마크 등 일부 유럽국가에서는 배심제와 참심제를 병용하고 있으며(법원행정처 2007, 4-5) 프랑스와 일본에서는 참심제와 배심제를 혼합한 형태의 제도를 운영하고 있 다. 6) 한국은 배심 방식이지만 기존 배심제와 달리 권고로 국한되는 국민참여재판제도를 2008년 1월부터 시행 하고 있으며, 대검찰청이 2010년 6월 발표한 검찰개혁 방안에는 시민이 중요사건의 기소여부를 직접 심의하 는 기소배심을 도입하여 법적 구속력이 있는 배심원의 평결에 따라 기소권을 행사하는 미국식 대배심 입법 을 추진하는 것을 포함하고 있다(뉴시스 2011/06/11). 한편 일본은 검찰심사위원회라는 독특한 제도를 운영 하고 있다. 7) 3) 일반 국민인 참심원이 직업법관과 함께 재판부의 일원으로 참여하여 직업법관과 동등한 권한을 가지고 사실문제 및 법률문제를 판단하는 제도인 참심제 경우는 배심제처럼 무작위 추첨 방식이 아니라 임명 또는 지명 위주 방식이다. 다만 프랑스의 배심과 일본의 재판원( 裁 判 員 )은 참심제처럼 재판부의 일원으로 참여하지만 무작위 추첨을 하는 혼합 방식이다. 4) 미국의 연방대법원은 배심이 12명으로 구성된 것에 대한 역사적인 명확한 근거는 없다고 했다. 일부 학자는 그 기원 을 점성술, 역사, 종교에서 찾았다. 예컨대 구약에 나오는 야곱에게 12명의 자녀가 있었고, 각각 이스라엘 12부족의 족장이 되었다는 설화, 또는 솔로몬의 12명 신하, 예수의 12명 제자 등이다(박홍규 2000, 93). 5) 보다 자세한 내용은 비드마르 외(2007)와 사법개혁위원회(2003), 박홍규(2000)를 참조하라. 6) 일본에서는 2009년 5월 21일부터 재판원이 참가하는 형사재판에 관한 법률 이 시행되고 있다. 재판원제도는 직업 재판관과 재판원이 기본적으로 대등한 권한으로 평의를 하고, 유무죄를 결정하며, 양형을 정하다는 점에서 참심제의 성격을 가지나, 재판원을 선거인명부에 기초하여 무작위로 추출하며 사건별로 선임한다는 점에서 배심제의 요소도 갖 고 있는 독특한 제도다(이균용 2004, 575). 7) 1948년 7월부터 시행되고 있는 검찰심사회는 검사의 불기소처분에 대한 항고제도가 없는 일본에서 일반인으로 구성 된 심사회가 형사 사건 중 검사의 불기소 처분에 대한 당부를 심사토록 하는 제도로 다른 나라에서 예를 찾아보기 국민참여재판제도에 대해서 추가로 설명하면 다음과 같다. 국민의 형사재판 참여에 관한 법률 (법률 제 8495호)이 제정되어 2008년 1월 1일부터 시행되고 있으며, 이 법률에서 규정하는 국민참여재판에서는 국민 들이 배심원으로서 형사재판에 참여하여 법정 공방을 지켜본 후 피고인의 유무죄에 관한 평결을 내리고, 유 죄 평결이 내려진 피고인에게 선고할 적절한 형을 토의하는 등 재판에 참여할 수 있게 되었으며, 재판부는 이를 참고하여 판결을 선고한다. 지방법원장은 매년 주민등록자료를 활용하여 배심원후보예정자명부를 작성 하며, 법원은 각급 법원별로 작성된 배심원후보예정자명부에서 필요한 수만큼의 배심원후보자를 무작위 추출 방식으로 정한 후 배심원후보자에게 배심원과 예비배심원의 선정기일을 통지한 후 법원에 출석한 배심원후 보자에게 판사, 검사, 변호인은 질문하여 그 자격을 확인하고 공정하게 판단할 수 있는지를 판단하여 배심원 과 예비 배심원을 선정한다. 배심원이 될 자격을 갖추지 못하였거나 사건에 대한 편견이나 선입견을 가졌다 고 판단되는 경우 선정되지 않을 수 있으며, 검사와 변호인은 일정한 수 8) 의 후보자에 대해 이유를 밝히지 않는 기피신청을 할 수 있다. 대법원이 시행 2년을 맞이하여 국민참여재판에 대한 업무성과를 분석한 자료 를 보면 9), 배심원의 평결과 판결 결과가 144건(90.6퍼센트) 일치하였다. 이 같은 결과는 일반 국민이 배심 원으로서 상식에 기초해 내린 판단이 전문적인 법률 지식을 가진 직업 법관의 판단과 큰 차이가 없음을 보 여주는 것이다(서울신문 2009/12/15). 특히 항소심 파기율은 27.9퍼센트로 같은 기간 일반 사건의 원심 파 기율 41.5퍼센트보다 낮았으며 95.1퍼센트의 배심원이 직무 수행에 만족하고, 긍정적으로 평가하였다. 3) 정책배심 1970년대와 80년대에 추첨 방식으로 구성원들을 선발하는 자문 수준의 정책배심 제도가 심의민주주의나 참여민주주의 차원에서 제기된 뒤 오늘날 전 세계적으로 확산되고 있다. 대표적인 것으로 무작위로 선발된 12~24명이 시민 배심원이 되어 공공 현안에 관해 전문가들에게 정책 질의를 하고 심의 과정을 거쳐 정책 제안을 하는 시민 배심(Citizen Jury) 10), 보통 16명의 비전문가인 일반시민을 무작위로 선출해 특정 이슈에 관한 의견을 제시한 뒤 토의와 숙의를 거쳐 일치된 의견을 모색하는 합의 회의(Consensus conference) 11), 일반 여론조사 방식으로 먼저 샘플링을 거쳐 주어진 사안에 관한 질문을 하고, 질문 결과를 수집한 다음 샘 플링에 참여한 사람들 중 대표를 선발해 토의 모임에 초청한 뒤 찬반 토론 등 공개적 심의를 거쳐 다시 설 문조사를 해 최종 의견을 수렴하는 공론 조사(deliberative opinion poll) 12), 무작위로 선발된 약 25명의 시 민 그룹을 일반적으로 6~10개 구성한 뒤 간격을 두고 공공 과제의 해결책을 모색하는 기획 배심(Planning cell) 13) 등이 있다. 한국에서도 전형적인 방식에서는 벗어나기는 했지만 2005년에 부동산 종합 대책을 만드 는 과정에서 재정경제부 차원에서 공론 조사를 실시한 적이 있다 14). 어려운 독특한 제도다(표성수 2009, 189)심사원 후보자는 시정촌 선거관리위원회가 선거인명부에서 각 할당된 인원 을 추첨으로 선택되며, 검찰사무국에서 참가 여부를 확인하는 질문지를 송부한 후 참가가 어려운 사람을 제외하고 각 그룹에 할당된 인원을 추첨으로 선택한다 8) 배심원이 9인 경우는 5인, 7인인 경우는 4인, 5인인 경우는 3인이다(국민참여재판법 제30조). 9) 대법원 뉴스레터 제58호(2010년 3월 25일자) 대법원, 시행 2년을 맞이한 국민참여재판에 대한 업무성과 분석 10) 시민 배심에 관한 구체적이고 체계적인 내용은 The Jefferson Center 홈페이지와 Crosby(2003)를 참고하라. 11) 합의회의 구체적 실행 등은 로카 연구소를 참고하라(http://www.loka.org/TrackingConsensus.html). 12) 공론 조사의 내용과 구체적 실행 절차에 관해서는 Fishkin(1995)을 참고하라 13) 기획 배심의 구체적 내용 등은 참고하라. 14) 한국의 공론 조사 실행은 재정경제부(2005)을 참고하라

4 4) 캐나다의 선거개혁시민총회 캐나다에서는 브리티시컬럼비아(British Columbia)주와 온타리오(Ontario)주에서 각각 선거제도 개혁을 위한 시민총회(Citizens' Assembly on Electoral Reform)를 추첨을 통해 선발된 시민들로 소집하였다 (Dowlen 2008b, introduce). 이는 앞서 소개한 정책배심들과 달리 주정부에 의해서 1년에 가까운 상대적으 로 긴 기간 동안에 걸쳐 소집되었으며, 시민총회에서의 권고가 자문 수준에서 그치는 것이 아니라 국민투표 에 회부되어 최종 결정에 이를 수 있다는 점에서 본질적으로 차이가 있다. 2006년 가장 인구가 많은 온타리 오 주에서, 그리고 그 2년 전인 2004년에는 인구수 3위인 브리티시컬럼비아 주에서 단순 다수대표제를 개혁 하기 위해 선거구마다 1명 또는 2명을 추첨해 구성한 시민총회를 1년 가까이 운용했다. 15) 주 정부는 선거 제도를 개혁할 필요성은 공감했지만 당파적 이해와 결부된 의원들에게 맡긴다면 이해관계가 충돌해 제대로 처리되지 않을 것이라고 인식했다. 그래서 추첨으로 시민 총회를 구성해 현행 제도의 실태와 각국의 선거 제 도를 충분히 숙지하게 한 뒤 토론 과정을 거쳐 선거 제도를 개선할지, 개선한다면 어떤 제도를 도입할지 권 고하게 했다. 시민 총회의 권고는 그것 자체로 완결되는 게 아니라 국민투표에 회부돼 최종 결정하게 했다. 결과적으로는 이 두 주에서 일반국민투표보다 높은 이중 통과 기준 때문에 아깝게 부결됐지만, 16) 추첨이라 는 평등한 참여 수단을 통해 선택된 보통 시민들이 심의와 토론을 바탕으로 비록 권고 수준이지만 주의 중 요한 핵심 이슈인 선거 제도의 개혁 방안 자체를 결정 했다는 사실이 중요할 것이다. 온타리오 시민 총회 홈 페이지 인사말에서 시민 총회 의장은 지금까지 이런 기회를 가져본 적이 없었다. 따라서 이 계기를 통해 우 리는 민주주의에 더 직접적으로 참여할 수 있는 기회를 갖게 될 것이다. 많은 것을 배우고, 듣고 또 다른 사 람들과 함께 우리의 선거 제도에 관해 토론하며, 미래의 청사진을 그려보는 기회가 될 수 있으리라고 생각한 다 라고 했다. 이렇게 시민 총회 과정 자체가 일반 시민들이 함께 모여 주어진 의제를 심의하고 좋은 결정을 내릴 수 있다는 사실을 보여줬다는 점에 추첨제의 가능성이 있다. 5) 한국 정당 차원 사례 사법배심과 정책배심은 비교적 전 세계적으로 시행되고 있지만 한국에서는 사법배심의 변형된 형태의 국 민참여재판제가 2008년에서야 시행에 들어갔으며, 정책배심 역시 국가 차원 시행은 2005년 부동산종합대책 관련 공론조사가 유일할 정도로 추첨을 통해서 일반 시민을 선출하여 공적인 업무를 맡기는 것은 아직까지 일상적이지 않다. 그러나 한국 경우 최근 들어 보수정당들 내에서도 정당 민주주의 차원에서 공직선거후보자 15) 브리티시컬럼비아 주의 경우 79개 선거구마다 남녀 1명씩 158명에 원주민 공동체의 2명을 추가해 모두 160명을 뽑고, 여기에 임명된 의장까지 합해 모두 161명으로 구성했다. 온타리오 주의 경우는 103개 선거구마다1명씩 선택 (남성 52명, 여성 51명, 여기에는 원주민 1명 포함됨)했으며 여기에 총독 대리가 임명한 1명의 의장이 추가돼 104명 이었다(브리티시컬럼비아 선거 개혁 시민 총회 2004 보고서, 온타리오 시민 총회 홈페이지 아래 관련 내용 역시 이 자료들을 정리한 것이다). 16) 브리티시컬럼비아 주의 경우 투표자의 60퍼센트 이상 찬성과 79개 선거구 중 48개 선거구(전체 선거구의 60퍼센 트)에서의 과반수 찬성이라는 조건을 동시 충족해야 한다. 2005년 5월 17일에 실시된 국민투표에서 79개 선거구중 77개에서 과반수를 획득했지만 전체 투표 중 57.7퍼센트의 지지를 얻어 아깝게 부결됐다. 2009년에 다시 실시된 국 민투표에서도 부결됐다. 온타리오 주의 경우도 전체 투표자의 60퍼센트 이상 찬성과 107개 선거구중 64개 선거구(전 체 선거구의 60퍼센트)에서 과반수 획득을 동시에 충족하는 조건이었으며, 2007년 10월 10일 국민투표에서 선거구 과반 조건은 충족됐지만 전체 투표에서 37퍼센트 획득으로 부결됐다. 들을 선정하기 위한 국민참여경선이나 공천배심제에 참여할 시민들을 추첨을 통해서 선발하고 있으며, 진보 정당에서는 당내 민주주의 차원에서 대의원 일부를 추첨으로 배정하는 등 정당에서 추첨 활용의 다양한 사 례를 접할 수 있다. 오늘 이 토론회가 정당에서 대의원 추첨제 도입을 계기로 개최된다는 점에서 정당 차원 사례에 대해서 보다 자세히 기술하였다. (1) 국민참여경선 2002년 제16대 대통령 후보 선출을 위해 새천년민주당이 정당사상 처음으로 채택한 국민참여경선제의 후보선출방식은 다음과 같다. 즉, 대통령후보선거인단은 전국대의원대회 대의원과 전국대의원대회 대의원이 아닌 일반당원선거인, 그리고 일반국민을 대상으로 한 공모당원선거인(정당법 제31조에 의하여 공모당원 이 란 용어로 규정)으로 구성하되 전국대의원대회 대의원 20퍼센트, 일반당원선거인 30퍼센트, 공모당원선거인 50퍼센트의 비율로 구성할 것을 규정하고 있으며, 전체 선거인단의 규모는 7만769명으로 확정되었다. 이와 함께 전체 선거인단의 2.5퍼센트인 1,750표로 환산되는 인터넷 투표를 도입하였다. 17) 대통령 선거권이 있는 일반 국민을 대상으로 한 공모에는 190만 명에 이르는 많은 국민이 참여하였으며, 유효신청자수는 1,602,579명이었다. 민주당선거관리위원회는 추첨위원회를 구성하고 16개 시도별 인구비례에 따라 그 정수 를 배정하고 시도별로 배정된 선거인단은 성별, 연령별(40세 이전, 40세 이후로 구분) 인구비례에 의하여 무작위로 컴퓨터 추첨을 하였다. 추첨된 공모당원이 부득이한 사정으로 투표에 참여할 수 없을 경우를 대비 하여 추첨정수의 100퍼센트를 예비선거인으로 추첨하고 예비선거인단을 성별 연령별로 구분하여 결원이 발생하면 각각의 후순위자가 선거인으로 확정되었다. 추첨된 선거인단은 명부 확정 전까지 우편과 전화 등의 통신수단을 통하여 선정을 통보하고 투표참여 여부를 확인, 불참의사를 표하거나 연락이 단절되는 경우 예비 선거인의 차순위자를 선정하여 즉시 통보하고 동일한 절차를 거쳐 확정하였다. 최종적으로 유효신청자 1,602,579명 중 33,250명이 추첨으로 공모당원선거인으로 결정되었다. 선거인단 전체에서 여성의 비율은 19.3퍼센트였으며, 연령별로 보면 20대 23.9퍼센트, 30대 47.5퍼센트로 40대 미만 비율이 71.4퍼센트에 이 르렀다. 여성 비율이 20퍼센트에 미치지 못하였지만 이전까지 대선 후보 선출에 참여한 대의원들 가운데 여 성이 극히 미미했다는 점을 감안하면 결코 낮은 수치는 아니었다. 또한 그때까지 호남에 집중되어 있던 대의 원의 비율과 달리 선거인단에서는 호남(13퍼센트)보다 영남(20.6퍼센트)이 높아지는 등 기존 당원 위주의 경선과 달리 성별, 연령별, 지역별 대표성이 제고되었다. 물론 공모에 참여한 상당수가 각 후보 진영이 자금 과 인맥을 동원한 이른바 동원된 응모단이라는 지적이 제기되었지만 이를 감안하더라도 유효신청자수 160만 명이 참여하는 정당행사는 분명 획기적이었다는 평가를 받았다. 이와 달리 한나라당은 민주당과 상당히 유사 한 국민경선제를 마련하였다. 선거인단 규모나 구성 비율은 민주당과 거의 똑같았지만, 그 규모는 48,000명 이고, 대의원, 당원, 일반국민을 대상으로 한 공모당원의 구성 비율은 3 : 2 : 5이다. 선거인단의 샘플에 비 례원칙이 도입된 것이나 전국을 순회하면서 매번 투개표하는 것도 동일하나, 선거인단 경쟁률에서 폭발적 인 기를 끈 민주당과 비하면 거의 주목을 못 받았다(김영동 2003, ; 아사바유키 2008, ; 김 세균 2003, 9-18 ; 김용재 2004, 28-38). 17대 대선에서는 대통합민주신당이 완전 국민경선을 실시하여 대의원, 당원, 그리고 일반국민의 구별 없이 누구나 선출인으로 참여할 수 있었기 때문에 16대처럼 추첨을 17) 많은 사람이 투표에 참여하더라도 1,750표를 기준으로 득표율만큼만 후보에게 표가 배분된다. 예를 들면 한 후보가 인터넷투표에서 50퍼센트 득표를 할 경우, 지역순회 경선결과에 875표가 추가된다

5 통한 공모 방식은 사용되지 않았다. 18) 이와 반해 한나라당은 대의원이나 당원뿐만 아니라 일반 국민도 선출 인으로 참여하고 여론조사를 반영한다는 점에서 대통합민주신당과 동일하지만, 선거인단의 규모에는 상한선 이 규정되어 있다는 점에서 다르며, 당원 및 일반 국민 경우 성별, 연령, 지역 등 비례원칙을 적용하여 선거 인단을 구성하는 과정에서 16대 새천년민주당과 한나라당처럼 추첨 방식을 사용하였다. 19) 선거인단 규모는 유권자의 0.5퍼센트인 185,323명이며 이중 대의원, 당원, 일반국민, 여론조사의 구성 비율은 2 : 3 : 3 : 2 로 대의원 46,331명, 당원 및 일반국민 각각 69,496명이며, 여론조사는 6,000명까지 조사하여 유효투표수의 20퍼센트로 반영하는 방식이었다(아사바유키 ; 윤종빈 2008, ; 김명수 2008, 22-64). 대통령 후보뿐만 아니라 국회의원 후보 선출 과정에서도 국민경선제가 2004년 17대 총선부터 도입되었 다. 전체 243개 지역구 중 열린우리당은 85개 지역구에서, 한나라당은 15개 지역구에서 국민경선제를 실시 하였으며, 경선 방식은 대선 당시 국민경선처럼 참여 의사가 있는 일반 국민을 대상으로 하는 것이 아니라 공정성과 객관성을 보장한다는 의미에서 무작위 추출방식으로 전화응답조사를 통해 당원, 지지자, 무당파로 응답한 유권자의 특성에 따라 할당을 배분해 실시하는 방식이었다. 열린우리당은 100퍼센트 무작위 일반 유 권자로 선거인단을 구성한 반면, 한나라당은 당원 10퍼센트, 무작위 일반 유권자 90퍼센트로 구성하였다. 열 린우리당은 선거인단 구성 시 40세 미만 43퍼센트, 40세 이상 57퍼센트, 남성 45퍼센트, 여성 55퍼센트로 하였다(김용재 2004, 31-56). 18대 총선 당시에서는 각 정당에서 경선 실시 의지를 일부 표출하기는 하였 으나, 지방자치선거까지 확대되었던 국민경선제는 사라졌고 대부분 정당은 경선 없이 중앙당 중심의 공천을 실시하였다(박경미 2008, 42). (2) 공천배심원제 2006년 지방선거 당시 민주당 광주시당에서는 정당 최초로 시민배심원제를 도입하였다. 기초단체장과 광 역의원 경우 시민 배심원단 심사로 예비 후보자 3배수를 압축한 후 시민 50퍼센트와 후원당원 50퍼센트가 참여하는 국민참여 여론조사를 실시해 최종 후보를 선출하며, 기초의원은 배심원단 심사로 2인 선거구는 3 명, 3인 선거구는 5명, 4인 선거구는 6명을 각각 추천해 시민 50퍼센트와 후원당원 50퍼센트 국민참여 여론 조사로 결정하는 방식이다. 시민 배심원단은 광주시당 공천특위 산하기구로 국회의원 선거구별로 50-60명 내외로 구성되며, 모집 방식은 중앙당과 시당 홈페이지 공모를 통해 모집하고 무작위 추출로 최종 확정했다 (뉴시스, 2006/03/03). 배심원제 도입이 선거과정에서 시민들의 참여를 유도하는 매우 긍정적인 효과와 함 께 예비후보들마다 조직적으로 시민배심원에 자기사람을 동원했다는 비판이 제기되었다. 2010년 6.2 지방선거에서는 한나라당은 국민공천배심원제를, 민주당은 시민공천배심원제를 통해 공천개 혁을 표방했으나, 한나라당 경우는 중앙당 및 시 도당에 각계 인사 30명 이상으로 구성하여 전략지역 및 비 례대표 후보자를 심의하도록 하는 방식으로 실제 공천 과정에서 별다른 영향력을 발휘할 수 없는 형식적인 기구로 전락했다. 반면 민주당 경우는 시민공천배심원경선시행세칙( 제정)을 통해 해당 선거구 유 권자로 구성된 현지 배심원 100인 이상과 각 계층을 대표할 전문가들로 구성된 100인 이상의 전문 배심 18) 공직선거법 개정으로 16대 대선과 달리 일반 국민은 형식적으로 당원으로 등록하지 않아도 경선에 참여할 수 있게 되었다. 19) 일반국민 경우 60퍼센트 가까이가 50대 이상으로 구성되었다는 지적이 있었다(윤종빈 2008, 48). 원 으로 구성되며, 배심원 경선은 후보자의 정견발표, 패널토론, 후보자간의 상호토론, 배심원 서면 질의 등 의 다양한 방식의 토론회와 배심원 선거를 통한 후보 선출 과정으로 진행되었다. 현지 배심원은 해당 지역 유권자 중 여론조사 표본 추출 방식으로 선발하였다. 인천, 광주 두 곳 광역자치단체장을 포함하여 모두 12 개 자치단체장 후보 선출에서 시민공천배심원이 실시되었으며, 선거구의 전 당원을 대상으로 한 여론조사 결 과와 배심원단 경선 결과를 1대 1 비율로 합산하여 반영한 경우가 다수지만 인천 연수구 등 4곳은 100퍼센 트 배심원단 선거로 결정하였다. 그러나 극히 일부 지역인 전체 공천 지역 가운데 6.5퍼센트에서만 실시되었 으며(이정진 2010, 88-91, 민주당 대변인실 브리핑) 기초단체장 당선자 중에서는 배심원단을 사 전에 만나 지지를 당부하는 등 불법모임을 개최했다는 고소장이 접수돼 수사가 이어지고 있는 등 문제점이 노출되기도 하였다(뉴시스, 2010/06/07). (3) 대의원 배정 진보신당은 지역 대의원의 10퍼센트를 추첨을 통해서 선출하였다. 20) 그 근거는 2009년 3월 1일 제1차 당대회에서 제정한 당규 제9호 대의기구에 관한 규정 제3조로, 추첨 대의원은 지역 대의원 총수의 10퍼센트 (그 중 여성당원을 50퍼센트 이상, 장애인당원을 5퍼센트 이상으로 함)로 하되, 전국을 선거구로 하여 다음 방식으로 선출한다. 먼저 당연직 대의원, 대의원 선거 후보당원, 중앙 및 광역시 도당 선거관리위원회 위원을 제외하고 선거권을 가진 당원 중 여성당원을 대상으로 추첨하여 대의원 활동의사가 확인된 당원으로 추첨 대의원 정수의 50퍼센트를 선출하고, 장애인당원을 대상으로 추첨하여 대의원 활동의사가 확인된 당원으로 추첨 대의원 정수의 5퍼센트를 선출한다. 그리고 나서 앞서 방식으로 선출된 여성당원 및 장애인당원을 제 외한 추첨대상 당원 전체를 대상으로 다시 추첨하여 대의원 활동의사가 확인된 당원으로 나머지 추첨 대의 원 정수를 선출한다. 진보신당은 당헌당규를 제정한 제1차 당대회 직전 개최하였던 전국위원회( ) 에서 당헌당규를 둘러싼 쟁점 논쟁 중, 추첨제 역시 쟁점이 되었다. 한 당원은 역사적으로 유래가 없고 그 사례가 빈곤하며, 정치학에서는 이론적 논의도 거의 이루어지지 않았다 며 추첨된 대의원은 당원의 의사를 반영하지도 않고 오로지 개인의 의사를 반영하게 되는 것이며 따라서 당원들의 통제와 제어도 받지 못하기 때문에 책임정치 측면에서 문제가 될 수 있다면서 실험이 필요하지 않다고 고 주장한 반면, 또 다른 한 당원 은 진보신당은 한국 사회를 변혁시키는 실험 중으로 실험이 필요 없다는 말에 동의할 수 없으며, 세계의 완 벽한 체제는 있을 수 없고 대의민주주의 역시 똑같다며 추첨제는 대의체제에 문제의식을 갖고 대안으로 나 타난 것 이라고 반박했다. 당헌당규소위 한 위원도 당의 추첨제 대의원이 만약 정파갈등이 빚어졌을 때 안 전판이 될 수 있지 않을까 생각한다 며 정파가 생겨나다 보면 어떤 안건들은 민감하고 편향된 안건이 있을 수도 있는데 그런 안건의 경우 추첨제 대의원이나 전국위원이 냉정하게 판단할 수 있지 않을까 라고 주장했 다. 이러한 논쟁 끝에 진보신당은 평소 당활동에 많이 참여하지 못했던 일반 당원의 당 사업 참여를 활성화 를 통해 직접민주주의를 실현하고 열성 당원이나 활동가 중심으로 대의원 대회가 구성되는 것을 방지 하기 위해서 추첨을 통해 대의원 총수의 10퍼센트를 결정하는 추첨 대의원제를 도입하였다. 그러나 대의원으로 추첨된 당원들이 참여를 거부하거나 수락하더라도 대의원대회에 참석하지 않는 현상이 나타나면서 추첨 대 의원제에 대한 회의론이 일고 있다. 이에 대해 손우정(2011)은 정원의 10퍼센트 이내로 제한된 추첨 대의원 20) 아래 내용은 진보신당 홈페이지 2010년 9월 15일)에서 관련 당규, 핫이슈, 보도자 료 등을 찾아 정리한 것이다

6 은 자신의 참여로 인해 전체 의사가 바뀔 것이라는 기대를 갖기 어려우며, 기존의 정파에 소속되지 않은 이 들은 소외감을 느낄 가능성이 크기 때문에 궁극적으로 전체 대의원을 추첨해야 한다고 주장한다. 반면 민주 노동당 21) 은 2008년 6월 22일 임시당대회에서 추첨제 관련 당헌 개정을 논의하였지만, 당대회 구성에서 추 첨을 통해 선출된 당대회 대의원 추가는 재석인원 620명 중 찬성 313명으로 부결되었으며 22), 중앙위원의 10퍼센트를 일반당원 추첨제를 도입하여 구성하자는 건 역시 재석인원 577명 중 찬성 207명으로 부결되었 다. 4. 추첨민주주의, 어떻게 도입하자고 주장되고 있나? 1970년대 초부터 단편적이지만 추첨제에 대한 논의가 나오기 시작했고, 23) 1980년대 후반부터는 미국 하 원을 추첨으로 대체하자는 주장(Callenbach & Phillips, )뿐만 아니라 영국 하원과 상원을 각 각 추첨 의회로 바꾸자는 제안이 나왔다(Sutherland, ; Barnett and Carty, ). 단원제인 유럽연합의회에 추첨원을 추가 주장(Buchstein & Hein, 2010)과 덴마크 의회에 미니 덴마크(mini Denmak)라고 불리는 전자 상원을 1년 임기의 7만명을 추첨해서 구성하자는 슈밋(Schmidt 2001)의 논의도 찾아볼 수 있다. 또한 양원제 경우는 양원과 동등한 제3입법부를, 단원제 경우는 의원 절반을 추첨으로 구성 할 것을 제시하는 베커(Becker 1976)도 있다. 또한 의회를 대체하자는 차원은 아니지만 오리어리(O Leary) 의 국민원( 國 民 院,People House), 24) 레이브(Leib)의 대중부(Popular Branch) 25) 처럼 추첨으로 구성한 새로 운 시민 총회를 추가해 일정 기능을 담당하게 하자는 제안을 담은 책자도 상당히 체계적이다. 한편 더 나아 가 아예 대의제를 폐기하고 추첨으로 기능별 그룹을 구성하자는 주장 역시 주목할 만하다(Burnheim, 1985; Carson and Martin, 1999). 특히 현대 정치학의 거장으로 평가되는 로버트 달도 1970년에 한 제안에서 한 걸음 더 나아가 입법부의 보완물로 무작위 선출된 약 1000명의 소인구 집단(minipopulus)을 연방, 주, 지역 단위에서 의제에 따라 다양하게 창출할 것을 제안한다(Dahl, 1989). 반면 국내에서는 제안 차원의 주장 역시 손꼽을 정도이며 추첨제 자체에 대한 논의로까지는 체계적으로 발전한 경우는 드물다. 다만 하승우(2006)가 풀뿌리 공론장 구축의 일환으로 지역 관직 차원에서의 추첨제 제안을 한 바 있다. 즉, 풀뿌리 공론장의 의견을 대리할 대표자, 각 동( 洞 )의 주민자치위원회의 위원을 추첨 으로 선출하는 것을 제안하였으며, 이러한 지역 관직을 추첨으로 배분하는 것이 어렵다면 풀뿌리 운동단체가 먼저 단체 내부에서 추첨을 도입할 필요성도 있다고 제안한다. 영미권 학자들의 제4부 논의에서 아이디어를 21) 아래 내용은 민주노동당 홈페이지 2010년 9월 15일)에서 관련 내용을 찾아 정리한 것 이다. 22) 신생 정당인 진보신당에서는 과반수 찬성으로 추첨제를 도입할 수 있었지만, 기존 정당인 민주노동당은 당헌 개정시 2/3 이상 찬성을 요구하기 때문에 과반 찬성이 있었지만 부결된 것이다. 23) 대표적으로 로버트 달은 국민에 의한 지배 에 좀더 가까이 다가갈 수 있게 하는 제도 개혁의 일환으로, 대도시의 시 장, 주지사, 상하원 의원, 대통령을 각각 보조할 몇 백 명 자문위원회를 무작위로 선출할 것을 제안한다(Dahl, 1970: 122~125). 이어 입법부를 선택하는 방안의 하나로 추첨제에 관한 논문도 발표됐다(Mueller, Tollison, and Willett, 1972: 57~68). 24) 미국 하원 435개 선거구마다 추첨으로 선택된 시민 100명으로 지역 시민 총회를 구성해 자문 기능을 맡게 하며(1 단계 개혁), 다음 단계로 435개 지역 시민 총회들의 국가적 네트워크인 국민원(People es House)을 구축해 하원과 상원을 통과한 중요 입법에 찬반 투표를 할 수 있는 공식적 권한을 부여한다. 25) 국민투표와 주민발안 시스템을 완전히 대체하는, 무작위로 선택된 525명의 시민 배심으로 정부의 제4부인 대중부 (popular branch)를 만들어 행정, 입법, 사법 3부에 추가할 것을 제안한다. 얻어 추첨으로 선발된 시민의회를 주장하는 두 편의 논문(김상준 2007, 오현철 2007)이 있다. 김상준은 전 국민 사이에서 갈등 소지가 매우 높을 것으로 예상되는 입안 단계의 법안, 국회에서 교착상태에 이른 법안, 입법 시행되고 있으나 국민의 반발이 심한 법안 등 국민생활에 중장기적으로 심대한 영향을 끼치는 공공정 책을 심의하기 위해서 국민, 대통령, 국회가 추첨으로 구성되는 시민의회를 소집할 수 있으며(예컨대 유권자 의 20분의 1이나 국회 과반수의 발의, 대통령의 발의) 사안에 따라 소집하고 사안에 대한 심의 결정을 완료 하면 해산한다. 시민의회의 결정은 국회의원 과반수의 동의를 거쳐 입법하나, 국회는 시민의회의 결정에 대 해 가부 표결을 할 뿐, 수정 보완 등 변경을 일체 할 수 없다. 이 입법에 대한 대통령 거부권이나 헌법재판 소의 위헌 심판은 다른 법률과 같다. 또한 그는 전국 단위의 시민의회 뿐만 아니라 지방 단위 시민의회 역시 제안하고 있다. 한편 기존 3부의 기능을 보완 완충 하는 수준의 비상설적인 시민의회를 제안한 김상준과 달 리 오현철은 대의민주주의의 한계를 근본적으로 극복하기 위해 더 급진적인 대안으로 층화 추출된 대표들로 구성되는 일종의 최고 권력기관으로 상설적인 시민의회를 제안한다. 그는 입법부 사법부 행정부와 더불어 제4 부 성격으로 헌법재판소를 대체하는 최고 권력기관으로 시민의회를 제안하면서, 생활세계와 시민사회에서 이 루어지 의사소통을 직접 반영할 수 있도록 지역 성 계급 연령 등을 그대로 반영하도록 계층별 무작위 선발을 제시한다. 임기는 1년으로 누구나 평생에 한번만 재직 가능케 하여 가능한 한 많은 사람들이 참여할 수 있 도록 하며, 독자적인 헌법 개정안 제출 권한과 행정부 입법부에 대한 권고안을 제출할 수 있는 권한은 보유 할 수 있다. 오현철이 헌법재판소를 대체하는 최고 권력기관으로 시민의회를 제안한 반면, 이재승(2013)은 상설적인 헌법재판소를 폐지하고 일반형사사건의 배심제와 유사하게 공익판단을 위한 헌법배심제들 도입하 자고 제안한다. 전국적 수준에서 성인남녀의 신청을 받아 배심원명부를 작성하고 무작위로 추첨하여 재판부 (200명)를 구성하고 해당갈등에 대하여 주말 워크샵 방식을 통해 전문가의 설명과 난상토론을 지켜보도록 하고 다시 일정한 시간을 가진 후에 공식적인 법정에서 투표하도록 하자는 것이다. 한편과 이들과 달리 직접민주주의 차원에서 사안마다 인터넷망을 통해 추첨한 인원들이 결정하는 독특한 방식을 주장하는 하기남(2009)의 저작이 있다. 즉, 국민 개개인의 의사가 인터넷 백본망을 통해 중앙서버에 집중 처리되는데 이 백본망과 중앙서버, 그리고 서버 내에서 정보를 통합 분석 처리하는 전산프로그램들을 함 께 일컬어 국민중추라 하며, 투표행위만이 아니라 국민의 정치적 의사표출이나 발의, 심의, 토론 이 모든 것 들이 전자적으로 이루어져야 하며 그 물리적 시스템의 중심에 국민중추가 자리한다. 모든 국민결정은 국민중 추를 통해 이루어지는데, 국민중추를 이용한 전자적 의사결집이라 해도 결정사안이 많거나 자주 발생한다면 이내 피로현상이 나타나고 말 것이기 때문에 국민전체의 의사결정을 물어야 할 사안과 천만명의 의사를 물 어야 할 사안 그보다 낮은 백만명, 십만명, 만명 등 그 수준을 차별화하여 사안의 중요성에 따라 다양한 범 위로 대응할 수 있으며 경우에 따라서는 사법결정을 위한 배심원단과 같이 천명, 백명, 십명의 단위도 가능 하다. 결정의 주체와 결정의 종류, 그리고 결정의 단위가 정해지면 국민중추는 그 단위에 해당하는 결정대상 자를 전산으로 자동 선정한다. 선정 시 주거지역별, 연령별, 직업별, 수입규모별, 성별, 그리고 참여횟수 등 다양한 요소를 감안하여 과학적으로 균등(무작위)하게 선정된다. 선정된 대상자에게 발의 내용과 함께 붙임 의견이 전자 통지되고 언제까지 전자 결정해줄 것을 요청한다. 이 방식은 직접민주주의를 전자민주주의와 추 첨제로 결합한 것으로 이해할 수 있다. 선출직 공직자 선발에 초점을 맞춘 것은 토론회 발제문(손우정 2008))이 있다. 손우정은 대의체제 자체 를 국민의 축소판으로 만들어 그 어떤 대의구조보다 훨씬 큰 민주성을 담보하는 공론장을 창출할 것을 제안

7 하면서 의회권력을 추첨제로 대체할 것을 제안한다. 다만 추첨이 모든 선거 권력을 대체하는 것이 아니라, 민주주의 제도의 여백을 리더십을 통해 채우기 위해서 선거를 통한 행정수반 선출과 병행되기 때문에 정당 이 존속하며, 정당은 대의원에 자기 정당의 정책을 호소하고 설득하기 위한 정치활동을 계속 전개한다. 대의 원 규모는 500~1,000명 선이 되며, 임기는 1년에서 3년 정도이다. 그리고 한번 선출된 대의원은 동일 기구 의 대의원 추첨에서 제외하나 기초, 광역, 국가단위 대의원직은 각각 한 번씩 가능하다. 다만 참여하지 않을 권리가 주어지지 않은 정치참여는 권리가 아닌 강제일 뿐이라는 점을 고려하면 선출을 거부할 권리 또한 보 장해야 한다. 다만 충분한 연구와 국민적 합의가 이루어지지 않은 상황을 고려하여 정당을 비롯한 자발적 결 사체 등에서의 선 도입을 통해서 추첨제에 대한 문제점을 확인하고 수정 보완함으로써 가장 적절한 구현방안 을 모색하자는 접근을 제시한다. 한편 이지문(2010)과 손우정(2010)은 지방자치단체 차원에서 주민참여예 산제 시민위원회 구성을 위해 추첨제 사용을 제안하고 있다. 손우정은 국내 참여예산제에서는 주민총회의 의 미를 가진 지역회의가 강제조항이 아니기 때문에 존재하지 않을뿐더러 시민위원회는 단체장이 임명권을 갖 고 일정 인원(50 100명)을 선발하는 형태라는 점에서 지역 관변단체나 토호의 입김에서 자유롭지 못하다 는 비판이 있기 때문에 500명 정도의 주민을 추첨으로 선발하자고 제안한다. 이때 지역별 부문별 할당도 함 께 고려한다. 같은 토론회 발제를 통해 발표자 역시 주민참여예산제 시민위원회 구성과 지자체 차원 각종 위 원회에 추첨제 활용을 논의하였다. 이 부분은 뒤에서 보다 자세하게 기술하였다. 26) 국내외 추첨제 제안을 정리하면 다음과 같다. Leib 2004 Barnett & Carty Sutherland Callenbach & Philips Schmidt 2001 Buchstein & Hein 2010 대중부 (the popular branch) 아테네옵션 (the Athenian Option) 입법의회 (Legislative Assembly) 시민의회 (A Citizen Legislature) 미니 덴마크 (mini Denmak) 추첨원 (House of Lots) 국민투표와 주민발안 시스템을 전면 대체하기 위해서 추첨으로 525명을 선택하여 제4부를 연방정부뿐만 아니라 주정부 차원 구성 영국 상원 대체 영국 하원 대체 미국 하원 대체 덴마크 의회에 7만명으로 구성되는 전자상원 추가 유럽연합의회에 상원 추가 Steele 미국 양원 대체 구분 주창자, 연도 제안명 성격 Simon 1998 배심 시민총회들 (jury assemblies) 의회 폐지 후 비상설 입법기관 대체 자문 Dahl DeLeon 1997 자문위원회 (advisory council) 소인구집단 (mini populus) 참여적 정책분석 (Participation Policy Analysis) 각각의 선출직 공무원들을 보조하는 자문위원회 각각의 중요 쟁점에 따라 하나씩 존재할 수 있으며, 모든 수준의 정부 - 전국, 주, 지방 - 에 하나씩 존재 공공정책 과정에 참여하는 정책배심, 정책을 결정 하지 않고 정책입안자들에게 조언 수준 Snider 2005 Amar 1984 King 2009 시민선거배심(Citizens Electoral Jury) 의원들의 직접적인 이해 상충 이슈들을 다루는 의회 내 상임위원회 성격 기존 의회 선거에서 투표 후 추첨 통해서 대표 결정 지방의회는 추첨투표 사용, 상위 의회 및 보다 높은 관직 경우 이들 대상으로 의회별 투표 후 주민들의 선거로 결정 Gastil 2000 Mueller et al 선거관련 시민패널들 무작위 입법부 (Random Legislature) 시민패널의 판단을 투표자들에게 전달함으로써 유권자들이 보다 현명한 결정을 할 수 있도록 정보 제공 특정 제도가 아니라 다양한 방식 제안 고진 2002 Lockard 2001 추첨투표 (Lottery Voting) 입법부로 국한되는지 불명확 입법 관련 Becker 1976 무작위원 (the Random House) 양원제 경우는 양원과 동등한 입법부로서 제3입법부, 단원제 경우 절반을 추첨으로 선택 Knag 1998 대통령선거에서 추첨투표방식 O'Leary 2006 국민원 (the People House) 하원 의원 선거구마다 100명씩 구성하여 입법행위에 일정한 권한 부여 행정 Long 입법부는 그대로 두되 행정부의 많은 관직을 추첨을 통해서 구성 26) 손우정과 이지문은 앞서 살펴본 칼렌바크와 필립스의 저서를 공동 번역 출간한 추첨민주주의 (2011)에서 손우정 은 기존 2008년 발제문을 근간으로 2010년 토론문 내용을 추가하고 선거문제의 단기적 대안들을 새로 정리한 보론 을, 이지문은 2010년 토론문을 중심으로 이 책의 내용 일부를 요약한 보론을 포함시켰다. Barber 1984 강한 민주주의 (strong democracy) 지방공직 선출 Vidal-Naqust - 행정부 내 자문 위원회 차원

8 1969 McCormick 2006 호민관 위원회 (the Tribunate Assembly) 부유한 엘리트들의 과도한 영향력을 막기 위한 기구 Boyle 공무원 선발시 시험 후 추첨 방식 사법 Roland 직접 민주 주의 기타 국내 Buheim1985, Carson & Martin [1999] 2008 데마키(Demarchy) 적격 후보 대상으로 추첨풀 구성 후 추첨과 지지 결합 방식으로 재판관 선출 관료제 폐지하고 기능별 소그룹 구성 Mulgan 결사체 차원 Rough 2002 김상준 시민 지혜 평의회 (Citizens Wisdom Council) 시민의회 상징적 차원의 국가적 대화 국가적 차원뿐만 아니라 다양한 영역 에서도 적용 비상설 시민의회 성격 오현철 2007 시민의회 제4부 성격으로 최고 권력기관 성격 하기남 2009 국민중추 기존 3부에 국민중추부 추가하되 국가최고기구 성격 하승우 각 동( 洞 )의 주민자치위원회의 위원을 추첨 손우정 2008 의회권력 창출 최종적으로 의회권력 대체 손우정 2010, 이지문 주민참여예산제 시민위원 선출 이지문 2011 입법권력 창출 국가시민의원단 차원의 입법부(지방의회 포함) 대체 이지문 2012 정치개혁시민총회 국회 정치개혁특별위원회 대체 이지문 2013 의회배심 거부권 행사 법률안 등 논의하는 국회내 비상설 자문기구 이재승 2013 헌법배심 헌법재판소 대체하는 헌법배심제 5. 왜 추첨민주주의인가? 1) 고대 아테네에서 추첨제를 사용한 이유는? 발제자의 논의를 전개하기 앞서, 먼저 고대 아테네에서 추첨제를 사용한 이유에 대해서 간략하게 설명함 으로써 추첨민주주의가 왜 필요한지에 대한 답을 찾을 수 있을 것이다. 아테네가 추첨을 사용한 이유에 대해 서는 크게 보면 평등과 자유, 통합, 공공선, 대표성으로 해석할 수 있다. 먼저, 추첨에 의한 선출은 기회의 평등을 이상으로부터 현실로 전환시켰다. 라는 핀리(Finley 1973, 77)의 논평처럼 아테네인이 추첨을 광범위 하게 사용한 가장 중요한 이유로 정치적 평등이라는 미덕에 대한 민주적 약속의 표현 차원에서 제시된다. 민 주주의에 고유한 정의의 개념은 정치적 공직을 포함한 사회적 재화들은 모든 자유 시민들 사이에 동등하게 배분되어져야 한다는 것이며(Mulgan 1984, 545) 시민들이 통치 업무에 대한 동등한 몫을 갖는 산술적 평 등 은 원칙상 공직을 맡을 동등한 기회가 있을 때 가능하다는 점에서 추첨이 이러한 평등을 보장해준다는 것 이다(헬드 2010, 43). 다만 아테네에서 추첨을 통해 획득된 평등은 재능과 노력에 따라 관직을 분배하는 것 이 아니기 때문에 오늘날 우리가 이해하는 기회의 평등과는 분명히 다르며, 모두에게 동일한 몫을 주는 것도 아니기 때문에 결과의 평등이 아닌 어떤 것을 가질 수 있는 균등한 가능성 이라는 의미에서의 평등이었다 (마넹 2007, : 59-60). 결과적으로 추첨은 아테네 민주주의 최고의 원칙인 이세고리아(isegoria, 민 회에서 발언할 수 있는 동등한 정치적 권리)와 유사한 결과를 낳았다. 이세고리아는 원하는 사람 누구에게나 민회에서 권력을 행사하는 데 있어 동일한 몫을 준 것처럼, 추첨은 관직을 원하는 사람 누구에게나 통치 기 능을 수행할 수 있는 동일한 확률을 보장했다. 즉, 추첨을 통해 동일하게 배분되었던 것은 권력이 아니라, 바로 권력을 가질 수 있는 (수학적) 확률이었다. 비록 아테네인들이 확률이라는 수학적 개념을 잘 알지 못하 였다 하더라도 그들은 추첨의 정치적 이용을 생각하면서 수학적으로 동일한 기회라는 개념과 별반 다르지 않은 어떤 직관에 도달한 것으로 이해되어지며, 추첨이 수적인 측면에서는 평등한 무엇을 배분하는 효과를 가졌다는 것은 사실이다. 반면 선거는 그와 같은 평등을 보장할 수 없으리라는 직관을 아테네인들을 가지고 있었다(마넹 2007, 59-61). 바로 이 점에서 추첨은 바로 민주주의적 선출 방법으로 묘사된 반면, 선거는 다소 과두정치나 귀족주의적인 것으로 나타난다는 것이다(마넹 2007, 44-45). 27) 다음으로, 추첨이 특히 관 직 교체 원칙과 결합함으로써 자유라는 측면에서도 중요한 의미를 찾을 수 있다. 개인이 정치체제의 근본적 원칙수립의 주체가 되는 것을 자유 로 인식할 때(장동진 2001, 77) 아테네에서는 모든 시민이 그러한 자유 를 누리고 있었다. 왜냐하면 교대와 결합한 추첨의 결과 30세 이상 시민이라면 일생 동안 적어도 한 번 이 상 관직을 보유할 것으로 기대되기 때문이다. 아리스토텔레스는 민주정의 기본원칙 인 자유가 취해야 할 두 가지 형태 가운데 하나로 다스리고 또 다스림을 받는 것을 번갈아 하는 것이다 (Aristotle 1981 Ⅵ 2, 1317a b2)라고 정의하고 있으며, 이처럼 통치와 복종을 번갈아 하는 것을 시민의 덕 혹은 탁월함 이며, 28) 시민에게 핵심적인 이 두 능력은 역할 교대를 통해 배우게 된다고 하였다. 29) 이처럼 통치와 복종을 번갈아 하는 것은 좋은 정부를 얻기 위한 수단이기도 하다. 명령을 내리는 사람이 그 전에는 명령에 복종했 던 사람이라면, 권력을 가진 사람이 어떤 결정을 내릴 때, 그 결정에 의해 영향을 받게 될 국민의 입장을 참 작하여 결정을 내릴 수 있다. 즉, 그들은 자신의 통치가 피지배자에게 어떤 영향을 미칠 것인지를 생생하게 예측할 수 있을 것이다. 결국 통치자가 결정을 내릴 때, 피통치자의 입장에서 상황을 보게 하고, 동시에 통 치자를 신중하게 결정하도록 만듦으로써, 실질적으로 정의로운 결과가 나오는 데 이바지하였던 것이다(마넹 2007, 45-50). 바로 이 점에서 추첨제는 공공선 추구에 적합하였다고 해석할 수 있다. 셋째로, 아테네인들 27) 아리스토텔레스는 다음과 같이 표현하였다. 내가 말하고자 하는 바는, 추첨을 통해 행정관들을 지명하는 것은 민주 적인 것이고, 선거에 의한 것은 과두적이라는 것이다. 재산 자격에 기초하지 않은 것이 민주적인 것이고, 그에 대한 제한이 있는 것은 과두적인 것이다 (Aristotle 1981, Ⅳ, 9, 1294b 7-9). 28) 좋은 시민의 탁월함은 잘 다스리고 잘 복종함으로써 나타난다(Aristotle 1981, Ⅲ, 1277a27). 29) 잘 복종할 줄 모르는 사람은 잘 통치할 수 없다는 것은 매우 옳은 말이다(Aristotle 1981, 1277b12-13)

9 이 추첨에 의한 선택을 파벌에 반대하는 한 방어책으로서 인식했다는 헤드램(Headlam 1933, 38)의 지적처 럼 정치적 평등의 약속과 함께 추첨은 파벌주의 감소를 위한 사용이 그 목적으로 가장 많이 거론된다. 30) 기 원전 년 클레이스테네스 개혁으로 투표가 아닌 추첨 방식으로 500인 평의회를 확립한 것은, 추첨 이 당파의 형성을 막는 능력을 지녔기 때문으로 해석한다. 당시 아테네의 상황에서는, 공직자 임명을 미리 지배하였던 귀족주의적 파벌들에 기반을 둔 정치의 재출현을 막는 것이 중요했다. 마찬가지로 시민법정 선택 역시 그 사용 목적은 어떤 파벌도 선출과정에 압력을 행사하지 못하도록 하는 것이다. 상당수의 구성원을 공 직에 위치시키려는 파벌들은 그 기획이 추첨에 의해 제지됨을 알게 되며 더욱이 교대가 추첨과 함께 사용되 면 어떠한 파벌도 그들 자신 또는 그들의 지지자들을 구조적으로 장려할 수 없게 되기 때문에 권력의 집중 을 분산하거나 해체하는 방식으로 작동한다. 따라서 추첨은 공직자들이 그 어떤 외부적인 영향에도 무관하고 독립적이어야 하며 오로지 공동선을 위해서만 일해야 한다는 에토스에 기여한다. 즉, 추첨은 정치적 공직을 위한 경쟁을 무의미하게 만들고 갈등과 파벌주의의 가능성을 줄이는 데 기여했다(Mulgan 1984, 548). 또한 대표자들이 매년 교체되고 무작위로 선택됨으로써, 관직을 보유하는 사람들을 매수할 기회들과 사실상 동기 는 매우 줄어들게 되었으며(Duxbury 1999, 28) 추첨이 교대와 결합하여 정치적 관직의 다수를 임시로 지배 하는 것 이상으로 영구히 정치권력을 갖는 것을 막기 때문에 과두적 경향들을 방지하는 보호 장치로도 작동 하였다(Headlam 1891, 180 ; Hansen 1991, 84). 끝으로 대표성 제고에 기여했다(Mulgan 1984, 550). 이 러한 해석은 일반적이지 않지만, 멀건 경우는 모든 시민들이 적격일 때 31) 그리고 임명되는 수가 충분히 클 때 추첨은 전체로서 시민체의 전형적인 대표가 되는 기관을 만들어 낼 수 있으며 시민법정과 평의회 경우 이러한 전제 조건을 구비했기 때문에 민회를 대신하여 행동하도록 위탁되어질 수 있었을 것으로 보고 있다. 결국 아테네에서의 추첨은 같은 특징을 공유하고 있다는 감정에서, 전체로서 시민체의 문자 그대로 대표 또 는 전형이 되는 사람들인 전형적이며 기술적 대표를 선택하는 데 기여하였다(Mulgan 1984, ). 2) 추첨제가 선거제보다 어떠한 점이 좋은가? 발제자는 민주주의를 다음과 같이 정의한다. 자기결정의 자유와 정치적 평등을 누리는 사회 구성원 전체인 모든 국민들이 참여하여 공정하고 합리적 인 제도와 절차를 걸쳐 다양한 사회적 경제적 계층이 대표되는 정치적 대표체를 형성함으로써 권력을 공유하 며 이 과정을 통해서 사회적으로는 공공선을 추구하고 법치에 기반을 둔 통합을 달성하며 개인적으로는 시 민 덕성을 함양할 수 있는 체제 이상의 민주주의 정의를 통해서 다음 일곱 가지를 민주주의의 핵심 가치들로 제시한다. 이것은 자유, 평 등, 대표성, 통합, 공공선, 합리성, 시민 덕성이다. 즉, 자기결정의 자유에서 자유 를, 정치적 평등을 누리는 모든 국민이 참여하여 권력을 공유하는 과정에서 평등 을, 공정하고 합리적인 제도와 절차를 걸쳐 다양한 30) 파벌에 대한 방어수단으로서 추첨의 사용에 대해서는 Lockard(2001)가 탁월하다. 31) 멀건 역시 아테네의 시민법정과 평의회가 시민체의 정확한 반영을 늘 한 것은 아니라는 것을 인식하였다. 즉, 때에 따라서 가난한 사람들이 적격이지 못할 때도 있었다(Mulgan 1984, 550)라는 표현에서 확인할 수 있다. 그러나 멀건 은 시민 중에서도 당시 기준으로는 고령자에 속하는 30세 이상만 적격자였다 는 사실은 인식하지 못하거나 누락한 것으로 보인다. 사회적 경제적 계층이 대표되는 정치적 대표체를 형성하는 것에서 합리성 과 대표성 을, 사회적으로는 공공 선을 추구하고 법치에 기반을 둔 통합 달성에서 공공선 과 통합 을, 마지막으로 시민 덕성 함양을 가져올 수 있는 것에서 시민 덕성 가치를 찾아냈다. 상기 민주주의 일곱 가지 가치를 통해 추첨제의 정당성을 제 시하고자 한다. 첫째, 진정한 의미의 자유 를 증진할 수 있다. 근대 이전 자유의 개념의 핵심은 자기 통치라는 적극적 자 유였으며, 이는 교대에 기반을 둔 추첨제를 통해서 고대 아테네에서 구현되었다. 그러나 근대 이후 대규모 민족국가가 탄생하면서 자기통치 차원의 자유의 개념 대신 대표자에게 위임하는 방식으로 축소되었으며 대 의민주주의 하에서는 시민권의 자유와 선거 및 피선거권의 자유라는 정치적 자유로 제한되었다. 반면 추첨제 에서는 정치적 대표자가 되어 직접 자기 통치의 주체가 될 수 있는 확률에서는 차이가 없다 하더라도 지금 처럼 아예 기회를 가지지 못하는 것과 다른 차원이며 또한 자신과 비슷한 사회경제적 배경을 가진 사람들이 대표가 되는 것을 목격함으로써 선거제 하에서보다는 보다 자기 통치의 감정과 치자와 피치자의 동일성 차 원의 효능감 역시 제고될 것이다. 따라서 대의민주주의 하에서 소극적 의미의 자유를 극복하고 시민 스스로 자기 통치라는 적극적 자유를 증진하는 데 기여할 수 있다. 둘째로, 정치적 평등 에 기여한다. 근대 이전 평등의 개념 핵심은 모든 사람이 가능한 한 최대한도로 똑 같이 정치적 권리에 참여하는 것이었으며, 이는 공직을 맡을 가능성의 평등함을 보장하는 추첨제를 통해서 고대 아테네에서 적극적으로 구현되었다. 그러나 근대의 정치적 대의제가 설립되면서, (고대 아테네에서처 럼) 관직을 가질 평등한 기회를 가진 시민이 아니라 단지 관직을 배정하는 사람으로 간주되기 시작하였으며, 모든 시민이 선거에서 공직에 출마할 수 있는 기회의 평등이 부여되었기 때문에 정치적 평등이 보장된 것처 럼 주장된다. 그러나 선거제 하에서의 기회의 평등은 무엇보다도 선거에서 절대 비중을 차지하는 돈 의 문 제와 사회적 인지도와 같은 요인들로 인해 허구에 불과하다는 것을 확인할 수 있으며, 이것은 공직과 같은 사회적 재화가 평등한 사람들에게 동등하게 배분되어야 한다는 배분적 정의 에도 어긋나게 된다. 반면 추첨 제 하에서는 출마할 기회의 평등 차원이 아니라 실질적으로 대표자를 맡을 가능성의 평등을 제고한다는 점 에서 선거제 하에서 발생하는 두 가지 차원의 불평등을 해소할 수 있다. 즉 일반 시민들 사이에서의 배분적 정의의 왜곡으로 인한 불평등과, 그 결과 발생하는 정치 엘리트와 일반유권자 사이에서 고착되는 불평등을 해결할 수 있다는 점에서 추첨제는 정치적 평등에 기여할 수 있다. 셋째로, 대표성 을 제고한다. 정치적 대표성의 관점에서 정치 충원은 기본적으로 다양한 사회경제적 계층 의 이익을 반영할 수 있도록 다양한 특성을 가진 대표자들로 이루어져야 하며, 이는 치자와 피치자의 유사 성 이라는 대표성의 기본 원칙을 의미한다. 그러나 선거제 하에서는 정치적으로 성공하기 위한 기술과 자원 을 동원하는 데 유리한 특정 계층 위주로 대표자가 됨에 따라 성별, 연령별, 직업별, 학력별, 종교별, 이념별 대표성에 명확하게 왜곡되고 있으며, 단지 기술적 대표성 문제로 끝나는 것이 아니라 저대표되는 집단 및 계 층의 이익이 제대로 반영되지 않게 되는 실질적 대표성 문제로 이어진다. 32) 반면 추첨제는 국민을 있는 그 대로 반영할 수 있다는 점에서 선거제와 비교했을 때 대표성, 특히 기술적 대표성을 제고할 수 있으며, 기술 적 대표성 확보를 통해 실질적 대표성과 상징적 대표성을 일정 부분 담보할 수 있다. 또한 특정 계층의 배 32) 현 19대 국회 경우도 여성 당선자는 15.7퍼센트에 불과하며, 연령에서도 20대와 70대 이상은 전무하며, 30대 경우 도 총 9명으로 3퍼센트에 지나지 않는다. 직업에서도 18대 경우 법조인 출신이 201.퍼센트로 가장 큰 비율을 차지한 반면, 노동자 출신은 3명(1퍼센트), 농민 출신 1명(0.3퍼센트)에 불과하였다

10 제가 아니라 다양한 사회경제적 배경을 가진 구성원들을 차별 없이 포함시킴으로써 민주적 대표성에도 기여 할 수 있다. 넷째로, 통합 효과 를 가져온다. 정치의 대표적 기능 중 하나는 사회의 다양한 이해와 갈등을 효율적으로 통합하는 것으로, 따라서 대표자 선택 과정에서 국론과 국민을 분열하는 병폐가 없어야 할 것이며 이와 함께 정치 불신을 초래하지 않아야 할 것이다. 그러나 선거제에서는 개인 차원에서는 당선을, 정당 차원에서는 집 권(내지 다수당)을 목적으로 하는 무한경쟁체제 속성상 선거 운동 과정에서 관권개입과 금권선거, 흑색선전 그리고 지역감정 조장 등 각종 선거 부정과 함께 혈연 학연 지연 등 각종 연고주의가 여전히 결합되고 있다. 특히 가장 고질적인 병폐인 돈 선거 문제는 정치 부패의 원인으로, 이는 결국 행정 및 권력형 부패와 연관됨으로써 국민들에게 심한 정치적 불신을 심어주고 있다는 점에서 더 큰 문제가 되고 있다. 반면 추첨제 는 선거제 자체를 대체하기 때문에 선거와 관련된 제반 문제점을 해소함으로써 불필요한 갈등과 분열을 일 으키지 않으며, 돈 선거 자체가 사라지기 때문에 정치 부패 역시 선거제보다 훨씬 감소될 것이기 때문에 정 치 불신 역시 완화시킬 수 있다는 점에서 통합에 기여한다. 다섯째로, 공공선 추구 에 적합하다. 선거제 하에서는 의회를 구성하는 대표자들이 정당, 지역구, 이익집 단의 영향에서 자유롭지 못하며, 앞서 대표성 에서도 살펴본 것처럼 사회경제적 배경에서도 다양하지 못하 고 일반 시민들과의 괴리 역시 심해지고 있기 때문에 공공선 추구를 할 수 있는 기반이 약한 반면, 추첨제는 의원들을 속박하는 상기 영향으로부터 자유로우며 기술적 대표성과 정치적 평등을 통해서 다양한 계층의 목 소리가 의회에 전달되기 때문 33) 에 보다 그 결정이 보다 공공선에 근접할 수 있다. 이와 함께 의회를 구성하 는 개개인 의원들이 일정한 능력을 가질 때 공공선 추구가 가능하다는 점에서 선거로 선출되는 의원과 추첨 의원 간에 능력 차이가 발생하는 지 여부는 중요한다. 능력 문제는 단순히 도구적 지식 차원이아니라 도덕적 판단까지 포괄하는 것이며, 도구적 지식 측면에서도 교육수준이 높아지고 지적수준을 확보하고 있다는 점에 서 추첨으로 선택되는 의원의 수준이 낮을 것이라고 단정할 필요가 없으며 일반인 역시 심사숙고할 시간과 충분한 정보를 갖게 되면 최소한 선거 의원만큼의 역할을 할 수 있을 것이라는 점에서 추첨제의 가장 큰 반 대 이유인 능력 부족이 당연한 것이 아님을 알 수 있다. 물론 최근 추첨제를 통해 대표자를 선택한 사례가 없기 때문에 선거제와 비교해 이런 주장을 하는 것이 타당할지 의문의 여지가 남지만, 2008년 1월 1일부터 시행하고 있는 국민참여재판제 실행 사례를 통해 일정 부분 그 답을 찾아볼 수 있을 것이다. 2년 동안의 시 행 성과를 평가한 대법원 자료를 보면 배심원의 평결 결과가 판결 결과와 90.6퍼센트 일치했으며, 항소심 파기율은 27.9퍼센트로 같은 기간 일반 사건의 원심 파기율 41.5퍼센트보다 낮았다. 일반 국민 배심원이 상 식에 기초해 내린 판단이 전문적인 법률 지식을 갖춘 법관의 판단과 큰 차이가 없었고, 무엇보다도 95.1퍼 센트의 배심원이 직무 수행에 만족했다. 여섯째로, 합리성 에 부합한다. 합리성 은 능력 과 함께 추첨제의 대표적 반대 논리다. 이성적 존재 인 인간이 합리적 선택을 통해 좀더 나은 후보를 선택하지 않고 운 에 맡기는 것은 게임이나 내기 차원에서는 33) 한 집단이 뛰어난 결정을 내리려면 무엇보다 다양성이 중요하다. 다양한 집단을 만들면 대체로 문제 해결 능력이 자 동으로 높아진다는 스콧 페이지(Scott Page)의 실험을 소개한 제임스 서로위키는 다양한 사람들이 참여하는 집단의 결정이 오히려 현명하다고 생각되는 사람들만 모아놓은 집단의 결정보다 오히려 뛰어나다고 주장한다(서로위키, 2005, 63). 지금처럼 전문직 출신의 50대 남성 위주의 보수정당 위주로 구성된 의회보다는 연령, 성, 직업, 소득 수 준, 종교, 이념 등 모든 면에서 다양한 사람들이 평등하게 참여할 수 있는 추첨제로 구성되는 의회가 훨씬 더 뛰어난 결정을 내릴 여지가 있다는 것이다. 이는 아리스토텔레스가 정치학 3권에서 일부는 하나의 가치를 알고, 어떤 이는 또 다른 것을 알고, 모두는 함께 모든 것의 가치를 안다 라고 강조한 것에서도 그 의미를 찾아볼 수 있다. 몰라도 정치에서 의원을 선택하는 수단으로 사용한다면 합리성에 어긋난다는 주장이다. 그러나 선거제에서는 두 가지 차원의 비합리성을 내포한다. 첫째는 개인의 투표행태에서 비합리성으로, 이는 투표 선택에서 객관 적 고정적 보편적 기준이 없기 때문에 투표자 개인의 지극히 일상적인 선호에 따라 결정되며, 그러한 기 준이 있다 하더라도 정확한 판단을 할 수 없으며, 합리적 무지 로 인해 시간을 투여하지 않고 판단을 하기 때문에 발생한다. 따라서 개인의 합리적인 선택에 의한 탁월한 사람의 선택 이라는 선거제의 원칙은 무의미 해진다. 둘째는, 선거제도 자체의 비합리성으로, 이는 설령 유권자들이 최대한 합리적 선택을 한다고 가정하 더라도 선거제도 자체에 내재한 속성으로 하나의 사회적 선호로 전환되지 않거나 선거제도에 따라 그 결과 가 달라지기 때문이다. 34) 이와 함께 누가 투표하느냐에 따라 결과가 달라질 수 있으며 특히 특정 계층이 상 대적으로 투표하지 않음에 따라 유권자들의 선호의 집락 이라는 원칙 역시 왜곡된다. 이러한 선거에 막대한 선거관리비용 35) 이 소요되고 있다. 반면 추첨제는 이러한 비용을 요하지 않으면서도 선거제도 및 투표율에 따른 민의의 왜곡과, 보편적인 기준과 합리적 무지 등에 따른 비합리적 선택 대신 시간과 비용 절감을 하면 서도 조작이나 왜곡 없이 사회의 단면을 있는 그대로 창출할 수 있다는 점에서 합리적이다. 일곱째로, 시민 덕성 발달을 촉진한다. 선거제를 기반을 하는 대의민주주의에서는 시민의 정치적 참여는 투표 참여만으로 한정되기 때문에 참여를 통한 시민 덕성을 발달시킬 수 있는 기회가 적을 뿐만 아니라 정 치적 효능감 역시 낮기 때문에 투표 자체 참여 역시 갈수록 저하되고 있다. 반면 추첨제 경우는 참여의 기회 가 실질적으로 늘어나고 자기 자신도 대표자가 될 수 있다는 가능성의 제고로 정치 및 지역에 관심을 가지 게 된다. 실제 참여를 통해서 민주주의에 요구되는 자질을 배울 수 있게 되어 민주주의가 요구하는 시민 덕 성 발달을 촉진할 수 있다. 이와 함께 추가로 추첨제 반대 논리로 제시되는 책임성 부족 역시 책임감을 가질 수 있는 기회를 부여하는 것이 우선이며, 추첨 의원들이 선거 의원보다 책임감 부족이 당연하지 않을 수 있 다. 이는 브리티시컬럼비아 선거 개혁 시민 총회의 경우에는 11개월이라는 기간 동안 161명의 구성원 중 오 직 1명만이 중도 하차했고, 출석률도 거의 100퍼센트에 가까웠다는 점에서 확인할 수 있듯이 추첨으로 선택 된 시민들의 책임성을 낮게 평가할 이유는 없다(Citizen s Assembly on Electoral Reform. 2004). 이상의 논의를 간략하게 정리하면 다음 표와 같다. 가치 선거제 추첨제 자유 대표자 선택하는 소극적 자유 자기 통치의 적극적 자유 평등 피선거권 평등이라는 선택되어질 기회의 실질적 평등, 형식상 기회의 평등 배분적 정의의 확립 대표성 특정 사회계층의 과다 또는 저대표 기술적 대표성 확립 통한 실질적 상징적 대표성 제고 통합 선거부정 및 연고주의 조장, 선거가 조장하는 분열 없어지며 34) 파울로스의 전원당선 모델을 보면, 비록 극단적인 설정일 수 있지만 선거 제도에 따라 1위 표를 가장 많이 얻은 후 보자가 당선하는 단기 투표, 과반이 되지 않을 때 상위 2위까지 벌이는 결선 투표, 1위 표가 가장 적은 후보자를 제 외하고 재투표를 반복하는 토너먼트 결선 투표, 1위 5점, 2위 4점 방식의 순위 평점, 후보자를 일 대 일로 비교하는 라운드 로빈 토너먼트 중 어느 것을 선택하느냐에 따라 후보자 6명이 각각 당선된다(다카하시 쇼이치로, 2009: 51~54). 35) 2008년 제18대 국회의원선거 당시 선거관리비용으로 총 예산액 2,873억 중 74.6%인 2,143억원을 집행하였다(중앙 선거관리위원회 2008). 2011년 4월 27일 재보궐 선거 중 강원지사 보궐선거에만 관리비용으로 113억4천7백만원이 책정되었으며 이는 단일 선거구로 2004년 6월 실시된 경남도지사 보궐선거 비용 84억6천800만원을 넘어서는 재보 선 사상 최대 금액이다(뉴시스 2011/03/17)

11 공공선 합리성 시민 정치부패로 인한 정치 불신 정당, 지역구, 이익집단 영향력과 다양성 및 일반시민 입장 이해 부족 투표자의 비합리적 투표행태 및 선거제도의 유권자 선호 집락 실패, 막대한 선거관리비용 정치 참여가 투표참여로 한정 덕성 시민 덕성 함양할 실질적 기회 없음 6. 추첨민주주의를 어떻게 한국 사회에 도입할 것인가? 1) 추첨으로 활성화하는 참여문화 정치부패 현저히 적어짐 독립적인 판단, 다양한 대표들의 의회진입 및 대중지성 등으로 공공선 추구 과학적 사회통계기법으로 사회 전체를 의회에 반영 선거 제반 비용 소요되지 않음 직접 참여할 기회를 통한 학습으로 시민 덕성 발달 추첨제를 통한 입법부 창출은 즉각적으로 도입하기에는 분명 현실적 어려움이 존재할 것이다. 특히 한국 사회는 영미권에서 활성화된 사법 배심제조차 국내에서는 변형된 형태로 시행된 지 이제 만 5년밖에 되지 않고, 정책배심 차원의 시행 역시 거의 전무한 실정이기 때문이다. 추첨으로 선발된 사람들이 공적 분야에 참여하는 문화 자체가 아직 성숙하지 않았고, 미국처럼 지역 단위에서 시민들의 참여를 허용하는 시 평의회 (city council)와 학교 위원회들 전통 역시 아직 활성화되지 않은 상태다. 또한 추첨제 자체에 대한 논의 역 시 아직 막 첫 걸음마를 시작한 단계로 사전 연구 자체도 미진하고 사회적 관심 역시 부족한 상황이라는 점 을 전적으로 무시할 수 없다. 따라서 다양한 분야에서 추첨제를 실험함으로써 나타날 수 있는 제반 문제점 및 효과를 확인하고 이를 바탕으로 보다 적실성 있는 도입 방안을 모색하기 위한 사회문화적 환경 조성의 필요성을 전적으로 무시할 수 없다. 그러나 단계별 접근 방식에 그 필요성에 동의하나, 그렇다고 해서 다양 한 영역에서의 추첨제 사용이 순차적으로 진행되어야 한다는 것은 아니다. 비슷한 시기에 도입될 수 있고, 먼저 시행될 수도 있으며 무엇보다도 비정치 영역에서의 도입 이후에 정치영역에서 가능하다는 단계별 접근 을 제시하는 것은 결코 아니다. 중요한 것은 다양한 분야에서의 활성화는 정치영역에서의 추첨제 도입에 대 한 불필요한 선입견을 배제할 수 있으며, 입법부 창출로 이어졌을 때 보다 생산성 있는 의회로 발전할 수 있 는 선행 학습의 의미가 있다는 점이다. 첫째, 초 중 고등학교 학급 임원 선출에서 활용한다. 학교에서 학급 임원을 담임교사의 임명에서 탈피 하여 학생들의 투표를 통해 선출하는 것은 분명 진일보한 것은 사실이다. 그러나 어릴 때부터 임원을 맡는 학생과 그렇지 않은 학생이 존재하게 된다는 것은 민주주의 시민으로서 주인 의식보다는 대신 학급 일을 맡 아줄 사람을 뽑는 역할로 축소될 뿐이다. 평균 학급 정원이 30명 내외이고, 방학을 제외하면 실제 학습 기간 이 30여주이기 때문에 한 주씩 추첨으로 그 역할을 담당하게 하는 것이 진정한 민주주의 교육이라는 입장이 다. 36) 둘째, 정당 및 노동조합에서 활용한다. 정당과 노동조합에서 집행부는 선거를 통해서, 대의원은 당원(또 는 조합원) 중에서 추첨을 통해서 선출하되 최소한 50% 이상은 되어야 할 것이다. 이와 함께 국회의원 및 지방선거 공천 과정에서 공천 배심을 고려할 수 있다. 37) 36) 번호 순으로 순차적으로 맡을 수 있겠지만 이 경우 시험이나 수학여행 기간 등과 겹쳤을 때 임원을 맡는 학생의 불 만이 있을 수 있고 격주로 토요일 수업이 없는 것 등을 고려하여 보다 공평하게 임원을 맡도록 하기 위해서다. 셋째, 지방자치단체 차원에서 활용한다. 추첨을 통해 주민참여예산위원회의 시민위원회 구성부터 도입해 볼 수 있을 것이며, 여타 각종 위원회 구성 역시 가능할 것이다. 우선 주민참여예산제 시민위원회로부터 당 장 100% 전부는 아니더라도 일정 비율(50%)을 지역, 성, 연령, 소득 또는 재산 38) 을 반영한 층화추출을 통 해서 지역주민으로 구성하는 것이다. 39) 이와 함께 수원시가 도입한 시민배심원제 40) 경우처럼 지역 현안에 다루기 위한 시민배심을 구성할 때 추첨을 통해서 배분할 필요가 있을 것이고, 이 경우 단지 단체장에게 자 문하는 수준으로 국한하기보다는 캐나다 두 개주처럼 시민배심원단 권고를 주민투표에서 결정하는 방식으로 발전시켜 나갈 수 있을 것이다. 넷째, 중앙정부 차원 정책배심 차원 활용이다. 정책배심 차원의 참여적 의사결정 방법을 중앙정부 차원에 서 활용할 수 있도록 관련 법률 제정 등이 선행되어야 할 것이며, 이를 바탕으로 다양한 분야에서 추첨을 통 해 선발된 시민들이 갈등 해결 및 정책 수립 과정에 참여할 수 있도록 한다. 다섯째, 사법 차원에서 국민참여재판제를 실질적 배심제로 전환하고, 기소배심에도 적용한다. 이와 함께 대법원장 및 대법관과 헌법재판소장과 헌법재판소 재판관, 법원장, 검사장 선정 시 일정한 자격을 갖춘 후보 군에서 추첨 방식을 고려한다. 헌법재판소 경우 이를 대체할 수 있는 헌법배심 역시 고려 대상이 될 수 있 다. 여섯째, 국회에서 이해상충 관련 자문위원회 도입에 활용한다. 41) 입법권이 국회에 있다 하더라도 선거구 나 정치자금법, 의원 정수, 선거제도 등 의원들의 이해상충과 직결되는 사안에 대해서 현행처럼 국회에 전적 으로 맡기는 것은 문제가 있다. 또한 외부 인사들로 구성된 독립 기구 경우도 의회나 정당에서 선택한 사람 들이기 때문에 한계가 있다. 따라서 자문위원회 형식으로 구성하여 현행 정치개혁특별위원회와 같은 역할을 담당할 수 있도록 한다. 1년 임기의 자문위원회지만 일단 위원회는 추첨으로 선택된 시민들만이 참여해서 심의하여 결정하며 결정 사항에 대해서 국회 본회의로 상정한다. 그 밖에 추첨제를 통해서 입법부를 바로 대체하는 것에 대한 거부감을 줄이는 차원에서 김상준(2007)이 제안한 비상설 시민의회 역시 일정 기간 고려할 수 있을 것이다. 즉 그의 제안처럼 국민생활에 중장기적으로 심대한 영향을 미치는 공공정책을 심의하기 위해서 국민, 대통령, 국회가 소집할 수 있는 시민심의기구로서 시민의회는 고려할 수 있을 것이다. 이와 함께 레이브(2004)의 제안처럼 기존 3부에 추첨으로 구성되는 제4 부 성격의 상설 시민의회를 설치하여 국민투표와 국민발안 시스템을 대체하는 방식도 추첨제를 통한 입법부 37) 공천 배심은 크게 보면 세 가지 방식이 있을 수 있다. 첫째는 당원 중에서 배심을 선발하는 방식, 둘째는, 당원과 일 반 국민을 일정 비율로 포함시키되 일반 국민 경우 두 가지 방식을 고려할 수 있다. 하나는 지원한 국민 중에서 추첨 하는 방식과 또 하나는 당 차원에서 여론조사 추출방식으로 선정하여 참여의사를 확인하는 것이다. 38) 예산 문제이기 때문에 소득 또는 재산별 층화가 필요하다고 본다. 39) 궁극적으로 100% 전부를 추첨으로 구성하는 것으로 나아가야 할 것이다. 40) 기초지자체 중 가장 인구가 많은 경기 수원시는 시정 주요 쟁점이나 정책에 시민의견을 반영하기 위해 2011년부터 각계 전문가, 종교계, 시민대표, 시민 등 100여 명이 참여하는 시민배심원제를 도입한다고 밝혔다. 즉 사안이 발생하 면 15명 정도의 배심원이 모여 평결하는 풀(Pool)제로 운영되며 시의 주요 정 책이나 쟁점에 대해 토의한 뒤 평결을 내려 시에 권고하게 된다(서울신문, 2010/08/07). 2012년 2월 8일 경기 수원시 아주대학교 법학전문대학원에서 시 민배심법정이 전국 최초로 열렸으며, 배심법정에는 전문가, 종교계, 시민대표 등 심의를 거쳐 선정된 100명의 예비배 심원 중 추첨으로 뽑힌 19명이 배심원으로 참여했다. 이날 안건으로 팔달구 매산로3가 109-2번지 주민 233명이 청 구한 주택재개발추진위원회 허가 취소 및 정비구역 해제, 재개발사업 취소 건이 상정됐다. 이 재개발사업은 2006년 이후 수년째답보 상태에 있으며 주민간 갈등의 골이 깊은 사업이다. 19명의 배심원들은 신청인측의 요구를 기각하고 해당 지역 토지소유주 등으로부터 재개발사업 진행 여부에 대한 의견을 조사해 사업을 계속 추진할지를 결정하라고 시에 권고했다(로컬 세계, 2012/2/10 41) 추첨으로 입법부를 대체하게 된다면 그 필요성은 없다

12 창출을 위해서 전략적으로 선택하여 추진해볼 수 있을 것이다. 이 경우 김상준과 레이브가 공통되게 제안하 는 국가 차원뿐만 아니라 지방정부에서의 구성은 당연히 전제되어야 되어야 할 것이다. (2) 도입과 관련한 몇 가지 쟁점 2) 추첨제를 통한 입법부 창출 방안 추첨제를 통해서 입법부(지방의회 포함)를 창출하자는 것이 발표자의 궁극적인 추첨제 도입 방안이다. 기 본 전제는 현 단원제 하에서의 추첨제 대체이기 때문에 여기에 초점을 맞추어 논의를 전개해나가고자 한다. 다만 수용 가능성 차원에서의 양원제 하에서 한 원을 추첨으로 구성하는 것 역시 충분한 대안으로 보기 때 문에 이 부분에 대해서도 기술하고자 한다. (1) 시민의원단이어야 하는 이유 발표자 제안의 핵심이자 독창적인 부분은 추첨으로 의원 개인뿐만 아니라 함께 의원단 42) 을 구성하는 것 이다. 추첨한 의원으로 하원(또는 상원)이나 시민총회(또는 제4부)를 구성하는 데 그치게 되면 전체 유권자 에서 실제 추첨을 통해 선택될 수 있는 확률은 상당히 낮다. 현재 선거권은 만 19세 이상이고 피선거권은 만 25세 이상이나 피선거권 역시 선거권과 일치하는 것을 전제하고 국회의원 및 지방의원 정수를 현재 기준 으로 했을 때, 국회의원 전체(299명)를 추첨으로 선택한다고 해도 2010년 6.2 동시지방선거 당시 유권자수 38,851,159명을 감안하면, 128,937분의 1 확률이며, 지방의원 전체인 3,649명(광역 761명, 기초 2,888명) 까지 합한 3,948명을 추첨으로 선택하더라도 9,841분의 1 확률이다. 필자는 추첨 의회에서는 기존 임기 4년 보다는 2년씩 임기를 맡는 것이 더 타당하다는 입장이다. 43) 따라서 그 확률은 4,290분의 1이 될 것이다. 물 론 이것은 특정 한 선거에서의 확률이기 때문에, 만 19세에서 80세 사이 각각 15 16번의 국회의원 및 지 방의회선거에서 임기 2년씩 고려하고 동일 의원직을 두 번 이상 맡을 수 없다는 것을 전제한다면 한 개인이 평생 동안 선택될 확률은 더 높아질 것은 자명하다. 그렇다고 하더라도 단순 계산시 그 확률은 약 268분의 1로 0.35% 수준으로 한 개인이 의원을 맡을 수 있는 가능성은 상당히 낮다. 다만 물론 낮은 확률이라 하더 라도 자신이 선택될 평등한 확률을 가진다는 것만으로, 시민 각자는 정치적 과정의 보다 큰 소유권 감정을 확립할 수 있다는 것은 무시될 수 없다. 그렇지만 추첨을 통해서 선택될 평등한 기회를 부여받는다고 하더라 도 선택 가능성의 낮음으로 여전히 선택된 이들과 간격은 존재할 수밖에 없다는 점과, 자기결정의 적극적 자 유 의미가 퇴색될 뿐 아니라, 참여를 통한 학습의 기회를 가짐으로써 시민 덕성의 발달 여지가 상당히 줄어 드는 문제가 여전히 남는다. 따라서 국회 경우는 국회의원 정수에 50명을 곱한 인원을 추첨을 통해서 선출 하여 국회시민의원단을 구성하는 것이다. 광역의회는 의원 정수당 25-35명, 기초의회는 10-20명을 고려한 다. 이 숫자는 지자체 인구 규모에 따라 탄력 있게 적용할 수 있다. 국회를 기준으로 한다면 14,950명(299 명 의원 정수 * 50인)을 선출하여 299개의 시민의원단을 구성하고 각각의 시민의원단에서 한 명씩 299명을 시민의원으로 2차 추첨한다. 광역 및 기초지방의회 역시 마찬가지 방식이다. 42) 총체적으로 국가시민의원단으로 부른다. 국회 차원 시민의원단은 국회시민의원단으로, 지방의회차원은 예를 들어 서 울특별시지방의회 경우 서울의회시민의원단(약칭 서울시민의원단)으로, 서울 종로구지방의회 경우 서울종로구의회시 민의원단(약칭 서울종로시민의원단)으로 호칭한다. 43) 시민의원단 경우는 임기 2년이고, 이들 중 다시 추첨되는 시민의원은 임기 1년이다. 1 의무 여부 : 시민의원단은 모든 적격 있는 사람이 자동적으로 추첨 풀에 들어가며 1차 추첨 후 선택 된 이들에게 최종 선택 풀에 들어갈지를 확인하여 본인 스스로 선택할 수 있도록 하며 동의한 사람들만 대 상으로 하여 최종 선택을 위해 추첨을 하여 구성하는 방식이다. 시민의원단의 참여를 좀 더 자극하기 위해서 시민의원단으로는 활동하겠지만 시민의원으로서 복무는 거부하는 것은 인정할 수 있다. 2 적격 : 특정 연령대나 학력 등 특별한 적격 및 배제 대상 없이 현 공직선거법 상 피선거권 제한을 준 용하되, 만 25세 이상 피선거권을 선거권 연령인 만 19세로 통일시킨다. 여타 공직선거 출마자(예비 후보자 포함)는 배제하는 것을 원칙으로 하되, 최근 4년간 정당 당직자 및 선거운동원 등록자 경우는 배제를 고려 한다. 이와 함께 국적 취득 후 1년 이상, 광역 및 기초 경우는 해당 지자체에서 추첨일 기준 6개월 이상 거 주 요건을 포함한다. 3 추출방식 : 성, 연령, 소득을 고려한 층화추출방식을 제안한다. 참여를 거부한 사람을 충원할 경우에 해당 층의 사람으로 대체함으로써 특정 계층의 과다 및 과소 대표를 방지한다. 4 지역별 층화 인정 : 지역별 층화를 인정하되 현재처럼 작은 단위의 선거구별이 아니라 국회 경우 16 개 광역시도별로 층화한다. 5 규모 : 시민의원단으로 결합되지 않는 단지 추첨으로 의원만 선출할 경우에는 의원수를 일정 부분 늘 려야 한다는 것에는 동의하며, 양원제 도입 시 한 원의 추가로 자연스럽게 의원수가 증가되는 것에도 반대하 지 않는다. 다만 필자의 시민의원단으로 결합한 시민의원으로 입법부를 구성하자는 제안은 한 국회시민의원 당 50명의 시민의원단이 결합되어 국회 차원만 보더라도 14,950명의 시민의원단이 참여하기 때문에 의원 정수를 더 확장할 필요성은 느끼지 못한다. 6 임기 : 시민의원단은 임기 2년으로 하며, 이들 중에서 선택된 시민의원은 1년 임기로 하고 1년 후 해 당 시민의원당 중에서 다시 한 명을 추첨하며, 동일 수준의 시민의원단을 두 번 이상 허용하지 않는다. 7 보수 : 무소득자 계층과 휴직을 하고 시민의원이 되는 경우는 기존 의원 수준의 보수를 지급하고, 겸 직을 하는 시민의원 경우는 의원 보수에서 소득 대비 일정 비율을 감하되, 최소한 의원 보수 50% 이상은 지급되는 것을 원칙으로 한다. 시민의원단 경우는 세금감면 등 간접적인 인센티브와 회의비 개념의 직접적인 보수 지급을 결합할 수 있다. (3) 운용 첫째, 정치대학 방식의 상시적 교육프로그램을 진행한다. 시민의원을 포함한 시민의원단은 임기 시작 전 에 의정활동과 관련된 필요한 교육을 전직 의원, 교수, 공무원, 법조인, 시민운동가, 인터넷 전문가 등으로 구성된 일종의 정치대학에서 이수하게끔 한다. 특히 시민의원단 내의 토론과 심의는 원칙적으로 전자공간에 서 이루어지기 때문에 연령이 높아질수록 인터넷 사용능력은 현저히 떨어질 수 있기 때문에 정보기기 활용 역시 충분한 교육이 이루어질 수 있어야 할 것이다. 44) 또한 교육시스템을 상시적으로 운용함으로써 임기 중 44) 고령층에 대해서 교육을 한다고 하더라도 현실적으로 활용에 있어서 어려움이 따를 수밖에 없게 되고 참여 자체가 시간이 갈수록 떨어질 수 있다는 점은 신중하게 고려해야 할 부분이다. 특히 의원 개인만 추첨으로 대체하는 기존 제

13 에도 지속적인 교육을 제공받을 수 있도록 할 필요가 있으며, 의원뿐만 아니라 일반 시민에게도 개방하여 정 치교육, 민주시민 교육을 평소 학습할 수 있는 통로를 제공한다. 둘째, 시민의원단 논의는 인터넷 전자공간을 통해서 이루어진다. 사법배심이나 정책배심처럼 단일 이슈에 대해서 짧은 기간 만나서 논의하는 것이 아니고 2년 임기라는 보다 긴 기간 동안 다양한 정책과 법안들에 대해서 훨씬 강도 높은 참여를 필요로 하기 때문에 지역별로 층화된다고 하더라도 참여자들이 공통된 시간 에 맞춰 일일이 오프라인에서 매번 만나서 논의하는 것은 적절치 않기 때문이다. 무엇보다도 참석율의 저조 와 함께 참여자들 사이에서도 특정 계층으로 편중될 가능성이 높기 때문이다. 따라서 각 시민의원단별로 제 공된 인터넷 전자공간에서 정책이나 법안에 대해서 심의하고 결정하는 방식으로 운용된다. 구체적으로 설명 한다면, 시민의원이 자신의 상임위원회에서 찬반을 정해야 하는 법안을 자신이 대표하고 있는 시민의원단 전 자공간을 통해서 소개하고 언제까지 의견 제시를 해달라고 요청한다. 그러면 시민의원들이 각자의 의견을 제 시하면서 댓글 주고받기 식으로 심의를 진행한다. 의견 제시 기간 만료 후 찬반투표를 진행하면 여기서 결정 된 내용을 시민의원은 의회에서 반영하는 방식이다. 이렇게 되면 의원 각각을 추첨으로 선택할 때는 지금 선 거로 선출될 때처럼 자유위임의 문제가 발생할 수 있으나 시민의원이 상임위원회 결정을 시작으로 관련 법 안 투표 등에서 독자적인 결정을 하는 것이 아니라 인터넷 전자공간을 통해서 해당 시민의원단과 심의 후 결정하는 방식을 취하기 때문에 명령위임을 확보할 수 있게 되어 자유위임과 명령위임의 보합 역시 가능하 다. 셋째, 정당들은 입장을 밝힐 수 있는 기회가 제공된다. 기존 의회처럼 정당으로 대표되지 않는 상황에서 법률안이나 정책 등에 대한 정당의 입장을 확인할 수 없는 문제가 발생하게 된다. 이렇게 되면 대통령과 지 방자치단체장 입장만 의회에 전달되기 때문에 이들이 소속한 정당이 아닌 경우에는 논의에서 배제된다는 점 은 바람직하지 못하다. 따라서 의회에서 다루어지는 법률안이나 동의안, 인사청문회 등과 관련해서 정당의 입장을 서면으로 제출하도록 하며 공청회 개최 시에도 의견을 피력할 수 있는 기회를 법적으로 보장한다. 넷째, 일반 시민과의 연계 역시 상시 유지된다. 개별 시민의원단들의 전자공간은 타 시민의원단들이나 일 반 국민에도 개방됨으로써, 항시 논의되는 사항을 확인할 수 있도록 한다. 보다 쉬운 접근이 가능하도록 국 회 기준으로 한다면 국회 사이트에서 각 시민의원단을 링크하도록 한다. 단지 논의만 확인하는 수준이 아니 라 두 가지 차원의 게시판을 마련함으로써 의견 제시가 가능하도록 한다. 그밖에, 의회 구성 및 운영에 있어 서도 추첨을 적극 활용하며, 중앙선거관리위원회가 추첨제 관리 주체가 된다. (4) 기능 추첨으로 대체되더라도 권한에 있어서는 현 의회와 기본적으로 동일하다. 다만 국회, 광역의회, 기초의회 시민의원단의 전국 네트워크를 활용하여 직접민주주의 기제인 국민투표, 국민소환, 국민발안의 현실적 적용 을 고려함으로써 보다 직접 민주주의 실험을 시도해볼 수 있다. 국민투표를 예를 들면 다음과 같이 적용해볼 수 있다. 국회 299개 시민의원단을 구성하는 14,950명과 지방의회 시민의원단(광역 751개 23,070명, 기초 주장 경우는 의회에서 현행과 같은 방식으로 참여하기 때문에 전자 장비 활용이 별 문제가 되지 않겠지만 시민의원 단 개념의 연구자 제안에서는 전자심의가 관건이라는 점에서 이 부분은 결코 간과할 수 없는 문제이다. 연구자는 지 속적인 교육과 함께 심의의 편의성을 증진하기 위해서 전자 심의시 타이핑 방식이 아닌 음성으로 의견을 제시할 수 있는 장비를 제공할 것과 서면으로도 의사를 전달할 수 있는 방식을 병행할 것을 고려한다. 심의할 내용에 대해서도 요청 시 서면으로 제공된다. 이것은 고령층뿐만 아니라 장애인 경우에도 해당된다. 2,888개 43,320명) 총 3,948개 시민의원단의 81,340명의 1차 국민투표 실시를 고려해볼 수 있다. 국민투표 를 통해 국민의 의사를 확인하는 것은 주권재민원칙에 근거하여 타당하다고 할 수 있지만 심도 깊은 심의에 기반을 둔 결정을 담보하기 어려운 점과 비용 면에서 막대한 예산이 투입되어야 한다는 것을 고려한다면, 유 권자 대비 약 477명당 한 명으로 구성된 3,948개의 81,340명 국가시민의원단원에 의한 국민투표는 전체 국 민의 의사를 충분히 대표할 수 있는 규모면서도 심의의 수준을 일정 정도 담보할 수 있다는 점과 비용 면에 서 효과적이다. 헌법 개정과 대통령이 부의하는 국민투표 경우 그 성격상 차등을 전제로, 국가시민의원단 국 민투표에서 통과하면 종결하고, 그렇지 않을 경우 전체 국민투표에 회부하는 방식이다. 그러나 시민의원단원 이 전체 국민은 아니기 때문에 이들의 과반수 찬반으로 최종 결정되는 것은 헌법의 중요성에 비추어 타당하 지 않다고 본다. 따라서 이 때 통과 기준은 이중 기준을 적용한다. 이것은 캐나다 선거개혁시민총회의 권고 안에 대한 국민투표 통과기준을 참고한 것으로, 당시 기준은 투표자의 60% 이상 지지와 79개 선거구 중에 서 60% 이상에서 과반수 충족을 제시하였다. 이러한 이중기준 방식으로 헌법 개정안 경우는 81,340명 시민 의원단원의 4분의 3(대통령 부의건은 3분의 2) 이상과 함께 3,948개 시민의원단의 4분의 3(대통령 부의건 은 3분의 2) 이상에서 과반수 확보를 하게 되면 시민의원단의 결정으로 종결하고 이 기준에 부합하지 않을 경우 전체 국민 투표에 회부한다. 국민 전체의 국민투표 시에는 시민의원단의 논의 및 투표 결과에 대해서 유권자들이 알 수 있도록 조치한다. (5) 탄력적 도입 가능 입법부에서 추첨제의 도입 방식에 대한 기본 주장은 단원제 하에서의 전면 대체다. 그러나 추첨제의 보 다 현실적인 수용을 위해 추첨제의 큰 틀을 벗어나지 않는 범위 내에서 탄력적 도입 역시 고려할 수 있다. 하나는 단원제를 기준으로 기초지방의회부터 순차적으로 도입하는 것 45) 과 의원 전체를 100% 전부 대체하 기에 앞서 절반을 추첨으로 충원하면서 확대해 나가는 것이다. 또 하나는 양원제 도입 시 한 원을 추첨으로 구성하는 것이다. 하나 덧붙인다면, 지방의회와 국회 차원의 도입 시 정치인들의 기득권 방어 때문에 진척되지 않을 가능성 이 크므로 추진 방식으로 캐나다의 선거개혁시민총회 방식을 원용할 수 있다. 추첨을 통해 구성된 시민회의 가 추첨제 도입 자체 및 방식 등에 대한 결정을 한 후 국민투표에 회부하는 방식이다. 다만 행정 권력까지 추첨으로 선출하지 않고 의회권력으로 한정한 것은 다음과 같은 이유다. 첫째는, 입 법부처럼 수십 명에서 수백 명 단위로 구성되는 경우에서는 추첨을 통해서 선발되는 의원 중에서 설령 문제 있는 사람들이 포함되더라도 의회 전체로 봐서는 그 반대로 상당한 도구적 기술과 도덕적 능력을 갖춘 사람 들 역시 선택될 수 있다는 점에서 상쇄될 수 있지만 대통령이나 지방자치단체장처럼 1인 경우 추첨을 통해 서 객관적인 기준에서 무능력자나 문제가 있는 사람이 선택되는 경우에 의회와 같은 상쇄기능이 발휘되지 않기 때문이다. 둘째는, 입법부 경우 그 구성에서 대표성이 제고되어 다양한 사회경제적 계층들의 목소리가 반영될 수 있지만 1인의 경우 그러한 대표성은 의미가 없어지기 때문이다. 셋째는, 손우정(2008, 41)의 논 의로, 민주주의 제도의 여백을 리더십을 통해 채우기 위함이다. 이러한 리더십 의 인정은 고대 아테네에서도 찾아볼 수 있다는 점에서 역사적으로도 타당성이 있다. 즉, 500인 평의회와 시민법정 배심을 비롯하여 대략 45) 국회의원을 추첨제로 선출하기 위해서나 양원제 도입을 위해서는 헌법 개정이 요청되지만, 지방의원 경우는 헌법 개 정을 요하지 않는다는 점에서 보다 적극적으록 검토할 수 있다

14 700명 행정관 중 600명은 추첨제를 적용하였지만, 100명 정도의 행정관들은 민회에서 선거를 통해서 선출 하였으며 추첨제와 달리 임기 제한이 없었다. 이는 전문가적 기술과 경험이 요구되는 것이라는 이유로, 총사 령관들, 장군들과 같은 군사적 지도자들뿐만 아니라 재정 감사관처럼 재정 관리와 관련되는 특정한 공직자들 은 선거되었다. 7. 새로운 민주주의 모델을 꿈꾸며 상대적으로 한국보다 오랜 민주주의 역사와 전통을 가지고 문화적으로 보다 발달되어 있는 선진 민주주 의 국가에서도 논의가 되고 있을 뿐 아직 도입하지 않고 있는 추첨제를 도입하자고 제안하는 것이 자칫 현 실에 부합하지 않는다는 비판이 있을 수 있다. 특히 선진 민주주의 국가 경우 상대적으로 추첨을 통한 사법 배심이나 정책배심 경험이 우리보다 풍부하다는 것을 감안할 때 더욱 그러할 수도 있을 것이다. 이 점에서 오늘날 아직 전 세계적으로 대표자 선택에서 추첨제가 채택되지 않은 현실에서 한국이 추첨제 의회를, 특히 필자의 국가시민의원단 개념의 추첨제를 도입할 수 있는, 그리고 도입하였을 때 성공할 수 있는 근거들이 있 는지 논의될 필요가 있다. 발표자는 한국은 최소한의 필요조건들을 일정 부분 갖추었다고 판단된다. 먼저 한국이 1987년을 분수령 으로 민주화 가 되었기 때문에 추첨제도입이 가능하다는 점이다. 추첨제의 가장 큰 장점이면서도 위험 요소 가 바로 공정성 부분이다. 추첨이 공정하게 이루어지지 않고 정치권력에 의해서 조작되고 왜곡된다면 추첨 제의 폐해는 선거 부정 이상 심각한 문제를 일으키기 때문에 최소한 추첨의 공정성이 확보되어야 한다는 점 에서 일부 불신이 있다고 하더라도 전반적으로 추첨을 권력 차원에서 개입해서 부정하게 진행할 수 없을 정 도로 민주화 가 되었다는 점이다. 앞서 살펴본 것처럼 한국이 정치적 자유와 시민적 자유를 기준으로 한 평 가에서 자유국가로서 인정받고 있다는 점에서 한국은 추첨제를 도입할 수 있는 최소한의 필요조건을 확보한 것이다. 개인 차원으로는 높은 교육 수준과 인터넷 보급을 통해서 교양과 상식을 갖고 있으며 온라인 참여지 수에서는 세계에서 가장 높다. 정부 차원에서는 전자정부 준비지수 세계 1위에서 볼 수 있듯이 전자 공론장 을 통한 시민의원단 심의를 할 수 있는 물적 기반 역시 마련되어 있다. 이와 함께 사회 차원에서는 시민항쟁 을 통한 민주화 성취 경험뿐만 아니라 높은 정치 관심과 정치적 역동성을 갖고 있으며 강한 평등의식이 보 편화되어 있다. 또한 민주주의 공고화에 영향을 미치는 요인으로 제시되는 것 중 하나인 산업화 정도 차원에 서도 한국은 상당한 수준에 와 있으며 이것은 산업화된 국가에서 시민 대다수는 실생활 및 직업을 통해 공 공정책을 판단할 수 있는 사회적 지식을 습득하고 있다는 점 역시 추첨제 도입의 근거로 중요하다. 그러나 발표자는 추첨제만 도입되면 모든 것이 잘 될 것이라는 유토피아적 환상이나 낙관적 전망으로 바 라보지는 않는다. 미국 하원을 추첨제로 대체할 것을 제시하는 칼렌바크와 필립스 역시 추첨 의원들이 부패 에서 완전히 자유롭거나 모든 회의에 참석하는 능동성을 보여주거나, 전문적 관료와 행정부에 맞서 싸울 충 분한 역량을 다 갖추고 있다고는 보지 않는다. 또한 시대에 역행하는 결정을 할 수도 있고 국가주의적 판단 을 할 수도 있다는 것 역시 염두에 둔다. 그러나 부패와 낮은 참여도, 잘못된 판단 이런 것들은 추첨제에서 만 일어나는 것이 아니라는 것이다. 오히려 선거제 하에서 더 빈번하게 발생할 수 있는 반면 추첨제 의원 경 우 정치 자금의 필요성이 없어지기 때문에 부패 가능성은 낮아질 것이며 특히 국가시민의원단 차원이기 때 문에 이익단체가 의원 몇 명이 아니라 시민의원단원들을 대상으로 로비를 시도한다는 것은 현실적으로 무의 미하기 때문에 부패의 가능성은 지금과 비교할 수 없을 정도로 낮아진다. 그리고 잘못된 판단 역시 정파와 지역구, 이익단체 눈치를 보는 특정 계층 출신의 의원들로 구성된 의회보다는 다양한 계층의 시민들이 모여 심의를 통해서 결정하는 추첨 의회에서 낮아진다. 끝으로 심의에 적극적으로 참여하지 않을 것이라는 부분 역시 이것을 인정한다고 하더라도 큰 문제는 아니라고 본다. 왜냐하면 일정 기준 이상 심의 의무를 준수하지 않으면 소환 장치가 마련되어 있을 뿐 아니라 심의가 100% 단원 전체가 다 참가해야 한다는 것을 전제하지 않기 때문이다. 단원들중에서도 특히 관심 있는 이슈에 대해서는 더 적극적으로 참여할 것이고 그렇지 않은 법률안 등에 대해서는 낮은 관심을 보이는 것이 당연하며 이것은 현재의 50% 내외의 전국 선거 투표율에 비교했을 때 과반수 이상 단원들의 참여로 심의가 진행되고 의결된다고 해서 대표성이 낮다고 볼 수 없기 때문이다. 그 연장선상에서 배심 의무처럼 강제가 아니라 추첨을 통해서 결정된 사람들에게 참여 여부에 대 한 선택권을 부여하는 방식이기 때문에 참여하기를 원치 않는 사람들이 많을 수 있다는 우려에 대해서도 현 재의 투표율을 감안할 때 큰 문제가 되지 않는다. 더욱이 현 투표율에서는 단지 투표율도 낮은 것도 문제지 만 더 큰 문제는 특정 연령층 및 사회경제적 계층의 투표율이 낮다는 것이다. 그러나 연구자 제안에서는 참 여를 원치 않는 사람이 발생할 경우 그 사람과 동일한 층(지역, 성, 연령, 소득)에서 충원되기 때문에 개선 된다는 점에서 참여 거부의 문제는 현 선거에서 발생하는 것보다 훨씬 완화될 것이다. 물론 추첨제 자체가 민주주의를 보장하지 않는다. 이것 역시 하나의 수단 이지 그 자체가 완전무결한 것 은 아니며 그 성공 여부는 결국 사람 의 몫이기 때문이다. 그러나 시민의 능력은 저절로 생성되고 발전하는 것은 아니라는 것이다. 한국 사회가 참여문화가, 신뢰문화가 형성되고 시민들의 능력이 민주주의 시민으로서 충분할 때 추첨제가 가능하다고 하는 것은 민주주의자로서 가장 지양할 태도다. 그리고 그 시점을 언제 로 볼 수 있을지 자체를 결정할 수도 없기 때문이다. 루소의 덕성이 좋은 제도를 세우는 것이 아니라 좋은 제 도가 덕성을 기른다. 와 칸트의 오직 좋은 정체를 통해서만 사람들이 도덕적 문화의 높은 수준을 유지할 수 있게 되는 것이다. (김상준 2009, 297)라는 주장에서도 확인할 수 있는 것처럼 민주주의 역시 시민이 직접 의사결정의 주인으로 참여함으로써 민주주의 학습이 가능하며 이를 통해 보다 정치와 사회에 관심을 가짐으 로써 시민적 덕성을 함양할 수 있으며, 심의 과정을 함께 하면서 공적인 신뢰문화를 창출할 수 있는 것이지, 단지 국민이 주기적으로 반복되는 선거에서 한 표를 행사하는 유권자로만 남아 있게 되면 민주시민으로서의 미덕과 능력을 함양할 수 있는 기회를, 신뢰문화와 참여문화를 만들어갈 수 없는 것이다. 이것은 실천을 통 해서만 민주주의를 교육할 수 있고 그래서 민주주의를 보호하고 발전시켜 나갈 수 있는 것이다. 결국 민주주 의가 민주주의를 육성한다 라는 바버(1992, 348 : 387)의 발언에서도 명쾌하게 정리된다. 결론적으로 추첨민주주의를 통한 새로운 한국 민주주의 모델을 꿈꾼다. 엄밀히 따지면 추첨 자체를 주의 라고 할 수 없을 것이다. 이것은 제반 민주주의들의 유용한 도구 이자 수단 이지 그 자체로 하나의 주의 는 아니다. 즉, 결사체와 풀뿌리 차원을 비롯한 다양한 영역에서의 추첨을 통한 참여문화를 활성화함으로써 결 사체민주주의와 풀뿌리민주주의를 강화하고, 추첨으로 의회 권력을 대체하자는 제안이 성공적으로 제도화된 다면, 대의민주주의에 국민발안, 국민투표, 국민소환제 같은 직접민주주의 요소를 반영하고, 합리적인 심의에 기반을 둔 심의민주주의와 인터넷을 매개로 한 전자민주주의를 창조적으로 결합함으로써 시민의 평등한 참 여를 주장하는 참여민주주의의 새로운 모델이 가능할 것이라는 희망을 가져본다

15 <덧붙이는 글 세 꼭지> [기고] 정치개혁 시민총회 는 어떤가 / 이지문 (경향신문, 2012년 11월 10일) [왜냐면] 제멋대로 입법 의회 배심 으로 견제를 / 이지문 (한겨레신문 2013년 1월 10일) 최근 여론의 비판을 받고 있는 두 개의 법률이 있다. 하나는 지난해 말일 국회를 통과한 것으로, 택시를 대중교통에 포함시키는 대중교통 육성 및 이용촉진에 관한 법률 개정안 (택시법)이고, 또 하나는 국회의원 연금 지급의 법적 근거인 국회의원 연금법으로, 2013년 예산안엔 이를 지원할 헌정회 예산 128억원이 책정 됐다. 전자는 택시업계와 30여만명에 이르는 택시종사자의 표를 의식한 전형적인 이익집단 정치의 폐해가 아닐 수 없으며, 후자는 국회의원들의 자기 밥그릇 챙기기의 또다른 예라는 점에서 두 경우 다 의회, 나아가 정치 권 전반에 대한 불신을 가중시키고 있다. 전혀 성격을 달리하는 사안이지만 궁극적으로 의회에 대한 시민 통 제의 필요성을 제기하고 있는데, 문제는 이익집단의 표를 의식한 정책 변경이나 의원들 또는 의회 내 거대 정당들의 이해관계에 따라 처리되는 법률이 앞으로 더 늘어날 수 있다는 점이다. 그래서 현실적인 대안 마련 을 위해 몇 글자 의견을 적고자 한다. 나는 의회 배심 이라고 이름 지을 수 있는 비상설 자문기구를 의회에 둘 것을 제안한다. 의회 배심은 선 거권이 있는 만 19살 이상 유권자 중 지역 성 연령 등을 고려한 일정 규모(500명 수준)의 배심원들을 추첨 을 통해 선발 구성하고, 대통령이 거부권을 행사하는 법률안의 경우 국회의 재의에 앞서 해당 법률안에 대해 정부와 국회의 입장을 청취하고 배심원들끼리의 논의에 붙이자는 것이다. 이를 통해 의견이 결정되면 이를 국회의장에게 전달하는 방식을 고려해볼 수 있을 것이다. 영미권에서 시행되고 있는 재판 배심과 달리 2008년 1월부터 시행되고 있는 국민참여재판제도의 배심처 럼 의회 배심의 결정이 구속력을 갖는 것은 아니다. 하지만 국회에서 재의할 때 이를 전적으로 무시하기는 어려울 것이다. 대통령이 거부권을 행사한 법률안뿐만 아니라, 본회의 통과 이전이라도 전체 의원의 10%나 원내 교섭단체, 또는 국회의장의 요청이 있을 때 의회 배심을 구성하여 운용할 수 있을 것이다. 이를 통해 이익정치의 폐단을 어느 정도 예방할 수 있다고 본다. 또한 의원 의회 정당의 이해관계가 걸려 있는 정치자 금법과 선거 및 정당 관련 법률이나, 이번 논란의 중심이 된 국회의원 연금법과 같이 의회의 자기 이해가 걸 려 있는 사안의 경우에도 법률의 제 개정시 의회 배심을 고려해볼 수 있을 것이다. 이 의회 배심은 국회뿐 아니라 지방의회에서도 그 규모를 달리해 적용할 수 있다. 의회 배심은 사법개혁 차원에서 시행되고 있는 국민참여재판제도의 배심원단과 현재 검찰개혁의 일환으 로 일각에서 논의되고 있는 기소 배심의 의회개혁 버전으로 이해하면 된다. 재판 배심이 사법권을 본질적으 로 침해하지 않듯이 의회 배심 역시 입법권을 훼손하지 않으면서도 일반 국민의 목소리를 의정에 반영할 수 있는 유용한 의회 통제 방식이 될 수 있으며, 이를 통해 단지 우리 유권자들이 선거 때 한 표를 행사하는 대 의민주주의의 객체가 아니라 주인으로서의 역할을 할 수 있게 될 것이다. 정치권은 선거 때, 말로만 국민을 찾을 것이 아니라 국민과 함께하는 정치를 위해 의회 배심부터 도입할 필요가 있다. 그것이 지금까지 독점해왔던 특권을 아주 작지만 내려놓는 첫걸음일 것이다. 대통령 선거를 앞두고 정치개혁 방안으로 제시된 안철수 후보의 국회의원 정수 축소, 문재인 후보의 비 례대표 증원 에 대해 찬반이 엇갈리고 있다. 필자는 두 후보의 방안에 대한 지엽적인 찬반을 논하기에 앞서 과연 우리 국민들이 바라는 정치개혁은 무엇이고 이것을 어떻게 제도화할 수 있을지에 대한 고민이 더 앞서 야 한다는 입장이다. 설령 두 후보 중 한 사람이 대통령이 되고 정치개혁 의지가 있다고 하더라도 새누리당 이 다수당인 현 19대 국회에서 지금 주장하는 방안을 정상적으로 추진할 수 있을까 회의적이다. 이것은 단 지 새누리당 의원들만의 문제가 아니라 민주당 의원들 역시 자신들의 이해관계에 직접적으로 연관되는 의원 수 축소나 비례대표 증원에 소극적일 게 뻔하다. 그렇다면 단지 대선용 공약이 아니라 진정한 정치개혁을 이루기 위한 대안은 무엇일까? 바로 정치개혁 시민총회다. 추첨으로 선택된 시민들이 정치개혁 관련 방안들을 논의해 결정하고 이것을 국민투표에 회부하 는 것이다. 2004년 캐나다 브리티시컬럼비아주에서, 2006년 온타리오주에서 각각 구성되어 성공적으로 운용 되었던 선거제도 개혁을 위한 시민총회 방식이다. 브리티시컬럼비아주는 우리처럼 한 선거구에서 1등을 한 사람이 당선되는 단순다수대표제 방식이었다. 그러다보니 자유당이 1996년 선거에서는 신민주당보다 많은 지지를 받았지만 의석 수에서 뒤졌던 반면, 2001년 선거에서는 57.6%의 지지로 79개 의석 중 77개를 장악 해 집권에 성공했다. 반면 12.4%를 얻은 녹색당은 단 한 석도 얻지 못하는 심각한 사표 문제가 발생했다. 자유당 지도자 캠벨은 이러한 문제를 해결하기 위해 집권하면 추첨으로 시민총회를 구성하고 이들이 권 고한 제도를 주민투표에 회부할 것을 공약으로 내세웠다. 캠벨이 이러한 방식을 택한 것은 자유당 의원들 역 시 자신들의 이해관계와 직결되는 선거제도 개혁에 적극적이지 않을 것을 잘 알고 있었기 때문이다. 캠벨은 약속대로 시민총회를 구성했다. 비록 시민총회가 투표에 회부한 선거제도가 부결되기는 했지만 거의 1년간 운용되는 동안 단 한 명만이 중도에서 하차하고, 출석률이 95% 이상을 유지했다는 점에서 의미가 크다. 온타리오주 시민총회 의장은 지금까지 일반 시민이 중요한 이슈 결정에 직접 참여할 기회를 가져본 적 이 없다. 우리는 민주주의에 좀 더 직접적으로 참여할 수 있는 기회를 가졌 고 말했다. 그의 말처럼 시민총 회는 유권자에게 단지 투표에서 한 표 행사하는 소극적 대상이 아니라 정치 참여의 주체가 될 기회를 주었 다는 데 진정한 의의가 있다. 안철수 문재인 후보 역시 선거공약용으로 정치개혁을 내세우는 것이 아니라면 보다 구체적이고 현실적인 방안인 정치개혁시민총회를 진지하게 고려할 것을 제안한다. 성, 연령, 지역 등을 고려해 무작위 추첨으로 선출한 500명 내외의 시민들로 구성된 정치개혁시민총회에서 두 후보가 제안한 정치개혁 방안을 학습하고 심의하도록 한 뒤 여기서 결정된 내용을 2014년 지방선거 때 국민투표에 회부할 수도 있을 것이다. 국회 입 법권을 존중한다면 국회 본회의에 바로 상정해 수정 없이 찬반 투표로 처리하는 방식도 생각해볼 수 있다. 후자의 경우 설령 국회의원들이 상정된 안에 거부감이 있다고 하더라도 국민 여론을 전적으로 무시하기 어 려울 것이다. 정치개혁은 단지 의원 수 축소나 비례대표 증원 같은, 어떻게 보면 지엽적인 현안을 통해 이루어지는 것 이 아니다. 정당과 의원들만의 전유물인 논의에 일반 시민들이 적극 참여할 수 있는 공간을 제도화하는 것이 진정한 정치개혁이다. 시민총회가 보다 적극 논의되고 운용되기를 기대한다

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