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1 3 다채널 디지털 시대, 새로운 방송 공공성 이념의 모색 윤석민(서울대학교 언론정보학과 교수)

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3 다채널 디지털 시대 새로운 방송 공공성 이념의 모색 윤석민(서울대학교 언론정보학과 교수) 사회적 소통의 중심에 방송이 존재한다. 비록 그 위상이 약화되고 있다지만, 방송은 여전히 21세기 한국 사회의 소통을 주도하는 핵심 미디어로서 막대한 영향력을 행사하고 있다. 이명박 정부의 지난 3년간 미디어 정책, 특히 그 정점의 미디어에 해당하는 방송 정책은 정치 적으로든 정책적으로든 거의 완전한 실패에 가까웠다. 신정부는 크고 작은 방송현안을 둘러싸고 정치적 및 정책적으로 심각한 한계 내지 기능장애를 보여 왔다. 이러한 기능장애는 방송미디어 정책의 파행을 넘어 한국사회의 사회적 소통, 민주주의의 위기, 국가경영의 파행으로 이어져왔 다. 이전 정부들에서도 방송정책을 둘러싸고 혼선과 갈등이 없었던 것은 아니나 현 정부에서 겪 어온 파행적 사태에 비할 바가 아니었다. 급변하는 방송 기술 및 산업은 촌각을 다투는 정책 대 응을 요구함에도 이러한 대립양상은 이명박 정부가 추진하는 모든 미디어 정책행위에 대한 의혹 제기와 시비로 이어져 의사결정이 번번이 표류, 지연, 좌절되고 국정 전반의 차질을 초래하곤 하였다. 따라서 우리 사회 사회적 소통의 문제를 해결하려는 어떠한 시도도 방송에서 출발해야 한다. 이명박 정부 후반기에 지향해야할 일차적인 방송정책의 목표, 더 나아가 차기 정부가 지향해 야할 정책 목표는 가장 단순히 말해 지난 3년간의 실패를 되풀이하지 않는 것이다. 이를 위해 엄밀한 이념적 목표라기보다는 특정 진보성향 방송에 대한 정치적 공세에 가까웠던 1공영 다민 영 제도의 목표를 폐기하고 대신, 우리 방송사( 史 )에서 한 번도 제대로 구현된 바 없는 방송의 공익성과 산업성을 조화시키는 진정한 공민영 방송제도를 정립해야 한다. 우리나라 방송의 오랜 파행적 행태였던 상업주의적 편향성을 바로 잡고 방송의 사회문화적 및 산업적 가능성을 상승적 으로 극대화함은 물론, 그간 난개발 방식으로 누더기가 되어온 방송 정책 체계를 정비하여, 궁극 적으로 우리사회의 사회적 커뮤니케이션, 더 나아가 민주주의의 발전에 기여해야 한다. 1. 우리나라 방송 시장 상황 : 다플랫폼 다채널 시장상황 2010년 말 현재 한국사회의 방송시장은 전형적인 다플랫폼 다채널의 무한경쟁 시장이다. 수많 은 방송 서비스 제공수단(플랫폼)을 통해 지상파채널을 포함한 수많은 채널 내지 서비스들이 복

4 잡한 양상으로 유통되는 상황이다. 이 상황으로부터 동계올림픽 및 월드컵 독점 중계권을 둘러싼 지상파와 지상파간의 갈등, 지상파 재전송을 둘러싼 지상파와 케이블의 법정다툼, 지역방송과 유 료 플랫폼간의 대립, 선발주자인 케이블과 후발 플랫폼 간의 과열경쟁, 종합편성채널 도입을 둘 러싼 극한 대립, 공영방송의 정당성 및 수신료 현실화를 둘러싼 시비, 지상파 디지털 전환 및 다 채널서비스(MMS) 제공을 둘러싼 시비 등, 이전에 볼 수 없었던 갈등 및 분규들이 하루가 멀게 터져 나오고 있다. 이러한 문제에 대한 적절한 대응은 다플랫폼 다채널 시장상황 현실에 대한 이 해에서 출발한다. 1) 다플랫폼 우리나라 방송시장에서 플랫폼의 변화는 말 그대로 쫒아가기 숨 가쁠 정도다. 종래 지상파 플 랫폼의 독점상황에서 다채널 플랫폼의 선두주자인 케이블TV가 도입되고 이후 위성방송, DMB, IPTV 등이 연이어 도입되었다. 최근에는 지상파 디지털 다채널 플랫폼인 MMS와 스마트TV가 뜨거운 관심을 끌고 있다. (1) 지상파 플랫폼 지상파 방송사업자는 무선전파를 물리적 송신수단으로 이용하는 플랫폼 사업자이다. 전파는 사업자가 자본을 투자해 인위적으로 구축하는 사적(private) 전송 채널이 아닌 자연에 존재하는 제한된 공적 전송 채널이다. 지상파 방송사업자는 이 같은 공적 자원을 위탁받아 이용하고 또한 산업 자체가 자연스레 독과점을 형성하는 이유 등으로 공적규제를 받아왔다. 전파는 직진성이 강하기에 난시청지역이 생기기 쉽다. 우리나라 대도시의 경우 촘촘하게 밀집 되어 있는 아파트들이 전파를 가로막고 있다. 이를 해결하기 위해 주택건설기준 등에 관한 규정 (대통령령 제19263호) 42조에 의해 아파트나 다세대 주택에는 지상파 공시청 안테나를 설치하 게 되어있는데 그 실효성이 미미함. 공시청 안테나의 노후화로 인해 보수가 필요하지만 지상파 방송사가 이를 관리하는데 소홀했기 때문이다. 2008년 이후 지상파의 디지털 서비스 및 수신료 인상논의와 맞물려 KBS를 중심으로 공시청 안테나 복원 및 수신환경 개선 사업이 진행 중이다. 하지만 다채널 플랫폼을 통한 방송수신이 보 편화된 상황에서 이러한 캠페인성 사업이 지상파 플랫폼을 회복시켜줄 가능성은 희박하다. 대다 수 TV 시청자들은 유료방송플랫폼을 통해 지상파 방송을 수신하고 있으며 이는 앞으로 더욱 지 배적인 추세로 자리 잡게 될 것이다. (2) 케이블 플랫폼 케이블 플랫폼(Cable SO)은 우리나라에서 본격적인 다채널 시대를 연 주역으로 현재 우리나 라 방송 플랫폼의 명실상부한 절대강자다. 2010년 6월 현재, 총 가입자 수는 약 1천 5백만

5 (15,225,892)에 달한다. 평균적인 아날로그 케이블TV 플랫폼의 가용채널 개수는 7~80개 정도 로 현시점에서는 매우 제한적이다. SO가 의무적으로 재전송해야 하는 채널, 홈쇼핑과 지상파 채 널들을 포함하면 20여개 이상에 달하는 채널을 사실상 의무 편성한다. 따라서 군소PP들이 패키 지에 포함될 기회는 매우 제한적이다. 디지털 케이블 플랫폼은 아날로그 케이블에 비해 가용채널수 및 화질, VOD 및 각종 데이터 서비스 등 모든 면에서 업그레이드된 서비스를 제공한다. 차이가 조금씩 있지만 120개를 전후한 TV채널과 30여개의 오디오 채널이 제공된다. 기존 아날로그 서비스에 비해 요금이 비싸 가입자 확보에 장애가 되고 있다. (3) 위성방송 플랫폼 위성방송은 디지털 기반으로 최대 99개의 TV채널과 41개의 오디오 채널, HD채널 서비스, PPV, PVR(Personal Video Recorder), 데이터 서비스 등의 부가서비스를 제공하고 있다. 채 널수의 우위와 차별화된 부가서비스에도 불구하고 위성방송 사업은 가입자확보에 어려움을 겪어 왔다. 그 주요인은 케이블 SO들과의 경쟁, 인기 있는 채널 확보의 어려움, 지상파 재전송 문제 이다. 최근 IPTV(Qook TV)와의 연계판매를 통해 사업성이 증진되고 있다고 한다. 2010년 10 월 현재 위성방송의 전체 가입자 수는 268만 명이다. (4) IPTV 인터넷을 통한 실시간 및 VOD 방송 서비스를 제공하는 IPTV는 채널 전환 속도나 채널 전 송 용량 등의 차이에도 불구하고 디지털 케이블과 유사한 서비스를 제공하는 것으로 평가된다. 방송과 통신 산업 진영의 첨예한 대립으로 오랫동안 지연되던 IPTV는 2007년 관련법이 통과되 면서 3개의 사업자가 선정되고(KTF, SKT, LGT), 2008년 11월에 상용서비스가 개시되었다. IPTV는 (디지털)케이블과 치열한 경쟁을 벌이며 2010년 11월 현재 총 300만의 가입자를 확보 하였다. (5) DMB 위성DMB와 지상파DMB는 6개월가량 시차를 두고 서비스를 개시하였다. 양 사업자 공히 끝 이 안 보이는 적자 굴레 속에 어려움을 겪어 왔는데 스마트 폰을 통한 방송수신 증가에 따라 어 려움이 가중되고 있어 2010년 말 현재 그 존속 여부는 매우 불투명한 실정이다. 지상파 DMB는 지상파 계열 3사(KBS:U KBS스타, U KBS하트/MBC: My MBC/SBS: SBSu)와 비지상파 계열 3사(YTN: mytn, 유원미디어: U1 TV, 한국DMB: 1to1)로 구성 되어 있으며 13개의 TV, 6개의 라디오 채널을 제공한다. 지상파 DMB의 수도권의 커버리지는 2010년 9월 현재 97%, 지방의 경우 78%까지 확대된 상황이고 2012년에 87%에 달할 것으로 기대된다. 위성DMB는 실시간 MBC 채널 및 인기 케이블 채널 등 총 36개 채널을 볼 수 있지

6 만 월 5천원의 서비스 이용료(월정액)를 내야 한다. 일부 채널(비디오 8개, 오디오 13개)은 무 료로 제공된다. (6) MMS 2012년 말 지상파 디지털화가 완료되면 지상파 자체가 다채널 플랫폼으로 전환될 가능성이 열리게 된다. 이러한 지상파 다채널방송 개념이 디지털 다중모드서비스(MMS: Multi Mode Service)이다. 하지만 지상파 디지털 다채널 방송의 개시시기, 채널 구성 및 사업자 구성에 대 해서는 구체적으로 정해진 바가 없다. 2009년 11월 KBS 김인규 사장은 방송통신위원회에서 구 체적인 정책방향을 제시하기도전에 KBS 버전의 MMS 서비스인 KoreaView 추진계획을 발표 함으로써 논란을 불러일으켰다. KBS는 2010년 6월 MMS 실험방송을 실시하였고, 2010년 9월 3일 수도권 500가구 대상으로 실험방송을 실시할 예정이었으나 방송통신위원회가 실험방송 허가 신청을 반려함으로써 무산되었다. (7) 스마트TV 스마트TV는 애플, 구글 등에서 개발 중인 인터넷, 컴퓨터 기능과 TV를 합친 개념의 미디어서 비스다. TV와 휴대폰, PC등 3개 스크린을 자유자재로 넘나들 수 있는 첨단 미디어로, 인터넷 TV 또는 커넥티드 TV 라고도 불린다. 이용자의 능동성을 전제하는 바 수동적 이용을 특징으로 하는 종래의 TV서비스를 획기적으로 대체할 수 있을지 방송 콘텐츠를 접하는 또 하나의 플랫폼 에 머물지 논란이 분분하다. 실제로 그 선두주자라고 할 구글TV는 기대했던 것만큼의 호응을 불 러일으키지 못하고 있다. 이와 별도로 응용 프로그램(어플)을 통해 방송을 볼 수 있는 스마트 폰 방송시청이 증가하는 추세이다. KBS, MBC, SBS, EBS 등 국내 지상파 방송을 실시간으로 볼 수 있음은 물론 해 외 방송사들, 훌루, 유튜브, 넷플릭스 등을 통해 제공되는 동영상까지 합치면 채널은 무제한이 다. 이와 유사한 서비스를 제공하는 DMB는 지상파 방송에 준하는 방송법의 규제를 받는데 비 해 이 같은 스마트폰 방송은 개념 및 역무 정의, 불법복제에 따른 단속 등이 이루어지고 있지 못 한 상황이다. 2) 다채널 이상의 다양한 플랫폼을 통해 제공되는 실질적인 서비스 내용이라 할 방송채널들은 크게 지상 파 채널 및 PP(program provider) 채널로 구분된다. 지상파 채널은 다시 지상파 네트워크 및 지역방송 채널 및 조만간 도입이 예상되는 MMS 채널들, PP 채널은 지상파PP, 일반PP, 공익 성 채널, 홈쇼핑 채널 등으로 나누어 볼 수 있다. 지상파 채널의 약화 및 M-net과 같은 PP의 약진, 종합편성채널의 도입 등 플랫폼 영역만큼이나 채널 영역에서도 변화무쌍한 변화가 쉼 없이

7 전개되고 있다. (1) 지상파 네트워크 채널 지상파 네트워크 채널은 다매체 다채널 시대에도 가장 많은 시청자들이 가장 선호하는 가장 중요한 방송 콘텐트로서의 지위를 유지하고 있다. 이는 다시 공영방송 채널과 민영방송채널로 구 분된다. 공영방송 채널은 방송의 공익적 목적 달성을 목표로 하며 KBS1과 EBS가 여기에 포함 된다. 이 두 채널은 방송법 78조에 따라 케이블과 위성방송에 의무 재송신되고 있다. 상업방송 채널인 SBS는 기본적으로 사익을 추구하는 방송을 한다. 그러나 지상파의 일원이라는 점에서 공익 의무에서 완전히 자유로울 수 없다. 공영과 민영의 혼성적 성격을 지닌 KBS2와 MBC는 더욱 애매한 상황에 있다. 최근까지 비공영방송 지상파 채널들(KBS2, MBC, SBS)은 케이블과 위성방송 플랫폼에 무 료로 채널을 제공해 왔다. 지상파 채널 입장에서 방송시청자에게 도달할 수 있는 대안적 플랫폼 을 확보할 필요성과 경쟁력 있는 채널을 확보하고자 하는 다채널 플랫폼의 필요가 맞아떨어진 결과라고 할 것이다. 하지만 최근 지상파 채널들은 이 관행에서 벗어나 재송신 유료화를 적극 추 진하면서 지상파와 케이블간의 분쟁이 발생하였다. 지상파를 이용해 제공되는 MMS 채널구성은 2010년 말 현재 불확실한 실정이다. (2) 지역방송 채널 지역방송사들은 지리적으로 획정된 구역 내에서 지상파방송신호를 내 보내는 채널들이다. 이 는 다시금 소유지배 차원에서 서울KBS와 일체를 이루는 KBS 지역국(지사), 법적으로 독립법 인이지만 서울MBC에 의해 소유지배 되고 있는 지역MBC방송사(계열사), 그리고 배타적 프로그램공급계약(affiliation)으로 SBS 프로그램을 재전송하는 지역민방(가맹사)으 로 구분할 수 있다. 지역방송채널들은 서울에 소재한 키 스테이션의 방송신호를 재전송하지만 지 역주의 원칙(방송법 6조 7항, 17조 4항)에 따라 자체 프로그램을 일정비율 편성한다. 다매체 다채널의 시대에 있어 지역방송 시장의 한계로 인해 지역 방송사의 위기는 가중되고 있다. 이 같은 현실을 타개하기 위해 지역방송사들은 공동 제작, 지역연합PP의 설립, 유료 플 랫폼을 통한 전국단위 방송채널 송출 1) 등과 같은 활로를 모색하고 있다. 지역방송채널 중 독특한 경우가 OBS다. itv가 폐업한 뒤 새롭게 선정된 인천지역 민영방송 으로 여타 지역방송들과 달리 100% 자체 프로그램을 편성하고 있다. OBS는 이를 토대로 지상 파방송권역 확대 및 케이블, IPTV를 통한 전국방송화를 도모하고 있으나 SBS 및 여타 지역민 1) 이를 슈퍼스테이션(super station)이라 하며 지역 MBC들이 연합에 만든 MBC넷이 그 예이다. MBC넷은 2007년 초 스카이라이프와 지역MBC가 공동출자해 설립한 PP로 각 지역 MBC가 제작한 콘텐츠만을 편성하며 스카이라이프, 위성DMB, 지상파DMB의 1to1 임대채널을 통해 전국 방송되고 있다

8 방 등의 반대로 좌절을 겪어 왔다. (3) 채널사용사업자(PP) 채널사용사업자라고 불리는 PP는 지상파 채널들과 함께 방송미디어를 통해 유통되는 가장 중요한 콘텐트 군을 형성한다. PP는 지상파계열PP, 일반PP, 공공/공익/종교PP, 지역SO 채널, 그리고 홈쇼핑PP로 나누어진다. 지상파계열 PP를 제외한 나머지 PP들(일반 PP)은 SO 사업자 에 대해 협상력에서 절대 열위에 있다. 이들의 가장 중요한 목표는 SO에 의해 선택되어 서비스 패키지에 편성되는 것이다. 일부 채널들은 정책적으로 플랫폼에 의한 의무편성이 강제된다. 공공채널과 공익성채널, 종 교채널이 이에 해당하는 채널들이다. 공공채널에는 인 KTV(정부홍보채널), NATV(국회채널), OUN(방송통신대학채널)이 포함된다. 공익성채널은 유료방송의 공익성을 제고할 목적으로 특별 지정된 PP들이다. 공익을 명분으로 의무전송 되는 채널은 공영지상파 채널(KBS1, EBS), 공공 채널(KTV, OUN, 국회방송), 공익채널, 종교채널, 보도채널, 지역채널 등 총 14개에 달한다. 2) 홈쇼핑채널은 가상의 마켓 역할을 하는 PP채널이다. 우리나라에서 운영되는 홈쇼핑채널에는 GS홈쇼핑, CJ홈쇼핑, 현대홈쇼핑, 롯데홈쇼핑, 농수산 홈쇼핑 5개가 있다. 홈쇼핑채널들의 매 출액은 일반PP 전체 매출액의 두 배 수준이다. 이들은 매출에 결정적 영향을 미치는 좋은 채널 번호를 보장받는 대가로 각 지역 SO들과 위성방송 등에게 거액의 송출 수수료를 제공하며 이는 SO전체 매출액의 15%정도를 차지하는 것으로 평가된다. 이에 따라 플랫폼 사업자들은 홈쇼핑 채널들을 누구나 받아볼 수 있는 티어와 채널위치에 편성하고 있다. 2. 우리나라 방송시장의 문제점 1) 협소한 시장 우리나라 방송 시장의 가장 큰 문제는 시장의 절대적 크기가 작다는 것이다. 한국 방송 시장 의 외형은 세계 8위 수준으로 미국의 5.7%, 일본의 33%에 불과하다(PWC, 2008). 이처럼 협 소한 방송시장은 우리나라 모든 방송사업자의 경쟁력에 부정적인 영향을 미치는 일차적 제약사 항이다. 방송시장은 그나마 2000년대 들어 방송시장포화 및 광고시장 위축 등에 따라 성장이 둔 화되는 양상을 보이고 있다. 2) 2010년부터 공익채널의 수가 6개에서 3개로 줄면서, 의무편성 해야 하는 채널은 17개에서 14개로 감 소함

9 <표 1> 2007년 세계 방송 시장 규모 및 점유율 순위 국가 시장 규모 순위 국가 시장 규모 1위 미국 1,366억 불(40.7%) 6위 이탈리아 119억 불(3.5%) 2위 일본 236억 불(7.0%) 7위 중국 111억 불(3.3%) 3위 영국 218억 불(6.5%) 8위 한국 78억 불(2.3%) 4위 독일 172억 불(5.1%) 9위 브라질 62억 불(1.9%) 5위 프랑스 124억 불(3.7%) 10위 인도 51억불(1.5%) 자료: PWC, <표 2> 방송매체별 매출액 현황 사업구분 사업자 수 종사자 현황 유료가입자 현황 총 매출액 3) 방송 사업수익 4) 지상파방송사업자 47 13,877명 - 3조 8,178억원 3조 3,971억원 지상파멀티미디어방송사업자 5) 6 136명 - 171억원 160억원 종합유선방송사업자 103 5,376명 15,013,227 2조 4,018억원 1조 6,795억원 중계유선방송사업자 명 216, 억원 63억원 일반위성방송사업자 1 285명 2,338,378 3,870억원 3,608억원 위성멀티미디어방송사업자 1 166명 1,851,604 1,193억원 1,142억원 홈쇼핑PP 5 3,304명 - 2조 1,010억원 1조 5,533억원 방송채널 사용 사업자 일반PP(TV/라디오) 149 5,822명 - 2조 978억원 1조 4,476억원 데이터PP(DP) 명 - 1조 5,278억원 527억원 DP등록통신사 6) 2 11명 - 3조 5,087억원 1억원 소계 187 9,510명 - 9조 2,353억원 3조 537억원 전 체 ,669명 19,419,782 15조 9,946억원 8조 6,276억원 전체(DP,DP등록통신사 제외) ,285명 19,419,782 10조 9,581억원 8조 5,748억원 출처: 방송산업실태조사보고서(2009), 3쪽. 3) 총 매출액 : 수신료, 광고, 기타 방송수익(협찬, 프로그램 판매수익 등), 방송 이외 기타사업수익(인터 넷 접속 사업수익, 부동산 임대, 교재판매 등)이 포함됨. 4) 방송사업수익 : 총 매출액 중 방송 이외의 기타사업수익을 제외한 수신료, 광고수익, 협찬 수익, 프로 그램 판매 수익 등이 포함됨. 5) 지상파DMB사업자(KBS, MBC, SBS) 3사의 매출과 인력은 지상파방송사업자에 포함됨. 6) DP등록 통신사: 데이터PP로 둥록되어 있는 LG데이콤, SK브로드밴드

10 구체적으로 우리나라 방송시장의 협소함 및 성장의 정체는 방송시장을 구성하는 하위시장들의 정체상태에서 비롯된다고 할 것이다. 방송시장은 시청자들이 지불하는 수신료(1 공영방송 수신 료 및 2 유료방송요금)시장, 3 광고시장, 4 해외시장으로 구성된다. 가장 우선적으로 공영방송 수신료는 81년 이후 30년간 월 2천 500원으로 동결되어 왔다. <표 3> 해외 주요국가의 공영방송 연간 수신료 수준 연도 한국 영국 독일 프랑스 일본 1981년* 2008년 ** 30,000원 61,594원 (46파운드) 48,516원 (156마르크) 43,676원 (358프랑) 33,686원 (10,560엔) 한국 대비 2.1배 1.6배 1.5배 1.1배 30,000원 270,491원 (139.5 ) 386,112원 (204.4 ) 219,124원 (116 ) 221,414원 (14,910 ) 한국 대비 9.0배 12.9배 7.3배 7.4배 각국 수신료 증가율(한화) 439% 796% 502% 657% * 환율: 1파운드=1,339원, 1마르크=311원, 1프랑=122원, 100엔=319원 ** 환율: 1파운드( )=1,939원, 1유로( )=1,889원, 100엔( )=1,485원 둘째로 유료방송 시장(가입자수 요금)도 정체상태다. 유료방송 가입 비율은 2002년 35%에 서 2007년에 95%에 도달하여 포화상태다. 하지만 유료방송 요금은 말 그대로 세계최저 수준에 머물러 있다. 월평균 요금은 가입가구 당 약 6~7불 수준으로, 이는 해외 주요국들의 유사 서비 스 대비 8~9배까지 낮은 수준이다. <표 4> 아시아 오세아니아 지역 아날로그 케이블 월 ARPU(2009) 국가 ARPU (US $) 국가 ARPU (US $) 호 주 70 인도네시아 12 일 본 56 스리랑카 9 싱가폴 38 한 국 7 태 국 24 파키스탄 4 뉴질랜드 20 베트남 4 대 만 16 인 도 4 홍 콩 13 중 국 3 필리핀 12 자료: Media Partners Asia(2010)

11 <표 5> OECD 가입국 유료방송 가입비율 벨기에 한국 네덜란드 캐나다 미국 스위스 스웨덴 핀란드 독일 프랑스 일본 99% 95% 94% 89% 87% 83% 77% 68% 53% 53% 24% 출처: PWC(2008) 이 같은 초저가 유료방송요금은 자연스런 시장가격이 아니라 잘못된 정책적 개입의 결과라는 것이 전문가들의 공통 견해다. 우리나라는 초저가 중계유선방송이 존재하는 상황에서 1995년 종 합유선방송을 인위적으로 도입하였다. 그 결과 사업자가 종합과 중계로 이원화되어 많은 문제가 생겨나자 정책당국은 궁극적으로 양사업자간의 통합을 유도하고자 2001~2002년에 걸쳐 중계유 선을 케이블 SO로 전환 승인하였다. 하지만 SO로 전환된 중계유선방송사는 법적 지위만 SO였 을 뿐 초저가요금에 콘텐츠에 비용을 지불 않는 중계유선사업자의 행태를 유지하게 된다. 결국 중계유선방송과의 차별적 서비스를 내세우며 등장했던 종합유선방송이 정책 시행착오 끝 에 중계유선형 서비스로 귀착된 것이 현재의 초저가 유료방송의 실체라고 할 것이다. PP 등록 제, SO의 편성권강화, SO와 PP의 개별계약허용 등으로 SO에 PP가 종속되는 상황이 심화되면 서 초저가 요금의 피해는 PP에게 전가되고 만 상황이다. 셋째로, 방송광고시장도 정체양상이다. 광고시장은 올림픽 이전 저성장기 이후, 외환위기 전까 지 1% 이상의 성장을 기록하다가 외환위기시 급락한 이후 널뛰기 양상을 보이고 있다. 2008년 이후 본격화된 세계적인 경기 침체의 영향으로 미디어 광고시장은 다시 위축되었다. 2009년 1월 부터 5월까지 지상파와 케이블 PP의 광고 매출이 전년 동기대비 평균 31% 감소하였다. 현재 우리나라 광고시장 규모는 GDP의 1.03%(2007)로 OECD 국가평균인 1~1.2%와 유사하여 고성장 은 용이하지 않을 전망이다(김민기, 2009)

12 <표 6> 우리나라 미디어별 총광고비 (단위: 억원) 구 분 2009년 2008년 2007년 2006년 2004년 2002년 2000년 TV 16,709 18,997 21,076 21,839 22,350 24,394 20,687 RADIO 2,769 2,769 2,807 2,799 2,653 2,780 2,504 전파계 19,478 21,766 23,883 24,638 25,003 27,175 23,190 4대 매체 신문 15,007 16,581 17,801 17,013 17,436 20,200 21,214 잡지 4,388 4,804 4,841 4,591 4,256 1,807 1,634 인쇄계 19,395 21,385 22,642 21,604 21,692 22,007 22,848 4매체 계 38,873 43,151 46,524 46,242 46,695 49,182 46,038 옥외 광고 6,248 6,395 6,793 7,737 9,238 8,720 7,227 4대 매체 제작,기타 7,368 7,628 7,873 7,711 2,758 2,688 2,173 Cable TV 7,794 8,600 8,297 6,271 3,999 2,345 1,736 온라인 12,430 11,900 10,200 7,790 3,927 1,850 1,360 뉴미 디어 위성방송 DMB IPTV 소 계 20,609 20,762 18,706 14,650 7,957 4,195 3,096 총 계 72,560 77,971 79,897 76,339 66,647 64,784 58,534 출처: 제일기획 내부자료, 2010 마지막으로 방송 프로그램 해외시장의 가능성 역시 제한적이다. 주로 프로그램 단품 수출 단 계에 머물러 있고 M&A나 지분투자, 라이선스 확보 등의 실적은 거의 없는 실정이다. 2000년 도 이후 동아시아권에서 한류가 확산되기는 했지만 장기적, 안정적 세계시장 확보와는 거리가 있 다. 방송 프로그램 수출입도 지역적으로 편중되어 있어 수출의 95%가 일본, 중국, 대만 등 아시 아 지역을 대상으로 하고, 드라마가 평균 90% 이상을 차지하고 있는 등 소수 장르로 국한된 실 정이다(방송영상산업진흥원, 2008). 2) 지상파의 콘텐트 시장 지배 방송 콘텐츠 시장의 지배자는 여전히 지상파이다. 지상파는 독자적인 플랫폼으로서의 지위는 상실했지만, 유료방송 콘텐츠 시장을 사실상 지배하고 있다. 케이블을 통해 제공되는 채널 중 시 청률 최상위권을 차지하는 것은 지상파 콘텐츠를 재방, 삼방 하는 지상파 PP들이다. KBS 드라마 채널의 경우 지상파재방 편성 비율이 97.9%, 자체 제작 프로그램 편성 비율은 1.0%에 불구하다

13 MBC 드라마, SBS 드라마 채널도 상황은 크게 다르지 않다. 상위 15위내 PP들로 범위를 넓혀보 면 tvn과 YTN을 제외한 대부분의 채널들이 지상파 콘텐츠 및 해외(미국)의 드라마나 영화 중심 으로 편성되어 있다. 지상파 재방송 콘텐츠가 유료방송시장을 지배하고 있음은 프로그램 단위로도 확인된다 년 유료방송 연간 시청률 TOP 50위 프로그램 중 54%가 지상파 재방송 콘텐츠인 반면 자체제 작 콘텐츠는 10%에 그치고 있다. 우리나라 유료방송 PP들의 지상파 방송프로그램 재방 의존도는 그 불가피성을 인정하더라도 지나친 감이 있다. 실제로 <TV동물농장>, <순간포착 세상에 이런 일이>, <1박2일>과 같은 지상 파의 인기 프로그램들은 5~8개에 달하는 채널에서 한 주 평균 약 200~400회씩 재방송된다. 이처럼 어느 채널을 돌려도 유사한 지상파 재방이 나오는 현상은 우리나라 유료방송에 대한 시 청자들의 가치인식을 낮추는 결정적 요인이라고 할 것이다. <표 7> 일부 지상파 프로그램의 케이블 재방송 편성 현황 편성채널수 편성횟수 프로그램 20010년 2009년 2010년 2009년 1~5월 TV동물농장 6 6 3,230 2,058 순간포착 세상에 이런일이 6 7 3,788 1,536 무한도전 5 7 2,133 1,140 1박 2일 3 2 2,692 1,128 거침없이 & 지붕뚫고 하이킥 4 4 1,407 1,122 자료 : PP 사업자 내부 자료(2010) 스펀지 8 6 1,566 1,009 생활의 달인 5 5 1, 스타킹 5 5 1, 해피투게더 5 5 1, 세바퀴 4 6 1, 물론 PP의 자체 제작역량이 커지고 있는 것도 사실이다. 2010년 후반기에 선풍을 몰고 왔던 <슈퍼스타 K2> 마지막 회는 전국 기준 19%의 시청률을 기록하였다. 이 같은 성공은 갑작스런 결과가 아니라 2000년 후반부터 tvn, MNET 등을 중심으로 새로운 콘텐츠에 투자하는 경험이 쌓였기 때문이라 할 것이다. 하지만 다수의 지상파 재방 채널들 사이에서 자체제작 PP가 투자에 상응하는 성과를 거두기 란 어려운 실정이다. 실제로 다수의 지상파 프로그램 재방 채널들 사이에서 제작에 투자하면 투 자할수록 오히려 재정수지는 나빠지는 현상마저 나타닌다. 그 결과 제작 투자는 소수 채널에 의 해 산발적으로 시도될 뿐 유료방송시장 전체로 확산되지 않으며, 그 규모가 정체되거나 오히려 축소되고 있는 상황이다

14 <표 8> 자체제작 PP의 수익성 (단위 : 백만 원) 분 류 자체제작물 편성비율 매출 영업이익 영업이익률 자체제작PP tvn 78% 35,974-8,709-22% Mnet* 96% 42, % * Mnet의 손익 현황은 DM, 음악 등 방송 이외 사업 부문을 제외한 손익 자료: 2009년 방송산업실태조사, Mnet 영업보고서 ( ) 광고시장에서도 지상파방송이 압도적 우위를 보이고 있다. 2009년도 지상파의 방송광고 점유 율은 68.2%이다(방통위, 2009년 재산상황공표집). PP광고시장은 지상파 광고시장(라디오제외) 의 40%규모(지상파 19,183억 원 vs PP 7,695억 원)에 불과하며 이를 190여 PP들이 나누어 갖는 구조이다. 그 안에서도 지상파계열 PP가 수익을 장악해 부익부 빈익빈 현상을 심화(지상파 계열 PP포함 시 77.7%)시키고 있다. 방송통신위원회가 국회 문화체육관광방송통신위원회에 제출한 2010년도 가을 국정감사 자료 에 따르면 2005년부터 2010년까지 지상파 계열 PP의 매출액(광고)은 계속 증가하였다. 지상파 방송3사 계열 PP의 매출이 2005년 1,474억9,600만원에서 2009년 2,664억4,700만원으로 늘 어났고, 같은 기간 점유율 기준으로 25.8%에서 34.6%로 증가하였다. 3) 지배적 플랫폼 사업자로서의 케이블 SO 지상파가 콘텐츠시장을 지배한다면 플랫폼 시장을 지배하고 있는 것은 단연 케이블SO다. 케 이블SO는 명실상부한 다채널시대의 패자( 覇 者 )로 지상파 방송의 플랫폼으로서의 지위가 약화되 는 것을 고려할 때 어떤 면에선 지상파방송보다 시장관계의 우위에 있다할 정도다. 케이블TV SO는 2000년 이후 규제완화를 통해 교섭력이 강화된 데다, 홈쇼핑 수수료, 초고속 인터넷 등으로 수입이 다변화되면서 높은 경영 성과를 보이고 있다. 2010년 6월 현재, 총 96개 SO가 우리나라 전 가구의 90%에 달하는 약 1천5백만(15,225,892) 가입자를 확충하였다. 집중 화에 따라 T-broad를 포함, 7개의 MSO 사업자들이 전체 SO중 74개사, 가입가구의 77% (11,692,973)를 차지하며 방송 산업의 맹주로 군림하고 있다. 케이블SO 이외의 후발 방송 플랫폼들은 공통적으로 어려움을 겪고 있다. 2002년 3월 방송을 시작한 위성방송은 1년 만에 60만 가입자를 확보하여 비교적 순조로운 출발을 보였다. 하지만 사업 초기 선호도가 가장 높았던 지상파방송 재송신이 난관에 봉착하면서 초기 확산 기회를 놓 친 탓에 성장세가 이내 둔화되었다(이상식, 2008). 스카이라이프의 2008년 말 누적 적자는 4,700억 원에 달한다. 이는 케이블 SO가 주도적이긴 하지만 위성방송이 지속적인 성장세를 보 이며 다채널 플랫폼들이 유효경쟁체제를 갖추고 있는 미국의 경우와 대비된다. 미국의 경우 케이 블 점유율은 2000년의 67%를 정점으로 감소하여 2008년 현재 54%, 위성방송은 꾸준히 가입 자가 증가하여 2008년 현재 27%의 점유율 차지(OECD Comm Outlook, 2009)하고 있다

15 IPTV는 (디지털)케이블과 치열한 경쟁을 벌이며 가입자를 늘려가고 있으나(2010년 11월 현재 총 300만 수준) 미래는 여전히 불확실한 실정이다. 시간 <표 9> 2010년 6월16일(수) 오후 6시~12시까지 주요 PP 편성 현황 18:00 지상파재방 19:00 지상파재방 20:00 자체제작 지상파재방 지상파재방 지상파재방 자체제작 21:00 22:00 자체제작 23:00 지상파재방 지상파재방 시간 18:00 지상파재방 자체제작 19:00 자체제작 지상파재방 스포츠중계 20:00 케이블구매 21:00 지상파재방 22:00 지상파재방 지상파재방 지상파재방 지상파재방 지상파재방 23:00 자체제작 시간 18:00 자체제작 미국 구매 19:00 지상파재방 자체제작 미국 구매 20:00 미국구매 미국 구매 미국 구매 자체제작 21:00 미국 구매 22:00 국내 구매 케이블구매 23:00 시간 18:00 19:00 스포츠중계 스포츠중계 스포츠중계 20:00 일본구매 일본구매 일본구매 21:00 22:00 23:00 자체제작 자체제작 자체제작 자체제작 국내외 구매 지상파 재방 4) 구조적 약자로서의 PP 초저가 유료 방송 시장에서 최대의 구조적 피해자는 PP들이다. 케이블이 압도적 플랫폼인 상 황에서 PP 시장은 사실상 케이블로 국한되며 PP들은 SO에 대해 절대 열위에 있다. 외형적으로 유료방송시장은 성장했지만 상당수의 PP들은 적자에 허덕이고 있다. 대형 PP의 경우도 어렵기 는 마찬가지다

16 <표 10> SO와 PP 사업현황 구분 시장 규모 사업자 수 1위 사업자 매출 1위 사업자 영업이익률 평균 매출 평균 당기 순이익률 PP 20,565억 183개 2,683억 5.6% 129억 0.1% SO 21,358억 103개 4,501억 22.9% 207억 11% 자료: 방송산업 실태조사(2008), 홈쇼핑 제외 <표 11> 매출 규모별 일반 PP손익 현황 매출기준 20억원 미만 20억~100억 원 100억 원 이상 합계 전체 당기순손실 발생 자본잠식 발생 자료: 방송산업실태조사(2009) PP시장규모는 미국 대비 2% 내외로 국내 방송콘텐츠 시장이 미국 대비 6%인 것과 비교하더 라도 상대적으로 매우 작다. PP 사업자들은 규모의 영세성과 낮은 수익성으로 인해 정상적인 프 로그램제작을 수행할 수 없는 상황이다. 이는 케이블 서비스의 품질을 열등하게 만들고, 이는 다 시금 저가의 유료방송시장구조를 고착화시키는 악순환을 초래하고 있다. <표 12> PP 시장 규모 (단위: 억원) 구분 미국 283, , , , , , ,601 한국 3,514 4,332 5,899 7,283 9,187 11,187 11,747 한국/미국 1.2% 1.3% 1.6% 1.8% 2.0% 2.3% 2.2% 자료: SNL Kagan(2009), 방송산업실태조사. 시장규모에는 광고매출, 수신료 매출만 포함

17 <그림 1> 국내PP수입구성 <그림 2> 미국PP 수입구성 5) 해외 미디어기업의 국내 시장 진출 한미 FTA 발효에 따른 방송시장 전면 개방을 3년 앞둔 현재 시점에서 해외 미디어 기업의 국 내 방송시장 진출이 실질적이면서도 즉각적인 위협으로 우려를 불러일으키고 있다. 한미 FTA 발효 시 외국인 사업자의 국내 PP 지분 100% 보유가 가능해지면서 타임워너, 뉴스코프, 바이 아컴 등 해외 글로벌 미디어기업의 국내 방송 시장 본격 진입 및 시장 장악이 가속화될 것이다. 해외 글로벌미디어기업의 주력 채널인 디즈니채널(디즈니계열), FOX(뉴스코프 계열), AXN (소니 계열) 등이 재전송/합작 등의 형태로 국내에 이미 진출하여 시청자들에게 채널 브랜드 인 지도를 높이고 있는 상황이다. 또한 <CSI>, <섹스 앤 더 시티> 등 미드 콘텐츠는 수년간 유료방 송의 킬러콘텐츠로서 높은 시청률을 기록하였다. 반면 국내 PP의 경우, 자체제작보다 해외 프로 그램 및 지상파콘텐츠 수급에만 치중하고 있어 해외 글로벌미디어기업이 국내 시장에 본격 진출 하면서 자사 PP에만 킬러콘텐츠를 독점 공급할 경우 국내 PP의 급격한 경쟁력 상실로 이어질 수 있다. 외국 사업자에 대한 진입규제가 느슨한 아시아태평양 PP시장의 매출액 기준 1위 사업자는 이 미 Disney TV이며, 상위 10위 내에 Star TV, Sony TV, Fox International Channels (뉴스코프 계열), Time Warner 등 해외 글로벌미디어기업 4개가 포진해 있는 상황이다(2010, MPA)

18 3. 방송정책의 거시적 목표 1) 그랜드 플랜 종래 우리나라 방송정책은 종합적 청사진이 없이 각 매체단위 정책이 추진된 관계로 정책간의 논리적 비일관성 내지 충돌 문제가 적지 않았다. 정책 난개발 상태라고 해도 과언이 아니다. 다 플랫폼 다채널환경에서 일관되고 체계적인 방송정책이 추진되기 위해서는 공영방송과 민영방송, 지상파, 케이블과 위성 등 다채널 플랫폼, MMS, 스마트TV 같은 신기술, 다양한 PP들을 아우 르는 종합적 방송시장모형 내지 규제정책의 청사진, 이른바 그랜드 플랜이 설정될 필요가 있다. 지난 수년간 방송과 통신의 융합추세에 부응하여 플랫폼 레이어, 서비스제공 레이어, 콘텐츠 레이어별로 규제를 체계화(동일서비스 동일규제)하는 수평적 규제모델 도입이 추진되고 있다. 중 장기적, 거시적으로 이러한 방향이 타당함은 물론임이다 플랫폼 레이어 차원에서의 융합은 이미 부정할 수 없는 현실이다. 하지만 서비스 및 콘텐츠 차원에서 방송과 통신의 구별은 엄존하며, 이러한 수평적 규제체계를 도입하더라도 방송영역에서 채널단위의 특성에 따른 정책의 차별성은 지속적인 과제로 남게 될 것이다. 이러한 맥락에서 아래의 <그림 3>은 현재 우리나라에서 제공되고 있는 방송채널들을 중심으 로 시안적인 종합적 방송정책모형을 예시해 본 것이다. <그림 3> 다플랫폼 다채널시대의 종합적 방송채널정책(규제) 모형 민영방송 방송 = 유료방송 특정목적방송 민영적 공영방송 공영적 민영방송 공영 방송 기간공영방송 기간공영방송은 디지털 다플랫폼 시대의 중심적 공영 미디어로서 사회구성원 전체를 보편적으 로 아우르고, 여타 매체들과 차별화된 양질의 콘텐트를 제공하며, 가장 기초적이고 중요한 사회

19 적 공론장으로 기능한다. KBS와 EBS가 이에 해당된다. 공영적민영방송 내지 민영적공영방송이란 공영과 민영의 혼성적 형태로 대중적 공영성을 주도 적으로 실천하는 방송이다. KBS2와 MBC, 새로 도입되는 종편PP, 보도전문PP가 이에 포함된 다고 할 것이다. 특정목적방송은 특수하게 규정된 목적을 지향하는 채널들이다. 이에는 공공채널로 지정된 채 널들을 포함해 정부 또는 지자체 출자 채널들(KTV, NATV, OUN 등), 공익성 채널 및 종교채 널 등과 같이 특수한 목표를 구현하기위해 설립, 운영, 지원(공공적 예산지원 내지 유료방송 의 무편성보장 등)되는 채널들이 포함된다. 소유지배구조상 공영일수도 있고 민영일 수도 있기에 공 민영 영역을 가로지는 것으로 표시된다. 공공적 목적 내지 특수성을 지닌 방송(기간공영방송, 공영적 민영방송 민영적 공영방송, 특정 목적방송을 포괄)을 제외한 대부분의 일반 방송이 민영방송이다(MMS, Smart TV 등과 같은 새로운 서비스도 여기에 포함). 대부분의 방송서비스가 이에 해당하기에 다른 방송유형에 비해 넓게 표시되어 있다. 2) 정책 목표 현시점에서 우리사회에서 방송에 대한 기본 정책 목표는 대략적으로 다음 세 가지로 요약할 수 있다는 것이 필자의 판단이다. 방송의 공공성과 산업성의 조화, 양질의 콘텐츠 육성, 그리고 국제경쟁력강화가 그것이다. 1 첫째, 공공성과 산업성의 조화다. 방송은 한 사회의 정치, 경제, 사회, 문화, 지식정보 생 산, 그리고 커뮤니케이션과 밀접히 관련되어 사회 내 제반 영역에서 방대한 직접적 영향력 내지 외부효과(externality)를 창출하는 핵심적 제도이다. 동시에, 방송은 그 현실적 존립 차원에서 시장요인을 도외시 할 수 없는 산업적 실체로서의 특성을 지닌다. 방송시장의 한계를 극복하지 않고서는 진정한 방송의 품질 제고, 공공성의 실현은 가능하지 않다. 공공성을 키우기 위해서는 시장을 키워야 하며, 시장을 키우기 위해서는 다시 방송의 공공성을 지켜야 하는 것이다. 하지만 분리할 수 없는 방송의 양면성이라 할 공공성과 산업성은 흔히 대립적인 가치로 인식 되는 경향이 있다. 방송 정책에 있어서 일정한 경쟁적 균형관계하는 이른바 공익론이라고 불리는 사회문화적 정책 패러다임과 산업론으로 통칭되는 시장중심 패러다임이 그 것이다. 다양한 사안 을 둘러싸고 대립각을 세우는 정책적 입장들을 들여다보면, 그 갈등의 근간에는 이러한 두 패러 다임으로 대별되는 인식, 가치관, 내지 이론의 차이가 놓여있음을 발견하게 된다. 예를 들어 케 이블TV, 위성방송, DMB, IPTV, 스마트TV 같은 방송 미디어가 도입될 때 이를 둘러싸고 빚어 지는 갈등의 본질은 기존 시장의 확대, 새로운 시장의 형성, 경제적 부가가치의 창출을 중시하는 산업 패러다임과 새로운 방송 미디어의 사회문화적, 소통적 역할을 강조하는 사회문화적 패러다 임 간의 대립이라 할 것이다. 양 패러다임의 차이는 미디어가 지향하는 중심적 가치와 목표, 가 치 실현의 방법론, 미디어 기업/자본에 대한 인식, 가버넌스의 주체에 대한 인식의 차이 등으로 연장된다. 때로 이러한 패러다임 간 갈등은 과도하게 소모적인 정치적 갈등양상을 초래하기도 하는데 이

20 는 물론 잘못된 것이다. 방송 미디어에 있어서 사회문화적 측면과 산업적 측면은 몸과 정신의 관 계처럼 상호 보완적으로 상승 작용하는 요소이다. 사회문화적 측면을 과도하게 강조하면 방송미 디어의 존립 조건이자 부가가치 창출의 토대가 되는 시장요소를 과도하게 억제할 위험이 있고, 역으로 시장요인 쪽에 지나친 무게가 실리다 보면 방송의 사회문화적 역할이 간과될 우려가 있 다. 바람직한 방송 정책의 본질은, 가장 단순화시킬 때, 방송의 사회문화적 측면과 산업적 측면 이 조화와 균형을 이루며 호혜적으로 상승할 수 있게끔 조절하는데 있다. 방송 정책은 정치와 과 학 모두를 양면적 본질로 내포하는 정치적 과학 내지 과학적 정치 인 것이다. 다 플랫폼 다채널 환경에서 자칫 방송의 상업성이 과도해질 가능성이 크기에 방송의 공익성을 제고하기위한 정책은 공고하게 유지되어야 한다. 하지만, 방송의 공공성에 대한 강조는 방송에 대한 무조건적인 규제 강화와 구별된다. 공익성은 특정한 방송 플랫폼 내지 채널로 한정되기 보 다는 방송환경 전반을 통해 차등적으로 구현되는 이념으로 설정하는 것이 타당하다. 종합적인 정 책 청사진 하에 플랫폼 내지 채널의 특수성에 부합하는 차등적 공익 의무를 부과함으로써 정책 적 일관성과 정당성이 확보될 수 있다. 위의 모형에서 공익성이 요구되는 정도는 기간공영방송> 공영적민영방송(민영적공영방송) 및 특정목적방송>지상파 방송>유료방송의 순으로 제시된다고 할 것이다. 합리적이고 일관성 있는 방송정책은 공영방송과 민영방송을 아우르며 공영방송은 공영방송답 게, 민영방송은 민영방송답게 발전시키는 정책이다. 이를 통해 공익성을 제고함과 동시에 방송시 장을 키우는 정책을 지향해야 한다. 공영방송의 범주에는 기간공영방송, 공영적민영방송과 특정 목적방송이 포함되고 나머지는 민영방송으로 분류된다고 할 것이다. 공영방송에 대해서는 편성, 경영계획, 회계에 대한 엄정한 규제를 적용하고, 민영방송에 대해서는 공정경쟁 이외의 규제는 최소화하는 것이 타당하다. 공영방송에 포함되지 않아도 지상파 방송에는 유료방송에 비해 보다 높은 공익성의 기준이 적용된다 할 것이다. 동시에 방송규제의 합리성과 일관성 차원에서 현재 매체별로 구분되어 있는 방송법의 규제정 책체계를 수평적 규제체계로 전환하여 동일 서비스에 대한 동일 규제 원칙이 적용될 수 있어야 한다. 예를 들어 현재 인위적으로 비방송으로 분류되어 있는 IPTV 법을 방송법에 통합하여 규 제를 일원화해야 한다. 또한 과도한 사전 소유 및 진입규제를 단순화, 최소화하여 경쟁력 있는 사업자를 육성하는 동 시에, 다른 한편으로 경쟁상황평가 및 시장지배적 사업자 제도 도입, 회계분리강화, 여론다양성/ 보도의 공정성 강화, 기업내부 거래 투명성 제고, 금지행위강화, 재전송/의무제공 관련 제도정 비, 분쟁해결 제도구축 등 사후 행위규제, 갈등조정기능을 강화하여 서비스의 공익성을 제고하는 것이 옳은 정책 방향이다. MMS(지상파 다채널 사업자), 스마트TV 등 새로운 방송서비스에 대한 규제정책 이슈를 검토 함에 있어서도 공익성과 산업성의 조화가 원칙이 되어야 한다. 현재 규제정책 공백상태로 방치되 고 있는 이러한 유사 방송 서비스분야를 방송법 체계 내로 포함시킬 필요가 있음은 물론이다. 하 지만 이러한 제도화 과정에 있어서 종래와 같이 망 중심이 아닌 서비스 및 이용자 치원에서 정 책이 마련되어야 한다. 이러한 정책목표를 지향할 때 우리의 방송은 다플랫폼 다채널의 환경 하에서도 자연스레 사회

21 문화적 공익성과 산업적 경쟁력을 겸비한 미디어로 새로운 기술적 발전이 제공하는 가능성을 수 용하며 지속 성장할 수 있게 될 것이다. 2 방송정책의 두 번째 목표는 양질의 콘텐츠 육성이다. 공공적 관점에서 방송 서비스의 궁극 적 목표란 결국 시청자들에게 양질의 보도, 교양, 오락 콘텐츠를 제공하는 것이다. 시청자들에게 양질의 콘텐츠를 제공함으로써 시청자들이 얻는 만족도를 극대화하고 이는 다시 그에 상응하는 보상으로 이어져 양질의 콘텐츠가 제작될 수 있는 선순환 구조가 확보될 때, 시청자 복지도 극대 화되고 방송시장도 활성화되며 방송콘텐츠의 질적 경쟁력도 지속적으로 제고될 수 있다. 특히 다 플랫폼 다채널 방송 시대로 진입하면서 플랫폼의 희소성은 사라지는 반면 양질의 콘텐츠가 점차 희소한 자원이 되어가는 추세는 정책목표로서의 양질의 콘텐츠 육성의 중요성을 한층 부각시킨다. 현재 우리나라의 상황은 이러한 선순환 구조가 확보되고 있다고 보기 어렵다. 다플랫폼 다채 널 방송 산업에서 지상파를 제외하면 경쟁력을 갖춘 콘텐츠 사업자를 여전히 찾아보기 힘든 실 정이다. 수많은 채널들을 채우는 콘텐츠는 대부분 지상파 내지 해외 수입물로 채워지고 있고 PP 들은 콘텐츠 2차유통사업자로서의 한계를 드러내고 있다. 이는 유료방송에 대한 저가치 인식으 로 이어져 세계적으로 유래 없는 초저가 유료방송시장이 온존되는 주요 원인으로 작용한다. PP 들이 양질의 콘텐츠를 제작하지 못하는 악순환 고리에 빠져있는 것이다. 이러한 악순환을 차단하 고 방송의 품질, 방송시장성장, 방송사업자 경쟁력 강화목표를 동시에 달성하기 위해서는 최우선 적으로 양질의 콘텐츠 제작 공급이 필요하다. 3 셋째 목표는 우리 방송의 국제경쟁력 향상이다. 21세기 세계화된 환경에서, 방송을 포함해 우리 미디어 기업이 궁극적으로 나아가야 할 또 다른 주요 목표가 글로벌 미디어 기업이라 할 것이다. 사회 일각에는 글로벌 미디어 기업을 한편으로 상업화되고 저급한 콘텐트로 영리추구에 만 전념하면서 다른 한편으로 막대한 언론, 문화 권력을 행사하는 사회 악(내지 세계악)으로 비 판하는 시각이 존재한다. 이러한 시각이 편협하고 부정확하다는 것은 굳이 언급할 필요가 없다. 미디어로써 세계시장에서 경쟁력을 확보하기 위해서는 그에 상응하는 콘텐트 경쟁력을 확보해야 하며 그 역도 마찬가지이다. 글로벌 미디어 기업의 목표는 바로 이러한 상승적 목표를 달성하자 는 것이다 글로벌 미디어 육성을 통한 최대의 수혜자는 글로벌 미디어가 토대를 두고 있는 자국민들이다. 국내에만 머물러서는 가능하지 않는 대규모 콘텐트의 기획, 투자, 제작이 가능해지기 때문이다. 우리 국민들은 이미 세계적 수준의 콘텐트에 익숙해져 있다. 세계화된 문화가 우리 삶의 눈높이 가 된 가운데 세계화된 경쟁력을 지니지 못한 콘텐트는 국내시장에서도 생존할 수 없는 게 엄연 한 현실이다. 글로벌 미디어의 꿈은 결코 미디어 기업이 창출하는 수익만이 문제가 아니다. 세계적으로 우 리나라, 우리 상품, 우리 문화, 우리 스타들을 알릴 수 있는 창구로서의 역할이 한층 중요하다. 세계에 우리를 알리는 소통허브의 기능을 수행하는 것이다. 이러한 허브를 갖고 있지 못해 우리 의 문화콘텐트 수출은 21세기에도 보따리장사 같은 상황을 연출하고 있다. 설사 글로벌 미디어에 부정적인 측면이 있다하더라도 이는 보완이 되어야 할 문제지 이 목표 자체를 비판할 근거는 되지 못한다. 주요 국가들이 세계를 상대로 활약하는 글로벌 미디어 기업 발전을 경쟁적으로 추진하고, 한미 FTA 발효 시 글로벌 미디어 기업의 국내 방송시장 진출이

22 코앞에 닥친 상황에서, 이러한 목표를 비웃으며 미디어 간 칸막이를 허무는 규제 완화를 두고 극 한적 갈등을 겪었던 우리 상황은 실로 우려스럽다. 이제 우리는 80년대식 개념, 시야, 구호와 운 동방식을 벗어나 21세기 선진시민사회의 비전속에서 우리의 미래, 미디어, 방송을 조망하고 실 천해야 한다. 80~90년대를 거치면서 정보화 정책을 통해 통신 산업을 세계적 경쟁력을 인정받 는 브랜드로 끌어올렸듯, 미디어산업을 세계적 경쟁력을 지닌 대한민국 대표 브랜드로 끌어올릴 수 있어야 한다. 글로벌 미디어 기업을 어떻게 육성할 지는 의견이 다양할 수 있다. 하지만 양 질의 콘텐츠 가 그 수단이라는 점에서 가장 영향력 있는 콘텐츠를 생산하는 방송사업자가 핵심역 할을 담당해야 할 것이다. 4. 주요 방송영역별 정책 1) 기간공영방송 (본 발제에서는 이를 중심으로 논의함) 이상에서 살펴본 방송정책 모형에서 가장 중요한 것은 공영방송제도를 주도적으로 실천하는 기간공영방송이다. 다원화 다양화되는 미디어 환경에서 사회를 통합하고 민주적 가치를 구현하 는 중핵미디어(core media)로서 공영방송(public service TV)의 역할이 한층 중요함은 물론 이다. (1) 역할과 위상의 공고화 공영방송은 가장 단순하게 정의해서 국가권력의 방송 내지 주주의 방송이 아니라 국민의 방송 을 지향하는 제도이다. 국민의 국민에 의한 국민을 위한 방송을 실천하고자 국가권력 및 자본의 통제 위험을 최소화하기 위한 방송이념이다. 이는 진입 및 소유 등 사업구조, 재원, 프로그램 편 성 등 서비스와 경영 전반에 걸쳐 엄격한 공공적 규제정책으로 가시화된다. 보다 구체적으로 1 공적 재원 2 공적 소유 및 거버넌스 3 공익적 서비스 제공이라는 조건이 동시에 충족될 필요 가 있다. 1 공영방송은 그 최우선조건으로 독립성과 공익성을 담보하고 진정한 공적 서비스를 제공할 수 있는 재원적 토대를 갖추어야 함. 이에 해당하는 것이 국민들이 직접 지불하는 수신료 임. 기간공영방송은 가능한 수신료로 운영되고 그 외의 재원(광고, 기타수입)은 이를 보조 하는 수준에서 유지될 필요가 있음. 2 공영방송은 정치권력이나 자본이 아니라 국민의 소유 및 지배를 보장하는 소유 및 지배구 조를 갖추어야 함. BBC Trust나 NHK의 경영위원회가 이에 해당함. 3 공영방송은 전국민을 대상으로 양질의 공익적 서비스를 제공해야 함. 하지만 이러한 서비 스가 구체적으로 무엇인지는 논란의 소지가 있음. 초기 공영방송은 국민들이 좋아하는 내

23 용이 아니라 필요한 내용을 보내야 한다고 보았음. 이러한 엘리트주의 방송은 자칫 아무도 돌아보지 않는 게토(ghetto)화된 방송이 될 위험이 있음. 그 대안으로 등장한 것이 경쟁 력 있는 공영방송 이념임. 공영방송제도는 전세계적으로 80년대 이후 지속적으로 도전을 받아왔다. 일각에서는 일반적인 재화처럼 방송에서도 시장경쟁에 기반 한 서비스 제공과 소비자의 선택이 최선의 결과를 산출 하므로, 반시장적 공영방송제도를 포기하자는 주장도 있다. 하지만 공영방송이 드러내는 문제들 은 해결되어야 하는 문제들이지, 공영방송 제도를 위축 내지 폐기하기 위한 명분이 될 수 없다. 다플랫폼 다채널 시대에도 공영방송제도가 보다 경쟁력 있는 형태로 유지, 발전될 필요가 있다는 것이 국내외 방송연구자들의 지배적 견해다(강형철, 2007; 조항제, 2003; Curran, 2002; McChesney, 2003; Scannell, 1989; Syvertsen, 1999). 일례로 Curran(2002)에 따르면, 다원화 다양화되는 미디어환경에서 사회를 통합하고 민주적 가치를 구현하는 중핵미디어(core media)로서 공영방송의 역할이 한층 중요하다. 공영방송의 문제는 일반적으로 상호 밀접하게 관련된 세 차원의 요인에서 찾아진다. 첫째 정 당성 차원의 위기=신뢰의 위기다. 이 문제는 방송과 국민 양측으로부터 발견된다. 우선적으로 방송차원의 문제를 살펴보면 공영방송은 국가로부터 독립하면서 국가의 지원과 규제를 받아야 하고, 시장에서 일정한 거리를 두면서 시장(시청자)을 두고 경쟁해야 하는 제도이다. 이른바 제 도차원에서 공공영역의 모순, 시민사회의 모순, 시장의 모순을 태생적으로 내포한다. 특히 정치 적 독립과 공정성 같은 가치기준은 절대적이라기보다는 정치적, 역사적이기 때문에 공영방송은 끊임없는 시비에 시달릴 수밖에 없다. 누군가의 눈에 공정하고 객관적인 공영방송은 다른 누군가 의 눈에 불공정하고 편파적인 것으로 보이기 마련이다. 이런 의미에서 공영방송은 높은 수준의 신뢰와 관용이 축적된 사회에서 비로소 작동하는 제도인 것이다. 우리사회에서 건강하고 공정한 사회적 소통의 필요성이 최근처럼 공감을 얻는 시기는 없었다. 선진시민사회로 나아가는 과도기, 플랫폼과 콘텐츠가 넘쳐나는 다플랫폼 다채널시대에 이러한 소 통의 중심축 내지 보루가 되는 것은 두말할 나위 없이 지상파 기간공영방송이다. 하지만 역설적 으로 이처럼 불안정한 정치사회적 구조, 저신뢰와 저관용의 여론구조, 무한경쟁의 미디어 시장상 황 속에서 공영방송이 자리 잡기가 한층 어렵다는데 문제가 있다. 따라서 우리사회 공영방송이 안고 있는 정당성의 위기는 어떤 의미에서 불가피하며 중장기적으로 극복되어야 할 문제라는 인 식을 갖는 것이 중요하다. 시민사회의 성숙과 궤를 같이 하는 것이다. 또한 공영방송에 대한 신 뢰와 관용, 정당성을 부여하는 역할은 방송에게만 떠넘길 일이 아니다. 정치권, 여론지도층, 더 나아가 국민들의 역할이 뒷받침되어야 한다. 둘째, 정체성 = 공영방송 차별성의 위기다. 이는 앞서 제시한 정당성의 위기, 그리고 뒤에 살 펴볼 경영의 위기와 긴밀하게 연결되어 있으면서 공영방송이란 과연 무엇인가 라는 근원적인 쟁 점과 관련된 문제이기에 보다 자세히 살펴보고자 한다. 아래의 표는 해외 주요 기간공영방송의 목표를 보여준다. 정도의 차이는 있지만 각국의 공영 방송들은 세계 주요 기간공영방송들이 내세우는 목표를 살펴보면 각국의 상황에 따라 조금씩 차 이가 있지만 대개 전체국민을 대상으로(보편적 서비스), 양질(다양성, 시민성, 문화적 창의성

24 등)의 서비스를 제공하려 한다는 공통점을 지닌다. 최근에는 디지털TV 전환을 주도하는 것이 중 요한 목표로 부각되고 있다. <표 13> 해외 주요 기간공영방송의 목표 영국 일본 독일 프랑스 칙허장( 07) 방송법 방송텔레비젼 미디어국가협약 방송법 시민의식과 시민사회 유지 교육 학습 장려 창의성과 문화적 우수성 장려 영국연합과 영국 국가, 지 역, 공동체를 대표 영국을 세계로, 세계를 영국으로 견인 공중이 새로 등장하는 커 뮤니케이션 기술 혜택을 누릴 수 있게 하며, 디지 털TV 전환에 있어서 주도 적 역할 수행 국민의 다양한 욕구 충족, 문화수준 향상에 기여하는 풍요롭고 질 높은 프로그 램 방송 전국적 방송수신이 가능한 양질의 송신기능 유지 전국 대상 방송 프로그램 과 지방 전용 방송프로그 램 제공 방송발전에 필요한 조사 연구의 실시 및 공개 국제친선 증진 및 경제 교 류에 기여할 수 있도록 국 제방송 등 실시 파편화된 방송시장에서 신 뢰를 주는 섬 역할 수행 모든 국민에게 디지털 혜 택 제공 독립적이고 신뢰할 수 있 는 정보매개자 역할 국가의 중대한 사안에 관 한 정보전달 보장 일정수준 이상의 질적 서 비스 보장 상업방송이 못하는 취약영 역의 서비스 제공 문화정체성 보장 국내/유럽 차원의 프로그 램제작 지원 개혁 추동자 역할 수행 시민의 방송이며, 개인 개 성을 존중 개방성, 다양성확보 인권 존중, 정보, 교양, 오 락 제공 토론의 활성화 및 사회통 합 추구 예술문화발전, 지식보급, 미디어교육에 기여 문화, 청소년 프로그램의 다양성 확보 문화유산의 가치를 높이는 프로그램 제작 야간시간 청소년 유해프로 방송금지 프로그램 등급표시 의무 이러한 공영방송의 목표들, 특히 프로그램의 질과 관련된 목표들은 절대적인 잣대가 있는 것 이 아니고, 또 뒤에 다시 논의하는 바 공영방송은 공공성과 함께 경쟁력을 추구하기 때문에, 거 의 대부분 논란에 휩싸이게 된다. 대체로 공영방송은 정치권력이나 상업적 이익에 좌우되지 않는 이상적 방송 정도로 막연히 인식된 가운데, 공영방송 서비스가 구체적으로 무엇이며 어떠한 정체 성을 추구해야 하는가와 관련해 분명한 방향성을 제시 못한 채 시장주의를 옹호하는 주장들에 대해 반발적인 입장을 취하거나 좁게 정의된 시청자 평가프로그램이나 액세스프로그램 등 미시 적, 명목적인 조치들에 매달려온 감이 있다. 실제로 우리나라의 경우를 보면, 방송 관련 법규 등 제도적 장치 상에 공영방송의 정체성은 명확히 제시되고 있지 못하다. 방송법은 방송이 지향해야할 가치로 국민문화 향상, 공정성, 공익 성 등을 명시하고 있다. 하지만 이러한 가치들의 의미가 무엇인지 구체화되고 있지 않다. 그 결 과 이에 근거한 편성 및 심의정책의 목표 역시 애매하고 공영방송과 민영방송, 지상파와 다채널 플랫폼 미디어, 개인미디어 등이 어떤 기준에서 차별화되어야 하는지에 대한 가이드라인도 불명 확하다. 공영방송이 제대로 기능하고 있는지 여부를 둘러싼 정치적 논쟁이 지속되어 왔음에도 불 구하고 정작 제대로 된 공영방송 이 무엇인지에 대한 실질적인 정의는 부재한 것이다. 따라서 공영방송 정체성 위기 극복을 위해서는 우선적으로 공영방송의 차별적 가치들, 실현 수단, 그리 고 평가방식이 명확히 제시되어야 한다

25 하지만 이러한 제도적 정체성의 명시가 과연 정체성 문제를 해결해 줄 수 있을 것인가? 답은 그렇지 않다는 것이다. 실제로 공영방송들은 정체성 비판에 직면하여 계속해서 차별적인 목표를 제시하지만 이러한 목표들은 조금만 파고들면 손쉬운 비판의 대상이 되곤 한다. 예를 들어 4개의 지상파 공영방송 채널(France 2, France 3, France 4, France 5)을 거 느린 지주회사인 프랑스 텔레비지옹 (France Télévisions)은 변화하는 시대적 환경 속에서 공 영방송이 지향해야 할 새로운 가치로 문화(Culture), 창작(Creation), 정보(Information), 혁신(Innovation)에 주목하고 있다고 한다(박진우, 2011). 그 내용을 좀 더 구체적으로 소개하 면; 문화를 공유하자 (Partageon la culture): 어떤 형태로든 공영방송이 프랑스 내 문화 적 실천의 최고의 파트너로서의 지위 를 유지해야 한다는 것이다. 모든 창작의 지원, 모든 감동의 실현 (Soutenir toutes les créations, éveiller toutes les émotions): 공영방송은 모든 형태의 방송 및 영상 창작 활동을 지원하고, 그것 을 보다 역동적으로 방송 편성과 조화시켜 나가도록 한다. 지원 대상은 극영화, 드라마(단 막극, 연속극), 다큐멘터리, 애니메이션 장르의 모든 영역에 걸쳐 있다. 이러한 제작 지원은 상당 부분 방영권의 선매입의 형태로 공영방송의 편성범위를 더욱 확장시킨다. 자유로운 분위기, 정보의 독립성 (Liberté de ton, Indépendance de l information): 프랑스의 공영방송은 민영방송과는 달리 전체 채널들에 걸쳐 편성시간의 많은 부분을 뉴스 및 정보 프로그램에 할당하고 있으며, 각종 시사 현안들에 대한 다양한 정보 매거진, 토론 프로그램들을 편성한다. 오늘의 효율성, 내일을 위한 기대 (Être efficace aujourd'hui, c est anticiper demain): 시청자들이 지상파 공영방송으로부터 멀어지지 않게끔 기술적 혁신을 적극 수용 한다. 인터넷을 통해 무료 시청이 가능한 프로그램의 수와 유형을 뉴스 외에 교양 및 오락, 드라마 영역에까지 확장시킨다. 새로운 디지털, 모바일 플랫폼을 통해 공영방송의 뉴스나 기타 프로그램들을 제공하는 서비스를 개척한다. 채널별 옴부즈맨 제도, 그리고 시청자 위 원회 등을 통해 공영방송의 전반적인 활동을 보다 투명하게 시청자들에게 공개하고, 시청자 들과의 상호 교류의 결과를 프로그램 제작 및 편성에 반영하도록 한다. 하지만 이러한 목표들은 과연 우리 입장에서 과연 얼마나 새로우며 참고할 만한 것인지 의문 이다. 우리의 공영방송 KBS 역시 고품격 프로그램 서비스 제공, 외주활성화, 양질의 뉴스 및 정보제공, 신기술을 적극 도입한 인터넷 및 모바일 서비스 제공 등을 추구하고 있음은 물론이다. 그 외에도 공영방송은 다양한 부가적인 공공서비스 책무를 수행하고 있다(<표 14> 참조)

26 <표 14> KBS가 제공하는 공적 책무 비수입 공적 서비스 - KBS 1TV - 1라디오, 1FM, 3라디오(사랑의 소리 방송) - 국제방송 KBS World TV, 라디오 - 한민족 방송 - 본사 및 전국 지역 방송망 운영 (총424개 시설) - 디지털 전환 (EBS 송신시설 포함) - 난시청 해소 및 수신서비스 - 재난 재해 주관 방송 - EBS 송신 지원 및 수신료 직접 지원 - 국가적인 외교 문화 스포츠 행사 주관 - KBS 교향악단과 국악관현악단 - 한국어 연구 및 진흥 - 방송기술연구, 방송문화연구, 연수시설 개방 - 시청자위원회, 시청자평가원, 고충처리인제도, 정보공개제도, 시청자상담실, 수신료콜센터, 열린채널 - 장애인을 위한 자막 수화방송, 성금모금 기부프로그램, 사회복지재단 - KBS 2TV - 2라디오/ 2FM - 지상파 DMB 광고수입 서비스 따라서 중요한 것은 목표 자체가 아니라, 이러한 목표를 얼마나 내실 있게 추구하는가라고 할 것이다. 보다 근원적인 관점에서 공영방송의 가장 중요한 정체성은 특별한 무엇이 아니라, 방송 이 제공하는 기본서비스, 즉 뉴스, 교양, 오락물과 같은 프로그램을 타 방송사의 모범이 되도록 보다 잘 제공하는 문제로 환원된다는 것이 필자의 판단이다. 보다 양질의 뉴스, 보다 양질의 교 양, 보다 양질의 오락물을 제공하는 것이 그것이다. 그렇다면 이러한 목표를 어떻게 달성할 수 있을 것인가? 이는 프로그램의 질과 관련된 오래된 논쟁을 불러일으킨다. 이러한 논쟁을 길게 소개하는 것 은 이 글의 범위를 벗어난다. 하지만 간단히 정리하면 모든 프로그램은 프로그램의 목적에 맞는 질적 기준을 지닌다는 것이다. 예를 들어 양질의 뉴스란 보다 시의성이 있고, 공정하며, 사실 확 인이 잘되어 있고, 보다 깊이 있는 분석을 제공하고 다양한 이해관계를 망라하는 뉴스를 의미한 다. 반면에 영상물의 미학적 가치가 중요한 고려요인이 되지는 않는다. 반면에 교양물에서는 영 상물의 미학적 가치, 네러티브의 가치가 중요할 수 있다. 오락물에서는 유쾌함과 재미, 정서적 감동이 가장 중요한 가치가 될 것이다. 즉 뉴스는 뉴스답게, 교양물은 교양물답게, 그리고 오락 물은 오락물답게 만드는 것이 프로그램의 질을 확보하는 길이다. 이는 양질의 기자, 작가, 출연 진, 연출자, 충실한 기획, 취재, 제작, 편집 등을 통해 가능해 진다. 이는 결국 인건비 및 제작비 의 문제로 환원된다. 정리하면, 공영방송 정체성의 문제는 결국 양질의 서비스를 내실 있게 제작, 제공하는 문제로 환원되며 이는 결국 인건비 및 제작비 등 재원의 문제로 환원된다는 것이다. 이러한 맥락에서 우 리 공영방송이 심각한 정체성의 위기를 드러내는 근본 원인은, 제도적 차원의 미비함에 앞서, 해 외 주요공영방송에 비해 속된말로 빈티 나는 재원구조에서 찾아진다는 것이 필자의 판단이다. 아 래의 <표 15>는 우리 공영방송이 처한 열악한 상황을 여실히 드러내 준다

27 구 분 채널 한 국 (KBS, 09년) 9개 (TV2/R7) 영 국 (BBC, 09년) 19개 (TV10/R9) 독 일 (ARD,ZDF, 07년) 13개 (TV3/R10) 프랑스 (FT,'06년) 9개 (TV4/R5) 일 본 (NHK, 09년) 10개 (TV6/R4) 인력 5,097명 22,874명 24,021명 9,698명 10,617명 (한국대비) - (4.5배) (4.7배) (1.9배) (2.1배) 채널당인력 566명 1,204명 1,848명 1,078명 1,062명 (한국대비) - (2.1배) (3.3배) (1.9배) (1.9배) 재원규모 1조 3,508억원 <표 15> 주요 공영방송 채널, 인력, 재원규모 비교 8조 6,483억원 (46억0,570만파운드) 14조 3,065억원 4조9,018억원 (85억4,488만유로) (29억2,770만유로) 8조 5,354억원 (6,759억엔) (한국대비) - (6.4배) (10.6배) (3.6배) (6.3배) 채널당재원 1,501억원 4,552억원 1조1,005억원 5,446억원 8,535억원 (한국대비) - (3.0배) (7.3배) (3,6배) (5.7배) * 출처 : KBS 결산서, BBC 연차보고서(2008/2009), NHK연차보고서(2008/2009), France Televisions 연차보고서 (2007), ARD,ZDF연차보고서(2007,2008) * 환율 : 매매기준율 적용 (1파운드= 원, 1유로= 원, 100엔= 원) 셋째, 수익구조 악화에 따른 경영의 위기(financial crisis)이다. 공영방송을 포함한 지상파 방송은 방송=지상파방송을 의미하던 시기에 방송 시장을 독점적으로 지배하며 경영의 안정성을 향유해 왔다. 하지만 다매체 다채널화에 따라 공영방송은 치열한 시장경쟁에 직면하였다. 또한 프로그램 제작비의 가파른 상승, 시청률 감소로 인한 광고수익 감소 등이 재정을 압박하고 있다. 이러한 위기 극복을 위해서는 공영방송은 공공적이면서 동시에 경쟁력을 갖추어야 한다. 풍부한 정보를 전달하고 깊이가 있으면서 동시에 흥미로워야 하고, 상업성을 배제하면서 동시에 경쟁력 을 갖추어야 하며, 과도한 영리를 추구하지 않으면서 동시에 경영차원에서 효율적일 것이 요구된 다. 유럽의 공영방송들이 90년대 이후 추구하고 있는 이른바 신질서하의 공영방송, 내지 경쟁 력 있는 공영방송 이념이 이에 해당한다고 할 것이다. 실제로 해외의 주요 공영방송사들은 공영 적 서비스와 동시에 상업적 서비스를 제공하고 있다. 공영방송사로서의 자신의 브랜드 가치와 품 질 높은 콘텐츠를 활용하여 새로운 상업적 재원을 마련할 수 있는 방안을 끊임없이 모색하고 있 다고 할 것이다. 하지만 공익성과 경쟁력이라는 상호 상반된 가치를 균형 있게 추구하는 것은 결코 쉽지 않은 과업이다. 공익성과 경쟁력을 동시에 추구하는 공영방송은 바라보는 시선에 따라는 공영방송이 공익적이지 않거나 내지 공영방송이라는 이름하에 비효율성 내지 경영의 방만함이 과도한 것으 로 비추어질 가능성이 있다. KBS2나 MBC의 정체성을 둘러싼 시비에는 이러한 가능성이 다분 히 존재한다. 경영의 방만함에 대한 의혹을 불식시키기 위해 기간공영방송의 입장에서는 회계 정리 및 분리, 의사결정, 비용의 공개 등을 통해 경영의 투명성을 극대화할 필요가 있다. BBC의 사례를 예로 들면, 3대 서비스 축인 국내 공공서비스, 해외 월드서비스, 상업서비스는 각각 별도의 재원에 기 반하고 있다. 국내 공공서비스는 수신료 (더하기 상업서비스 수익의 이전), 해외 월드서비스는

28 정부의 교부금, 상업서비스는 자체 수익을 통해 운영된다. 이들 서비스 영역은 상호간 회계분리 에 근거하여 별도의 설명책임을 지니며 별개의 연차보고서를 발간한다(정준희, ). 하지만, 동시에 공영방송을 비판하는 측에서도 공익성과 효율성의 한쪽 측면만을 과도하게 강 조하기보다는, 공영방송이 양 측면을 동시에 균형 있게 살려가는 제도로 운영되고 있을 가능성에 대한 정당한 평가가 필요하다. 기실 공영방송에 있어서 공익성과 경쟁력의 문제는 보다 근본적으 로는 앞서 살펴본 바, 이른바 공익론이라고 불리는 사회문화적 정책 패러다임과 산업론으로 통칭 되는 시장중심 패러다임의 갈등문제와 맥을 같이한다. 공익성을 키우기 위해서는 건강한 경영성 과를 거둘 수 있어야 하며, 이를 위해서는 다시 방송의 공익성을 지켜야 하는 것이다. 결론적으로, 공영방송의 위기를 극복하는 일은 공영방송의 정체성, 정당성, 효율성을 확보하기 위해 오랜 시일에 걸쳐 지난한 노력이 요구되는 과업이다. 단기적 성과에 따라 제도의 존폐를 논 하는 근시안을 벗어나 중장기적 시각에서 공영방송에 대한 신뢰와 인내심을 갖고 제도를 유지 발 전시켜 간다는 기본 전제가 필요하다. 이를 통한 신뢰와 관용의 역사적 축적 속에서, 공영방송은 제대로 자리 잡게 될 것이고 공영방송의 발전은 다시금 미디어제도 전반의 건강성, 성숙한 여론 형성, 사회전반의 시민적 덕성 제고에 기여하는 선순환적 상호작용을 불러오게 될 것이다. 각종 미디어 조사에서 드러나는 기간공영방송에 대한 높은 성과평가 및 신뢰도는 우리 국민다 수에게 기간공영방송의 역할에 대한 기대와 열망이 여전히 굳건함을 보여준다. 이러한 기대와 열 망을 도외시 한 채, 현재 우리의 공영방송에 문제가 있다고 해서 이를 빌미삼아 단기적, 몰역사 적 처방으로, 내지 순수하지 못한 정치적 의도에 따라 공영방송제도 자체를 위축시키려 하는 것 은 매우 위태로운 시도가 아닐 수 없다. 이러한 시도가 구체화될 경우 이는 방송을 둘러싼 정책 및 정치 영역 모두에서 심각한 갈등과 파행을 초래하게 될 것이다. 이러한 갈등과 파행은 우리 사회의 공영방송을 회복불능의 상태에 빠뜨림은 물론, 사회적 커뮤니케이션, 더 나아가 건강한 민주주의, 시민사회의 후퇴, 국가경영의 파행으로 이어질 수 있기 때문에 무엇보다도 엄중한 사 태로 경계되어야 한다. MB 정부 전반기의 방송정책 실패가 초래했던 미증유의 국정 위기가 이 를 생생하게 보여준다. (2) 지배구조 공영방송의 위상정립을 위해 최우선적 고려사항이 국민의 방송으로써 특정 정치권력이나 자본 권력에 휘둘리지 않는 공영방송 지배구조(governance)의 정립이다. 현재의 공영방송 지배구조 (KBS 이사회)는 여러 측면에서 제도적 불합리성을 지닌 것으로 평가된다. 이사들을 공개모집을 한다지만 요식행위일 뿐 정권이 바뀔 때마다 권력을 잡은 측이 자기 사람들로 이사진을 갈아치 우고, 정치적으로 편향되고 비자격의 자리잇속이 우선인 인사들이 이사직을 차지하곤 한다는 비 판이 그것이다. 감시감독기구인 방송사와의 관계에서도 이사회 사무국이 방송사로부터 독립되어 있지 못하고 이사회의 방송사 감독 기능도 취약하다는 비판을 듣고 있다

29 1 공영방송위원회의 신설 이를 개선하기위한 대안으로 종종 거론되는 것이 공영방송위원회의 신설이다. 방송통신위원회 와 별도로 공영방송 지배구조를 설치하자는 것이다. 현재 KBS이사회는 방송통신위원회의 주도 로 구성된다. 방송통신위원회는 대통령 직속 합의제 행정기구로써 모양은 합의제 위원회지만, 실 질적으로 정부의 한 부처이므로 결국 이는 공영방송이 행정부의 직접적인 통제권 하에 놓여 있 는 양상이다. 이러한 문제해결차원에서 정부로부터 독립된 공영방송위원회가 하나의 대안이 될 수 있다. 문제는 이러한 위원회가 제대로 구성되어 기능할 수 있겠는가 이다. 방송통신위원회가 출범하기 전 방송위원회가 바로 형태상 정부부처에 속하지 않은 독립적인 위원회였다. 직원들도 민간인 신분이었다. 하지만 방송위는 정치권력이나 방송 산업의 영향력 앞 에서 독립적이지도, 다른 행정부처와 긴밀하게 조율된 행정권한을 행사하지도 못하였다. 방송위 는 이도저도 아닌 꼴로 정통부 등과 소모적 갈등을 빚기 일쑤였다. 공영방송위, 더 나아가 이들의 통제를 받는 공영방송이 과연 정치적으로 더욱 독립적일 수 있 을지에 대해서는 회의적인 의견이 많다. 정부 여당이 공영방송위원회를 통해 인사와 예산을 휘둘 러 공영방송을 실질적으로 장악할 가능성은 여전히 상존한다. 이를 공영적 민영방송인 MBC 민 영화의 사전포석으로 삼으려 한다는 정치적 의혹도 존재한다. 기실 공영방송을 흑백논리 식으로 엄밀하게 정의하는 것은 가능하지 않으며 바람직하지도 않다. 공영방송법을 만들고 공영방송위를 만들었을 때 무엇이 공영방송인지 정의하기란 사실상 불가능하다. 공영방송위원회라는 이름도 차 라리 방송위원회만 못하다. 또 다른 문제는 공영방송위원회와 방송통신위원회와의 관계가 애매해진다는 것이다. 공영방송 위에 주요 방송관련 규제정책 권한을 이양할 경우, 방통위는 방송에 대한 실질적 권한을 잃게 되 면서 종래 정통부에 진배없는 기구로 축소된다. 이때 방통위를 계속 합의제기구로 둬야 하는지에 대해서도 의문이 제기될 것이 당연하다. 방통위가 위원회 대신 독임제 정부부처로 전환할 경우 방통위-공방위 체제는 종래 방송위-정통부 시스템으로 회귀하는 꼴이 된다. 물론 이러한 방송통 신 규제시스템 개편 가능성을 검토하는 것이 무조건 비현실적이고 타당성이 없는 것은 아니다. 지난 3년간 방송통신위원회에 대한 평가는 매우 부정적이며, 최근 들어 현재의 방통위는 더 이 상 현 상태로 유지될 수 없다는 비판이 힘을 얻고 있는 상황이다(김성철, 2010). 애초에 방송통 신위원회를 출범시킨 목적은 다음과 같았다. - 방송통신의 융합에 능동적으로 대응하기 위하여 다수 기구에 분산되어 있던 방송통신 관련 기능을 일원화하여 정책적 효율성을 제고 - (구)방송위원회와 (구)정보통신부의 주요기능을 통합하여 대통령 소속의 방송통신위원 회를 설치하고 전문성과 책임성을 보장함으로써 급변하는 방송통신 환경에 대한 적응성 을 향상 - 방송통신 정책 및 규제 기능을 종합적으로 수행함으로써 방송, 통신 및 융합 분야의 획 기적인 발전과 국민복지 증진에 기여할 수 있는 기반 마련 - 모방적 메커니즘 : 미국의 FCC, 영국의 OFCOM 등 방송통신융합 규제기관 벤치마크

30 하지만 지난 3년간 방통위가 보여 온 성과는 이러한 설립목적에 부응하지 못한 것으로 평가된 다. 가장 우선적으로, 방통위 체제하에서 방송에 대한 사회문화적 정책기능 과도하게 약화된 점 을 들 수 있다. 방송통신위원회를 설립하고자 함은 방송위원회와 정보통신부 어느 한편을 일방적 으로 위축시키고자 함이 아니었다. 보다 근원적으로 민주주의, 공동체, 사회적 책무를 앞세우며 시장을 불신하고 미디어의 질적, 거시적, 중장기적 정책 목표를 지켜가고자 하는 사회문화적 패 러다임과 효율성을 앞세우며 시장과 산업을 신봉하는 산업 패러다임을 균형 있게 아우르고자 함 이었다(윤석민, 2008). 이 두 패러다임의 균형 속에 비로소 정치적으로 건강하고 정책적으로 타 당한 미디어 정책이 등장할 수 있는 것이다. 하지만 방통위 통합과정에서 방송위원회로 대표되는 사회문화적 패러다임은 말 그대로 소멸하고 말았다. 이는 미디어 규제정책의 균형성 차원에서 결코 바람직하지 못함은 물론이다. 종래 방송위원회 가 담당해온 방송정책은 방송사업자, 정치권, 시민단체 등 주요 이해관계자들이 치열한 정치적 상호견제와 상호작용을 펼쳐가는 정치적 영역 이다. 방송위원회가 담당한 주요 역할중 하나는 이 러한 정치적 상호작용이 이루어지는 공론장을 제공하고 갈등을 중재하는 것이었다. 방송위원회의 느슨한 인사체계와 가족주의적 조직문화는 어떤 의미에서 방송을 둘러싸고 치열하게 대립하는 정치적 입장들의 정면충돌을 방지하던 일종의 버퍼였다는 평가도 가능하다. 방송통신위원회 내에 서 방송위원회가 위축 내지 소멸되었다는 것은 방송규제정책기능은 남아 있을지 모르지만 이와 같은 방송정치기능은 사실상 상실되었을 가능성을 내포한다. 방송정책을 둘러싼 정치적 갈등을 중재하는 제도적 공론장이 사라지게 된 것이다. 실제로 방송통신위원회가 출범한 이후, 방송통신위원회가 일방적으로 시장 패러다임(산업론) 을 들고 나오는 가운데 산업론 패러다임과 사회문화적 정책 패러다임(공익론) 간의 갈등은 오히 려 격화되고 있는 양상이다. 방송통신위원회가 아무런 정치적 중재역을 담당하지 못하는 가운데 방송정책은 이념대결과 편 가르기가 난무하는 정치투쟁의 난장으로 변질되고, 그로인해 온 나라 가 번번이 홍역 같은 진통을 앓아왔음은 기지의 사실이다. 방통위의 문제점은 여기에 국한되지 않는다. 현재 방통위에 대해 제기되는 비판을 김성철 (2010)은 다음과 같이 정리한다. 정체성(Identity)에 혼선 - 몸은 정보통신부, 머리는 방송위원회의 모습을 계승하여 결국 머리가 병목이 됨 - 타 부처와 업무가 중복되어 혼선이 발생함 콘텐츠 진흥업무가 문화체육관광부와 중복 통신, 방송 관련 사후규제 이슈들을 공정거래위원회가 선점 - 규제는 완화하지 않고 진흥은 힘이 없어 못함 정치적인 독립성 미확보 - 상임위원들의 구성: 정파적 대립, 업계 및 시민단체 출신 - 공급자(업계) 위주로 조직과 업무가 편성됨 - 소비자에 대한 배려가 약함 - 정치적 이슈와 맞물린 현안에 매몰됨

31 의사결정을 지연하거나 회피 - 조직체계 미흡, 전문성 부족, 합의제에 따른 추진력 부족 등으로 인해 핵심과제가 많이 지연됨 - 통신분야 진흥 업무는 시장의 변화 속도에 따라가지 못함 목표 대비 성과 달성에 실패 - 규제완화 등 큰 과제를 놓치고 종합편성 채널 등 국지적인 문제에 집착함 - 방송통신산업 육성 특히 뉴미디어 진흥에 실패함 뉴미디어의 시장성과가 초라함 방송통신 융합의 진전이 더딤 스마트폰 대응에 늦음 - 미디어기업의 해외진출에 대한 지원 부재 - 시장에서 발생하는 분쟁조정에 늦거나 실패함 SBS 월드컵 단독중계 지상파 재전송 문제 설상가상, 방통위 설립의 벤치마킹 케이스가 되었던 해외규제기관의 위상 역시 전과 같지 못 한 상황이다. 대표적인 사례가 보수당 정권하에서 영국 OFCOM의 위상약화 내지 과다활동성 (hyperactivity) 시대의 종언 이다. 2003년 커뮤니케이션법 체제 아래에서 OFCOM이 갖게 된 중요 역할 가운데 하나였던 공공서비스 방송 재검토 는 현행 5년 주기를 폐지하고, 문화부 장관 의 판단에 따라 적당한 시기에 적합한 규모로 수행될 예정이다. 채널3 면허보유자의 소유권 및 통제권 변화에 대한 자동적 개입 조사권이나, 미디어 소유권 규칙의 주기적 재검토 역시 폐지 혹은 유보되거나 OFCOM의 책임영역을 벗어나게 된다. 공공서비스 방송사들의 의무 조건 가운 데 하나였던 연간 프로그램 정책서 발간 또한 사라질 것으로 보인다. 이러한 맥락에서 OFCOM 은 향후 4년간 기존 예산의 30% 가량을 줄이고, 현 인력 규모의 20%에 해당하는 170명을 감 축할 계획을 공표했다(정준희, 2010). 2 공영방송이사회제도의 개선 공영방송위원회의 설립 내지 이와 연관된 방송통신위원회의 구조개편과 별개의 차원에서 공영 방송 지배구조 개선 차원에서 검토 가능한 두 번째 안은 종래의 공영방송 이사회제도를 유지하 되 그 구성 및 운영 시스템을 개선하는 것이다. 앞서 살펴본 공영방송위원회 신설에 수반되는 문 제들을 고려할 때, 단기적으로 공영방송위원회를 신설하기 보다는 종래의 공영방송 이사회 제도 를 실효성 있게 보완하는 게 보다 공영방송 지배구조 개선차원에서 현실적인 대안이 될 수 있다. 공영방송 지배기구로서의 공영방송이사회의 위상 및 주요기능(사장 임면, 프로그램 통제, 예결산 통제 등)은 현재대로 유지하되, 이사회 구성의 대표성과 다원성을 강화하는 방향으로 이사선임방 식을 개선하는 것이 그것이다. 공영방송 이사회 위상을 제고와 관련해 구체적으로 다음 사항들을 검토할 필요가 있다. 첫째, 현재처럼 정치적 대표성만 강조한 소수 이사회를 전문성(법률, 재무, 방송현업, 미디어전문가, 방송 미디어 기술 등)과 다원적 대표성(지역, 사회단체, 직능, 종교, 사회적 약자 등)을 강화시

32 킨 다수 이사회로 바꾸는 방안이다. 독일식 모형이라고 할 것이다. 규모가 커지는데 따른 의사결 정의 비효율성 문제가 제기되지만, 사장 선임과 같은 민감한 문제는 전체 회의에서 다루되 일상 적인 기능은 경영 소위원회, 예산소위원회, 편성소위원회 등을 구성해 운영하면 대표성과 효율성 을 동시에 갖추는 것이 가능하다. 전체 이사회의 규모를 키우고 비정치적 대표성을 강화함으로써 오히려 효율성이 진작될 가능성도 있다. 단, 이사회 규모를 키우기 위해서는 이사진을 무보수 명 예직 화할 필요가 있다. 둘째, 이사를 임명함에 있어 정치적 독립성을 극대화시키기 위해 방통위에서 추천하고 대통령 이 임명하는 현재의 방식을 개선할 필요가 있다. 대통령 임명은 상징적으로 현행처럼 유지하되 입법, 사법, 행정에서 각각 동수씩 추천하는 것도 방법이다. 현재 방식을 유지할 경우, 정당, 관 련학회, 주요 사회, 지역, 직능단체를 대상으로 폭넓게 대상자를 추천 공모하고 국회 교섭단체 별로 일정 수(10명씩)의 비적격자 비토권을 행사하는 등의 절차를 통해 정치적으로 극단에 치우 친 인사를 배제함으로써 사회 통합 차원의 대표성을 강화하는 방안이 검토될 필요가 있다. 구분 KBS BBC( 英 ) ARD( 獨 ) FT( 佛 ) NHK( 日 ) 규제근거 방송법 칙허장 협정서 커뮤니케이션법 방송국가협정 州 방송법 커뮤니케이션 자유에 관한 법률 방송법 규제기관 방통위 OFCOM 자율규제 CSA 총무성 최고의사 결정기구 KBS이사회 <표 16> 세계 주요국가 공영방송 지배구조 BBC Trust 방송평의회/ 이사회 경영위원회 경영위원회 사장임명 대통령 BBC Trust 방송평의회 대통령* 경영위원회 * 프랑스는 공영방송 개혁법안( )을 통해 공영방송 사장 선임방식을 기존의 방송위원회 (CSA)임명에서 대통령임명(CSA 동의 및 국회 상하원 문화위원회의 인준필요)으로 변경 (3) 수신료 공영방송은 그 최우선조건으로 정치권력과 시장권력으로 부터의 독립성을 담보하고 진정한 공 적 서비스를 제공할 수 있는 재원적 토대를 갖추어야 한다. 이러한 재원에 해당하는 것이 국민들 이 직접 지불하는 공영방송 수신료다. 그 외의 재원(광고나 기타수입)이 존재하더라도 수신료를 주로 하고 여타 수입은 이를 보조하는 수준에서 유지될 필요가 있다. 이를 위해 30년간 동결되 어온 수신료가 시급히 현실화되어야 한다. 이는 공영방송의 정체성 문제를 해결함과 동시에, 방 송 산업 육성을 위한 최우선 과제인 방송시장 확대 차원에서도 중요한 의미를 지닌다. 일각에서는 KBS수신료 인상 KBS2의 광고 축소 내지 폐지 그 광고비의 종합편성채널 로의 유입설을 제기하며 KBS수신료인상을 반대하기도 한다. 이러한 주장은 종래 지상파방송의 기득권옹호 차원에서 종편도입에 반대하는 정치논리를 공영방송제도의 문제에 까지 연장시키는 괴변으로 논리적 타당성이 전무한 바 굳이 반박할 가치조차 없다. 하지만 정치 현실은 결국 이러 한 괴변에 따라 움직이고 있다

33 지난 2010년 11월 말 KBS 이사회는 전원합의로 종래 2500원이던 수신료를 광고수입 감축 없이 3500원으로 인상하기로 결정하였다. 이에 대해 보수 진보 시민단체, 보수 진보 언론, 여 야 정치세력 할 것 없이 비판을 쏟아내고 있다. 공영방송 정체성 강화를 명분으로 수신료인상 및 광고수입 감축을 주장해 오던 KBS가 기존의 상업적 수입은 그대로 둔 채 국민 부담을 늘려 자 신을 배불리겠다고 결정한 꼴이기 때문이다. 방통위도 검토과정을 거쳐 광고수입 감축없는 수신 료 인상안에 대한 반대의견을 분명히 했다. 이 기형적인 인상안은 KBS 야당 추천이사들이 전국순회 청문회니 민의수렴이니 하며 막판까 지 시간을 끌며 고수했던 안이다. 이들은 KBS 2채널의 광고수입 감축을 끝까지 반대했는데 그 근거로 제시한 것이 이렇게 해서 광고시장으로 풀려가는 자금이 새롭게 도입될 종합편성 채널로 흘러 들어갈 것이라는 음모설이었다. 결국 지난 5개월간 KBS 여야추천 이사 간에 벌어진 수신 료 인상안 논쟁은 공영방송의 정체성 강화를 목표로 했다기보다는 미디어 법 개정에서 종합편성 채널 도입으로 이어져온 정치적 이전투구의 3라운드였다고 할 것이다. 금번 인상안이 수신료 인 상폭을 좀 더 키우고 광고 비중을 줄였다면 비판의 소지가 없었을 것이다. 만에 하나 KBS 수신 료 인상안이 이번에도 좌절된다면 금번 수신료 인상안 논의를 파행으로 이끈 주범인 KBS 야당 추천 이사들은 국민들과 공영방송 종사자들 앞에 분명한 책임을 져야할 것이다. 수신료 인상안에 대한 보다 타당성 있는 반대 입장은, KBS의 위상과 역할이 기간공영방송이 라 부르기에 합당한지에 대한 의문 내지 경영의 방만함에 대한 문제를 제기하며 공영방송 선 ( 先 )정상화 후( 後 )수신료 인상을 주장하는 것이다. 예를 들어 공영방송이 국민의 방송에 부합하 는 공정성 내지 정치적 독립성을 갖추고 있지 못하다는 주장을 제기하며 수신료 인상에 반대하 는 입장이다. 하지만 이러한 주장 역시 자칫 병 고치기 전까지 약 못 준다`는 식의 궤변이 될 수 있다. 정상적인 수신료 현실화를 가로 막고 이를 공영방송을 정치적으로 통제하는 수단으로 삼는 관행이야말로 공영방송의 정치적 독립성을 침해하는 가장 심각한 요인이 되고 있다. 지금까지 경험에 비추어 수신료 현실화 시도에 대해 조건을 다는 것은 결국 수신료 인상 반대 의견에 진배없다. 수신료는 방송을 공익적 책무로 이끄는 유인책이지, 공영방송을 강제할 수 있 는 레버리지가 아니다. 공영방송 정상화의 조건을 우선 갖추어 주고(선수신료 인상), 공영방송이 제대로 역할 하도록 감시 감독을 강화(후정상화)하는 것이 타당함은 물론이다. 공영방송제도를 지지하는 일부 시민단체 조차 국민의 이름으로 수신료 정상화를 반대하기도 한다. 하지만 수신료 인상은 당장은 입에 쓴 약일지언정 그 최대 수혜자는 국민들이다. 일각에서 는 수신료 현실화가 국민들에게 과도한 부담을 준다는 지적도 있다. 하지만 우리나라 국민들은 통신요금으로 공영방송 수신료의 50배에 달하는 비용을 지불하고 있다. 만일 과도한 부담을 느 끼는 계층이 있다면 그 계층에 대한 지원 정책을 마련하면 될 일이다. 수신료 현실화를 반대하는 것은 결국 공영방송의 기반을 약화시킴으로써 공영방송, 더 나아가 전 방송의 상업화, 저급화를 촉진하고 이를 통해 양질의 방송을 향유할 국민의 이익을 훼손시키 는 주장임을 자각해야 한다. 공영방송이념을 존중하고 방송시청자의 권리를 지켜내려 한다면 이 들은 오히려 누구보다 앞장서 입에 쓴, 하지만 꼭 필요한 약 인 수신료 현실화를 주장하는 것이 타당하다. 현행 월2,500원의 수신료를 어느 수준까지 인상할 것인가와 관련해 KBS2의 광고존폐여부,

34 구조조정의 강도, EBS 수신료 배분비율, 디지털비용 보조수준 등의 변수에 따라 다양한 시나리 오가 제시될 수 있다 (예를 들어 광고를 완전히 폐지하는 경우 6,000원 수준, 광고를 일부 (20%) 남겨두는 경우 4,500 수준). 이중 어느 안을 택하든 수신료가 공영방송의 부수적인 수입 원이 아니라 중심적인 수입원이 되도록 해야 한다. 이와 함께 수신료 수준 및 징수방식 결정이 정치적으로 표류하지 않고 정례화 되도록 제도를 개선해야 한다. 2) 공영적 민영방송/민영적 공영방송 공영적 민영방송 내지 민영적 공영방송은 경쟁력 있는 대중적 공영성을 주도적으로 실천하는 방송으로 정의된다. 공영방송의 형태는 무정형적이라 할 만큼 탄력적이다. 1980년대에 서유럽의 학자들이 내린 공영방송에 대한 정의만도 20가지가 넘고 그들이 주장하는 공영방송의 특성들도 30가지 이상이다(Syvertsen, 1999). 이러한 견지에서 기간공영방송이 공적 재원, 공적 소유 및 거버넌스, 공적 서비스 제공의 엄격한 교집합으로 정의된다면, 공영적 민영방송은 이러한 조 건의 합집합으로 느슨하게 정의되는 공영방송이라 할 수 있다. 우리나라의 경우 여기에는 MBC 와 함께 현재 도입이 논의되고 있는 종합편성채널 및 보도전문채널 등이 포함된다고 할 것이다. 다플랫폼 다채널시대에 방송의 공익성 제고를 위한 방송내용물이 다수의 시청자들에게 폭넓게 수용될 수 있기 위해서는 가급적 시청자들의 기호에 부합하는 완성도 및 상품성(오락성)을 지니 도록 기획 제작될 필요가 있다. 이 맥락에서, 공영적 민영방송 채널은 자칫 공익성에 과잉 매몰 되기 쉬운 기간공영방송의 역할을 보완해 줄 수 있다. 공영적민영방송에 대해서는 기간공영방송보다는 덜 엄격하지만 민영 방송보다는 엄격한 공익 규제가 적용되는 것이 타당하다. 주요 프로그램 장르(보도/시사 프로그램)에 대해 엄격한 규제를 적용하고 광고영업에 보다 엄격한 제한을 두는 것(중간광고나 간접광고 제한) 등이 그 예가 될 수 있다. 공영적민영방송이 이 같은 차별적 규제를 수용하게 하기 위해서는, 공익적 의무 수행에 상응하는 인센티브가 제공될 필요가 있다. 이를테면 MBC가 공익성 차원에서 중간광고나 간접 광고 등을 제한하거나 공익적 프로그램을 편성하는데 따른 반대급부로써 디지털 전환비용을 지 원하는 것 등이 그 예라 할 것이다. 공영적민영방송은 규제에만 의존해서는 실질적으로 유지될 수 없는 제도라는 점을 인식하는 것이 중요하다. (1) MBC MBC의 경우 방송문화진흥회라는 공익적 특수법인이 지배하는 구조로만 보면 공영방송이지만 광고수입에 의존하며 시청률 경쟁을 벌이는 양태는 전형적인 민영방송의 모습이다. 이를 둘러싼 정체성 시비가 1990년대를 거쳐 현재까지 지속되고 있는 가운데 급기야 2008년도 이후에는 그 정치적 개편여부가 극단적인 사회갈등의 핵으로까지 등장하기에 이르렀다. 이른바 MBC의 정명 ( 正 名 )을 둘러싼 논쟁이 그것이다. 하지만 공영적민영방송은 방송제도 측면에서 공영방송제도의 장점에 민영방송의 경쟁력 내지 효율성을 가미하려고 한 시도로써 혼성적 정체성은 당연한 결과 라고 할 것이다

35 일각에서는 MBC를 공영방송 내지 상업적 방송으로 분명하게 전환시키자는 방안이 제기되기 도 한다. 하지만 이는 정책적 당위성과 정책효과가 불분명하고, 정치적 반발도 극심하다. 또한 현재의 공영적 소유구조로 인해 예외를 인정받은 서울MBC의 지방MBC 소유 지배구조 변동, 정수장학회 지분문제 등이 사전에 면밀히 검토될 필요가 있다. 보다 근본적으로 현재처럼 상업적 방송플랫폼이 급증하고 있는 방송시장 상황에서, 민영방송 이 과도한 상업주의로 흐르지 않고 공익적 책무를 수행하도록 하는 공영적 민영방송은 공익적 책무의 수행정도에 따른 정책적 지원 내지 인센티브의 제공을 통해 존속 발전되어야 할 제도라 는 것이 필자의 판단이다. 설사 MBC에 문제가 있더라도 그 원인은 이러한 혼성적 제도 자체보 다는 실질적인 제도의 운영차원에서 찾아져야 한다. 이러한 맥락에서 참고할 만한 해외 사례가 영국의 채널4다(정준희, 2010). 채널4는 1980년대 초에 출범한 이후 공적 기능과 상업적 재원을 연결하는 성공적인 방송 모형을 구축해 주목의 대 상이 되어왔다. 하지만, 디지털 시대의 진전과 함께 위기가 닥치고, 이는 2012년 디지털 전환을 기점으로 회복할 수 없는 수준으로까지 치달을 것이라는 주장이 제기되었다. 오프콤이나 정부에 서도 그 파장의 심각성에 동의했기 때문에, 채널4를 위기에서 건져낼 수 있는 여러 가지 방안을 타진해왔다. BBC의 상업서비스 부문인 월드와이드와의 전략적 제휴 혹은 합병, 소규모 지상파 상업방송사 Five와의 합병 가능성이 모색되고, BBC의 수신료를 공유하는 방안이 검토되기도 하였다. 하지만 정부, OFCOM, 채널4 모두가 합의할 만한 뾰족한 대안을 마련하기란 쉽지 않 았다. 위기로부터 탈출할 수 있는 가능성은 오히려 강력한 효율화 드라이브라는 내적 조치와 영 국 광고시장의 회복이라는 외적 조건으로부터 찾아 들었다. 요컨대 BBC와는 다르게 채널4의 독립성은 명시적인 공적 지원이나 BBC 수신료 그늘로 들어가는 것이 아니라 상업적 재원을 튼 튼히 하여 공적 기능을 보강하는 것, 다시 말해 상업적 재원과 편집권의 공적 독립 사이의 행복 한 결합 에 있다는 것을 다시금 일깨워주는 사례다(정준희, 2010). 현 시점에서 MBC에 대한 최선의 정책목표 역시, 이에 대한 정명 을 논하기에 앞서, 공영방 송과 민영방송의 장점을 살린 경쟁력 있는 공영방송 을 제대로 실천하는 일이라고 할 것이다. 이를 위해서는 노조가 경영 및 방송내용 전반에 과도한 영향력을 행사함으로써 사회적 책임 및 경영효율성 양 측면에서 저기능성을 초래하는 상업적 노영방송 의 한계가 극복되어야 한다. MBC를 통해 경쟁력 있는 공영방송을 실천하기 위해서는 첫째, 공영적 민영방송인 MBC를 통해 구현하고자 하는 공공성의 목표들이 무엇인지를 법제도 내지 정관 등을 통해 분명히 밝힐 필요가 있다. 둘째, 공공성과 경쟁력을 동시에 갖추어가기 위한 지배구조의 개선이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 사회적 합의에 의한 대안적 지배구조가 마련되기 전까지, MBC의 지배주주 인 특수공익법인인 방송문화진흥회 이사회가 대외적으로 정치적 독립과, 방송의 공정성, 사회적 책임성을 실천하면서 안으로 노조의 영향력을 배제하고 효율경영, 책임경영을 실천하는 실질적인 권능과 책임성을 지닌 이사회로 재편되는 것이 최선의 방책이라고 할 것이다. (2) 종합편성채널 민영적공영/공영적민영 방송의 범주에 들어가는 또 다른 주요 방송사업자로 2010년 연말에

36 사업자가 선정된 종편채널을 들 수 있다. KBS1과 EBS에 대해서만 적용되는 의무편성이 실정 법상 이들 채널들에 대해서도 적용되기 때문이다. 종합편성채널을 둘러싸고 그간 시비가 지속되어 왔다. 정파성이 강한 주요 보수 일간지들이 지배주주로서 겸영한다는 점, 채널의 애매한 정체성 등이 이러한 시비의 원인이라고 할 것이다. 종편채널에 대한 시비를 불식하기 위해서는 종편 및 보도전문채널에 대한 분명한 정체성을 정립 하고 보도의 공정성과 관련된 엄정한 규제정책의 틀을 정비해야 할 것이다. 구체적으로 다음과 같은 쟁점들이 조속히 검토될 필요가 있다. 첫째 동 채널들은 공영방송의 요건인 1 공적재원, 2 공적소유 및 거버넌스의 조건을 갖추고 있지 못하다. 따라서 이를 공영적민영방송으로 정책화하려면 3 공적서비스 제공이라는 조건을 명확히 할 필요가 있다. 종편 PP는 지상파와 거의 같은 조건에서 방송사업을 영위하는 바, 원칙 적으로 지상파에 준하는 규제를 적용할 필요가 있다. 둘째, 종편 채널에 주요 보수 일간지들이 진출할 경우 나타날 수 있는 보도의 이념적 편파성 에 대한 세간의 우려와 관련해, 이들 채널들의 보도 시사의 공정성에 대한 엄정한 감시 및 평가 가 이루어질 필요가 있다. 셋째, 종편채널들에 대한 유료방송 의무편성은 한시적으로 적용되는 것이 타당하며 이후 재전 송은 KBS2나 MBC에 준하는 방식으로 이루어져야 정책 일관성이 보장된다. 또한 종편채널들 이 의무 편성되는 기간 동안 채널사용료 지급대상에서 제외하는 것이 원칙적으로 타당하다. 하지 만 현재 YTN과 MBN은 보도전문채널로써 의무편성 채널이면서 채널사용료를 받고 있다. 따라 서 이 문제와 관련해 의무편성제도에 대한 종합적 정비가 필요하다. 넷째, 종편PP도입에 따라 의무전송PP채널의 수가 증가하면서 기존 PP 플랫폼 진입장벽이 한 층 높아질 것으로 예상된다. 의무전송채널 외에 준의무전송채널, 지상파계열 PP 및 MPP의 인 기 PP들로 인해 일반 PP들의 SO 패키지진입은 더욱 어려워질 수 있다. 다섯째, 지상파 계열PP와 마찬가지로 종편 사업자가 계열PP를 신설할 경우 기존 방송시장에 미치는 영향이 상당할 수 있으므로 정책가이드라인이 필요하다. 여섯째, 지상파 방송채널의 경우 코바코에 의한 광고영업대행을 통해 광고 직접영업행위가 금 지되어 있는 반면, 지상파에 버금가는 종편이나 보도전문채널의 경우 이러한 규제를 적용받지 않 는다. 현재 우리나라의 방송광고 정책은 코바코의 광고영업 독점행이 2008년말 헌재에 의해 헌 법불합치판결을 받은 이후 그에 대한 제도적 대안(미디어렙) 마련논의가 오랜 공전 끝에 아무런 합의에 도달하지 못한 상황이다. 이러한 상황에서 종편PP가 들어와 방송광고 직접영업행위에 박 차를 가할 경우 종래의 방송광고 영업행위에 대한 공적 규제 자체가 완전히 무력화되고 모든 방 송사가 자신의 매체력을 총동원해 광고를 직판하는 광고영업 무한경쟁 상태가 가속화될 수 있다. 이는 우리나라 방송미디어의 품질 전반에 부정적인 결과를 초래할 수 있다. 또한 방송광고시장에 서 지상파 및 지상파 계열 PP들의 영향력이 지속되는 가운데 종편이 등장하면 기존 PP의 광고 수익은 치명적 타격을 받을 것이 확실하다. 따라서 종편/보도PP의 광고영업행위에 대한 규제정 책(직접영업금지)이 조속히 검토될 필요가 있다. 일곱째, 지역방송을 방치한 채 경쟁력 있는 채널확보를 명분으로 종편을 무리하게 도입하는 것은 정책일관성이 없다. 따라서 종편도입과 함께 지역방송 활성화 방안이 본격적으로 논의될 필

37 요가 있다. 지역방송 활성화의 궁극적 해법은 한편으로 소유제한을 대폭 완화해 자본이 유입될 수 있도록 하고, 다른 한편으로 시장을 확대시켜주는 정책이라 할 것이다. 수도권방송은 제외하 더라도 지역방송에 대해 소유제한을 대폭 완화하고, 또 지역방송 권역은 현행대로 유지하더라도 편성과 관련해 일정한 조건을 충족(자체편성비율 50% 이상)하는 경쟁력 있는 지역방송(예를 들 어 OBS)을 케이블, 위성, IPTV 등을 통해 타권역에 재전송될 수 있게 함으로써(superstation 화) 지역방송 및 유료방송 산업을 발전시키는 계기로 삼아야 한다. 3) 특정목적방송 특정목적방송은 공익성 차원에서 특수하게 규정된 목적을 지향하는 채널들이다. 이에는 공공 채널로 지정된 채널들을 포함해 정부 또는 지자체 출자 채널들(KTV, NATV, OUN 등), 유료 방송 공익성 채널 및 종교채널 등과 같이 특수한 공적 목표를 구현하기위해 설립, 운영, 지원(공 공적 예산지원 내지 유료방송 의무편성보장 등)되는 방송채널들이 포함된다. 현재 이러한 채널들 의 효용 및 선정의 타당성을 둘러싸고 시비가 일고 있다. 그 대표적인 예가 의무편성이 정책적으 로 보장된 종교채널 및 공익성채널들이다. 공익채널제도는 방송법 70조 및 78조에 근거하여 케이블방송, 위성방송, 중계유선 방송 사업 자들이 의무적으로 편성해야하는 채널을 지정한 의무편성제도의 일환이다. 지상파 재송신 채널 및 공공채널과 달리, 7) 공익채널에 해당하는 분야 및 채널수, 그리고 그에 실제 선정된 채널들은 방송통신위원회의 고시행위를 통해 매년 바뀌어 왔다. 공익채널을 선정하는 공익성과 사회적 필 요성 이라는 기준이 명확하지 못해 매번 선정과정에서 논란이 야기되곤 한다. 채널명 법인명 공급분야 기관유형 비고 국군방송(KFN) 국방홍보원 국방정보 및 홍보 국방부 소속 국가기관 - 국회방송(NATV) 국회사무처 의회정보 국회사무처 공공채널 한국교통방송 (TBN) tbs TV TBS DMB OUN 한국정책방송 (KTV) <표 17> 정부 또는 지자체 100% 출자 채널들(공공채널 포함) 도로교통공단 서울특별시 한국방송통신 대학교 한국정책방송원 교통정보 및 보조적데이터방송 지방자치 정보 교통정보 및 보조적데이터방송 공공채널 (방통대 강의) 공공채널 (국가정책 홍보) 한국직업방송 한국산업인력공단 직업교육(정보) 경찰청 소관 준정부기관 지방자치단체 - 교과부 소속 국가기관 문광부 소속 국가기관 노동부 소관 준정부기관 - 공공채널 공공채널 - 7) 지상파 재송신 채널의 경우 1991~2002년에는 KBS 1TV, KBS 2TV, EBS, 2002~현재는 KBS 1TV와 EBS임. 보도채널은 2000년부터 현재까지 YTN과 MBN만이 해당 채널이며, 공공채널은 1992~2004년까지는 K-TV, OUN, 아리랑 TV였고 2004년 7월부터 현재까지는 K-TV, OUN, NATV임

38 <표 18> 공익성 방송부문 변천 과정 2006년 2007년 2008, 2009년 2010년 1 한국문화(한국어) 2 한국문화(영어) 3 수능교육 4 초 중등 교육 5 사회적 소수대변 6 환경 자연보호 7 어린이 청소년 8 과학 기술 9 순수예술 문화 10 역사 다큐 1 한국문화(한국어) 2 시청자 참여 3 수능교육 4 장애인 시청지원 5 교육 6 환경 과학 7 순수예술 8 사회적 소수대변 1 시청자 참여 사회적 소수대변 2 저출산 고령화 사회 대응 3 문화 예술 진흥 4 과학 기술 진흥 5 공교육 보완 6 사회교육 지원 1 사회복지 2 과학 문화 진흥 3 교육 지원 다플랫폼 다채널시대에 특정목적방송의 효용성에 대해서는 신중한 검토가 요구된다. 이 채널 들에 대한 공적 지원 내지 보호조치는 오히려 해당분야 프로그램들의 경쟁력을 약화시켜 자칫 시청자들의 외면을 초래할 수 있다. 이 채널들은 유료방송PP 간의 공정 경쟁을 약화시키고 유료 방송의 이미지 및 가치인식을 떨어뜨리는 군더더기 채널이 되기 쉬운 바, 목적이 타당하며 각 채 널이 이에 부합하는 성과를 내고 있는지 엄정한 평가가 필요하다. 4) 유료방송 20세기 지배적인 방송형태가 TV 수상기를 보유하면 누구나 서비스를 제공받는 소수 지상파 중심의 무료방송이었다고 한다면, 21세기의 지배적인 방송수신 형태는 직접적 비용지불을 통해 서비스를 제공받는 다채널 유료방송이라 할 것이다. 실제로 우리나라의 경우 90%의 국민들이 유료방송 플랫폼을 통해 방송을 접하고 있다. 유료방송은 무료 지상파 방송의 보완수단이 아니라 TV서비스를 제공하고 시청하는 지배적 수단으로 자리 잡고 있으며 앞으로 이러한 추세가 더욱 일반화될 것이 확실시된다. 이 맥락에서 유료방송은 특수한 유형의 방송이 아닌 총체적 의미의 방송으로 정의되고, 유료방송 정책은 주변적이 아닌 가장 핵심적인 방송정책의 의미를 지닌다는 점이 강조될 필요가 있다. (1) 요금 우리나라의 유료방송은 초저가 요금 및 그에 따른 저급한 콘텐츠 편성이란 악순환의 고리를 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 최근에는 플랫폼 간의 서비스 과열 가격경쟁으로 존립기반 자체 가 붕괴할 위험마저 점쳐지기도 한다. 모든 방송서비스가 유료방송을 통해 제공되는 현실 속에서 유료방송의 붕괴는 모든 방송미디어의 근간약화, 더 나아가 미디어 생태계 및 사회적 소통 시스 템의 혼란으로 이어질 수 있다. 따라서 과도하게 낮은 유료방송 요금의 현실화는 현시점에 있어 서 무엇보다 중차대한 방송정책과제라 할 것이다. 2008년을 기준으로 방송통신위원회에 신고된 약관상 ARPU는 아날로그 케이블 7,373원, 디

39 지털 케이블 21,364원이다. 하지만 실제로 SO가 방송 수신료 매출로 벌어들인 ARPU는 아날 로그와 디지털을 합쳐 5,917원 8) 에 불과한 실정이다(케이블TV방송협회, 2008년도 방송사업자 재산상황공표집, 2009). 2009년도의 경우 케이블의 ARPU는 6,174원으로 여전히 극히 낮은 수준이다. 통신사업자들의 방송 진출이후 가격경쟁이 심화되어 디지털 케이블마저 제 가격을 받 지 못하는 조짐이 나타나고 있다. 현재 정부는 사업자로부터 약관을 제출받아 이를 승인하는 요금규제를 시행하고 있다. 이에 따르면 아날로그 케이블 TV는 의무형 4,000원 이상, 기본형 17,000원(시청료: 15,000원 + 셋톱: 2,000원) 이상을 못 넘는 가격상한제가 적용된다. 이러한 요금 규제는 유효 경쟁이 작동 하지 않는 시장에서 시장지배적 사업자의 가격 횡포를 방지하는데 의의가 있다(조은기, 2008). 하지만 초저가 유료방송시장의 실상을 고려할 때 이러한 정책의 타당성과 효용성에 대해 근본적 인 의문이 제기된다. 미국과 일본처럼 우리의 8~9배에 달하는 유료방송요금이 자리 잡고 있는 경우라면 모를까 세계 최저수준의 기형적인 요금이 자리 잡고 있는 상황에서 이를 독과점가격으 로 접근하는 것은 분명 문제다. 최근엔 유료방송 플랫폼들 간의 출혈경쟁에 따라 요금은 계속 떨 어지는 추세이다. 이는 결국 콘텐츠에 대한 투자를 불가능하게 하여 콘텐츠 품질 악화로 이어지 고 결국 시청자들에게 피해가 돌아갈 것이다. 따라서 현재 초저가 요금체계와 콘텐츠의 질적 저하라는 악순환에 빠져있는 유료방송시장은 시청자에게 양질의 콘텐츠를 제공하고 그에 상응하는 요금을 받는 선순환 시장으로 전환되어야 한다. 이를 위해 유료방송 요금상한제가 아니라 가격하한제가 필요하다. 하지만 가격하한제에 대 해 정서적 거부감이 존재하며 유료방송을 생필품의 하나로 보고 요금인상시 기획재정부와 협의 를 거치게 만들어 놓은 제도 또한 당장 가격상한 요금 규제방식을 철폐하기 어렵게 한다. 따라서 과도기적 대안으로, 현행의 가격상한제를 유지하면서 가격하한제(예를 들어 약관가격의 80%)를 동시 운영해, 사업자들이 출혈경쟁에 따라 가격을 자의적으로 높이거나 낮추지 못하도록 막는 것 이 현실적 대안이라 할 것이다. (2) PP에 대한 대가 PP 사업자는 다플랫폼 다채널시대 방송콘텐츠제공의 주역이지만 그 위상은 매우 열악하다. 경 쟁력 있는 PP의 성장은 21세기의 핵심적 방송정책 목표중 하나가 되어야 한다. 이를 위해 시급 히 해결되어야 하는 문제가 PP에 대한 정상적인 대가 지불 보장이다. 케이블TV가 처음 도입되 던 당시 SO는 방송 수신료매출의 32.5%를 PP에게 배분했다. 2004년에는 11.6%까지 추락. 이후 2008년 21.5%까지 다시 상승하였다. 이러한 문제가 꾸준히 제기되자 방송위원회에서는 2008년까지 아날로그의 경우 25%, 디지털의 경우 30% 배분율을 준수하도록 권고하였다. 방송 통신위원회는 이를 더욱 강화하여 수신료 배분율 25% 준수를 재허가조건에 포함시켰다. 하지만 SO는 다음과 같은 편법으로 PP에 대한 배분율을 축소시키고 있다. 첫째, 결합상품 판매 시 방 송 서비스 요금을 다른 서비스 보다 높게 할인함으로써 방송매출액의 모수를 축소시킨다. 둘째, 8) 방송사업자 재산상황에 명시된 SO의 전체 방송 수신료 수익을 전체 가입자 수로 나누어 산출한 것임

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