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3 프로그램 13:00~13:30 등 록 13:30~14:00 개 회 식 개 회 사 김태우 통일연구원장 축 사 김천식 통일부 차관 기조연설 이상우 신아시아연구소장 14:00~16:00 제1회의 한반도 정세와 중국 사 회 김재창 전 한미연합사 부사령관 발 표 1 발 표 2 발 표 3 중국의 부상과 미중관계 전망: 한반도에 대한 시사점 김흥규 성신여자대학교 교수 김정일 이후 북중관계: 지속과 변화 전병곤 통일연구원 연구위원 한중관계의 과제와 전망 한석희 연세대학교 교수 토 론 김현종 전 유엔대사 신상진 광운대학교 교수 전성훈 통일연구원 선임연구위원 16:00~16:30 휴 식 16:30~18:00 제2회의 중국의 탈북자 북송문제 (라운드 테이블) 사 회 최춘흠 통일연구원 명예연구위원 토 론 김석우 북한인권시민연합 고문 김학성 충남대학교 교수 김호섭 중앙대학교 교수 이애란 경인여자대학 교수 제성호 중앙대학교 교수 조정현 통일연구원 연구위원

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5 목 차 기조연설 對 中 통일외교에 힘을 모으자 이상우 신아시아연구소장 1 제1회의 한반도 정세와 중국 발 표 1 발 표 2 발 표 3 중국의 부상과 미중관계 전망: 한반도에 대한 시사점 김흥규 성신여자대학교 교수 11 김정일 이후 북중관계: 지속과 변화 전병곤 통일연구원 연구위원 51 한중관계의 과제와 전망 한석희 연세대학교 교수 77 제2회의 중국의 탈북자 북송문제 토 론 김석우 북한인권시민연합 고문 93 김학성 충남대학교 교수 97 김호섭 중앙대학교 교수 101 이애란 경인여자대학 교수 105 제성호 중앙대학교 교수 109 조정현 통일연구원 연구위원 113

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9 對 中 통일외교에 힘을 모으자 이 상 우 신아시아연구소장 들어가는 말 남북한 통일문제는 67년간 남북한으로 분단된 민족사회를 다시 하나로 통합하는 우 리의 민족 내부 문제 입니다. 그러나 국제사회에서 인정받고 있는 대한민국과 조선민 주주의인민공화국을 하나의 주권국가로 만드는 일이어서 국제사회가 관심을 가지는 국제문제 이기도 합니다. 이것이 현실입니다. 우리가 추구하는 한국 주도의 통일, 즉 북한 동포도 우리와 같이 인간 존엄성이 보장 된 자유 와 삶을 위협받지 않는 최소한의 복지 를 누릴 수 있게 하는 하나된 한민족공 동체 를 재건하기 위해서는 통일을 주도할 우리의 의지와 능력, 그리고 북한 주민의 호 응을 얻는 일 이외에 국제사회의 양해와 축복이라는 또 하나의 조건이 갖추어져야 합니 다. 이 세 가지 조건 중에서 우리는 이미 통일 능력을 갖추었고 북한과의 체제 대결에서 확실하게 승리했습니다. 이제는 오직 국제환경 개선만을 과제로 남기고 있습니다. 우리는 지난 반세기 동안 국민들의 헌신적 노력과 깨어 있는 시민들의 희생적 투쟁으 로 경제성장과 정치 민주화를 성공적으로 이루어 국제사회가 모두 인정해주는 선진 민 주국가를 만들어 냈습니다. 그러나 북한은 시대흐름을 역행하는 시대착오적인 전체주 의 전제정치체제를 고집하면서 세계에서 가장 가난한 신정체제( 神 政 體 制 ) 국가로 전락 하였습니다. 그 결과 국제사회는 이미 한국 주도의 통일 을 당연한 것으로 받아들이고 있습니다. 통일환경의 조성에 있어서도 우리는 성공하고 있습니다. 한반도 정세에 깊은 관심을 가지고 있는 주변국 중에서 미국과 일본은 한국의 통일 노력을 적극적으로 성원하고 있 고 민주화된 러시아도 이를 호의적으로 받아들이고 있습니다. 이제 남은 것은 한반도와 국경을 접하고 있는 중국의 이해를 구하는 일입니다. 그래서 우리는 통일 노력 중에서도 중국을 상대로 한 통일외교에 힘을 모으고 있습니다. 오늘의 모임도 대중국 통일외교 를 논의하기 위해 마련되었습니다. 기조연설 3

10 중국의 부상과 G-2 시대 20년간의 탈냉전시대 가 끝나면서 국제정치에서 가장 많이 논의되는 주제가 중국의 부상입니다. 21세기에 들어서면서 중국이 미국 지배의 단극적인 국제질서에 도전하는 새로운 강자로 등장하고 있기 때문입니다. 지금 세계는 미국과 중국이 맞서는 새로운 시대에 들어서고 있습니다. 중국은 2011년 GDP 규모에서 7조 달러를 기록하여 약 6조 달러의 일본을 제치고 15조 달러 규모의 미국에 이어 세계 제2위를 기록했습니다. 1조2천억 달러를 기록한 한국의 7배가 되는 경제대국이 된 것입니다. 그리고 중국은 늘어난 GDP를 바탕으로 군사력 증강에 나서고 있어 온 세계를 놀라게 하고 있습니다. 2012년의 중국의 국방예산은 1천억 달러입니다. 6천1백30억 달러를 쓰려는 미국에 비하면 아직은 훨씬 못 미치지만 일본의 국방예산 545억 달러, 한국의 260억 달러와 비교하면 엄청난 규모입니다. 특히 중국의 해군력 증강이 눈에 뜨입니다. 후진타오( 胡 錦 濤 ) 주석이 2008년 주향해양( 走 向 海 洋 ), 즉 바다로 나가자는 구호를 공식으로 선언한 이래 중국은 대양해군 건설에 박 차를 가하고 있습니다. 중국은 오끼나와까지의 제1도련( 第 一 島 鏈 ), 그리고 괌을 넘어서 는 제2도련( 第 二 島 鏈 )을 국익( 國 益 )선이라고 발표하고 항공모함, 핵잠수함 건설에 매진 하고 있습니다. 그리고 중국의 한 군사 전략가는 주변국들과의 영토분쟁이 생기면 미리 생각하고, 사태가 더 커지기 전에 공격하고, 도발자가 더 강한 조치를 하기 전에 소규모 전투를 벌여 더 큰 갈등을 억제한다 는 적극적 전략을 주장하고 있습니다. 중국은 이제 경제적으로, 군사적으로 미국과 맞서는 초대강국으로 올라섰고 국제질서는 미국과 중 국이 서로 겨루는 양극체제로 발전해가고 있습니다. 중국 부상에 대한 미국의 대응 중국의 급격한 부상으로 온 세계가 긴장하고 있습니다. 특히 냉전 종식 후 20년간 세 계질서를 주도해온 미국이 긴장하고 있습니다. 마치 제2차 세계대전 직전에 독일의 부 상에 대하여 긴장했던 때처럼 미국 나름의 대응책을 강구해야 한다는 주장이 나오고 있 습니다. 구체적으로는 중국의 세력팽창을 저지하기 위하여 중국 주변국들과의 협력체제 를 강화하여 중국을 가두어야 한다는 봉쇄론(policy of containment)을 주장하는 이가 많습니다. 미국은 현재 일본과의 동맹을 강화하고 있고 한미동맹에도 과거보다 더 깊은 관심을 보이고 있으며 오스트레일리아, 인도네시아, 동남아 국가들, 그리고 인도와의 협 4 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

11 력 또한 강화해 나가고 있습니다. 미국은 2012년 정월에 <미국의 세계 영도력 유지: 21세기 방위의 우선 과제들(Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense)>이라는 정책 문서를 발표하면서 아시아 태평양 지역으로의 미국 정책 중심축의 이동 을 천명하고 중국의 반접근정책과 지역거부전략(anti-access and area denial: A2/AD) 에 대응한 포괄 적 대응 전략을 천명하고 있습니다. 미국의 이러한 아 태지역으로의 방위 정책 중심축(pivot) 이동과 중국의 접근거부 (A2/AD) 정책이 맞서면 한국의 통일환경을 이루는 동북아 정세는 긴장 국면으로 발전 되어갈 것이며 한국은 새로운 환경에 대응할 정책 과제를 안게 됩니다. 중국식 세계질서관의 이해 그러나 중국 부상의 함의에 대하여는 여러 가지 다른 견해도 있습니다. 커스(James Kurth) 교수는 중국의 부상을 과거 독일의 부상처럼 보아서는 안 된다고 주장하고 있습 니다. 중국의 부상은 또 하나의 서구제국(Western Empire)의 등장이 아니라는 주장입 니다. 중국은 영국이나 독일 등의 서구식 식민제국이 아니라 세계관을 전혀 달리 하는 중국식 제국 이라고 보아야 한다고 하고 있습니다. 중국 스스로도 중국의 부상 이라는 말을 인정하고 있지 않습니다. 중국은 옛날의 중국 (Old China)의 지위를 회복하고 있을 뿐이라고 주장하고 있습니다. 2천년 동안 세계 중심 국가였던 중국이 지난 200년간은 서구열강의 도전에 시달려왔으나 이제 힘을 회복하여 다시 원상으로 되돌아온 것뿐이 라는 이야기입니다. 옛중국 이란 세계질서의 중심에 중국이 있다는 중화주의의 세계관을 말합니다. 중국 은 세계질서를 만들고 유지하고 변방의 국가들은 중국이 만든 질서에 순응하면서 공 존하는 세계질서가 평화질서라는 수직적 질서관이 중국식 국제질서관인 중화주의( 中 華 主 義 )입니다. 중국은 정치적, 도덕적, 사상적 문화적인 우위를 유지하면서 변방 국 가들 스스로 중국의 문화를 배우고자 중국의 질서 속으로 찾아 들어오게 한다( 來 化 )는 생각이 중화주의의 중국식 사고입니다. 중국이 내세우는 평화공존 5원칙 은 바로 이런 세계관에서 출발하는 세계평화질서관입니다. 키신저(Henry Kissinger)는 이러한 중국 식 대외정책 운영 방식을 삼투 정책(Osmosis)으로 표현했습니다. 중국은 이러한 자존 적 국제질서관을 가지고 있어서 강제로 변방국을 중국의 영역에 편입하려 하지는 않을 것이나 오직 중국의 지도력에 도전할 때에는 무력으로 응징할 것이고 이러한 점에서 중 기조연설 5

12 국이 무력으로 식민지를 쟁취하거나 영토를 확장하려 하지는 않을 것이라는 생각을 담 고 있는 견해입니다. 중국은 이미 누구도 무력으로 굴복시킬 수 없는 강대국이 되었고 변방국들은 경제적 으로도 중국의 영향에서 벗어날 수 없는 존재가 되었습니다. 중국은 이제 견제의 대상 이 아니라 협상의 대상, 협력의 대상이 되었습니다. 문제는 중국이 미국 등 서구 강대국 이 정한 규범, 행동 규칙에 매이지 않고 중국식 기준과 원칙에 따라 행동하는 나라여서 서구식의 이익분배를 토대로 하는 협상을 할 수 없는 대상이라는 점입니다. 그래서 미 국도 중국을 동아시아의 평화와 안정 유지라는 공동이익을 놓고 협력적 양국 관계를 세워 나가야 할 대상 이라고 규정하고 있습니다. 도전과 기회 지난 반세기 동안 우리는 이념을 공유하는 동맹국 미국과 한편에 서서 중국의 비호 를 받고 있는 북한을 상대로 통일정책을 펴왔습니다. 그러나 통일정책을 펴나갈 국제 무대가 미국 단독 주도의 질서에서 미국과 중국이 견제와 협력을 동시에 추구하는 이른 바 G-2 시대로 바뀌면서 종전과 같은 편 가르기만으로는 통일을 추구하기 어렵게 되었 습니다. 이제부터는 중국을 상대로 하는 통일외교를 펼쳐야 하게 되었습니다. 북한의 동맹국, 우리와 이념과 체제를 달리하는 강대국, 그러면서도 이념의 차이를 넘어서서 경제협력을 확대해 나가는 전략적 동반 협력국인 중국과 함께 한국 주도의 통 일에 이르는 길을 협의해 나가야 합니다. 이것은 분명 우리에게는 큰 도전이 아닐 수 없습니다. 그러나 변화에는 항상 기회가 담겨 있습니다. 변화의 흐름을 정확히 읽고 지혜롭게 대 처해 나간다면 새로운 길을 찾을 수 있는 기회를 만들어 낼 수 있습니다. 미국과 중국의 관계는 상호 견제와 협력 관계로 발전해나가고 있습니다. 미국과 중국 은 핵무기를 보유한 초강대국입니다. 두 나라 모두 서로 전쟁을 할 수 없는 관계임을 잘 알고 있습니다. 누가 먼저 전쟁을 시작한다 해도 어느 쪽도 일방적 승리를 거둘 수 없음 을 서로가 잘 알고 있기 때문입니다. 또한 두 나라는 경제적으로 상호 의존 관계에 있기 에 자국의 이익을 지키기 위해서는 서로 협력을 하지 않을 수 없음도 잘 알고 있습니다. 미국은 전세계를 민주주의 체제를 가진 나라들로 구성된 단일 공동체로 만들겠다는 장기 비전을 가지고 있고 중국은 중국이 질서를 관리하는 중화주의에 기반한 하나의 천하( 天 下 )를 되살리겠다는 원대한 꿈을 지니고 있습니다. 미국이 꿈꾸는 세계단일 민주 6 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

13 공동체와 중국식 평화공존 질서는 국제질서의 핵심요소인 지배이념, 규범체계, 국제조 직, 질서유지의 힘 등 모든 영역에서 충돌하게 될 것입니다. 그리고 미국과 중국은 모두 역사의 흐름이 자기 편의 승리를 가져오리라는 확신을 가지고 있어 쉽게 타협하기도 어렵게 되어 있습니다. 미국과 중국은 그러나 모두 현재까지 이루어 놓은 성취를 지키기 위해서는 현실 존중 의 실용주의적 정책을 취할 수밖에 없을 것입니다. 미국은 중국 세력의 확장을 견제하는 중국 봉쇄 정책을 펴나가면서 중국의 내부 변화를 지켜보려 할 것이고 중국은 미국의 접근을 거부하는 반접근정책을 강화하면서 스스로의 역량을 키우는데 주력할 것입니다. 한국은 미국의 가치기반 동맹국 으로 중국의 세력 확장을 견제하는 중요한 협력국이 면서 중국의 반접근 정책에 도움을 줄 수 있는 완충국이 될 수 있는 위치에 있습니다. 또한 한국은 미국과 중국 모두와 경제협력 관계를 발전시켜나가고 있는 국가로서 미중 협력의 매개 역할을 할 수 있는 경제적 매개국 이 될 수 있는 국가이기도 합니다. 이러 한 특수한 지위를 기반으로 하여 한국은 중국과의 통일외교를 벌여 나가야 합니다. 북 한이 아닌 통일한국을 중국이 한반도에 두고 싶어 하는 나라라고 확신하게 만들면 우 리는 중국이 한국 주도의 통일을 인용( 忍 容 )하고 축복해주도록 만들 수 있다고 생각합 니다. 한국은 미국의 동맹국이고 이념을 달리하는 국가이나 중국의 문화, 중국식 질서관 에 가장 친숙한 동반자로서 북한보다 더 가까운 나라가 될 수 있음을 중국도 잘 알고 있어 중국은 한국 주도의 통일을 수용해줄 수 있을 것입니다. 앞으로 북한에 급변사태가 일어날 경우를 생각하면 중국과의 사전협의는 더욱 절실 해집니다. 북한 내에서 정치투쟁이 심화되어 무정부 상태가 온다거나 북한 정부가 통치 능력을 상실하여 북한 사회가 혼란에 휩싸이게 되면 중국은 자국안보를 위하여 적극 개입하리라 여겨집니다. 중국과 국경을 접하고 있는 북한 땅에 중국에 적대하는 정부 가 들어서는 것은 중국이 허용하려 하지 않을 것이기 때문입니다. 그리고 북한 급변사태 가 발생하면 미국의 개입도 불가피하리라 생각됩니다. 북한이 보유한 대량살상무기의 통제를 위해서입니다. 중국과 미국은 서로 상대의 단독 개입을 허용하려 하지 않을 것 이므로 아마도 두 강대국은 타협책으로 함께 국제연합 평화유지군을 편성하여 동시에 개입하게 될 것입니다. 한국은 미중이 구성하는 국제연합 평화유지군에서 소외되어서 는 안 됩니다. 북한 내의 안정 회복을 우리 손으로 이루어야 통일의 길을 열 수 있기 때문입니다. 이런 경우에 중국의 협력을 얻기 위해서도 중국과의 사전협의가 절대적으 로 필요합니다. 기조연설 7

14 통일 환경 개선을 위한 한국의 과제 중국의 부상으로 한국의 통일정책 추구 환경은 크게 바뀔 것입니다. 그 변화는 우리에 게 새로운 도전과 함께 기회도 줄 것입니다. 그러나 그 도전을 기회로 만드는 것은 우 리가 감당해 나가야 할 과제입니다. 미국과 중국 간에 새로이 형성되는 견제와 협력 관계를 우리의 통일정책의 기회로 만 들어 가기 위해서는 다음과 같은 세 가지 과제를 수행해 나가야 합니다. 첫째로 남북한 관계에서 우리는 정치적, 군사적, 경제적 우위를 확실하게 다져 나가야 합니다. 한국이 한반도의 안정을 확보하고 유지할 수 있는 힘을 갖추어야 미국도 그리 고 중국도 한국을 한반도 정책 전개의 동반자로 인정하고 협력해 줄 것입니다. 국제사회 에서는 어떤 나라라도 강한 국가를 동맹으로 삼고 협력의 상대로 삼으려 합니다. 한국 이 확실한 대북 우위를 확보할 때라야 미국과의 동맹도 유지할 수 있고 중국과의 협력 체제도 구축할 수 있습니다. 둘째로 미국과의 동맹을 계속 강화해 나가야 합니다. 한미동맹은 공동의 이념에 바탕 을 둔 가치동맹입니다. 그리고 범세계적 민주주의 확산을 위해 함께 노력하는 포괄적 동 맹 관계입니다. 중국은 한국이 미국의 동맹국이기 때문에 협력 상대로 생각합니다. 고 립된 한국은 중국에게 있어 협력의 상대가 아닌 지배의 대상으로 여겨질 것입니다. 셋째로 이미 전략적 협력동반자관계( 戰 略 的 協 力 同 伴 者 關 係 ) 를 맺고 있는 중국과 의 협력체제를 구체화해나가야 합니다. 지금부터 통일 이후의 한중 관계를 미리 논의해 나가야 합니다. 통일한국이 중국이 지키려는 핵심 국익 수호에 도움을 줄 수 있는 나라 가 되리라는 확신을 우리가 중국에 심어줄 수 있어야 중국이 한국 주도의 통일을 용인하 고 협력해줄 것입니다. 우리는 지난 반세기 동안 한국 주도의 통일을 이룰 수 있는 조건을 충족시키기 위해 서 꾸준히 노력해왔습니다. 우리는 그동안 통일한국을 안정되게 관리할 수 있는 능력과 도덕적 명분을 갖추었고 국제사회의 호의적 성원도 얻었습니다. 그리고 미국과의 포괄 적 동맹도 이루어내었습니다. 이제 새로운 강대국으로 부상한 중국과의 관계개선만 성 공하면 통일의 길로 들어설 수 있습니다. 중국을 상대로 하는 통일외교에 지혜를 모으고 힘을 모을 때가 되었습니다. 평양으 로 가는 길은 북경을 거쳐야 한다 는 것을 잊지 말아야 합니다. 8 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

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19 요약 1. 한국 외교의 지향점: 강( 强 )중견국 외교의 추구 강( 强 )중견국으로서 한국이 취할 전략은 각 네트웍의 가교역할을 추구하는 것임. - 현재 동북아 국제정치 구도에서 한국이 네트웍의 중심에 자리잡기에는 주변 강대국들에 비해 상대적 국력이 미약함. 그렇다고 한국이 모든 상황을 피동적 으로 받아들일 만큼 미약하지도 않음. - 권력정치 조건에 의해 한국 및 한반도의 미래가 규정지어지는 상황을 우리의 운명으로 받아들이기 보다는 이를 극복해야 하는 대상으로 인식해야 함. 각 네트웍의 중심이 되지 못한다 할지라도 가교 라는 독특한 위상으로 말미암아 실제 정보의 흐름을 관리, 통제, 연결해주는 역할을 담당함으로써, 각 네트웍에서 유용성을 인정받는 것임. - 이러한 역할은 자신의 역량을 기반으로 세력균형의 한 축 역할을 담당하려는 균형자와는 다른 개념임. 균형자는 한국이 실제 한축에 가담함으로써, 세력의 균형을 바꿀 수 있는 역량을 지니는 지도 의문이지만, 양측으로부터 모두 배제 될 개연성도 큼. 2. 한국 외교의 실천: 새로운 외교 공간의 모색 가. 연미화중( 聯 美 和 中 ) 전략의 추진 현 단계에서 우리가 추진할 전략은 연미화중( 聯 美 和 中 ) 전략임. - 중국과 주요 사안에 있어 대립보다는 공통의 이해관계 영역을 확인하고 그 교 집합을 넓혀 나가 쌍방 이익의 조화를 추구하는 것임. - 이는 미 중이 상호 제약을 받아 갈등보다는 협력적인 관계를 위주로 운용한다 는 전제아래, 미국과 연대하면서도 중국에 대해서 보다 전향적인 접근을 하는 전략임. - 이 전략 속에는 중국에 대한 협력과 헤징의 요소가 다 존재하지만, 헤징보다는 협력을 전면에 내세운 관계임. - 상호 소통의 수준을 넘어서 높은 신뢰를 형성하면서 통일외교의 기초를 튼튼 히 하고, 화합의 단계에 도달하려는 외교를 추진하는 것임. 제1회의 13

20 한국외교가 궁극적으로 추구해야 할 지향점은 미 중과 모두 연대하는 연미연중 ( 聯 美 聯 中 )의 전략임. 나. 공간 외교의 발견: ASEAN과의 눈높이 일치 외교 지정학적인 측면에서 한국을 동북아의 시각으로만 바라본다면, 중국이나 일본에 비해 약소하고, 국제정치의 위상이나 지리적으로 고립되기 쉬운 위상에 놓여 있 다는 것을 알 수 있음. 동남아 국가들과 눈높이를 같이하는 외교가 필요하며, 이들 이 평소 주장하는 역내 비핵화, 항행의 자유보장, 분쟁의 평화적 해결 및 무력 사용 배제 원칙, 분쟁의 합의 해결 원칙 등에 대해 수시로 지지의사를 밝혀주면 서 연대를 과시하는 것이 필요함. 이는 추후 이어도 등 중국과의 분쟁 발생시 중요한 자산이 될 것임. 다. 동아시아 중견국(Middle Power) 외교 포럼 형성 한국의 외교는 더 이상 강대국 간 외교의 산물 혹은 강대국 대 약소국관계라는 외교의 공간에서 탈피하여 우리의 독자적인 공간을 창출하려는 노력을 배가해야 함. 이는 바로 중견국들 간의 전략적 협력 강화이며, 이들 그룹을 우리의 외교적 자신으로 확보하는 노력을 기울려야 함. 라. 소다자 그물망 외교의 추진 현재 가장 큰 변수는 중국의 향후 대외정책임. 이에 대한 대책은 우리 스스로를 약소국으로 자리매김하면서 일변도 외교를 하는 것이 아니라, 미국을 위시한 모 든 주변 강대국들과 관계강화를 통해 동아시아 평화와 안정의 체제를 구축하는 것임. 한미 혹은 한미일 중심의 대중 압력은 오히려 부작용이 더 클 개연성이 존재함. 이는 한국에 대한 불신 및 대북 결속을 더 강화시킬 것임. 대신, 소삼자 포럼, 아세 안, 6자회담, 그리고 본인이 제안한 동아시아 중진국 협력포럼과 같은 다자 기구 를 활용하여 중국의 과도한 행위를 제한하는 노력이 필요함. 14 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

21 Ⅰ. 중국 부상의 허실 1. 낙관적 전망 중국의 부상은 이제 너무나 당연하고 상투적인 소리인 것처럼 들린다. 마틴 월프(Martin Wolf)는 이미 2003년에 유럽이 과거라면, 미국은 현재이고, 중국이 지배하는 아시아가 인류사의 미래라고 지적한 바 있다. 1) 중국의 GDP는 1950년에 세계의 4.5%를 기록했으 나 이제 점차 증가해 2030년경에는 20%를 넘어설 것으로 예측하고 있다. 2) 각 자료마다 차이를 보이기는 하지만 현 상태라면 중국은 향후 세계 최대의 경제규모를 가질 것으로 예상된다. 중국의 경제성장은 경이롭기까지 하다. 지난 30여 년간 무려 13억에 달하는 인구를 이 끌고 거의 10%에 달하는 경제성장을 유지해왔다. 그 결과 중국은 경제 규모에 있어서 2005년 프랑스 추월, 2006년 영국 추월, 2007년 독일 추월, 그리고 마침내 2010년에는 일본마저 추월하여 세계 경제 2위의 대국이 되었다. 중국이 1958년 대약진 운동을 시작 하면서 표명했던 2000년 영국 추월 의 꿈을 달성하고 이제는 세계 제1의 경제대국 자 리마저 넘보고 있다. 특히 세계 경제가 미국 발 금융위기로 크게 흔들리고 서구의 주요 국가들이 마이너스 성장을 하는 와중에도 중국은 8%이상의 경제성장을 이룩하였다. 1979년 자본주의가 중국을 구했다면, 이제는 중국만이 자본주의를 구할 수 있다는 말 까지 회자될 정도다. 골드만 삭스의 세계 경제에 대한 2003년 보고서에 따르면 중국은 국내총생산 규모에 있어서 2016년에 일본을 추월하여 세계 제2위의 경제대국이 되고, 2041년에 가서야 미 국을 추월하여 세계 제1의 경제대국이 된다고 예측한 바 있다. 그러나 골드만 삭스의 2008년 보고서에 의하면 그 시기가 14년이나 훨씬 앞당겨졌다. 중국이 현재의 경제성장 속도(10%)를 지속한다면 2010년에는 일본을 추월하고, 2027년에는 미국 역시 추월한다 는 것이다. 3) 미국의 카네기재단 역시 2008년 보고서를 통해 중국이 2035년 미국의 경제 규모를 앞설 것으로 예측하였다. 일본 경제연구센터는 [2050년 세계경제 장기예측 보 고서]에서 그 시기를 앞당겨 2020년으로 평가하였다. 세계적인 회계 컨설팅업체인 프라 1) Martin Wolf, Asia is Awakening, Financial Times, September 22, ) International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2007 참조. 3) Goldman Sachs Global Economics Paper Issue No: 192 ( brics/long-term-outlook-doc.pdf) (검색일: ) 제1회의 15

22 이스 워터하우스쿠퍼스(PWC) 역시 중국이 2020년 세계의 최대 경제대국이 될 것을 예 측한 바 있다. 4) 자료의 출처와 추계 방식은 다르지만 대체로 세계 경제의 규모를 논의하는 자료가 공 통적으로 지적하는 것은 국제질서에서 미국의 비중은 서서히 줄어드는 반면 중국, 인 도, 브라질 등 신흥부상국들의 약진이 두드러진다는 점이다. 특히, 중국의 약진은 두드러 지다 못해 세계 제1 경제대국의 등극 시점이 이미 2020년대 이전으로 앞당겨졌다. 세계 적인 거시경제 예측 기관인 Global Insight s World View의 2011년 11월 평가에 따르면 2018년에는 중국이 미국을 추월한다고 예측하고 있다. 이러한 평가는 최근 중국의 사회 과학원에서 나온 평가와 대체로 일치하고 있다. 중국은 현재 세계 최대의 외환보유국이면서, 동시에 미국에게는 거의 9000억불에 달 하는 최대의 채권국이 되었다. 중국의 군사비 지출은 미국에 이어 세계 2위이며, 석유소 비 규모 역시 제2위를 기록하고 있다. 외국인 직접투자액 1위, 세계 제2위의 무역대국이 자 수출국, 미국 및 소련에 이어 세 번째로 유인우주선을 성공적으로 발사하였다. 산업 화시대 국력의 척도로 종종 간주되어 왔던 철강의 생산량은 미국을 추월한 지 이미 오래다. 미국은 중국의 부상하는 국제적인 위상을 인정하면서 이미 2005년 중국을 지역적인 이해상관자로서 대우하다가 오바마 행정부 들어서는 세계적인 이해상관자임을 인정한 바 있다. 중국은 이제 세계에서 유일하게 미국과 전략경제대화 및 안보대화까지 통합하 여 정기적인 회의를 개최하는 나라가 되었다. 양국의 논의주제와 관심사는 이제 양자 간의 관계만이 아니라 전 세계문제를 논하는 전략적 관계로 전환한 지는 이미 수년의 시간이 흘렀다. 이러한 상황의 변화는 중국의 부상이 미국 패권의 상대적 위축을 가시화되면서 국제 질서의 근본적 변화가 올지 다양한 논쟁이 전개되고 있다. 일각에서는 중국의 부상으로 G2시대의 도래를 예고하지만, 다른 한 쪽에서는 앞으로 상당 기간 중국이 세계의 최강 자가 될 가능성은 없다는 분석을 내놓기도 한다. 예를 들면 독일 시사주간지 디 차이 트(Die Zeit)의 발행인 요제프 요페는 포린어페어즈 기고문에서 미국의 패권 쇠퇴설 은 10년마다 되풀이되는 근거 없는 유행이라고 일축했다. 미국의 쇠락을 뒷받침할 실질 적인 근거는 찾기 힘들다고 지적한다. 5) 4) (검색일: ). 5) 16 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

23 미국의 군사력은 비교 자체가 무의미할 정도다. 미국은 현재 세계 군사비 지출에서 차지하는 비중을 탈냉전시기에도 점차 확대해 왔다. 미국은 2009년 현재 전 세계의 46.5%를 점유하고 있다. 미국의 군사비 지출이 세계 군사비 지출에서 차지하는 비중은 1986년에 28.2%였고, 1994년에 34.3%로 오히려 급격히 증가하였다. 이는 물론 세계적 으로 동기간동안 군사비를 35.2%를 감축한 대신, 미국은 21%의 감축에 그쳤기 때문이 기도 하다. 미국은 부시 행정부 들어 이라크에서의 전쟁 수행을 위해 군사비 지출이 더 욱 증가하였다. 그 한 예로 1999년 세계 10대군사비 지출국(China, Russia, France, United Kingdom, Germany, Italy, Japan, Saudi Arabia, China-Taiwan)에 대한 미국의 군사비 지출 규모는 45.9%이었던 데 반해, 2002년에는 오히려 52.6%를 차지 하여 세계 10대 군사비 지출국(China, Russia, France, United Kingdom, Germany, Italy, India, Japan, Saudi Arabia)의 규모보다 더 많은 군사비를 지출하였던 것으로 나온다. 6) 주목할 것은 탈 냉전이후 이러한 미국의 군사비 지출 비중이 꾸준히 높아져 왔다는 것이며, 중국의 높은 군사비 지출 증가율에도 불구하고 그 규모의 격차는 오히 려 확대된 감이 있다. 이러한 현실을 바탕으로 요페는 미국의 힘과 사명감을 대신할 수 있는 나라는 없다는 현실엔 변함이 없다며 이런 미국을 디폴트 파워(default power) 라 규정했다. 즉, 미국은 국제 질서의 기본 축 인만큼 미국을 빼놓고는 아무 것도 논할 수 없음을 강조한 것이다. 7) 중국이 과연 미국에 도전할 수 있는 위치에 도달해 있는 가에 대해서는 중국의 지도자 들이나 주류 전략가들 사이에 논의가 다양하다. 중국인들은 G2라는 개념이 나왔을 때, 아마 심적으로는 자부심을 느꼈을지도 모르지만 이 개념을 공식적으로 받아들이는 것 은 달가워하지 않았다. 8) 중국은 아직 세계 최대의 개발도상국 으로 G2는 부적절한 표 현 이라며 (이는 중국을) 강대국으로 치켜세워 대국의 책임만 지우려는 음모 라고 말 하였다. 9) 물론 중국사회 일각에서는 중국이 이미 세계적 강대국의 반열에 올랐다는 민 족주의적 해석도 나오기 시작했다. 10) 하지만 아직까지 대체적인 논조는 G2시대를 음 6) Jeffrey Chamberlin, Comparisons of U.S. and Foreign Military Spending: Data from Selected Public Sources, CRS Report for Congress (January 28, 2004), p ) Josef Joffe, The Default Power: The False Prophesy of America s Decline, Foreign Affairs, Vol. 88, Iss. 5 (Sep/Oct 2009). 8) 중국이 G2에 대한 입장과 분석은 졸고, 중국 외교와 G-2 및 G-20: 한국에 대한 함의와 더불어, 주요국제문제분석 (외교안보연구원, ). 9) 동아일보, 제1회의 17

24 모론적 시각에서 보는 것이 일반적이다. 예를 들면 원자바오 중국 총리는 2010년 5월 31일 일본 도쿄에서 가진 일본경제단체연합회(경단련) 초청 오찬 연설에서 사실대로 말하면 일본의 1인당 GDP는 4만 달러로 중국의 3,700달러와 비교해 차이가 크다. 중 국 중서부는 여전히 낙후돼 있다. 중국이 중등( 中 等 )국가가 되는 데는 수십 년, 선진국이 되려면 100년은 걸린다 고 말했다. 이어 원 총리는 이는 겸허가 아니고, 중국의 사정을 잘 알기 때문에 이렇게 얘기하는 것 이라며 중국의 경제 발전은 누구에게도 위협이 되 지 않을 것이며 일본에도 유리할 것으로 생각한다 고 덧붙였다. 2. 도전적 상황들 중국의 부상이 순탄하지만은 않을 것이라는 전망도 만만치 않게 제기되고 있다. 기 술적 진보를 바탕으로 점진적이면서도 오랜 경제 및 정치적 발전을 이룩한 서구와 달 리 중국은 압축된 경제성장을 이룩하였다. 이 자체로 기적과도 같은 성장이었지만, 동시 에 빠른 경제성장에 따른 부작용도 만만치는 않다. 끊임없는 기술진보에 기초하지 않고 막대한 생산요소의 투입에 따른 경제성장을 지 속한 중국은 결국 기초가 취약해 일정한 충격에 연쇄적으로 도산할 개연성이 크다는 것이다. 11) 미국의 랜드(RAND)연구소의 찰스 월프(Charles Wolf)박사 일행은 이미 2003년에 중국이 년 기간 동안 중국이 직면할 심각한 문제들을 8가지로 나눠 정리한 바 있다. 결론은 중국의 위협이 문제가 아니라 중국 자체의 위험(China Risk) 이 더 큰 불안정을 야기하고 있다는 것이다. 2011년의 시점에서 볼 때, 월프 박사가 지 적한 부패, 물 부족과 환경오염, 사회불안, 에너지 부족 등의 문제가 이미 심각한 수준 에 와 있는 것으로 보인다. 현재 중국은 지역간, 도농간 빈부격차 문제가 심각한 상황에 다다르고 있다. 소득불 균형 수준을 알려주는 지니(GINI)계수는 이미 사회 불안정을 야기하는 수준인 0.4를 넘어 0.48에 이르고 있다. 12) 세계에서 대기오염이 가장 심한 20개 도시가운데 16개가 10) 예를 들면 올해 초 중국 국방대 류밍푸( 劉 明 福 ) 교수가 출간한 책 중국몽( 中 國 夢 ) 이 중국에서 화제다. 이 책은 국내총생산(GDP)에서 일본을 제쳐 주요 2개국(G2) 반열에 오른 중국이 패권국 가가 되는 방안을 다루고 있다. 11) 김기수, 중국 도대체 왜 이러나 p ) 지니계수는 0과 1 사이의 값을 가지는데, 값이 0에 가까울수록 소득분배의 불평등 정도가 낮다는 것을 뜻한다. 보통 0.4가 넘으면 소득분배의 불평등 정도가 심한 것으로 본다. 18 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

25 중국에 있다. 도시를 기준으로 한 은퇴자의 수는 2010년 7000만명, 2020년엔 1억명으 로 추산되는 데 이를 부양하는 연금제도는 아직 초보적인 단계에 머물러 있다. 13) 추후 12차 5개년 규획기간( )중 중국정부는 사회보장제도의 대대적인 확충을 시도 하려 할 것이지만 여전히 수억의 인구가 이 혜택을 제대로 받지 못한 형태로 남아 있을 것이다. 중국은 2009년 말 현재 국내총생산 대비 복지비용이 약 22.4%를 차지하고 있 다. 이는 60%를 상회하는 규모인 미국의 복지비용 규모에 비해 턱 없이 모자란 것이 다. 14) 그러나 조정, 타협, 합의를 중시하는 중국의 정책결정과정과 내부 권력동학을 이해하면 중국정부가 빠른 시간에 복지비용을 급속히 확대하는 것은 거의 불가능해 보인다. 중국의 노령화 문제도 점차 심각히 제기되고 있다. 중국의 노령인구는 2030년경 전 체 인구의 30%를 넘어설 전망이며 노령화가 빠른 속도로 진행되고 있다. 요페는 바로 이 문제로 인하여 중국의 부상이 미국을 위협한다는 주장에 대해서도 회의적이다. 15) 무엇보다 중국은 부유해지기 전에 늙어버릴 것이라고 그는 내다봤다. 유엔 세계인구 전망 에 따르면 중국의 중위연령(인구를 일렬로 세웠을 때 정 가운데 위치한 사람 나 이)은 2005년 현재 33세에서 2050년 45세로 급격히 높아질 전망이다. 반면 미국의 중 위연령은 2050년에 41세로 강대국 중 가장 젊어질 것으로 예측된다. <표 1> 중국의 주요 문제들 문제/년도 비고 경제성장 10% 도시화율 42% (550 mil.) 11% (본래 8% 목 표) 47.5% (640 mil.) 2011~15: 7%~8% (질적 성장 강조) 2016~20: 경제적 정체 혹은 하강국면 예상 51.5% (720 mil.) 57% (810 mil.) 내수시장, 질적인 성장을 강조하는 방향으로 전환. 2015년 이후 도전시기 매년 1500만명 이상의 농촌인구 도시이주 필요. 양호한 발전 시위/데모 6만여건 18만여건?? 급속도로 증가추세 노동력 양호 2013~16, 노동력 인구수 최정점 노년층 비율 23% 점차 악화 13) 김기수, 중국 도대체 왜 이러나 (서울: 살림, 2011), pp ) 이 내용은 이희옥 교수로부터 획득한 것이다. 15) Josef Joffe, The Default Power: The False Prophesy of America s Decline. 제1회의 19

26 문제/년도 비고 실업률 에너지/ 자원 질병 주요 정치 경제일정 20% 추정 (도시 실업률 4.1%) 악화추세 2007: 17차 당대회 2008: 북경 올림픽 악화추세 3억 인구 여전히 취약 (장애인+ 실직자+ 절대빈곤자) 1000만명 이상 AIDS SARS, Birdflu 등등 차 5개년 계획완성 상해 박람회 2013~15: 에너지 위기, 물부족, 환경오염 문제 병목현상 차 5개년 규획 2012~13: 5세대 지도부 등장 2000만명 AIDS 민족주의, 자 유화/민주화 요구 강화 도시 실업률 5%이하 유지노력. 농촌 실업률 측정 어려움. 자원의 위기 악화. 공세적 대외정책 채택 가능성 20-30% 년평균 질병 증가율 예상. 농촌 합작의료보장 확대 노력중. 중앙지도부 합의구조의 위기발생 가능성과 자유화/민주화 과정에서의 혼란상 2010년대 중반에 이르면 중국의 경제사회적 안정이 도전을 받을 수 있는 요인이 크 게 증가될 것이다. 특히 년의 시기는 에너지, 물부족, 환경, 실업률, 노동력, 노 령화, 경제성장 등 각종 영역에서 동시에 문제가 악화되는 병목시기에 접어들게 된다. 따라서 이 시기를 어떻게 극복하느냐가 향후 정치적 안정에 있어서도 대단히 주요한 척 도가 될 수 있다. 결국 중국은 향후 10여년을 중국 부상의 전략적 기회기 로 상정하고 있지만, 이는 동 시에 중국에게 커다란 도전의 시기가 될 것이다. 곧 다가올 일인당 국민소득이 1만불 시대에 도달하는 과정은 새로운 정치체제 요구를 크게 강화할 것이다. 기존의 일당권 위주체제로는 체제안정을 유지하고 지속적인 경제성장을 이루는 데 한계에 직면할 것 이다. 중국 공산당의 조직력이 지방의 최하급 행정조직인 진( 鎭 )급단위에 이르기까지 잘 전개되어 있다고는 하지만 중국의 정치적 통제력은 약화되고 있다는 주장도 만만 치 않다. 중국에서는 실제 매년 대중 시위 등 분규발생빈도가 기하급수적으로 늘고 있고, 2010년에는 무려 18만 건을 상회하는 군체성 시위가 발생했다고 알려지고 있다. 최근 중동에서 발생한 재스민 혁명 은 신정보 혁명의 시대에 한 권위주의체제가 얼마나 빠르 게 위기에 봉착하면서 붕괴할 수 있는 지 그 불확실성의 정도를 잘 설명해준다. 제19차 당대회가 개최되는 2017년은 시진핑 체제가 안전운항을 할 수 있는 지 여부 를 정치적으로 시험받게 되는 주요한 계기가 될 것으로 보인다. 즉, 사회경제적 불안요 20 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

27 인의 증대, 지도부내의 갈등과 분열 가능성 증대, 사회내부의 민주화 압력이 점증되는 삼중고를 동시에 겪을 수 있는 시점이기 때문이다. 특히 최근 2012년 초 왕리쥔 사건과 보씨라이의 낙마과정은 중국 권력내의 갈등과 알력 역시 만만치 않으며 합의를 중시하 는 집단지도체제의 전통 역시 흔들릴 수 있다는 것은 잘 암시한다. 중국이 2015년 이후 정치 사회 경제적으로 어려움을 겪는 시기에 점증하는 국민들의 애국주의 및 민족주의 열망을 정치체제가 잘 견인하지 못하면, 중국의 대외정책은 제어되지 않은 채 보다 공 세적인 형태를 띨 개연성도 크다. 이 시기 중국내 불확실성의 증가는 동북아의 안보상황 에도 커다란 도전 요인이 될 것이다. 한 가지 주목할 점은 중국의 미국을 제치고 세계 최대의 경제대국으로 부상한다는 가 정은 현재의 경제발전 속도를 유지한다면 이란 조건이 붙어 있다는 것이다. 중국이 과 연 현재 안고 있는 도전요인들을 극복하고 지속적인 고도성장을 이뤄낼 수 있을 까? 중 국은 이미 2011년 일인당 GDP가 US $ 5,000달러 수준을 상회하고 있으며, 상해와 같 은 발달된 도시의 일인당 GDP는 이미 US $ 15,000달러에 도달했다는 평가도 있다. 2010년대 후반에 들어서면 중국의 일인당 GDP는 US $ 10,000달러에 진입할 것으로 예측된다. 하지만 이 과정은 결코 쉽사리 이뤄지지 않는다는 것이 우리 인류가 지금까지 겪어 온 경험이다. 일반적으로 사회의 자유화, 고성장 기조의 퇴조, 민주화 시기는 같이 진행되는 데, 취약한 현 중국의 정치 경제 구조로는 이를 감내해내기 어렵다는 주장이 제 기된다. 16) 또 다른 지적 사항은 중국의 성장을 총량 규모로만 파악할 수는 없다는 점이다. 그것 이 바로 전 중앙당교 상무부교장 쩡삐쩬( 鄭 必 堅 )이 2004년 보아오 아시아포럼의 연설 에서 간결하게 지적한 곱하기와 나누기 문제로, 규모와 숫자의 문제이다. 17) 즉, 아무리 작은 문제도 13억으로 곱하면 큰 문제가 되고, 아무리 큰 문제도 13억으로 나누면 하찮 은 문제가 된다는 것이다. 중국인들은 흔히 중국의 약함을 강조할 때는 1인당 수치를 제시하고, 중국의 강함을 강조할 때는 총량을 제시한다. 이렇게 본다면 중국은 강하면 서 약하고, 부자면서 가난하다 는 것이 정확한 실상이라 할 수 있다 동시에 경제력이 자동적으로 국제관계에서의 영향력으로 치환되지는 않는다는 점을 간과하지 않는 것도 중요하다. 힘(power)을 강제력(coercive power), 보상력(remunerative power), 이념력(ideational power)으로 구분해 볼 경우, 보상력이 곧 이념력이나 강제 16) 김기수, 중국 도대체 왜 이러나 p ) 이에 대한 번역은 이희옥, 중국평화부상의 새로운 길 (서울: 한신대학교 출판부, 2007), pp 제1회의 21

28 력의 강화로 치환되지는 않는다. 이러한 논리에 입각하여 미국의 브레진스키 전 국가안 보보좌관은 새 저서 전략과 비젼 에서 미래에 미국의 패권은 중국 한 나라에 넘어가지 않고 여러 곳에 분산되어 혼란스런 시기가 도래할 것이다 라고 예측하고 있다. 18) 중국 역시 스스로의 문제점에 대해 잘 인식하고 있다. 2006년 중국 국무원의 주요 싱 크탱크인 사회과학원 세계경제와 정치 연구소는 기술력, 인적자원, 자본력, 정보화, 자연 자원, 군사력, GDP, 외교력, 정부통제력 등 9개변수를 수치화하여 세계 10대 국가의 종 합 국력을 분석한 바 있다. 당시 중국은 세계 6위로 분석되어 있고, 2011년 사회과학원에 서 재평가한 분석 역시 이와 큰 차이를 보이지 않고 있다. 이상과 같은 중국 내부적 문제 의 심각성에 및 중국의 국제적 경쟁력에 대한 인식은 향후 중국의 발전 전략 및 외교 행태에도 분명한 제약요인으로 다가 올 것이다. 중국은 이미 2020년까지의 국가발전 전 략의 목표를 중등 정도의 경제발전단계인 소강사회로 잡고, 향후 정책을 국내문제에 집 중하고 대외적으로는 대미관계를 안정적으로 가져간다는 방침을 정한 바 있다. 3. 잠정적 판단 중국의 부상은 당위가 아니다. 중국은 향후 수많은 당면한 정치 경제 외교 안보적 도 전들을 극복하여야 세계 제1의 경제대국으로 부상할 수 있을 것이다. 중국은 본래 개 혁개방을 시작하였을 때, 2000년까지는 빈곤의 단계를 탈피하여 의식주을 해결하고, 2020년까지는 소강사회를 이룩해 중등정도의 생활수준을 누린다는 목표를 지니고 있었 다. 앞 절에서 언급한 바처럼, 비록 다양한 도전 요인들이 존재하고, 자연재해나 새로운 세계적 규모의 경제위기 등과 같은 불가측성의 사건에 의해 중국의 미래가 어떠한 영향 을 받게 될지는 아무도 모른다. 보씨라이 사태에서도 드러나듯이 중국의 현 합의중심의 정책결정구조가 제대로 작동하지 못하면서 지도부내의 갈등을 제대로 조절하지 못한 다면, 사회의 불안정과 결합하면서 중국의 현 정치체제에 어떠한 충격을 줄지도 알 수 없는 노릇이다. 따라서 모든 가능성을 염두에 둔 대중국 전략의 수립이 필요하다. 특히 중국내의 문제점이 두드러지게 드러날 수 있는 2015년 이후의 China Risk에 대비한 전 략의 수립이 절대적으로 필요하다. 이러한 여러 문제점에도 불구하고 중국은 여전히 2020년경에는 대체로 미국의 경제 력의 규모에 비견할 경제규모를 가지고 세계의 G2를 형성할 개연성이 커 보인다. 그 이유 18) 조선일보 2012년 2월 10일 금요일 A6에서 재인용. 22 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

29 로는 우선, 2008년 월가에서 시작된 세계적인 금유위기의 여파로 미국의 상대적 쇠퇴추 세가 지속되고 급속한 회복은 어려울 것으로 보인다. 즉, 중국의 부상이 상대적으로 강화 될 것이다. 두 번째, 중국은 노령화 추세에도 불구하고 2020년경까지는 여전히 서구 국가 들에 비해 젊은 노동력을 보유하고 있다. 또한 서부 지역 등 개발의 여지가 많고 소비시장 의 강화로 자체적인 발전의 여력은 충분히 지속될 전망이다. 세 번째, 중국의 경제성장이 빠르게 지속하는 한 중국 지식인들과 일반인들은 중국 정치체제에 도전하기보다는 순응 적인 태도를 취할 개연성이 높다. 네 번째, 중국인들의 시위는 중앙정부를 대상으로 하기 보다는 주로 지방정부를 대상으로 하고 있으면 중앙정부는 중재자나 혹은 구원자로 인 식되고 있다. 다섯 번째, 정책결정의 제도화 과정을 놓고 볼 때, 중국 지도부내의 갈등과 분열에도 불구하고, 이것이 지도부 간의 전면 충돌로 전화될 개연성은 높지 않아 보인다. 여섯 번째, 중국 지도부도 중국의 다양한 문제점들을 비교적 잘 인지하고 있어, 현 도전요 인들이 뜻밖의 불안정 상황으로 진전되지 않도록 다양한 노력을 기울일 것으로 보인다. 마지막으로 중국의 주변부나 미국과의 관계에서 대규모의 무력충돌이 발생할 가능성은 그리 높지 않다. 중국은 현 국제질서의 수혜자로서 이를 과도하게 변경하려 시도하지는 않을 것이다. 그리고 중국의 취약한 내구성에 큰 충격을 안겨 줄 미국이나 주변 주요국가 와의 무력 충돌은 중국이 회피하고자 할 것이며, 현 중국 외교정책의 주요 방향이기도 하다. 중국은 불안정하고 불확실한 외부 변수를 가능한 억제하려 하고 있다. 중국 내 사회적 불안정 요인의 상승, 민족주의적 열망의 분출, 지도부 내 정치적 경쟁 과 갈등 양상은 더 강화될 것으로 전망되지만, 이러한 요인들이 중국의 현 체제에 심각 한 혼란이나 붕괴로 이어지지는 않을 것으로 평가하는 것이 현재 상황에서는 비교적 합 리적이다. 중국이 강대국으로 부상하는 과정에서 미중간에는 경쟁 및 협력이 공존하는 복잡하고 복합적인 구도가 적어도 2020년 혹은 그 이후까지 지속될 것이라고 평가할 수 있다. 중국은 그 타개책으로 향후 강대국 관계의 관리를 신중히 하면서도 보다 적극적 인 외교의 대상으로 주변국들과 관계를 강화하고 주변의 안정을 추구할 것이다. 그러나 그 임무는 쉬운 일은 아닐 것이다. 이는 향후 동아시아 지역의 민족주의적 정서는 고조 될 개연성이 충분히 크고, 중국 지도부의 통제력과 단결력은 더욱 약화될 추세에 있기 때문이다. 이러한 중국의 입장은 한반도 상황은 물론이고 한중관계에 상당히 중요한 함 의를 지닌다. 그러나 적어도 구조적으로는 2020년까지 지역과 세계의 세력전이의 시기 에 중국에게 있어 한국의 전략적 가치는 북중관계와는 별개로 중요성을 지니게 될 것 이라는 평가가 가능하다. 제1회의 23

30 Ⅱ. 미 중관계 변화 분석 1. 미 중 정치관계 약사( 略 史 ) 미 중관계의 성격은 그 미묘함 과 복잡성 에 있다. 미국 오바마 행정부의 등장과 더불 어 미 중관계는 중대한 변화를 경험하고 있다. 변화하는 미 중관계에 대한 이해는 규 모나 사안의 복합성으로 인해 이해하기 쉽지 않은 영역이며, 이를 어떻게 규정하느냐 에 따라 정책적 함의는 대단히 크다. 기존의 미 중관계에 대한 일반적인 인식은 냉전적 인 사고나 체제전이론, 국제관계의 공세적인 정치현실주의의 영향을 받아 미 중관계를 전략적 경쟁의 측면과 갈등을 강조하는 시각이 보다 일반적이었다고 할 수 있다. 오바마 행정부는 과거의 패턴과는 달리 처음부터 중국과 긍정적인 관계를 수립하려는 정책을 제시하고 나왔다. 이러한 미 중관계의 전환이 미국의 전술적 이해관계에 따른 일 시적이고 임기응변적인 변화인가라는 질문이 가능할 것이다. 의심할 여지없이 미국 발 금 융위기는 기존에 미 중관계를 규정하였던 전제들에 대한 근본적인 변화를 초래하였다. 그러나 금융위기 자체가 최근 진행되고 있는 미 중관계 변화의 근본적인 원인인지는 검 토가 필요하다. 그리고 이러한 미 중관계의 변화가 북핵문제에 어떠한 영향을 미치는가 에 대해 신중히 고민할 필요가 있다. 자유주의의 시각에서 보자면, 미 중관계는 이제 새로운 변화 특히 협력이 더 강화되 는 관계로 넘어가고 있음이 분명하다. 그러나 공세적인 정치현실주의의 시각에서 보자면 미 중 간에 불신과 갈등의 근저에는 미 중 간 상호 상충되는 안보문제가 자리 잡고 있 으며, 세력의 전이현상은 장차 미 중간 본질적인 충돌의 불씨가 되고 있다. 현상적으로 미 중간 관계를 규정하는 것은 당연히 갈등과 협력의 이중성이 모두 존재한다는 것이 다. 이 관계는 현재 복잡하고 미묘하지만, 이러한 이중성 속에서 흐르는 추세를 이해하 려는 노력은 중요하다. 냉전 초기, 미 중관계를 규정한 것은 국내정치적 요인보다는 이데올로기적, 국제정치 적 요인들이 중요하였다. 그러나 1960년대 후반, 미 중관계에 근본적 변화를 발생시킨 중 요한 사태가 발생하였다. 첫 번째는 소련이 1968년 제한주권론 이란 이론을 바탕으로 체코에 군사적 개입을 감행하였고, 두 번째로는 1969년 진보도 (소련명 다만스키) 라 고 불리는 국경지대에서 중소간에 군사적 충돌이 발생하였다. 이러한 사건들을 계기로 중국은 기존의 정세인식에 일대 전환을 가하면서 소련을 당면한 최대의 안보위협으로 인식하게 되었다. 미국 역시 소련의 점증하는 재래전 및 핵전 능력에 크게 위협을 느 24 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

31 끼던 차에 중국과의 관계개선을 바탕으로 대소 협력을 추구하는 정책을 채택하게 되었 다. 이러한 이해관계를 기반으로 1971년 미국의 닉슨대통령의 안보보좌관이었던 헨리키 신저(Henry Kissinger)가 비밀리에 북경을 방문하였을 때 미 중간에는 전략적 협력관 계가 시작되었다고 할 수 있다. 1972년 2월 미국의 닉슨(Richard Nixon) 대통령이 중 국을 공식 방문하여 소련에 대한 준군사동맹을 결성하였으며, 마침내 1979년 1월 양국 은 국교정상화를 단행하였다. 이후, 미국은 중국의 군현대화를 지원하였고, 심지어는 중국 영내에 소련에 대한 첩보 기지를 설치하는 등 협력을 강화하여 1980년대 미 중 밀월시기를 열었다. 19) 이러한 미 중간의 밀월시기는 1989년 발생한 천안문 사태의 영향, 미소간의 화해무 드, 1991년 소련의 붕괴 등의 요인으로 종결되었다. 새로운 국제정세의 변화는 소련에 대항하기 위한 전략적 협력자로서 중국의 가치를 소멸시켰다. 대신, 중국은 미사일과 핵 관련 기술을 확산시키는 잠재적이고도 현실적인 위협을 안겨주는 골치 아픈 존재로 인 식되었다. 더구나 탈냉전시기 미국의 주요 관심은 전통적 안보분야에서 경제 분야로 옮 겨가고 있었기 때문에 미 중 관계는 새로운 시련기에 직면하였다. 탈냉전시기 미 중관계는 국제정치적 고려보다는 미국 국내정치의 영향을 크게 받았 다. 20) <표 1>는 미 중관계가 미국의 대선의 경과에 따라 일정한 영향을 받으면서 변화 하고 있음을 보여준다. 일반적으로 미 대선의 경선기간동안에는 미 중관계가 악화되었 고, 정권이 안정기에 들어서는 중반기에는 안정되었다는 것을 보여준다. 이는 미국의 대선후보들이나 정당들이 미 중관계를 선거전략의 한 수단으로 정략적으로 활용하였기 때문이었다. 미 정부는 정권의 중반기에 접어들면 경제적 이해관계를 증진시키고 대외관 계 운용을 안정적으로 가져가기 위하여 중국에 대해 보다 포용적인 정책으로 전환하였 다(James Mann 2000). 중국의 저명한 중국문제 전문가인 램튼(David Lampton) 교수(David M. Lampton, 2005: 69)는 이 시기 미국의 대중정책이 표면적으로는 갈등과 협력의 복잡한 모습을 띠 고 있지만, 관여적인 위험분산에 기초한 통합(hedged integration) 정책을 안정적으 로 유지해 왔다고 지적하고 있다. 그러나 <표 1>에서 보듯이 미 중관계에서 드러난 현 상은 반드시 이러한 주장을 지원하는 것 같지는 않다. 중국에 대한 미국의 정책과 미 중 19) 이에 대해 더 자세히는 James Mann, 2000: Ch ) 대중정책 형성에 영향을 미치는 미국 국내정치에 대해서는 Ramon H. Myers, Michel C. Oksenberg, and David Shambaugh, 2001; 중국의 국내정치가 대외정책에 미치는 영향에 대해 서는 Michael D. Swaine, 1995 and Kenenth Lieberthal 제1회의 25

32 관계는 시대에 따라 변화를 거듭해 왔고, 경쟁과 협력이 공존하는 그 본질은 여전히 유지되었다. 그러나 동시에 추세를 잘 관찰해 보면 양자 간 긴장과 갈등의 강도는 점 차 약화되고 협력을 향한 추세가 강화되고 있다는 점이다. <표 2> 탈냉전 이후 미 중관계의 변화 기 간 미 중 관계 미 지도자 중 지도자 주 요 사 건 1990~ ~1994 전략적 관계 약화기 갈등 속 협력 모색기 부시(Sr.) 장쩌민 클린턴 장쩌민 1989년 천안문 사태 1991년 사회주의 체제 붕괴 클린턴의 인권 및 민주주의 신장 외교 1993년 중국 위협론 대두 ~ 대립 발생기 클린턴 장쩌민 대만해협 위기 발생 ~ ~2000 전략적 동반자 관계 모색기 클린턴 장쩌민 장쩌민과 클린턴의 상호 교차 방문 군사안보 협력모색 전략적 경쟁관계 전환기 클린턴 장쩌민 Cox 보고서 대만안보강화법안 발의 유고 중국대사관 오폭 2001~ 갈등의 증폭기 부시(Jr.) 장쩌민 ~2004 반테러 비확산 협력기 부시(Jr.) 장쩌민, 후 진타오 부시의 전략적 경쟁자 선언 2001년 미정찰기 충돌사건 9.11사태 장쩌민-부시 크로포트 정상회담, 6자회담 ~ 냉각기 부시(Jr.) 후진타오 부시 2기 행정부의 중국위협론 제기 ~ ~ ~ ~ ~ 지역적 이해상관자 관계 정립기 세계적 이해상관자 관계 정립 모색기 전략적 균형의 모색 상호존중과 호혜의 협력동반자 추진 부시(Jr.) 오바마 오바마 후진타오 후진타오 후진타오 졸릭 국무부 부장관의 이해상관자 발언과 정책조정 미 중 전략대화 시작 금융위기와 세계적 차원에서 미 중간 협력 모색 단계 긍정적, 협력적, 전면적 미 중관계의 추진 게임의 규칙 재정립을 둘러싼 갈등 핵심이익을 둘러 싼 논쟁의 점화 오바마 후진타오 갈등의 수습노력 잠재적 적국개념 강화 오바마 후진타오 미국의 신안보전략 채택, 대중 억제전략의 가동과 갈등의 재점화 출처: 이 글은 졸고, 미국 오바마 행정부의 출범과 전략적 미 중관계의 형성, 주요국제문제분석 (외교안보연구원, ): 2에 기초하여 추가한 것임. 26 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

33 기존의 미 중관계에 새로운 변화를 알리는 중대한 계기가 마련된 것은 2005년이다. 미 중은 고위급대화를 개최하여 미 중 고위급 전략대화의 새로운 장을 열었을 뿐만 아니라 미 국무부 부장관 죌릭은 미국의 새로운 대중전략을 담은 이해상관자(Stake Holder) 라는 개념을 제시하였다. 이 개념은 중국의 역내 역할을 긍정적으로 평가하고, 미국의 중국에 대한 포용정책을 구체적으로 가시화한 것이었다(Robert B. Zeollick, 2005). 이 이해상관자 라는 개념은 2006년 미국의 안보전략보고서(National Security Strategic Report) 와 국방부에서 발간한 4개년 방위평가(Quadrennial Defense Review) 에서 공식적인 보고서 안에 도입되었다. 이는 부시 행정부의 대 중국정책이 과거 견제를 위주로 한 정책에서 포용을 위주로 한 헤징(Hedging) 전략으로 전환하였다는 것을 보 여주었다. 21) 미 정부는 중국의 부상과 점증하는 중요성을 무시할 수 없다는 현실을 인 정한 것이고, 중국을 포용하면서 관리하려는 정책이 미국의 이익에 더 부합된다는 것을 인식한 것이다(Task Force 2007). 22) 중국 역시 1990년대 중반이후 신안보개념 이라는 새로운 인식을 널리 받아들였다. 이 개념은 기존의 냉전적이고 영합적인(zero-sum) 성격으로 국제정치를 인식하던 자세에 서 탈피하여, 국제정세를 공동번영을 위한 협력의 장으로서 재정의하였다. 그리고 국가 간 관계가 비영합적 일 수 있다는 전제를 수용하였다. 23) 이러한 사고는 장쩌민시기 중 반이후 최근에 이르기까지 중국 대외정책의 주류인 발전도상국 외교론 의 주요 인식 적 기반이 되었다. 오바마 행정부는 본질적으로 부시 후기행정부의 대중 관여정책전통을 계승하였다. 오히려, 미국 진보센터(Center for American Progressive)가 제시한 바처럼, 기존의 관여를 바탕으로 한 헤징정책에서 보다 더 나아가 더 긍정적이고 적극적인 대중정책 을 채택하였다(Nina Hachigan, Michael Schiffer and Winny Chen, 2008). 중국은 이제 지역의 이해상관자의 역할에서 세계적인 의미의 이해상관자로 격상되었다. 오바 마 행정부의 이상과 같은 대중정책의 방향을 바탕으로, 중국과의 관계가 실제적으로는 전략적 이란 것을 받아들였으며, 기존의 경제 및 안보 분야에서 개별적으로 개최하던 전략적 대화들을 하나의 전략 경제대화로 통합하였다. 그러나 오마마 행정부 초기의 적극적인 대중 포용전략은 2009년 세계기후 문제를 21) 헤징을 굳이 번역하자면 관여적 위험분산전략 이라 할 수 있다. 22) 미국의 외교협회의 대중국 관련 보고서는 이러한 죌릭의 헤징정책을 넘어 보다 더 포용적인 정책을 채택하도록 권고하고 있다. 23) 최근 이 개념에 대해 잘 설명한 글은 Ye Jiang, 2009: 제1회의 27

34 다루기 위한 코펜하겐 회의를 계기로 전환하기 시작하였다. 당시 중국의 비협조적인 태도와 오만한 자세를 경험한 오마바 행정부는 2010년 초 일련의 대중 압박정책을 채 택하였고, 2010년 한반도와 동중국해 등지의 사태에서 중국의 핵심이익 개념을 놓고 충돌하였다. 미국 측은 중국 대외정책의 불확실성과 공세성을 부각하려 노력하였으며, 베트남, 필리핀, 오스트레일리아, 일본, 미얀마 등 많은 아시아 국가들이 이러한 미국의 입장에 부응하였다. 미국 측은 2012년 들어 아시아의 중요성 및 회귀를 강조하고, 신국 가안보전략을 발표하면서 중국을 잠재적인 적국으로 대비하는 태도를 구체화하는 등 중국과의 마찰을 회피하지 않는 태도를 보여주었고, 중국 역시 이에 대해 강하게 반발 하는 양상을 보여주고 있다. 2. 미 중관계의 형식적 규정과 평가 선언적 차원에서 미 중관계의 정점은 1997년 장쩌민 주석의 방미시 클린턴 대통령과 수립하기로 합의한 건설적 전략동반자 관계( 建 設 性 戰 略 伙 伴 關 係 ) 이다. 그러나 중국 을 전략적 경쟁관계로 인식하였던 부시행정부의 등장으로 현실화시키지 못하였고, 오 늘날까지 미 중관계는 그 수준에 미치지 못하고 있다. 2011년 1월 미국의 오바마 대통 령과 중국의 후진타오 국가주석은 워싱턴에서 합의한 상호존중과 호혜에 입각한 협 력적 동반자 관계 는 21세기 들어서는 가장 진일보한 관계를 공식화한 것이라 할 수 있다. 미 중 양국 정상은 2009년 4월 개최된 런던 G20 정상회의에서 오바마 정부의 대중 정책 용어를 적극 받아들여 21세기 적극 협력 전면적인 관계(21 世 紀 積 極 合 作 全 面 的 關 係 ) 의 수립을 선언한 바 있다. 2009년의 선언은 기존에 미 중관계를 표현하는 데 종 종 사용하였던 건설적 이란 표현을 생략하였다. 이 개념은 양국 간에 주요문제에 있어 서 일정한 이견이 존재한다는 것을 합의한 외교적인 개념이다. 새로이 추가된 적극적 이란 표현은 이러한 이견들을 적극적인 태도로 풀어나가겠다는 양국의 의지를 밝힌 것으로 해석할 수 있다. 이 관계는 지난 부시행정부 시절 2001년 미 중간에 상호 이견( 異 見 )과 갈등을 내포하고 있는 관계를 전제한 건설적 협력관계( 建 设 性 合 作 关 係 ) 및 2005년 합의한 21세기 건설적 협력관계(21 世 纪 建 设 性 合 作 关 係 ) 보다 진일보한 개념 이었다. 2009년 합의한 미 중간 관계는 중국 외교유형의 측면에서 볼 때 여전히 낮은 단계 인 우호협력관계의 수준에 머물러 있었다. 적극 협력 전면적인 관계 는 개념적으로 전 28 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

35 략적 관계 에 이르지 못하였을 뿐만 아니라, 동반자 관계 에도 미치지 못하는 관계로 평가할 수 있다(졸고, 2009: ). 2011년 1월 중국의 후진타오 주석의 미국 방문시, 미 중정상은 상호존중, 호혜공영에 입각한 협력동반자관계 를 체결함으로써 미 중관 계는 2009년 선언보다 진일보한 동반자 관계가 되었다. 그러나 주의할 점은 실제 미 중관계가 형식으로는 다 설명할 수 없는 보다 복잡한 관계를 형성하고 있다는 것이다. 미 중관계는 미국이 중국과 관계를 전략적 관계로 규 정하는 것을 꺼리기 때문에 형식상으로는 전략적 관계로 규정하지 않는다. 이번 후진타 오 주석의 방미시에도 중국 측의 희망과는 달리 미국 측은 미 중관계를 전략적 관계로 공식격상하지는 않았다. 그러나 실제에 있어서는 미 중 양국이 모두 미 중관계를 21세 기 초 가장 중요한 양자관계로서 인정하고 있고, 오바마 행정부 역시 중국과 전략경 제대화 를 시작하였다. 이 양자관계를 어떻게 새로이 정의하던 간에, 그 선언적 형식과 관계없이 미 중관계는 21세기에 가장 중요한 사실상의 전략적 관계에 속한다고 할 수 있다. 3. 구조적 차원의 변화요인 미 중관계가 갈등과 협력의 이중성을 안고 있다는 것은 너무나 당연한 일이다. 부상 하는 강대국과 기존의 강대국이 상호 깊은 전략적 불신을 지니고 있는 것도 너무나 당 연하다. 그럼에도 불구하고, 공세적 정치현실주의(John Mearsheimer, 2001)가 예측하 듯이 전쟁으로 귀결되기 보다는 보다 미묘하고 복잡한 관계를 형성할 개연성이 더 크다. 그 원인은 두 강대국 관계의 행태적 범위에 선택의 제약을 가하는 힘은 구조적 차원에 서 찾을 필요가 있다. 오바마 행정부의 헤징을 넘어선 대중 포용중시 정책의 채택은 그간 국제정치경제 체 제의 차원의 변화를 담고 있는 것으로 이해할 필요가 있다. 즉, 전술적이고 정책적 차원 에서 임시변통적으로 채택한 정책이라고 보기는 어려운 보다 구조적인 요인들을 담고 있는 것이다. 미국이 현재 지니는 압도적인 군사적 우위와 경제력에도 불구하고 이제 미 중 양국은 상대를 적으로 상정하면서 일방적인 우위를 추구하거나, 상대에 절대적인 불이익을 강요하기는 어려운 상황에 처해 있다. 냉전시기에 미 소 간 전략적 합의는 각기 보유한 핵무기의 상호확증파괴 능력과 이를 현실적으로 인정하면서, 상호 요격능력을 제한한 반( 反 )탄도 미사일(ABM: Anti-Ballistic Missile)체제를 바탕으로 하고 있었다. 이러한 공포의 군사적(핵) 균형에 덧붙여, 상호 제1회의 29

36 의존적이기보다는 독립적으로 운용한 경제체제를 바탕으로 비교적 안정적인 분할체제 로서 열전 이 아닌 냉전 이라는 독특한 국제정치적 현상을 창조해냈던 것이다. 21세기의 국제정치 환경은 기존의 공포의 군사균형 상황이 여전히 유지되고 있다. 미 국을 포함한 어느 국가도 상대 핵강대국의 공격에서 자유롭지 못하다. 더구나 세계는 이제 시장경제라는 하나의 경제체제로 통합되어 있고, 강대국들은 상호 의존성과 취약 성으로 긴밀히 결합되어 있다. 특히 미 중 경제는 이제 분리하여 생각할 수 없을 정도 로 긴밀히 결합되어 있다. 또 하나의 새로운 특징은 수초이내 전 세계적으로 정보 교류 가 가능한 새로운 정보화 시대에 살고 있다는 점이다. 이는 강대국의 일방적 행위비용을 대폭 증가시키고 있으며, 일방적인 전쟁이나 패권전략은 국내에서조차 지속적인 지지를 받기 어려운 상황이다. 강대국간 전쟁을 구조적으로 제어하는 삼중 장치는 냉전시대의 공포의 핵 균형체제 보다 더 완고하다. 미국의 압도적인 군사력우위에도 불구하고, 절대적이고 일방적인 승리를 장담할 수 없는 군사혁명의 시대 및 대량살상무기가 보편적으로 확산되는 시기에 진입해 있다는 것은 이시대의 중요한 특징이다. 미 중간 일방이 절대적 군사우위를 가져올 수 있는 새 로운 무기 방어체계, 예를 들면, 잠수함발사 탄도 미사일(SLBM: Submarine-Launched Ballistic Missile), 우주무기, 전역미사일 방어계획(TMD: Theater Missile Defence) 체제분야에서 획기적인 우위를 꾀하려 한다면, 미 러간은 물론이고 미 중간에도 전략 적 갈등과 알력이 격화될 것이다. 그러나 현대 국제정치경제 체제에서 군사우선주의는 정치 경제적 비용이 높고, 정당성의 위기를 가져오며, 목표실현 가능성도 불확실하다. 미 중은 국부적으로는 여전히 갈등과 경쟁을 지속하겠지만 안보 분야에서의 절대 우 위를 확보하기 위한 고비용 정책을 채택하는 것은 어려운 상황이다. 세계경제에서 차지하는 미국의 상대적인 경제력 비중은 점차 약화되고 있고, 특히 미 국발 세계 금융위기 이후의 국제정치경제 체제에서 미국이 단독으로 주도권을 유지하는 것도 어려워졌다. 단독으로서는 해결할 수 없는 세계적인 당면 이슈들이 대두되고 있어, 미국 역시 다른 강대국들과 협력이 절실하다. 세계화 시대에 장차 세계 제1의 경제대국 으로 부상할 것으로 평가되고 있는 중국과의 전략적 타협과 협력은 이제 더 이상 옵션 이 아니며, 미국 세계전략의 필수불가결한 구성요소가 되고 있다. 21세기 미 중 전략적 공동제휴는 경제적으로 민감한 상호의존상황의 구조적 제약성을 인정하고, 협력을 통 해서만 해결 가능한 범세계적인 환경, 기후, 질병, 에너지, 테러 등 현안을 해결해야 하 는 과제를 안고 있다. 2011년 1월 워싱턴에서 개최된 미 중정상회담의 결과는 이러한 30 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

37 현실의 구조적인 제약성을 상호 인정하고 양국 관계를 향후 전략적 경쟁 보다는 전 략적 협력 관계 위주로 운용하겠다는 가시적인 노력으로 이해해야 한다. 그럼에도 불구하고 미중관계가 전략적 협력의 모습만으로 귀결되기 어려운 측면 역 시 강화되고 있다. 이는 미중사이에 전개되고 있는 세력전이 현상에서 필연적으로 제기 되는 갈등의 요인뿐만 아니라 양국 모두 국내적 차원의 변수가 점차 중요하게 되어가 고 있기 때문이다(Michael D. Swaine, 1995; Ramon H. Myers, Michel C. Oksenberg, and David Shambaugh, 2001: Kenneth Lieberthal 2007). 미국은 다원적 정책결정 구조를 지니고 있어 일찍부터 대외정책수립에 있어서도 다양한 국내 요인들의 중요성이 잘 지적되어 왔다. 그러나 이러한 현상은 이제 중국에서도 급속히 강화되고 있다. 특히 2010년 중국의 공세적인 외교는 보다 민족주의화 한 국내여론과 국내 이해집단 및 다원 화한 정치지도자들의 영향을 강하게 받은 것으로 보인다(David Shambaugh, 2011). 최근 중국 국력의 급상승에 따라 국내적 요인들은 대외정책에 미치는 영향력이 크 게 증가하였고, 향후 더욱 중요한 변수가 될 것이라는 점도 주목할 만하다. 중국의 새로 운 국력신장을 반영하는 입장인 신흥강대국 외교론 이 점차 힘을 얻고 있다. 이들은 종 종 중국의 핵심이익이라 지칭하는 주권 영토 등과 관련한 사안에 있어서는 중국의 적 극적인 목소리 주장과 더불어 대미 강경론을 제기하고 있다. 강한 민족주의 정서를 담 은 전통적 지정학파 의 주장이나 신흥 강대국론 자들이 과도하게 중국 외교정책에 영 향력을 행사하면서 중국이 보다 공세적이고 대립적인 외교정책을 채택하는 상황이 점 차 증가하고 있다. 그리고 중국의 최고 정치지도부의 대외정책에 대한 장악력은 현재 약화되는 추세에 있다는 것도 향후 미중관계가 순탄하지만은 않을 것이라는 점을 말 해준다. 4. 미중관계 전망 미중관계는 다양한 차원에서 존재하는 변수의 영향을 받으면서 형성될 것이다. 변수들 가운데 중요하면서도 예측이 상대적으로 쉬운 부분은 구조적 상황이다. 경제적 상호의 존의 심화와 군사과학 기술, 정보화 시대의 요인 등은 미중간 극단적이고 전면적인 대 립과 갈등 및 충돌을 억제하는 요인으로 더 작용할 것이다. 각국의 국내정치 상황을 반 영하는 국가적 차원의 상호작용은 국내 변수들의 변화를 지속적으로 주의 깊게 관찰하 고 분석할 필요가 있다. 마지막으로 돌발적인 사안들은 예측이 쉽지 않으나, 이 역시 양 자 간 관계에 중요한 영향을 남기다고 할 수 있다. 이러한 사안들이 미치는 영향은 중장 제1회의 31

38 기적으로는 구조적 영향력에 의해 흡수된다 할지라도, 단기적으로는 국가 간의 관계에 대단히 중요한 영향을 미칠 수 있고 심지어는 나비효과와 같은 영향력을 발휘할 수도 있어 주의 깊은 관리가 필요하다. 미중 관계를 전망하기 위해서는 분석틀을 제시하고, 그 틀 안에서 다 차원적인 변수 들을 고려하면서 시나리오를 구성하는 방식이 유용하다. 여기서는 상대적으로 개념화 가 쉬운 향후 미중간의 경제적 상호의존과 안보/전략적 구도가 어떻게 형성되는 가에 따라 대체로 다음과 같은 네 가지의 시나리오가 가능할 것이다. <표 3> 미중관계 유형 24) 경제적 상호의존 높음 낮음 안보/전략 협력 갈등 Pax Chimerica(A) 미묘하고 복합적 관계 주기적 협력 및 갈등의 구도(C) 1970~80년대 미중관계 현실성 부족(B) 신냉전시대(D) 첫 번째 시나리오는 현 경제적 상호의존을 협력의 기반으로 하면서, 군사적, 과학적, 정보화 분야에서 상호 절대적 안보나 우위를 점하기 어려운 상황을 인식하면서 협력 의 방향으로 진전되는 것이다. 미중 지도부의 공동 인식은 이러한 방향으로 진행한다 는 것이며, 향후 미중관계발전 추세의 지표 역할을 한다고 할 수 있다. 두 번째 시나리오는 경제적으로 상호의존은 높으나 상호 전략적 불신이 지속되면서 주기적으로 협력과 갈등의 현상이 반복되는 상황이다. 이는 현재의 상황과 가장 유사 한 구도이다. 다만, 냉전시기와 다른 것은 상대방에 대한 전면적인 대항을 추구하거나 제로섬적인 논리에 의해 상황을 설명하기에는 미중간의 현실은 상호 이해가 얽혀 있 는 보다 미묘하고 복합적이고 요인들을 동시에 안고 있다는 것이다. 세 번째는 안보/전략적 분야에서는 협력이 추진되나 경제적으로는 서로 단절되거나 최소한의 협력이 유지되는 상황이다. 이는 1970년대 초에서 1980년대까지 미중관계를 설명하는 데 적합하지만 21세기의 미중관계에서는 현실성이 없어 보인다. 네 번째는 미국과 중국이 상호 경제적 의존관계를 줄여나가면서 안보 전략적으로 24) 이 아이디어는 국방연구원 차두현 박사와의 토론과정에서 발전된 것입니다. 32 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

39 경쟁구도를 심화시켜 나가는 상황이다. 이러한 상황은 한국이 현실적으로 가장 우려하 는 상황일 수 있지만 미중 지도부의 의지나 구조적제약 등을 고려할 때, 실현 가능성은 약하다. 미국이나 중국 어느 국가도 당분간은 새로운 냉전체제를 형성할 수 있을 정도 로 독립적이고 강력하지 못하다. 이렇게 놓고 볼 때, 미중관계는 C에서 D로 갈 가능성 보다는 C에서 A의 방향으로 진전될 가능성이 더 커 보이지만, 당분간은 미묘하고 복합적인 갈등과 협력이 공존하 는 C의 영역에 자리매김할 개연성이 큰 것으로 평가할 수 있다. 그 이유는 다음과 같 다. 우선, 경제적 측면의 세력전이가 다른 여타 방면의 세력전이로 연계되는 데 Time Gap이 존재한다. 그리고 미중관계가 세력전이론 의 입장처럼 설령, 세력전이가 이뤄진 다 할지라도 어느 일방이 타방을 완전히 압도하는 구도는 실현되기 어려운 실정이다. 현대 군사과학의 발달, 정보화, 경제적 상호의존성은 과거 냉전시기와는 차별되는 환경 을 제공하기 때문이다. 대신, 미중은 모두가 상당히 긴 기간을 공존하면서 상호에 대해 일정한 영향력과 지분을 유지하는 관계를 예상할 수 있다. 결국 미중은 장기적인 관점 에서 바라본다면 협의 및 타협에 의한 공동 제휴(US-China Consortium)체제를 강화 해 나갈 것으로 보인다. 다만, 세력전이의 과정에서 새로운 게임의 규칙과 규범을 정하지 못한 채, 기존 행위 규범의 현상 불일치 혹은 공백 상황이 초래할 수 있으며, 이는 상호 갈등과 반목으로 나타날 것이다. 따라서 이 과정이 구조적으로는 안정되고 평화를 유지하지만, 미시적 으로는 안정되고 평화스러운 것은 아닐 것이다. 이에 따라 미국의 케네스 리버설 (Kenneth Lieberthal)과 중국의 왕지쓰(Wang Jisi) 교수는 최근 미중간의 불신강화 가 갈등 및 충돌에 이르게 할 개연성이 커지고 있다는 우려를 공동으로 크게 제기하였 다. 25) 이러한 상황은 미중 국내사회는 물론 한국과 같은 중견국에게도 착시현상을 불 러일으킬 수 있고 외교적인 도전 요인이 될 수도 있다. 25) Kenneth Lieberthal and Wang Jisi, Addressing U.S.-China Strategic Distrust (John L. Thornton China Center at Brookings, March 2012). 제1회의 33

40 <표 4> 미중관계의 역량변화에 따른 중기적 예측 미국 중국 유지 쇠퇴 강화 20초 영프 협상체제 20C 영미모델-중국우위 전환 정체 냉전경쟁모델-미국우위 유지 유럽회의 모델-다극화/무극화 당분간 미국은 냉전우위모델처럼 중국과의 경쟁에서 승리, 중국은 20C의 영미모델처 럼 전쟁을 겪지 않는 자연스런 중국 우위의 세력전이를 선호할 것이다. 그 과정은 획기 적인 상황이 발생하지 않은 한 적어도 2-30년은 지속될 것으로 보인다. 그러나 이미 언 급한 바대로 구조적인 제약으로 말미암아 양국은 결국 불안정하기는 하지만 19세기에 영국과 프랑스가 오랜 경쟁을 하면서도 결국 1904년 위협적으로 서로를 바라보지 않 은 협상체제에 이를 것으로 보인다. 다만 이 협상체제는 역사적으로는 오래가지 못했 다. 20세기 초와는 다른 구조적 제약이 과연 이 양국의 협상체제를 얼마나 오래 유지 하게 할지는 결국 양국의 지속적인 경제적 성장을 가능하게 할 내구성에 달려 있다고 봐야 할 것이다. Ⅲ. 21세기 미 중 관계와 북핵문제 1. 부시 2기행정부 시기 미 중관계와 북핵문제 제1차 북핵위기가 발생한 1993~94년의 기간 동안 중국의 북핵 외교는 상대적으로 소극적인 형태를 유지하였다는 것이 일반적인 평가이다. 중국은 북핵위기가 근본적으 로는 북미사이에 해결해야 할 사안으로 인식하였고, 북한의 핵무장 가능성보다는 미국 에 대한 협상카드라는 데 보다 비중을 두었다. 다만, 미국의 인내가 한계에 달하고 한 반도에서 군사적 충돌의 가능성이 커졌을 때, 중국은 보다 적극적으로 북한에 대한 압력 을 행사하여 미국이 제네바 합의를 이끌어 내는 데 일조하였다. 제2차 북핵위기가 발생하였을 때, 중국은 제1차 위기 때 보다 적극적으로 개입하기 시작하였다. 중국은 위기의 초기부터 개입하여 3자회담을 제의하였을 뿐만 아니라 스 34 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

41 스로 중재자의 역할을 담당하는 6자회담을 개최하여, 북핵위기를 다루는 동북아 다자협 상체제를 구성하였다. 이는 중국 외교에 있어서 대단히 드문 경우였는데, 상해협력기 구와 더불어 중국이 적극적으로 주도하여 형성한 다자체제였다. 이와 같은 중국 외교의 변화는 신안보관 이라는 국제관계에 대한 인식변화, 새로이 출범한 후진타오 체제의 대외정책 조정 및 미 중관계의 변화에 기인하였다. 중국은 미 국의 유고대사관 폭격사태(1999), 미군 정찰기와 중국 전투기 사이의 충돌사태(2001) 에도 불구하고, 미국의 9.11 테러사태를 계기로 적극적으로 대미관계 개선에 나섰다. 이 는 중국의 전략사고 중 발전도상국 외교론 이 중국 대외정책의 주류를 형성하였기 때문이었다. 1998년 미국의 클린턴 대통령과 중국의 장쩌민 국가주석이 전략대화를 추진하기로 합의한 이후 양국은 복합적인 전략대화의 그물망을 구성해 놓았다. 26) 중국 후진타오 국 가주석이 2004년 11월 제12차 아 태경제정상회의(APEC) 회의에서 미국의 부시대통령 에게 정부간 고위급(전략) 대화를 개최하자고 제안하면서, 2005년 8월 북경에서 제1차 대화가 시작되었다. 고위급 대화는 외교부의 부부장급(차관) 수준의 대화로 시작하였 다. 부시행정부 시절 이 대화는 6차례 개최되어 성공적으로 제도화되었다. 양국은 초기 에는 양자 차원의 주제를 주로 다루면서 다양한 안보관련 현안을 다룰 수 있었고, 점차 양자 차원을 넘어 세계적 차원의 사안들까지 포괄하게 되었다. 2005년 중반이후 미국의 주도로 미 중관계는 보다 협력적 분위기로 전환하였다. 이 러한 분위기속에서 2005년 7월에서 9월에 걸쳐 제4차 6자회담이 두 차례 개최되었다. 그리고 북한의 핵폐기 및 각국의 상응조치와 관련하여 9.19 공동성명이라는 획기적인 진전을 이뤄냈다. 그러나 이러한 합의는 미국 측이 북한의 방코델타아시아(BDA) 은행 계좌에 대한 금융제제에 착수하면서 합의하자마자 새로운 위기를 맞이하게 되었다. 6자 회담은 2005년 11월 제5차 1기 6자회담이 개최된 이후 거의 1년 이상 답보 상태에 빠 지게 되었다. 북한은 금융제재에 강하게 반발하여 2006년 미사일 발사(7월)는 물론 제 1차 핵실험(10월)을 단행하여 북핵 위기상황을 더욱 악화시켰다. 이 BDA 사건은 중 국으로 하여금 미국이 한반도에서 북핵문제의 해결보다는 긴장상태를 유지하여 현상유 지를 더 선호하는 것이 아니냐는 의구심을 더욱 강화하게 하였다. 27) 북핵문제가 미 중 전략대화에서 본격적으로 의제가 된 것은 북한이 제1차 핵실험을 26) 현재 미 중간에는 이미 60여개에 달하는 전략대화의 기제가 존재한다. 27) 중국측의 많은 논의들을 보면 이러한 확신이 오늘날도 강하게 지속되고 있다는 것을 알 수 있다. 제1회의 35

42 단행(2006년 10월)한 이후 개최된 제3차 대화(2006년 11월)에서부터이다. 이 대화에 서 북핵문제에 대한 대처방안 및 6자회담 문제가 미 중간 대화의 주 의제가 되었다. 이 를 위하여 미국에서는 북핵문제를 다루는 로버트 조지프 군축담당 차관이 대화에 참 여하였다. 그리고 제5차 대화에서는 양국 간 군사문제가 정식의제로 다루어지면서 한 반도 안보문제까지도 본격적으로 주 의제로 확대하였다. 북한이 미국과 중국의 강력한 반대에도 불구하고 제1차 핵실험을 단행하자 미 중의 대응은 각기 다르게 나타났다. 미 중은 UN안보리에서 협력하면서 대북한 재제 1718 호 채택하였다. 중국측 입장에서 이는 중대한 외교적 결단이었다. 중국은 북핵문제와 관련한 기존 중재자의 입장을 버리고, 북한이 제멋대로 행동( 悍 然 )했다고 비난하면서 북한을 제재하는 입장으로 돌아선 것이었다. 그리고 당시 전언에 따르면, 중국 측은 이 재제 안을 이행하기 위해 북한에 들어가는 초코파이까지 사치품목으로 해석할 정도로 적극적으로 참여하였다. 그러나 미국은 그 시점에서 제네바에서 북한과의 비밀 양자교섭을 벌여, BDA 문제 로 야기된 교착상태를 타개하고, 2007년 2.13합의를 이끌어 내었다. 그리고 동년 3월 에는 제6차 6자회담이 개최되었고, 북한 김계관 부외상은 미국을 방문하여, 미국과의 관계개선 의지를 강하게 피력하였다. 이러한 사태 진전은 중국에 중요한 교훈을 안겨주었다. 중국이 주도적이고 적극적으 로 대북제재에 참여했을 때, 북한과의 관계만 악화되었고, 북 미간 관계는 강화되면서 스스로는 전략적 유연성을 잃어버리는 결과를 가져왔던 것이다. 중국 측의 입장에서 볼 때, 미국 측은 북핵문제의 해결을 위한 일관된 전략을 결여하고 있을 뿐만 아니라 해결할 강한 의지를 보여주지 못했다는 것이다. 28) 이 경험은 추후 북한이 제2차 핵실 험을 단행했을 때 중국의 대응이 달라지는 주요한 학습의 장을 제공하였다. 즉, 중국은 미국이 주도적으로 나서서 북핵문제를 해결할 의지를 보이지 않는 한, 스스로의 책임 과 비용을 증가시킬 정책을 먼저 채택하지 않겠다는 것이다. 표면상으로는 2007년 2.13합의 이후 미 중의 북핵 관리체제는 2008년 10월 미국 국 무부의 대북 테러지원국 해제에서 절정에 이르면서 비교적 잘 작동하고 있는 듯이 보 였다. 제6차 회담(2008년 7월 수석대표회의 까지)과정을 거치면서, 북한 영변 원자로 냉 각탑이 상징적으로 폭파되었고(2008.2), 북한은 중국에 북핵 신고서를 제출(2008.6)하 였으며, 각국은 합의한 대북 중유공급을 제공하기 시작하였다. 28) 이는 필자의 인터뷰에서 상당히 빈번하게 나타나는 중국 측의 인식이다. 36 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

43 당시 미 중간에 존재하는 불신에도 불구하고 북핵문제에 관한 미 중 협력체제는 가 동되었다고 볼 수 있다. 이는 양국의 상호이해가 일치하였기 때문이다. 미국은 당시 중 동문제에 힘을 집중시키면서, 중국이 북핵문제에 보다 적극적인 역할을 수행해 주기를 요구하였다. 미국은 동북아 지역에서의 안정을 희망하였고, 중국 역시 지속적인 경제 발전을 유지하기 위해 한반도에서 안정을 희망하였다. 그리고 어느 일방도 북핵문제의 해결을 위해 과도한 비용을 지불하기를 원하지 않았다. 그 자연스런 귀결로 미 중 양 국은 북핵문제의 근본적인 해결보다는 관리를 중심으로 점진적으로 해결한다는 데 이 해가 일치한 것이다. 이러한 미 중간의 상황은 북한에 대한 관여정책을 표방한 한국의 노무현 정부와도 비교적 타협하기 쉬운 입장에 있었다. 2. 오바마 행정부 시기 미 중관계와 북핵위기 가. 오바마의 등장과 미 중관계 미국 오바마 대통령은 취임후 중국과 보다 협력적 관계를 형성하는 데 적극적인 태도 를 취하였다. 오바마 정부의 대중정책은 부시 정부시기의 관여를 하면서도 견제하는 (engaging but hedging)정책을 넘어서 실질적이면서도 전향적으로 위기를 관리 (practical, forward-looking risk management)하는 전략으로 전환하였다. 중국의 위상 역시 2005년의 지역적 의미에서의 이해상관자 에서 세계적 범위에서의 이해상관 자 로 새로이 재정의 되었다. 미 중관계는 헤징 보다는 긍정적이고, 협력적이며, 전면 적인(positive, cooperative and comprehensive) 관계로 전환할 것을 제시하였다. 이 원칙은 2009년 11월 오바마 대통령의 중국 방문시 중국 측과 합의하면서 현실화되는 듯 보였다. 그러나 2010년 초부터 미 중 관계는 대대만 무기판매, 달라이라마 방미, 환율문제 등으로 갈등 양상을 보이다가 천안함 사태, 중 일 센카쿠 열도 분쟁, 연평도 사태, 류 사오보 노벨평화상 수상문제, 중국의 항모 및 스텔스기 등 최신 무기개발 문제로 갈등 이 크게 확대되는 양상을 보였다. 미 중의 세계적인 영향력을 고려할 때, 이러한 갈등의 강화는 세계적인 관심사와 우려의 대상이 되었으며, 미국과 중국 국내, 특히 발전도 상국 외교론 자들의 입장에서 우려하는 시각이 고조되었다. 2009년 한국에서는 보다 보수적이고 한미동맹 강화를 강조하는 이명박 정부가 출범 하였다. 오바마 행정부도 이에 호응하여 한국 정부와 북핵문제에 대한 조율을 강화하 제1회의 37

44 였다. 새로운 한국정부는 북한의 비핵화 문제를 안보의 최우선적 과제로 놓고 북핵문 제를 보다 근원적으로 해결하고자 하는 노력을 기울였다. 그러나 한국정부가 제시한 비핵, 개방, 3천 이라는 정책은 북한의 비핵화를 전제로 한 정책으로 널리 인식되어 졌고, 중국측 입장에서는 한반도 상황을 더욱 불안정하게 하고 비현실적인 정책으로 인식하였다. 북핵 및 북한문제의 해법을 놓고, 한 미관계가 강화되는 대신 한 중관계 의 간극은 확대되었다. 미국 오바마 행정부는 비핵화에 대한 한국의 입장을 지지하면 서도, 북한에 대해 지속적인 대화 메시지를 보냈다. 그러나 북한은 이러한 추세에 강하 게 반발하는 양태를 드러냈다. 그리고 2009년 4월에는 장거리 로켓 발사, 6자회담 불 참선언, 경수로 연료 자체해결(우라늄 농축 문제)을 예고하였고, 5월 25일 제2차 핵실 험마저 단행하였다. 나. 북한의 제2차 핵실험과 미 중관계 북핵문제는 부시 행정부 2기 이후 미 중간 주요 협력의 대상이었으나, 북한은 2009년 5월 제2차 핵실험을 단행함으로써, 미 중 협력에 상당한 도전요인을 제공하였다. 중국 은 일단 미국과 협력하여 대북결의안으로는 가장 강력한 안보리 대북제재 1874호 채택 에 적극 참여하였다. 그러나 북한의 핵실험은 중국내 대북정책을 놓고 상당한 고민을 안겨주었다. 중국 내부에서도 북한을 전략적인 부담으로 인식하는 발전도상국론 및 신 흥강대국론 그룹과 북한의 특수성을 용인하면서 안정적인 관리가 필요하다는 전통파 들의 논쟁이 격화되었다. 북한의 핵실험은 북한의 핵이 대북 협상용이라는 기존의 전 제를 흔들어 놓았고, 북한이 핵보유를 얼마나 절실히 원하는 지도 확인시켜 주었다. 중 국지도부는 결국 2009년 7월 15일 당 중앙 외사영도소조(조장: 후진타오) 회의를 개최 한 데 이어, 17-20일 사이 재외공관장 회의에서 대북정책관련 내부회의 를 이례적으 로 소집하여 이 문제를 다루기에 이르렀다(이희옥 2010: 53-54). 중국이 제2차 북 핵실험이후 취한 대응책은 외양적으로는 기존의 정책과 큰 차이가 드러나지 않았다. 2009년 7월 이후 내부적으로는 전통주의자들 과 발전도상국론자 들 의 입장을 반영하면서 북핵문제를 북한문제로부터 분리하여, 북한문제에 우선적으로 집중한다는 전략을 채택하였다. 중국은 북핵 위기가 악화되자 오히려 북핵문제의 우선 순위를 낮추는 조치를 취한 것이다. 후진타오 국가주석은 북핵문제를 직접 관장하면서 북한에 비교적 호의적인 대외연락부의 왕자루이 부장과 함께 북한과 교류를 강화하는 정책을 주도하였다. 그러나 이것이 과거 북 중간에 존재하였던 지도부간의 강한 인적 38 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

45 유대를 의미하는 것은 아니었다. 중국의 최근 대북정책은 강압적인 수단으로 북한의 핵무장을 저지하거나, 북한이 외 부의 압력에 굴복하여 핵무기를 포기할 개연성이 희박한 현실적인 상황을 전제하고 있 는 것으로 보인다. 29) 중국은 북핵문제로 북한과의 관계를 악화시키고 더욱 통제하기 어려운 상황으로 몰고 가기보다는, 북핵 문제는 중장기적인 관점에서 별도로 압력을 종 용하면서도, 북한과 관계강화를 지속하여 궁극적으로는 대북 영향력을 확대하겠다는 생각이다. 그리고 북한과의 관계에서 배운 학습경험을 바탕으로 북한을 압박하고 고립 시켰을 때, 보다 강한 반발을 초래하여 한반도를 더욱 불안정하게 할 수 있다는 점을 고려하였다. 북한체제 불안정의 결과는 중국이 전략적 이해에 부정적이며, 특히 최악 의 경우에는 북한의 체제붕괴를 야기할 수도 있으며, 결국 중국의 역내 영향력을 상실 할 개연성도 더욱 커질 것으로 보았다. 중국이 북한의 정권유지를 중시하는 또 다른 이유는, 비록 감소추세에 들어섰기는 하지만 북한의 전략적 효용성이 여전히 존재한다는 것을 간과할 수 없다. 북한의 행태 가 역내 불안정을 야기하고 있고, 미 중 관계를 훼손한다는 우려도 강하지만 양날의 칼처럼 다른 효용성도 동시에 지니고 있기 때문이다. 즉, 미국과 중국은 상호 협력관계 를 강화하고는 있지만 여전히 양국 사이에 강한 불신이 존재한다. 그리고 궁극적으로 대만문제가 존재하는 한, 대만관련 카드로 사용할 수 있는 북한을 포기하기는 쉽지 않 을 것이다. 또한 북한이 북핵 협상 및 한반도 평화체제로의 전환과정에서 한 미동맹의 약화, 주한미군 철수, 주한 미군 포함 주변지역의 비핵화를 달성하게 해 준다면 이는 남의 힘을 빌어서 목적을 달성하는 36계의 승전계중 하나인 제3계 차도살인( 借 刀 殺 人 )계를 구사할 수 있는 수단이 될 수도 있다. 한국 측에 대한 불신도 강하고, 상황에 따라서 북한의 전략적 효용성은 증대될 수도 있기 때문에 북한은 여전히 포기할 수 없 는 카드이다. 중국이 현재 취할 수 있는 전략적 선택이란 북한이 중국의 핵심이익을 위 협하지 못하도록 상황을 관리하면서, 동시에 북한을 전략카드로 남겨두는 것이다. 결국 북한의 제2차 핵실험은 미 중간의 북핵에 대한 입장차를 벌리는 데 성공한 것 으로 보인다. 미국은 한 미동맹을 우선시하면서 북핵에 대해 보다 단호한 입장을 견지 하였고, 중국은 역설적으로 대북 유화정책을 채택하였다. 그리고 연이어 전개된 2010년 초 미 중간의 갈등은 이러한 북핵문제에 대한 양국 간의 공조를 크게 제한하였고, 북 핵문제를 다루는 국제적 노력은 공전되었다. 29) 필자가 2010년 8월 중국 중앙당교 전략연구소 회의에서 중국 측과 토론한 내용을 담고 있다. 제1회의 39

46 다. 2010년 이후의 미 중관계와 북핵문제 최근 북한의 권력승계과정에서 북한의 정책우선순위가 변화한 것으로 판단된다. 미 국의 대북정책의 변화가능성이 보이지 않는 상황에서, 북한 내부의 권력승계와 관련한 고려가 미 북관계 개선보다 더 중요해졌다. 그 예가 천안함 사태 및 연평도 사태 도발 이다. 더 나아가 북한은 기존 6자회담체제에 대한 중대한 도전이면서 스스로의 수사적 일관성을 뒤엎는 우라늄 농축계획에 대해서까지 언급하였다. 북한이 문제야기-대미 평화공세-협상-결렬-문제야기의 패턴을 깨고 일련의 과도한 강공책을 구사한 이면에 는 내부정당성과 권력기반을 강화하고자 하는 고려가 우선하고 있는 것으로 보인다. 또 하나의 예를 들자면, 미국의 전 카터대통령이 북한을 방문중일 때, 북한의 김정일 위원장은 중국을 방문하였다. 미국과의 관계개선을 중시하던 과거에는 상상도 할 수 없는 일이었다. 북한의 정책우선순위의 변화가 초래한 결과는 미 중의 입장에서 볼 때, (특히 연평도 사태는) 북한이 미 중관계의 간극을 더 벌리고, 근본적으로 시험에 들게 하는 중대한 도발 행위였다. 미국은 한국 정부의 입장을 강하게 지지하고 군사적 협력을 강화하는 조치를 취하면 서 북한을 최대한 압박하고자 하였다. 그러나 북핵 관련 미국의 정책우선순위는 대체 로 수평적 확산방지, 수직적 확산방지, 비핵화의 순이라 할 수 있다. 미국 내부의 토론 은 이러한 미국의 이익에 조응하기 위하여 점차 북한과 대화의 필요성을 제기하는 주장 도 강화되었다. 30) 최근 잭 프리차드의 글은 이러한 입장의 일면이 잘 드러난다. 그러 나 동시에 미국 정부는 북한과 조건 없는 대화와 6자회담의 복귀가 한국정부를 얼마나 곤혹스럽게 할 수 있는 지도 잘 인식하고 있다. 이는 미국의 대북핵정책이 대단히 곤 혹스런 상황에 빠져 있다는 것을 의미한다. 중국의 입장에서 2010년 한반도의 상황은 대단히 우려스런 전개양상을 보여주었다. 기존의 한반도 안정, 북한정권의 유지, 비핵화라는 정책 우선수위가 이러한 긴장감과 우려를 반영하면서 전쟁방지(No War), 혼란억제(No Chaos), 비핵화(No Nuclear)로 재규정되었다. 31) 북한의 도발에 대해서는 대단히 불쾌해하면서도, 외양적으로는 무엇 보다도 우선적으로 그리고 일관되게 한반도의 군사적 충돌방지와 안정성을 유지하고 자 노력을 기울였다. 미국 및 일본과 갈등이 고조되는 상황에서 북핵문제로 미국과 관 계에 더욱 악영향을 미치고 동북아 정세의 불확실성과 불안정성이 증가하는 상황은 30) 최근 2011년 3월 개최된 미 상원 외교위원회의 대북정책 관련 토론회 내용을 참조 하시오, 31) 필자의 2011년 1월 북경 인터뷰내용. 40 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

47 중국으로서는 대단히 유감스런 사태진전이었다. 중국은 당초 예상보다는 고위급인 중국외교의 수장인 다이빙궈 국무위원을 남북한 양측에 파견하여 상황안정을 위한 노력을 기울였다. 한국에서는 한국의 격앙된 상황을 청취하고 안정노력을 요구하는 한편, 북한에 가서는 김정일 위원장에게 북한이 문제를 야기하여 분쟁이 발생할 경우, 중국은 지원할 수 없다는 강경한 메시지를 전달했다는 전언이다. 32) 한반도 문제가 주 이슈중 하나로 다뤄진 2011년 1월 워싱톤에서 개최된 미 중정상 회담에서는 이상과 같은 한반도 상황의 긴박한 정세와 미 중의 복합적인 이해관계를 반 영하면서 미 중은 대한반도 정책에 대한 합의의 대강을 제시하였다. 라. 미 중 정상회담 한반도 관련 합의와 함의 2011년 미 중 공동 정상회담의 주요한 특징 중 하나는 전례 없이 한반도 문제를 중 시하여 다루었다는 점이다. 이는 그만큼 미 중 양국이 한반도 안정에 관한 우려가 높 아져 있다는 것을 반영하는 것이다. 양국은 한반도에서 긴장이 고조된 데 대해 깊은 우려를 표명하고, 한반도의 평화와 안정유지가 무엇보다도 중요하다는 데 동의하였다. 그리고 한반도 문제에 있어서는 양국이 긴밀한 협력을 유지하는 것에 대해 합의하였 다. 해법으로는 진정성 있고 건설적인 남북대화 추진, 남북관계 개선, 6자회담의 재개 를 제시하였다. 천안함, 연평도 사태에 대한 언급 대신, 비핵화의 목표를 위해 6자회담 과 9.19공동성명의 정신을 중시할 것을 특히 강조하였다. 그리고 미 중 양국은 북한의 우라늄 농축계획에 대한 우려를 합의문에 삽입하였다. 이는 한국 정부의 입장을 고려 하고, 한국 정부에 6자회담 복귀를 위한 명분을 제공하기 위해 고려도 존재한 것으로 보인다. 이러한 결과는 한국 정부의 입장에서도 비교적 만족스런 것이었다. 그러나 주목할 점은 미 중 양국이 한반도 관련 합의문에서 제각기 다른 표현을 사용 하고 있다는 점이다. 미국 측은 남북관계 개선의 중요성을 강조하면서 진정성 있고 건 설적인 남북대화를 그 본질적인(essential) 단계라고 표현한 데 비해, 중국 측은 대단 히 중요한 일보( 非 常 重 要 的 一 步 )라고 표현하여 시각차를 드러내었다. 즉, 중국 측은 남북대화가 6자회담 개최의 전제조건으로 비춰지는 것에 대해서는 신중한 태도를 드 러낸 것으로 보인다. 32) Ibid. 제1회의 41

48 미 중 정상이 한반도 문제를 포함한 국제정치의 주요 사안들에 대해 상호 긴밀한 협 의와 타협을 통해 문제를 해소해 나가겠다는 데 인식을 같이 한 것은 눈여겨 볼 대목이 다. 남북한 간의 군사적 충돌 가능성이 고조되는 상황에서 북핵문제나 남북한 문제는 더 이상 남북한만의 문제가 아니라 미 중이 직접 협의와 합의를 통해 해결해 나가자는 것이다. 이번 정상회담은 한반도 문제에 대한 강대국의 개입의지가 더욱 강화되었다는 것을 단적으로 보여준다. 당초 일부의 우려와는 달리, 미 중 정상은 한반도 안정을 우선시하는 미 중의 이해 를 담아 한국에 6자회담 복귀에 대해 직간접적으로 압력을 행하는 조치를 취하지는 않 았다. 한 미동맹을 중시한 미국 측이 한국이 입장을 고려하면서 속도조절을 하였고, 중 국 역시 양보를 한 결과이다. 그럼에도 불구하고, 미 중은 한반도 안정을 우선시하면 서 북핵문제를 관리하겠다는 공통의 인식에 도달한 것으로 보인다. 미 중은 각자 그리고 미 중관계의 이해에 따라 남북한 문제를 다루려 할 것이며, 한 국이 원하던 원하지 않던 간에 장차 6자회담을 복원하고 북 미간 대화의 통로를 더 강 화하려 들 것이다. 그리고 미국은 중국이 추진하고 있는 대북 경제협력 강화와 포용정 책을 지지할 개연성이 크다. 미 중 양국이 한반도 문제로 인해 양국관계가 악화되는 것 을 원치 않을 것이며, 한반도 안정을 위해 문제의 해소보다는 관리의 차원에 더 공통 의 이해를 가진 것으로 보인다. 이는 한국의 한미동맹 강화정책이 성공하면 할수록, 미 중의 협력구도와 괴리현상도 더 커질 개연성이 존재한다는 것을 의미한다. 3. 미 중 관계와 대한반도 함의 중국의 대외정책 결정과정에서 여전히 주류인 발전도상국론자들은 미국과의 협력을 가장 중시하고 있으며 이 추세는 당분간 지속될 것이다. 미 중의 전략적 협력 시대에는 북핵문제가 미 중 관계에 장애가 되지 않도록 상호 조율과 타협을 통해 문제를 풀어나 가고자 할 것임을 염두에 두어야 한다. 키신저는 이미 1995년 미 중이 협력을 통해서만 아시아의 미래 안정을 가져올 수 있다고 지적한 바 있다. 현재 여러 여건을 놓고 볼 때, 중국의 북한 핵관련 정책은 향후에도 최상의 결과를 추구하는 전략보다는 북한 핵문 제가 가져올 불확실성과 비용을 통제 관리하는 전략을 선호할 것으로 보이며, 미국과 북한 핵의 단기적인 폐기나 현상변경 정책보다는, 현상유지를 전제한 장기적인 대북 핵 대책에 공통의 이해를 같이 할 개연성이 높다. 중국은 한반도에서 미국과의 갈등이나 미국의 영향력이 확대되는 상황을 방지하기 42 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

49 위해, 현상유지 정책을 선호하고 있으며, 북한의 핵무장 노력에도 불구하고 현상 변경 이 중국의 이해에 부합되지 않는다고 판단하고 있다. 미 중은 2010년의 갈등 상황에서 도 북핵문제에 관해서는 상호 협의와 협력을 지속하여 왔으며, 지속적인 대화채널을 유 지하고 있다. 미 중 양국은 상호 불신에도 불구하고 북한의 체제붕괴에 이르는 불안정 성을 바라지 않고, 북한의 핵확산을 방지하고자 하는 데 입장을 같이하고 있다. 북핵문제가 미중간 타협을 시도할 수 있는 접점을 제공하면서, 협력의 분위기를 강화 할 수 있고, 북핵문제를 계속 방치할 경우, 그 결과가 북한의 핵능력을 강화하고 중국 과 관계도 더 갈등으로 이끌 개연성이 늘어난다는 점에서 미국은 중국과 북핵문제를 다루는 방식에 대해 합의하고, 북한 비핵화를 중장기적인 목표로 설정할 개연성이 많 다. 이 경우, 미국은 중국과 마찬가지로 재제보다는 경제적 유인 등의 관여정책을 통해 북핵문제에 접근하려는 방식을 강화할 것으로 평가되며 중국의 대북접근정책을 지지 할 것이다. 이러한 미 중의 대북정책은 보다 현상유지적인 정책을 선호함으로써, 보다 적극적으로 현안문제 해결하고자 하는 우리의 정책이나 의지와 괴리될 수 있다. 강대 국들의 정책과 괴리된 정책의 추진동력과 비용 및 이를 감내할 우리의 의지와 역량에 대해서는 전략적인 시각으로 진지하게 고려할 필요가 있다 년의 경험을 통해 중국은 미국과 한반도 안정에 대한 불안감과 이를 관리해 야 할 필요성에 대한 인식을 공감한 것으로 보인다. 이러한 인식을 잘 반영한 것이 2011년 미 중 공동 정상회담이었고, 전례 없이 한반도 문제를 중시하여 다루었다. 양 국은 한반도에서 긴장이 고조된 데 대해 깊은 우려를 표명하고, 한반도의 평화와 안정 유지가 무엇보다도 중요하다는 데 동의하였다. 그리고 한반도 문제에 있어서는 양국이 긴밀한 협력을 유지하는 것에 대해 합의하였다. 해법으로는 진정성 있고 건설적인 남 북대화 추진, 남북관계 개선, 6자회담의 재개를 제시하였다. 천안함, 연평도 사태에 대 한 언급 대신, 비핵화의 목표를 위해 6자회담과 9.19공동성명의 정신을 중시할 것을 특히 강조하였다. 미 중 정상이 한반도 문제를 포함한 국제정치의 주요 사안들에 대해 상호 긴밀한 협의와 타협을 통해 문제를 해소해 나가겠다는 데 인식을 같이 한 것은 미래의 상황을 고려할 때도 눈여겨 볼 대목이다. 남북한 간의 군사적 충돌 가능성이 고조되는 상황에 서 북핵문제나 남북한 문제는 더 이상 남북한만의 문제가 아니라 미 중이 직접 협의와 합의를 통해 해결해 나가자는 것이다. 이번 정상회담은 한반도 문제에 대한 강대국의 개입의지가 더욱 강화되었다는 것을 단적으로 보여준다. 한반도 문제의 해법에 대한 제1회의 43

50 견해차에도 불구하고 미중은 미 중은 한반도 안정을 우선시하면서 북핵문제를 관리하 겠다는 공통의 인식에 도달한 것으로 보인다. 이러한 정신은 2012년 2월 시진핑 국가 부주석의 미국 방미를 통해서 이를 재확인하고 있다. 시 부주석은 미중이 이제 북핵문 제 등 주요사안에 있어서는 미중간에 상호 조율이 반드시 필요하다고 강조하였다. 이 는 미중이 세계적인 규모에서 세력전이를 둘러싼 복합갈등 국면에서도 한반도 문제는 안정적으로 가져가겠다는 공통의 인식에 합의한 것으로 보이며, 2020년까지도 이러한 인식의 변화를 변경할 개연성은 크지 않아 보인다. 미 중은 향후에도 북핵 및 한반도 문제의 해법으로서 6자회담이라는 기제를 지속적 으로 활용할 개연성이 크다. 미국은 북핵관리를 위해서도 북한에 대한 중국의 주도권 과 영향권을 인정하면서 중국이 추진하고 있는 대북 경제협력 강화와 포용정책을 계 속 지지할 개연성이 크다. 미국은 대신 재제와 협력이라는 양날의 칼을 들고 북한의 비 핵화를 압박하면서 적어도 북한의 핵개발 진전 저지 및 핵확산 방지를 위해 노력할 것 이다. 분명한 것은 미 중 양국이 한반도 문제로 인해 양국관계가 악화되는 것을 원치 않 을 것이며, 한반도 안정을 위해 문제의 해소보다는 관리의 차원에 더 공통의 이해를 가 질 것이다. 이는 한국이 대북정책과 관련하여 한미동맹을 통한 대북 압박정책을 강화하 면 할수록, 미 중의 협력구도와는 괴리현상이 더 커질 개연성이 존재하며, 미국도 이를 부담으로 여길 개연성이 크다. 최근 보씨라이 사태를 통해 국내 권력정치의 취약성과 불 안정성을 안고 있는 중국의 입장에서는 한반도의 안정에 더욱 집착할 개연성이 커졌 으며 이는 북한에 추가적인 유연성을 안겨줄 것이다. Ⅳ. 정책 제언 1. 한국 외교의 지향점: 강( 强 )중견국 외교의 추구 강( 强 )중견국으로서 한국이 취할 전략은 각 네트웍의 가교역할을 추구하는 것임. 33) - 현재 동북아 국제정치 구도에서 한국이 네트웍의 중심에 자리잡기에는 주변 강대국들에 비해 상대적 국력이 미약함. 그렇다고 한국이 모든 상황을 피동 33) 가교외교 개념은 신각수의 글에서 착안하였다. 이 글은 신각수, 架 橋 外 交 構 想 : 韓 國 多 者 外 交 의 새로운 패러다임을 찾아서, 국제관계연구 제15권 제1호(통권 제28호) 44 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전

51 적으로 받아들일 만큼 미약하지도 않음. - 권력정치 조건에 의해 한국 및 한반도의 미래가 규정지어지는 상황을 우리의 운명으로 받아들이기 보다는 이를 극복해야 하는 대상으로 인식해야 함. 각 네트웍의 중심이 되지 못한다 할지라도 가교 라는 독특한 위상으로 말미암아 실제 정보의 흐름을 관리, 통제, 연결해주는 역할을 담당함으로써, 각 네트웍에서 유용성을 인정받는 것임. - 이러한 역할은 자신의 역량을 기반으로 세력균형의 한 축 역할을 담당하려는 균형자와는 다른 개념임. 균형자는 한국이 실제 한축에 가담함으로써, 세력의 균형을 바꿀 수 있는 역량을 지니는 지도 의문이지만, 양측으로부터 모두 배제 될 개연성도 큼. 우리가 바라는 구도는 한국이 미중 양극사이에서 가교역할을 함으로써 우리의 역할을 극대화하는 것이겠지만, 현실은 양극에 대해서보다는 북한을 놓고 미중 사이에 가교역할을 하는 것이 보다 현실적일 것으로 판단됨. - 즉, 우리의 북한에 대한 레버리지를 갖출 때 미중에 대한 우리 외교의 역할은 강화되는 것임. 그렇지 않다면, 적어도 모든 관련국들과 상호소통하고 가교 역할을 하는 공존의 구도로 전환하는 것이 요청됨. 적어도 이 구도를 이루기 위해서는 한국은 중국과도 대립이 아닌 협력적인 관계 를 수립해야 가능함. 그렇지 않으면 한국은 미국과 중국이라는 두 메가파워 중 이분법적으로 선택해야 하는 상황이 되고, 한국은 의존하는 메가파워에 피동적 인 지위로 전락하게 됨. 현재의 상황은 네트웤간 갈등구도와 차선의 구도사이에 위치하는 것으로 보임. 그러나 동시에 최악의 구도로 전개될 개연성도 배제할 수 없는 상황임. 제1회의 45

52 2. 한국 외교의 실천: 새로운 외교 공간의 모색 가. 연미화중( 聯 美 和 中 ) 전략의 추진 우리가 취할 대 미중전략은 미중관계와 에 따라 능동적이면서도 지혜로운(prudent) 외교전략을 구사하는 가운데, 크게 연미통중( 聯 美 通 中 ), 연미화중( 聯 美 和 中 ), 연미 연중( 聯 美 聯 中 )의 전략을 탄력적으로 적용할 수 있을 것임. 현재 우리는 미중에 대한 이분법적 인식을 넘어선 새로운 전략의 채택이 아직 익숙하지 않기 때문에 대외정책을 수립하는 데 커다란 도전요인이 되고 있음. <표 5> 특정 미중관계를 전제한 주요 변수에 대한 한국의 대응전략 구성 변수 미중관계 국제체제내 중국의 부상 중국내 정치혼란과 공세적 대외행태 북한체제 위기 신냉전시대 한미동맹 기반위 역내 우호증진 노력. 聯 美 通 中 전략모색 한미동맹 강화 및 주변국과 대중견제 협력 한미동맹 공고화 및 대중/ 대러외교 강화 주기적 협력 갈등의 복합구도 聯 美 和 中 전략 일변도 외교 지양 한미동맹 공고화 및 중국과 소통/ 협력 강화 한미동맹 유지 및 대중 협력외교 강화 미중 제휴시대 Pax Chimerica 聯 美 和 中 에서 聯 美 聯 中 으로 진화 한미동맹의 유지 및 대중국 관리외교 미국 및 중국과 양자협력 기반으로 삼자협력 추진. 대북 해결책 모색 聯 美 聯 中 전략 한미동맹 활용 대중 억제 및 한중 전략대화 강화 미중과 전략대화 심화로 소외방지. 한미중 삼자협력의 실현 현 단계에서 우리가 추진할 전략은 연미화중( 聯 美 和 中 ) 전략임. - 중국과 주요 사안에 있어 대립보다는 공통의 이해관계 영역을 확인하고 그 교집합을 넓혀 나가 쌍방 이익의 조화를 추구하는 것임. - 이는 미 중이 상호 제약을 받아 갈등보다는 협력적인 관계를 위주로 운용한 다는 전제아래, 미국과 연대하면서도 중국에 대해서 보다 전향적인 접근을 하 는 전략임. - 이 전략 속에는 중국에 대한 협력과 헤징의 요소가 다 존재하지만, 헤징보다는 협력을 전면에 내세운 관계임. - 상호 소통의 수준을 넘어서 높은 신뢰를 형성하면서 통일외교의 기초를 튼튼 46 중국의 부상과 한반도: 기회와 도전