해외 방송통신의 융합과 콘텐츠 심의 체계 정립

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1 <디지털 융합시대 콘텐츠 내용규제 제도에 대한 비교 연구> 주정민(전남대 신문방송학과 교수) 1) 1. 서 론 방송과 통신의 융합으로 규제 체계에 대한 정립과 함께 콘텐츠 내용규제 체계에 대한 변화가 진행되고 있다. 방송과 통신, 그리고 영화와 음악 등 장르에 따른 상이 한 규제 체계를 유지해 왔던 각국은 콘텐츠에 대한 단일한 규제체계로 전환을 서두 르고 있다. 방송과 통신이 융합되고, 모든 서비스가 매체와 채널의 구분없이 전달됨 으로써 내용규제 체계의 변화가 불가피해진 것이다. 일찍이 방송과 통신의 융합에 대비하여 규제체계를 정립해왔던 영국을 비롯한 일부 국가는 이미 단일 규제 기구를 통한 콘텐츠 규제 체계를 개편하였다. 그리고 융합상황에 대비하고 있는 프랑스와 독일 등의 국가들은 디지털기술의 발전에 주목 하면서 새로운 내용규제 체계를 모색하고 있다. 이들 국가들은 방송과 통신으로 구 분하였던 과거의 규제체계를 하나의 규제기구로 개편하면서 내용규제 체계도 새롭 게 정비하고 있다. 방송과 통신의 융합 체계에 대한 개편논의가 더디게 진행되고 있는 우리나라는 융합상황에 대비한 콘텐츠 규제체계에 대한 정비가 이뤄지지 않았다. 그렇지만 다 양한 콘텐츠가 미디어의 성격과는 관계없이 복합적으로 전달되고 있어 내용규제 체 계에 대한 정립이 필요한 시점이다. 따라서 본고에서는 해외 주요국의 콘텐츠 규제 체계의 현황과 개선방향을 살펴봄으로써 국내 규제체계 정립에 대한 정책적 함의를 찾아보고자 한다. 2. 방송통신 융합과 내용규제 체계 정비의 필요성 방송과 통신의 융합으로 하나의 콘텐츠가 여러 경로를 통해 복합적으로 전달되 면서 매체와 채널의 구분이 어려워지고 있다. 지상파방송에서 제공한 콘텐츠가 인 터넷과 같은 통신매체를 통해 전달되기도 하고, 반대로 통신매체에서 제공되었던 콘텐츠가 케이블TV와 같은 방송매체를 통해 전달되기도 한다. 융합이 진행되면서 매체와 채널에 따라 콘텐츠의 성격을 규정하는 일이 무의미할 뿐만 아니라 현실적 으로 불가능해지고 있다(주정민, 2007). 콘텐츠 유통체계가 복잡해지면서 이들 콘텐츠에 대한 규제도 어려워지고 있다. 그동안 콘텐츠의 사회적 영향력을 고려하여 시행되어 왔던 각종 규제에 대한 변화 가 불가피해지고 있다. 여러 기관과 단체에서 개별적으로 시행해 왔던 콘텐츠 규제 1) - 1 -

2 도 통일된 기준을 적용해야 해결할 수 있는 사안이 발생하고 있다. 매체간 채널간 상이하게 진행되어 왔던 콘텐츠에 대한 규제체계도 새롭게 정립해야 할 필요성이 증가하고 있다(OECD, 2006). 다양한 경로를 통한 콘텐츠 유통으로 내용규제의 방법에서도 혼란이 야기되고 있다. 각각의 매체와 콘텐츠에 따라 상이하게 적용되었던 타율 및 자율규제, 사전 및 사후 심의, 그리고 등급제 등으로 중복 적용의 문제가 발생하고 있다. 아울러 수 많은 콘텐츠의 복합적 유통과 이용에 따라 규제 자체가 어려워 탈규제와 자율규제 가 불가피해지고 있다. 특히 아날로그 시대에 적용되었던 타율규제는 이용자의 자 유로운 판단에 의존하는 등급제로 전환이 불가해지고 있고, 물리적인 사전, 사후 심 의 제도의 유지가 어려워지고 있다. 아날로그와 디지털 미디어가 공존하면서 융합이 가속화되고 있는 현실에서 콘 텐츠의 내용규제는 규제중복, 규제 공백, 규제의 일관성 상실이 과제로 대두되고 있 다(이원우, 2006). 동일한 내용의 영화가 전달매체가 어느 매체이냐에 따라 상이한 기관에서 상이한 기준에 의해 규제를 받는 규제중복이 발생하고 있다. IPTV와 같 은 신규 서비스가 기존의 규제체계로는 규제가 불가능하여 규제 공백 현상 문제가 발생학고 있다. 인터넷방송과 같이 융합적인 성격의 서비스는 누가 운영하느냐에 따라 방송으로 규정하기도 하고 한편으로는 통신으로도 규정하여 상이한 기관에서 규제를 받는 비 일관적인 규제 기준 적용 문제가 발생하고 있다. 3. 융합시대 각국 내용규제 체계의 특성 1) 콘텐츠 내용규제 체계 유형 방송통신의 융합상황에서 주요국들은 새로운 환경에 적합한 내용규제 체계를 유지하고 있다. 그러나 이러한 각국의 내용규제 체계는 현재 진행되고 있는 융합상 황 하에서 규제체계의 정립과 밀접하게 관련되어 있다. 즉 융합이 얼마나 진전되어 있고, 이에 따라 어떠한 규제체계를 유지하고 있느냐에 따라 내용규제 체계가 상이 한 형태를 띠고 있다. 각국의 내용규제 체계의 특징은 방송과 통신의 규제체계가 어떻게 융합되어 있느냐에 따라 상이한 형태를 띠고 있고, 동시에 정책 규제기관과 콘텐츠 규제기관이 동일한 경우와 그렇지 않은 경우에 따라 다른 특성을 갖고 있다 (주정민, 2007). <표 1> 융합의 유형에 따른 콘텐츠 규제 체계 융합환경 규제유형 주요 국가 비고 방송통신과 콘텐츠 규 미국, 영국, 일본, 호 공영방송은 별도의 방송과 통신 규제기관 제기관 동일 주, 캐나다 등 규제체계 융합 방송통신과 콘텐츠 규제 체코, 스페인 등 - 2 -

3 기관 상이 방송과 콘텐츠 규제기관 독일, 프랑스, 오스트 동일, 통신규제기관 상 방송과 통신 규제기관 리아 등 이 분리 방송, 통신, 콘텐츠 규 뉴질랜드, 스웨덴 등 제기관 상이 출처: OECD(2007) 미국과 영국, 일본 등은 방송과 통신의 융합이 가장 빠르게 진행되고 있는 나라 이다. 이들 나라는 융합 규제체계를 유지하고 있으면서 규제기관에서 콘텐츠에 대 한 내용규제도 동일하게 시행하고 있다. 그러나 체코와 스페인은 방송과 통신의 규 제기관은 융합되어 있으나 콘텐츠는 별도의 규제 체계를 유지하고 있다. 방송과 통 신의 규제기관이 분리되어 있으나 방송과 콘텐츠의 경우 동일한 규제기관이 담당하 고 있는 나라도 있다. 주로 콘텐츠의 문화적, 사회적 영향력을 정책적으로 중요하게 고려하고 있는 독일, 프랑스, 오스트리아 등이다. 이에 비하여 뉴질랜드와 스웨덴의 경우 방송과 통신의 규제기관이 분리되어 있으면서 동시에 콘텐츠 내용규제에 대한 규제체계도 별도로 운영하고 있다(주정민, 2007). 2) 매체특성에 따른 내용규제 체계 (1) 융합상황에서 방송의 내용규제 방송과 통신의 융합상황에서도 대부분의 국가에서 방송의 규제체계를 유지하고 있다. 각국은 융합상황에서도 방송을 별도의 서비스로 분류하여 이들 서비스에 대 해 공공성과 공익성을 준수하도록 요구하고 있다. 이는 방송과 통신의 융합으로 방 송의 규제근거였던 주파수의 희소성은 약화되었지만, 사회적 영향력은 여전하다고 보기 때문이다. 이에 따라 수평적 규제체계를 유지하고 있는 나라들도 방송서비스 에 대해 별도의 사업자로 분류하여 공공성과 공익성을 유지하고 있다. 방송과 통신 의 융합시대에도 방송 프로그램은 공개성의 특성을 고려하여 다른 서비스에 비하여 강한 규제를 하고 있다. 융합상황에서 수평적 규제체계를 도입하고 있는 영국, 프랑스, 독일의 경우 EU 의 프로그램 편성 지침에 의해 방송에 대해서 공공성과 공익성을 유지하도록 하고 있다. 이들 나라는 융합상황에서도 방송서비스의 경우 별도의 사업자 분류체계를 적용하여 프로그램에 대한 세부 규정과 기준을 적용하고 있다. 이에 비하여 미국은 방송의 공공성과 공익성보다는 표현의 자유를 신장하는 차원에서 방송에 대해 엄격 한 기준을 적용하지 않고 있다. 그리고 일본의 경우, 방송법에 입각하여 방송사가 자율적으로 내용규제 체계를 유지하고 있다. 영국의 경우, 지상파방송, 그 중에서도 공공성을 띠고 있는 공영방송 BBC와 - 3 -

4 지역방송인 채널4의 경우 Ofcom의 규제대상에서 예외로 인정하고 별도의 내용규제 체계를 유지하면서 강한 내용규제 기준을 지키도록 요구하고 있다. 그리고 일반 상 업방송의 경우 Ofcom이 Ofcom Broadcasting Code 를 통해 프로그램 내용에 대 한 규제기준을 제시하고 있다. 여기에서는 18세 이하의 개인의 보호, 범죄 유발 및 저속하고 해로운 내용의 배제, 뉴스의 공정성 및 정확성 등에 대해 세부적인 내용 을 명시하고 있다. Ofcom은 이러한 프로그램 기준에 의해 방송사들이 제공하는 콘 텐츠를 감시하고 방송사들은 이러한 기준을 자율적으로 준수하고 있다(주정민, 2007). 프랑스의 경우에도 융합상황에서도 방송 프로그램은 편성과 제작에 이르기까지 규제를 하고 있다. 지상파방송의 경우 CSA와 협약을 통해 프로그램 기준을 정하며, 국영 프로그램 제작사의 경우 CSA의 규칙으로, 그리고 케이블과 위성방송의 경우 CSA의 자문을 거친 후 Conseild' Etat의 심의를 거쳐 규칙을 제정하고 있다. 여기 에는 프로그램에서 지켜야할 세부 내용을 담고 있다(주정민, 2007). 미국은 수정헌법 1조의 정신을 방송의 내용규제에도 그대로 적용하고 있다. 즉 규제 기관인 FCC가 방송내용물을 검열하거나 표현의 자유를 침해하는 어떠한 행위 도 금하고 있다. 따라서 개별 방송국들이 방송내용에 대한 책임을 지며, 스스로 국 가와 해당 지역사회에 어떻게 기여할 것인가를 결정하여 방송한다. 방송사들은 연 방법에 따라 각 음란한 프로그램의 방송 금지와 비속한 언어사용의 금지, 개인이나 집단의 희화화와 같은 내용규제의 원칙을 충실하게 지키고 있다(오양호, 2006, 129~134). 대부분의 방송국들이 융합상황에서도 예전의 방송이념인 공공성과 공 익성을 지키고 있다. 일본도 미국과 동일하게 융합상황에서도 방송의 공공성과 공익성을 유지하고 있 다. 그리고 방송콘텐츠, 나아가서는 통신 콘텐츠까지도 별도의 내용규제 체계를 갖 고 있지 않다. 일본은 방송법에 명시되어 있는 선량한 풍속유지, 정치적 중립성 유 지, 사실보도의 원칙, 다양성과 균형성 유지의 원칙을 방송사 자율로 지키고 있다. 방송사들은 스스로 심의조직을 운영하면서 자율적으로 프로그램 심의를 하고 있다 (김영덕, 2005). (2) 융합상황에서 인터넷의 내용규제 방송통신 융합의 대표적인 매체이면서 통신계를 대표하는 미디어가 인터넷이다. 인터넷은 이용자들에게 방송과 통신을 포함하여 영화, 게임 등 모든 장르의 콘텐츠 를 제공하는 역할을 담당하고 있다. 이에 따라 각국은 새로운 내용규제 체계의 개 편과 함께 인터넷 내용규제 체계를 정립하고 있다. 따라서 인터넷 내용규제 체계는 향후 융합서비스에 대한 내용규제 체계의 방향을 제시하는 기준이 되고 있다. 각국의 인터넷에 대한 규제는 탈규제와 자율규제를 강화하는 특징을 띠고 있다. 음란물과 폭력물과 같이 사회적으로 해악을 가져올 수 있는 콘텐츠의 유통에 대해 - 4 -

5 서만 규제하고 나머지는 이용자의 자율적인 판단에 맡기는 추세이다. 심지어 인터 넷의 속성인 자유로운 접근을 통한 정보의 유통과 표현의 자유 확대 차원에서 아무 것도 규제하지 않는 것이 바람직하다는 의견도 제시되고 있다. 그렇지만 인터넷의 유해물로부터 어린이 청소년을 보호하기 위한 내용규제는 엄격한 규정을 두고 더욱 강화하고 있는 것이 현실이다. 미국의 경우 1996년 인터넷에서의 음란물과 폭력물의 유통을 차단하기 위하여 통신품위법 을 제정하였으나 위헌 판결이 난후 최소한의 규제원칙을 지키고 있다. 그렇지만 청소년과 아동을 음란물로부터 보호하기 위한 조치는 다양한 법률제정을 통해 이뤄지고 있다. 미국은 통신품위법의 위헌 판결이후 아동온라인보호법(Child Online Protection Act), 합헌 판결을 받은 아동인터넷보호법(Children Internet Protection Act)과 아동온라인프라이버시보호법(Children's Online Privacy Protection Act) 등을 제정하였다. 최근에는 인터넷의 P2P 서비스를 통해 유해물이 유통되지 않도록 아동P2P보호법(Protection Children from Peer-to-Peer Pornography)을 제정하였다(정보통신윤리위원회, 2006). 독일과 프랑스 등 유럽의 국가들은 미디어의 공공성과 공익성을 고려하여 비교 적 엄격한 규제 체계를 유지하고 있다. 독일의 경우 불법 및 유해 정보로부터 청소 년을 보호하기 위하여 다양한 법체계를 유지하고 있다. 독일은 청소년보호법, 청소 년미디어보호법, 청소년미디어보호에 관한 주간협약, 정보통신서비스법 등을 제정하 여 운영하고 있다. 프랑스는 내용규제의 경우 타율적인 규제보다는 사업자의 자율 을 강조하고 있으며, 동시에 다양한 민간기구의 감시와 참여를 권장하고 있다. 그렇 지만 아동 프로노와 인종차별적인 내용 등 유해물에 대해서는 엄격하게 제한을 하 고 있다(정보통신윤리위원회, 2006). 일본의 경우 전기통신사업법 을 통해 사업자에 대해 규제하고 있지만, 법령에서 직접적으로 인터넷을 관한 규제를 하고 있지는 않다. 대신 풍속 영업법, 아동매 춘 및 포르노와 관련한 행위 등의 처벌 및 아동의 보호 등에 관한 법률 등 오프라 인상의 법률을 통하여 간접 규제하는 형식을 취하고 있다. 따라서 민간자율기구의 활성화를 통하여 간접적으로 인터넷상의 유해물을 규제하는 체제를 유지하고 있다 (양동철, 2007). 3) 규제방식에 따른 내용 규제 1) 자율 규제체계의 강화 방송과 통신이 융합되면서 대부분의 나라들이 콘텐츠에 대한 규제를 자율규제 체제로 전환하고 있다. 방송과 통신의 융합으로 새로운 형태의 매체와 서비스가 증 가함에 따라 기존의 매체성격에 따라 콘텐츠를 규제하던 방식을 유지하기 어렵기 때문이다. 또한 콘텐츠 제작자의 표현의 자유를 확대하고 동시에 이용자의 선택권 - 5 -

6 을 확대하고자 자율규제를 강화하고 있다(주정민, 2007). 각국이 취하고 있는 자율규제의 방향은 규제기관의 역할을 축소하고 사업자나 시청자단체 등 민간의 역할을 강화하고 있다. 방송의 경우 사회적 영향력을 고려하 여 여전히 예전의 내용규제 체제를 유지하는 경우가 많으나 뉴미디어의 경우 민간 의 역할을 확대하고 있다. 미국의 경우 FCC는 법적인 위반사항만을 주로 관장하고 콘텐츠에 대한 직접적인 검토는 시청자 단체 등에서 자율적으로 감시하는 체제를 유지하고 있다. 특히 인터넷의 경우 매체 속성이 타율규제가 어렵기 때문에 민간차원의 자율적 인 감시활동을 활성화 하고 있다. 미국의 경우 CLEO(Cyber Law Enforcement Organization), Cyberangels, IEF(Internet Education Foundation)등과 같은 감시 단체들이 활동하고 있다. 캐나다의 경우 MNet(Media Awareness Network)과 같 은 민간단체의 감시활동이 활발하게 이뤄지고 있고, 영국도 인터넷 감시단체인 IWF(Internet Watch Foundation), Childnet International과 같은 단체들이 활발하 게 활동하고 있다. (2) 콘텐츠 등급제의 확대 방송과 영화, 그리고 게임과 같은 미디어의 경우 자율규제의 방식으로 등급제를 활성화 하고 있다. 등급제는 이용자들에게 해당 콘텐츠의 질에 대한 정보를 제공할 뿐만 아니라 이용자 스스로가 콘텐츠를 선택할 수 있는 기회를 주는 효과적인 제도 이다. 일찍이 등급제를 유지해왔던 미국은 방송과 영화 등에서 철저하게 등급제를 유지하고 있다. 독일의 경우에도 영화의 경우 등급제를 통해 규제하고 이들 영화가 방송을 통해 전달될 때 이를 고려하도록 하고 있다. 프랑스는 인터넷과 방송에서 동일한 등급 기준을 적용하고 있으며, 세부적인 기준을 갖고 이를 정확하게 운영하 고 있다(주정민, 2007). 미국의 경우 등급제를 강조하지만 사업자의 자율적인 참여와 노력, 그리고 이 용자들의 적극적인 관심제고에 정책의 초점을 맞추고 있다. 미국은 2000년 자율규 제에 과한 FTC(Federal Trade Commission)의 보고서를 통해 영화, 음반, 게임산 업의 종사자들에게 부모들에게 등급제와 내용표시제에 관한 정보를 제공할 것을 권 장하였다. 즉 이들 콘텐츠에 대해 등급을 표시함으로써 이를 이용하는 소비자나 어 린 청소년이 있는 부모들에게 내용에 대한 충분한 정보를 제공하는 것이 바람직하 다는 것이다. 아울러 어린이들과 부모들이 내용등급 표시 내용에 대한 의미를 알 수 있도록 부모교육을 강구하도록 요구하고 있다(FTC, 2000). 독일과 프랑스의 경우 독일은 청소년보호법에 기초하여 아동은 14세 미만, 청소 년은 18세 미만으로 분류하여 이들을 보호하기 위한 등급제를 실시하고 있다. 독일 은 영화, 영상 및 게임 프로그램에서 전 연령, 6세 이상, 12세 이상, 16세 이상, 청 소년 불가라는 등급을 유지하고 있다. 이에 비하여 프랑스는 별도의 영화작품등급 - 6 -

7 위원회를 운영하면서 독일과 유사한 등급제를 유지하고 있다. 독일과 마찬가지로 16세 이상이면 성인으로 간주하여 모든 영화를 자유롭게 관람할 수 있도록 하고 있다. 호주의 경우 관련법과 규제기관을 통해 등급제를 효과적으로 운영하고 있다. 호 주는 1995년에 등급분류법(The Classification Act 1995)을 제정하여 이 법에 의 해 설립된 등급분류위원회에서 출판물, 영화, 컴퓨터 게임, 인터넷 콘텐츠에 대한 등급 및 심의를 담당하고 있다. 등극분류위원회는 호주커뮤니케이션 미디어 청에 인터넷 콘텐츠의 심의 및 등급분류의 결과를 제공하며, 경찰과 같은 법 집행기관이 나 호주 관세국 등에도 콘텐츠에 관한 조언을 하고 있다(황성기, 2006). 4) 문화 다양성 제고와 내용규제 주요국들이 방송과 통신의 융합상황에서도 내용규제에 대해 관심을 갖고 있는 이유는 이용자의 권익을 증진하기 위해서다. 대부분의 국가에서 방송과 통신의 환 경이 변하고 있지만 이들 서비스의 기본 목표는 변하지 않았다는 사실을 강조하고 있다. 그 목표는 양질의 콘텐츠 서비스를 통해 공공의 편의와 이익을 증진시키고 공중의 필요를 충족시키는 것이다(주정민, 2007). 이를 위하여 각국이 취하고 있는 방식은 계층간, 장르간에 다양한 콘텐츠가 전달되도록 하여 문화적 다양성을 유지 하고 확대하는 방안이라 할 수 있다. 각국은 문화적 다양성 유지를 위해 공익 콘텐 츠의 재전송, 의무편성과 같은 정책을 고수하거나 확대하고 있다. 이러한 제도는 방 송과 통신 콘텐츠를 통한 문화의 다양성을 추구하는 프랑스와 독일은 물론 미디어 시장주의 논리가 가장 활성화 되어 있는 미국에서도 추구하고 있는 제도이다. (1) 공익 프로그램의 재전송 주요국들이 공익을 증진시키기 위해 제도화하고 있는 내용규제의 대표적인 형태 가 프로그램의 재전송 원칙이다. 프로그램 재전송의 경우, 대부분 뉴미디어인 케이 블TV와 위성방송 매체들이 공공성과 공익성의 제고를 위해 지상파방송을 전송하는 형태를 띠고 있다. 특히 상업화와 오락화의 추세에 효과적으로 대응하기 위하여 공 영방송과 지역방송 등 공공분야의 채널과 프로그램을 재전송하는 규제 체계를 유지 하고 있다. 미국의 경우 케이블TV 사업자는 운영하는 채널의 수에 따라 비상업적인 채널을 의무적으로 재전송해야 하며, 위성방송의 경우 재전송을 할 경우 해당 지역의 모든 지상파방송을 재전송하도록 하고 있다. 케이블TV 사업자는 적어도 1개 이상 지역 의 비상업적인 방송국의 채널을 의무 재전송해야 하며, 36개 이상의 채널을 운영하 는 사업자는 해당 지역의 모든 비상업적 교육 텔레비전방송 채널을 의무적으로 재 - 7 -

8 전송하도록 하고 있다(OECD, 2007). 이러한 조치는 상업방송을 추구하는 케이블 TV와 위성방송의 상업화를 방지하고 공익성을 강화하여 다양성을 제고하기 위한 조치라고 할 수 있다. 프랑스의 경우도 모든 위성방송사업자와 케이블TV 사업자들은 모든 아날로그 지상파방송(F2, F3, F5, Arte)과 디지털방송인 TV5를 재전송하도록 하고 있다. 아 울러 의회채널인 La Chaine parlementaire 도 의무 재전송해야 한다. 그리고 케이 블TV 사업자들은 지역채널과 지역의 케이블채널에 대해서도 의무재전송을 하도록 규제하고 있다. 케이블TV와 위성방송 사업자만이 의무재전송의 의무를 부과하고 있는 이유는 국민들이 무료 보편적 서비스를 쉽게 접근하도록 하기 위한 것이다 (OECD, 2007). 영국과 독일의 경우 케이블TV에 대해 지상파 의무 재전송의 책무를 부과하고 있다. 영국은 케이블TV사업자들에게 BBC와 채널3, 채널4, 채널5를 재전송하는 의 무를 부과하고 있다. 독일의 경우에도 케이블TV 사업자들은 ZDF나 ARD와 같은 전국적인 공공채널은 물론 지역의 공공채널도 의무 재전송해야 하며, 아울러 지역 에 따라서 일부 상업방송도 의무 재전송하도록 하고 있다(OECD, 2007). 이러한 정 책은 융합상황에서도 뉴미디어 상업방송으로 하여금 지상파방송을 재전송하게 함으 로써 공공의 이익을 증진시키기 위함이다. (2) 콘텐츠 의무 편성 쿼터제 한편으로 공중의 필요를 충족시키고 문화적 다양성을 제고하기 위해 콘텐츠 쿼 터제를 활용하고 있다. 이러한 콘텐츠 쿼터제는 주로 방송 프로그램의 편성에 적용 되고 있다. 프랑스, 독일, 영국 등은 EU의 권고를 받아 들여 방송의 편성에서 콘텐 츠 쿼터제를 유지하고 있다. EU는 회원국들이 방송시간의 최소 10%이상 또는 프 로그램 예산의 10%이상을 유럽의 프로듀서들에 의해 제작된 유럽 제작물에 할당하 도록 권고하고 있다. 이러한 편성 쿼터제는 방송의 공공성과 공익성을 강화하면서 동시에 유럽과 자국의 문화적 전통성을 고수하고자 하는 하나의 내용규제라고 할 수 있다. 프랑스는 지상파 방송사들이 프라임시간대에 유럽영화와 시청각물은 60%, 프랑 스어로 된 영화와 시청각물은 40% 이상 편성하도록 규제하고 있다. 그리고 케이블 TV와 위성방송의 경우 방영하는 영상물의 50%이상을 유럽저작물로 편성하도록 규 정하고 있다. 특히 영화의 경우 특히 프라임 타임대에는 유럽저작물과 프랑스 저작 물을 60대 40의 비율로 편성하도록 하고 있다. 아울러 영화와 시청각물의 원본을 제외하고는 모든 프로그램과 광고에서도 프랑스어로 방영하도록 강제화 하고 있다 (OECD, 2007) 독일도 전국에 방송되는 ARD나 ZDF의 경우 EU 프로그램과 독일어로 된 프로 그램의 쿼터제를 유지하고 있다. 이들 방송국은 종합편성을 하고 있는 방송사로서 - 8 -

9 다양성의 확보를 위해 정보, 문화, 교육을 적절히 배분하여 방송하고 있다. 또한 민 영 종합채널이나 뉴스채널의 경우에도 연평균 시청률이 10% 이상일 경우 제3자가 제작한 프로그램을 매주 260분 이상 편성하도록 규정하고 있다(오양호, 2006). 영국은 Ofcom이 수행하는 6가지의 정책목표 중의 하나로 콘텐츠를 통한 다양성 의 확보를 천명하고 있다. 이에 기초하여 2003년 방송법 335조에 EU의 국경없는 텔레비전 협약 지침에 의거하여 유럽 프로그램 쿼터규정을 적용하고 있다. 그렇지 만 영국의 경우 2003년 법에는 직접적으로 자국의 프로그램 또는 유럽 프로그램에 대한 편성 규약을 두고 있지는 않다. 그렇지만 Ofcom은 매년 방송사들이 독립제작 사들의 프로그램을 25% 이상 편성하도록 하고 있으며, 이들 프로그램은 주시청시 간대와 기타 시간대에 적절하게 배분하도록 하고 있다. 디지털 텔레비전의 경우에 는 방송시간 중 최소한 20% 이상의 독립제작사 프로그램을 편성하도록 규제하고 있다(OECD, 200) 미국의 경우 유럽국가와 같이 프로그램에 쿼터에 대한 강도 높은 규제는 없다. 단지 어린이 청소년에게 미치는 영향을 고려하여 편성에 대한 규제를 하고 있다. 1990년에 제정된 Children's Television Act에 기초하여 FCC는 어린이 방송에서 광고 등 상업적 방송물의 분량을 제한하고 있다. 12세 이하의 어린이들을 주시청자 로 하는 방송에서 상업적 방송물은 주중은 시간당 12분, 주말은 시간당 12분으로 제한하고 있다(OECD, 2007). EU의 경우 어린이용 프로그램의 경우 그 길이가 30 분 미만일 경우 광고를 삽입할 수 없도록 권고하고 있고, 영국 등의 나라에서는 이 권고를 그대로 수용하고 있다(주정민, 2007). 4. 맺음말 디지털기술의 발전과 방송통신 융합에 따라 각국은 내용규제 체계를 서두르고 있다. 각국의 내용규제 체제 개편의 핵심은 매체별, 서비스별로 다양하게 분산되었 던 규제체계를 일원화하고 규제중심에서 탈규제로의 전환이라 할 수 있다. 전통적 으로 공익성에 기초하여 규제해왔던 방송콘텐츠와 보편적서비스에 기초하여 규제해 왔던 통신콘텐츠를 이용자에게 전달되는 콘텐츠라는 동일한 기준으로 평가하려는 시도가 계속되고 있다. 그렇지만 대부분의 국가에서 이들 서비스의 내용의 공공성 을 유지하기 위한 노력들은 예전과 동일하게 지속적으로 전개하고 있다. 각국의 내용규제 체계 개편의 핵심은 타율규제에서 탈피하여 자율규제를 강화하 는 방안을 모색하고 있다. 등급제과 같은 제도를 도입하고, 콘텐츠의 심의와 규제를 민간기구에 일임하는 체계로 개편하고 있다. 그리고 최종적으로 소비자들이 콘텐츠 를 선별하여 활용하도록 하는 이용자 필터링 체계로 전환하고 있다. 이러한 소비자 중심의 규제체계는 디지털 상황에 수많은 콘텐츠에 대한 규제가 불가능하다는 현시 적인 측면과 콘텐츠에 대한 이용자의 능동적인 이용과 교육을 강화해야 한다는 취 지에서 추진하고 있다

10 이미 콘텐츠에 대해 수평적 규제체계로 전환하고, 콘텐츠의 규제를 자율규제 체계로 전환하고 있는 유럽과 북미를 중심으로 콘텐츠 심의제도가 약화되고 있다. 이용자에게 부정적인 영향을 줄 수 있는 콘텐츠는 규제의 대상이지 심의의 대상으 로 간주하지 않고 있다. 심의는 타율적인 간섭의 성격이 강하다고 보고 일정한 기 준을 지키도록 권고하는 규제를 선호하고 있다. 어린이 청소년과 같은 보호 대상들 이 부정적인 콘텐츠에 노출되지 않도록 보호 장치를 마련하면서 오히려 다양한 콘 텐츠가 여러 매체와 채널을 통해 활발하게 유통되도록 진흥체계를 강화하고 있다. 그렇지만 융합상황에서 방송콘텐츠 영역의 경우 예전의 공공성과 공익성을 그대 로 유지하는 규제를 유지하고 있다. 융합이 진전됨에 따라 다양한 콘텐츠가 활발하 게 유통됨으로써 공공영역이 축소되는 것을 우려하여 예전의 공공규제 체계를 지속 하고 있다. 공공영역의 경우 별도의 규제체계를 유지하거나 지상파와 같은 공공재 의 경우 재전송과 프로그램 쿼터제를 유지하는 것이 대표적인 예이다. 아울러 융합 상황에서 어린이와 청소년의 보호를 강화하고 있는 것도 공익성 제고를 위한 규제 체계의 대표적인 형태라 할 수 있다. 주요국의 콘텐츠 내용규제 체계의 변화는 우리에게 시사하는 바가 크다. 현재 우리나라는 매체별로 심의기구들이 별개로 존재할 뿐만 아니라 매체별 규제체계가 통일성을 이루지 못하고 있다. 등급제의 경우, 방송과 게임, 영화 등에서 시행되고 있지만 각기 다른 기준을 적용하고 있다. 자율보다는 타율규제가 강하고, 사전심의 제와 같은 표현의 자유를 위협하는 규제체계가 여전히 존재한다. 이러한 쟁점은 융 합에 따른 규제체계를 정립하지 못한 것이 일차적인 이유이다. 따라서 바람직한 콘 텐츠 규제체계의 정립을 위해 융합규제 체계에 대한 논의가 조속히 마무리되어야 한다. 아울러 방송과 통신의 융합차원에서 논의되고 있는 내용규제 체계에 대한 범위 를 확대할 필요가 있다. 그동안 내용규제 체계에 대한 논의가 주로 방송과 통신의 영역에 국한되었고, 아울러 논의의 수준도 주로 심의체계의 개편에 그쳐왔던 것이 현실이다. 따라서 융합상황에서 콘텐츠의 규제 체계 정립은 방송, 통신과 같은 매체 에서 벗어나 영화, 게임, 오락등과 같은 장르까지 포함하는 방향으로 확대해야 하 며, 동시에 콘텐츠의 진흥과 매체간, 서비스간 역할분담을 통한 다양성과 공공성 확 보차원에서 개선논의가 이뤄져야 할 것이다

11 <참고문헌> 김영덕(2005). 일본의 방송통신 융합현황과 제도, KBI 이슈페이퍼, 05005호. 양동철(2007). 우리나라 인터넷 내용규제 실태에 대한 소고, 법학논총. 제17집, 45~92쪽. 오양호(2006). 선진국의 방송법 비교연구, 한국전파진흥원 연구보고서. 이원우(2006). 통신융합서비스의 확산에 대응한 새로운 규제제도 도입의 국가별 사례조사및 통신규제법의 필요성에 관한 연구, 정보통신 학술연구보 고서. 정보통신윤리위원회(2006). 해외 인터넷 내용규제 법 제도 연구, 정보통신윤리 위원회 연구보고서. 주정민(2007). 방송통신 융합과 해외의 콘텐츠 심의체계 변화, Media+Future, 2007년 11월호. 황성기(2006). 매체융합에 대응한 통합 심의기관 모델 설계, 방송통신융합하의 심의 어떻게 할 것인가-방송통신융합 구조개편 쟁점과 내용규제 기구 검토를 중심으로, 한국여성민우회 주최 세미나 발제문. Federal Trade Commission(2000). Marketing violent entertainment to children: A Review self-regulation and industry practice. OECD(2006). Digital broadband content: Digital broadband strategies and policies. Working party on the Information Economy. OECD(2007). Policy considerations for audio-visual content distribution in a multiplatform environment. Working party on Telecommunication and Information Service Policy

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