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5 <프 로 그 램> 시 간 진 행 내 용 14:00 14:05 개회 및 국민의례 사회자 14:05 14:10 박 영 범 원장 인사말 (한국직업능력개발원) 연단정리 사회자 <국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색> 14:10 14:40 14:40 15:10 1주제 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 2주제 국민 생애주기 맞춤형 고용-복지 통 합 전달체계 개편방안 류 기 락 박사 (한국직업능력개발원) 이 상 준 박사 (한국직업능력개발원) 15:10 15:20 Coffee break 좌장 15:20 16:30 종합토론 최 석 현 박사(경기개발연구원) 오 영 훈 박사(한국직업능력개발원) 어 수 봉 교수(한국기술교육대학교) 성 은 미 박사(경기복지재단) 하 헌 제 과장(고용노동부 고용지원실업급여과) 안 상 훈 교수 (서울대학교) 16:30 폐회 사회자

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7 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 1 - 류기락 박사(한국직업능력개발원) 2주제: 국민 생애주기 맞춤형 고용-복지 통합 전달체계 개편 방안 35 - 이상준 박사(한국직업능력개발원) 종합토론 77 최석현 박사(경기개발연구원) 79 오영훈 박사(한국직업능력개발원) 87 어수봉 교수(한국기술교육대학교) 91 성은미 박사(경기복지재단) 95 하헌제 과장(고용노동부 고용지원실업급여과) 99

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9 1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 - 류기락 박사 (한국직업능력개발원)

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11 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 3 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 1) 류 기 락(한국직업능력개발원) 본 연구에서는 고용과 복지의 선순환을 위한 제도적 조건에 관해서 이론적 논의를 검토하 고, 최근 20여 년 간 OECD 주요 국가의 고용-복지 체제 변화에 대해 분석한다. 구체적으로 고용-복지의 선순환이 개별 정책의 효과적 실행으로 가능한 것이 아니라 일자리와 복지 관련 제도들의 보완성을 담보할 수 있는 제도적 조건을 구축하는 데에 그 단초가 있음을 이론적으 로 논의한다. 또한 최근 20여 년 동안 진행된 OECD 주요 국가의 고용-복지 체제의 변화를 복 지국가체제별로 실증적으로 비교, 분석하였다. 분석결과에 따르면, 보편적 복지와 조정시장경 제를 결합한 사회민주주의 국가에서 여전히 고용-복지 성과가 가장 높았으며, 보수주의 국가 가 그 뒤를 잇고, 자유주의 국가는 괜찮은 일자리와 복지국가 관대성 측면에서 성과가 가장 낮은 것으로 나타났다. 더불어 본 연구에서는 고용-복지 선순환의 제도적 조건을 구축하기 위해서는 일자리 창출과 정부재정 건전성 유지, 사회적 평등 달성이라는 삼중 모순을 해결할 수 있어야 함을 강조하였 다. 자유주의 국가에서는 일자리 창출이 저임금 부문 서비스업 위주로 진행되면서 생산성 격 차가 확대되어 괜찮은 일자리 창출이라는 거시 목표를 달성하는 데 부정적인 영향을 주고 있 음을 확인하였다. 한편 보수주의 국가에서는 정부재정수지 균형 요구를 과도하게 수용할 경우 괜찮은 일자리 창출이 저해될 가능성이 있는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 한국의 고용-복지 체제가 자유주의의 잔여적 복지국가체제의 경로를 회 피해야 할 필요가 있음을 시사하고 있다. 더불어 한국 고용-복지 체제의 형성과 발전 과정이 보수주의 국가와 유사한 점이 있기 때문에 재정수지 균형 요구에 과다하게 경도된다면 괜찮은 일자리 창출이 저해될 가능성이 있다는 점에 주목해야 한다. 1) 이 글은 류기락 외(2012)의 일부를 수정 요약한 것이다.

12 4 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 Ⅰ. 문제제기 본 연구는 고용-복지 선순환의 제도적 조건에 관한 이론적 논의를 비판적으로 검토하고, OECD 주요 국가의 자료를 활용하여 최근 고용-복지 체제의 구조 변화 과정을 분석한다. 주 지하다시피 최근 한국 사회에서는 저성장-저고용 기조가 지속되는 가운데, 한편으로 국민경제 의 인적자원 투자 확대와 생산성 제고 요구를 충족하고, 다른 한편으로 시민이 새로운 사회적 위험에 대처하면서 자신들의 복지수요를 충족시킬 수 있는 고용-복지 패러다임에 대한 논의가 한창 진행되고 있다(김용하 외, 2011; 노대명 외, 2008; 이병희 외, 2009; 이상이, 2011; 장지연 외, 2011; 황덕순 외, 2010). 새로운 고용-복지 체제는 노동을 통해 행복한 삶을 영위할 수 있는 일자리의 창출과 새로운 사회적 위험에 대처할 수 있는 사회안전망 구축이라는 과제를 동시에 해결할 수 있어야 한다. 이는 궁극적으로 고용과 복지의 선순환, 경제정책과 사회정책의 상호보완성이 확보될 때 실현 가능하다. 본 연구는 이와 같은 고용과 복지의 선순환이 개별 정책의 효과적인 실행만으로 가능한 것 이 아니라 일자리와 복지 관련 제도들의 보완성을 담보할 수 있는 제도적 배열(institutional arrangements), 혹은 패러다임 구축에 있음을 이론적으로 논의하고, 나아가 고용-복지 선순환 을 위한 제도적 조건을 경험적으로 분석하였다. 구체적으로 거시적 수준에서는 고용-복지 체제의 제도적 구성에 관한 이론적 패러다임을 검 토하고, 경험분석에서는 노동시장, 복지정책, 노사관계, 숙련형성에 관한 제도적 구성이 괜찮은 일자리와 보편적 복지에 미치는 영향을 실증적으로 파악하였다.

13 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 5 Ⅱ. 고용-복지 선순환의 제도적 조건 본 연구에서는 자본주의 다양성론, 복지국가체제론, 고용체제론 등 고용-복지 체제에 관한 이론적 논의를 검토하면서 고용-복지 선순환의 제도적 조건을 검토한다. 자본주의 다양성론은 비교정치경제학의 전통을 계승하면서도 세계화와 기술구조 변화 속에서 행위자로서의 기업을 강조하고, 기업의 전략적 행위를 조정하게 하는 제도적 기제에 따라 거시경제 성과에 차이가 있음을 강조하였다. 이는 구체적으로 시장 기반 조정과 전략적 조정으로 구별되고, 각각이 자 유시장경제와 조정시장경제에 조응하며, 상이한 비교제도우위를 창출한다고 본다(Hall and Soskice, 2001). 그러나 고용-복지 선순환의 관점에서는 저임금 노동시장의 성장을 억제하고 삶의 질을 향상시킬 수 있는 보편적 사회서비스를 기반으로 한 관대한 복지국가의 구성이 필 수적이다. 1. 고용-복지 선순환의 이론적 논의 자본주의 다양성론은 핵심행위자로서의 기업이 다양한 제도적 조건 아래에서 행위전략을 조 율하는 방식에 따라 시장경제의 작동방식이 매우 상이한 형태를 띤다는 점을 강조한다. 상대 적으로 밀접한 관계망과 깊은 제도적 연결망을 갖춘 조정시장경제에서는 전략적 조정이 지배 적인 조정방식이라면, 탈집중화된 관계와 원거리 계약이 주를 이루는 자유시장경제에서는 시 장조정이 지배적이라 할 수 있다. 조정시장경제(CME: Coordinated Market Economy)와 자유 시장경제(LME: Liberal Market Economy) 모두 각각의 제도적 조건이 결합되어 이른바 제도 의 비교우위 를 확보하는 것으로 파악되고 있다(Amable, 2000; Hall & Soskice, 2001).조정시 장경제가 상대적으로 장기간 숙련투자와 점진적 혁신에 비교우위를 갖고 있다면, 자유시장경 제는 단기적 인력이동과 급진적 혁신에 매우 친화적인 제도적 조건을 갖추고 있다 (Amable, 2000). 그러나 고용과 복지의 선순환이라는 측면에서는 두 체제의 제도적 균형이 동일한 가치를 갖 고 있다고 보기는 힘들다. 특히 어떠한 체제가 일자리를 창출하는 데 보다 기여하고 있는가, 또한 어떠한 체제가 시민에게 노동시장에 의존하지 않고도 사회적 위험으로부터 보호받을 수 있는 기본적 권리를 부여하고 있는가라는 두 측면에서 체제의 제도적 우위를 비교할 필요가 있다. 자본주의 다양성론의 주장을 그대로 수용한다면 자유시장경제는 상대적으로 일자리 창 출에 보다 우위를 나타내는 반면, 소득불평등이 확대되고 재상품화 경향이 강해 보편적 복지 제공에는 취약할 것으로 판단된다. 반면, 조정시장경제는 보편적 복지를 통한 사회안전망 제공

14 6 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 에는 나름대로 괄목할 만한 성과를 보여 주고 있으나, 실제 고용확대에는 어느 정도 한계를 보여 준 것으로 판단된다. 복지국가체제론은 고용-복지 선순환 구조를 분석하기 위해서 필요한 노동시장과 복지국가의 제도적 조건을 규명해 준다. 특히 복지국가의 관대성이 노동시장의 구조와 사회계층화를 규정 하는 가장 중요한 제도적 조건임을 강조하고 있다. 최근 세계화와 경쟁의 격화로 인해 국민경 제 내에서 국가의 정책적 자율성이 제한되고 있다. 이는 이른바 보몰의 비용 질병 (Esping Andesen, 1990; 1999; Iversen and Wren, 1998) 2) 이라 불리는데, 서비스 부문의 성장과 제조업 부문 간 생산성 격차의 확대는 노동시장과 복지국가제도에 커다란 도전이 되고 있다. 이를 위 해 저생산성 부문의 비용을 사회공동체가 배분하는 방식에 따라 고용-복지 선순환 구조가 상 이한 양상을 띨 수 있다는 점이 매우 중요하다(Hassel, 2006; Scharpf, 2006). 고용체제론은 노동시장 구조에 의해 노동이동의 유형과 소득변동과 같은 노동시장 성과의 연관을 분석하고자 하는 시도이다(DiPrete, 2005; DiPrete et al., 1997; Gallie,2008; Muffels et al., 2002). 고용과 복지 선순환 체제 구축의 또 다른 목적이 바로 괜찮은 일자리를 확보해 주 는 것이라 할 때, 고용-복지 체제가 노동이동에 따르는 소득상실의 위험을 보장하는 정도는 매우 중요한 함의를 갖는다. 이는 이행노동시장 이론에서 노동이동의 유형을 구분하면서 노동 시장으로의 진입을 가로막는 배제적 이행을 줄이고, 사회통합과 일자리 유지를 위한 유지적 통합적 이행을 강조한 것과 일맥상통한다(Schmid, 2003). 즉 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 의 또 한 가지 목표는 배제적 이행의 위험을 낮추고 유지적 통합적 이행 가능성을 높이는 데 있다. 특히 노동시장에서 개인이 보유한 인적자원뿐 아니라 제도적 장치를 통해 하 향 이동이나 소득상실 위험으로부터 보호장치를 제공하는 것은 고용-복지 선순환의 필수적 조 건이라 할 수 있다(DiPrete, 2005). 2. 제도적 상호보완성의 논리 고용과 복지의 선순환을 위해서는 경제정책과 사회정책의 연계, 국가와 시장, 그리고 기업 간 의사결정과 행위조정 기제를 파악하는 데서부터 출발해야 한다. 즉, 고용정책이나 복지정책 2) 보몰(Baumol, 1967)에 의하면 서비스 산업의 장기적인 생산성은 제조업에 비해 떨어지는 경향을 보 이는데, 이는 교육, 의료, 복지 등의 서비스에 대해서는 본질적으로 생산성을 대폭적으로 끌어올리는 것이 불가능하기 때문이라는 주장이다. 결과적으로 서비스 산업에서의 생산성 저하는 상대임금 수준 의 하락으로 이어지게 된다. 만약 서비스 부문의 임금을 생산성이 높은 제조업 부문의 임금과 비슷한 수준으로 유지하고자 하면 해당 일자리가 시장에서 퇴출되는 결과를 초래한다. 요컨대 비용 질병 (cost disease) 은 제조업 부문과 서비스업 부문의 생산성 격차가 확대되면 서비스 부문에서 고용을 유지하면서 높은 임금을 지급하는 양질의 일자리를 유지하기 어렵게 되는 딜레마를 의미한다 (Esping-Andersen, 1999).

15 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 7 을 따로 입안, 실시한다 하더라도 각 정책이 목표로 하는 성과를 얻기가 쉽지 않다는 점을 고 려해야 한다. 이는 고용과 복지에 영향을 미치는 여러 제도적 배열이 상호 작용하는 방식을 파악하고 정책 설계에 이를 반영하여야만 고용과 복지의 선순환 확보라는 정책효과를 얻을 수 있기 때문이다. 자본주의 다양성론(Hall & Soskice, 2001)에서는 제도적 상호보완성 을 중시하는데, 이는 고 용정책이나 복지정책의 성패가 상호 연관되어 있는 제도적 배열의 존재 여부에 달려 있기 때 이다. 따라서 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안은 고용과 복지를 구성하는 다양한 제 도적 구성요인들의 배열, 그리고 제도 구성에 이해관계가 있는 행위자의 조정양식을 고려할 때만 실행 가능하다는 함의를 갖고 있다. 현재까지 많은 연구에서 일자리 확대와 보편적 복지 제공이 상충되는 정책목표임을 강조 (Iversen & Wren, 1998; Blau & Kahn, 2002)해 왔으나, 상이한 제도적 조합에 따라두 측면에 서 상승효과를 유도할 수 있다. 예컨대, 산업구조와 기술 변화에 따른 노동이동을 촉진하여 구 조조정의 여파를 흡수하는 동시에 보편적 복지서비스와 급여를 제공함으로써 노동이동의 역동 성과 소득보장의 안정성이 효율적으로 조합될 가능성이 충분하기 때문이다. 이는 유연안정성 론과 이행노동시장이론에서도 주목해 온 측면으로, 노동시장구조와 복지제도의 성격이 가장 결정적인 요인이라고 할 수 있다. 3) 3. 고용-복지 선순환의 의미 본 연구에서는 크게 두 가지 측면에서 고용-복지의 선순환을 규정한다. 첫째, 괜찮은 일자리 창출이 복지국가의 재정기반을 확대하여 보편적 복지의 제도적 조건을 형성한다는 측면이다. 둘째, 보편적 복지의 확대를 위한 정책적 개입, 특히 현금급여보다는 사회서비스 투자를 증가 시키면 고용 효과가 증대된다는 측면이다. 이때 저소득 저임금 일자리의 확대를 방지하기 위 해서는 국가 부문이나 사회보장제도를 통해 저소득 고용의 비용을 사회적으로 충당해야 한다. 첫째 측면에서 노동시장 내에서 고용관계를 규율하는 제도적 조건이 신규일자리 창출을 저 3) 물론 이러한 제도적 조합이 단순히 역사적 또는 구조적 조건에 의해서 결정되는 것은 아니다. 보편적 복지와 괜찮은 일자리를 갖춘 고용-복지 체제의 구성을 지지할 수 있는 정치연합은 제도의 성과에 상 당한 영향을 행사하기 때문이다(Colier and Colier, 1991; Thelen, 2004). 자본주의 다양성론에서 흔히 제도가 고용과 혁신 성과의 열쇠임을 강조하고 있고 복지국가체제론에서는 복지체제와 노동시장 구조가 한 국가의 고용 및 분배 성과를 결정하는 가장 중요한 기제임을 강조하고 있다. 이 두 이론의 주장은 설득력을 갖고 있으나, 한편으로는 구조결정론으로 귀결되기 싶다. 구조가 개인의 선호와 선 택의 폭을 규정하는 역할을 하지만 결정적 국면에서 개인, 특히 정치연합에 의해 경로의존이냐 경로 이탈이냐가 달라질 수 있기 때문이다(Giddens, 1993; Hodgson, 2006). 이와 관련하여 한국의 고용- 복지 체제의 형성과 구조변화 과정에서 정치적 역학관계를 규명하기 위한 추가 연구가 필요하다.

16 8 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 해한다면 이는 고용에서 복지로의 선순환 관계에 부정적인 영향을 미칠 것이다. 이와 관련해 서 한국 사회에서 목도되고 있는 저성장 저고용 기조가 가장 중요한 쟁점이라 할 수 있다. 우리나라 노동시장은 1960년대 이후 압축성장 을 경험하면서 급속한 경제발전에 따라 노동수 요가 지속적으로 증가해 왔다. 그 결과 실질적으로 완전고용 상태를 유지해 왔으며, 기업단위 로 임금과 고용에 관한 규칙이 결정되는 기업 내부 노동시장 의 특성을 유지해 왔다(정이환, 2006). 그러나 1990년대 중반 이후 세계화와 국제개방, 노동시장제도와 노사관계의 유연화가 본격적으로 진행되고 1997년 경제위기를 경험하면서 실업문제가 본격적으로 노동시장의 주요 의제로 등장하였다. 이는 우리나라 노동시장구조에 매우 큰 의미를 가지며, 실업문제, 즉 일자 리 문제가 노동시장과 사회정책의 핵심의제로 등장하였음을 뜻한다. 이 같은 배경 아래에서 고용보험제도가 본격적으로 실시되고 구직급여 지급과 같은 소극적 노동시장정책 수단뿐만 아 니라 직업훈련과 구직서비스를 제공하는 적극적 노동시장정책 수단이 활성화되기 시작하였다. 둘째 측면에서 국가가 사회서비스 부문을 중심으로 공공부문 확대 전략(the public sector expansion strategy, Esping-Anderen, 1990; Korpi & Palme, 1998)을 구사한다면 시장에 맡겨 둘 때보다 교육, 의료 및 복지 등 사회서비스 분야에서 이른바 괜찮은 일자리 가 더 많이 창 출될 것이다. 이와 같은 방식으로 고용이 증가하면 자연스럽게 사회보험과 공공서비스 지출에 필요한 조세기반이 확충될 것이다. 결과적으로 고용으로부터 시작하여 복지로의 선순환 관계 를 구축할 수 있는 여건이 마련된다.

17 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 9 Ⅲ. OECD 주요 국가의 고용과 복지의 구조변화 다음으로 OECD 주요 국가의 고용-복지 체제의 변화를 경험적 자료를 활용하여 분석하였다. 분석대상 16개국에 대해 1991년부터 2010년까지 불균형 패널자료(unbalanced panel data)를구 축하여 고용-복지 체제의 주요 성과 추이를 살펴보고, 괜찮은 일자리 지수와 복지국가 관대성 에 영향을 미치는 제도적 요인을 규명하였다. 1. 고용-복지 선순환의 경험적 지수 구성 고용-복지 선순환을 위해 국민경제는 괜찮은 일자리를 창출할 수 있는 제도적 구조를 갖추 는 동시에 시민의 삶의 질을 향상할 수 있도록 복지서비스를 제공할 수 있는 관대한 복지 제 도를 갖추고 있어야 한다. 괜찮은 일자리 는 고용의 측면에서 저임금 일자리가 아니라 일정 수준의 생활을 유지할 수 있는 지속가능한 일자리 혹은 이를 가능하게 하는 거시경제적 조건 을 의미한다. 관대한 복지국가 는 에스핑 앤더슨의 탈상품화 개념과 연관되는데, 복지의 측면 에서 실업, 질병, 노령 등의 사회적 위험에 직면하여 시민이 시장노동에 의지하지 않고도 일정 한 소득을 보장받는 정도를 의미한다(류기락 외, 2012; Esping-Andersen, 1990). 이를 경험적 으로 측정하기 위해서 본 연구에서는 괜찮은 일자리 지수 와 복지국가 관대성 지수를 아래와 같이 구성하였다. 전자와 관련하여 ILO의 괜찮은 일자리 지수 (Decent Work Indicators: ILO, 2008)는매우 중요한 준거를 제시해 주고 있다. 이 지수는 국민국가의 노동시장 및 사회경제적 조건 전반을 측정하는 도구로서, 크게 다섯 범주로 구성되어 있는데, 구체적으로 1) 고용기회 및 고용안정, 2) 노동조건, 3) 고용평등 및 일 가사 양립, 4) 소득평등과 사회보장, 5) 노동기본권과 노동의 사회적 대표성(참여발언)이 포함되어 있다. ILO의 괜찮은 일자리 지수는 다수의 연구에서 직접 사용되거나 변형된 형태로 활용되었다 (Bonnet et al., 2003; 방하남 외, 2007). 본 연구에서는 ILO의 괜찮은 일자리 지수 의세부항목 을 일부 조정하여 괜찮은 일자리 지수 를 새로이 구성하였다. 기존 연구와의 차이는 크게 다 음과 같다. 첫째, 일과 가사의 양립에 관한 항목은 국가 간 비교 가능한 데이터 확보에 어려움이 있어 지수 구성 과정에서 제외하였다. 둘째, 괜찮은 일자리 지수 를 두 종류로 구분하여 새롭게 구 성하였는데, 괜찮은 일자리 지수 1 (DWI Version 1)은 기존 연구와의 일관성 유지를 위해

18 10 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 ILO 지수의 항목들을 최대한 포함하였다. 셋째, 괜찮은 일자리 지수 2 (DWI Version 2)에서 는 ILO의 괜찮은 일자리 지수의 세부항목 가운데서 복지국가 관대성, 즉 탈상품화와 밀접하게 연관되어 있는 사회보장 항목을 추가로 제외하였다. 또한 노사관계 변수를 포함하고 있는 참 여발언 항목도 제외하였는데, 이는 패널자료에 대한 회귀분석 과정에서 복지국가의 관대성과 노사관계가 괜찮은 일자리에 미치는 영향을 파악하고 인과관계를 명확하게 하기 위한 것이 다. 4) 3장에서 전체 국가의 괜찮은 일자리 창출 역량을 종합적으로 평가할 때는 괜찮은 일자 리 지수 1 (DWI Version 1)과 괜찮은 일자리 지수 2 (DWI Version 2)를 함께 사용하고, 회귀 분석에 변수로 포함할 때에는 후자를 사용하였다. 5) 가. 괜찮은 일자리 지수의 구성 <표 1>은 괜찮은 일자리 지수의 영역과 세부항목 지표를 나타낸 것이다. 괜찮은 일자리 지수는 크게 고용기회, 임금보상, 근로조건, 일과 가사의 양립, 고용안정, 고용평등, 사회보장, 참여발언, 능력개발 등 9개의 영역으로 구성되어 있다. 각 항목별로는 최소 2개에서 최대 5개 까지 세부지표가 포함되어 있다. 괜찮은 일자리 지수를 구성하기 위해 우선 각 영역의 항목들 을 표준화하였다. 즉, 세부지표를 각 연도별로 최솟값에 대한 해당국가의 위치를 각 지표의 최 댓값과 최솟값의 차이로 나누어 표준화하였다. 이는 보넷(Bonnet et al., 2003)의 방법과 방하 남 외(2007)의 방법을 혼합하여 사용한 것이다. 각 지표를 산출할 때에 따로 가중치를 부여하 지 않았으므로 모든 지표는 동등한 가중치를 부여한 것으로 볼 수 있다. 식 식 위의 식(1)에서 는 괜찮은 일자리 영역별 하위지표를 나타낸다. 는 괜찮은 일자리 지수의 4) 이 가운데 소득평등과 사회보장에 관한 지수는 탈상품화 라는 고용-복지 선순환의 다른 축과 밀접하 게 관련되어 있다. 탈상품화의 정도가 높은 국가는 공공사회복지 지출규모와 공적 현금급여 지출액 비중이 상대적으로 높으며, 소득불평등과 상대적 빈곤율은 낮기 때문이다. 그러나 탈상품화와 괜찮은 일자리 지수의 소득평등과 사회보장 항목이 완전히 일치하는 것으로 보기는 어렵다. 전자가 사회보 장 및 복지제도의 구조적 제도적 특징을 포착하는 것이라면, 후자는 상대적으로 전자와 같은 제도적 구조가 갖춰진 국가에서 나타나는 사후적 결과로 파악되기 때문이다. 따라서 분석적인 차원에서 양자 의 지수를 함께 고려해도 별다른 문제가 없다고 간주한다. 5) 지수 구성에 대한 상세한 내용은 후술한다.

19 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 11 각 영역별 하위지표의 수를 나타내며, 는 괜찮은 일자리 지수의 각 영역을 의미한다. 따라서 영역의 괜찮은 일자리 지수는 표준화한 세부지표의 평균값으로 계산된다. 식(2)에서 은 괜 찮은 일자리 지수에 포함된 하위영역의 수를, 는 괜찮은 일자리 지수 1, 2를 의미한다. 는 식 (1)에서 구축한 괜찮은 일자리 하위영역, 즉 고용기회, 임금보상, 근로조건, 고용안정, 고용 평등, 사회보장, 참여발언, 능력개발 영역 세부지표의 평균 표준화값을 나타낸다. 최종적으로 괜찮은 일자리 지수는 두 가지 값으로 구축하였다. 괜찮은 일자리 지수 1은 <표 1>의 항목 가운데 일과 가사의 양립 항목을 제외한 지표를 표준화한 후 그 평균값을 나타낸 다. 괜찮은 일자리 지수 1에는 보편적 복지에 관한 탈상품화 지수와 밀접하게 연관되어 있는 사회보장 항목이 포함되어 있다. 또한 고용과 복지의 선순환을 결정하는 중요 요인인 노사관 계 변수가 참여발언 항목에 다수 포함되어 있다. 괜찮은 일자리 지수 2에는 이들을 제외한 항 목의 세부지표를 표준화하여 그 평균값으로 구축하였다. 경험분석에서 복지국가체제별로 또는 국가별로 괜찮은 일자리를 창출할 수 있는 사회경제적 조건을 비교할 때에는 괜찮은 일자리 지수 1을 사용하고, 실제 통계분석 등에서 상관관계를 비교하거나 인과관계를 추정할 때에는 괜찮은 일자리 지수 2를 사용하였다. 이러한 방법으로 새롭게 재구성한 괜찮은 일자리 지 수 (DWI version 1 & 2)의 세부내용은 <표 1>과 같다. <표 1> 괜찮은 일자리 지수의 세부항목 분류 지표 자료 출처 경제활동 참가율: 만 15세 이상 생산가능인구 대비 경제활동인구 비율 고용률: 만 15세 이상 생산가능인구 대비 취업자 비율(emprate 변수를 사용) ILO KILM 1990~2010 OECD 1991~ 고용기회 임금근로자 비율: 임금근로자/전체 취업자 실업률: 지난 1주간 구직활동 기준(ILO 기준) 실업자 비율 청년실업률: 15 24세 인구의 실업률 ILO KILM 1987~2009 ILO KILM 1980~2010 ILO KILM 1980~2010 상대빈곤율(중위소득 50% 이하 비율) OECD 임금보상 3. 근로조건 지니계수 세전 지니계수 세후 지니계수 주 50시간 이상 일하는 근로자/총 고용 주당 평균 근로시간 연평균 근로시간 산재발생률(근로자 1,000명당) 치명적 부상률(10만 명당) WIID OECD OECD KILM 1980~2010 KILM 1980~2010 KILM 1980~2010 LABORSTA 1980~2008 LABORSTA 1980~2008

20 12 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 분류 지표 자료 출처 근속 1년 이상자/총 고용 OECD 1992~ 고용안정 5. 고용평등 6. 사회보장 (탈상품화 지수와 중복되므로 총합지수 DWI 2에서는 제외) 7. 참여발언 (DWI 2에서는 제외) 임시직 근로자/총 고용 공공부문 종사자/총 고용 평균 근속 연수 전문기술직에서 남성 대비 여성의 비율:(전문직 여성/총 고용)/(전문직 남성/총 고용) 15시간 이상 임금근로자 중 여성/남성 시간당 소득 비율 실업급여 수급률(실업급여 수급자 수/전체 실업자 수) 산재보험 적용률 GDP 대비 사회보장지출 OECD 1983~2010 OECD 1995~2010/ LABORSTA OECD 1992~2010 ILO KILM 1987~2010 OECD ILO SES 1971~2003 ILO OECD SOCX 1980~2012 노조조직률 OECD, ILO SES 노조가입자 대비 단체교섭 적용률 Golden and Wallerstein (2006) data 의존 노동력 대비 단체교섭 적용률 Golden and Wallerstein (2006) data 총 노조조직률 Golden and Wallerstein (2006) data 순 노조조직률 OECD, ILO SES 능력개발 전문직 종사자/총 고용 15 24세 인구비율 대비 GDP 중 공공교육 지출 25세 이상 총인구/중등과정 이상 학력자 25세 이상 인구의 교육 연수 중위값 OECD OECD Social Security DB OECD Social Security DB OECD Social Security DB 나. 복지국가 관대성 지수의 구성 복지국가의 관대성은 스크러그스(Scruggs, 2005)의 복지국가 관대성 지수를 활용하였다. 이 지수는 각 국가별로 실업급여, 연금제도, 상병급여 관대성 지수를 구한 뒤 이를 더한 값이다. 각각의 항목에 대한 지수 구성방법을 살펴보면, 실업급여의 관대성 지수는 실업급여의 소득대 체율과 실업급여 지급기간, 실업급여 수급자격 획득에 필요한 기여기간을 가구 유형(독신 및 유자녀 가구)에 따라 가중평균한 후 실업급여 적용률(coverage)을 곱한 값이다. 연금제도와 상 병급여의 관대성 지수는 스크러그스(Scruggs, 2005)의 데이터와 OECD, MISSOC, ILO 자료를 함께 사용하였다. 연금제도와 상병급여의 관대성 지수는 연금과 상병급여의 소득대체율과 지 급기간, 수급자격 획득에 필요한 기여기간, 수급대기 기간을 가구 유형(독신 및 유자녀 가구) 에 따라 가중평균한 후 상병급여 적용률(coverage)을 곱한 값이다.

21 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 13 연금제도의 관대성 변수를 구축하기 위해서 연금재원조달(pension funding) 자료는 스크러그 스(Scruggs, 2005)의 자료와 OECD의 2005, 2007, 2009, 2011년 Pensions ata Glance 자료를 사용하였으며, 이전 연도와 비교하여 변화가 없는 경우 동일한 값으로 간주하였다. 연금의 소 득대체율과 연금의 적용률 역시 동일한 자료를 사용하였고, 연금의 적용률을 제외하고는 World Bank의 자료를 추가하였다(국가별로 사용한 연도는 차이가 있다). 남성과 여성의 은퇴 연령은 ILO SECSOC의 자료로, 2003, 2006, 2008, 2010년 자료를 사용하였다(ILO, 201 2c) 년 이후 자료 중 조사되지 않은 연도의 값은 이전 연도와 수치가 변하지 않은 경우 연령의 변 화가 없는 것으로 간주하였다. 상병급여의 수는 SECSOC의 2003, 2006, 2008, 2010년 자료를 사용하였다. 2003년 이후 자료 중 조사되지 않은 연도의 값은 이전 연도와 수치가 변하지 않은 경우 연령의 변화가 없는 것 으로 간주하였다. 상병급여 수급자격 기간, 상병급여 수급기간, 상병급여 소득대체율, 상병급여 수급대기 기간의 값을 사용하였다. 복지국가 관대성 지수는 자료의 제약으로 인해 1980~2002년까지의 데이터만 활용할 수 있 다. 따라서 2003년 이후 복지국가 관대성은 실업급여 관대성 변수를 대리 변수로 활용하였다. 실업급여 관대성은 1985~2002년까지는 스크러그스(Scruggs, 2005)의 자료를 활용하였으며, 2003년부터 2010년까지는 플릿과 카미난다(Vliet & Caminanda, 2012) 및 OECD Stati stics and Database와 EU의 MISSOC(Mutual Information System on Social Protection in the Member States of the European Union, 2012), ILO laborstats(ilo, 2012b)를 활용하여 가용한 값을 모 두 사용하였다. 6) 실업급여는 스크러그스(Scruggs, 2005)의 자료와 플릿과 카미난다(Vliet and Caminada, 2012)가 수정, 보완한 자료를 사용하였다. 다. 자료와 변수, 분석모형 1) 자료 본 연구의 분석대상 국가는 16개국이며, 분석시기는 1991년부터 2010년까지이다. 16개국의 국가 유형은 에스핑 앤더슨의 복지국가체제론의 분류에 따라 북유럽 사회민주주의, 대륙유럽 보수주의, 영미 자유주의 국가로 구분하였다. 북유럽 사회민주주의 국가에는 덴마크, 노르웨이, 스웨덴, 핀란드가, 대륙유럽 보수주의 국가에는 오스트리아, 독일, 벨기에, 네덜란드, 프랑스, 이 탈리아가, 영미 자유주의 국가에는 오스트레일리아, 뉴질랜드, 아일랜드, 영국, 캐나다, 미국이 포함되었다. 6) 자료 구축 방법에 관한 구체적인 내용은 플릿과 카미난다(Vliet and Caminanda, 2012)를 참고할 것.

22 14 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 2) 변수 고용률, 실업률, 청년고용률과 청년실업률은 OECD 기준에 따라 국가별로 해당연도의 자료 를 집계한 것이다. 정부재정 건전성 지표로는 정부재정수지 균형변수를 활용하였다. 이 변수는 GDP 대비 총 조세수입과 총 정부지출의 차이를 나타내며, 값이 음수인 경우 재정적자 상태를, 양수인 경우에는 재정흑자 상태를 의미한다. 복지국가 관련 변수로는 사회복지지출 변수를 사용하였다. 사회복지지출은 복지국가의 전반 적 규모를 파악할 수 있는 변수로, OECD Social Expenditure에서 자료를 구축하였다. 순사회 복지지출 변수는 노인, 유족, 근로 무능력자 관련 지출, 건강, 적극적 노동시장정책, 실업, 기타, 주거항목을 모두 포함한 값을 사용하였으며, GDP 대비 사회복지지출액으로 정의된다. 노사관계와 단체교섭의 조율 정도를 나타내는 변수인 노동조합 조직률과 단체교섭의 조율 정도는 비써(Visser, 2011)의 자료를 사용하였다. 이 자료에는 노조조직률, 단체교섭 적용률, 단 체교섭의 집중화 및 조율 정도에 관한 변수와 노조와 사용자 단체 양자협상, 국가 및 삼자 협 의회의 사회정책 결정과정에 관한 자료를 포함하고 있다. 특히 단체교섭 적용률, 조정과정, 단 체교섭의 수준(기업, 산업, 전국)에 관한 내용도 포함하고 있다. 7) 제조업과 서비스산업 부문 간 생산성 격차는 OECD의 Structural Analysis Database(STAN INDUSTRY 2009e) 자료를 활용하였다. 이 자료에는 전 산업 및 각 산업별 부가가치와 총 종 사자 수가 포함되어 있다. 각 산업별 생산성은 산업별 부가가치를 해당산업 총 종사자 수로 나눈 값이다. 제조업과 서비스산업 부문 간 생산성 격차는 제조업 생산성 대비 공공 사회 개인 서비스산업 생산성의 비율로 계산하였다. STAN 자료에 포함된 산업으로는 전 산업 (Grand total), 종이 및 종이생산(paper and paper products), 전기 및 광학기계(E lectrical and optical equipment), 우편 및 전기통신(post and telecommunication), 금융 보험 부동산 및 비 즈니스 서비스(finance, insurance, real estate and business service),농업 수렵 임업 및 농 업(agriculture, hunting, forestry and fishing), 전체 제조업, 공공 사회 개인 서비스 (community and social and personal services), 전체 서비스업(total ser vice)이 있다. 생산성 값은 디플레이터를 사용하였으며, 1991년부터 2008년까지의 기초자료를 활용하여 변수를 구축 하였다. 숙련형성체제의 특징을 파악하는 변수로는 중등과정 이상에서의 직업교육 등록률을 사용하 였다. 고등교육 등록률 변수는 UNESCO(UNESCO, 2012)에서 중등교육(Secondary-level) 순등 록률과 ISCED 3(중등교육 단계)의 직업교육 등록률을 추출하였고, 고등교육 단계 직업교육 등 록률은 OECD Factbook에서 추출하여 사용하였다. 7) 노조조직률 변수와 단체교섭 조율 정도, 임금교섭 수준 변수에 대한 상세한 설명은 비써(Visser, 2011)과 켄워시(Kentworthy, 2001a; 2001b)를 참고할 것.

23 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 15 그 밖의 통제변수로는 세계화 관련 변수와 무역개방 정도, 인구구조 등이 포함되어 있다. 세 계화 관련 변수로는 순이민율, 개발도상국가로부터의 수입규모, 해외직접투자를 활용하였다. 첫째, 순이민율은 국내로의 유입 이민자에서 국외로의 유출 이민자를 뺀 순수 이민자로 인 구 1,000명 대비 비율로 정의된다. 둘째, 개발도상국가로부터의 수입규모는 OECD International Trade by Commodities Statistics 자료를 기준으로 서비스를 제외한제조업 상품 (manufactured imports) 중 SITC(버전 2) 5, 6, 7, 8번의 기준에 부합하는 수입상품으로 한정 하여 값을 산출하였다(OECD, 2009d). 이때 수입은 OECD 선진 23개 국가를 제외하고 멕시코, 체코, 헝가리, 폴란드, 한국, 슬로바키아, 칠레, 슬로베니아, 이스라엘, 에스토니아 등 11개국으 로부터의 수입규모로 산출하였다. 셋째, 전체 노동인구 1인당 해외직접투자 규모 변수는 World Bank World Development Indicator 2011(WDI)에서 해외직접투자 규모와 전체 노동인 구를 구한 후 전자를 후자로 나누어 로그를 취하여 사용하였다(World Bank, 2011). 무역개방 정도는 변수는 GDP 대비 수출과 수입 비율의 로그값으로 계산하였다(Bernal-Verdugo et al., 2012). 3) 통계모형: 고정효과 모형(Fixed-Effects Model) 고용-복지 선순환 모형에서 각 국가별 패널자료를 활용하여 괜찮은 일자리와 복지국가 관대 성을 결정하는 제도적 요인을 분석하기 위해서 고정효과 모형을 활용하였다. 본 연구의 분석 자료는 OECD 16개 국가의 20년간 불균형 패널자료로 노동시장과 복지정책, 노사관계, 숙련형 성, 정부재정수지 및 부문 간 생산성 격차, 세계화 및 기타 변수를 포함하고 있다. 자료는 OECD 16개 국가의 1991~2010년 관측치를 포함하고 있다. 불균형 패널자료에 대한 회귀분석에서 오차항은 측정단위인 국가 내에서 시계열적 상관성을 보여 줄 가능성이 매우 높다. 일반적인 최소자승추정 방법(OLS)은 시간에 따라 불변하는 요인 을 체계적으로 다루지 못하며, 결과적으로 이러한 시간불변요인이 오차항으로 전이되어 이질 성 편이(heterogeneity bias)를 발생시키고, 회귀계수의 표준오차를 과소추정하게 된다(Greene 2011; Halaby, 2004; Hsiao, 1986). 불균형 패널자료를 분석하기 위한 통계모형으로는 고정효과 모형을 활용한다. 8) 고정효과 모형은 식 (1)과 같이 표현된다. 8) 고정효과 모형과 임의효과 모형의 분석결과를 같이 제시하고 하우스만 검증(Hausman test)의 결과로 어떠한 방법이 보다 일관된 추정치를 제공하는가를 비교할 필요가 있다. 하우스만 검증 결과 귀무가 설이 맞는다면 고정효과 모형과 임의효과 모형 모두 일치 추정량(consistent estimators)이므로 서로 비슷한 값을 갖게 되어 체계적인 차이가 존재하지 않는다 (Allison, 2005). 그러나 귀무가설이 틀리다 면 임의효과 모형의 추정량은 일치 추정량이 아니므로 일치 추정량인 고정효과 모형의 추정량과 체계 적 차이가 있을 것으로 예상된다. 즉, 귀무가설이 지지되지 않으면 고정효과 모형을 선택하는 것이 보다 적절하다. <표2>와 <표 3>의 모형에 대하여 하우스만 검증을 실시한 결과, 일부 모형에서는 고 정 효과 모형이 일치된 추정량을 제공해 주는 것으로 나타나지만 다른 모형에서는 임의효과 모형의

24 16 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 식 (3) 위의 식 (3)은 고용-복지의 제도적 조건이 괜찮은 일자리와 복지국가 관대성에 미치는 효과 를 추정하는 고정효과 모형이다. 종속변수는 괜찮은 일자리 지수 2, 복지국가 관대성 지수, 고 용기회 등을 포함하며, 각각의 추정모형에 따라 상이하다. 식 (1)에서 =1, 2,...,, 는 1, 2,... 로 각각 국가와 시간을 나타내며, 는 국가 고정효과를, 는 연도 고정효과를 나타낸다. 는 국가에서 연도의 괜찮은 일자리 지수와 복지국가 관대성, 고용기회 등의 종속변수 를 나타낸다. 는 관측할 수 없는 국가 특정효과를 나타낸다. 는 통제변수를 나타내며, 는 의 회귀계수를 나타낸다. 는 모형에 의해 설명되지 않는 오차항이다. 추정결과가 고정효과 모형과 큰 차이가 없는 것으로 나타났다. 본문에서는 고정효과 모형의 계수 추 정치가 임의효과 모형에 비해 불편 일치 추정량을 제공하고, 공변인과 국가 더미변수 간의 공분산성 이 없다는 가정이 필요로 하지 않는 점을 고려하여 고정효과 모형의 결과를 제시하였다.

25 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 17 Ⅳ. 분 석 결 과 1. 주요 변수 추이 아래의 [그림 1] - [그림 3]에서 복지국가체제에 따라 주요 변수의 추이를 비교한 결과, 사 회민주주의 복지국가체제가 괜찮은 일자리 지수와 복지국가 관대성 지수 모두 가장 높은 것으 로 나타났다. 보수주의 복지국가는 두 지표의 분산이 비교적 커서 체제 내 국가 간 차이가 두 드러졌다. 자유주의 국가는 괜찮은 일자리 지수와 복지국가 관대성 모두 가장 낮은 것으로 나 타났다. 고용률과 실업률 추이를 비교하여 복지국가의 고용성과를 살펴본 결과 역시, 괜찮은 일자리 지수나 복지국가 관대성에 대한 비교결과와 동일한 양상을 보여 주었다. [그림 1] 보수주의 국가의 괜찮은 일자리 지수 추이: 1991~2010년 다음으로 제조업 부문과 사회서비스업 부문 간 생산성 격차 추이와 정부재정수지 균형 추이 를 비교하고 고용-복지 체제의 주요 변수가 이 두 변수와 어떠한 상관관계를 갖는지, 그리고 그러한 관계가 시간이 흐름에 따라 변화를 보이는지 살펴보았다. 부문 간 생산성 격차는 사회 민주주의 국가 내에서 다소 차이가 있었는데, 노르웨이나 덴마크는 상대적으로 생산성 격차가

26 18 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 큰 반면, 스웨덴과 핀란드는 생산성 격차가 축소되는 것으로 나타났다. 자유주의 국가에서는 전반적으로 생산성 격차가 좁혀지는 추세가 발견된 반면, 보수주의 국가에서는 부문 간 생산 성 격차에 큰 변화가 발견되지 않았다. [그림 2] 자유주의 국가의 괜찮은 일자리 지수 추이: 1991~2010년

27 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 19 [그림 3] 사회민주주의 국가의 괜찮은 일자리 지수 추이: 1991~2010년 [그림 4] 사회민주주의 국가의 괜찮은 일자리 지수와 부문 간 생산성 격차의 상관관계

28 20 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 [그림 5] 자유주의 국가의 괜찮은 일자리 지수와 부문 간 생산성 격차의 상관관계 [그림 6] 보수주의 국가의 괜찮은 일자리 지수와 부문 간 생산성 격차의 상관관계 [그림 4] - [그림 6]에서 부문 간 생산성 격차가 괜찮은 일자리 창출이라는 거시경제 목표에 미치는 영향은 복지국가체제에 따라 상이한 것으로 드러났다. 사회민주주의 복지체제와 보수 주의 복지체제에서는 두 변수 간에 정(+)의 상관관계가 나타난 반면, 자유주의 복지체제에서는

29 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 21 두 변수 간에 부(-)의 상관관계가 확인되었다. 즉, 자유주의 국가의 잔여적 복지국가체제에서 는 일자리 창출이 저임금 부문의 서비스업을 위주로 진행되면서 생산성 격차가 확대되어 전반 적으로 괜찮은 일자리라는 사회정책의 거시적 목표를 달성하는 데 부정적 영향을 주고 있음을 확인할 수 있었다. [그림 7] - [그림 9]에서 복지국가 관대성 지수에 대한 비교결과도 동일한 양상을 보여 주고 있다. [그림 7] 사회민주주의 국가의 복지국가 관대성 지수와 부문 간 생산성 격차 [그림 8] 자유주의 국가의 복지국가 관대성 지수와 부문 간 생산성 격차

30 22 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 [그림 9] 보수주의 국가의 복지국가 관대성 지수와 부문 간 생산성 격차 정부재정수지 균형 요구가 복지국가별로 고용률 제고와 평등 유지에 미친 영향을 검토한 결 과를 살펴보면, 보수주의 국가는 정부재정수지 균형 유지에 따라 고용 증가에 부정적인 영향 을 미칠 가능성이 발견되었으나, 다른 두 체제에서는 이러한 관계가 나타나지 않았다. 2. 패널자료 회귀분석 결과 <표 2>는 고용-복지 성과의 결정요인에 대한 고정효과 모형 추정결과를 제시한 것이다. 앞 서 이론적 논의에서 검토한 대로 고용-복지 선순환을 위해서는 특히 정부재정수지 균형 요구 와 부문 간 생산성 격차 확대에 따른 저생산성의 비용을 제도적으로 감당할 수 있어야 한다. 무엇보다도 이러한 요인은 복지국가의 공공부문 확대전략에 한계를 부과하며, 저임금 노동시 장 확대를 통한 저숙련 경로로의 이행을 초래할 위험이 있다. 더불어 재정균형과 저임금 부문 확대에 대한 대응이 복지국가체제별로 상이하다는 이론적 논의들을 경험적으로 검토할 필요가 있다. 9) 9) 아래에서 <표 2>와 <표 3>에 나타난 패널자료 회귀분석 결과의 국가 간 차이를 해석할 때, 준거집단 인 보수주의 국가는 설명변수 자체의 효과를 뜻한다. 자유주의 국가나 사회민주주의 국가는 각 변수 의 직접효과에다 복지국가체제 더미변수의 상호작용 효과를 결합하여 전체 효과를 나타내도록 하였 다. 즉, 복지국가 유형별로 각 변수의 회귀계수 값이 0과 유의미하게 다른지의 여부를 기준으로 변수

31 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 23 모형 (1)은 복지국가의 관대성 지수에 영향을 미치는 요인들을 파악한 것이다. 부문 간 생산 성 격차 확대는 복지국가 관대성에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 그러나 복지국가체 제에 따른 차이도 발견되었는데, 보수주의 국가에 비해 사회민주주의 국가가 부문 간 생산성 격차 확대의 부정적 효과를 상쇄할 수 있는 것으로 나타났다. 이러한 차이는 통계적으로 유의 미하였다. 사회민주주의 국가는 정부재정수지 균형 요구에 따라 복지국가 관대성을 완화하는 경향을 보이고 있는데, 보수주의나 자유주의 국가와 비교하여 재정균형 요구가 복지관대성 확 대에 부정적 영향을 주고 있기 때문이다. 반면, 모형 (2)에서는 통제변수를 추가해도 이러한 효과에는 큰 차이가 나타나지 않았다. <표 2> 고용-복지 성과 결정요인에 대한 고정효과 모형 분석 설명변수\종속변수 모형 (1) 모형 (2) 모형 (3) 모형 (4) 모형 (5) 모형 (6) 괜찮은 괜찮은 괜찮은 괜찮은 복지국가 복지국가 일자리 일자리 일자리 일자리 관대성 관대성 지수 지수 지수 지수 부문 간 생산성 격차 * * 부문 간 생산성 격차 자유주의 부문 간 생산성 격차 사회민주주의 (1.242) (1.349) (0.076) (0.070) (0.071) (0.064) (1.438) (1.942) (0.094) (0.106) (0.087) (0.093) 3.314* 4.446** (1.380) (1.488) (0.083) (0.077) (0.081) (0.072) 정부재정수지 균형 * * 정부재정수지 균형 자유주의 정부재정수지 균형 사회민주주의 (0.045) (0.057) (0.003) (0.003) (0.003) (0.003) (0.061) (0.123) (0.004) (0.006) (0.004) (0.006) *** ** (0.051) (0.067) (0.003) (0.003) (0.004) (0.004) 복지국가 관대성 복지국가 관대성 자유주의 복지국가 관대성 사회민주주의 (0.006) (0.006) (0.010) (0.011) (0.009) (0.011) 사회지출규모 사회지출규모 자유주의 (0.005) (0.006) *** 의 효과를 기술하였다.

32 24 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 모형 (1) 모형 (2) 모형 (3) 모형 (4) 모형 (5) 모형 (6) 설명변수\종속변수 괜찮은 괜찮은 괜찮은 괜찮은 복지국가 복지국가 일자리 일자리 일자리 일자리 관대성 관대성 지수 지수 지수 지수 (0.011) (0.014) 사회지출규모 사회민주주의 (0.009) (0.009) 단체교섭 조율 정도 (0.182) (0.224) (0.011) (0.011) (0.011) (0.011) 노조조직률 (0.028) (0.048) (0.002) (0.003) (0.002) (0.002) 중등 이상 직업교육 등록률 (0.018) (0.001) (0.001) 순이민율(1,000명당) * ** (0.040) (0.002) (0.002) 노동인구 대비 해외직접투자 0.926*** * ** 규모(로그값) (0.263) (0.013) (0.012) 개발도상 국가로부터의 ** 수입비중(로그값) (0.825) (0.042) (0.041) 금융개방성 (Chinn and Ito 지수) 0.639** ** *** (0.226) (0.011) (0.012) 상수항 *** 6.001* 0.498*** 0.682*** 0.729*** 0.764*** (2.046) (2.601) (0.131) (0.139) (0.154) (0.156) 관측치 R-squared 국가 수 adjusted R_squared log likelihood 주: 괄호 안은 표준오차임, 유의수준: *** p<0.001, ** p<0.01, * p<0.05 모형 (3)~(6)은 괜찮은 일자리 지수에 영향을 미치는 요인들을 파악한 것이다. 복지국가 관 대성 지수를 추정한 결과에 비해 전반적으로 모형 적합도는 떨어지는 것으로 나타났다. 또한 주요 변수가 괜찮은 일자리 지수에 유의미한 영향을 주지 않는 것으로 나타났다. 다만, 정부재 정수지 균형 요구는 보수주의 국가에서는 괜찮은 일자리 창출에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 그러나 이러한 효과도 모형 (4)에서 통제변수를 추가하면 더 이상 유의미하지 않았 다. 모형 (5)~(6)에서는 복지국가 관대성 지수 대신 GDP 대비 사회지출규모 변수를 모형에 투입한 결과이다. 이는 복지국가 관대성 지수가 상대적으로 사회보험의 수급자격과 수급기간, 적용률에 초점을 두고 있어 사회서비스 확대의 효과를 파악하기 어렵다는 점을 감안한 것이다. 모형 (5)의 분석결과는 모형 (3)과 크게 다르지 않았는데, 보수주의 국가에서는 재정수지 균형

33 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 25 요구가 복지국가 관대성에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 모형 (6)에서 통제변수를 추 가하면 정부재정수지 균형 요구의 부정적 효과가 사라졌다. 대신 자유주의 국가에서는 사회지 출규모를 확대하더라도 괜찮은 일자리 지수에 긍정적 영향을 주지 못하는 것으로 나타났다. <표 3>은 괜찮은 일자리 지수의 하위영역인 고용기회, 임금보상, 근로조건, 고용보장, 고용 평등, 능력개발에 영향을 미치는 제도적 요인을 다시 분석한 것이다. 분석모형은 <표 2>의 모 형 (4)와 동일하다. 분석결과에 따르면, 보수주의 국가의 경우 복지국가 관대성이 높더라도 고 용기회나 근로조건에는 긍정적인 영향을 주지 못하는 것으로 나타났다. 반면, 능력개발의 측면 에서는 복지국가 관대성 확대가 긍정적 영향을 주었다. 복지국가 관대성의 복지체제 간 차이도 두드러진다. 모형 (3)에서 보수주의 국가는 복지국가 관대성이 근로조건에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났으나, 자유주의 국가의 경우 복지국가 관대성이 유의미한 영향을 주지 않았으며, 사회민주주의 국가에서는 복지국가 관대성이 근로 조건에 긍정적 영향을 주는 것으로 나타난 반면, 자유주의 국가에서는 복지국가 관대성이 고 용보장에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 능력개발과 관련해서 복지국가 관대성은 보수 주의 국가에서는 긍정적 영향을, 사회민주주의 국가에서는 부정적 영향을 주는 것으로 나타나 고 있다. 부문 간 생산성 격차를 살펴보면, 보수주의 국가에서는 고용기회와 임금보상 측면에서 부정 적 효과를 주는 반면, 능력개발의 측면에서는 긍정적 영향을 주었다. 그러나 자유주의 국가에 서는 부문 간 생산성 격차가 커지면 고용보장이나 능력개발에 부정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 사회민주주의 국가의 경우 부문 간 생산성 격차가 고용기회에는 긍정적 영향을 주 었으나 근로조건과 관련하여 부정적 영향이 나타났다. 다음으로, 정부재정수지 균형을 살펴보면, 보수주의 국가에서는 고용평등에 부정적인 영향을 나타내고 있었다. 즉, 균형재정을 유지하려 할수록 성별 고용평등을 제고하는 데 한계를 나타 냈다. 그러나 자유주의 국가에서는 정부재정수지 균형 요구가 임금보상과 고용보장에는 긍정 적 영향을 주는 것으로 나타났다. 사회민주주의 국가의 경우에는 정부재정수지 균형에 대한 요구가 고용기회와 고용평등에는 긍정적 효과를 주는 반면, 고용보장에는 부정적 영향을 나타 내고 있었다.

34 26 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 <표 3> 고용-복지 성과 결정요인에 대한 고정효과 모형 분석: 괜찮은 일자리 지수 영역별 분석 변수 모형 (1) 모형 (2) 모형 (3) 모형 (4) 모형 (5) 모형 (6) 고용 기회 임금 보상 근로 조건 고용 보장 고용 평등 능력 개발 부문 간 생산성 격차 -.417*** ** * ** 부문 간 생산성 격차 자유주의 부문 간 생산성 격차 사회민주주의 (0.074) (0.179) (0.089) (0.180) (0.150) (0.221).577*** 0.649* ** *** (0.112) (0.271) (0.135) (0.328) (0.221) (0.331) 0.493*** * (0.081) (0.196) (0.098) (0.204) (0.168) (0.255) 정부재정수지 균형 * 정부재정수지 균형 자유주의 정부재정수지 균형 사회민주주의 (0.003) (0.007) (0.004) (0.007) (0.006) (0.008) ** ** ** (0.006) (0.016) (0.008) (0.018) (0.013) (0.023) 0.014*** *** 0.027*** (0.004) (0.009) (0.004) (0.008) (0.007) (0.014) 복지국가 관대성 * *** ** (0.006) (0.016) (0.008) (0.015) (0.013) (0.018) 복지국가 관대성 자유주의 * 0.049*** *** (0.011) (0.027) (0.014) (0.046) (0.022) (0.032) 복지국가 관대성 사회민주주의 0.032** *** ** (0.011) (0.028) (0.014) (0.026) (0.023) (0.034) 단체교섭 조율 정도 0.025* (0.012) (0.028) (0.014) (0.029) (0.023) (0.041) 노조조직률 * * * (0.003) (0.007) (0.003) (0.008) (0.006) (0.009) 중등 이상 직업교육 등록률 (0.001) (0.002) (0.001) (0.002) (0.002) (0.003) 순이민율(1,000명당) * * (0.002) (0.006) (0.003) (0.006) (0.005) (0.007) 노동인구 대비 해외직접투자 * * 규모(로그값) (0.014) (0.034) (0.017) (0.035) (0.027) (0.041) 개발도상국가로부터의 수입비중(로그값) * * 0.261* *** 0.319* (0.044) (0.111) (0.053) (0.116) (0.095) (0.143) 금융개방성 (Chinn and Ito지수) * (0.012) (0.030) (0.015) (0.030) (0.027) (0.048) 상수항 0.827*** 1.285*** * (0.147) (0.356) (0.177) (0.375) (0.293) (0.441)

35 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 27 변수 모형 (1) 모형 (2) 모형 (3) 모형 (4) 모형 (5) 모형 (6) 고용 기회 임금 보상 근로 조건 고용 보장 고용 평등 능력 개발 관측치 R-squared 국가 수 adjusted R_squared log likelihood 주: 괄호 안은 표준오차임, 유의수준: *** p<0.001, ** p<0.01, * p<0.05

36 28 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 Ⅴ. 결론 본 연구에서는 최근 20여 년 간 OECD 16개 국가의 고용-복지 체제의 구조변화를 복지국가 체제에 따라 비교분석하였다. 복지국가체제론과 자본주의 다양성론의 이론적 논의에 기초하여 고용-복지 체제의 성과가 상호 연관되어 있는 제도적 배열에 의해 좌우된다는 점을 강조하였 다. 이는 고용-복지 선순환을 위한 제도적 조건이 복지제도와 노동시장 정책의 정합성 여부에 달려 있음을 의미하며, 그 성과가 복지국가체제에 따라 매우 상이한 양상을 보여 주고 있음을 의미한다. 즉, 괜찮은 일자리를 창출할 수 있는 거시경제적 조건은 관대한 복지국가를 갖춘 사 회민주주의 복지국가체제 아래에서 상대적으로 나은 고용-복지 성과를 낳고 있다. 더불어 제 도적 상호보완성의 논리와 부합하여 각각의 고용-복지 체제는 그 제도적 구성에 따라 부문 간 생산성 격차와 재정건전성 강화 요구라는 환경변화에 직면하여 매우 역동적인 방식으로 체제 의 성과에 영향을 미치고 있음을 확인하였다. 고용-복지 체제를 구성하는 핵심변수의 추이를 비교해 보면, 사회민주주의 복지국가체제가 괜찮은 일자리 지수와 복지국가 관대성 지수 모두 가장 높은 것으로 나타났다. 보수주의 복지 국가는 두 지표의 분산이 비교적 커서 체제 내 국가 간 차이가 두드러졌다. 자유주의 국가는 괜찮은 일자리 지수와 복지국가 관대성이 모두 가장 낮은 것으로 나타났다. 고용률과 실업률 추이를 비교하여 복지국가의 고용성과를 살펴보더라도 괜찮은 일자리 지수나 복지국가 관대성 에 대한 비교결과와 동일한 양상을 보였다. 고용-복지 선순환의 제도적 조건을 구축하기 위해서는 일자리 창출과 정부재정 건전성 유 지, 사회적 평등 달성이라는 삼중모순을 해결할 수 있어야 한다. 경험분석 결과에 의하면 저임 금 일자리 확대는 자유주의 잔여적 복지국가체제의 특성으로 나타났다. 즉, 자유주의체제에서 는 일자리 창출이 저임금 부문의 서비스업을 위주로 진행되면서 생산성 격차가 확대되어 전반 적으로 괜찮은 일자리라는 사회정책의 거시적 목표를 달성하는 데 부정적 영향을 주고 있음을 확인할 수 있었다. 복지국가 관대성 지수에 대한 비교결과도 동일한 양상을 보이고 있다. 따라 서 한국의 고용-복지 체제는 자유주의의 잔여적 복지국가체제의 경로를 회피해야 할 필요가 있다. 괜찮은 일자리 지수와 관련해서는 정부재정수지 균형 요구가 보수주의 국가에서 부정적 영 향을 미치고 있으며, 사회지출규모 확대가 자유주의 국가에서는 괜찮은 일자리 지수에 긍정적 영향을 주지 못하는 점이 특징으로 나타났다. 이는 자유주의 국가에서 지출규모 확대만으로 괜찮은 일자리 창출 역량을 제고하는 데 한계가 있음을 시사한다. 한국 고용-복지 체제의 형 성과 발전 과정이 보수주의 국가와 유사한 점이 있기 때문에 재정수지 균형 요구에 과다하게 경도된다면 괜찮은 일자리 창출이 저해될 가능성이 있다는 점에 주목해야 한다. 10)

37 제1주제: 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안 29 괜찮은 일자리 지수의 하위영역에 대한 분석결과도 복지국가체제에 따라 매우 다양한 양상 을 보였다. 부문 간 생산성 격차 확대는 보수주의 국가에서는 고용기회와 임금보상 측면에서, 자유주의 국가에서는 고용보장이나 능력개발 측면에서, 사회민주주의 국가에서는 근로조건과 관련하여 부정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 정부재정수지 균형 요구는 보수주의 국가에 서는 고용평등에, 사회민주주의 국가에서는 고용보장에 부정적인 영향을 주는 것으로 나타났 다. 이러한 결과는 앞서 이론적 논의에서 언급했던 서비스 경제의 삼중모순과 저생산성 부문 확대가 복지국가체제에 따라 상이한 제도적 제약을 부여하고 있음을 의미한다. 이러한 분석결과가 한국의 고용-복지 체제 구축에 갖는 정책적 함의는 무엇인가? 본 연구의 이론적 논의를 종합하면, 한국에서 고용-복지 선순환을 위해서는 다음과 같은 제도적 조건이 갖추어져야 한다. 첫째, 저임금 노동시장의 성장을 억제하고 삶의 질을 향상시킬 수 있는 보편 적 사회서비스를 기반으로 한 관대한 복지국가의 구성이 필수적이다. 둘째, 서비스 부문의 성 장과 제조업 부문 간 생산성 격차의 확대는 노동시장과 복지국가 제도에 커다란 도전이 되고 있다. 이를 위해 저생산성 부문의 비용을 사회공동체가 분담하는 방식에 따라 고용-복지 선순 환 구조가 상이한 양상을 띨 수 있다는 점이 매우 중요하다. 즉. 사회보장 확대와 정부의 적절 한 개입을 통해 저생산성 부문의 비용을 사회화할 필요가 제기된다. 셋째, 노동시장의 역동성 과 소득보장 안정성 간의 균형을 모색해야 한다. 특히 노동시장에서 개인이 보유한 인적자원 뿐 아니라 제도적 장치를 통해 하향이동이나 소득상실 위험으로부터 보호장치를 제공하는 것 은 고용-복지 선순환의 필수적 조건이라고 할 수 있다. 마지막으로, 숙련체제의 관점에서 특수 숙련에 대한 투자를 유인하여 장기적 고숙련-고임금 균형을 달성하기 위해서는 관대한 복지국 가가 필요하다. 특히 노동시장의 활성화와 적극적 복지가 강조되고 있는 최근 경향을 고려할 때, 인적자본과 숙련에 대한 사회적 투자와 복지국가제도 간의 제도적 정합성에 주목할 필요 가 있다. 10) 한국의 고용-복지 체제의 형성과정의 한 가지 특징은 공무원, 교사 등 특정 직종을 중심으로 연금 제도가 이른 시기부터 구축되어 왔다는 것이다. 또한 직종과 노동시장 지위에 따라 사회보험 수급자 격과 급여 수준이 엄격하게 구분되어 있으며, 노동시장에서 정규-비정규, 공공-민간 등에 따라 임금 및 부가급여, 고용안정성 등에서 상당한 차이가 있어 분절현상이 뚜렷하다. 복지제공의 책임자로서 가족의 역할이 상대적으로 중시되어 사회서비스 산업 성장이 지체되어 있다는 점에서 한국의 고용-복 지 체제의 발전이 보수주의 국가와 유사한 경로를 따르고 있다. 더불어 보수주의 복지국가는 계층화 와 관련해서 노동시장 내에서의 지위 차별을 사회보험제도가 재생산하는 경향이 강한데, 이는 한국의 노동시장 및 복지제도의 특성과 유사하다(Esping-Andersen, 1990, 1999; 류기락 외, 2012).

38 30 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 참고문헌 김용하 이태진 강신욱 노대명 여유진 유근춘 김성원 김연명 김호기 이정우 옥동석 석재은 최연 혁 홍경준 홍이진 우선희 김정은(2011). 지속가능한 한국형 복지체제 모색을 위한 선진 복지국가 경험의 비교 연구, 한국보건사회연구원. 노대명 박종현 박찬임 백승호 안상훈 이덕재 최기춘(2008). 한국형 사회정책 모형 연구-고 용 복지 연계모형, 한국노동연구원. 류기락 임언 황규희(2012). 고용-복지 선순환을 위한 제도 구축 방안, 한국직업능력개발 원. 방하남 이영면 김기헌 김한준 이상호(2007). 고용의 질-거시 기업 개인 수준에서 지표개 발 및 평가, 한국노동연구원. 이병희 김혜원 황덕순 김동헌 김영미 김우영 최옥금(2009). 임금근로자의 노동시장 이행과 고용보험, 고용안전망과 활성화 전략 연구, 한국노동연구원. 이병희 홍경준 이상은 강병구 윤자영(2010). 근로빈곤의 실태와 지원정책, 한국노동연구 원. 이상이(2010). 역동적 복지국가의 논리와 전략, 밈. 장지연 황덕순 은수미 이병희 박제성 전병유(2011). 노동시장 구조와 사회보장체계의 정합 성, 한국노동연구원. 정이환(2006). 현대 노동 시장의 정치 사회학, 후마니타스. 정이환(2011). 경제위기와 고용체제: 한국과 일본의 비교, 한울: 서울. 조성재 정준호(2008). 한국경제와 노동체제의 변화, 한국노동연구원. 조성한(2011). 특집: 보편적 복지정책의 논리와 한계, 지방행정, 60권, 18~2쪽1. 하연섭(2008), 인적자원 개발 정책의 비교 분석: 생산레짐이론을 중심으로, 행정논 총, 제46권 제2호, 1~24쪽. 허재준 안상훈 배기준 김수완 박영란 류연규 김영미 정익중 백승호 김문근 김혜원(2011). 고용친화적 복지전략 연구, 한국노동연구원. 황덕순 노대명 김재진(2010). 근로유인형 복지제도의 국제비교와 한국의 근로유인형 복지 제도 발전 방안 연구, 한국노동연구원. Allison, P.(2005). Fixed Effects Regression Methods For Longitudinal Data Using SAS.

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43 2주제: 국민 생애주기 맞춤형 고용-복지 통합 전달체계 개편 방안 - 이상준 박사 (한국직업능력개발원)

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45 2주제: 국민 생애주기 맞춤형 고용-복지 통합 전달체계 개편 방안 37 국민 생애주기 맞춤형 고용 복지 통합 전달체계 개편방안 이 상 준(한국직업능력개발원) Ⅰ. 서론 복지 전달체계에 대하여 1980년대 이후부터 노무현 정부와 이명박 정부, 그리고 현 정부 까지 많은 논의들이 있어 왔음. 그럼에도 불구하고 여전히 칸막이식 사업 운영과 집행기관의 이원화 및 급여의 중복지급 등 복지사업의 중복으로 인한 전달체계의 비효율성이 문제가 되고 있음(이만우 외, 2013, p.2) 부처의 칸막이식 전달체계는 정보의 비대칭성의 문제를 야기해 국민들이 어디에 어떤 정책이 있는지 잘 알지 못하게 하고, 이로 인해 여러 전달체계를 돌아다니게 함에 따라 자신에게 맞는 고용과 복지 수요를 얻기까지 탐색비용을 상승시킴. 즉 정보탐색으로 인 한 유 무형의 비용이 발생함. 예를 들어, 입학금과 수업료 지급의 경우 교육과학부 사업인 저소득층 자녀 학비 지원과 한부모가족 교육비 지원은 교육청 및 학교에, 여성가족부 사업인 한부모가족 고교생 교 육비 지원과 기초생활보장 교육급여 등 보건복지부 사업은 학교에 신청해야 하는 등 혼 란이 발생함(이만우 외, 2013, p.15). 부처 간의 칸막이 전달체계로 인해 지자체의 해당 과와 연계가 필요한 경우나 정책과 사업의 집행과 조정 및 통제를 위한 컨트롤 타워가 없을 때에는 정책과 대상자의 편중 및 중복이 나타나게 되며, 이는 예산의 누수와 복지급여 제공의 형평성, 복지정책 만족 도를 떨어뜨리는 한 요인으로 작용할 수 있음. 이러한 부처 간의 칸막이는 비단 복지만의 문제는 아님.

46 38 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 고용정책인 일자리 사업의 경우도 고용부, 안행부 외 여러 부처에서 정책이 만들어지고 시행되고 있으나, 부처별 정책별로 전달이 이루어지고 있음. 이러한 이유로 인해 유사사업의 중복과 함께 지역의 특성에 맞는 일자리 발굴보다는 단 기간의 취업률과 참여 규모와 같은 양적인 성과를 내는 정책 위주로 진행되고 있음. 2013년 일자리 사업의 경우 총 예산이 11조 원가량 되는데, 이 중 직접 일자리 창출 사 업의 비중은 25.1%이며 고용 장려금 사업 비중은 16.1%로 고용과 훈련 그리고 복지를 연계하는 활성화 정책(activation)보다는 단기에 일자리 창출이 쉬운 직접 일자리 지원- 예를 들면 과거의 공공근로사업과 같은-정책에 몰려 있음(이해춘 외, 2012, p.13). 이러한 상황이 발생하는 또 다른 이유 중 하나는 복지와 일자리 정책, 그리고 고용과 복지의 연계를 통한 활성화 정책은 일반 국민이 거주하는 지자체와의 협력이 매우 절실 함에도 지자체와의 공조와 협력이 제대로 이루어지지 못하기 때문이며, 고용과 복지 및 훈련 등을 조정할 전달체계가 마련되어 있지 못하기 때문임. 최근의 복지에 대한 국민들의 수요와 선진국의 복지정책은 과거 성장시대와는 다른 양상 을 보여주고 있음. 생애주기별로 발생하는 다양한 위험을 보장하기 위한 생활보장형 복지국가는 정책 대상 집단을 근로능력이 없는 취약계층에서 근로능력과 무관한 전 국민으로 확대해 나가고 있으며, 이에 따른 복지정책의 대상자는 빈곤층, 실업자 등에서 서비스 이용욕구가 있는 전 국민으로 이동되어야 할 필요성이 제기됨(안상훈 외, 2012, p.242). 최근의 고용과 훈련 그리고 복지는 별개로 독립된 것이 아니며, 국민의 수요는 중층적 이고 다양화되고 있음. 고용과 복지의 연계와 함께 훈련과 일자리, 복지와 훈련 그리고 일자리가 중층적으로 요구되고 있어 현재의 개별화되고 부처별 정책별로 파편화된 전달체계로는 이러한 국 민의 수요를 충족하기 어려울 것으로 보이며, 예산투입 대비 정책의 만족도가 높아지기 어려울 것으로 보임. 또한 고용과 복지의 분절적인 전달체계는 고용과 복지의 신속한 선순환을 가로막는 장 애요인이 될 수 있음. 현 정부의 국정과제인 생애주기별 맞춤형 복지 서비스의 핵심은 가장 국민과 가깝게 있 는 담당자들이 얼마나 업무를 효율적으로 하는가에 달려 있다 해도 과언은 아님. 따라서 현재는 공급자 중심의 전달체계 서비스에서 벗어나 수요자 중심으로의 변화가

47 2주제: 국민 생애주기 맞춤형 고용-복지 통합 전달체계 개편 방안 39 요구되는 시대임. 또한 다영역적인 복지서비스를 받아야 하는 대상자가 늘어나고 있고 시대적 요구에 부 응하기 위해서는 수요자 개인의 생애주기와 맞물리는 다양한 사회복지서비스 프로그램 의 공급이 필요함. 이를 효율적으로 할 수 있는 통합적 전달체계로의 전환이 요구되며, 이는 시장설계 (Market Design)를 통한 재원 할당의 효율성 강화를 위해서도 매우 필요함. 이에 고용과 복지가 유기적으로 연계된 서비스 제공을 위해 통합적 전달체계 구축의 필 요성이 제기되고 있음(이덕재 외, 2012, p.272). 즉, 다기능화되고 분절된 복지서비스 전달체계를 선진국형의 통합 고용 복지 서비스 체 계로 개혁하고, 이에 맞추어 중앙-지방 정부의 복지 거버넌스도 개편할 필요성이 제기 됨. 이러한 복지 전달체계의 재구축 논의는 사회서비스 강화형 복지 확충전략의 핵심이며, 결국 키는 지자체들이 쥐고 있음(안상훈, 2013). 또한 최근에 복지사업을 일선에서 집행하는 지방자치단체 등 관련 전달체계의 개편을 통해 유사사업의 통합적 집행 및 사후관리가 요구되고 있으며, 이에 대한 예로 취약계 층의 주거환경 개선 사업의 경우 사업별 대상자 결정 및 집행을 지자체의 한 부서에 총 괄하는 등의 대안을 제시하고 있음(이만우, 2012, p.31). 그러나 지금의 중앙정부 예산을 포함한 정책의 전달체계는 위에서 아래로의 방식으로 지 역의 특성과 여건 등을 고려하지 않은 상태에서 이루어지고 있는 실정임. 고용 또는 일자리 정책은 거시적인 문제이므로 지방정부가 다루는 것이 적절한지에 대 한 논의가 충분히 이루어지지 않은 상태에서 지방정부가 지역의 고용창출 역할을 다해 줄 것을 기대하는 것은 무리일 수 있음(우명동, 2011, p.2). 지역일자리 창출을 위해 지방정부가 수행하는 역할에 관한 구체적인 내용이 지방정부가 지역사회의 의지를 담아 자율적으로 결정하는 것이 아니라 중앙정부의 정책적 의지에 의해 제약되는 측면이 강하게 내재되어 있음(앞의 책, 2011, p.20). 이러한 문제로 인해 중앙정부는 지방정부를 대상으로 인센티브 유인책을 사용하게 되는 데, 이는 결국 일자리 수와 관련한 양적 성과에 근거하며 단기적 성과를 부추기는 결과 만 낳게 됨(앞의 책, 2011, p.26). 대표적인 것이 지역공동체 일자리 창출 사업의 전신인 희망근로사업이 시행되면서 각

48 40 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 지자체 할당이 이루어졌는데, 이때 참여조건을 무시하고 신청서를 제출한 모든 사람에 게 일자리를 제공하는 도덕적 해이가 발생함(원종학 외, 20112, p.109). 이는 중앙정부의 탑-다운 예산지원 방식 때문이기도 하지만 프로그램을 아래서 위로 올 리는 제도적 장치가 마련되어 있지 않기 때문이기도 함. 이는 지방자치단체가 주도하는 사업에 중앙정부가 역매칭으로 참여하는 사업이 거의 없 는 실정을 통해서도 확인할 수 있음(안영훈, 2009, p.66). 따라서 지금처럼 중앙정부가 주도하고 지방정부와 함께하는 정책의 문제점은 사업 기획 과 선정 단계에서 지역의 특성이나 요구를 반영하는 데 매우 제한적일 수밖에 없다는 것임.(앞의 책, p.66). 즉, 아래에서 위로 계획한 것을 심의하고 평가하는 거버넌스 작동이 이루어지 못하고 있으며, 이와 관련한 재정배분 또는 예산배분 제도가 없기 때문이라 하겠음. 따라서 이 러한 중복구조 및 현행 전달체계와 지역 거버넌스로는 예산을 더 투여한다고 해도 의미 있는 정책의 효율성을 가져오기는 어려워 보임. 이에 고용 또는 복지 정책의 전달체계 개편과 함께 중앙정부의 총괄적 조정기능과 평가 체계 강화의 필요성과 일자리 업무의 총괄부서 부재로 인한 국민 불편 등이 제기됨(원종 학 외, 2011, pp.116~117). 중앙정부의 복지정책과 함께 지방정부의 개별 복지정책까지 국가 차원에서 전체 공공복 지 사업을 총괄적으로 관리 운영할 수 있는 방안과 함께 전달체계 개편을 통해 지방정 부에 급여 재량권을 주어 중복 방지와 예산부족으로 지급받지 못하는 사례를 방지할 필 요가 있음(이만우 외, 2013, p.32). 본 연구는 지금까지 나타난 전달체계의 문제와 개편에 대한 요구 그리고 지방정부와 중 앙정부 간의 역할 분담 및 협의 조정 부재로 발생하는 다양한 문제점들을 극복하고, 100 세 시대와 국민 생애주기별 맞춤형 복지 시대를 위해 필요한 고용 복지 전달체계 모형 구축 방안과 지역 거버넌스의 활성화 방안에 대해 논의하고자 함.

49 2주제: 국민 생애주기 맞춤형 고용-복지 통합 전달체계 개편 방안 41 Ⅱ. 선행연구와 이전 논의들 1. 선행연구 고용 복지 전달체계에 대한 연구는 이미 많이 이루어져 왔음. 이 부분에 대한 논의를 주도하는 부처는 관련 정책을 입안하는 고용노동부와 보건복지부임. 특히 과거 노동부가 일자리 사업과 고용의 핵심부서인 고용노동부로 바뀌면서 고용과 복지의 연계에 대한 논 의를 자신의 부처 입장에서 꾸준히 제시해 오고 있으며, 보건복지부 또한 고용과 복지의 연계 필요성에 대한 논의를 해오고 있음. 이하에서는 지금까지의 고용과 복지의 연계와 통합에 대한 선행연구 결과들과 과거에 논 의되었거나 현재 논의되고 있는 고용과 복지의 연계를 위한 전달체계 방안을 논의하고 자함. 유길상(2012)의 공공고용서비스 강화를 위한 고용센터 발전 방안 에서는 일자리 지원 이라는 키워드를 중심으로 고용센터와 지자체 일자리센터, 여성가족부의 새일센터, 보건 복지부의 자활센터, 그리고 국방부와 보훈처의 제대군인지원센터의 일자리 지원 현황과 역할 그리고 인력 활용의 문제점, 전달체계의 효율성 방안 등을 연구 분석하고 있음. 이 연구에서는 두 가지의 안을 제시하고 있는데, 1안으로 중앙부처 및 지자체가 각자의 고용서비스기관을 독립적으로 설치 운영하는 대신 고용센터를 중심으로 통합적인 고용 복지 연계 원스톱 서비스를 제공할 수 있도록 관련 부처 및 지자체의 공무원, 공공 및 민간 유관기관의 관련 전문가를 고용센터에 파견하여 컨소시엄을 구성하여 동일한 장소 에서 원스톱 서비스를 제공하게 하는 방안을 제안함. 2안으로, 각 부처 및 지자체에서 유사한 기능을 해 오던 조직을 고용센터를 중심으로 통합하여 새로운 공공조직의 신설(예: 노 사 정 및 공익 대표가 거버넌스에 참여하는 새 로운 형태의 공단 등의 조직) 및 새로운 공공조직의 직원을 확충하는 한편, 새로운 조 직이 중심이 되어 유관기관의 직원을 파견 받아 동일한 장소에서 원스톱 서비스를 제공 하거나 상호 긴밀한 연계를 하도록 법적으로 강제하여 상호 협력서비스를 제공하는 방 안을 제안함.

50 42 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 그러나 1, 2안 모두 실질적인 고용센터를 중심으로 원스톱 서비스를 할 것을 주장하고 있어 자체적으로 지역의 일자리를 창출하고자 하는 지역의 이해와 요구를 충족시키지 못한다는 한계가 있으며, 고용과 복지의 연계에 대한 논의는 빠져 있음. 허재준 외(2012)의 고용 복지 통합형 사회서비스 전달체계 개선 방안 의 연구는 크 게 7가지의 소연구 주제로 나뉨. 이 연구에서는 현재 각 부처별로 분립해 있는 각종 고용서비스기관이 일반인들에게 혼 란스럽기보다는 오히려 특화된 고객이 존재하기 때문에 이러한 분립이 초래된 면도 있 으며, 현재 각 부처와 지자체가 원스톱 고용서비스센터 설치를 표방하면서 별도의 고용 서비스기관 구축 경쟁을 하여 예산 낭비를 초래하고 있는 측면도 없지 않으나, 그 크기 는 아직 크다고 볼 수 없다고 주장하고 있음. 복지부의 자활지원서비스도 고용서비스도 진화하고 있으며, 고용부도 자활대상자에 고 용서비스를 제공하고 있고, 복지부도 고용서비스 스킬을 증진시키고 있으며, 지자체도 고용서비스를 제공하면서 노하우를 쌓아 가고 있다고 분석하고 있음. 따라서 이러한 과 정은 예산낭비의 과정으로 볼 수도 있으나, 통합적 고용서비스체계를 구축하기 위한 준 비과정으로서의 투자로 볼 수도 있다고 하고 있음(허재준 외 2012, p.326). 이러한 주장은 통상적이고 독립적인 전달체계의 필요성을 위한 대표적인 논리라 할 수 있음. 그러나 현실적으로 현재 사회복지사의 과다 업무도 각 부처가 자신의 스킬을 쌓고 투자 를 증진하는 것으로 이해하기에는 너무나도 많은 문제점을 노출하고 있으며, 또한 현재 진행되는 부처별 일자리 사업과 복지 사업의 예산 중복과 누수 등을 보았을 때 지금의 상황을 각 부처의 역량강화 및 투자진행의 과정으로 보기에는 전달체계의 효율성과 인 력 운영의 한계에 다다른 것으로 판단됨. 어수봉(2012)의 고용 복지 전달체계 혁신 연구에서는 고용과 복지의 연계 개념을 적 극적 노동시장 정책, 혹은 활성화 정책의 다른 말로 규정하면서 대표적인 연계정책으로 고용부의 취업성공패키지, 세일센터, 복지부의 자활사업 등을 예로 들고 있음. 우리나라 고용 복지 연계의 문제점을 크게 두 가지로 제시하고 있음. 첫 번째 문제점 으로 선진국에 비해 고용 복지의 사각지대는 광범위하게 존재하지만 실업률은 낮은 수 준에 머물러 있는 것이 결국 고용 복지의 사각지대를 분명하게 드러나지 않게 만드는 요인이 되어 결국 고용 복지 연계정책을 확대하는 데 걸림돌로 작동하게 하는 것으로 보고 있음.

51 2주제: 국민 생애주기 맞춤형 고용-복지 통합 전달체계 개편 방안 43 이로 인해 우리나라는 저복지-저실업-저복지 라는 틀 속에 갇혀 있게 되어 고용 복지 연계 프로그램의 국민적 수요를 국가 정책에 반영하지 못하는 결과를 초래한다고 보고 있음. 두 번째 문제점으로 중앙정부 차원의 고용정책과 복지정책 각각의 독자성이 강한 것이 고용 복지 사각지대에 대한 책무성을 약하게 만드는 원인이 되고, 다른 한편으로는 정 책 경쟁으로 인한 일부 프로그램의 중복성 및 비효율성 문제를 발생시킨다는 것임. 즉, 유사한 프로그램이지만 수급 내용이 다르게 되면, 소위 programme shopping 현상이 나타나게 만든다는 것임(어수봉, 2012, p. 124) 이러한 정책의 독자성은 독자적인 전달체계를 가지게 하는데, 이는 결국 지방정부로 하 여금 별도의 고용 복지 정책을 수립하여 사각지대를 해소하고 고용 복지 프로그램의 연계를 강화하려는 노력을 하게 함. 이 과정에서 지자체는 고용 복지를 연계하여 전달 할 수 있는 조직을 또 만들게 되며, 결국 이는 전달체계 문제를 더욱 복잡하게 만들어 중복성을 증폭시킨다고 주장함. 이 연구에서는 정책의 중복성을 개선하기 위해 국민이 자신에게 필요한 서비스를 원스 톱으로 제공받게 하는 것을 전달체계의 기본 전제로 해야 함. 즉 원스톱 서비스의 진정 한 의미는 한곳에서 의사결정이 실제로 이루어지게 해야 한다는 것으로, 공간적 통합과 더불어 현장에서의 의사결정 역시 통합 혹은 연계되어야 하며, 이러한 관점에서 고용 복지가 연계된 전달체계의 조직형태는 독립적인 의사결정구조를 가져야 하고, 이는 곧 고용 혹은 복지를 담당하는 중앙정부와 독립된 조직이 되어야 함을 주장함. 고용부의 훈련과 일자리 사업의 관점에서 현 전달체계의 문제점과 개선 방안을 연구한 것으로는 김병섭(2011)의 효과적인 고용훈련서비스 전달체계를 위한 연구 가 있음. 현행 전달체계의 문제점으로 첫째, 각기 다른 부처들에 의한 고용지원서비스 제공으로 인해 서비스의 중복 제공 및 업무의 분절성이 나타나고 있고, 특히 고용-노동 정책에 있어서도 수평적 조정기재를 통한 부처 간 상호 협력과 조정이 효율적으로 이루어지지 않고 있는 것을 제시하고 있음. 두 번째 문제점으로는 서비스 연계의 문제와 이로 인한 비효율의 문제 초래 및 국가 전 체적 인력수요의 예측 등에도 어려움을 초래하고 있다는 점임. 즉, 직업교육은 교육과학 기술부가, 직업훈련 및 고용 관련 서비스는 고용노동부가, 장애인, 여성, 노인 등 취약계 층을 대상으로 하는 복지 및 고용 서비스는 고용부와 복지부 두 부처에서 시행하고 있 어 정책이 분절적으로 이루어지고 있다는 것이며, 이를 시정하기 위해 고용부를 중심으 로 하는 고용서비스 선진화 방안 마련 및 관련 부처 간 기능 통합을 위한 협의체가 큰

52 44 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 실효를 거두고 있지 못함을 보여주고 있음. 세 번째 문제점으로는 정책 대상자인 국민의 입장에서도 통합적 서비스의 제공 및 원스 톱 서비스의 제공이 불가하여 많은 불편을 겪고 있으며, 네 번째 문제점으로는 지방정 부의 독자적 사업 추진으로 인해 중앙정부에서 제공하고 있는 사업과 유사한 사업들이 지방정부에서도 제공되고 있음을 지적함. 이러한 문제점을 해결하기 위해 이 연구에서는 첫째, 일부에서 제기하는 고용보험과 취 업지원 업무의 지방자치단체 이양이 커다란 실효를 거두기 어려우며, 이에 대한 증거로 고용센터, 자치단체, 일자리센터 이용자들의 41.6%가 지방자치단체 이양에 반대하고 있 음을 근거로 제시함(앞의 책, p.183). 고용 복지 서비스의 연계 방안으로 첫 번째, 고용센터의 지방자치단체 이양은 부적절 하며, 현행 고용센터를 유지하되 고용서비스와 자치단체의 복지서비스가 유기적으로 연 계될 필요성을 제기하고, 두 번째로 고용센터, 자치단체를 gateway화하여 한곳만 방문 하여도 고용 복지 서비스 전반에 대한 안내를 받을 수 있도록 개선하되, 이를 위해 고 용센터에서 복지서비스에 대한 기본적인 안내를 제공하고, 자치단체에서도 고용서비스 에 대한 기본적 안내를 제공하도록 하는 방안을 제시하고 있음. 세 번째로는 재정지원 일자리 사업은 전달체계가 서로 얽혀 있어 비효율적인 집행이 이 루어지고 있는데, 일자리나 고용 관련 주무 부처인 고용노동부가 부처 간 의견수렴 및 조정 기능을 하는 Control Tower 역할을 하게 하고, 대국민 일선 전달체계는 전문적 서비스가 가능하고 전국망을 갖춘 고용센터에서 원스톱으로 구축하는 것을 제시하고 있 음. 이 연구는 고용노동부의 관점에서 현재의 고용복지 전달체계에 지자체의 역할까지도 포 함하여 현재의 고용센터에서 원스톱으로 하는 방안을 제시하고 있음. 그러나 하나의 정 부인 지자체 입장에서는 자신의 역할과 고용복지에 대한 정책 장악력이 없게 되어 현실 성 있는 정책이 될지는 부정적임. 그러나 가장 눈여겨 볼 것은 현재의 공급자 중심주의 에서 수요자 중심주의로의 패러다임 전환을 위하여 개별 부처 단위의 직업능력개발 정 책수립체계를 넘어 포괄적인 거버넌스 구조로 전환하여 관련 참여자들이 협력할 수 있 는 정책결정체계를 모색해야 함을 주장하고 있음. 정부의 일자리 사업의 전달체계에 관한 연구로는 윤윤규 외(2011)의 일자리 사업 전달 체계의 현황 및 평가 가 있음. 지자체-지방사무소 네트워킹형 전달체계 유형은 지방자치단체 수준에서 다양한 일자리 사업들을 수행하고 해당 관련 서비스 제공 시 높은 전문성과 풍부한 인력을 가지는 고

53 2주제: 국민 생애주기 맞춤형 고용-복지 통합 전달체계 개편 방안 45 용노동부의 지방사무소와 연계 협력함으로써 사업운영의 효율성과 사업성과를 효과적으 로 제고할 수 있음에 따라 향후 전달체계의 모색 있어서 중요하게 고려해야 할 유형 사 례로 제시하고 있음. 또한 중앙정부 재정지원 일자리 사업 경우 종류가 많고 예산규모가 막대함에도 체계적 인 조정 없이 부처별 사업이 지자체 관련 부서로 따로 전달되고, 지자체의 일자리 사업 총괄 조정 기능 또한 약하여 절반 정도의 지자체가 총괄 조정 조직이 없어 사업 간 유 사성ㆍ중복성 및 이에 따른 예산의 비효율적 집행 등의 문제가 발생하고 있음. 이에 중 앙정부 차원의 각종 일자리 사업을 고용노동부가 실질적으로 총괄 조정할 수 있도록 고 용정책의 위상을 강화하고 관련 조직과 기능을 정비할 것을 제시하고 있음(앞의 책, p. 212). 일자리 사업 성과 제고를 위해 중앙부처의 지침을 완화하고 지자체 의견수렴 메커니즘 을 강화하여 사업 기획 및 추진에서 지역의 재량권을 확대하면서 책임성을 부과하는 정 책 개선을 주장하고 있음. 원종학 외(2011)는 복지 사업의 효율성 제고 방안(I) 이라는 보고서를 통해 복지사업의 효율성 강화를 위한 정부기관 복지서비스의 전달체계에 대해 분석하고 있음. 연구에서는 집행과정의 비효율성에 주목하고 있는데, 이는 복지사업 예산은 매년 증가 하고 있음에도 복지사업에 대한 만족도는 예산증가를 고려했을 때 크게 증가하지 않아 복지예산 집행이 효율적으로 이루어지지 못하고 있음을 지적하고 있음. 이러한 현상이 나타나는 이유로 첫째, 복지사업에 대한 기획조정 부재로 인한 정책의 난개발을 지적하고 있고, 둘째, 업무 처리 및 정보체계의 낙후성을 들고 있으며, 셋째, 공공 및 민간 전달체계의 비전문성과 분절성을 꼽고 있음. 특히 첫 번째의 기획조정 부 재는 중앙정부 안에서 부처 간 유사한 정책의 시행, 광역자치단체와 기초자치단체 간의 조정 부재 등으로 인해 정책의 중복과 중첩이 일어나고 있다고 주장함. 이러한 문제점을 개선하기 위한 방안으로, 예를 들면 일자리 지원사업의 경우 창출된 일자리 고용의 질과 정책 효과성을 제고하기 위해 종합적 조정기능과 통제기능의 강화 가 필요함을 주장하고 있음. 고용노동부의 업무와 행안부의 업무가 융화되지 못하고 엇박자를 내고 있음에도 이를 통합하거나 전문화시킬 수 있는 총괄부처가 없기 때문에 그 피해는 구직자에게 돌아가 고 있음을 지적하고 있으며, 또한 이 보고서에서는 총괄적 조정기능 및 평가체계 강화 의 필요성을 제시하고 있음.

54 46 국민행복시대, 맞춤형 고용복지를 위한 고용-복지체제 구축 방안 탐색 이만우 외(2013)의 복지사업의 중복 및 편중 현황과 과제 에서는 복지 급여의 규모 증대와 더불어 1980년대 말부터 공공분야 복지전달체계를 추진해 왔으나 사업의 칸막이 식 운영과 집행기관의 이원화 및 급여의 중복지급 등으로 인한 복지전달체계의 비효율성 이 문제가 되고 있음을 지적하고 있음. 칸막이식 운영사례로 취약계층 주거환경 개선사업의 경우 보건복지부, 지경부, 환경부, 국토해양부, 행정안전부 등 6개 부처의 8개 사업이 시행 중이며, 사업 간 대상 및 지원 내용에 대한 정보가 연계되지 않아 조건을 충족하는 일부 특정가구에만 수급이 집중되 거나 주거환경이 열악하여 지원서비스가 필요한 경우가 다수임에도 불구하고 특정사업 에만 대상자로 선정되는 사례가 빈번함을 지적하고 있음. 복지사업의 편중 현상과 유사사업의 중복성을 제거하기 위해서 복지사업 설계 시부터 부처 간 사전 협의 조정 및 사후관리를 강화하고, 범정부 복지정보 연계시스템 연계범 위를 확대하여 정부 부처 간, 중앙부처와 지자체 간의 정보공유를 활성화시키며, 전달체 계를 개편하여 국가 차원에서 전체 공공복지 사업을 총괄적으로 관리 운용하여 정책의 효율성을 도모할 것을 제안함. 특히 전달체계 개편을 통해 기존에 각기 다른 기관에서 지급되던 급여를 일원화하여 급 여수급자에게 지급함으로써 지자체에는 급여 제공의 재량권을 부여함과 동시에 급여 수 급자에게는 중복수급 방지와 더불어 예산의 부족으로 지급받지 못하는 사례를 방지할 수 있을 것이라 주장함. 안상훈 외(2012)의 고용 복지 서비스 연계의 비전과 전략 에서는 기존 사회정책 관 련 이론과 정책 현장이 고용영역과 복지영역이 분절된 채 각 영역 내에서의 개별 제도 개선 중심의 방안이 제시되는 한계를 지적하며, 활성화를 위한 전달체계 개편과 수요자 중심의 서비스 제공 방안을 제시함. 고용서비스와 복지서비스 연관성을 높이는 방식으로 전달체계를 구성함으로써 활성화 목표를 달성해야 한다고 주장함. 고용 복지 연계는 현금급여와 더불어 상담, 훈련, 취업알선, 일자리 제공 등의 고용서 비스를 함께 제공하는 것과 동시에 일자리를 찾거나 연계하여 제공하는 것을 의미하며, 고용 복지 전달체계를 개편하는 데 있어 고려할 대상은 현재 근로하고 있는 사람과 함 께 근로능력이 있는 취업취약계층이어야 함을 제기함. 이를 위해 생애주기별로 누구나 갖는 기본적 욕구에 대해서는 보편주의를 표방하되, 특 히 취약한 상황에 있는 정책대상들이 지닌 시급한 특수적 욕구를 우선적으로 고려하는 긍정적 선별주의를 표방하여 정책대상별로 정책효과를 극대화 필요성을 제기함.