해양전략 31호(속표지 외) 최종

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5 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 5 STRATEGY 21, 통권31호 (2012년 Vol. 16 No. 1) 대북 제재 조치 평가 및 전망 전 성 훈 * 1) <목 차> Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 5ㆍ24 조치의 이행과정 Ⅲ. 유엔의 대북제재 Ⅳ. 미국의 대북제재 Ⅴ.이란문제의 시사점과 향후 대응방안 Ⅰ. 서 론 2010년 3월 26일 밤 9시 22분, 서해 백령도 인근 해상에서 해군초계함 천안함 이 북한 잠수정의 어뢰공격을 받아 침몰했다. 미국 DNI(Director of National Intelligence) 인준청문회에서 클래퍼(James Clapper)는 이 사건으로 한반도 안보 는 북한이 남한에 대한 직접공격을 통해서 국내외적인 정치적 목적을 달성하려고 하는 새로운 위험시대로 진입했다면서, 천안함 사건을 1987년 대한한공 858기 폭 파사건이나 황장엽 선생에 대한 암살조 파견 등과 비교했다. 1) 천안함 폭침이 북한 * 통일연구원 북한연구센터소장 1) Additional Prehearing Questions for James R. Clapper, Jr., Upon his nomination to be

6 6 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 의 재래식 비대칭 위협이 현실에 구현된 군사도발이라고 한다면, 이제는 3차 핵실 험을 단행해서 핵무기의 소형화, 경량화, 다종화 를 외치고 있는 북한의 대량살상 무기(WMD) 비대칭 위협에 대한 국제사회의 우려가 높아진 상태이다. 천안함 폭침 이후 우리 사회는 많은 변화를 겪었다. 우선 정부는 안보태세를 재정비하고 남북관계 차원에서 북한에 제재를 가하는 조치를 취했다. 이명박 대통 령은 천안함 사태로 드러난 국가안보상의 취약점을 점검하고 군의 대비태세를 보강 하기 위해서 한시적인 기구로 국가안보총괄점검회의 를 구성하고, 국가안보 태세 와 국방개혁 문제를 점검했다. 2) 2011년 6월 15일 서해 5도와 북방한계선(NLL)의 방어능력을 향상시키기 위해 서북도서방위사령부도 창설했다. 또 확산방지구 상 (Proliferation Security Initiative)의 역ㆍ내외 해상차단훈련에 적극적으로 참 가하기 시작했다. 이런 방안의 시행을 포함해서 천안함 폭침 이후 정부가 취한 대 응조치는 5ㆍ24 대북조치 (이하 5ㆍ24 조치)로 정리된다. Ⅱ. 5ᆞ24 조치의 이행과정 전쟁기념관에서 발표된 5ㆍ24 조치는 이명박 대통령의 대국민 담화와 3) 외교ㆍ통 일ㆍ국방 3부 장관 합동 대북조치 담화문으로 4) 구성된다. 5ㆍ24 조치의 7대 주요내용 을 정리하면 아래와 같다. 5) - 남북 교류ㆍ교역 중단 (개성공단 제외) - 북한선박의 우리측 해역 운항ㆍ입항 금지 - 북한의 도발시 자위권 발동 - 대북 심리전 재개 Director of National Intelligence, Select Committee on Intelligence United States Senate, 2010 July, p. 18, 2) 전성훈, 천안함 사태 이후 남북관계 전망과 대북정책 방향, Strategy 21, Vol.13, No.2, 2010 년, pp ) 대국민 담화문, 2010년 5월 24일, 4) 천안함 피격사건 백서 (서울: 대한민국 정부, 2011년 3월 26일), pp. 273~278. 5) 전성훈, 천안함 이후 5ㆍ24 대북조치 2년차 시행 평가, Strategy 21, Vol.15, No.1, 2012년 여름, p. 100.

7 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 7 - 한ㆍ미 대잠훈련 실시 - PSI 적극 참여 - 유엔안보리 등을 통한 국제협력 강화 5ㆍ24 조치가 시행된 이후 북한은 경제적으로 많은 타격을 입었고, 우리 사회 의 안보의식에도 많은 변화가 있었다. 예를 들어, 국회 외교통상통일위원회 남경필 의원실이 2011년 8월에 발표한 남북경협실태보고서에 따르면, 2010년 한 해 5ㆍ24 조치로 인한 북한의 경제적 손실은 약 4억 7천만 달러에 달하는 것으로 평가되었다 (<표 1 참조>). <표 1> 2010년 5ㆍ24 조치로 인한 북한의 경제적 손실 추정 (단위: 만 달러) 6) 금강산관광 개성관광 개성공단 남북교역 우회운항 합계 5,015 1,300 2,784 37, ,629 국민들의 안보의식도 매우 높아졌다. 행정안전부가 2011년 6월 4일~11일 전 국의 19세 이상 성인남녀 1,000명, 중고생 1,000명을 대상으로 실시한 안보의식 여 론조사에 따르면, 7) 성인 76.1%, 청소년 78.7%가 전쟁 가능성은 낮지만 연평도 포 격과 같은 무력도발 가능성은 높다 고 응답했다. 북한에 대한 인식은 성인 59.9%, 청소년 51.4%가 경계하고 대적해야 할 대상 이라고 답했다. 한편, 북한의 천안함 폭침과 연평도 포격 도발로 성인 62.2%, 청소년 50.7%가 본인의 안보의식이 높아 졌다 고 응답했고, 북한이 다시 무력도발을 감행할 경우에는 국민 대부분(성인 84.0%, 청소년 76.8%)이 군사적 대응이 필요하다는 인식을 보였다. 한편 정부는 2011년 9월 이후 남북관계 개선과 인도주의 차원에서 5ㆍ24 조치 를 유연하게 적용하는 소위 유연화 조치 를 시행해 왔다. 유연화 조치는 5ㆍ24 조 치의 정신과 취지를 훼손하지 않는 범위 내에서, 남북관계를 안정적으로 관리하고 북한 동포들의 고통을 덜어주기 위해서 비정치적인 수순 교류ㆍ협력 분야에서 일부 허용되었다. 2013년 1월 현재 다음과 같은 유연화 조치가 적용되었다. 사회문화 분야에서 33건의 방북 승인이 이뤄졌고, 총 300명이 북한을 방문했 다. 주요 방북 및 사업 승인 사례는 다음과 같다. 6) 남북경협기업 실태조사보고서, 국회 외교통상통일위원회 남경필 의원실, 2011년 8월, pp. 88~96. 7) 행정안전부 자원관리과, 국민 안보의식 여론조사, 2011년 6월 25일.

8 8 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) - 7대 종단 대표 등 종교계 방북 (2011년) - 서울시향 정명훈 감독 방북 (2011년, 2012년) - 겨레말큰사전 실무 협의 (2011년) - 김인규 ABU 회장 방북 (2012년) - 종교계 방북 (2012년) - 개성 만월대지구 안전조사 및 복구ㆍ보존 사업 (2011년) 경협 분야에서는 모두 9개 기업이 투자된 자산을 점검할 목적으로 개성ㆍ금강 산 지역을 방문하도록 허용되었다. 선불금을 회수하지 못한 업체를 대상으로 수산 물 반입도 허용되어 3개 업체에서 47만 불 상당의 수산물을 반입했다. 또한 대북 교역업체의 경영난을 덜어주기 위해서 긴급운영비 지원, 특별대출, 상환유예 등의 조치를 취했다. 인도적 차원에서는 우선 취약계층에 대한 지원이 지속되고 있다. 인도적 지원 은 5ㆍ24 조치의 예외사항인데 5ㆍ24 조치가 발동된 후 이뤄진 민간단체의 지원은 총 226건에 금액은 323억 원에 달한다. 국제기구를 통한 지원도 계속되었는데, 영 유아 지원을 위해 WHO에 291억원, UNICEF에 159억 원을 각각 지원했고, WHO의 말라리아 방제사업에도 23억 원을 지원했다. 또한 2011년 9월 이후 인도적 지원 목 적으로 58건의 방북이 허용되어 모두 742명이 북한을 방문했다. 북한주민 접촉도 130건에 279명이 허용되었다. 아울러 북한에 대한 수해 지원을 위해 월드비전 등 3개 기구가 밀가루 총 1,500톤을 지원하도록 허용했다. Ⅱ. 유엔의 대북제재 유엔 안전보장이사회는 1950년 6월 25일 이후 지금까지 모두 26건의 북한 관 련 결의와 성명을 채택했다. 구체적으로 핵ㆍ미사일 관련 결의 6건을 포함한 총 13 건의 결의와 9건의 의장성명 그리고 4건의 언론성명이 있다. 최초의 결의는 6ㆍ25 전쟁 발발 당일 채택된 결의 82호이다. 안보리는 이 결의에서 북한의 무력공격을 평화에 대한 위반으로 규정, 심각한 우려를 표명하면서 북한에 대해 적대행위를 즉 각 중지하고 38선 이북으로 철군할 것을 요구했다.

9 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 9 핵ㆍ미사일 관련 최초의 결의는 북한의 NPT 탈퇴에 대한 대응으로 1993년 5 월 11일 탈퇴 선언을 재고할 것을 촉구하며 만장일치로 채택된 결의 825호이다. 2006년 7월 5일 북한이 제2차 장거리미사일 발사를 포함하여 일련의 미사일 시험 을 감행하자 안보리는 같은 해 7월 15일 결의 1695호를 만장일치로 채택했다. 이 결의는 북한의 미사일 도발을 규탄하면서 탄도미사일에 관련된 기술과 물자의 북한 이전을 금지하도록 유엔 회원국들에게 요청하는 권고 성격의 결의였다. 1. 경제제재 결의 시작 2006년 10월 9일 북한의 1차 핵실험 이후 본격적인 경제제재를 가하는 제재결 의가 네 차례 채택되었다. 안보리 결의 1718호는 북한의 핵실험이란 초유의 사태를 맞이한 유엔이 북한 정권의 모험주의에 대항해서 채택한 6ㆍ25 전쟁 이후 최초의 강 력한 제재 결의이다. 8) 유엔안보리는 2006년 10월 14일 35개 이사국 전원의 만장일 치로 1718호를 채택했다. 결의 1718호는 평화 위협ㆍ파괴ㆍ침략 행위에 대한 대응조 치를 규정한 유엔 헌장 7장 41조를 원용한 제재 결의라는 점에서 크게 주목을 받았 다. 안보리는 결의에서 북한의 핵실험을 비난하면서, 핵실험과 탄도미사일 발사중 지, NPT 복귀와 IAEA 안전조치 수용, 모든 핵무기와 핵 프로그램의 폐기 등을 촉구 했다. 또한 북한에 대해서 전차ㆍ장갑차 등 재래식 무기와 WMD 프로그램에 사용될 수 있는 모든 품목과 장비에 대한 금수조치를 단행하고, 사치품의 이전 금지와 자금 과 금융자산 및 경제적 지원 동결 등을 규정했다. 특히, 결의 1718호는 회원국들에 대해 국내법과 국제법규에 따라 핵 및 화학ㆍ세균 무기와 그 운송수단 및 관련 물질 의 거래를 막기 위한 화물 검색 등 필요한 협력조치를 취할 것을 요구하고 있다. 북 한에 대한 사치품 수출을 금지하는 대목은 지도층에 대한 선물 공세로 정권을 유지 하는 북한 지도부를 위축시키고 행동반경을 제약할 수 있는 의미있는 조항이다. 안보리 결의 1874호는 2009년 5월 25일 북한이 실시한 2차 핵실험에 대응해 서 6월 12일 만장일치로 채택된 보다 포괄적이고 강력한 대북 제재결의이다. 이 결 의에 따라 북한은 재래식 무기와 대량살상무기 그리고 미사일 및 관련 부품과 기술 을 해외로 전혀 수출할 수 없다. 아울러 소형화기를 제외한 일체의 무기를 수입할 수도 없다. 대량살상무기와 미사일 개발에 전용이 가능한 재정지원과 금융거래도 8) 전성훈, 북한의 WMD 위협 평가와 우리의 대응 (서울: 한국전략문제연구소, 2009), pp

10 10 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 중단되며, 관련 기업과 개인에 대한 해외여행금지, 자산 동결 등의 제재도 가능하 다. 북한 정권의 사치스런 생활과 통치방식에 일조하는 일체의 사치품 수출 금지 조항도 그대로 유지된다. 또한 우리 사회에서 전쟁을 야기할 수 있다며 큰 논란을 빚은 확산방지구상(PSI)도 결의안 1874호에는 정식 집행사항으로 명시됨으로써, PSI를 둘러싼 법적, 정치적 논란의 소지를 말끔하게 없앴다. 2. 경제제재 결의 본격화 결의 2087호는 북한이 2012년 12월 12일 실시한 제4차 장거리미사일 발사에 대응해서 안보리가 2013년 1월 22일 만장일치로 채택했다. 결의 2087호의 주요 내 용은 아래와 같이 정리할 수 있다. 9) - 안보리 결의 위반인 미사일 발사를 비난하면서 북한에 대해 추가 발사를 하 지 말고 핵ㆍ탄도미사일 프로그램에 관한 의무를 완전히 이행할 것을 요구 (demand) - 제재 대상을 확대하여 단체 6곳, 개인 4명을 새로 지정하고 이들에 대해 자 산을 동결하고 금융거래를 금지; 개인의 경우 여행을 금지해서 이들이 외국 에서 기술과 노하우를 획득하거나 상거래를 하지 못하도록 규제 - 북한으로의 반출입이 금지되는 핵ㆍ미사일 기술 관련 물품목록을 갱신하여 북한이 매우 민감한 기술을 획득하거나 확산할 수 없게 만듦 - 북한의 대량현금 불법 유입 문제를 중시하면서 금융 활동과 행위자에 대한 광범위한 모니터링과 강화된 감시를 통해서 불법 금융 활동에 대처 - 의심스런 선박이 검색을 거부하는 경우에 필요한 차단활동 안내서를 안보리 북한제재위원회가 발간하도록 명령 - 화물검색에서 발견된 불법 물품의 압류와 처분 방법에 대한 추가 안내를 회 원국들에게 제공 - 기존의 제재를 명확히 해서 유엔이 지정한 북한의 개인이나 단체가 발원자 9) Fact sheet: UN Security Council responds to North Korea's launch, U.S. Mission to the United Nations, New York, January 23, 2013, 유엔안보리 대북제재 강화 결의 2087 호 채택, 보도자료, 외교통상부, 2012년 1월 23일,

11 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 11 (originator)나 의도된 수령인 혹은 조력자라고 믿을 만한 합리적인 정보를 가진 회원국은 어떠한(any) 물품의 이전도 금지해야 함 'Catch-all' : 안보리 결의 1718, 1874, 2087호가 지정한 대북 금수품목 이 아니더라도, 군사적으로 전용될 우려가 있다고 회원국이 판단하는 모 든 품목에 대해 수출통제를 시행하는 장치 - 북한의 결의 위반에 기여할 수 있는 이중용도 물품의 이전을 예방하기 위한 회원국의 행동이 중요함을 강조 - 불법활동에 가담하는 북한인들에 대한 여행제한 조치를 취하도록 촉구 - 안보리 북한제재위원회가 결의 위반자들에 대해 제재를 가할 수 있도록 제 재 지정기준을 확대 - 회원국의 합법적인 화물차단 활동을 촉진하기 위해 불가항력(force majeure) 조항을 포함하여 제재이행을 증진할 수 있는 새로운 용어를 포함; 회원국이 제재이행에 대해 보고하도록 촉구; 국제기관들에 대해 해당 기관의 활동이 결 의에 위배되지 않도록 촉구 - 안보리가 문제의 평화적, 외교적, 정치적 해결을 갈망하고 6자회담을 지지 한다는 점을 재확인; 북한에 대한 재재를 강화 혹은 조정할 준비가 되어 있 음을 표명 - 결의 1718, 1874호에 의해 부과된 조치들은 북한 주민들에게 부정적인 인도 주의적 결과를 의도한 것이 아님을 강조하고, 추가 핵실험이나 미사일 발사 의 경우 안보리가 중대한 조치 (significant action)를 취할 것이라는 결의 를 표명 3. 안보리 결의 2094호 안보리 결의 2094호는 2013년 2월 12일 북한이 실시한 3차 핵실험에 대한 대 응으로 3월 8일 채택되었다. 10) 결의 2094호는 지금까지 나온 결의 가운데 가장 강 력하고 포괄적인 제재를 담은 결의로서 주요 내용을 정리하면 아래와 같다. 11) 10) 결의 1718호는 1차 핵실험 후 5일 만에, 결의 1874호는 2차 핵실험 후 18일 만에, 그리고 결의 2094호는 3차 핵실험 후 24일 만에 채택되었다. 11) Susan Rice, U.S. Permanent Representative to the United Nations, Fact sheet: UN Security Council Resolution 2094 on North Korea, U.S. Mission to the United Nations,

12 12 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 주요 특징 - 유엔헌장 7장에 따라 행동하고 제41조(경제 및 외교 제재)에 따른 조치를 취함 - 우라늄농축 프로그램을 포함하여 북한이 현재 진행중인 핵활동을 가장 강 력한 어조로 비난 (condemn in the strongest terms)하고, 북한이 기존의 모든 핵 및 기타 대량살상무기와 탄도미사일 프로그램을 포기해야 할 의무 가 있음을 재확인 - 북한의 불법활동을 지원하는 금융거래를 봉쇄하고 대량현금(bulk cash) 거 래를 막으며 불법활동에 관련된 북한 금융부문과의 연계를 규제하기 위해서 추가 금융제재를 부과 - 의심스런 화물을 조사하고 타당한 근거가 있는 경우 북한과 연관된 선적물 에 대한 항구와 영공 접근을 거부하는 권한 강화 - 기존 제재에 대한 이행을 강화 - 새로운 개인과 단체를 제재 대상에 포함시키고 제재대상 물품도 추가; 개인 3명, 단체 2개, 총 누계 개인 12명, 단체 19개로 확대; 핵ㆍ미사일ㆍ화학무 기 관련 금수 품목 8개 추가(핵 2개, 미사일 5개, 화학무기 1개); 핵 분야에 서는 북한 UEP 운영에 필수적인 품목 2개 포함 금융제재 - 회원국이 북한의 불법활동에 기여하거나 안보리 결의에 위반될 수 있는 어 떠한 금융거래나 금융서비스도 동결 혹은 봉쇄하도록 요청(require) - 북한의 불법프로그램이나 안보리 결의 위반에 관련되는 경우 회원국 영토에 북한 은행의 개설을 금지하도록 촉구(call upon) - 북한의 불법프로그램이나 안보리 결의 위반에 관련되는 경우 회원국 금융기 관의 북한 내 개설을 금지하도록 촉구 - 북한이 불법자금을 유통하는 통상적인 방식인 현금수송자(cash carrier)를 포함하여 대량현금 이전에 대한 금융제재를 하기로 결정 New York, March 7, 2013, 유엔안보리 대북 추가제재 결의 2094호 채택, 보도자료, 외교통상부, 2012년 3월 8일,

13 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 13 - 북한의 불법프로그램이나 안보리 결의 위반에 관련되는 경우 회원국이 수출 신용장이나 보험 등과 같이 북한과의 교역을 위한 공적금융지원을 제공하지 말도록 요청 - 대량살상무기 확산 금융에 관한 다국적 기구인 국제자금세탁방지기 구 (Financial Action Task Force: FATF)에 규정된 의무를 준수하도록 촉구 차단활동 - 화물이 재래식 무기, 핵ㆍ탄도미사일 관련 물품 등 금지된 물품을 포함하고 있다고 믿을 수 있는 합리적인 근거가 있다고 판단하는 회원국은 자국 영토 에서 해당 화물을 검색하도록 요청 - 검색을 거부하는 북한 선박이나 기국 동의에도 불구하고 검색을 거부하는 선박에 대해 회원국 항구의 입항을 거부하도록 요청 - 금지됨 물품을 이송하는 것으로 의심되는 항공기에 대해 회원국 영토의 통 과나 이착륙을 불허하도록 촉구 - 북한의 항공기와 선박이 개명, 재등록 등 제재를 회피하기 위한 조치를 하 는 경우 회원국은 안보리 북한제재위원회에 즉시 관련 정보를 제공 기타 조치 - 기존 제재가 재래식 무기, 핵ㆍ탄도미사일 관련 물품 등 금지된 물품의 알 선판매(brokering sales)도 금지하는 것으로 결정 - 기존의 자산동결 조치를 이미 제재 대상으로 등록된 단체의 일선회사(front company)와 자회사(subsidiary)까지 확대 적용 - 회원국이 기존 제재를 위반하는 지정된 개인이나 단체를 위해 일하는 개인 (수하인)의 여행도 금지하도록 요청하고, 해당 개인이 북한인인 경우 북한 으로 추방하도록 요청 - 북한 외교관들이 북한의 핵ㆍ탄도미사일 프로그램에 기여하거나 안보리 결 의에 위반되는 활동에 종사하거나 제재를 회피하지 못하도록 이들에 대한 감시를 강화하도록 요청 - 제재위원회에 대해 북한으로의 반출입이 금지된 핵ㆍ탄도미사일 기술 목록

14 14 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 을 매년 갱신하도록 명령(direct) - 북한의 핵ㆍ탄도미사일 프로그램이나 안보리 제재결의 위반에 기여할 수 있는 어떠한(any) 물품도 자국영토ㆍ선박ㆍ항공기ㆍ자국인을 통해 북한으로 반출 입되지 못하게 예방하도록 회원국에게 촉구하고 권한을 부여 (catch-all) 'Catch-all' : 안보리 결의 1718, 1874, 2087, 2094호가 지정한 대북 금 수품목이 아니더라도, 군사적으로 전용될 우려가 있다고 회원국이 판단 하는 모든 품목에 대해 수출통제를 시행하는 장치 - 특정 보석류, 요트, 고가의 승용차, 경주용차를 포함하여 북한으로 이전이 금지되는 사치품 목록 구체화 제재의 이행 - 회원국들이 제재 이행을 위해 취한 조치에 대해 90일 안에 보고서를 제출하 고 결의 위반에 관한 정보를 제공하도록 촉구 - 결의 위반에 책임이 있는 개인이나 단체에 대해 제재를 가함으로써 결의위 반에 대응하도록 제재위원회에 명령 - 결의 이행을 모니터링하는 유엔전문가패널의 임무를 연장하고 규모를 7명 에서 8명으로 늘림 - 국제법의 불가항력(force majeure) 조항을 적용하여 회원국들이 소송당할 두려움 없이 결의를 집행하도록 함 정치적 경로 - 외교적 해결에 대한 안보리의 의지를 재천명하고 회원국들의 대화를 통한 해결 노력을 환영하며 6자회담에 대한 지지를 재확인 - 안보리가 북한의 행동을 지속적으로 관찰하면서 적절하게 대응책을 조정해 나갈 것임을 확인 - 결의 1718, 1874, 2087 및 이번 결의에 의해 부과된 조치들은 북한 주민들 에게 부정적인 인도주의적 결과를 의도한 것이 아님을 강조하고, 북한의 또 다른 미사일 발사나 핵실험이 있을 경우 추가적인 중대한 조치들 (further significant measures)을 취할 결의를 표명

15 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 15 Ⅳ. 미국의 대북제재 미국은 유엔 안보리의 제재와 별도로 독자적인 대북제재 조치를 취하고 있다. 가장 최근의 대북 제재로서, 미 상원은 2013년 2월 25일 북한 핵확산 금지 법안 을 통과시켰다. 법안의 주요 내용은 다음과 같다. 12) - 유엔 회원국에 대해 북한을 비난하고 안보리 결의를 즉각 이행할 것을 요청 - 북한에 대해서는 탄도미사일과 핵무기 프로그램을 포기ㆍ해체하고 확산활 동을 중지할 것과 안보리 결의 및 9ㆍ19 공동성명을 준수할 것을 요구 - 북한이 미국, 미국의 동맹 및 세계 평화와 안정을 위협하는 행동을 하지 않 을 때까지 북한산 물품의 미국 수입 금지를 포함한 대북 제재를 유지 - 안보리 결의를 위반하는 행동을 한 것으로 의심되는 북한 및 외국 은행, 기 업, 정부기관을 공개하는 등 새로운 안보리 제재를 추진 - 유엔 회원국들에 대해 다음을 촉구: 1군사 및 이중용도 기술의 북한 이전 을 예방, 2북한의 금융기관을 대신하여 활동하는 자국의 개인, 단체, 금융 기관 등에 대한 감시활동 강화, 3북한의 군사ㆍ미사일ㆍ핵 프로그램과 확 산 활동에 관련된 환적 금지 - 아태지역에서 미군의 군사작전을 향상시킬 수 있는 모든 필요한 조치를 모색 - 북한의 심각하고 만연된 조직적인 인권유린과 반인륜 범죄행위를 조사하기 위한 기구가 설립되도록 노력 - 북한의 WMD와 미사일 프로그램, 인권유린 등에 대한 범정부 차원의 전면 검토를 토대로 미국의 대북정책에 대한 포괄적인 보고서를 국무장관이 2013년 5월 15일까지 의회에 제출하도록 요구 미 하원은 에드 로이스 외교위원장 등이 3차 핵실험을 강행한 북한을 강하게 비난하며 2월 13일 대북 결의안(H. RES. 65)을 공동 제출했으며, 이 결의안은 2월 16일 가결 처리되었다. 결의안의 주요 내용은 다음과 같다. 13) 12) A Bill to Prevent Nuclear Proliferation in North Korea, and for Other Purposes, North Korea Nonproliferation and Accountability Act of 2013, 113TH CONGRESS 1st SESSION, February 25, 2013.

16 16 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) - 3차 핵실험은 다수의 유엔 안보리 결의를 위반하고, 세계 평화와 안정을 위 협하는 도발임을 규탄 - 심각한 억압, 기본 인권의 부정, 그리고 정치적 자유와 물질적 부족을 겪는 북한 주민들에 연민을 표함 - 동북아시아와 전 지역의 평화와 안정 유지를 위해 중요한 일본과 한국과의 동맹에 관한 약속을 재확인 - 북한의 가장 가까운 동맹국이자 무역 상대국인 중국이 북한 정부를 지원하는 핵심 경제지원과 교역을 중단해서 북한으로 하여금 도발을 자제하고 핵ㆍ미 사일 프로그램을 포기ㆍ해체하며 관련 국제협정과 안보리 및 IAEA의 결의를 이행하도록 압력을 행사할 것을 촉구 - 중국에 대해 북한의 핵무기 및 탄도 미사일 프로그램에 쓰일 수 있는 불법 기술, 군사 장비, 그리고 이중용도 품목이 지상ㆍ해상ㆍ공중의 경로를 통해 이전되지 않도록 예방하기 위한 즉각적 조치를 취할 것을 촉구 - 미국 정부가 다음 조치를 취하도록 촉구 (A) 동맹국 및 다른 국가들과 협력하여 가능한 모든 제재를 적용하고, 더욱 강한 제재 조치를 취하기 위해 새로운 안보리 결의 채택 (B) 북한의 불법 행위로부터 미국을 방어하기 위한 법적 권한의 범위와 자 원을 적극 활용 (C) 미국을 보호하기 위한 탄도미사일 방어시스템 강화에 관한 대통령의 선언을 적극 지지 한편, 하원 외교위원회는 일리애나 로스-레티넌 의원 등 8명이 북한을 테러지 원국으로 다시 지정하도록 하는 2013 북한 제재와 외교적 승인 금지 법안 을 공동 발의하기도 했다. 14) 또한 해리 리드 상원 민주당 원내대표는 미국국제개발처 (USAID)가 평화 유지를 위한 식량지원법(Food for Peace Act) 에 따라 조성해 대 외 식량원조에 사용하는 기금을 북한 식량지원에 사용하지 못하게 하는 내용을 담 은 농업 개혁, 식량 및 일자리법 개정안을 2월 6일 발의했다. 이 법안이 통과되는 경우, 미국 정부 차원의 대북 식량지원은 2018년까지 5년간 금지된다. 이 법안은 국무장관인 케리가 상원의원 시절 리처드 루거 공화당 의원과 함께 2012년 6월 발 의하여 상원을 통과했지만 하원에서 논의 되지 못했었다. 15) 13) 113th CONGRESS 1st Session H. RES. 65, introduced in House on February 12, ) 한국원자력연구원 전은주 박사와의 의견교환, 2013년 2월 28일.

17 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 17 3차 핵실험 이후 미국은 안보리 제재와 별도로 자국 차원의 독자적인 대북제 재를 더욱 확대해 나가는 추세이다. 최근 다음과 같은 두 가지 조치가 취해졌다. 첫 째, 재무부가 3월 11일 행정명령 13382호에 따라서 조선무역은행 (Foreign Trade Bank)과 백세봉 제2경제위원장을 제재대상에 포함시켰다. 16) 같은 날 국무부도 오 극렬 국방위원회 부위원장, 박도춘 노동당 군수담당 비서, 주규창 노동당 기계공업 부장을 제재대상으로 추가했다. 17) 김정은의 통치자금 40 50억 달러가 중국을 포 함한 수십 개 국가에 은닉되어 있다는 것을 한ㆍ미 양국이 확인했다는 보도가 나온 가운데, 18) 미국 정부에 의한 추가 금융제재 여부도 관심거리이다. 예를 들어, 애국 법 311조에 근거해서 북한을 돈세탁 우려대상으로 지정하는 2005년 마카오의 BDA식 제재나 이란식 제재방식인 세컨더리 보이콧 (Secondary Boycott)을 추진 하는 방안이 거론되고 있다. 19) Ⅴ. 이란문제의 시사점과 향후 대응방안 1. 유엔의 대이란 제재 현황 아시아에 북핵문제가 있다면 유럽과 중동에는 이란 핵문제가 있다. 1970년 2 월 NPT에 가입한 이란의 원자력 개발 프로그램은 1979년 혁명으로 중단되었다가 1984년 호메니 정권에 의해 원자력발전소 건설을 명분으로 재개되었다. 이후 이란 은 국제 비확산규범을 성실히 준수하는 모범국가로 간주되어 왔다. 그러나 2002년 15) 법안은 식량 원조가 미국 국익에 부합된다고 판단할 경우 대통령이 타당한 사유를 의회에 보고한 뒤 추진할 수 있는 유예조항을 두고 있다. 한국원자력연구원 전은주 박사와의 의견교환, 2013년 3월 13일. 16) Treasury Sanctions Bank and Official Linked to North Korean Weapons of Mass Destruction Programs, Press Center, U.S. Department of the Treasury, March 11, 2013, 17) Designation of DPRK Entities Pursuant to Executive Order 13382, Media Note, Office of the Spokesperson, Washington, DC, March 11, 2013, 18) 조선일보, 2013년 3월 12일. 19) 세컨더리 보이콧은 이란에 적용하는 금융제재 방식으로 이란의 제재대상 기업과 거래하는 제3국 의 금융기관은 미국의 금융기관과 거래할 수 없도록 하는 조치이다. 만약 이 제재가 적용된다면 많은 중국의 금융기관들이 타격을 입을 것으로 예상된다.

18 18 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 8월 이란의 반정부단체(National Council of Resistance of Iran: NCRI)에 의해서 이란 정부가 18년간 국제사회를 속이며 비밀 농축프로그램을 가동했다는 사실이 알 려지면서 이란 핵문제가 발생했다. 이후 IAEA가 이란에 대한 핵사찰도 강도를 높 이면서 농축우라늄 프로그램에 대한 실체가 드러나기 시작했고, 미국, 영국, 프랑 스, 독일, 러시아를 중심으로 이란 핵문제를 평화적으로 해결하기 위한 외교노력도 본격화되었다. 지금까지 안보리가 이란에 대해 채택한 경제제재 결의는 모두 6개가 존재한 다. 구체적으로, 2006년 12월 23일 채택된 결의 1737호를 시작으로 1747호 ( ), 1803호(3.3.08), 1929호(6.9.10), 1984호(6.9.11) 및 2049호(6.7.12) 이다. 우리가 관심을 가져야 할 부분은 이들 결의를 통해 이란에 가해진 제재가 북한에 비해 훨씬 강력하다는 사실이다. 핵개발과 핵확산 실태의 엄중성 면에서 는 북한 핵문제가 훨씬 심각하지만 유엔안보리의 제재 수위를 보면 이란에 대한 제재가 더 강한 것이다. 북한의 경우 NPT를 공개적으로 탈퇴했고, 핵보유를 선 언했으며, 3차례의 핵실험을 단행했고, 핵선제타격 을 20) 운운할 정도로 주변국 에 대한 핵위협 수위를 높이고 있다. 더 나아가서 시리아에 원자로를 수출하는 등 불법 핵거래 네트워크의 중심국가로 자리 잡고 있는 상황이다. 반면에 이란은 적어도 공개적으로 NPT를 준수하면서 원자력의 평화적 이용 입장을 거듭 천명 하고 있다. 시리아, 북한과의 핵 밀거래 의혹이 제기되고 있으나 아직 결정적인 증거가 공개된 바도 없다. 이란과 북한에 대한 안보리 제재수준의 차이는 제재대상 단체와 개인의 규 모에서 쉽게 드러난다. <부록 1>에서 보는 바와 같이, 안보리 제재를 받는 북한 의 단체와 개인은 가장 최근의 결의 2094호를 포함해서 각각 19개 단체와 12명 에 불과하다. 이에 반해, 이란의 경우에는 <표 1>에서 보는 바와 같이, 모두 78 개 단체와 43명의 개인이 안보리 제재의 대상으로 등록되어 국제사회의 감시를 받고 있다. 20) 북한 외무성은 3월 7일 대변인 성명을 발표하고, 미국이 핵전쟁의 도화선에 불을 지피려고 하는 이상 우리 혁명무력은 나라의 최고리익을 수호하기 위하여 침략자들의 본거지들에 대한 핵선제 타격권리를 행사하게 될 것 이라고 주장했다. 조선중앙통신, 2013년 3월 7일.

19 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 19 <표 1>: 제재대상 이란 단체와 개인 제재의 근거 단체 (78) 개인 (43) 결의 1737호 결의 1747호 결의 1803호 결의 1929호 40 1 이란제재위원회의 결정 3 2 이란과 북한에 대한 제재수위의 차이는 두 사안에 대해서 미국을 비롯한 국제 사회가 갖고 있는 인식의 차이를 반영하고 있는 것으로 보인다. 이란에 대한 제재 를 더 강하게 추진하도록 만드는 동기를 다음과 같이 몇 가지로 파악할 수 있다. - 북한 핵은 이미 엎질러진 물이지만 이란 핵은 아직 금지선(redline)을 넘지 않았기 때문에 협상을 통한 해결이 가능하다는 기대 - 국제사회는 20년 넘게 끌어 온 북핵 협상에 이미 지칠 대로 지쳤지만 이란 핵문제의 경우 협상기간이 짧아서 아직 희망을 버리기 이르고, 이란은 북 한처럼 무모하게 노골적으로 핵무기 개발을 추진하지는 않음 - 지역차원에서 발생할 수 있는 핵도미노의 파급효과가 동북아에 비해 중동과 유럽에서 훨씬 큼 - 이라크와 시리아 핵시설에 대한 선제 공습에서 알 수 있듯이, 이스라엘은 미국과 대립각을 세우는 것을 불사하며 강경대응 의지를 실행하는 나라이 므로 미국의 입장에서는 협상에 성의를 보여서 이스라엘을 달래야 할 필요 성이 더 큼 - 상대의 핵시설에 대한 선제 공격으로 발생할 수 있는 전쟁을 감수할 의지가 한국에 비해 이스라엘이 더 크기 때문에 중동에서 핵문제로 인해 전쟁이 발 발할 가능성이 더 크다고 판단한 미국이 전쟁방지를 위해 협상에 더 심혈을 기울임 - 한ㆍ미 동맹보다는 미ㆍ이스라엘 동맹을, 한국보다는 이스라엘의 안보를 더 중시하는 미국이 중동 핵문제 해결에 더 공을 들인다는 해석도 가능

20 20 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 2. 향후 대응방안 앞으로 한국은 크게 다음 두 가지 차원에서 대응방안을 강구해 나가야 한다. 첫째, 이란과 북한에 가해진 제재의 격차를 줄여 나가야 한다. 문제는 더 심각한 데 제재의 강도는 더 약하다면 이는 납득하기 어려운 모순이며 국제사회의 바람직한 대처방식도 아닐 것이다. 안보리의 대북제재위원회를 통해 핵ㆍ미사일 개발에 핵심 적인 역할을 수행하는 북한의 단체와 개인을 제재 대상에 추가로 지정해야 한다. 예를 들어, 김정은이 3차 핵실험의 사전행사로 기획해서 1월 26일 개최한 것으로 공개한 국가안전 및 대외부문 일군협의회 에 21) 김정은과 같이 참석한 다음 7인은 제재 대상으로 추가되어야 할 것이다. - 조선인민군 총정치국장 최룡해, - 조선인민군 총참모장 현영철, - 국가안전보위부장 김원홍, - 당중앙위원회 비서 박도춘, 김영일, - 당중앙위원회 부부장 홍승무, - 외무성 제1부상 김계관 둘째, 우리가 바뀌어야 한다. 북핵문제에 지쳐 있는 국제사회가 이제는 한국이 주도적으로 문제해결에 나서주기를 바라고 있다는 현실을 직시하고, 적극적으로 우 리의 역량을 펼쳐 나가야 한다. 예를 들어, 미 스탠포드 대학교의 연구소가 최근 발 간한 보고서는 20년 간 미국 주도의 북핵외교가 실패했다는 것을 인정하고 이제는 한국이 북핵문제를 주도해서 해결해야 한다고 주문했다. 22) 보고서는 북한이 근본 적으로 변할 걸로 보진 않지만 미국은 한반도 긴장완화와 분쟁위험 감소를 이룰 수 있을 것으로 희망하면서 한국의 역할을 조용하게 지원할 것이라고 밝혔다. 20년이 넘은 북핵협상의 역사에서, 지금처럼 국제사회가 한국이 나서서 뭔가 를 해 주길 바란 적은 없었다. 이런 저런 이유로 우리의 목소리를 내지 못한 것은 물론 심지어 협상 테이블에 앉아 보지도 못하고 북ㆍ미 협상의 결과를 청취해야 하 는 경우도 많았다. 미국을 비롯한 국제사회가 북핵문제에서 사실상 손을 놓게 된 21) 조선중앙통신, 2013년 1월 27일. 22) The North Korea Problema and the Necessity for South Korean Leadership, Policy Report (Stanford: Shorenstein Asia-Pacific Research Center, March 4, 2013).

21 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 21 데는 몇 가지 이유가 있겠지만, 북한이란 상대에 대한 환멸에 가까운 혐오감이 가 장 큰 원인일 것이다. 21세기 국제사회가 공유하는 최소한의 상식마저 지키기를 거 부하는 북한에 대해서 서구의 신사들은 진절머리를 느낄 만도 하다. 대한민국의 신 장된 국력과 모범적인 국가정책도 세계여론의 변화를 이끈 큰 동인이다. 이제 북핵 문제를 한국에 맡겨도 되겠다는 인식이 알게 모르게 국제사회에 확산되고 있다. 현 상황에서 우리 국민은 한 줄기 희망을 봐야 한다. 지금 우리가 서 있는 역 사의 시점은, 비유하자면, 밤이 깊을 대로 깊어져서 곧 동이 트기 직전인 상태와 같 다고 할 수 있다. 북한의 핵개발과 군사도발 등 우리 앞에 놓인 상황은 엄중하지만 그 이면에 희망이 빛이 서서히 밝혀지고 있다는 확신이 필요하다. 이제 바야흐로 우리의 문제를 우리가 주도적으로 해결해서 새로운 한반도의 지평을 열고 행복한 통일시대를 개척해 나가야 한다. 이를 위해, 중요한 것은 지난 20년 넘게 우리를 지배해 온 고정관념과 사고의 틀에서 벗어나는 일이다. 특히 우리가 주변 강대국의 입장에 끌려 다니는 것이 아 니라 4강의 중심에서 우리의 역할을 제대로 해 내겠다는 의지와 할 수 있다는 확신 을 갖고 이를 실천해 나가는 자세가 절실히 요구된다. 대한민국은 이제 그럴만한 역량을 갖춘 국가이다. 아울러 한반도의 통일이 북핵문제의 궁극적인 해결책이란 인식 하에 통일과 북핵문제를 연계하는 전략적 비전에 입각한 명실상부한 국가대 전략 (National Grand Strategy)을 마련해야 한다.

22 22 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) <부록 1>: 유엔 안보리 대북 제재 대상 단체ㆍ개인 현황 23) 단체 현황 (19) 지정일 단 체 명 지정 근거 (결의 2087호 부속서에 포함) (결의 2094호 부속서에 신규 포함) 조선광업개발무역회사(KOMID) 조선용봉총회사(KRGC) 단천상업은행 남천강무역회사 Hong Kong Electronics 조선혁신무역회사 원자력총국 조선단군무역회사 압록강개발은행 청송연합 조선흥진무역회사 조선우주공간기술위원회 동방은행 조선금룡무역회사 토성기술무역회사 조선연하기계합영회사 Leader (Hong Kong) International 제2자연과학원 조선종합설비수출입회사 주요 무기 거래 단체 / 탄도미사일 및 재래식 무기 관련 품목ㆍ장비 주요 수출업체 방위사업을 위한 구매활동 / 군수관련 판매 지원 탄도미사일ㆍ재래식무기 판매를 위한 주 금융단체 원자력총국 산하단체 / 핵관련 장비 조달 조선광업개발무역회사 및 단천상업은행을 대리해 WMD 관련 자금 운용 지원 조선용봉총회사의 자회사 핵프로그램 주관 부서 제2과학위원회 산하 / 방산물자ㆍ기술 조달 단천상업은행과 연계 무기 생산 및 수출 업체 조선광업개발무역회사가 무역활동을 위해 사용ㆍ운영하는 회사 , 장거리미사일 발사 지휘 청송연합의 무기 관련 거래 지원 / 제재를 우회하는 방식의 자금 이전 조선광업개발무역회사가 조달활동을 위해 사용하는 별칭 조선광업개발무역회사의 자회사 조선용봉총회사의 자회사 조선광업개발무역회사를 대리해 수송지원 북한의 핵ㆍ미사일 등 무기 관련 연구 및 개발 조선용봉총회사(KRGC)의 자회사 23) 유엔안보리 대북 추가제재 결의 2094호 채택, 보도자료, 외교통상부, 2012년 3월 8일,

23 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 23 개인 현황 (12) 지정일 성 명 소속 및 직책 (제재대상 지정 당시 기준) 윤 호 진 남천강무역회사 간부 리 제 선 황 석 화 원자력총국장 원자력총국 간부 리 홍 섭 전 영변원자력연구소장 한 유 로 조선용악산총무역회사(조선용봉총회사) 간부 (결의 2087호 부속서에 포함) 백 창 호 장 명 진 라 경 수 조선우주공간기술위원회 위성통제센터 소장 서해위성발사장 총책임자, , 발사 당시 발사 센터 책임자 단천상업은행 관리 김 광 일 단천상업은행 관리 (결의 2094호 부속서에 신규 포함) 연 정 남 고 철 재 문 정 철 조선광업개발무역회사(KOMID) 대표 조선광업개발무역회사(KOMID) 부대표 단천상업은행 관리

24 24 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 참고문헌 A Bill to Prevent Nuclear Proliferation in North Korea, and for Other Purposes, North Korea Nonproliferation and Accountability Act of 2013, 113TH CONGRESS 1st SESSION, February 25, The North Korea Problema and the Necessity for South Korean Leadership, Policy Report (Stanford: Shorenstein Asia-Pacific Research Center, March 4, 2013). 113th CONGRESS 1st Session H. RES. 65, introduced in House on February 12, 남북경협기업 실태조사보고서, 국회 외교통상통일위원회 남경필 의원실, 2011년 8월. 전성훈, 북한의 WMD 위협 평가와 우리의 대응 (서울: 한국전략문제연구소, 2009). 전성훈, 천안함 사태 이후 남북관계 전망과 대북정책 방향, Strategy 21, Vol.13, No.2, 2010년. 전성훈, 천안함 이후 5ㆍ24 대북조치 2년차 시행 평가, Strategy 21, Vol.15, No.1, 2012년 여름. 천안함 피격사건 백서 (서울: 대한민국 정부, 2011년 3월 26일). 행정안전부 자원관리과, 국민 안보의식 여론조사, 2011년 6월 25일. Designation of DPRK Entities Pursuant to Executive Order 13382, Media Note, Office of the Spokesperson, Washington, DC, March 11, 2013, Fact sheet: UN Security Council responds to North Korea's launch, U.S. Mission to the United Nations, New York, January 23, 2013, 유엔안보리 대북 제재 강화 결의 2087호 채택, 보도자료, 외교통상부, 2012년 1월 23일, Susan Rice, U.S. Permanent Representative to the United Nations, Fact sheet: UN Security Council Resolution 2094 on North Korea, U.S. Mission to the United Nations, New York, March 7, 2013, 유엔안보리 대북 추가제재 결의 2094호 채택, 보도자료, 외교통상부, 2012년 3월 8일, Treasury Sanctions Bank and Official Linked to North Korean Weapons of Mass Destruction Programs, Press Center, U.S. Department of the Treasury, March 11, 2013, 유엔안보리 대북 추가제재 결의 2094호 채택, 보도자료, 외교통상부, 2012년 3월 8일, 대국민 담화문, 2010년 5월 24일,

25 대북 제재 조치 평가 및 전망 / 전성훈 25 Abstract An assessment of sanctions on North Korea and the prospect 24)Cheon Seong- Whun * The South Korean society has experienced many changes since the sinking of ROKS Cheonan. The government reviewed its defense posture and adopted the 5ㆍ24 Measure in its relations with North Korea. As a result, the people of South Korea became more conscious of security situations on the Korean peninsula while North Korea's economy suffered badly. Meanwhile, the South Korean government has taken a flexible stance toward North Korea in terms of exchange and cooperation since September The flexible stance was to manage inter-korea relations in a stable manner and relieve the hardships of the North Korean people while preserving the spirits and purposes of the 5ㆍ24 Measure. The UN Security Council adopted twenty-six resolutions and statements on North Korea since June 25, They include thirteen U.N. Security Council resolutions including those concerning nuclear weapons or missile programs, nine Presidential statements, and four press statements. Resolution 82, the first U.N. resolution on North Korea, came when the Korean War broke out. Resolution 825, the first one related to nuclear or missile programs, was adopted in response to North Korea's withdrawal from the NPT. Apart from these U.N. resolutions, the United States has imposed separate sanctions against North Korea. North Korea's nuclear weapons program can be considered in comparison with that of Iran in terms of the consequences they create for the regional security. The Security Council has adopted six resolutions on * Director, North Korea Research Center, Korea Institute for National Unification

26 26 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) Iran so far. One should note that the resolutions on Iran have had much stronger sanctions compared to those imposed on North Korea. That is, while the North Korea case may be viewed as a more serious threat to international security from the perspective of nuclear weapons development or proliferation, tougher sanctions have been placed on Iran. There are two approaches that South Korea should take in addressing the related issues. First, we should aim to reduce the gap between sanctions imposed on Iran and North Korea. It is difficult to understand that a country with more serious problems is rewarded with lighter sanctions. We should take measures through the Security Council Sanctions Committee to make individuals and groups in North Korea that play a central role in developing nuclear weapons and missiles subject to additional sanctions. Second, we have to change. Other countries in the international community have become tired of North Korea's nuclear issue and now they look to South Korea for initiative. We should correctly understand this current situation and play a leading role within our capacity. Knowingly and unknowingly, the notion that the North Korean nuclear issue may be left to South Korea has been spread around the international community. Although the situation is grave, we should try to open a new horizon in ushering in the unification era by taking the initiative with confidence that there is a looming hope ahead of us. For these tasks, we should stop thinking in the old way that has been ossified for the last two decades. We should not be pushed around by neighboring great powers in dealing with North Korea related issues anymore; we should take the initiative with resolution that we will play our role at the center of four great powers and with confidence that we can do it. Based on the confidence that the Republic of Korea has become a country with enough capacity to take the initiative, we should establish a 'National Grand Strategy' representing South Korea's strategic vision that the unification is the ultimate solution to the problems related to North Korea's nuclear weapons program.

27 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 27 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 제 성 호 * 25) Ⅰ. 서 론 <목 차> Ⅱ. 정전협정의 성격과 구조적 한계 Ⅲ. 정전협정과 NLL : 설정 배경, 개념, 법적 성격 및 근거 Ⅳ. NLL의 법적 유효성 : 긍정론의 입장 검토 Ⅴ. NLL과 남북기본합의서 Ⅵ. 헌법적 및 군사적 측면에서 본 NLL 사수( 死 守 )의 당위성 Ⅶ. 결 어 Ⅰ. 서 론 금년은 6.25전쟁을 정지시키기 위해 한국군사정전협정 1) 이 체결된 지 60년이 되는 해이다. 이 정전협정에 따라 남북관계는 작금 정전상태( 停 戰 狀 態 )로 규정되고 있고, 또 한반도의 현상( 現 狀 )이 구조적인 제약 속에 처해 있다. 어느 덧 두 세대가 * 중앙대 교수 1) 정식 명칭은 국제련합군 총사령관을 일방으로 하고 조선인민군 최고사령관 및 중국인민지원군 사령원을 다른 일방으로 하는 조선 군사정전에 관한 협정 이다.

28 28 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 흘렀지만, 이 같은 정전상태에 아직까지 근본적인 변화가 보일 조짐은 나타나지 않 고 있다. 정전협정은 북방한계선(Northern Limit Line: NLL) 2) 이란 제도를 잉태하게 된 근본원인이자, 서북 도서 혹은 서해 5도 3) 라는 개념의 등장배경이 되기도 한다. 현 재 이 NLL의 유효성에 관하여 남북한은 첨예한 입장 대립을 보이고 있고, 호시탐탐 북한은 NLL을 월선( 越 線 )하거나 서북도서 주변수역을 향해 포사격을 하는 등 NLL 무력화 전략을 끊임없이 구사하고 있다. 특히 북한의 3차 핵실험에 대한 유엔 안전 보장이사회의 대북 제재 결의 2094호 채택, 제재는 전쟁, 불바다 발언 등 북한의 대 남 공갈 및 협박, 2013 키 리졸브 훈련 개시 등으로 서북 도서 주변해역에서의 군사 적 긴장이 그 어느 때보다도 고조되고 있다. 이와 관련해서 2012년 대선 직전 이 NLL과 관련해서 노무현 전 대통령이 2007년 평양에서 열린 2차 남북정상회담에서 땅따먹기' 발언을 했다는 사실이 알려지면서, 지금까지도 이를 둘러싸고 보혁간에 남남갈등이 증폭되고 있는 것이 우리 사회의 현실이다. 하지만 NLL은 여전히 서해 안보의 생명선으로 작동하고 있다. 그러기에 우리로서는 결코 포기할 수 없다. 본고에서는 정전협정 60주년을 맞이하여 정전협정의 성격과 구조적 한계, 정 전협정 상의 서북도서 규정과 NLL의 등장배경, 현 정전체제 하에서 NLL이 갖는 의미, NLL의 법적 성격과 사수의 당위성, 남북기본합의서 및 불가침부속합의서에 명시된 해상불가침경계선 조항의 법적ㆍ군사적 함의( 含 意 ), NLL 사수의 당위성 등 에 관하여 살펴보기로 한다. 이 같은 검토는 NLL의 올바른 이해를 위하여 반드시 필요한 작업이라고 할 것이다. Ⅱ. 정전협정의 성격과 구조적 한계 1. 정전협정의 의의 2) 현재 NLL은 서해와 동해에 모두 설정되어 있다. 동해 NLL은 남북한 간에 특별한 논란이 존재하 고 있지 않으므로 편의상 본고에서는 서해 NLL만을 지칭하는 것으로 이해하고 논지를 전개하기 로 한다. 3) 서북 도서는 정전협정에 명시된 백령도, 대청도, 소청도, 연평도 및 우도의 5개 섬을 가리킨다. 그런데 연평도는 대연평도와 소연평도로 구성되어 있어 엄밀하게 말하면 서해 6도라고 해야 옳지 만, 통상 서해 5도로 통칭되고 있다.

29 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 29 국제법상 정전협정이라 함은 교전 쌍방 군사령관 간'에 군사작전의 일부 또는 전부의 정지를 위해 맺은 군사적 성격의 협정을 말한다. 정전협정에 의해 설정ㆍ수 립되는 정전상태는 전쟁을 수행중인 적대 군대 간 전투행위의 일시적 중단만을 의 미할 뿐이다. 정전협정에는 통상 군사분계선과 비무장지대, 불가침 의무 확약, 불 가침 및 정전의 확보를 위한 각종 조치, 정전협정 이행ㆍ감시기구, 군사적 대화 채 널 및 운영 방식, 포로교환, 평화협정 체결 노력 등이 명시된다. 정전협정 그 자체만으로는 전쟁이 종료되지 않기 때문에 완전한 전쟁의 종결 내지 종료를 위해서는 정부간 평화협정'의 체결이 요구됨은 두말할 것도 없다. 일 반적으로 평화협정은 통상 전쟁상태 종결과 평화상태 회복, 전쟁책임조항: 전쟁피 해에 대한 배상 및 보상, 전범의 처리 등, 영토조항 및 경계선 존중, 상호 불가침, 외국군 철수, 분쟁의 평화적 해결, 전쟁발발 이전의 계약 내지 협정의 효력 확인 혹 은 그의 전면적 내지 부분적 부활 약속, 미송환 포로 존재시 완전송환을 위한 협력 의무, 평화지대 설치 또는 비무장ㆍ철군의무 이행, 군비통제 및 기타 전쟁 재발방 지 조치, 국제적 보장 등을 포함한다. 2. 한국 군사정전협정의 의의, 법적 성격과 특수성 한국군사정전협정 (이하 한국정전협정 혹은 정전협정이라고 약칭함)은 6.25 전쟁이라는 한반도 상에서의 무력충돌을 법적으로 정지시킨 문서이다. 전술한 바와 같이 정전협정은 전쟁의 일시적 정지일 뿐 전쟁 종결 및 평화상태 회복의 효과를 발생하지는 못하는 바, 국제법상 정전협정 체결 후 60년이 지난 지금까지도 평화체 제 내지 평화상태로의 전환이 이루어졌다고 말할 수는 없다. 하지만 그와 같은 내 재적 제약에도 불구하고 정전협정은 남북한, 미국, 중국 등 전쟁 당사자들을 법적 으로 구속하는 유일한 국제군사협정으로 존속하고 있음을 유의해야 한다. 정전협정은 체결 이후 지난 60년간 한반도에서 - 간헐적으로 북한이 군사도 발을 감행하기도 했지만 - 전쟁(전면전) 재발을 억제하는 체제(mechanism)를 형 성하는 한편, 한ㆍ미동맹과 더불어 남북한 간에 긴장완화 및 평화유지 기능을 불완 전하기는 하지만 그 나름대로 수행해 왔고 지금도 그러하다. 다른 한편, 정전협정 은 한반도에서 냉전의 제도화 및 구조화라는 정치ㆍ군사적 현상( 政 治 ㆍ 軍 事 的 現 狀 )을 초래, 분단을 고착화시킨 측면도 있음을 부인할 수 없다고 하겠다. 한국정전협정은 국어로 정전이란 용어를 사용했지만, 그 법적 성격은 일반적

30 30 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 휴전협정 (general armistice agreement)에 해당한다. 정전협정은 남북한, 미국, 중국 등 주요 교전자들 간에 있어 어느 일방의 완전한 승리를 확보하지 못한 상태 에서 체결되었다. 이는 6.25전쟁이 정지됐음에도 전쟁책임문제(전범 처벌 및 전쟁 피해 배상ㆍ보상 등의 문제)가 제대로 다루어지지 못하는 원인이 되었다. 한편, 한 국정전협정에 의해 형성된 정전체제는 60년 동안 지속되어 왔는데, 이 같은 사례는 국제사회에서 찾아볼 수 없는 매우 희귀한 현상임은 주지하는 바와 같다. 3. 정전협정의 한계 정전협정은 6.25전쟁을 조기에 끝내려는(정지) 목적에서 체결되었다. 이에 따 라 내용상 한반도에서의 적대행위를 종식시키는 데만 국한되는 구조적인 제약을 내 포하고 있다. 우선, 전쟁의 정지 이후 남북한의 정치적 관계를 규정하지 않음에 따 라 상호 간의 관계는 불안정을 피할 수 없었다. 또 평화체제로의 전환을 위한 적극 적인 여건 조성에 관해 구체적으로 명시하지 않은 결과 정전협정만으로는 공고한 평화를 정착시키는 데는 상당한 한계를 노정하였다. 정전협정 제60항 4) 에 따른 정치적 후속협상은 실패로 끝났고, 결국 불완전한 종전( 終 戰 ) 처리로 귀결되는 양상을 보였다. 주지하는 바와 같이 1954년 4월 26일 부터 동년 6월 15일까지 제네바에서 열린 제네바 정치회담은 한국을 포함해서 총 19개국이 참가했으나, 아무런 성과 없이 결렬되었다. 5) 정전협정 체결 시 한국 대표는 서명자로 참여하지 않음에 따라 이후 협정의 당 사자 문제를 촉발시키는 결과를 초래하였다. 뿐만 아니라 한반도 군사문제의 직접 당사자인 대한민국이 정전협정 이행과정에서도 제대로 목소리를 내지 못하였고, 이 는 한반도문제의 한반도화라는 군사적 과제를 끊임없이 제기하기에 이르렀다. 정전 이행ㆍ감시기구로 군사정전위원회 및 중립국감독위원회라는 기구를 설치 하기는 하였지만 정전협정 위반행위를 억제ㆍ시정할 수 있는 효율적인 장치를 완비 하지는 못하였다. 특히 군사정전위원회의 경우, 정전협정 위반사건 처리, 감시 및 4) 정전협정 제60항은 한국 문제의 평화적 해결을 보장하기 위하여 쌍방 군사사령관은 쌍방의 관계 각국 정부에 정전협정이 조인되고 효력을 발생한 후 삼(3)개월 내에 각기 대표를 파견하여 쌍방 의 한급 높은 정치회의를 소집하고 한국으로부터의 모든 외국군대의 철거 및 한국 문제의 평화적 해결 등 문제들을 협의할 것을 이에 건의한다 고 규정하고 있다. 5) 이후 1997년 12월부터 1999년 8월까지 한반도 평화체제 전환을 위한 4자회담이 6차례 열렸으나, 이 회담 역시 가시적인 성과 없이 결렬되었다.

31 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 31 협의 기능은 초기에만 제대로 작동했을 뿐 1960년대부터 양측 입장을 일방적으로 선전하는 정치선전 도구로 전락하였다고 해도 과언은 아닐 것이다. 즉, 정전협정의 존재에도 불구하고, 남북한 군사분쟁의 유권적ㆍ평화적 해결 내지 위반사건 시정을 위한 제도적 장치는 여전히 미흡한 상태라고 할 수 있다. 그런 탓으로 북한은 1994 년 4월 이래 정전협정을 빈 종잇장 이라고 강변하게 되었다. 한편, 정전협정 그 자체의 한계라고 볼 수는 없지만, 정전협정은 냉전체제와 맞물려 한반도에서 냉전의 제도화 및 구조화의 상징물로 화한 측면도 없지 않다. Ⅲ. 정전협정과 NLL: 설정 배경, 개념, 법적 성격 및 근거 6) 1. NLL의 설정배경 및 경위 1953년 7월 27일 체결된 정전협정은 육지에서는 한반도를 가르는 길이 155마 일의 육상 군사분계선을 설정하고 있다. 그러나 바다에서는 해상 군사분계선을 설정 하지 못하였다. 단지 서해의 경우 황해도와 경기도의 도계선( 道 界 線 ) 북쪽과 서쪽 에 있는 모든 도서 중에서 백령도, 대청도, 소청도, 연평도 및 우도의 도서 군( 群 )들 을 유엔군 총사령관의 군사통제하에 둔다 는 규정(제2조 13항 ㄴ목)과 본 정전협정 은 적대 중의 일체 해상군사역량에 적용되며, 이러한 해상군사역량은 비무장지대와 상대방의 군사통제 하에 있는 한국지역에 인접한 해면을 존중하며 한국에 대하여 어 떠한 종류의 봉쇄도 하지 못한다 (제2조 15항)는 규정만을 두고 있을 뿐이다. 이처럼 정전협정에서 해상 군사분계선이 명시되지 못한 것은 정전 협상 시기 (1952년 1월말)에 유엔군측과 공산군(북한)측이 인접해면 내지 연해수역( 沿 海 水 域 : 6) 이하의 내용은 제성호, 북방한계선의 법적 효력과 한국의 대응, 제성호, 한반도 안보와 국제법 (서울: KIDA프레스, 2010), pp. 207~288, 제성호, 남북한 특수관계와 NLL 문제: 영토선 여부 와 구속력의 근거를 중심으로, 인권과 정의, 통권 제375호 ( ), pp. 24~43와 제성호, NLL의 법적 성격과 사수( 死 守 )의 당위성, NLL 영토주권 포럼, NLL은 자유민주주의를 지키는 생명선이다, NLL 영토주권 수호를 위한 긴급 현안진단 토론회 ( ), pp. 9~21 중 상당 부분을 발췌하여 재정리한 것이다.

32 32 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) coastal waters)의 범위에 관하여 합의를 이룰 수 없었기 때문이었다. 이 때 유엔군측 은 당시 국제관행이었던 3해리 영해를, 그리고 공산측은 유엔군측에 의한 해상봉쇄를 우려하여 12해리 영해를 주장했다. 하지만 양측 간의 첨예한 입장 차이가 좁혀지지 않 음에 따라 정전협정에서는 영해라는 표현을 사용하지 않게 되었고, 동시에 인접해면 의 범위(구체적인 넓이와 거리), 즉 해상 군사분계선의 설정도 이루어지지 않았던 것 이다. 7) 이는 유엔군측 요인과 공산군측 요인이 복합적으로 작용한 결과였다. 주지하 는 바와 같이 정전협정 상 육상의 군사분계선(the Military Demarcation Line: MDL)은 정전 성립 시점의 군사접촉선(the Line of Contact)을 기준으로 설정되었 다. 8) 하지만 해상은 당시 유엔군측이 한반도 주변수역 전체의 제해권을 장악하고 있는 상황에서 해상 군사 접촉선 자체가 존재하지 않았다. 공산군측은 주변도서가 대부분 유엔군 관할 하에 있어 주변 도서문제를 협상 의제로 삼을 경우 불리할 것으로 판단하고, 육상 군사분계선 획정과 후방도서로부 터의 유엔군 철수 문제에만 중점을 두었다. 유엔군측이 정전협정에 해상봉쇄 금지 규정이 있기 때문에 걱정할 필요가 없다고 강조했지만, 공산군측은 이에 승복하지 않고 해상 군사분계선에 관한 규정의 삭제를 집요하게 요구했다. 9) 유엔군측도 서둘러 해상 군사분계선을 획정해야 할 절박한 현실적 필요성을 느끼지 않았기에 공산군측 요구를 수용하기에 이르렀다. 10) 이렇게 하여 해상 군사 분계선이 확정되지 못하는 결과를 낳게 되었다. 이에 따라 서로 적대하는 남북 양 측의 병력간에 군사적 충돌의 위험을 피할 수 없었다. 이 당시 이승만 대통령이 이 끄는 한국 정부는 북진통일의 입장을 완전히 포기하지 않았다. 실제로 정전협정 체 결 후에도 간간히 남북한 간에 해상 무력충돌이 발생한 것으로 알려지고 있다. 그러자 유엔군측은 국군 병력(함정 및 항공기)의 대북 접근을 막기 위한 군사 활동의 외측(북방) 한계를 설정할 필요성을 인식하게 되었다. 하지만 그보다는 정 전협정 제2조에 따라 해상에서의 병력 철수 등 정전협정 내용의 성실한 이행과 해 상경비 임무를 위한 실질적 필요가 더욱 절실하였다. 11) 이에 유엔군사령부(유엔군 총사령관: Mark W. Clark 대장)는 정전협정이 체결된 지 한 달 후인 1953년 8월 7) 김찬규, 북한의 경제수역에 관한 고찰, 북한법률행정논총, 제5집 (1982), p. 98; 통일부 정보 분석국, 서해 해상경계선 문제, 통일부 보도참고자료 ( ), p. 3 참조. 8) 박진구, 휴전협정의 체결과정, 군사 (국방부 전사편찬위원회), 제6호 (1983), pp. 79~80. 9) 국방부 군비통제관실, 북방한계선에 관한 우리의 입장 (서울: 국방부, ), p ) 최종화, 서해5도와 북방한계선, 2004년도 대한국제법학회 제4회 학술발표토론회 ( ), p ) 김영구, 서해 해상경계선과 통항질서에 대한 분석, 서울국제법연구, 제7권 1호 (2000), p. 2.

33 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 33 30일 유엔군 및 국군 병력과 한국 어민의 북한 월경을 방지하고, 아울러 공산군 병 력의 남하를 차단하기 위해 일방적 으로 NLL을 설정하게 된 것이다. 12) 2. NLL의 개념 NLL은 정전협정 당시 해상에서 해면에 관한 넓이와 구역에 관해 명백하게 규 정되지 못함에 따라 유엔군측 함정 및 항공기의 초계활동의 북방한계를 제한할 목 적으로 유엔군사령관이 일방적으로 설정한 선을 말한다. 13) 다시 말하면, 유엔군사 령관(주체)이 군사적 필요(목적)에서 일방적으로(방법) 설정한 통제선 내지 한계선 이었다. 앞서 지적한 바와 같이 NLL의 설정 목적은 실효적인 해상경비 임무가 주 된 것이며, 남측 선박의 북상 자체를 통제하는 것은 부수적인 것에 지나지 않았다. NLL은 한강 하구( 河 口 )로부터 시작해서 서북쪽 방향을 향해 진행하여 백령도 서쪽 42.5 마일(약 80km) 지점까지 뻗어 있다. NLL은 이른바 서해 5도(백령도, 대청도, 소청도, 연평도와 우도) 14) 와 옹진반도 및 그에 연한 북한의 도서들 사이에 그어진 (등거리에 입각한) 중간선이라고 할 것이다. NLL은 위도 및 경도의 좌표를 중심으로 표시하면 다음의 점을 연결한 선이다 (부록 1 참조). 15) N, E N, E N, E N, E N, E N, E N, E N, E N, E N, E N, E 12) 클라크 유엔군사령관(미 육군 대장)에 의해 설정된 북방한계선의 구체적인 내용은 당시 유엔군사 령부 정전 교전규칙(2급 비밀)에 수록되었다. 한국국방연구원, 북한의 서해도발 가능성 및 대책, 북한 군사동향과 대북정책방향 10 (서울: 한국국방연구원, ), p. 2. NLL은 한국군 및 주한 미 해군 작전명령서에도 표기되어 있다. 김영구, 서해 해상경계선과 통항질서에 대한 분석, p. 3; 이장희, 북방한계선의 국제법적 분석과 재해석, 통일경제, 통권 제56호 (1999.8), p ) 통일부 정보분석국, 서해 해상경계선 문제, p ) 연평도는 대연평도와 소연평도로 이루어져 있기 때문에 서해 5도는 서해 6도 로 불려지기도 한다. 15) 유병화, 국제법Ⅱ (서울: 진성사, 1989), p. 278.; 김영구, 서해 해상경계선과 통항질서에 대 한 분석, p. 3.

34 34 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) <표 1> NLL의 위치 해주 백령도 옹진 대청도 소청도 옹도 등산곶 연평도 소연평도 우도 서해 북한 주장 해상분계선 북측이 남측 배의 통행을 허용하겠다고 밝힌 수로(2000년 3월, 폭 3.7m) 현재 NLL은 유엔사/연합사규정 525-4호 정전시 교전규칙(Rule of Engagement) S항 자 세항에 명시되어 있다. 16) NLL은 1953년 8월 설정된 이후 1959년, 1961년, 1980년 및 1981년에 각각 일부 구간에서 약간 상향 조정되었다. 한편 정전 성립 후 북한이 급조된 해군병력을 기반으로 해서 자체적으로 설정ㆍ운 용하여 온 해군경비구역선 은 현행의 NLL과 거의 일치하는 것이었다. 17) 3. NLL의 법적 성격 유엔군사령부가 설정한 NLL은 한 마디로 남북한 간의 우발적 무력충돌을 피 하기 위한 일종의 통제선(Control Line)이라고 할 수 있다. 18) 이를테면 북방으로의 초계활동(patrol) 제한선 혹은 대북 근접 활동(민간 및 군사 활동 포함)의 한계선 인 셈이다. 19) 북한도 NLL을 관례적으로 준수해 왔는 바, 이로 인하여 이 선은 실 질적으로 정전체제의 불가분의 일부를 구성하게 되었다. 20) 16) 국방정보본부, 군사정전위원회 편람, 제2집 (서울: 군인공제회 제1인쇄사업소, ), p ) 김영구, 서해 해상경계선과 통항질서에 대한 분석, p. 3; 유재민, 남북한 불가침선 협상과 한 계, 국방대학원, 안보과정 우수논문집 (서울: 국방대학원, ), p. 15; 제성호 외, 서해 해상경계선문제 해결방안, 통일부 용역보고서 (서울: 통일연구원, ), pp. 11~12. 18) 배재식, 현 휴전협정체제에서 본 서해 5도서의 문제점 발생원인 및 대책, 남북관계-대비방안연 구, 국통정 (서울: 국토통일원, ), pp, 10~11. 19) 국방부 군비통제관실, 북방한계선에 관한 우리의 입장, p. 5.

35 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 35 이 NLL은 전시에 교전국의 해군력(군함 또는 기타 수단)으로써 모든 선박에 대해 당해 선박이 선적한 화물의 국적 및 형태를 불문하고 적( 敵 )의 항( 港 ) 또는 해 안선과 외부를 출입ㆍ교통하는 것을 차단하는 봉쇄선(blockade line)이 아니다. 21) 봉쇄는 이를 침파하는 중립선박도 나포하여 몰수할 수 있는데 비해, NLL은 그것을 넘어 해주 항( 港 )에 드나드는 제3국의 선박에 어떠한 제재도 가하지 않고 있기 때 문이다. 22) NLL이 항구적인 것인가가 문제될 수 있다. 법리적으로나 실제상으로 그렇지 않다고 할 수 있다. NLL은 정전체제가 존재하는 한에서만 타당한 잠정적( 暫 定 的 ) 인 대북 한계선이라고 보아야 한다. 즉, 정전상태 하에서의 또는 비상시( 非 常 時 )의 잠정조치( 暫 定 措 置 )라고 할 것이다. 23) 4. NLL의 설정 근거 NLL의 설정 근거는 원초적인 한국 관할 해상영토의 자기제한, 불완전한 정전 체제의 보정( 補 正 : 해상 군사분계선 미비의 보완), 전쟁수역ㆍ방위수역 선포권과 국가방위권, 국가의 정당행위권, 특히 평화유지적인 제도 설정권 등에서 찾을 수 있다. 가. 서북도서 및 인접 해면에 대한 관할권: 정전협정 제2조 13항목 정전협정 제2조 13항은 상대방 지역의 후방과 연해도서 및 해면으로부터 모든 병력을 철수한다는 것, 그리고 상대방 지역의 연해도서란 현재 일방이 점령하고 있 20) 배재식, 현 휴전협정체제에서 본 서해 5도서의 문제점 발생원인 및 대책, p ) 전시 국제법상 봉쇄의 개념에 관해서는 Ludwig Weber, Blockade, Rudolf Dolzer et al, Encyclopedia of Public International Law, vol. 3 (Use of ForceㆍWar and Neutrality, Peace Treaties) (AmsterdamㆍNew YorkㆍOxford: North Holland Publishing Company, 1982), pp. 47~51 참조. 22) 김찬규, 북방한계선과 한반도 휴전체제, 국제법평론, 통권 제7호 (1996-Ⅱ), p ) 6.25전쟁 당시 한국의 이승만 대통령은 유엔군사령관에게 작전지휘권을 이양( 간)하 였는 바, 동인이 동 작전지휘권의 행사 범위 내에서 취한 정당한 군사적 조치(NLL 선포 조치)는 대한민국이 공식적으로 이를 부인하지 않는 한, 대한민국을 법적으로 구속하게 되어 있다. 실제 로 NLL은 대한민국에 의해 인용( 認 容 ) 내지 수용( 受 容 )되어 국내적으로 그 효력이 인정되고 또한 구속적인 것으로 실시되어 왔다. 이에 따라 NLL은 오늘날 대한민국의 국내법 제도, 특히 영토제 도(해상 영토관할권의 한계) 및 해상 방어체계의 일부로 확립되어 있다.

36 36 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 더라도 1950년 6월 24일 당시 상대방이 통제하고 있던 도서를 말한다는 것, 단 황 해도-경기도 도계선 북서쪽 도서 중 백령도 등 5개 서북 도서는 남측 통제 하에, 나머지는 북측 통제 하에 둔다고 규정하였다. 이러한 규정은 북위 38도선과 황해도-경기도 도계선 연장선 사이에 위치한 도서 및 해면은 전쟁 발발 이전은 물론이고 정전협정 체결 당시에도 남측의 통제 하에 있었음을 상호 인정함을 전제로 한 것이었다. 24) 이처럼 정전협정의 정신과 문 맥(특히 제2조 13항 ㄴ목의 서해 5도에 관한 규정)에 비추어 볼 때 북위 38도선과 황해도-경기도 도계선 연장선 사이에 위치한 도서 및 해면은 지금도 남측의 관할 하에 있다고 할 것이다. 그러므로 우리측의 관할 하에 있는 해역에 대하여 스스로 (해상안보에 관한) 관할권 행사의 한계선을 설정하는 행위는 정전협정에 의해 암묵적으로 시인ㆍ인정 된다고 할 수 있다. 나. 정전의 성립과 전쟁수역ㆍ휴전수역 설치 교전자는 전시에 전쟁수역 (war zone)을 선포하거나 적국의 항구와 연안을 봉쇄 할 수 있는 국제법상 권리가 인정되고 있다. 이 밖에도 국가는 전ㆍ평시를 불문하고 방위수역 (defence zone)을 설정할 수 있는데, Ian Brownlie는 이 같은 권리가 국가 의 고유한 권리인 자위권에서 도출되거나 그와 연관이 있는 것으로 보고 있다. 25) 1953년 7월 27일이 정전협정의 체결로 무력 적대행위가 정지되고 법적으로 정 전( 停 戰 )이 성립되었지만, 전쟁 이전의 원상( 原 狀 : status quo ante bellum)인 평 화가 설정된 것은 아니다. 따라서 교전자는 정전상태의 효과적인 유지를 위해서 일 종의 전쟁수역 혹은 군사작전수역을 설치할 수 있다고 할 것이다. 유엔군사령부가 설치한 NLL은 일종의 방위수역 또는 전쟁수역의 한계선이라고 할 수 있다. 26) 이는 24) 유엔군은 정전협정 체결 당시 점령하고 있던 38도선 이북 도서(남포 서측 초도, 청천강 서방 대 화도, 원산 앞바다인 여도 )들을 북한에 돌려주고 38도선 이남까지 철수하기로 합의한 것이다. 그러나 이 경우 38도선 이남에 있는 해주 및 옹진반도에 대한 유엔군의 완전 봉쇄 상황이 초래 되므로 유엔군은 북한측에 좀 더 양보하여 우리가 주권을 행사할 수 있는 38도선 이남의 도서 중 북한측의 육지에 인접한 일부 도서를 북한측의 통제 하에 두는 것으로 인정한 것이다. 25) Ian Brownlie, Principles of Public International Law, 3rd ed. (Oxford: Clarendon Press, 1979), p. 250; 백진현, 남북한 해운협력과 국제법, 서울국제법연구, 제1권 1호 (1994), p. 96. Brownlie는 방위수역 내에서 연안국이 의심 선박에 대한 임검 및 포획권을 행사할 수 있다 고 주장하면서, 이 방위수역은 안보수역, 중립수역의 형태를 띨 수도 있다고 한다. 26) 이와 관련, 고 박종성 교수는 NLL 주변수역은 작전수역이라고 그 성격을 규정한 바 있다. 박종성, 한국의 영해 (서울: 법문사, 1985), pp. 203, 388.

37 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 년 9월 27일에 유엔군사령부가 선포한 클라크 라인(Clark Line, 해상방위봉쇄 선) 27) 과 유사한 점이 있다. 그러나 클라크 라인이 기본적으로 북한 인근 해상에 대 한 봉쇄선이었던 데 반해, NLL은 선박의 대북 활동 한계를 설정한 한계선이라는 점에서 차이가 있다. 어찌됐든 클라크 라인이 전시에 유효했던 것처럼 NLL도 법적으로 타당한 것 이었다. 현재 남북한 혹은 유엔군사령부와 북한은 정전상태에 있으므로 한반도에서 공고한 평화상태가 설정ㆍ회복될 때까지 NLL은 계속 그 효력을 갖는다 고 하겠다 (잠정성 내지 잠정적 효력성). 다. 우발적 무력충돌 방지를 위한 평화유지 적 제도 NLL은 정전협정 체결과정에서 명시적인 합의를 보지 못한 해상 군사분계선과 관련하여 유엔군사령관이 일방적으로 설정한 것이라고 함은 기술한 바와 같다. 하 지만 이는 남북간 우발적인 무력충돌을 예방하고 이를 통해 해상에서의 정전의 확 보 및 실효적 유지를 위해 고안된 제도라고 할 수 있다. 말하자면 현상유지적ㆍ평 화유지적 제도라고 할 것이다. 따라서 군사정전위원회(또는 유엔군사령부와 북한군 간의 협상)에서 정전협정을 보충하는 특별합의가 성립되지 않는 한, NLL은 그 나 름의 독자성을 가지면서도 동시에 정전협정을 일정 부분 보완하는 성격을 갖는다고 볼 수 있다. 5. 북한의 동의 필요 여부 북한과 우리 사회내 종북세력은 NLL은 북한의 동의 없이 유엔군사령관이 일 방적으로 선포한 유령 선'이라고 강변하고 있다. 하지만 NLL 이남의 수역은 8.15 해방 이후 6.25전쟁 전까지, 6.25전쟁 기간 중은 물론 이후 60년이 지난 지금까지 단 한 번도 북한의 관할수역인 적이 없고, 대한민국이 단독적ㆍ배타적으로 관할하 27) 클라크 라인은 한반도 연안 약 100해리 내외의 해역에서 오로지 전시에 한반도 연안의 경비 및 적의 침입과 금수품 도입을 예방하기 위해 실시한 조치(해상방위선) 였다. 박춘호, 북한의 해양 법문제, p 이에 관한 보다 자세한 내용은 지철근, 평화선 (서울: 범우사, 1979), pp. 17 8~182 참조. 클라크 라인은 1952년 9월 27일 설치되었으며, 1953년 8월 27일 철폐되었다. 미국 은 클라크 라인에 대하여 유엔 총회의 승인을 요청하였으나, 승인을 받지는 못하였다. 김영구, 서해 해상경계선과 통항질서에 대한 분석, p. 23.

38 38 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 여 온 대한민국의 해상 관할권에 속한 수역이다. 1945년 8.15 해방 이후 1950년 6.25전쟁 전까지 남북한 간의 경계선은 38도선이었고, 백령도(북단은 38도선 바로 밑에 위치하고 있다) 이남의 바다는 대한민국의 단독 관할수역이었다. 전술한 바와 같이 6.25전쟁 기간에는 유엔군이 한반도 전 수역에서 제해권을 장악하고 있었기 때문에 북한이 NLL 이남에 대해 관할권을 행사하지 못하였다. 이 는 1953년 8월 유엔군사령관이 NLL을 선포한 후에도 마찬가지였다. 이러한 맥락에서 볼 때 대한민국이 본래부터 자신의 배타적인 관할수역이었 던 곳'에 대하여 동 수역의 범위를 스스로 제한 내지 한정하는 조치는 북한의 동의 나 승인을 받을 필요는 없는 것이다. 물론 별단의 (특별)합의가 있을 경우에는 그에 따르지만, 자신의 관할수역에 대한 자기제한에 대하여 북한과 반드시 합의를 할(혹 은 북한의 동의를 득해야 할) 필요가 있는 것은 아니라고 할 것이다. 이는 마치 독 도가 대한민국의 고유한 영토로서 대한민국의 영유권과 관련해서 일본이나 북한의 동의나 이들 나라와의 합의를 구할 필요가 없는 것과 마찬가지라고 하겠다. Ⅳ. NLL의 법적 유효성: 긍정론의 입장 검토 1. 현존 경계선 긍정설 국내에서는 NLL의 유효성을 긍정하며 현존하는 경계선으로 간주하는 입장이 통설이다. 여기에는 1 응고설, 2 특별 관습법설 내지 묵시적 합의설, 3 전쟁수역 설, 4 실효적 지배설, 5 필수적 사후조치설, 6 남북기본합의서 추인설 등이 있 다. 전쟁수역설은 앞에서 다룬 NLL의 설정 근거에서 그 핵심내용을 검토하였기에 중복을 피하기 위해 여기서는 설명을 약하기로 한다. 가. 응고설(consolidation theory) 본래 응고이론( 凝 固 理 論 : consolidation theory, principle of consolidation) 이라 함은 영토(특히 영토분쟁)에 관한 국제법에서 인정되는 것으로 영역권은 단순 히 점유주의에 입각한 일방적 영토 취득만이 아니라, 합의(agreement)나 승인

39 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 39 (recognition) 또는 묵인(acquiescence)과 같은 다양한 방식에 의해 응고되며 확정 되어 간다는 이론을 말한다. 28)29) 응고설은 이러한 응고이론을 차용해 NLL의 법리 구성에 적용한다. 이 입장에 의하면, NLL은 정전협정의 안정적 관리를 위한 실효 적 해상경계선으로 지난 40여년 이상 동안 북한측의 사실상 묵인 하에 성립된 여 러 관행을 통해 명확하게 응고되었다고 한다. 앞에서 언급한 바와 같이 북한이 실 시한 해군경비구역 의 한계는 대체로 NLL과 일치하는 바, 이 같은 사실은 북한 당 국의 묵인을 추론 가능케 하는 것이라고 한다. 나. 특별 관습법설 또는 묵시적 합의설(tacit agreement theory) NLL이 유엔사와 공산측(또는 남북한)간에 묵시적 합의가 형성되어 특별 관습 법의 효력을 갖는다는 입장이다. 한반도에서 NLL은 유엔군사령부의 일방적 조치 로 설정된 것이기는 하지만, 수십년간 공산군(북한)측에서 아무런 (명시적인) 이의 ( 異 議 )를 제기하지 않았다. 그러므로 이 경계선은 이론상 정전체제의 일부를 구성 하는 것으로 쌍방간의 묵시적 합의(pactum tacitum) 내지 동의가 이루어져, 정전 협정 자체와 동일한 효력을 갖는 관습법으로 성립되었다고 할 수 있다. 이와 같은 근거에서 북한은 NLL을 준수하고, 현상의 체제를 존중해야 한다는 것이다. 30) 다. 실효적 지배설: 실효성의 원칙 국제법질서는 권원의 유무를 불문하고 현실적인 사실상의 지배를 존중한다는 실효성의 원칙 (principle of effectiveness)에 의해 규율되는 바, 여기서 실효성이 란 사실상 존재를 확인하는 상태를 말한다. 31) 일찍부터 국가ㆍ정부ㆍ교전단체의 28) 응고이론은 소위 역사적 권원( 歷 史 的 權 原 )의 응고 를 새로운 권원 취득의 방식으로 인정해야 한 다고 주장한다. Charles de Visscher, Theory and Reality in Public International Law, trans. by P. E. Corbett (Princeton: Princeton University Press, 1968), pp. 200~203; 이한 기, 한국의 영토 (서울: 서울대학교 출판부, 1969), pp. 106~ ) 응고의 요소로 Ian Brownlie는 1 평화적 점유, 2 타국에 의한 묵인이나 용인을 들고 있고(Ian Brownlie, Principles of Public International Law, p. 169.), Georg Schwarzenberger 는 1 불완전승인, 2 여러 형태의 금반언, 3 묵인, 4 승인, 5 타국에 의한 동의를 응고 의 과정에 존 재하는 요소로 열거하고 있다. Georg Schwarzenberger and E. D. Brown, A Manual of International Law, 6th ed. (London: Professional Books Limited, 1976), p ) 배재식, 현 휴전협정체제에서 본 서해 5도서의 문제점 발생원인 및 대책, p. 20; 박종성, 한 국의 영해, p. 201; 김찬규, 북방한계선과 한반도 휴전체제, p. 105; 유병화, 동북아지역과 해양법 (서울: 진성사, 1991), p ) Charles de Visscher, Theory and Reality in Public International Law, p. 318.

40 40 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 승인, 전시점령, 봉쇄, 선점 등의 경우에 널리 적용되어 온 실효성의 원칙은 NLL에 대해서도 적용 내지 원용될 수 있다는 것이다. 32) 즉 NLL의 실효적 내지 사실적 지 배는 NLL 제도에 의한 새로운 법적 권리와 의무의 창설을 가능케 한다는 것이다. 여기에다가 일부 학자는 서해 5도는 분단 이후 지금까지 계속해서(중단 없이) 한국 의 주권과 관할권 하에 있었음(실효적 지배)을 들어 NLL의 역사적 권원 내지 본원 적 권리를 주장하기도 한다. 33) 라. 필수적 사후조치설 NLL은 정전협정 제2조 13항 및 제15항을 이행하기 위한 필수적인 조치로서 설정ㆍ시행되었다는 것을 지적하는 것만으로도 법적 효력을 갖기(유효성 취득)에 충분하다는 입장이다. 34) NLL은 비록 정전협정에 합의된 선은 아니나, 정전협정 이행과정에서 쌍방의 무력충돌 방지와 정전체제의 안정적 관리를 위해 불가피하게 설정된 선으로서 정전협정의 근본취지와 제원칙에 부합되는 것 이라는 입장은 이 설과 궤를 같이 하는 것이라 할 수 있다. 35) 마. 남북기본합의서 추인설 NLL은 본래 유엔군측과 공산군측 간의 합의에 근거를 두고 있는, 그래서 국제 법상 법적 구속력을 갖는 완전한 의미에서의 해상 경계선은 아니지만, 1992년 2월 에 발효한 남북기본합의서에 의해 구속력을 갖게 된 남북한 간의 사실상의 해상 경계선 이라는 입장이다(보다 자세한 내용은 후술 참조). 바. 중간선 원칙 부합설 32) 김명기, 서해 5도서의 법적 지위, pp. 333~334 김명기 교수는 실효성의 원칙에 입각해 판단할 때, 북한이 주장하듯이 백령도 주변 해역이 북한의 영해라는 것을 인정한다 할지라도 우리가 정 전 이후 수십여년간 실효적인 지배를 해 왔으므로 ( 유엔해양법협약의 규정과는 별도로 : 필자 주) 실효성의 원칙에 의해 우리의 영해임이 명백하다고 한다. 33) 김정건, 서해 5도 주변수역의 법적 지위, 국제법학회논총, 제33권 2호 (1988), p. 143; 박종성, 한국의 영해, pp. 203, 388. 이 같은 논리는 응고이론에서도 자신의 입장을 강화하기 위해 원용 될 수 있다. 34) 유병화, 동북아지역과 해양법, p. 281; 최진모, 북방한계선(Northern Limit Line)의 법적 성 격과 평화적 이용방안, 통일부 주최 서해 NLL 현지방문 및 전문가회의 발표문 ( ~ 30), p ) 국방부 군비통제관실, 북방한계선에 관한 우리의 입장, p. 14.

41 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 41 NLL은 서해 5도와 옹진반도 등 북한의 연안(또는 인근도서)간에 대체로 등거 리에 위치한 중간선에 입각해 획선된 해양경계선으로 1958년의 영해 및 접속수역 에 관한 협약 이나 1982년의 유엔해양법협약 등에서 확립된 영해경계 원칙(대향 연안에서의 중간선원칙)에 비추어 보더라도 타당성을 갖는다는 것이다. 36) 2. NLL 존중 사례: 남북한 및 유엔사의 실천ㆍ관행 가. 북한 간첩선의 NLL 월선ㆍ침투시 유엔사와 북한측 주장 ( ) 1963년 5월 17일에 개최된 군사정전위원회 제168차 회의에서 북한 간첩선의 격퇴 위치를 둘러싸고 상호간 논란이 발생하였다. 37) 이 때 유엔사측은 NLL이 그려 진 지도를 제시하며, 38) 북한 간첩선의 침투 사실에 대해 항의하면서, 간첩선이 NLL을 침범하였기 때문에 사격하였다 라고 주장하였다. 이에 대해 북한은 북한 함정이 NLL을 넘어간 적이 없다, 즉 NLL 북쪽에 위치 하고 있었다고 응수하였다. 이는 NLL의 존재를 전제한 것으로서 결국 북한이 NLL의 존재 사실과 더불어 NLL을 준수한다는 점을 인정한 것이라고 평가할 수 있다. 나. 북한 수해물자 수송선박과 우리 호송선단의 상봉위치( ~10.) 1984년 9월 29일부터 10월 5일 사이에 북한 적십자사가 수해물자를 우리에게 인도하고 복귀하는 일이 있었다. 이 과정에서 정전협정 및 국제법상 자국의 관할권 이 미치는 해역에서만 활동이 가능한 경비함정 등 군함으로 구성된 양측의 호송선 단이 NLL 선상에서 상봉하여 수해물자를 인계 및 인수함으로써 북한도 NLL이 실 효적인 해상경계선임을 인정한 바 있다. 다. ICAO의 비행정보구역 설정과 북한의 NLL 묵인ㆍ동의( ) 36) 김명기, 서해 5도서의 법적 지위, pp. 332~333; 김정건, 서해 5도 주변수역의 법적 지위, pp. 143, ) 합참정보참모본부, 군사정전위원회 편람, 제4집 (서울: 군인공제회 제1문화사업소, ), pp. 138~140; 국방정보본부, 군사정전위원회 편람, 제2집, p. 97 참조. 38) 이 때 유엔사측은 정전협정상의 공식 지도에는 우리측 선박들이 그 아래로 초계하여 온 것을 표시하는 푸른 선 (NLL을 지칭: 필자 주)이 있다 고 언급하였다.

42 42 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 1993년 5월 국제민간항공기구(International Civil Aviation Organization: ICAO)의 간행물인 항공항행게획 (Air Navigation Plan: ANP)에서 NLL에 준해 조정된 한국의 비행정보구역(Flight Information Region: FIR) 변경(안)이 공고되 었다. 그럼에도 불구하고 1998년 1월 발효시까지, 그리고 발효 이후에도 북한측은 이에 대해 전혀 이의를 제기하지 않았다. 비행정보구역이 해당 국가의 영토와 영해를 획정하는 의미는 없다. 하지만 조 난 항공기에 대해 탐색 및 구조 임무가 발생하기 때문에 통상 해당 국가의 주권이 미치는 구역을 따라 설정되는 것이 관례이다. 이러한 점을 감안할 때 북한이 NLL 을 묵시적으로 인정했다고 볼 수 있다. 적어도 ICAO 간행물을 통해 그런 사실이 확인된다고 할 것이다. 39) 라. 기타 이 밖에 남북해운ㆍ수산협력의 과정에서 해주를 출입하는 북한 상선들이 NLL 이북 항로를 이용하였던 사실이나 2002년과 2011년에 북한 조난선박의 NLL상 인수 등의 사례도 NLL의 존재 및 유효성을 간접적ㆍ묵시적으로 인정한 것이라고 볼 수 있다. 40) 3. 결어 NLL의 설정은 비록 일방적인 것이었지만, 이는 정전체제(전시의 연장 상황) 하에서 교전자의 정당한 권한으로 인정되는 전쟁수역 내지 방어수역 선포권에서 연 유하는 합법적인 조치라고 하겠다. 다만 NLL의 지역 국제관습법성 획득 주장에는 다소 의문이 있다. 국제관습법 성립의 두 가지 요건, 즉 불변적이고도 획일적인 일 반적 관행 의 성립과 법적 확신 (특정 관행의 준수가 법적 의무감에 기해 행해지고 있다는 필요적 신념)의 존재와 관련해서 NLL이 이러한 요건을 충족시키고 있는지 여부에 관하여는 앞으로도 좀 더 신중한 검토를 요한다고 생각된다. 41) 39) 국방부 군비통제관실, 북방한계선에 관한 우리의 입장, pp. 10~12. 40) 통일부 정보분석국, 서해 해상경계선문제, p. 6 참조. 41) 관습법의 성립과정 에서 명백히 그리고 집요하게(expressly and persistently) 반대하는 자에 대하 여는 당해 관습법이 적용되지 않는다는 이론이 있다. 이른바 집요한 반대자 이론 (persistent

43 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 43 만일 관습법으로 확립되지는 않았다고 파악할 경우에도 응고이론에서 제시하는 바와 같이 NLL이 - 약간의 위반사례가 있었다고 하더라도 - 묵인 또는 기타의 방법 에 의해 또는 적어도 실효적 지배에 정전협정을 보충하는 법제도로서 응고되었다고 볼 여지는 충분하다고 할 것이다. 나아가 남북기본합의서의 관련 규정에 의해 NLL의 유효성은 법적으로 강화, 고양 내지 재확인되고 있다고 할 것이다. 즉, 남북기본합의 서 규정 또한 NLL 설정에 의한 영토취득 권원의 응고에 기여하였다고 평가할 만하다. 이와 관련해서 응고이론은 기억할 수 없을 정도로 고래( 古 來 : 古 代 )의 시점에 서부터 권원 형성(점유의 역사적 사실)이 시작되어야 한다는 비판적 주장이 있으 나, 42) 이는 법리를 오해한 것으로 부당하다고 할 것이다. 1953년 8월부터 시작해 서 1973년 혹은 1999년까지의 기간이라면 불완전한 권원의 응고는 승인, 묵인, 금 반언( 禁 反 言, estoppel) 43) 내지 합의(남북기본합의서 관련 규정) 등에 의해 얼마든 지 가능하다고 보아야 한다. 또한 서해 5도의 영해 범위와 관련하여 중간선 원칙의 적용은 법적 정당성을 갖는다고 할 것이다. 우선 해양법상 도서는 그 자체의 영해를 가지며, 대향국간의 중복되는 영해 경계는 일차적으로 중간선원칙에 따르도록 되어 있다. 특별한 사정 은 먼저 중간선원칙을 인정한 연후에 고려되어야 한다. NLL의 경우 특별한 사정은 1 정전협정 체결 당시 유엔군이 전 한반도 주변 해역을 장악하고 있었다는 점, 특 히 서해 5도의 연장선과 황해도-경기도 도계선 이북의 해면에 대한 관할권(제해권) 이 유엔군에게 속해 있었다는 것, 2 이러한 사실을 전제로 해서 정전협정 제2조 13항이 성립되었다는 점, 그리고 3 현재 한반도는 정전체제 하에 있고, 남북한은 첨예한 정치ㆍ군사적 대결상태를 지속하고 있다는 점 등이라고 보아야 할 것이다. 이러한 특별사정이 서해 5도가 북한측 영해 12해리 범위 내에 있다는 사정보다 더 욱 압도적인 것이라고 할 때, NLL의 적법성을 당연히 긍정할 수 있다고 하겠다. objector rule, 집요한 불복 이론 이라고도 한다)이 그것이다. Ian Brownlie, Principles of Public International Law, pp. 10~11 참조. 그런데 이 이론은 주로 국제관습법의 성립과정에서 적용되는 것이며, 이미 국제관습법이 성립된 다음에는 적용되지 않는다. 따라서 NLL의 국제관습법성 여부를 논할 때에는 집요한 반대가 더 이상 허용되지 아니하거나 무의미할 정도로 1973년 12월에 이미 NLL이 국제관습법으로 확립되었는가 하는 점이 규명되어야 한다. 다음으로는 만일 당시까지 국제 관습법으로 확립되어 있지 않았다면, 그 이후 지금까지 북한이 명백히 또한 집요하게 관습법으로 의 확립에 반대하였는가를 따져 보아야 한다. 42) 이장희, 북방한계선의 국제법적 분석과 재해석, p ) 금반언의 원칙에 관해서는 I. C. MacGibbon, Estoppel in International Law, International and Comparative Law Quarterly, vol. 7 (1958), pp. 468~513; D. W. Bowett, Estoppel Before International Tribunals and Its Relations to Acquiescence, British Yearbook of International Law, vol. 33 (1957), pp. 176~202 참조.

44 44 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 요컨대, NLL은 설정목적이 정당한 것이었고 설정방법이 합리적인 것이었다. 또 한 1953년 8월에 설정된 후 1999년 9월 이전까지 한 두 차례 문제제기를 한 것을 제 외하고는 40년 이상 북한이 이를 줄곧 묵인ㆍ준수해 왔다(특히 남북기본합의서 채택 이후 북한은 9년 이상 NLL의 존재 및 유효성을 묵인하였다). 44) NLL은 1 전쟁수역 또는 방위수역의 법리, 2 해양법상 대향하는 국가간에 있어서 영해의 경계선으로 인 정되고 있는 중간선의 원칙, 3 실효성의 원칙, 4 묵인의 법리, 5 응고의 원칙 등에 의해 그 합법성이 인정된다. 45) 북한은 NLL을 존중ㆍ준수하는 다수의 관행을 시현해 왔고, 그들의 공식 간행물인 조선중앙년감 1959년도 판에서도 NLL에 해당되는 곳 을 (해상) 군사분계선'으로 표기하였는 바, 이는 NLL에 대하여 남북간 합법적 제도 로서의 존재 및 수락을 시인한 것으로 평가할 수 있다. 따라서 NLL제도에는 이른바 금반언의 원칙 (principle of estoppel)이 적용된다고 할 수 있다. <표 2> 1959년 조선중앙연감 부록에 명기된 지도 기 호 도 소 재 지 시 소 재 지 군 소 재 지 리로동지구 소재지 도 경 계 선 군 경 계 선 군사 분계선 철 도 도 로 명 승 지 온 천 백령도 교동도 강화도 44) 김찬규, 북방한계선과 한반도 휴전체제, p ) 김명기, 서해 5도서의 법적 지위, pp. 332~336.; 배재식, 현 휴전협정체제에서 본 서해5도서의 문제점 발생원인 및 대책, p. 20; 박종성, 한국의 영해, pp. 385~388; 유병화, 동북아지역과 해양법, pp. 281~283; 제성호, 한반도 평화체제의 모색 -법규범적 측면을 중심으로- (서울: 지평서원, 2000), p. 70; 제성호, 북한의 국제법 인식체계와 사례연구, 통일원, 북한ㆍ통일연구 논문집 -(Ⅵ) 국제관계 분야-, 국통조 (서울: 통일원, 1990), pp. 109~111 참조.

45 정전협정 60년, NLL과 서북 도서 / 제성호 45 Ⅴ. NLL과 남북기본합의서 1. 남북기본합의서의 법적 함의: NLL의 존재 및 유효성 인정 1992년에 발효된 남북기본합의서 및 남북불가침분야 부속합의서 는 NLL의 법적 지위와 유효성에 관하여 매우 중요한 법리와 합의를 제공하고 있다. 먼저 남북기본합의서 제11조(남북불가침)에서는 남과 북의 불가침 경계선과 구역은 정전협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할해 온 구역으로 한 다 고 하고 있고, 남북불가침분야 부속합의서 제3장(불가침 경계선 및 구역) 제 10조에서는 남과 북의 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상 불가침 구역은 해상불가침 경계선이 확정될 때까지 쌍방이 지금까지 관할하여 온 구역 으 로 한다 고 규정하고 있다. 이 조항들은 새로운 해상불가침 경계선이 설정되기 전까지는 쌍방(남북한)이 지금까지 각기 관할해 온 구역, 즉 남한은 NLL 이남의 방위수역, 그리고 북한은 NLL 이북의 해군경비구역 에 대하여 각각 계속해서 관할하기로 하되, 이를 불가침 구역으로 한다는 것을 의미한다. 이를 달리 표현하면, 남측 해상관할구역의 북측 한계는 NLL이고 북측 해상 관할구역의 남측 한계도 NLL인 바, 남북기본합의서 제 11조 및 남북불가침부속합의서 제10조에 따를 때 NLL은 남북한 간에 새로운 합의 가 도출되기 전까지는 해상불가침경계선으로 기능한다고 보아야 할 것이다. 그러므 로 남북기본합의서 제11조와 남북불가침분야 부속합의서 제10조의 법적 함의( 法 的 含 意 : legal implication)는 그 동안 남북한 간에 묵시적으로 합의ㆍ존중되어 온 NLL의 효력을 인정하고 이를 준수하겠다는 의사를 표명한 것이라고 하겠다. 이와 관련해서 쌍방이 지금까지 관할하여 온 구역 은 쌍방이 지금까지 공동으 로 관할하여 온 구역 을 가리킨다는 주장도 있으나, 이 같은 해석은 남북합의서의 해당 조문의 성립을 무의미하게 만드는 불합리한 해석이라고 할 것이다. 한반도 주 변해역에서 남북한 쌍방이 지금(남북기본합의서 및 불가침분야 부속합의서 채택 시)까지 공동으로 관할하여 온 구역 은 실제로 한 곳도 없었기 때문이다. 한강하구 의 공동수역만을 가리키는 것이라는 일부의 주장이 있기는 하지만, 이는 타당한 것 이라고 할 수 없다. 우선 조약해석상 실효성의 원칙 (principle of effectiveness) 에 비추어 볼 때 위와 같은 해석은 통상적인 의미를 벗어난 부당한 것이며, 남북기

46 46 STRATEGY 21, 통권31호 (2013년 Vol. 16 No. 1) 본합의서의 체결과정 및 체결 직후 북한측이 보인 태도 46) 와도 정면배치되는 불합 리한 해석이라고 하겠다. 요컨대, 남북기본합의서 제11조와 남북불가침분야 부속합의서 제10조는 남 북한 간에 묵시적으로 인정ㆍ존중되어 온 NLL의 존재 및 효력을 간접적ㆍ암묵적으 로 시인하고 있다고 할 것이다. 다만 남북불가침분야 부속합의서 제10조 1문에서 남과 북의 해상불가침 경계 선은 앞으로 계속 협의한다 고 규정하고 있는데, 이는 해상불가침 경계선 내지 서해 5 도 주변해역의 관할권 문제에 관하여 남북한 간에 존재하는 잠재적 분쟁이 현실적으 로 표출되었다는 것, 그리고 그것이 아직 미해결 상태임을 시사하고 있다. 47) 더불어 이 조문은 남북한이 새로운 해상불가침 경계선 설정을 위한 성실한 협의의무 를 명시 한 것이라고 하겠다. 이러한 전제 하에서 새로운 해상불가침 경계선이 설정되기 전까 지는 남과 북이 NLL을 존중ㆍ준수해야 한다는 것을 의미한다고 할 것이다. 48) 단 여 기서 유의할 것은 협의는 반드시 NLL을 대체하는 새로운 경계선을 설정 협의만을 의 미하는 것은 아니라는 점이다. 동 제1문의 협의는 북한의 부당한 주장을 반박하고 설 득하는 목적의 협의도 당연히 포함하는 것으로 해석함이 타당하다고 할 것이다. 이 협의와 관련해서, 두 가지 점을 유의할 필요가 있다. 첫째, (정전협정체제의 불가분의 일부를 이루고 있는) NLL에 대한 협의 는 평 화체제로의 전환을 이룩하기 전까지는 정전체제 메커니즘으로 화한 NLL을 준수ㆍ 이행할 때만이 가능하다는 전제가 깔려 있다. 따라서 이는 정전체제, 특히 NLL을 침범ㆍ훼손하고 약화시키는 상황에서는 NLL문제를 협의할 수 없다는 의미이기도 하다. 더욱이 남북불가침분야 부속합의서 제10조 제1문의 협의 가 현실적 타당성 을 갖기 위해서는 남북기본합의서(제9조 내지 제14조)와 불가침 부속합의서의 나머 지 규정들(주로 군사적 신뢰구축에 속한 것이나 일부는 운용적 군비통제나 구조적 46) 통일원, 남북기본합의서 해설(Ⅱ) -합의과정에서의 쌍방 주장- (서울: 통일원, 1992), pp. 11 2~117 참조. 1991년 12월 13일 제5차 남북고위급회담에서 남북기본합의서가 채택되었는데, 합 의서 타결 직후 북측 남북고위급회담 대변인(안병수)이 가진 기자회견에서 불가침경계선은 원래 군사분계선을 불가침의 경계선으로 한데 대해서 우리가 제기했는데, 남측에서는 이 경계선뿐만 아니라 해상에 있는 도서라든가 이런 것도 염두에 두고서 경계선을 긋고자 제기를 해왔습니다. 우리는 이것을 수용했습니다. 라고 발언하였다. 위의 책, p ) 최종화, 서해5도와 북방한계선, p ) 북한은 2002년 7월부터 정전협정의 정신에 입각해서 해상 군사분계선에 관하여 논의하자고 제안 하고 있는데, 그 협의의 당사자는 한국이 아니라 어디까지나 미국이라는 입장을 보이고 있다. 위 의 논문, p. 5. 북한측이 한국의 정전협정 당사자성과 평화협정 협상을 위한 협의 자격을 부인하 는 상황에서 우리측이 해상불가침 경계선에 관한 협의의무만 부담한다는 주장은 타당성을 갖기 어렵다고 할 것이다.