자료집 PANEL 3~4 완료(수정)

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1 제3회의 대북지원과 국제협력 PANEL III Aid to DPRK and International Cooperation 사 회_ 박경서 (이화여자대학교 이화학술원 석좌교수) Chair_ PARK Kyungseo (Distinguished Professor, Ewha Academy for Advanced Studies) 발표_ 인도적 대북지원의 어제, 오늘 그리고 내일 최대석 (이화여자대학교 교수, 통일학연구원 원장) 국제 대북 개발지원 : 어디서 시작할 수 있을까? 에드워드 P. 리드 (아시아재단 한국사무소 대표) 토론_ Gopalan Balagopal (국제연합아동기금 북한사무소 대표) 이광문 (어린이재단 본부장) Sarveshwar Puri (세계보건기구 북한사무소 대표) 이승환 (민화협 집행위원장) Presenter_ Past, Present and Future of Humanitarian Assistance to DPRK CHOI Daeseok (Director, Ewha Institute of Unification Studies) International Development Assistance to North Korea : Where can we begin? Edward P. REED (Representative, Asia Foundation Korea Office) Discussant_ * Gopalan Balagopal (Representative, UNICEF-DPRK) * LEE Kwangmun (Director of Division of Global Programs & Cooperation, Child Fund) * Sarveshwar Puri (Representative, WHO-DPRK) * LEE Seunghwan (Chairman, KCRC Execution Committee)

2 인도적 대북지원의 과거, 현재, 그리고 미래 : 국내 NGO의 지원경험과 향후과제 1) 최 대 석 (이화여대 교수) Ⅰ. 들어가며 1995년에 시작된 대북지원이 올해로 만 13년째에 접어들었다. 지원초기 북한의 인도적 위기상 황에 대한 정보가 제한적인 가운데 지원이 장기화되면서 사회일각으로부터 지원과정에서의 투명 성과 효율성에 대한 논란이 지속적으로 제기되어 왔으며, 2002년 북핵문제가 공론화된 이후에는 남남갈등의 빌미를 직간접적으로 제공한 측면도 있다. 그러나 큰 틀에서 평가할 때 인도적 대북지 원은 남북관계 개선에 일정한 긍정적인 결과를 도출한 것으로 평가할 수 있다. 그러나 북한에 대한 인도적 지원은 2004년 4월 용천 참사의 경우와 같이 일회성 모금으로 해결 된 사안은 아니다. 북한당국의 부인에도 불구하고 그간의 지원과정을 통해서 북한 재해와 식량난 의 근본원인은 자연재해가 아닌 구조적인 경제난에 기인하며, 외부의 도움이 없이는 근본적인 개 선이 불가능하다는 사실도 충분히 확인되었다. 때문에 앞으로도 상당기간 인도적 차원의 대북지원 은 지속될 수밖에 없으며, 지원피로감(donor fatigue)과 북핵문제로 점차 지원을 외면하고 있는 국제사회의 움직임 2) 으로 볼 때 향후 대북지원에서 우리 정부와 민간 NGO들의 역할과 비중이 높 아질 수밖에 없는 상황이다. 따라서 현 시점에서 지난 13년간 대북 인도적 지원의 견인차 역할을 수행해온 국내 NGO들의 역 할을 분석하고 향후 과제를 논의하는 것은 의미 있는 일이라 하겠다. 이를 위해 본 연구는 먼저 인 도적 대북지원이 갖는 의미와 역할을 논하고, 지난시기 국내 NGO의 대북지원 전개과정을 분석하 려 한다. 그리고 마지막으로 이상의 논의를 바탕으로 최근 대북지원의 중심 어젠다로 떠오른 긴급 1) 본 논문은 최대석, 긴급구호에서 개발지원으로, 북한연구학회보 제10권 1호(2006), pp 을 수정 보완한 논문임. 2) 보다 상세한 국제사회의 대북지원 움직임에 관해서는 최대석 이종무, 동북아 대북지원 NGO의 현황과 교류협력 실태, 통일연구원, 동북아 NGO 연구총서 (2005) 참조 국제학술회의 International Conference

3 구호에서 개발지원으로 전환을 위한 과제를 도출하려고 한다. Ⅱ. 인도적 대북지원의 의미와 역할 2002년 초 한 중앙일간지는 정부예산의 1%를 대북지원에 쓰자는 미래지향적인 제안을 한 바 있 다. 이후 퍼주기 논쟁 과 북핵문제로 인해 논의가 더 이상 진전되지는 않았지만 인도적 대북지원 이 갖는 의미와 관련하여 우리 사회에 전반에 시사하는 바가 적지 않았다. 인도적 대북지원의 의미 를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 장기적인 차원에서 통일비용의 감소이다. 남북한의 경제력 격차 가 50배 이상에 이르는 현 상황에서 북한의 급격한 붕괴로 인한 통일은 막대한 재정 부담과 사회 적 불안을 야기할 수 있다. 따라서 대북지원을 통해서 상생의 기조를 유지하고 북한의 경제회복을 도모하는 것은 미래에 대한 현재의 투자라는 것이다. 둘째, 대북지원이 남북한 간의 상시적인 접촉 창구 역할을 하고 있으며 정치군사적 긴장을 억제 하는 지렛대로 작용한다는 것이다. 한반도에서 냉전구조가 해체되기 위해서는 아직도 상당한 시간 이 필요하고 그 과정에서 대북지원을 비롯한 교류 협력이 남북한의 대결적 상호인식을 불식시켜 당국이 지원 물품은 최대한 확보하되 주민접촉을 최소한으로 차단하는 정책으로 대응하는 과정에 서 분배와 모니터링, 현장접근의 문제가 심각하게 제기되었다. MSF, Oxfam, ACF 등 주요 국제 NGO들은 바로 분배의 투명성을 이유로 북한에서 철수한 바 있다 5). 둘째, 군사전용의 문제이다. 군사전용 문제는 현대아산이 금강산 관광의 대가로 북한에 현금을 제공하면서부터 꾸준히 제기되어 온 문제이다. 선군정치를 앞세우고 군과 민의 관계를 엄격하게 분리하기 어려운 북한의 경우 일부 지원품의 전용은 충분히 예상 가능한 일이다. 그러나 UNICEF 의 브라이들 대표는 인도지원 구호품에 대한 대규모 전용이 있었다면 지난 1998년부터 4년에 걸 쳐 UNICEF가 추진한 북한 아동과 여성의 영양실태의 획기적인 개선이 이뤄지지 못했을 것이라 며 북한당국에 의한 전용사실을 사실상 일축한 바 있다. 셋째, 국민적 공감대 확보의 문제이다. 대북지원은 다른 어느 분야보다 국민적 합의와 지지가 필 요함에도 불구하고 지난 시기 대북지원의 원칙과 방법에 대한 공론화 과정이 부족한 상황에서 정 부가 대북지원을 추진함으로써 야당의 반발을 사고 퍼주기 논쟁 과 함께 남남갈등을 야기한 측면 이 있다. 그러나 지원의 규모와 관련하여 현재의 인도적 지원은 남한의 경제력을 고려할 때 결코 많은 액수가 아니라는 주장도 설득력이 있다. 장기적 공존을 위한 틀을 제공한다는 의미이다. 3) 셋째, 북한주민의 대남 적대감 완화이다. 북한이 변하려면 북한주민의 의식이 변해야 하며 이를 위해서는 남북 주민 간 접촉면과 폭을 확대해야 한다는 논지이다. 인도적 대북지원은 식량난으로 고생하는 북한주민을 직접 지원 대상으로 한다는 점에서 대남 적대감을 완화시키는 가장 효과적인 기제로 작용한다 4). 많은 새터민들의 증언에 의하면 생필품의 경우 지원주체가 남한임을 포장재에 명시하고 있어 대부분의 북한주민들이 남한으로부터 지원이 이뤄지고 있음을 알고 있다고 한다. 마지막으로, 인도적 지원은 평화운동이자 통일운동이다. 지난 10년간 다수의 국민이 참여한 대 북지원은 비록 여러 가지 아쉬운 제약을 남겨두고 있지만 대결과 반목으로 얼룩진 분단사에서 보 기 드문 민족화해의 큰 물줄기를 만들어낸 역사적 사건임에 틀림없다. 이러한 의미와 함께 지원 과정에서 제기된 문제점으로는 무엇보다 분배의 투명성 문제를 들 수 있다. 북한은 인도적 지원이 체제에 대한 위협요소로 작용할 가능성에 주목하여 처음부터 국제기 구 및 NGO의 활동을 정치적 차원에서 접근했다. 실제로 국제사회의 입장에서는 북한사회 내부를 처음 그들의 눈으로 관찰하고 체제변화의 가능성을 타진할 수 있는 절호의 기회였다. 여기에 북한 표1. 남북교류의 분야별 주요 통계 -대북지원 현황( 현재) 3) 김연철, 인도적 대북지원 정책의 쟁점과 과제, 정세와 정책 (서울: 세종연구소, ), pp ) 김경숙, 대북지원이 남북관계 개선에 미치는 영향, 북한조사연구 제5권 1호(2001), p ) 연합뉴스, 연도 정부차원 민간차원 합계 ,522만불(975억원) 6,017만불(782억원) 13,539만불(1,757억원) ,915만불(1,140억원) 4,577만불(576억원) 13,492만불(1,716억원) ,377만불(1,097억원) 6,386만불(766억원) 15,763만불(1,863억원) ,541만불(1,313억원) 13,250만불(1,558억원) 24,791만불(2,871억원) ,588만불(1,360억원) 7,666만불(779억원) 21,254만불(2,139억원) ,740만불(2,273억원) 7,088만불(709억원) 29,828만불(2,982억원) ,893만불(1,983억원) 9,568만불(909억원) 30,461만불(2,892억원) ,291만불(125억원) 3,852만불(378억원) 5,143만불(503억원) 합계 95,867만불(10,266억원) 58,404만불(6,457억원) 154,271만불(16,723억원) *출처: 통일부(2008), 남북교류협력 동향 2008년 8월호 국제학술회의 International Conference

4 -분야별 현황( 현재) (단위: 만 불, ( ): 백분율) 구분 누계 일반 23,580 4,329 2, ,435 6,067 4,174 6,157 10,472 4,346 11,446 12,858 2,079 90,499 구호 (100) (92) (91) (12) (13) (45) (31) (39) (42) (20) (39) (42) (40.4) (45) 농업 ,941 8,562 5,476 7,351 7,673 8,695 13,744 14,081 11, ,464 복구 (0) (4) (8) (84) (75) (40) (54) (49) (35) (65) (47) (39) (11.2) (41) 보건 ,380 1,996 1,967 1,933 5,624 3,164 4,301 5,703 2,487 28,966 의류 (4) (1) (4) (12) (15) (15) (12) (23) (15) (14) (19) (48.4) (14) 계 23,685 4,723 3,185 4,688 11,377 13,539 13,492 15,763 24,791 21,254 29,828 30,461 5, ,929 (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) (100) 식량차관 제외 *출처 : 통일부(2008), 인도적 대북지원 현황 -국제사회 비교( 현재) (단위: 만 불) 구 분 누계 정부 2,667 1,110 2,825 8,139 7,522 8,915 9,377 11,541 13,588 22,740 20,893 1, ,608 한국 민간 2,056 2,085 1,863 3,238 6,017 4,577 6,386 13,250 7,666 7,088 9,568 3,852 67,646 계(A) 4,723 3,185 4,688 11,377 13,539 13,492 15,763 24,791 21,254 29,828 30,461 5, ,244 국제사회(B) 26,350 30,199 35,988 18,177 35,725 25,768 13,932 16,323 14, 총계(A+B) 31,073 33,384 40,676 29,554 49,264 39,260 29,695 41,114 35, A/A+B(%) 북한이 2004년 8월 UN 통합지원절차(CAP)에 따른 지원을 거부함에 따라 2005년 이후는 국제사회 의 구체적인 지원실적 파악이 곤란함. 한편, 대북지원에 있어서 국내 NGO들의 역할에 대해서 살펴보면 첫째, 북한에 관한 신속, 정확 한 정보 제공자로서의 역할을 수행한다. 즉 우발적 상황(contingency), 또는 정부나 여타기관에 비해 변화를 사전에 감지, 통보, 나아가 예방하는 조기경보(early warning) 기제로서의 역할을 수 행한다는 것이다 6). 국내 NGO 관계자들은 모니터링과 현장방문을 위해 끊임없이 북한을 방문하고 있다. 잦은 방북으로 북한 내부의 사정에 누구보다도 정통하게 된 이들 NGO 관계자들은 평양의 미묘한 움직임과 변화를 읽어낼 적임자가 아닐 수 없다. 6) 정옥임, 대북 인도적 지원의 변화와 발전 모색, 제3회 우리민족서로돕기운동 평화나눔센터 정책포럼 발표논문 ( ). 둘째, 정부차원의 지원과는 달리 국내 NGO들의 지원은 상대적으로 소규모로 진행되지만 국내 정치와 경제 상황으로부터 비교적 자유롭다. 특히 북한의 입장에서 볼 때 국내 NGO들은 지원의 연속성(continuity)과 객관성(objectivity)을 확보하는 안전망 역할을 한다는 점에서 중요하다. 이 는 위의 <표1>에서 보듯이 2004년 하반기 남북관계가 급속히 경색되었음에도 불구하고 민간의 대 북지원이 전년도(2003년)에 비해 크게 증가하여 처음으로 정부의 지원액을 넘어섰던 사실에서도 확인할 수 있다. 셋째, 국내 NGO들은 북한이 향후 남한 또는 외부의 정보, 물자, 인력을 대량으로 유입하는 상황 에서 발생할 충격에 적응하는 기회를 제공한다 7). 즉 NGO들의 대북 접촉활동은 앞으로 이루어질 본격적인 교류협력과 개방의 영향을 북한이 사전에 학습할 수 있도록 함으로써 파급효과를 미리 감지하고 대처할 수 있는 여유와 시간을 벌게 한다는 것이다. 넷째, 대북지원 관련 NGO들은 남한사회 내의 남북관계 또는 통일 이슈를 공공의 어젠다로 끌 어들이는 매개집단으로서 역할을 수행한다 8). NGO들은 시민들과의 직접적인 접촉을 통해서 남북 관계에 관한 사회의 토론문화를 형성하고, 이러한 토론 과정에서 얻어진 결과들을 다시 시민들에 게 새로운 정보의 형태로 전달하는 매개체 역할을 수행한다는 것이다. Ⅲ. 과거와 현재: 인도적 대북지원의 전개과정 1. 정부차원의 지원 인도적 대북지원은 1995년 8월 23일 북한의 유엔대표부가 유엔인도지원국(UNDHA)에 대북 긴 급지원을 공식 요청함으로써 시작되었다. UNDHA는 곧바로 세계보건기구(WHO), 유엔아동기금 (UNICEF), 식량농업기구(FAO) 등과 함께 평양주재 유엔개발계획(UNDP)의 도움으로 북한의 식 량난과 배급 상황에 대한 조사를 실시하였으며 9), UNDHA는 공동조사 결과를 바탕으로 1995년 9 월 12일 대북지원 관련 유엔기구 공동으로 인도적 대북지원을 위한 모금을 국제사회에 호소하였 7) 정연정, 남북관계와 통일 NGO: NGO의 활동유형과 발전방향, 국제정치논총 제40집 4호(2000), p ) 이러한 의미에서 정연정은 대북지원과 관련한 NGO들을 통일 NGO 로 호칭한다. 정연정, 위의 논문. 9) UNDHA가 당시 작성한 보고서에 의하면 이재민 10만 가구, 50만 명(북한발표: 이재민 520만 명, 피해액 150억 달러, 곡물 피해 190만 톤)이었으며, 1996년 수해 때는 북한전역의 8개도 117개 시 군 등에 걸쳐 17억 달러 손실, 1997년에는 가뭄과 해일이 겹쳐 46만 5천여정보의 농경지 피해, 1998년 8월 집중호우 시에는 7만 4천여정보의 농경지 침수와 4,250 세대의 주택이 침수되는 피해를 입었다. 연합뉴스, 국제학술회의 International Conference

5 다. 당시 제1차 지원목표액은 2,011만 달러로 설정되었으나 실제 모금액은 설정액의 46%에 불과 한 930만 달러였으며, WFP가 같은 해 11월 4명의 긴급 구호단을 북한에 파견하면서 북한 식량난 에 대한 국제사회의 인도적 지원이 비로소 본격화되었다. 제1차 대북지원에 이어 1996년 여름 수해로 인해 재개된 2차 대북지원(1996.7~1997.3)에서는 목표액(4,360만 달러)의 97%가 모금되었으며, 여기에는 남측 지원금 334만 달러도 포함되어 있 다. 국제사회에 의한 2차 대북지원 사업은 단순한 식량지원과 함께 농업구조의 근본적인 개선을 통한 식량안보(food security) 사업이 실시되었으며, 수해복구 활동을 위해 동원된 대규모 노동력 에 대한 대가로 식량지원(food-for-work)이 이루어졌다. 아울러 WFP는 유엔차원의 대북지원을 효율적으로 조정 감독하기 위해 1997년 9명의 요원을 추가로 배정하고 평양 이외에 신의주, 청 진, 함흥에 지역사무소를 개소하였다. 이러한 국제사회의 활발한 지원활동과는 달리 당시 김영삼 정부는 대북지원에 소극적이었다. 1995년 대규모 식량지원 시 인공기 게양 및 선원 억류사건을 경험한 김영삼 정부는 이후 정부차원 의 대북 지원에 보수적 자세로 일관하여 1996년에는 305만 달러, 1997년 2,667만 달러를 제공하 는데 그쳤는데 이는 당시 국제사회 대북지원의 1/10에도 미치지 못하는 것이었다. 이후 김영삼 정부는 1996년 8월 15일 경축사를 통해 북한의 농업생산성 향상 및 수해농지 복구 를 지원할 용의를 표명하는 등 대북지원에 다소 전향적인 자세를 보였으나, 그해 9월 18일 북한의 강릉 잠수함 침투사건이 발생하면서 다시금 시혜차원의 지원을 보류하는 종래의 원칙으로 복귀하 였다. 그러나 국제사회와 시민사회로부터 인도적 대북지원 재개의 요구가 거세지고 정부차원에서 도 이산가족 문제와 대북지원 업무에 대한 정책적 수요가 증대되자 1996년 12월에 통일부내에 인 도지원국을 설치하여 본격적인 정책 마련에 착수했다. 정부는 1997년 3월 민간차원의 대북지원을 확대 허용하였다. 경제단체를 통한 기업의 지원 참 여와 외국산 쌀 지원과 국제기구를 통한 인도적 대북지원의 제한적 참여가 그것이다. 나아가 남북 적십자는 1997년 5월 북경에서 2차에 걸친 대표접촉을 통해 남북적십자 사이의 구호물자 전달 절차에 관한 합의서 를 채택함으로써 그간 국제적십자연맹을 통한 간접지원 방식에서 직접지원 방식으로 획기적인 전환을 하였다. 이는 민간차원의 대북지원 활성화의 단초를 마련하는 계기가 되었다. 10) 1998년 3월에 김대중 정부가 출범한 이후 정부 차원의 대북지원은 더욱 확대 심화되었다. 김 10) 김경숙, 앞의 글, pp 대중 정부 초기 대북지원과 관련한 기본 입장은 남북간 인도적 문제는 쌍방 적십자사를 통해 협 의 해결하며, 지정기탁 및 지원주체 명기 등을 통해 북한주민에게 남한의 지원 사실을 알리고, 대 북지원에 관한 분배의 투명성을 확보하고, 북한의 자구적 노력을 유도하는 등으로 정리할 수 있다. 1999년 2월 10일에는 민간단체의 오랜 숙원인 창구 다원화 조치를 발표함으로써 일정한 기준을 갖춘 국내 NGO들이 독자적인 창구를 통한 지원을 가능하게 하였다. 한편, 정부는 1999년부터 농업의 생산성 향상과 정부차원 남북관계 개선을 고려하여 비료지원 에 주력하였다. 1999년 대한적십자사를 통해 4만 톤의 비료를 지원했으며 당국간 협의를 통해 비 료 11.5만 톤을 별도로 지원하였다 11). 이후 정부는 당국간 대화의 단절에도 불구하고 정경분리의 원칙에 따라 민간차원의 지속적인 대북지원을 뒷받침하기 위해 1999년 10월 21일 민간단체에 대 한 남북협력기금의 지원을 골자로 하는 인도적 차원의 대북지원사업처리에 관한 규정 을 발표하 였으며, 창구다원화의 후속조치로 결성된 대북지원민간단체협의회 (북민협)의 활성화를 위해서 공동구매, 수송, 지원분야 특화, 상호관련정보 교환 등을 지원하는 시스템 구축에 적극 나선 바 있 다. 이로써 IMF 이후 모금실적 저조로 어려움을 겪어온 국내 NGO들이 활력을 되찾게 되었다 12). 경제가 회복되고 정상회담이 개최된 2000년 이후 정부차원의 인도적 대북지원은 대폭 증대되 었다(표1 참조). 특히 정부는 2000년 정상회담 이후 정례화 되었던 장관급회담 등을 통해서 당국 차원의 비료지원 13) 과 함께 북한에 차관형식으로 식량을 지원하면서 사실상 국제사회의 대북지원 을 주도하고 있다 14). 그러나 이 과정에서 분배의 투명성 문제가 심각하게 제기되면서 소위 퍼주 기논란 과 함께 남남갈등을 야기하는 결과를 낳기도 하였다. 노무현 정부는 김대중 정부의 지원 기조를 이어받아 시행하였다. 2003년에 북한의 농업생산 증 대를 위해 국내산 비료 30만 톤과 쌀 40만 톤을 장기 차관 형식으로 제공한 이후 정부는 매년 30 만 톤 규모의 식량(2005년의 경우 50만 톤) 및 비료를 지원하였다. 또한 정부는 농업복구, 보건의 료, 취약계층지원 등의 분야에서 NGO의 대북지원을 활성화하기 위해 소위 매칭 펀드 방식으로 남북협력기금의 지원을 실시하였다 15). 2004년 7월에는 NGO와 정부내 관련부처와의 유기적 협조 11) 당시 당국간 비료지원은 원래 20만 톤으로 합의했으나 차관급 회담을 통해서 논의하기로 한 이산가족문제에 대해 북측이 약속을 이행하지 않음에 따라 추가 10만 톤의 지원은 유보되었다. 12) 보다 상세한 인도적 지원의 전개에 관해서는 최대석, 인도적 대북지원에 있어서 국내 NGO의 역할과 과제, 통일연구원 서울대 통일포럼 공동학술회의발표논문집( ) 참조. 13) 1999년 15.5만 톤을 지원한 이후 매년 20-30만 톤씩 2005년까지 총 190만 5천 톤 5,946억 원 상당의 비료를 북측에 지원하였다. 2005년의 경우 지원 비료는 35만 톤, 금액으로는 1,206억 원에 상당한다. 통일부, 통일백서 2006, p ) 차관의 조건은 10년 거치기간을 포함하여 30년 상환, 이자율 연 1%이며 쌀 포장에는 남한국적을 표기하고 북측은 모든 편의 제공 및 분배의 투명성을 보장하고 남측 대표 또는 국제기구 대표의 현장 확인 허용에 합의하였다. 통일부, 통일백서 2001, pp 국제학술회의 International Conference

6 체제 구축을 위한 대북지원민관정책협의회를 발족시켰으며, 민관정책협의회를 통해 기존의 지원 사업을 체계적으로 평가하고 향후 사업을 종합적으로 논의하는 틀을 구축하였다. 노무현 정부는 국제기구를 통한 대북지원도 지속적으로 추진하고 있다. WHO를 통한 북한 말라 리아 방역지원에 지난 2001년 이후 지속적으로 참여하고 있으며 16), 2003년부터는 UNICEF의 어 린이 임산부 등 취약계층에 분유와 탈수방지제 설비를 지원하는 사업에 참여하여 2004, 2005년 에 각각 12, 10억 원을 지원한 바가 있다. 아울러 WFP를 통한 식량지원 사업에도 동참하여 매해 지속적으로 중국산 옥수수 10만 톤(1,618만 달러) 규모의 식량을 지원하고 있다. 2008년 이명박 정부 등장 이후 남북관계의 경색에 따라 정부차원의 대북지원은 이뤄지지 않고 있다. 지난 5월 옥수수 5만 톤 지원을 거부당한 이후 정부는 대북지원에 소극적인 모습을 보이고 있다. 정부는 지난 9월 초에 WFP가 요청한 최대 6,000만 달러의 대북지원에도 아직 구체적인 응 답을 하지 않고 있다. 2. 국내 NGO의 대북지원 1995년 9월 14일 정부가 대한적십자사를 통한 민간의 대북지원 허용조치를 발표한 것을 계기로 국내 NGO들의 대북지원 활동이 시작되었다 17). 이후 수많은 종교, 사회단체들이 직간접적으로 대 북 지원운동에 동참하였으나 모금운동은 순탄하게 진행되지 못했다. 여기에는 북한 식량난에 대한 정보부족, 국내 여론 형성의 부족 등 여러 이유가 있겠으나 무엇보다 당시 김영삼 정부가 인도적 대북지원을 대한적십자사를 통해서만 가능하도록 하는 창구 단일화 조치를 시행하는 등 지원에 소 극적이었기 때문이다. 이러한 정부의 조치에 대해 1996년 6월에 시민단체들은 공동으로 정부의 창구단일화 조치에 항 의하는 시위를 벌였으며, 그 결과 6개의 종교단체와 시민단체들이 공동으로 참여한 우리민족서 로돕기운동본부 (이하 우리민족)가 발족하게 되었다. 발족과 함께 우리민족 은 모금운동에 착수 하여 당시 약 1억 7천만 원의 성금을 모아 밀가루 5만 부대를 국제적십자를 통해서 북한에 전달한 바있다. 우리민족 과 함께 1996년에 유진벨 재단, 한민족복지재단, 어린이의약품지원본부 등이 발족하면서 민간차원의 인도적 대북지원은 점차 활기를 띠게 되었다. 그러나 같은 해 9월에 발생한 강릉 잠수함 침투사건은 전반적인 남북관계 뿐만 아니라 이제 막 출범한 NGO들의 대북지원에도 큰 영향을 주었다. 당시 김영삼 정부는 북한의 태도에 가시적인 변화가 있기 전에는 정부 차원의 협상을 통하지 않고는 어떠한 인도적 지원도 중단하는 조치를 취 한 바 있다. 그러나 국제사회의 비난을 의식해서 유엔, WFP, UNICEF 등 국제기구를 통한 인도 적 지원을 제한하지는 않았다. 따라서 당시 국내 NGO들은 중국을 통한 간접지원 방식을 택하거 나(우리민족, JTS), 국제 NGO를 통해 지원하는 방식으로 대북지원을 추진하였다(월드비전). 일부 NGO들은 북한과 인접한 중국지역에 직접 농장을 운영하여 생산물을 직접 북한주민에게 전달하 기도 하였다(두레마을). 1997년 들어 심각한 식량난으로 아사자가 속출하는 북한의 상황이 국제기구와 중국의 조선족들 에 의해 속속 알려지면서 우리민족 은 인도적 대북지원에 관한 정책 환경과 시민의 여론을 환기 하기 위한 대규모 캠페인을 추진하였다. 1997년 3월 북한의 기아를 주제로 열린 대규모 국제회의 는 이러한 캠페인의 일환이다. 당시 정부는 사회 저변에서 약 400만 명이 자발적으로 참여하는 대 북지원 캠페인을 막기에는 역부족이었으며, 이 운동을 통해서 약 40억 원의 대북지원 성금이 모금 되었다. 한편 1997년 5월에는 앞에서 언급한 바와 같이 남북적십자사간의 합의에 의해서 그간 국 제적십자를 통한 지원방식에서 민간 부문에서 모은 5만 3천 톤의 옥수수를 남과 북이 직접 전달하 는 방식으로 지원하게 되었으며, 지정기탁에도 합의함으로써 남북간 신뢰조성에 새로운 장을 열게 되었다. 18) 15) 즉 2000년 7개 단체(7개 사업)에 33.8억 원, 2001년 12개 단체(15개 사업)에 38.4억 원, 2002년 14개 단체(18개 사업)에 54.5억 원, 2003년 16개 단체(16개 사업)에 75.3억 원, 2004년 23개 단체(23개 사업)에 88.7억 원을 지원했으며 점차 지 원의 폭이 확대되고 있다. 16) 2005년도에도 말라리아 방제약품 및 장비, 모기장 등 약 8억 5천만 원 상당을 지원하여 지금까지 약 37억 5천만 원을 지 원하였다. 17) 국내 NGO의 대북지원은 1990년 사랑의 쌀 나누기 운동과 1991년 사랑의 의약품나누기 운동이 그 효시이지만 본격적인 대북지원이 이뤄지게 된 것은 1995년 이후이다. 18) 최대석, 위의 글, pp 김대중 정부가 출범하면서 국내 NGO들은 처음으로 정부의 지원을 받는 기회를 갖게 되었다. 정 부는 1998년 3월 18일에 민간차원의 대북지원 활성화 조치를 발표하는데 여기에 그동안 NGO들 이 줄곧 요청해온 대북지원 협의와 모니터링을 목적으로 방북, 협력사업 방식의 대북지원 허용, 언 론사 및 개별기업체의 협찬 후원 및 이벤트 모금행사 지원 등이 포함되면서 NGO의 대북지원 활 동은 더욱 탄력을 받게 되었다. 예를 들어 선한사람들, 국제옥수수재단, 남북농발협, 우리 민족, 월드비전, 이웃사랑회, JTS 등은 북한을 돕기 위한 협력사업을 추진하였다. 예를 들 면 슈퍼 옥수수 재배 프로젝트, 씨감자 재배, 젖 염소 목장, 농기계수리공장 등이 대표적인 사례들 이다. 이와 함께 유진벨 재단, 남북어린이어깨동무, 한민족복지재단 등은 어린아이들을 위 국제학술회의 International Conference

7 한 영양제 공급, 제약공장 설립, 결핵퇴치사업 등 다양한 의료지원 사업을 전개하였다. 한편 1999년 2월 창구 다원화 조치로 NGO들의 개별 지원이 허용됨에 따라 유진벨 재단 을통 해 첫 개별 지원이 실시되었다. 2005년 12월 말 현재 우리민족서로돕기운동본부, 한민족복지 재단, 유진벨 재단, 이웃사랑회, 월드비전, 남북어린이어깨동무 등 총 42개 단체가 대북 지원 창구로 활동하고 있다. 창구 다원화 조치 이후 국내 NGO들은 대북지원민간단체 모임을 결 성하여 남북교류 협력기금의 민간지원 및 민관정책협의회 상설화를 주장함과 동시에 1999년 베 이징에서 시작되어 모두 4차례 개최된 대북지원 국제 NGO회의에 주도적으로 참가하였다. 한편 국내 NGO들은 2001년의 서울 대회를 앞두고 조직의 위상과 활동을 강화할 목적으로 2001년 1월 29일에 대북지원민간단체협의회 (북민협)을 공식 출범시킨 바 있다. 19) 창구 다원화 조치 이후 국내 NGO들은 초기 식량지원의 긴급구호에서 점차 보건의료 및 농업분 야 등에 있어서 개발협력 사업으로 그 성격 변화를 모색하고 있다. 이미 여러해 전부터 분배의 투 명성과 모니터링이 충분히 용인되지 않은 현 상황 아래에서 장기적인 그리고 대규모의 식량지원은 어렵다는 점은 수차에 걸쳐 제기된 바 있다 20). 또한 남한을 비롯한 외부의 식량지원이 북한 기아문 제 해결의 근본적인 해결책이 되지 않는다는 점도 개발지원으로의 전환의 이유가 된다. 북한당국의 부인에도 불구하고 북한 식량난의 근본원인은 자연재해가 아닌 구조적인 경제난에 기인한다. 따라서 단순한 식량지원은 결과적으로 북한을 종속화 시키는 결과를 초래할지 모르므로 농업개선계획 등 장기적인 개발 사업이 반드시 뒤따라야 하며, 위생과 의료지원 문제도 지원에서 직접 구호방식으로 개선되어야 할 필요가 있다는 것이다. 농업재건이 식량생산의 극대화를 위해서 도 시급하지만 산림 황폐화를 비롯한 환경문제를 고려할 때 지금 당장 농업재건 사업을 시작하지 않으면 그 시기를 영원히 놓칠 수도 있다는 점도 변화논의의 출발점이 되었다. 민간차원의 인도적 대북지원은 개발협력으로의 사업 성격의 변화와 함께 사업영역도 점차 넓어 지고 있다. 감귤(제주도), 달걀, 미역(완도), 분유(농협중앙회) 등 남쪽의 과잉 잉여생산물을 지원하 여 남과 북에 모두 이익이 되는 사업과 산림녹화, 교육 기자재와 교과서 용지 지원, 농기계 지원, 의료장비 지원 등으로 사업 영역이 확대되고 있으며, 지원 단체별로 사업의 전문화가 이루어지고 있다 21). 북한 식량난 초기에 집중하던 식량지원 사업은 정부가 대규모의 식량과 비료를 지속적으 19) 당시 북민협은 사업의 기본방향으로 시민들의 대북지원 사업에 지속적인 관심을 유도하는 시민교육사업과 홍보사업, 그리 고 민간과 정부의 상호 협력 시스템 구축을 설정하고 있다. 20) Oknim Chung, The Role of South Korea's NGOs: The Political Context, in L. Gordon Flake and Scott Snyder(eds.), Paved with Good Intentions: The NGO Experience in North Korea (Westport, CT.: Praeger Publishers, 2003), pp 로 지원하게 되면서 현재는 특정지역, 아동 등 일부 취약지역과 취약계층에 국한되어 시행되고 있 는 실정이다. 개발지원으로의 사업성격 변화와 함께 교류 상대의 대상과 범위도 심화되고 있다. 개발지원 사 업이 확대되어감에 따라 농업과학원, 협동농장, 병원, 제약공장, 구강예방원, 유치원, 탁아소 등 일선사업기관들이 자연스럽게 교류의 상대로 등장하게 되었다 22). 그리고 NGO들의 인도지원 활 동에 대한 북측의 신뢰가 쌓임에 따라 점차 사업논의와 모니터링을 위한 방북의 규모와 기회도 확 대되고 있으며, 사업의 내용에서도 남측 지원사업장에 공동현판을 다는 등 해당주민이 참여하는 축하행사도 빈번하게 이루어지고 있다. 한편 최근 들어 대한의학협회, 한국농기계공업협동조합 등 보건의료, 농업, 교육 분야의 주 요 직능단체들과 경기도, 강원도, 전라남북도 등 광역 지자체들이 대북지원과 협력사업의 주체로 새롭게 등장하고 있는 점도 주목해야할 움직임이다. 특히 지자체의 능동적인 참여는 대북지원 활 동이 수도권 편중 현상에서 벗어나 전국적으로 확산되는 계기가 된다는 점에서 지원 활성화의 새 로운 물줄기로 평가할 수 있다. 이러한 국내 NGO들의 축적된 지원역량은 지난 2004년 4월 용천재해 지원과정에서 발휘되었 다. 첫째, 개별 NGO 차원의 움직임을 넘어 북민협을 중심으로 용천동포돕기운동본부 를 결성하 여 체계적으로 대응하였다. 이 과정에서 과거 대북지원 NGO들의 단순한 협의체에 그쳤던 북민협 이 리더십을 확보하게 되었으며, 이를 통해 중복지원을 피하고 지원의 효율성을 극대화함으로써 역량을 합쳐 효율적으로 재해지원에 대응한 선례를 마련하였다. 둘째, 용천소학교 건립지원에서 보듯이 단순구호와 더불어 시설건립 등 북측과 긴밀하게 복구를 지원하는 협의채널을 형성할 수 있었다. 용천동포돕기운동본부 는 평양의 중앙당국과 협의를 진 행하면서 중국내 대리인을 통해 피해를 입은 지역의 당국과 직접 접촉하여 필요한 품목을 구체적 으로 파악하여 지원하였다 23). 셋째, 용천재해를 계기로 앞으로 북한지역에서 발생할 재난에 대한 민관협력의 선례가 마련되었 21) 대표적인 인도지원 단체와 사업을 살펴보면 국제옥수수재단(옥수수종자개발), 남북농업발전민간연대(감자종자지원), 우리민 족서로돕기운동(농기계 및 기술개발, 제약회사 공장건설지원, 아동급식), 월드비전(씨감자 종자 수경재배, 국수공장), 유진벨 재단(결핵퇴치사업), 어린이어깨동무(어린이영양병원 건설지원), 이웃사랑회(젖소지원), 한민족복지재단(신의주 아동병원 지 원, 평양 아동급식지원), 대한의사협회(병원용 의료장비 지원), 전남남북교류회(농기계지원), 강원도남북교류협의회(연어방류 공동사업), 제주도(감귤 및 채소류) 등을들수있다. 22) 이용선, 한국 민간부문의 남북교류 협력의 현황과 과제: 인도지원 민간운동을 중심으로, KRI남북포럼 1주년기념 학술토 론회 발표논문( ), pp ) 대북협력민간단체협의회 대북지원민관정책협의회, 대북지원10년백서 ( ),pp 국제학술회의 International Conference

8 다. 정부는 관계장관회의 등을 통하여 용천재해 대책의 기본방향을 설정하고 실무적 차원에서 북 민협과 긴밀하게 상의하여 체계적으로 용천지원에 대응했다. 한편, 용천재해 발생 1년이 지난 시 점인 지난 2005년 4월 29일에는 남측 대표단이 용천현지를 방문하여 복구상황을 살피고 향후 지 속적인 지원계획을 수립하는 등 사후관리에도 지속적으로 참여하고 있다. Ⅳ. 미래: 개발지원으로의 전환 북한 당국은 2005년 8월 개발지원으로의 전환의 필요성을 인식하고 국제사회에 대해 개발지원 으로의 전환을 요청한 바 있다 24). 사실 긴급구호에서 개발협력으로의 전환의 필요성은 국제사회 내에서도 지원이 장기화되면서 꾸준히 제기되어 왔던 의제이다. WFP 등 UN 산하 기구 및 국제 NGO들은 지원초기인 1998년경부터 긴급구호에서 개발협력으로의 전환 필요성을 인식하고 있었 다. 그러나 이를 위해서는 핵문제 등 한반도의 정치상황의 개선과 북한의 정책변화가 선행되어야 한다는 점에서 개발협력의 조건이 형성될 때까지 지원활동을 개발을 위한 준비과정 으로 설정하 고 긴급구호와 함께 복구에 초점을 맞춘 개발구호 활동을 병행한 바 있다. 한편 국제기구들은 긴급 구호와 달리 개발협력이 중장기적인 계획 속에서 추진되어야 한다는 점에서 보다 많은 정보 및 자 료의 공개, 현장에서 접근성 강화, 수혜자의 참여보장 등이 선행되어야 한다는데 인식을 공유했 다. 대부분의 국내 NGO들도 북한의 현 상황이 긴급구호성 지원의 수요와 개발협력의 수요가 동시 에 존재하는 것으로 파악한다. 실제 북민협 소속의 약 50여개의 NGO 중 현재 의미 있는 대북지원 을 수행하는 NGO는 10여개에 불과하며 이들이 추진하는 보건의료, 농업개발, 복지분야의 구체적 인 사업들은 개발협력의 성격이 강하다. 국제 NGO들이 개발협력을 위해 북한의 정책변화의 필요 성을 강조하는 것과는 달리 국내 NGO들은 북한의 현실을 인정하는 속에서 개발협력 사업을 모색 하는 차이가 있다. 24) 북한은 2005년 8월에 북한 내에서 활동하고 있는 WFP와 국제 NGO 등에 대해 2005년 중으로 긴급구호를 종료하고 철 수하여 줄 것을 통보함과 동시에 진행 중인 모든 인도적 지원 프로그램을 2006년 1월 1일까지 종료하고 이후부터는 개발 지원만을 받을 것임을 공표했다. 한편 WFP는 그동안 UN의 지원활동의 상당 부분이 개발지원 활동이었다고 주장함과 동 시에 북한사회가 여전히 장기간 안정적인 일반구호를 필요로 한다는 점에서 북한당국과 협의를 지속했으나 2005년 12월 부터 활동을 중단하고 있으며, 지난 1월 1일 이후 북한 또는 평양에서 활동하는 모든 국제 NGO의 상주 외국인들도 대부 분 북한을 떠난 것으로 알려지고 있다. 북한은 이러한 정책변화의 이유로 최근 몇 년간 국제기구로부터의 인도적 지원 규 모가 감소한 반면 이와 관련된 모니터링 조건은 계속 강화되었으며, 10년이 넘게 인도적 지원을 받는다는 사실이 자칫 북 한 주민들의 의존 문화를 조장할 수도 있다는 점을 제시한 바 있다. 1. 개발협력의 방향과 추진방식 무엇보다 개발협력과 인도적 지원은 지향하는 목표가 다르다는 점에서 사업의 방향과 추진방식 을 달리할 필요가 있다. 인도적 지원은 사업의 기본정신을 훼손하지 않는 한 수혜자의 요구를 최대 한 충족시켜주고 그 대신 분배의 투명성을 검증하는 절차가 요구된다. 반면 개발협력은 수혜자의 요구뿐만 아니라 원조자의 의도가 동시에 반영되어야 하므로 이를 위한 환경조성이 전제되어야 한 다. 따라서 첫째, 투명성 확보와 함께 개발협력을 구상하기 위한 더 많은 자료와 정보가 공개되어 야 하고 원조자와 수혜자사이의 정책대화가 강화되어야 할 것이다. 무엇보다 사업추진 중간과정과 결과에 대한 엄밀한 평가가 전제되어야만 후속적인 사업으로 발전할 수 있다 25). 예를 들어 농업개발 분야에 대한 지원 사업을 선정할 때 북한은 가능한 인적교류를 적게 유발하 는 물자지원에 한정하고 있어 개발협력으로 연계하는데 걸림돌이 되고 있다. 아울러 북한이 선호 하는 분야는 자본집약적이며 북한의 실정에 맞지 않는 첨단기술 분야여서 사업의 효과가 의심되며 이는 사업의 단절로 이어지는 경향이 있다 26). 또한 사업파트너인 북측 책임자의 의사결정 능력에 한계가 있으며, 정치적 상황에 따라 사업이 자주 단절되는 등 협력 사업을 위한 기본적인 바탕이 결여되어 있는 점도 안정적인 개발 사업을 방해하는 요소이다. 둘째, 사업수행에 있어서 통합적 전략적 접근이 필요하다. 즉 개개의 사업들이 서로 단절된 접 근이아닌서로시너지효과를볼수있는연속선상에서 우선순위에 따라 사업이 추진되어야 한다 는 것이다. 예를 들어 10년 가까이 유엔 등 국제기구 및 국내 NGO에서는 북측에게 정수(clean water) 의약품 및 기초의약품 등을 지원하고 있으나, 여전히 보건의료 체계는 열악한 수준이며 이 러한 상태는 장기화될 전망이다. 여기에는 분배의 불투명성에 대한 비판과 지적도 당연히 제기되 어야 하나 문제해결을 위한 우선순위를 무시한 자원의 비효율적인 이용과 지원체계 미흡 등이 중 요 요인으로 지적되고 있어 이에 합리적으로 대처할 수 있는 전략적 접근이 필요하다. 셋째, 포괄적이고 종합적인 지원계획이 수립되어야 한다. 북한의 경제개발과 사회문제는 분리해 서 생각하기 어려운 만큼 북한의 사회개발과 역량강화를 위한 협력 방안도 함께 강구되어야 할 것 이다 27). 즉 북한주민의 삶의 질을 개선하기 위해서는 농업, 교육, 보건 등 다양한 분야에서 수많은 25) 대북지원10년백서, p ) 위의 책, p ) 사회개발(social development)은 단순한 경제성장(economic growth)이 아닌 환경적 관심(environmental concern)과 사회적 관심(social concern)을 포함하는 포괄적 개념이다 국제학술회의 International Conference

9 과제가 제기되며 이는 서로 밀접하게 연계되어 있다. 예를 들어 북한의 보건의료 문제는 에너지 등 경제수준과 관계되고 환경위생과도 밀접하며 식량 및 영양 등의 일상생활수준이 회복되어야 하는 등 사회 여러 분야와 연계되어 있으므로 종합적인 지원계획이 필요하다는 것이다. 따라서 사업성 과를 제고시키기 위해서는 정부는 대북지원 사업에 대한 장기적인 청사진을 마련하여 지원의 방향 성을 미리 제시할 필요가 있다. 이러한 견지에서 전문가들은 일반적인 공적개발원조(ODA)의 원칙 이 대북지원에 있어서도 준수되어야 함을 강조한다 28). 넷째, 포괄적인 대북지원의 틀을 마련하기 위해서는 국제사회와의 협력이 모색되어야 한다. 그 리고 무엇보다 개발지원에 소요되는 자금이 막대할 뿐 아니라 장기간 추진되기 때문에 국제금융기 구의 참여가 필수적이라 하겠다. 하나의 예로 베트남은 미국과의 관계개선이 이뤄진 1993년 이후 World Bank, IMF, ADB 등 국제금융기구들로부터 이들이 제시하는 구조조정 프로그램을 성실히 수행하는 조건으로 장기저리의 특혜성 지원을 받은 바 있다 29). 따라서 북한이 본격적으로 개발지 원을 추진할 의도가 있다면 무엇보다 미국과의 관계개선과 30) 주요 국제금융기구에의 가입이 우선 되어야 할 것이다. 마지막으로, 개발의 주체는 북한당국이 되어야 한다 년대에 아프리카 등 빈곤지역에 대한 개발지원이 대규모 자본이전 방식으로 추진되었으나 수혜국의 주도에 의한 경제개혁이나 사 회개혁이 이뤄지지 못한 경우 오히려 소외계층의 문제를 악화시키는 결과를 낳았다. 따라서 개발 지원이 효율성을 확보하기 위해서는 북한당국이 환율, 실업률, 국민소득, 통화증가율 등 거시경제 지표에 바탕을 둔 현 상황에 대한 객관적이고 체계적인 평가를 기초로 중장기적 국가발전계획을 제시하여야 할 것이다. 2. 향후 과제 지난 13년간의 지원경험에도 불구하고 대다수의 NGO들은 아직 지원의 양적확대에 비해 효율 적인 지원시스템의 구축 등 질적 성장을 이루지 못했으며, 후원자 확충 등 저변확대에도 어려움을 겪고 있다. 대부분의 NGO들이 열악한 환경 하에서 대북지원을 시행하는 과정에서 행동강령(code of conduct), 효율적인 지원 시스템 등을 개발 적용하기 보다는 실무자들의 사명감, 경험, 능력 등을 우선할 수밖에 없었다. 아울러 장기적인 지원으로 인한 지원피로(donor fatigue) 현상도 저 변확대 및 재원조달에 부정적인 요소로 작용하고 있다. 이와 함께 열악한 북한의 인권 상황에 대한 국내 및 국제사회의 비판적 시각이 증대하고 있으며, 이는 인도적 대북지원에 대한 남쪽 주민들의 공감대를 저해하고 있다 31). 따라서 현 시점에서 대북지원은 구조적인 전환기를 맞고 있는 것으로 분석된다. 긴급구호성 지 원의 필요성은 여전히 상존하고 있으나, 북한이 자력으로 식량문제 및 기타 인도적 상황의 개선을 추구할 수 있도록 개발지원으로의 근본적인 전환이 모색되어야 할 시점이다. 그러나 개발 협력으로의 전환과정에서 국내 NGO들은 향후 NGO의 지원활동의 공과에 대한 성 찰적 고민이 필요하다. 지난날 긴급구호와 협력사업에서 NGO가 중요한 역할을 수행하였다는 것 이 개발지원에 있어서도 같은 역할을 수행해야 한다는 근거는 되지 못하기 때문이다. 첫째, NGO로서의 정체성 문제가 제기될 수 있다. 대북지원 NGO들은 구호단체와 시민단체라 는 이중적 정체성을 지닌다. NGO의 역할은 기본적으로 문제를 해결하는데 있는 것이 아니라 문 제를 해결할 계기와 담론을 만드는데 있다. 북한의 식량위기 사태를 맞아 긴급구호에 앞장서면서 정부, 시민사회, 국제사회가 지원에 동참하도록 도덕적으로 촉구하는 역할이 NGO의 본연의 모습 이라 하겠다. 즉 핵문제로 인한 국제적 긴장상태 하에서도 북한주민을 대상으로 인도적 차원의 긴 급구호 사업을 지속함으로써 국제사회 및 정부의 주의를 환기시키는 것이 바로 NGO 고유의 역할 이자 몫이라 하겠다. 따라서 개발협력에 주도적으로 참여하기 위해서는 NGO의 역할 재설정이 불가피하다. 왜냐하면 NGO는 기본적으로 정치, 경제, 언론 등 사회적 권력과 지배적 담론을 견제하고 더욱 바람직한 사 회의 비전을 제시하는 역할을 수행해야 하는데 반해서, 개발협력의 주체로서의 NGO는 정부, 대 기업, 언론 등으로부터 자유롭지 못하기 때문이다. 이는 국내 대북지원 NGO들이 직간접적으로 수행해 온 통일 NGO로서의 역할과 위상에 있어서의 변화를 의미한다. 둘째, 성공적인 개발협력 NGO로의 전환을 위해서는 투자재원 및 전문성 확보가 전제되어야 한 다. 긴급구호와 달리 중장기적인 개발협력 사업의 일차적 성공여부는 투자 재원 및 전문성 확보여 28) 이금순, 대북 인도적 지원의 실효성 연구, 통일정책연구, 제14권 2호(2005), pp ) 안예홍, 국제금융기구의 개발협력 사례 연구: 베트남을 중심으로, 2005년 평화나눔센터 워크숍 발표논문( ), pp ) 미국의 국제금융기구법에 의하면 국제금융기구가 테러지원국에 대해 차관을 제공하거나 기타 지원을 할 경우 미국측 집행 이사가 이에 반대하도록 규정하고 있다. 31) 2005년 5월 북경에서 개최된 제4차 대북협력국제NGO회의에서 처음으로 북한인권 상황에 대한 논의가 이루어졌으며, 2005년 11월에는 유엔 총회에서 대북인권결의안이 통과되는 등 북한 인권문제는 국제사회의 주요 의제로 등장하였다. 대 북인권결의안이 과거 세 차례에 걸쳐 유엔 인권위원회에서 통과된 적은 있지만 유엔총회에서 채택되기는 이번이 처음으로 서 법적 구속력은 없지만 유엔이 향후 북한인권문제에 지속적 조치를 취할 근거를 마련했다는 점에서 의미가 크다 국제학술회의 International Conference

10 부에 달려있다고 해도 과언이 아닌데 현실은 만족스럽지 못하다. 물론 일부 NGO들이 보건의료, 농업개발 등 특화된 사업 분야에서 일정한 전문성을 확보하고 있으나, 결국 전문성 및 재원의 부족 은 NGO들 간의 새로운 갈등과 경쟁을 야기하고, 이는 대북 협상력 약화로 이어질 가능성을 내포 하고 있다. 셋째, 조직 혁신이 필요하다. 효율적인 개발협력 사업의 수행을 위해서는 소수 명망가 중심의 현 조직운용 방식에서 변화가 모색되어야 한다. 재원확보를 책임지는 NGO의 대표들과 실제 프로젝 트를 추진하는 전문가들 간에 체계적인 역할분담이 불가피하다. 넷째, 대북협상력 강화와 기존 지원관행의 극복이 필요하다. 지난시기 지원 사업들의 경우 시행 과정에서 북한이 일방적으로 합의 내용을 변경한다든지 이행하지 않는 경우가 종종 발생하는 경우 가 있다. 그럼에도 불구하고 개별 NGO 차원에서는 사업을 포기하지 않는 한 이러한 관행의 시정 을 북한당국에 요구하기 어렵기 때문에 종종 현실을 인정하고 타협하는 경향이 있었다. 그러나 중 장기적인 개발협력 사업들의 일차적인 성공여부는 충분한 협의에 입각한 치밀한 세부계획 수립과 추진에 달려있다는 점에서 현 지원관행의 극복을 위한 대북협상력 강화가 전제되어야 한다. 마지막으로 새로운 대북지원시스템의 구축이 필요하다. 대부분의 개별 NGO들은 그동안 농기계 수리, 수액제 공장, 아동병원 등 개발협력 형태의 시범사업을 추진하는 과정에서 재원조달 등에 어 려움을 겪은 바 있다. 더욱이 최근 북한은 조선적십자병원의 현대화 사업과 같은 개별 NGO 차원 에서 독자적으로 추진하기에 벅찬 사업들을 제안하고 있는 것이 사실이다. 이는 결국 지난기간 대 북지원을 추진하는 과정에서 개별 NGO들이 재원 조달의 제약 사업의 불안정성 대북 협상력 약화 잘못된 관행의 지속이라는 악순환 고리를 끊지 못하였기 때문에 발생한 결과이다. 따라서 향후 본격적인 개발지원으로의 전환을 위해서는 기본관행을 극복하고 투자재원을 안정적으로 확 보할 정부와 민간이 함께 참여하는 새로운 대북 인도지원시스템의 구축이 우선적으로 필요하다 32). Ⅴ. 나가며 그러나 NGO가 개발지원이 본격화될 경우 사업의 주체로서 참여가 가능한지에 대해서는 보다 엄밀한 검토가 필요하다. 즉 개발지원으로의 전환이 그 동안 대북지원의 중심이었던 국내외 NGO 가 소외되는 결과를 초래할 수도 있다는 것이다. 이는 긴급구호에서 협력사업으로 전환되면서 기 존의 NGO들이 겪는 어려움을 통해서도 직간접적으로 확인할 수 있다. 따라서 첫째, NGO들은 개발협력 추진과정에서 진실한 중재자(honest broker)의 역할을 고려 해야 할 것이다. 개발협력을 효율적으로 추진하려는 기업, 정부기관 등은 북한식 방식 을 고수하 려는 북쪽 협력기관과 제반 분야에 상당한 갈등이 예견된다. 국내 NGO들은 북측과의 축적된 신 뢰를 바탕으로 사업의 성공여부에 결정적인 영향을 미칠 양자간 의사소통을 원활하게 하는 촉매제 (facilitator) 역할을 수행할 것으로 보인다. 그리고 NGO들의 중재자 또는 촉진자로서의 역할은 개발협력 분야를 넘어 사회문화 교류 전분야로의 확대도 마땅히 고려되어야 한다. 둘째, NGO들은 그동안 축산, 농기계 수리, 수액제 공장 등 다양한 분야에서 개발협력 형태의 시 범사업을 성공리에 추진한 현장 경험과 노하우를 보유하고 있다. 따라서 인도적 성격이 강한 영역 에 있어서는 기존의 경험과 노하우를 바탕으로 NGO들이 협력사업의 주체로 등장할 가능성도 상 존한다. 그러나 전문성과 막대한 재원을 충당해야 하는 개발협력을 현실적으로 NGO가 주도하기 는 어렵다는 점에서 부분적 주체자로서의 역할을 수행하는 것이 바람직하다. 결론적으로 국내 NGO들이 개발지원에 주체적으로 참여하기 위해서는 조직 혁신, 재원 확보, 전 문성 등이 전제되어야 하며, NGO로서의 정체성 확보 역할 재정립과 함께 개발협력의 중재자 역 할에 관해서 향후 심도 있는 검토가 필요하다. 그러나 본격적인 개발협력을 위해서는 무엇보다 국 가차원에서 대북지원 종합계획의 수립이 선행되어야 하며, 지원의 우선순위와 사업의 선정과정에 서도 정부와 NGO간의 조정과 역할분담이 충분히 논의되어야 한다. 아울러 향후 개발협력 NGO 들 간의 의사소통, 분야별 협력과 조정, 인적 네트워크 확보 등을 위해서 새로운 대북지원 시스템 의 구축과 기능강화가 모색되어야 할 것이다. 남북관계의 전반적인 흐름에서 볼 때 앞으로 긴급구호성 지원에서 개발협력으로의 전환은 피할 수 없는 대세이며, 개발협력에 적극 참여함으로써 민족의 통합에 한걸음 다가서는 일은 NGO로서 의 바람직한 자세가 아닐 수 없다. 32) 이종무, 대북 인도지원 시스템의 발전 방안 연구, 경남대학교 북한대학원 석사논문(2005.3), pp 국제학술회의 International Conference

11 국제 대북 개발 지원 : 어디서 시작할 수 있을까? 에드워드 리드 (Edward P. Reed) (아시아 재단 1) 한국사무소 대표) 배경 인도주의적 원조란 자연재해, 공급차질, 시민분규나 충돌과 같은 인재로 위기 상태에 처한 생명 을 구하거나 유지할 수 있도록 제공하는 긴급 원조로 정의된다. 반면 개발 원조는 생활 수준의 향 상에 필요한 것을 지속적으로 생산하거나 획득할 수 있는 물리적, 제도적, 인적 역량의 구축을 목 표로 하는 양자간 또는 다자간 계획 프로그램이다. 또 다른 관점에서 개발 원조는 미래에 더욱 높 은 생산 수준, 수익, 생활수준을 달성할 수 있도록 현재에 투자하는 것으로볼수있다. 2) 공적개발 원조(ODA: Official Development Assistance)는 각국 중앙정부(USAID, SIDA, KOICA 등), 다 국적 개발 기구(UNDP, FAO, WHO 등) 또는 국제금융기관(세계은행, 아시아개발은행 등)이 제공 한다. 일부 비정부기구도 공적개발원조 단체로부터 자금을 조달 받거나 민간에서 조달한 자원을 바탕으로 작은 규모의 개발 원조를 제공하기도 한다. 현재까지 북한에 제공된 원조는 대부분 인도주의적 원조에 해당하는 것이었다. 이러한 원조는 국제사회가 대응해온 비상 상태가 10년 넘게 지속되어 왔음에도 불구하고 이루어진 것이다. 재 정적 측면에서 가장 큰 비중은 식량 원조의 형태로 이루어졌다. 그 밖의 원조 형태로는 식량 생산 유지에 필요한 농업 용품과 기본적인 의료용품 등이 있다. 북한은 1990년대 초까지 농업용품과 기 본적인 의약품을 자체 생산했으며 충분히 자급할 수 있는 규모의 식량을 생산하거나 거래해 왔다. 상당히 기초적인 수준이었지만 적절한 수준이었던 경제를 무력화시킨 비상 사태는 생태학적 수용 한계를 초과하면서까지 추진된 농업으로 인한 환경파괴로 악화된 체계적인 실패였다. 본질적으로 1) 본 논문은 개인적인 분석과 의견을 바탕으로 한 것이며 아시아 재단의 견해와 반드시 일치하지 않을 수 있음을 밝혀둔다. 2) 인도주의적 원조와 개발 원조의 차이는 Ian Smillie, ed., Patronage or Partnership: Local Capacity Building in Humanitarian Crises (Bloomfield, CT: Kumarian Press, 2001)에 언급되어 있다 국제학술회의 International Conference

12 비상 사태가 지속된 원인은 북한이 실패했거나 더 이상 적절하지 않은 정책을 전환하지 못했고 변 화된 국제 환경에 적응하는데 실패했기 때문이다. 3) 북한에 대한 국제 개발 원조와 관련된 대부분의 논의에서 주요 쟁점은 국제 사회의 원조 의지와 원조 제공이 가능한 조건이다. 가장 빈번하게 이루어지는 가정은 국제원조의 부재가 북한이 국내 문제를 해결하지 못하는 주요 원인이며 지속적인 원조에 대한 가장 큰 장애요인은 북한에 실질적 인 비핵화 관련 진전이 있어야 한다는 요건이라는 점이며 일각에서는 인권 상황의 개선을 들기도 한다. 실제로 북한에 대한 개발 원조의 경우에는 더욱 본질적인 사항들이 고려되어야 하는데 이는 외부적인 고려사항이기보다는 북한 정권 자체의 성격과 관련된 것이다. 북한이 아직까지 아시아의 다른 사회주의 국가들이 수십 년 전에 진행한 실질적인 경제개발을 위한 정책공약을 하지 않은 이유에 대해서는 두 가지 주장이 존재한다. 먼저 북한이 안보와 관련하 여 외부의 치명적 위협을 받고 있다는 주장이다. 이는 주로 미국의 태도로 인한 것이었으나 이제는 더욱 보수적인 남한 정부에 의해 강화되었다. 북한은 이 위협에 대항해 군사적 억제력 강화를 최우 선 순위로 하여 최신 미사일 및 무기 제조 기술에 자원을 퍼붓는 수준까지 이르렀다. 이와 같은 인 지된 위협 때문에 북한 정권은 국가 전체를 지속적인 전시 상태로 유지하고 북한 사회를 각종 불안 정 요인에 노출시키는 내부 개혁을 도입하지 않을 수밖에 없다. 이 주장에 따르면 북한은 외부적인 위협이 사라져야만 경직성을 완화하고 개발 목표를 향해 관심과 자원을 재분배하기 시작할 것이 다. 개발 원조의 장애요인: 개발 프로그램의 부재 북한에 지속적인 경제 재건과 개발이 절실히 필요하다는 것은 자명하다. 국민들에게 최소 영양 필요량을 제공할 수 없다는 것은 개발 원조가 필요하다는 가장 명백하고 설득력 있는 지표이다. 15년 가까이 지속되고 있는 북한의 식량 위기는 현대와 같은 위기가 발생하기 쉬운 시대에서도 전 례가 없는 일이다. 위기가 오랜 기간 동안 지속되면서 한 세대가 피해를 받게 된 것은 북한이 직면 하고 있는 문제를 해결할 수 있는 경제개발방식이 존재하지 않기 때문이다. 개발 원조가 한 국가의 경제 개발에 보조적인 역할을 할 수는 있지만 이것이 가능 하려면 실행 가능한 국가적 개발 프로세스가 전제되어야 한다. 국제경제에서 고립된 독재적이고 불투명하며 중 앙 통제되는 생산 배급 체제를 유지하고 재건하고자 하는 북한의 임시조치는 외부 원조가 지원할 수 있는 개발 전략이 아니다. 따라서 북한에 대한 국제 개발 원조와 관련된 논의에서 고려할 첫 번 째 요소는 북한이 현대 경제의 기본 요건인 경제적 변화, 제도적 개혁, 경제 개방을 목표로 하는 프 로그램에 착수할 가능성이다. 3) 북한 경제의 붕괴에 대해서는 다수의 논문에서 다루고 있다. 특히 Stephan Haggard and Marcus Noland, Famine in North Korea: Markets, Aid, and Reform. New York: Columbia University Press, 2007 및 Hazel Smith, Hungry for Peace: International Security, Humanitarian Assistance, and Social Change in North Korea. Washington, U.S. Institute for Peace Press, 2005 참조. 두 번째 주장은 북한의 지도층이 북한에 필요한 경제적 변화를 도입하는데 필수적인 조치들이 북한 정권의 존망에 위협이 되리라고 생각한다는 것이다. 이것이 사실이라면 지금보다 우호적인 안보 환경이 조성되더라도 경제 개혁을 도입할 것이라고 기대하지 않는 편이 낫다. 가장 극단적인 주장은 현재의 북한 정권 하에서는 경제 개발을 기대할 수 없다는 것이다. 이 주장은 북한의 경제 조정(예: 2002년 7월 조치)은 불가피한 압력에 의한 것이었으며 현재 체제의 개혁이 아니라 방어 를 목적으로 한 사실로 뒷받침될 수 있다. 심지어 곡물 거래, 원조 단체의 지방에 대한 접근 허용 등과 같이 미온적인 변화조차도 국제 안보 환경이 완화되면 축소 또는 취소되었다. 다시 말해 북한 은 미국 및 남한과의 긴장이 완화된 시기를 그 이상의 변화를 추진하는 대신 배급과 기업활동에 대 한 통제를 강화하는 기존의 경제 체제를 재천명하는 기회로 이용해 왔다. 위와 같은 주장은 배타적이지 않으며 어느 정도 상호보완적이다. 북한은 변화를 구현하지 않는 것을 정당화하는 구실로 외부 위협을 이용할 수 있으며 국제사회는 내부 변화의 부재를 원조 보류 의 근거로 삼을 수 있다. 결과적으로 북한은 진지한 개발 노력에 필수적인 가장 기초적인 경제 변 화를 진행하기 위한 결정적인 공약조차 하지 않고 있다. 개발 원조의 장애요인: 체제적 제약사항 효과적인 원조를 막는 두 번째 내부 장애요인은 북한이 개발 원조를 흡수할 수 있는 역량을 갖추 국제학술회의 International Conference

13 지 못한 점이다. 국제 ODA 단체들은 양자간이든 다자간이든 정해진 기준에 따라 지원을 제공해야 한다. 북한이 기본적인 변화를 도입할 준비가 되어 있고 국제사회가 도울 준비가 되어 있다고 하더 라도 효과적인 원조를 가로막는 중대한 실질적인 제약사항이 존재한다. 4) * 북한의 예측 불가능하고 불투명한 정치 제도. 독재국가에 개발 원조를 제공한 선례가 있지만 사업을 기획하고 실현하려면 중기적 안정성과 충분한 투명성에 대한 최소 요건이 충족되어야 하며 예측 가능성이 바탕이 되어야 한다. 어떠한 정부나 국제 단체도 (또는 민간 투자자도) 현 재 북한의 정치적 상황에 자금이나 자본을 투자하는 모험은 하지 않을 것이다. * 경제 개혁 및 개방에 대한 국가적 정책공약의 결여. 개발원조는 정책과 사업을 지원하고 지속 가능한 개발을 추진할 잠재력이 있는 기관을 강화하는 것을 목적으로 한다. 지속 가능한 개발 을 위해서는 비효율성의 감소, 시장력에 대한 역할, 기본적 재산권, 국가 간 자본 흐름, 상품, 정보가 존재해야 한다. 에 대해 일반적인 상황이나 극히 일부 상태만을 파악하고 있을 것이다. 물론 개발 및 지원 프 로그램을 계획하려면 뛰어난 정보가 필수적이다. * 단기적 경제 전망. 절박성 때문이든 빠른 결과를 원하는 지배층의 압력 때문이든 북한은 외부 협조로 진행되는 사업을 매우 짧은 기간에 달성하려는 경향이 있다(개성 공업단지 사업은 어 떤 면에서 이와 같은 일반 원칙의 예외임). 대부분의 개발 사업에서 측정 가능한 결과를 달성 하려면 적어도 몇 년에 걸친 기간이 필요하다. * 국제 금융 시스템으로부터의 고립. 북한은 러시아 및 일부 유럽연합 국가에 약 100억 ~ 120억 달러에 이르는 해외 차관을 가지고 있는데 이는 1970년대부터 진행된 자본, 기술, 턴키 방식 투자 등에 대한 지급 불이행에서 발생한 것이다. 5) 이 밖에도 방코델타아시아(Banco Delta Asia) 사건으로 상황은 더욱 복잡해졌다. 기본적인 신뢰가 구축되지 않으면 개발 목표의 달성 에 필요한 공공원조 및 민간 투자가 이루어지지 않을 것이다. * 취약한법률및재정구조. 각종 거래와 계약이 보장되고 투자 흐름을 규제하는 국제 기준을 바탕으로 한 기본 제도가 반드시 존재해야 한다. * 취약한 미시경제적 관리 역량. 아이러니 하게도 북한은 명령형 경제구조에도 불구하고 신뢰성 있는 정보와 관료 및 체제 전반에 걸친 효과적인 관리능력을 바탕으로 한 강력한 계획역량을 보유하지 못하고 있다. 이러한 역량은 개발 프로그램을 효과적으로 기획하고 구현하기 위한 필수적인 요소이다. * 기본적인 경제 관련 정보의 부재. 북한은 비밀국가이며 대부분의 경제나 사회 관련 정보를 국 가 기밀로 취급하고 있다는 것은 널리 알려진 사실이다. 더욱 근본적으로는 북한이 그 종류와 관계 없이 체계적으로 수집하는 정보가 거의 없다는 점이다. 관료들조차도 전반적인 경제상태 4) Edward P. Reed, Prospects for Development Assistance to North Korea and the Role of South Korea, Korea and World Affairs, Winter 2005, pp 및 Nicholas Eberstadt, Economic Implications of a Bold Switchover in DPRK Security Policy, The Korean Journal of Defense Analysis, Vol. XVII (Spring 2005), pp 참조. 개발 원조의 역할 현실을 바탕으로 북한에 대한 경제 원조 관련 논의가 진행될 수 있도록 어려운 상황을 가능한 한 명확하게 설명하고자 하였다. 이러한 평가는 결국 국제 개발 원조가 할 수 있는 것이 없다는 의미 인가? 북한의 완전한 비핵화와 국제 관계가 정상화될 때까지, 아니면 새로운 정권이 출현할 때까 지 기다려야 하는가? 개발 원조가 적용되려면 모든 제도적인 제약사항이 반드시 사라져야 하는 가? 사실 그렇지 않다. 국내외 동태는 앞서 제시된 주장에 반영되어 있는 것보다 훨씬 유동적이다. 이렇게 비우호적인 상황에서도 일부 개발원조가 가능한 기회는 있다. 6) 먼저 일부 북한 지도층은 자국의 경제문제를 해결하려면 훨씬 기초적인 내부 개혁과 국제 경제 5) Marcus Noland, Avoiding the Apocalypse: The Future of the Two Koreas. Washington, The Peterson Institute, 2000, pp 참조 6) 다른 저서에서 북한이 새로운 정책적 방향을 취하고 주요 기부자들의 안보 관련 우려 사항을 충족할 경우 활용할 수 있는 포괄적인 개발 원조의 형태를 명시하였다. Edward P. Reed, The Role of International Aid Organizations in the Development of North Korea: Experience and Prospects, Asian Perspective, Vol. 29, No. 3 (2005), pp 참조 국제학술회의 International Conference

14 시스템에 대한 개방이 필요함을 인식하고 있다는 증거가 있다. 이들은 허가를 받아 국제경제시스 템의 운영방식을 연구하고 있다. 선택된 관료 및 학자들은 해외에 파견되어 국제경제시스템의 운 영방식을 집중적으로 연구하고 교육 받는다. 평양에서는 더욱 많은 참여자들을 대상으로 몇 차례 의 단기 워크숍이 조직되었다. 유수의 대학들에는 시장 기반의 경영 과정이 도입되었다. 그러나 이 러한 조치는 일관성이 없으며 단절되어 연계성이 없기 때문에 전반적인 체제에 미치는 영향은 극 히 제한적인 것으로 보인다. 또한 북한은 아시아 개발 은행 및 기타 국제 금융기구 가입에 관심을 보이고 있으나 가입요건은 북한 정권의 역량을 넘어선 것이다. 그럼에도 불구하고 이러한 여러 가 지 상황을 고려할 때 세계적으로 연계된 시장기반 경제에 대한 북한의 호기심은 변화의 방향과 속 도에 영향을 미칠 수 있을 것이다. 두 번째로 북한의 실물 경제에서 두드러지며 제약 받지 않는 변화가 이루어지고 있다. 지난 10년 간 북한 주민들의 일상은 전례 없는 변화를 겪었다. 식량과 기타 필수품의 부족, 산업 부문의 붕괴, 자신들의 생활을 보장하는 정부의 중추적 역할 축소 등을 경험했다. 갑작스러운 일련의 상황으로 인한 (및 결과적인 년의 기근) 충격에서 벗어난 일반 시민들은 때로는 지역 관리들의 도 움을 받아 생존을 보장할 수 있는 대처방안을 마련했다. 이 중 가장 눈에 띄는 것은 북한 지역 전체 의 소비자 시장과 국경 간 무역이다. 또 다른 예로는 합법 및 불법 국제 거래에서 군대 및 국영기업 의 역할이 확대되고 있다는 것이다. 북한 정부의 주기적인 단속에도 불구하고 이와 같은 새로운 관 행은 이미 어느 정도 영구적인 형태로 북한 경제에 깊이 뿌리내렸다. 세 번째는 북한의 지속적인 외부의 인도주의적 원조에 대한 의존도이다. 북한은 비우호적인 외 부 안보환경이나 내부 안보에 위협이 될 수 있는 가능성에도 불구하고 기아, 영양 실조, 질병 등을 피하기 위해 국제 사회의 긴급 인도주의적 원조에 계속 의지해 왔다. 북한은2006년 말 더 이상 인 도주의적 원조가 필요하지 않으며 기부자들이 개발 원조를 제공해야 한다고 선언했다. 아직까지는 (앞에서 언급된 다양한 이유로) 두드러진 개발 원조가 이루어지지 않은 가운데 북한의 형식적인 정 책 변경으로 UN 산하 단체들과 일부 국제 비정부조직들은 사업을 재정비하여 개발 관련 사항을 포함할 수 있게 되었다. 개발 관련 사항으로는 시설 복구, 북한 내외부의 전문 교육, 마이크로 크레 딧(micro credit: 소액 신용대출) 시범사업, 주요 교육기관의 개선, (주로 남한 비정부조직에 의한) 일부 턴키 방식의 최신 의료, 농업 및 식품 처리 설비 구축 등이 해당된다. 끝으로 북한은 합작 투자와 국제 금융거래에 관한 법령 및 기타 규제 조항을 수립함으로써 7) 외 국 민간 투자를 유치할 수 있는 공식 정책을 보유하고 있다. 1990년대 초 나진선봉 경제특구는 최 북단 지역에 비교적 우호적인 투자 조건으로 구축되었다. 북한은 중국 단동시에서 북서쪽에 위치 한 지역에도 다른 특구를 추진했으나 이 사업은 중단되었다. 남한과의 비무장지대와 인접한 개성 공업단지는 유일하게 성공적인 경제특구 개발 사례지만 대부분의 투자는 남한 정부로부터 위험을 보장 받는 남한 기업에 의해 이루어졌다. 이 밖에도 평양 및 남포 주변의 공장에서 다수의 위탁 제 조 사업이 진행되고 있다. 이들 이니셔티브가 경제 전반에 미치는 영향은 (주로 중요한전후방 연관 관계의 결여 및 기술 이전이 거의 이루어지지 않기 때문에) 미미하지만 북한은 그러한 투자를 경제 적 이점으로 간주하고 있으며 관리들이 투자를 확대할 수 있는 권한을 보유하고 있음을 나타낸 것 이다. 이와 같은 진전은 본질적으로 개발 원조인 국제 원조가 가능한 구실이 될 수 있으며 상황이 허락 할 경우 훨씬 전통적인 대규모 개발 원조가 가능한 토대가 된다. 가능한 국제 개발 원조 형태 앞에서 설명한 바와 같이 개발 원조는 미래의 생산을 확대하거나 개선된 서비스를 달성할 수 있 는 투자라고 할 수 있다. 투자는 몇 가지 형태로 이루어질 수 있다. * 프로그램 기금: 특정한 결과 및 목표가 있는 구체적인 계획을 바탕으로 한 사업을 구현하기 위한 재정 지원 * 특혜 조건 대출: 상호 합의된 자본 및 사회 투자를 목적으로 시장 금리 이하의 금리를 적용한 장기 대출 7) Bae Jong-ryul, Internationalization of North Korean Economy: Issues and Tasks, Korea Focus, Vol. 15, no. 3 (Autumn 2007), pp 참조 국제학술회의 International Conference

15 * 우호적 조건의 기술 이전: 라이센싱 비용을 받지 않거나 조금만 받고 품질과 효율성을 향상할 수 있는 중요한 최신 제조 또는 생산 기술 이전 * 채무 탕감: 부채 상환을 줄일 수 있도록 미상환 국가 채무를 탕감하거나 훨씬 유리한 조건으로 재협상 * 우호적 거래 조건: 외환 수익을 확대할 수 있도록 북한 제품의 시장 진입 장벽 완화 * 제도적 역량 구축: 정책 및 경제 계획, 재정, 지배구조, 법률, 교육 및 기타 제도 등 개발 진전 과 효과적 원조 흡수에 필수적인 제도를 국제 기준으로 강화 및 개선 * 인적 역량 구축: 단기 및 국외 학위 프로그램을 통해 모든 주요 기관의 핵심 고위인력과 라인 인력을 대상으로 한 교육; 대단위 인력을 위한 북한 내 교육 프로그램; 효과적인 컨설턴트 활 용; 주요 교육 및 연구기관에 국제 전문가 배치 지금과 같은 상황에서는 북한이 전기한 세 가지 형태의 지원(공여, 대출, 기술이전)을 받는 것이 불가능하지는 않더라도 매우 어려울 것이다. 이러한 형태의 원조는 경제 재건과 강화를 목적으로 하기 때문에 원조를 받기 위해서는 앞에서 기술한 장애 요인이나 제약사항을 대부분 극복하고 북 한의 국제관계를 현저하게 변화시키는 작업이 선행되어야 한다. 일례로 북한을 미국의 테러지원국 명단에서 해제하는 것만으로는 세계은행, 개발은행 또는 기타 북한에 관한 지원이 이루어지지 않 을 것이다. 다국적 단체와 대부분의 국가 원조 사업은 북한이 현 정권을 유지하는 한 대규모 개발 원조가 어려운 매우 까다로운 조건을 적용하고 있다. 국제 규제를 벗어난 WMD(대량살상무기) 프 로그램을 언급하지 않더라도 지배구조, 인권, 불법 물품의 거래 등 심각한 문제가 많다. 8) 부채 탕감과 거래 관계 개선은 북한이 국제 무역을 확대할 수 있도록 하나 이상의 국가와 양자간 협의에 따라 진행될 수 있는 중간적인 지원 형태로 볼 수 있다. 러시아는 북한이 옛 소련에 상환할 부채를 탕감해 줄 수 있다. 유럽 국가들은 국제결제은행을 통해 북한의 수십 년 된 부채를 해결할 수 있는 방안을 협상할 수 있다. 이와 같은 조치들은 북한과 잠재적인 민간 투자자들 및 상업 대출 기관 간 새로운 관계를 확립하는 토대가 될 수 있다. 그러나 북한이 자국의 국제 채무에 대해 근본 적인 태도 변화를 보이지 않는 한 일반 대출이나 대규모 투자는 이루어지지 않을 것이다. 이러한 긍정적인 조치들이 북한의 경제 개발에 영향을 미칠 수 있으려면 앞에서 언급한 내부적 장애요소 극복과 관련하여 두드러진 진전이 있어야 한다. 이러한 측면에서 마지막 두 가지 원조 형 태인 제도적 및 인적 역량 구축에 대해 강조하고자 한다. 이들 분야는 일부 지원이 이미 제공된 분 야이기도 하다. 북한이 개발 원조를 이해하고 우호적인 정책을 마련하고 개발 원조를 효과적으로 활용하기 위한 제도적 인프라를 구축할 수 있도록 계획적이고 목표지향적으로 사업을 신속하게 확 대할 수 있다. 인적 및 제도적 역량 구축을 위한 지식 공유 지식공유(knowledge sharing) 는 국제적인 양자간 민간 원조 단체 산하의 대규모 비공식 실 무그룹들이 북한의 역량 구축을 목표로 하는 프로그램을 지칭하는 용어로 사용해 왔다. 9) 일반 원 칙은 북한에 대한 개발 관련 지원은 북한의 상황과 전망에서 출발해야 하며 상호 학습 및 상호 존 중이 바탕이 되어야 한다는 것이다. 지식 공유 프로그램은 북한의 긴급한 문제를 해결하기 위해 필 요한 정보, 기술, 기타 사항을 제공하고 전체적인 과정을 지속적으로 진행할 수 있도록 인적 및 제 도적 관계를 구축하는 것이다. 이와 같은 방향으로 외부 단체들은 현재 상황에서 개발 방식의 지원 에 착수할 수 있을 것이며 정치적인 여건이 허락하는 범위 내에서 개발 원조 프로그램을 확대할 수 있는 기반을 구축할 수 있다. 지식공유는 북한이 파악한 최우선적인 니즈에 대한 대응에서 출발해야 하는데 이는 해당 분야의 협력을 통해 북한 정권으로부터 필요한 지원을 받을 수 있을 것이기 때문이다. 앞에서 언급한 구 실 과 장애요인은 몇 가지 가능한 분야를 제시한다. 현재 상황에서 대략적으로 실현하기 어려운 8) Hong Ihk-pyo, The Lifting of U.S.-Imposed Sanctions Against Pyongyang and Its Effect on the N.K. s (sic) Economy, Vantage Point, September 2008, pp 참조 9) 이 개념은 한국 대외경제정책연구원과 미 스탠리재단의 후원으로 2007년 11월 1-2일에 서울에서 진행된 북한의 경제개발 을 위한 지식공유에 대한 국제 협력 전망(The Prospects for International Cooperation in Knowledge Sharing in the Service of Economic Development in the DPRK) 컨퍼런스에서 논의되었다 국제학술회의 International Conference

16 순서대로 우리가 취할 수 있는 몇 가지 조치는 다음과 같다. * 식량 생산을 증가하기 위한 지속 가능한 농업 기술 소개 * 효과적인 재조림 방식 및 기술 소개 * 영어 교육을 포함해 개발 관련 분야의 교육기관 강화 * 대체 에너지 기술 소개 및 에너지 효율성 향상 지원 * 물품과 서비스의 수출 활성화를 위한 정책 및 전략 개선 * 북한을 외국인직접투자에 매력적인 국가로 변화시킬 수 있는 정책 및 관행 소개 * 소매 및 소비자 시장의 강화 및 합리화 지원 * 시장 기반의 가격결정, 경영, 기타 경제 관련 개념 및 관행 소개, 적용 방법에 대한 자문 * 국가지원전략(Country Assistance Strategies)이나 빈곤퇴치전략(Poverty Reduction Strategies)과 같은 전통적인 개발 계획 방법을 활용할 수 있는 개념 및 프로세스 소개 일부 국제 원조단체들은 이미 해당 분야 중 일부를 지원하고 있다. EU는 평양에서 개최된 시장 경제 세미나를 지원했으며 북한의 수출 노력을 지원하기 위한 새로운 프로그램에 착수할 계획이 다. 스웨덴 및 스위스 정부는 북한 정부 관리들을 교육 프로그램에 초대했다. 아시아재단과 기타 미국 기관들은 농업연구, 의료교육, 정보기술, 영어 교육 등의 분야에서 미국 연구방문 기회를 마 련했다. 이들 프로그램은 일부 협력이 가능한 분야로 입증되었지만 개발에 실질적 영향력을 미칠 수 있는 지속적이고 본질적인 노력을 유지하기는 어려웠다. 이와 같은 측면에서 대규모의 조율된 노력이 이어진다면 현저한 영향을 미칠 수 있으며 개혁과 개방을 향한 북한의 변화를 가속화할 수 있는 기반이 마련될 것이다. 프로그램의 확대를 위한 최소 요건은 비핵화 관련 6자 회담의 성사를 위한 지속적인 진전과 북한의 입장에서는 최우선적인 문제들을 해결하는데 중점을 둔 지식공유 활 동의 확대를 허용하는 충분히 개방적인 태도일 것이다. 세계은행은 전환 경제국(transitional economies)이 IMF와 세계은행 회원국 자격을 취득하기 이전부터 고급 지식 공유프로그램을 제공해 왔다. 10) 특히 세계은행은 1980년대 초에는 중국, 1980년대 후반에는 베트남, 1990년대에는 몽골과 유사한 경험을 보유하고 있다. 북한은 공식적으 로 가입하기 전에 세계은행이 북한과 협력하고 북한경제를 조사하고 개발역량구축 계획을 개발할 수 있는 정치적인 허가를 내려야 한다. 이후 세계은행은 앞에 언급된 사항을 바탕으로 지식공유 프 로그램이 포함된 계획을 지원할 수 있도록 자발적인 개발지원단체들의 공조를 조율할 수 있을 것 이다. 유엔개발계획(UNDP: United Nations Development Programme)은 평양사무소를 재개 해 자체 프로그램 및 해외 거주 후원 사업에 대한 지원을 통해 현지 지원을 제공해야 한다. UNDP 는 2007년 북한에서 철수하기 전에 경제관리 및 지속 가능한 개발을 위한 북한의 역량 강화에 중 점을 둔 국가 차원의 프로그램에 대해 발표한 바 있다. 11) 결론 북한은 자국민들의 필수적인 니즈에 부응하고 동북아 지역 내 다른 국가들과의 급격한 생활수준 격차를 줄이기 위해 중대한 경제 개혁 및 개발 프로그램을 추진해야 한다. 북한이 정책공약을 발표 하고 핵 프로그램과 관련된 심각한 우려사항을 해결한다면 외부 원조가 답지할 가능성이 높다. 그 러나 지금까지 북한정권은 내외부적 위협에 대한 계산 때문에 이와 같은 이니셔티브를 진행하지 못했다. 이는 베트남이 시장 기반의 사회주의 체제로 전환하면서 받은 원조와 같은 형태의 지원 프 로그램에 가장 큰 장애요인이다. 물론 현재와 같은 상황에서도 개발 역량 구축에 중점을 둔 대규모의 잘 조율된 프로그램을 추진 할 수는 있다. 프로그램은 세계은행이 조율할 수 있을 것이며 북한이 개선할 준비가 되어 있고 후 원자들이 지원할 준비가 되어 있는 핵심 분야의 지식 공유에 중점을 두어야 한다. 이러한 프로그램 은 개발 계획 및 관리에 대한 일부 내부 장애요인을 해소하고 북한이 국제 단체와 협력할 수 있는 새로운 여건을 마련함으로써 개발 노력을 가속화할 수 있는 토대가 될 것이다. 10) Bradley Babson, Designing Public Sector Capital Mobilization Strategies for the DPRK, A New International Engagement Framework for North Korea? Ahn Choong-yong, Nicholas Eberstadt, Lee Youngsun, eds., Washington: The Korea Economic Institute of America, 2004, pp 참조. 상기 북한의 경제 개발을 위한 지식공유에 대한 국제 협력 전망 컨퍼런스에서 발표된 Bert Hofman의 미간행 논문 참조. 11) Country Programme document for the Democratic People s Republic of Korea ( ), UNDP, October 2006, 국제학술회의 International Conference

17 International Development Assistance to North Korea: Where Can We Begin? Edward P. Reed (Korea Representative, The Asia Foundation 1) ) Background Humanitarian aid is defined as emergency assistance provided to save or sustain lives in crisis situations created by natural disasters, disruption of supply, or man-made disasters such as civil unrest or conflict. Development assistance, on the other hand, is a planned program of bilateral or multilateral cooperation that aims to build physical, institutional and human capacity for sustainable production or acquisition of those things needed to improve living standards. Another way to look at it is that development assistance is investment in the present to yield higher production levels, incomes and living standards in the future. 2) Official Development Assistance (ODA) is provided by national governments (e.g., USAID, SIDA, KOICA), by multilateral development organizations (e.g., UNDP, FAO, WHO) or by international financial institutions (e.g., World Bank, Asia Development Bank). Some NGOs also provide development assistance, usually on a smaller scale, with funding from one of the sources above or using resources generated from private sources. To date, almost all of the assistance to North Korea has been in the category of 1) As usual, I must note that this paper represents my personal analysis and views and does not necessarily reflect the views of The Asia Foundation. 2) A discussion of the distinction between humanitarian and developmental aid can be found in Ian Smillie, ed., Patronage or Partnership: Local Capacity Building in Humanitarian Crises (Bloomfield, CT: Kumarian Press, 2001) 국제학술회의 International Conference

18 humanitarian assistance. This is in spite of the fact that the emergency situation to which the international community is responding has persisted for over a decade. In monetary terms, the largest portion of the aid has been in the form of food. Other aid has included essential agricultural inputs to maintain food production and basic medical supplies. Until the early 1990s, North Korea produced its own agricultural inputs and basic medicines, and it also produced or bartered sufficient food for its population. The emergency that crippled this adequate, though very basic, economy was a systemic failure aggravated by environmental degradation brought on by pushing agriculture beyond the ecological carrying point. More fundamentally, the emergency has persisted because of North Korea s failure to change failed, or no-longer relevant, policies and its failure to adjust to a changed international environment. 3) In most discussions of international development assistance for North Korea the primary focus is on the willingness of the international community to provide such aid and the conditions under which it might be provided. It is frequently assumed that the absence of international assistance is the major factor preventing North Korea from addressing its problems and that the primary obstacle to opening the flow of aid is the requirement that North Korea make substantial progress toward denuclearization, and some might add improvements in human rights conditions. Actually there are more fundamental considerations regarding development assistance for North Korea to be considered, and these are related to the nature of DPRK regime itself rather than to external considerations. Obstacle to Development Assistance: Lack of a Development Program It is clear that a sustained process of economic reconstruction and development is 3) The collapse of the North Korean economy is described in a number of studies. See especially Stephan Haggard and Marcus Noland, Famine in North Korea: Markets, Aid, and Reform. New York: Columbia University Press, 2007; and Hazel Smith, Hungry for Peace: International Security, Humanitarian Assistance, and Social Change in North Korea. Washington, U.S. Institute for Peace Press, urgently needed in North Korea. The inability to provide its people with the minimum nutritional requirement is the most obvious and compelling indicator of this need for development. The near fifteen-year long food crisis in the North is almost unprecedented even in this crisis-prone age. The reason it has dragged on so long, resulting in a damaged generation in North Korea, is the absence of an economic development approach for addressing the problems facing the country. Development assistance can play a supporting role in a country s economic development, but first there must be a viable, national development process that can be supported. North Korea s stop-gap measures to maintain and rebuild an autarkic, opaque, centrally controlled production and distribution system, isolated from the international economy, do not constitute a development strategy that external aid can support. So the first factor to consider in discussing international development assistance for North Korea is the prospects for the DPRK to embark on a program of economic change, institutional reform, and economic opening which are the fundamental requirements for a modern economy. There are two major arguments to explain why North Korea has not yet made a policy commitment to real economic development, a step taken decades ago by its socialist companion states in Asia. The first is that the North is faced with an external and mortal threat to its security, primarily from the stance of the United States, but now reinforced by a more conservative administration in South Korea. In response to this threat North Korea has given highest priority to bolstering its military deterrent, even to the extent of pouring resources into advanced missile and weaponry technology. This perceived threat has also required the regime to maintain the entire nation on a continual war-footing and prevented it from introducing internal reforms that would open the society to multiple sources of instability. According to this argument, only when the external threat is removed will North Korea will be able to relax its rigidity 국제학술회의 International Conference

19 and begin to reallocate attention and resources toward development goals. The second argument is that the leadership of North Korea believes that the very steps necessary to introduce the required economic changes would threaten the regime s survival. If this is the case, we should not expect that a more favorable security environment would necessarily lead to the introduction of economic reforms. In its most extreme form, this argument holds that economic development cannot be expected under the current DPRK regime. This argument is bolstered by the observation that the economic adjustments that have been made in North Korea (such as the July 2002 steps) have been made under irresistible pressures, and with the aim of defending the current system rather than reforming it. And, even modest changes (such as allowing marketing of grain, and allowing aid agencies access to local areas) have been curtailed or reversed at times when the international security environment is most relaxed. Put another way: North Korea has used periods of relaxation of tensions with the US and South Korea, not to introduce further changes but to reassert the old economic system with its tight controls over distribution and entrepreneurial activities. mandated to follow certain norms in providing assistance. Even if North Korea is ready to introduce basic changes and the international community is ready to help, there are a number of very serious practical constraints that stand in the way. 4) * North Korea s unpredictable and opaque political system. While there are precedents for providing development aid to autocratic states, there are minimum requirements for medium-term stability and sufficient transparency and predictability as bases for planning and implementing projects. No government or international agency (or private investor) will risk its funds or capital under the political conditions that currently prevail in North Korea. * Lack of a national policy commitment to economic reform and opening. Development assistance aims to support policies and projects and strengthen institutions that have the potential to promote sustainable development. Sustainable development requires reducing inefficiencies, a role for market forces, basic property rights, and trans-border flows of capital, goods and information. These arguments are not exclusive and they are, to some extent, mutually supportive. External threats can be used by North Korea to justify not implementing change, and the lack of internal change can be used by the international community to withhold assistance. The net result has been that North Korea has not made the decisive commitment to introduce the most basic economic changes needed in order to launch a serious development effort. Obstacle to Development Assistance: Systemic Constraints * Weak legal and financial structures. There must be basic institutions rooted in international norms for guaranteeing transactions and contracts of all kinds and regulating the flow of investments. * Weak macroeconomic management capacity. Ironically, for a command-style economy, it appears that North Korea does not have a strong planning capacity based on reliable data and effective management across the bureaucracy and down through the system. This capacity is essential for effectively planning and The second internal obstacle to effective assistance is the North s incapacity to absorb developmental aid. International ODA agencies, both bilateral and multilateral, are 4) Edward P. Reed, Prospects for Development Assistance to North Korea and the Role of South Korea, Korea and World Affairs, Winter 2005, pp ; Nicholas Eberstadt, Economic Implications of a Bold Switchover in DPRK Security Policy, The Korean Journal of Defense Analysis, Vol. XVII (Spring 2005), pp 국제학술회의 International Conference

20 implementing development programs. * Lack of basic data on the economy. It is commonly noted that North Korea is a highly secretive state and that almost all data on the economy or society are considered state secrets. A more basic point is that North Korea apparently collects very little data of any kind in a systematic way. The bureaucrats themselves probably have only a general picture, or only a narrow slice, of the overall economic situation. Needless to say, good data is essential for planning a development and assistance program. * Short-term economic perspective. Whether out of urgency or because of pressure from the leadership to show quick results, North Korea displays a very short time horizon for projects involving outside cooperation. (The Kaesong Industrial Complex project might be, to some degree, an exception to this general principle.) Most development projects require several years to yield measurable results. * Isolation from international financial system. North Korea must clear the books of some $10-12 billion in external debt to Russia and several EU nations that resulted from defaults on payments for capital, technology and turn-key investments dating back to the 1970s. 5) Further complications have arisen as a result of the Banco Delta Asia incident. Both public aid allocations and private investments, both of which are necessary to achieve development objectives, will not be forthcoming without the establishment of basic trust. discussion of economic assistance to North Korea in reality. Does this assessment mean there is no role for international development assistance? Must we wait until complete denuclearization and normalization of international relations are achieved, or until a new regime emerges? Does development assistance require removal of all institutional constraints before it can be applied? Actually, this is not the case. The international and domestic dynamics are more fluid than these arguments suggest. There are some openings for some forms of development assistance even in this unfriendly environment. 6) First, there is evidence that some leadership elements in North Korea understand that more basic internal reforms and wider opening to the international economic system are necessary to solve their economic problems. They appear to have been given permission to study how this system works. Selected bureaucrats and academics have been sent abroad for observation and training focusing on the workings of the international economic system. A few short-term workshops have been organized in Pyongyang for larger audiences. Market-based business administration courses have been introduced in the elite universities. However, these steps have tended to be inconsistent, isolated and non-cumulative, so that the impact on how things are done appears extremely limited. Also, the DPRK has expressed interest in joining the Asia Development Bank and other international financial institutions, but the requirements for memberships are clearly beyond the capacity of the regime to implement. Nevertheless, this officially endorsed curiosity about how market-based, globally linked economies function provides an opening for influencing the direction and pace of change. A Role for Development Assistance Second, significant, non-sanctioned change is taking place in North Korea s actual I have described this difficult situation as clearly as I can in order to root our 5) See Marcus Noland, Avoiding the Apocalypse: The Future of the Two Koreas. Washington, The Peterson Institute, 2000, pp ) Elsewhere I have outlined the kind of comprehensive development assistance response that could be mobilized if and when North Korea embarks on a new policy direction and satisfies the security concerns of major donors. See Edward P. Reed, The Role of International Aid Organizations in the Development of North Korea: Experience and Prospects, Asian Perspective, Vol. 29, No. 3 (2005), pp 국제학술회의 International Conference