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1 KIPA

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3 예산은 한 나라의 미래비전을 표현하는 가장 중요한 정책수단이며, 다양한 정책 과 소망을 담고 있습니다. 따라서 예산은 국가와 국민 전체의 뜻을 모아 현명하면서 도 합리적으로 편성되어야 하며, 만들어진 예산안은 국민을 대표하는 국회에서 심 의하는 것이 민주주의 국가의 일반적인 모습입니다. 우리나라 국회는 그간의 민주화에 대한 기여와 노력으로 높은 평가를 받아 왔습 니다. 그러나 적어도 예산 심의에 관해서는 많은 전문가와 국민들의 적지 않은 우려 가 있었던 것도 사실이며, 국회 스스로도 이의 개선을 위한 많은 노력을 기울여 왔 습니다. 그럼에도 불구하고 우리나라의 국회 예산심의는 낮은 전문성, 짧은 기간의 비효율적인 심의, 정파적 이해관계의 반영 등으로 인해 제 기능을 수행하지 못하였 다는 것이 일반적인 평가이며, 이제 이를 근본적으로 개선할 수 있는 방안을 모색해 야 할 때라고 생각합니다. 이 연구는 이를 위한 기초연구로서 미국과 일본, 프랑스 등 여러 국가의 예산심의에 담긴 다양한 특징과 배경을 한데 묶어 종합적이고 거시 적인 시각에서 바라보고자 하였습니다. 국회의 예산심의는 개별 국가가 처한 정치적, 법적, 사회적, 경제적 환경에 따라 다양한 모습으로 나타나게 됩니다. 따라서 특정 국가의 제도 등을 무분별하게 도입 하기보다는, 전체적 맥락에서 왜 그러한 모습이 나타나게 되었으며 실질적으로 어 떠한 의미를 지니는 것인지를 면밀히 파악하여야만 합니다. 이 연구가 미국, 일본, 프랑스 등을 분석대상으로 한 것도, 정치체제와 법적 환경 등의 다양한 조합을 살펴 보고 미래의 우리나라에 실질적으로 가장 도움이 되는 것이 무엇인지를 찾아보기 위한 것입니다. 이 보고서가 선진화된 국가경영, 그리고 국회와 행정부간의 협력적 거버넌스에 관심을 가진 모든 분들에게 도움이 되기를 바랍니다. 이 보고서를 집필하신 본 연구 원의 권오성, 강정석 수석연구위원과 자료수집과 정리를 도와준 나희 연구원의 노 고를 치하합니다. 또한 함께 연구에 참여하신 연세대 배득종 교수, 영남대 윤광재 교수님과 연구를 도와주신 모든 분들의 노고에 감사드립니다. 발 간 사 2009년 12월 한국행정연구원 원장 박 응 격

4 K I P A 목차 제1장 서 론 제1절 연구의 배경 2 1. 연구의 배경 2 제2절 연구의 목적 및 필요성 5 1. 연구의 목적 및 필요성 5 2. 해결하여야 할 정책현안 7 제3절 연구의 범위 및 방법 9 1. 연구범위 9 2. 연구방법 10 제4절 기대효과 및 연구결과의 활용계획 법제도적인 기여 제도 운영 측면에서의 기여 정책 고객의 설정 15 제2장 의회예산심의제도에 대한 이론적 접근 제1절 예산이론의 발전 점증주의 예산이론 합리적 예산이론 예산개혁의 시사점 20 제2절 예산심의와 의회의 역할 사전적(Ex ante) 예산통제권 사후적 예산통제권(1):예산집행과정에 대한 의회의 예산통제권 사후적(Ex post) 예산통제권(2):감사와 평가 22 제3절 의회의 재정역할에 대한 국제 비교:OECD 국가의 현황 분석 사전적 예산통제권 행사의 현황 사후적 예산통제권 행사의 국제 비교 26 제4절 의회의 예산심의에 관한 비교연구 Lienert의 연구(2005) 27

5 2. Pelizzo & Stapenhurst (2008) 배득종(2007)의 연구 Von Hagen (1992) 32 제5절 예산심의에 관한 의회의 역할에 관한 최근 동향 35 제3장 우리나라 국회예산심의에 대한 제도적 배경 제1절 우리나라의 예산심의 과정 제출 회부 시정연설 상임위원회 예비심사 예산결산특별위원회 종합심사 본회의 심의 의결 정부이송 및 공고 42 제2절 우리나라 국회의 예산심의 - 특징과 문제 정부예산에 대한 행정부와 입법부간의 역할 관계 예산결산특별위원회의 상임위원회화 문제 예결위와 상임위와의 역할 관계 예산심의 일정의 현실화 문제 결산기능의 강화 예결위 운영의 공개화 여부 의원들의 예산심의 행태 예산심의의 전문성 문제 정보활용의 고도화 문제 56 제4장 연구설계 및 분석의 틀 1. 정치적 측면 법률적 측면 제도적 측면 행태적 측면 종합 70

6 제5장 미국의 의회예산심의제도 제1절 예산과정 개요 의회의 예산심의 78 제2절 정치적 변인 재정 민주주의 권력분립양태 의회구성 형태 정당제도 93 제3절 법적 변인 예산관련 법체계 예산관련법의 개혁 예산관련법의 기초 원칙 108 제4절 제도적 변인 예산심의절차 및 과정 의회의 예산심의과정 예산관련 위원회 입법부 소속 예산관련 자원 147 제5절 행태적 변인 예산이슈와 정치적 이슈의 연계 행정부와의 의사소통 지역구사업과 선심성 예산(Projects and Pork) 예산심의의 투명성과 공개성 점증주의 행태 165 제6절 결론 및 시사점 168

7 제6장 일본의 예산심의제도 제1절 예산과정 개요 의회의 예산심의 179 제2절 정치적 변인 재정민주주의와 권력분립 의회구성 형태 및 정당제도의 영향 196 제3절 법적 변인 예산관련 법체계 재정개혁과 예산 208 제4절 제도적 변인 예산심의절차 및 과정 예산관련 위원회 입법부 소속 예산관련자원 224 제5절 행태적 변인 예산이슈와 정치적 이슈의 연계 행정부와의 의사소통 229 제6절 결론 및 시사점 233 제7장 프랑스의 예산심의제도 제1절 예산과정 개요 예산심의 244

8 제2절 정치적 변인 재정민주주의 권력분립양태 의회구성형태 정당제도 253 제3절 법적 변인 예산관련 법체계 예산관련 법의 개혁 예산관련 법의 기초 266 제4절 제도적 변인 예산심의절차 및 과정 예산관련 위원회 입법부 소속 예산관련자원 278 제5절 행태적 변인 예산이슈와 정치적 이슈의 연계 행정부와의 의사소통 지역구사업과 선심성 예산 예산심의의 투명성과 공개성 점증주의 행태 하원의 재정위기 분석 및 대안제시 절차 288 제6절 결론 및 시사점 295 제8장 결론 및 시사점 제1절 비교분석 결과의 종합 정치적 측면 법적 측면 제도적 측면 행태적 측면 종합 308

9 제2절 우리나라에의 시사점 및 정책제언 정부예산에 대한 행정부와 입법부간의 역할 관계 예산결산특별위원회의 상임위원회화 문제 예산심의 일정의 현실화 문제 결산기능의 강화 예결위 운영의 공개화 여부 의원들의 예산심의 행태 예산심의의 전문성 문제 정보활용의 고도화 문제 322 제3절 종합적 분석과 시사 323 부록 부록 2 336

10 K I P A 표목차 <표 1-1> 역사적 제도주의의 방법론적 특징 및 한계 12 <표 2-1> 의회의 사전적 예산통제권에 관한 국제 현황 비교 24 <표 2-2> 의회의 사후적 예산통제권 26 <표 2-3> 정치체제별 의회와 행정부 분리 정도 28 <표 2-4> 주요 국가별로 의회가 채택한 감시수단의 숫자 30 <표 2-5> 의회와 행정부에 대한 국민의 불신 정도 31 <표 2-6> 예산구조지수와 재정건전성의 관계 35 <표 3-1> 예산심의 제도의 변천 39 <표 3-2> 상임위원회 별 소관 예산(2009년 기준) 40 <표 3-3> 17대 국회의 예산결산 심의관련 제도 변화 44 <표 3-4> 국회의 예산수정비율 45 <표 3-5> OECD 가입국들의 의회 예산심의 기간 49 <표 3-6> 국회의 예산심의 기간 50 <표 3-7> 국회의원들의 계수조정소위원회에 대한 의견 53 <표 3-8> 정부부처의 자료 제출 성실도 57 <표 4-1> 예산비법률주의에서 예산법률주의로의 이동경로 66 <표 5-1> 행정부 예산안 수립에 있어서 각 기관의 역할 77 <표 5-2> 13개 정규(regular) 세출법 82 <표 5-3> 예산결의안 채택에 대한 하원투표결과, 정당별 (Fiscal Years ) 100 <표 5-4> 예산결의안 채택에 대한 상원투표결과, 정당별 (Fiscal Years ) 101 <표 5-5> Functions in the Budget Resolution 116 <표 5-6> 세출승인 활동 일정 124 <표 5-7> 정규 세출승인법 상의 총칙규정, 10년 간격, 회계연도 130 <표 5-8> 주요 조세 지출들의 세입 손실 추계치, 회계연도137 <표 5-9> Adoption Dates for the Budget Resolution, Fiscal Years <표 5-10> 세출법 상의 용도지정 예산, 짝수 해들, 회계연도 158 <표 5-11> 세출승인 심사에서의 점증주의 행태의 예시 167

11 <표 6-1> 일본의회의 예산심의 일정 181 <표 6-2> 입법부의 예산안 제출에 관한 시간표 186 <표 6-3> 일본의회의 예산심의 일정 212 <표 6-4> 제171회 중의원 예산위원회 구성현황 216 <표 7-1> 동거내각의 변화 252 <표 7-2> 2001년 재정법관련 구성법의 구성내용 257 <표 7-3> 재정법안과 연계된 부속문서 260 <표 7-4> 재정법안의 구성내용 262 <표 7-5> 예산전용이 가능한 관과 항 267 <표 7-6> 예산국의 구성 및 주요 미션 279 <표 7-7> 실의 담당부처 281 <표 7-8> 프랑스의 GDP 증감률 288 <표 7-9> 일반예산의 총액 288 <표 8-1> 각국별 예산심의 제도의 영향요인과 특징 (요약) 308

12 K I P A 그림목차 <그림 1-1> 제도변화의 구조-제도-행위의 통합적 접근 13 <그림 2-1> 예산 과정 상 의회와 행정부의 관계 21 <그림 2-2> 의회와 행정부간 권한 분리정도와 의회의 행정부 견제력 간의 관계 29 <그림 3-1> 우리나라의 예산심의 과정 38 <그림 3-2> 공무원 수와 의원 수의 비교 57 <그림 4-1> 예산심의제도에 영향을 미치는 요인들(신제도론적 시각) 62 <그림 5-1> 수권종류에 따른 세출승인 방법의 차이 83 <그림 5-2> 일반 법률안 제정 과정 92 <그림 6-1> 일본 재정 및 예산의 구조 179 <그림 6-2> 예산법률주의로의 전환경로 199 <그림 6-3> 예산의 새로운 효율화를 위한 PDCA 사이클 209 <그림 6-4> 일본 예산의 편성, 집행, 결산 ( 平 成 20년도 기준) 213 <그림 7-1> 예산과정의 행정 및 입법적 단계 241 <그림 7-2> 연간성과계획서와 성과계획보고서의 내용 269 <그림 7-3> 예산과정의 구체적 단계 274 <그림 7-4> 수입과 지출의 수정(1959년 정부령 제42조) 275 <그림 7-5> 수입과 지출의 수정(헌법 제40조) 275 <그림 7-6> 수입과 지출의 수정(2001년 정부령 47조) 275

13 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 요약 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 Keywords:예산심의, 예산과정, 입법부예산 Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 연구의 배경 정부예산의 심의 또는 편성은 민주주의 정치체제에서 의회가 행사하는 가장 본질적이고 핵심적인 기능이자 권력임 오늘날 예산과정에서의 입법부 감독(legislative oversight)은 더욱 중요해지고 있음. 대부분의 국가에서 입법부의 역할은 세입과 세출을 심의 및 승인하고, 국가 예산이 적절히 집행되도록 보장하는 것임. 또한 오늘날의 의회는 조세 수준, 지출패턴, 투자정책과 금리정책의 효과, 국정 우선순위와 선택이 세계 적인 경제상황과 금융동향에 어떻게 상호작용을 일으키는지를 고민 입법부는 예산의 편성과 집행을 감독할 수 있는 헌법적 권한을 보유하며, 행 사하고 있음. 이러한 기능들을 이행함에 있어서 의회가 당면한 도전은 그들 의 영향력이, 당파적인 것과는 대립되는, 국가적 우선순위들을 반영하도록 (그리고 광범위한 시민사회의 input을 참작하게)하는 것과 동시에 재정규율이 유지될 수 있도록 보장하는 것임. 사실 Schick(2002)은 입법부가 공공재정의 통제자 역할을 하는 것보다는 재정규율을 촉진하고, 공적 예산의 배분을 개 선하며, 공공기관들이 자신들의 재정운영을 좀 더 효율적으로 하도록 자극하 는 것을 목표로 해야 할 것이라고 언급한 바 있음. 그렇게 하기 위해서는 여 타한 노력들 중에서도, 의회의 예산관련 심의 및 감독기능의 향상이 필수적 i

14 K I P A 일 것임 그러나 지금까지 우리나라의 예산심의는 정부에 대한 의회의 합리적인 감독 기능도 제대로 수행하지 못하였을 뿐 아니라, 심의과정에서 보여주는 비효율 성과 비효과성으로 말미암아 많은 비판을 받아온 것이 사실임. 매년도의 예 산심의가 이루어질 때마다 심도있는 검토가 이루어지지 않고, 합리성보다는 정파적인 행태가 지배하고, 정쟁의 수단으로 다루어져 온 것임 이에 대해서는 지금까지 국회 운영 차원에서의 문제 및 대안도 제시되어 왔 고, 예산심의만이 아닌 국정감사 등의 개선, 토론과 투표방식의 개선 등에 대 한 논의도 함께 이루어져 왔음. 그러나 제시되는 개선안의 대부분은 외국의 사례 등을 무비판적으로 수용하거나, 합리적인 맥락에 근거하지 않고, 이것 저것 채택해보자는 식의 논의도 적지 않았던 것이 현실임 그러나 단순히 외국의 제도를 평면적으로 소개하고 적당한 제도를 도입하는 개선안을 제시하는 것은 우리 현실에 비추어 적합하지 않거나 부작용을 낳을 가능성도 없지 않음. 간단한 예를 들자면, 예산심의기간을 외국처럼 현행보 다 늘리자고 하는 주장은 헌법의 개정을 요구하는 것이며, 이는 단순히 예산 심의의 효율성과 효과성을 제고하기 위하여 주장할 수 있는 대안의 범위에 든다고 할 수 없음 연구의 목적 본 연구는 우리나라의 예산심의가 지닌 문제를 진단하고 합리적인 개선대안 을 제시하기 위하여 다양한 국가를 대상으로 비교분석을 수행하고자 함 ii 예산은 정치과정의 진수이며, 이는 예산을 둘러싼 제도와 시스템 또한 정치 과정의 산물임을 의미함. 따라서 그 나라의 정치적 발전과정과, 경제적 발전, 법제도, 사회의 구성과 운영 방식 등의 거시적 요인들이 중요한 의미가 있다 고 볼 수 있음. 또한 의회 내에서의 정치적 거래와 교환, 의회 내의 위원회 구성 등 미시적인 제도적 요인들의 영향도 적지 않음

15 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 연구목적 의회 예산심의의 효율성과 효과성 제고를 위한 방안 도출 다양한 정치체제의 유형별로 예산심의 제도를 비교분석하고 시사점을 도출 국회와 정부간의 협력적 거버넌스 구축을 위한 제도적 기반 마련 따라서 다양한 배경을 지닌 여러 선진국들의 예산관련 제도를 분석하되, 정 치와 경제, 행정, 법 등 모든 차원에서의 역사적인 맥락에 대한 분석을 함께 수행하여 우리나라의 상황에 적용할 수 있는 적절한 제도적 대안을 모색하는 것이 이 연구의 직접적인 목적이라고 할 수 있음. 또한 이는 협력적 거버넌스 를 요구하는 현재의 시대적 요구에 부응할 수 있는 대안을 모색하는 것이기 도 하다. 예산은 국가 전체의 운영방향을 설정하는 것이므로 예산의 편성과 심의, 집행, 결산을 분담하는 정부와 국회가 공동의 목적을 위하여 적절히 협 력하되 동시에 본연의 역할을 제대로 수행할 수 있는 기반을 제공하는 것이 기 때문임 또한 각 국가들이 지닌 예산 심의제도에 대한 분석의 틀을 역사적 제도주의 적인 것으로 설정한 이유는 현재의 횡단면적인 분석만으로는 왜 특정한 국가 에서 이러한 제도와 관행이 이루어졌는가를 이해하기 어렵고, 결정적으로 우 리나라의 현실에 비추어 어떠한 의미를 지니는 것인지를 알기 어렵기 때문이 었음. 따라서 각국별로 정치적 배경, 법적 배경, 제도적 배경, 그리고 예산심 의를 둘러싼 행태적 배경 등을 살펴봄으로써, 과연 특정 국가의 특정한 제도 들이 우리의 현실에 얼마나 도움이 될 수 있을지를 보다 면밀히 살펴보고자 하였음 물론 국가별로는 공통적으로 적용할 수 있는 분석틀의 한계가 존재하였기 때 문에, 특정 국가에서 의미있게 다루어진 요인들이 다른 국가에서는 그러지 못하는 등의 문제가 없지 않지만, 전체적으로는 정치, 법, 제도 등에 담긴 역 사적인 맥락을 살펴보고 비교할 수 있는 기회를 가질 수 있었음 iii

16 K I P A Ⅱ. 주요 연구문제와 분석결과 1. 정치적 측면 예산심의의 제도적인 모습이나 실질적인 효과성 등에 가장 큰 영향을 미치는 것은 정치제도의 특성임. 대통령제 국가일수록 의회에 의한 예산심의의 중요 성이 강조되고 실질적으로도 예산의 삭감이나 수정이 강하게 이루어지며, 의 원내각제적 정치체제로 옮겨갈수록 의회의 예산심의는 형식적이 되거나 실 질적인 심의의 결과가 잘 나타나지 않는 모습을 보임 대통령제 국가는 삼권분립을 국가 형성의 가장 중요한 이념적 요인으로 삼고 있으며, 이에 따라 정부가 제시하는 예산안을 의회가 제대로 심사하지 못한 다면 삼권분립이라는 정치적 이념 토대가 성립할 수 없기 때문임. 반면 의원 내각제 국가는 의회 다수당이 내각을 구성하고, 정부(내각)는 의회 다수당의 대표들로 구성되는 성격을 지니므로 입법부가 국민의 지지를 어떻게 획득하 고 구성되느냐에 따라 내각과 정부의 구성이 변화하는 성격을 지님. 그러므 로 의회에서의 예산 심의라고 하는 것은 (예산의 성질이 어떠하든간에) 의회 다수당의 작품을 스스로 심의하는 모습이 되며, 결국 법형식적으로 예산에 대한 법적 승인의 형태를 나타내는 경향이 생김 미국의 경우 의회는 건국 초기부터 대의민주주의의 핵심으로 간주되었고, 국 민이 직접 뽑은 의원들과 의회에 의한 국가 재정(세입과 세출을 모두 포함한) 의 효과적 통제를 중요시하여 왔음. 그 결과 미국의 대통령이 예산교서를 제 출함에도 불구하고, 의회 스스로 예산을 편성하고 심의하는 형태를 갖추게 된 것이며, 상하 양원이 각자의 역할을 수행할 수 있는 체계로 편성되었음. 그러나 동시에 양당제하에서의 정당규율은 그리 엄격하지 않은 편이어서(크 로스 보팅 등) 의원 개개인의 이해관계가 중시되는 경향도 존재함 iv 반면에 일본의 경우에는 미국과는 거의 반대로 의회는 예산의 심의에 있어서 실질적인 권한행사를 거의 하지 않는 형태인데, 이는 의원내각제적라는 정치

17 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 제도의 영향이 가장 강하고, 다음으로는 일본 근대화의 기반이 된 명치유신 의 정치적 전통이 아직도 강하기 때문인 것으로 보임 근대 유럽, 특히 프러시아를 주요 모델로 했던 명치시대의 헌법과 제도들은 행정부 우위적인 사고를 강하게 드러냈으며, 2차 대전 이후 민주주의가 크게 발전을 이루었음에도 불구하고, 과거의 정치적 전통 등이 완전히 사라지지 않은 것으로 보임. 이는 이후에 제시할 법적인 분석에 있어서 일본이 (우리나 라와 함께) 선진국 가운에 거의 유일하게 예산비법률주의를 택한 기본적인 원인이기도 함. 또한 최근 변화하기 시작하였지만 지금까지의 자민당 장기집 권이 미친 영향도 적지 않을 것으로 보임 프랑스의 경우에는 미국이나 일본과는 또 다른 정치적 배경을 지니는데, 이 원집정부제로 인하여 하원 다수당이 정부를 구성하므로 일본과 같이 의회에 의한 예산심의의 실질적 영향은 크지 않다고 할 수 있음 동시에 프랑스가 행정부 우위적인 경향을 보이는 또 다른 이유는, 과거 3, 4 공화국 이후 관찰되었던 의회의 과도한 권한행사 등을 시정하기 위한 것임. 최근에는 의회의 권한을 제도적으로 보장하면서도 법정기한초과 등의 경우 에 정부의 긴급재정권이 발동될 수 있도록 행정부의 권한도 동시에 보장할 수 있는 형태로 변화한 것으로 보임. 입법부와 행정부의 구성에 있어서 미국 이나 일본처럼 정확하게 구분할 수 없는 특성으로 인하여 예산심의에 있어서 의 국회 권한이나 책임의 형태도 조금 다르게 나타나고 있음 우리나라의 경우에는 대통령제를 채택하면서도 국무총리제도가 설치되어 있 고 의원과 장관의 겸직이 허용되는 등 완전한 의미의 대통령제와는 약간의 거리가 있음. 정부가 제출하는 예산안에 대하여 국회는 삭감과 증액의 권한 을 지니고 있으나, 실제적인 예산 심의의 결과가 정부안에 비하여 크게 변동 되는 경우는 많지 않음. 매년 1% 내외의 예산변경이 심의과정에서 발생하고 있는데, (변동폭이 많은 것이 반드시 좋은 것은 아니지만) 수십년간 일정한 수준의 변동폭이 유지되고 있는 것은 우리나라의 예산심의가 매우 엄격한 수 v

18 K I P A 준에서 이루어지는 것은 아님을 보여주는 것임 2. 법적 측면 법적인 측면에서 볼 때, 미국만큼 의회에 의한 재정과 예산의 통제를 엄격하 고 다양하게 구비한 경우도 드물 것임. 헌법은 물론이고 의회예산법 등 다양 한 법률이 존재하며, 이는 미국 정치역사에서 의회가 지속적으로 대통령과 정부의 권한은 제약하고 통제하기 위하여 노력한 결과들임. 물론 재정민주주 의적인 측면만이 아니라, 예산의 편성과 운영, 사후적 감사에 있어서의 효과 성을 강화하기 위한 노력도 적지 않았음 반면 일본은 명치 이후의 정치적 특성으로 인하여 예산이 법률로서 성립되지 않고, 단순히 국가재정의 승인이라는 개념이 지속됨에 따라 법적인 제약과 규정은 미국만큼 많은 편은 아님. 헌법과 재정법이 중심에 있으며, 국회에 의 한 재정민주주의와 지출통제의 권한을 보장하고 있으나, 실제적으로 예산의 심의는 형식적인 면이 강함 프랑스의 경우에는 예산이 재정법안이라는 법률안의 형태로 다루어지며, 비 교적 법적인 엄격함의 수준은 높은 편임. 그러나 헌법 등이 보장하는 의회의 재정통제 권한에도 불구하고, 최근의 경향은 행정부의 업무수행의 효과성을 보장하는 쪽으로 무게추가 이동하고 있음. 의회에서의 예산심의가 지연되는 경우 행정부의 긴급절차권을 인정함으로써 행정업무의 차질이 없도록 배려 하는 등의 현상을 볼 수 있는데, 이는 물론 과거의 역사적 경험에 비추어 과 도한 의회우위의 폐해를 막기 위한 성격이 강함 3. 제도적 측면 vi 비교분석 대상이 된 3개국의 경우 모두 양원제를 채택하고 있으며, 상하 양원 모두 예산심의에 대하여 일정한 권한과 책임을 갖음. 그러나 일본과 프랑스 의 경우에는 하원 우선의 원칙이 비교적 강한데 이는 상원과 하원의 구성방

19 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 식이 다른 것에 기인하는 것으로 판단됨 미국의 경우 예결위의 권한과 책임수준이 모두 높고, 심의기간을 길게 설정 하는 등 예산심의에서의 실질적인 통제를 위한 제도화 수준이 매우 높은 것 으로 평가됨. 또한 CBO와 같은 전문적인 보조기구가 오랜 기간 활동해왔기 때문에 심의를 위한 전문성을 제도적으로 보장하고 있다고도 볼 수 있음 반면 일본의 경우에는 예산의 심의를 위한 절차와 기간 등이 많은 면에서 한 국과 유사함(이는 한국이 일본의 제도를 참고한 측면이 강함). 심의의 내용과 절차 또한 대정부 질의와 답변이 주를 이루고 있다는 점에서도 유사함. 다만 최근 들어 예산의 심의에 있어서 정책평가의 결과를 직접 연계하기 위한 절 차가 구성되었다는 측면과 경제재정자문회의라는 신설기구를 통하여 예산의 편성과정을 보다 합리화하는 변화가 있었다는 점은 주목할 만함 프랑스의 경우에는 상하 양원의 재정위원회가 예산 심의의 주체를 이루는데, 예산의 심의 자체에 대한 관심은 점차 낮아지고 있으며, 그 대신 예산운영의 효과성을 중요시하는 방향으로 변모하고 있음을 특징으로 지적할 수 있음. 그리고 예산의 편성과정에서 의회의 참여를 강화하는 쪽으로 제도적 변화가 이루어지고 있는 점도 의회에 의한 예산심의가 간소화되는 배경이 되기도 함 4. 행태적 측면 행태적인 측면에서 본다면 세 나라 가운데 당연히 미국 의회의 경우에 가장 개인적인 이해관계나 지역적 이해관계를 반영하고자 하는 움직임이 강함. 이 는 미국 의회의 예산 심의가 매우 실질적인 효과를 지니고 활발한 움직임이 있기 때문이라는 측면이 큰 영향을 미침. 일본이나 프랑스의 경우에는 정치 적인 혹은 다른 이유로 인하여 예산의 심의 과정이 미국만큼 활발하지 못하 고, 개인적이거나 혹은 지역적인 이해관계를 주고받을 수 있는 여지가 많지 않기 때문임 다만 예산편성의 단계에서는 일본이나 프랑스 모두 예산심의 과정에서보다 vii

20 K I P A 는 활발한 의견교환과 탐색작업이 이루어지는 것으로 보이는데, 결과적으로 본다면 합리성의 수준이 높다거나 하는 것이 아닌 정치제도적 특성과 이로 인한 예산 심의제도의 기대역할 수준에 차이가 있기 때문이라고 하는 것이 보다 정확한 분석이 될 것임 미국의 경우에는 다수당의 이해관계가 예산심의 절차 등에도 영향을 미치고, 또한 정파적/개인적 이해관계에 의한 변동 폭도 높은 편임. 일본의 경우에는 제도적으로 그러한 필요성이나 가능성이 낮으며, 다만 경제재정자문회의를 통한 편성 준비단계, 그리고 각 성청의 예산입안단계에서의 족의원과의 협력 체계 등이 미국과 비슷한 영향의 모습을 보여준 것으로 파악됨. 그러나 이 또한, 민주당으로의 정권교체가 이루어진 현 시점에서 본다면 앞으로도 동일 한 모습을 보일 것인지는 누구도 확신할 수 없음 프랑스의 경우에는 지역발전의 수준이 높고 새로운 지역개발 수요가 많지 않 아 의원들의 개인적/지역적 이해관계의 반영이 많지 않고, 비합리적인 심의 양태가 나타날 가능성이 높지 않은 것으로 평가됨. 동시에 이는 하원에 의하 여 정부가 구성되는 이원집정부제의 정치적 성격 탓도 큰데, 거꾸로 동거정 부가 형성되는 시기 등에는 정치적 이슈와 예산 이슈가 충돌할 가능성도 그 만큼 높아지는 것이라고 할 수 있음 5. 종합 지금까지의 논의 결과를 종합하면 아래의 표와 같은 설명이 가능함 viii 결국 각국이 민주주의의 한 원칙으로서 재정민주주의를 지향하면서도 다양 한 예산심의의 양태를 나타내게 되는 것은 제각각 경험해 온 정치적/법적/제 도적/행태적 환경이 모두 달랐기 때문이라고 할 수 있음. 따라서 이러한 비교 분석을 토대로 획일적인 제언과 시사를 이끌어내는 것은 의미가 없으며, 우 리나라의 문제점들을 확인하고 해당되는 문제점들을 가장 유사하게 반영하 는 비교분석의 사례를 확인할 필요가 있음

21 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 <표> 각국별 예산심의 제도의 영향요인과 특징 미국 일본 프랑스 - 강력한대통령 정치적 - 의회에 의한 재정민주주 의의 심화 - 실질적인 심의결과 (5%) - 약한 정당규율 - 강한 개인적 이해관계 - 전형적인 의원내각제 - 예산심의는 비교적 형식 적이며 실질적 삭감없음 - 자민당장기집권의 영향 - 이원집정부제 - 하원다수당이 정부를 구 성함으로 심의의 영향력 이 크지않음 - 예산은 재정법안으로 성 법적 - 헌법, 의회예산법 등 강력 하고 복잡한 법체계 - 세출과 세입에 대한 동시 적 통제 - 헌법, 재정법 위주의 법적 환경 - 예산비법률주의 립하며, 3,4공화국 이후 행정부우위적 성격이 강화 - 헌법과 재정법이 주요한 역할을 하며, 법적절차 지 연시 정부긴급절차권 인정 - 상하양원에서 동일한 심 제도적 - 예결위의 권한과 책임성 수준이 높음 - 긴 심의기간 등 실질적 통 제위한 제도 - CBO등 예산심의를 위한 전문적 보조기구 - 재량지출과 보장지출간의 이원적 심의과정 의절차있으나 하원 우선 - 심의절차및기간등은 한국 과 유사 - 대정부질문 및 답변위주 - 정책평가결과와 예산을 연계하려는 움직임 - 심의보조기구 거의 없음 - 경제재정자문회의가 예산 편성에 중요한 역할 - 상하양원의 재정위원회가 주축 - 예산심의 자체보다는 예 산운영의 효과성을 중요 시하는 방향으로 변모 - 예산편성과정에서 입법부 의 참여가 강화되어 심의 자체는 간소화하는 경향 행태적 - 다수당의 이해관계에 따 른 변동폭이 큼 - 정파성이 크게 작용하면서 도 개인적 이해관계도 중요 - 주로 CBO에 의한 예산정 보 공개 등 투명성 높음 - 예산심의의 실질적효과가 별로 없어 의원들의 비합 리적행태는 적음. 다만 편 성에는 일정한 영향미침 - 경제재정자문회의를 통하 여 민간부문도 영향을 미침 - 심의가 크게 중요시되지 않고, 지역발전수요 등도 높지않아 비합리적인 심 의행태 등은 별로 없음 - 동거내각 형성시에는 정치 적이슈가 문제될 수 있음 ix

22 K I P A Ⅲ. 정책대안 1. 정부예산에 대한 행정부와 입법부간의 역할 관계 행정부와 입법부간의 역할관계를 재정립하기 위한 방안은 다양하며, 이하에 서 논의하는 다른 문제들과도 밀접히 연결되어 있음. 여기서는 양자간의 관 계에 대한 논의임을 감안할 때, 다음의 두 가지 방안이 유력한 것이 될 수 있다고 봄 하나는 행정부의 예산편성과정에 국회가 참여할 수 있도록 하는 것이며, 다 른 하나는 정부예산을 법률화하는 방안이라고 할 수 있음 미국의 경우에는 입법부 스스로가 예산을 편성하는 역할을 수행하고 있고, 일본과 프랑스의 경우에는 예산의 편성과정에서 입법부가 관여하는 폭이 커 지고 있는 상황임 우리의 경우에는 예산의 편성과정에서 공식적 비공식적으로 입법부가 관여 하는 경우가 많지 않고, 예산안 제출 이후 짧은 기간에 비전문적인 심의가 이루어지는 현황임을 감안한다면 예산안 편성과정에서의 입법부 참여강화는 상당한 설득력이 있음. 다만 그 방법에 관해서는 보다 상세한 설계연구가 필 요한데, 일본의 경제재정자문회의와 같은 기구를 만들고 입법부의 대표들이 참여하도록 하는 것이 방법이 될 것임. 그러나 예산의 세부적인 편성내용에 일일이 관여할 수 있도록 하는 것이 아니라, 예산편성지침이나 일본의 개산 기준 등과 같이 거시적 관점에서 국가재정을 고려한 예산편성지침을 만들어 지도록 하고 장기적인 방향을 설정하는데 도움을 줄 수 있는 방안으로 정립 되어야 할 필요가 있음 x 다음으로는, 예산 자체를 법률화하는 것인데, 예산이 법률이 된다는 그 자체 가 입법부의 권한과 책임을 강화시키는 근거가 될 수 있음. 그러나 예산이 법률이 될 경우 지금까지와는 다르게 다른 지출법안들이나 세입법안들과의

23 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 관계가 재설정되어야 할 필요가 있고, 대통령의 거부권 등과 어우러져 현재 보다 더 비효율적인 예산안 처리가 이루어질 가능성도 존재함. 그리고 예산 이 법률이 아니기 때문에 모든 문제가 발생하고 법률이 됨으로써 모든 문제 가 해결되는 것은 아니므로 이에 대해서는 보다 신중한 접근이 필요함. 배득 종(2007)은 국민이 더 신뢰하는 기관이 정부예산을 주도해야 한다는 관점을 제시하기도 하는데, 이러한 관점에서 본다면 입법부에 대한 신뢰수준이 지금 보다 더 높아지도록 하는 노력도 함께 있어야만 함 2. 예산결산특별위원회의 상임위원회화 문제 우리나라의 경우 국회에서 예결위원회를 상임위화 하고자 한다면 미국과 같 은 견제와 균형의 장치를 심각하게 고려해야 하며, 다음과 같이 선결해야 할 조건들이 있음 - 첫째, 상임위화 된 예결위는 부처의 사업예산 심의는 하지 않고, 각 상임위 에 지출상한선을 부여하는 거시예산 기능만 가져야 함 - 둘째, 상임위에 지출상한선을 부여하기 위해서는 행정부가 도입한 Top- Down 예산제도에 걸맞게 국회에서도 Top-Down 예산심의제를 도입하여 야 함 - 셋째, 위원회간 균형 유지 를 위하여, 예결위는 1953년에 도입하였던 것처 럼 각 상임위원회에 균분된 겸임위원으로 구성해야 함 - 넷째, 현재 기획재정부 소관 사항을 담당하고 있는 기획재정위원회 와 예 결위원회(가칭) 의 기능 중복 문제를 해결하여야 함 여기서 한 가지 더 짚고 넘어가야 할 것은 예결위와 상임위와의 역할 관계임. 예결위가 상임위이든 특별위원회이든 다른 일반 상임위원회와의 관계설정은 중요한 문제가 됨. 특정한 영역의 업무를 잘 알고 있는 위원회가 해당 분야의 예산심의를 하는 것이 보다 효과적인 심의를 가능하게 할 것이기 때문임 현재 우리나라의 예산 심의에서도 예결위의 종합심사에 앞서, 각 상임위에서 정부예산에 대한 예비심사를 하고 있음. 그리고 국회법에 의하면 상임위의 xi

24 K I P A 심사의견을 예결위에서 존중하도록 규정하고 있음. 상임위에 의한 사업영역 별 심사의 기능(미시적)과 예결위에 의한 종합적이고 거시적인 심사기능을 조화시키고자 하는 것임 그러나 실제로는 상임위의 심사는 대부분 각 위원회의 담당 영역을 존중하므 로 증액 일변도의 심의가 이루어지는 경우가 많고, 전체적인 상한과 조화를 염두에 두는 경우는 많지 않음. 따라서 상임위의 심사 자체가 유명무실한 경 우가 대부분임. 즉 예산안의 심의에 있어서 보다 전문적이고 심도있는 영역 별 심의가 이루어지지 않고 있는 이유가 된다는 것임 이에 대해 대다수의 비판자들이 추천하는 해결방안은 예결위와 상임위 간의 명확한 역할분담임. 즉, 예결위는 거시적인 차원에서 예산을 심의하고, 상임 위는 미시적인 차원에서 심의를 하도록 하자는 것임. 좀 더 구체적으로는, 예 결위는 입법과목까지 예산을 심의하고, 행정과목에 대한 심의는 상임위에 전 담시키자는 것임. 그러나 이렇게 하는 경우에도 양자간의 심의 범위의 명확 한 구분이 언제나 용이한 것은 아니며, 또한 예산의 증감에 대한 전체적 균형 이 맞지 않게 될 가능성은 언제나 존재함 이 주장을 약간 바꾸어 본다면 이는 곧 국회의 예산심의제도를 Top-Down 방 식으로 재편하자는 것과 유사한 맥락이 될 수 있음. 이는 예결위의 상임위 전환이 이루어지지 않아도 도입될 수 있는 사항임. 또한 실제로 스웨덴 등에 서 활용중인 사전예산제도의 도입 등도 고려할 필요가 있음 xii 따라서 우선적으로는 국회 내에 다양한 연구모임들 중의 하나로 예산심의제 도 개선포럼 등과 같은 연구모임을 설치하여 국회가 행정부와 무관하게 스스 로 개선할 수 있는 제도적 방안들을 연구할 필요가 있음. 그리고 가장 우선적 으로 다룰 수 있는 대안의 하나는 상임위와 예결위의 역할분담을 논의하는 것이 되어야 할 것임. 이는 행정부와의 특별한 연계나 제약없이 시행할 수 있는 것이며, 동시에 가장 효과적인 예산심의제도의 개선방안이 될 수 있을 것이기 때문임

25 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 3. 예산심의 일정의 현실화 문제 일본과 프랑스가 예산의 심의에 대하여 미국이나 우리나라처럼 엄격하고 철 저한 심사를 지향하는 것이 아니므로 기간이 같다는 것만으로 충분하다고 말 할 수는 없다는 것임. 이 문제를 해결하는 방안으로서 지금까지의 학술적 연 구에서 제시된 방안은 비교적 다양하며, 이 가운데는 물리적인 심의기간 연 장으로부터, 국정감사와의 연계 등을 통한 해결방안까지 그 내용도 다양함 - 예산안의 국회제출시한을 정기국회 개회일 이전으로 조정 - 예결위와 상임위의 심사절차가 중복을 해결하는 예결산 심의 일정을 개편 - 예결위와 상임위의 역할 분담을 통해 실질적인 심의 기간을 증가 - 국정감사일을 전반기로 옮김으로써, 가을 국회 때는 의원들이 예산심의에 집중 - 국가재정정보시스템의 구축으로 조기결산이 가능해졌으므로, 결산심사를 전반기로 조정 - 국가재정운용계획을 6월말까지 국회에 제출토록 하고, 이를 바탕으로 국회 에서 개별사업에 대한 예산안을 심사 예산심의를 위한 물리적 기간이 짧은 것인 예산심의가 부실해지는 유일한 이 유가 될 수는 없음. 일본이나 프랑스의 경우 우리와 비슷한 기간을 소요하고 있기도 하고, 문제는 실질적으로 주어진 기간을 예산의 심의에 제대로 활용 할 수 있도록 하는 것임. 이는 상당부분 국회 스스로의 노력이 필요한 부분이 지만, 행정부와의 협력과 협의에 따라 예산안 편성-제출의 시기를 앞당기는 등의 개선방안도 살펴볼 필요가 있음. 그러나 행정부에서의 예산편성을 위한 노력을 무작정 앞당기거나 단축하는 것도 쉬운 선택은 아니며, 충분한 심의 기간과 충분한 편성기간 사이에서의 trade-off 관계에 대해서도 생각해볼 필 요가 있음 따라서 위에 제시한 대안들 가운데 법률과 헌법의 개정을 필요로 하는 사안 들은 후순위로 미루되, 우선 국정감사의 시기와 방법을 조정함으로써 상대적 으로 예산심의를 위한 자원(시간과 인력 등)의 활용 가능성을 극대화하는 것 xiii

26 K I P A 이 필요함 현재의 국감은 정기국회에 맞물려 시행되며, 회기의 상당부분을 소요하게 되 고 또한 대부분 정쟁과 정치적 이해관계로 인해 생산적인 국감이 이루어지지 않는 경향이 있음. 국감시기를 이동하게 되더라도 국감의 효과성에 특별한 영향이 미치지는 않으리라고 본다면 가을에 집중된 국회의 활동을 연간에 나 눔으로써, 예산심의의 효과성을 제고할 수 있는 방안이 될 수 있을 것임 4. 결산기능의 강화 우리나라는 지금까지 결산에 대한 심사기능을 크게 중요하게 다루어진 적이 없음. 대부분의 결산은 형식적으로만 진행되어온 측면이 있는데 여기에는 몇 가지 이유가 있음. 하나는 예산의 심의 이후에 돈이 어떻게 쓰였는가에 별반 관심을 기울여오지 않은 문화적인 측면이고, 다른 하나는 결산정보라는 것이 대부분 돈이 남았는지 아닌지에 그칠 뿐, 돈을 쓰고 사업을 집행한 효과를 제대로 알 수 있는 정보가 형성되지 않거나 전달되지 않았기 때문임 일본과 프랑스의 경우에는 어차피 예산의 심의에 큰 관심을 기울이기 어려운 정치적 상황 등과 맞물려서 정책과 사업의 집행실적과 평가결과에 의회가 관 심을 기울이는 방향으로 변화가 이루어지고 있음 일본의 경우에는 PDCA사이클을 대상으로 하여 평가결과를 예산에 연계시키 고자 하고 있으며, 프랑스 의회 또한 사업평가의 결과에 보다 많은 관심을 기울이고 있음. 또한 일본의 경우에는 회계검사원이라는 공식 기구를 통하여 결산을 위한 과학적이고 체계적인 정보를 생산 활용하고 있기도 함 xiv 우리의 경우 결산을 강화하는 것은 그 자체로 예산의 심의 기능을 강화하는 것은 아니지만, 전체 예산주기 가운데 사후적인 통제와 평가를 강화함으로써 국회에 의한 행정부 견제와 민주적 통제를 강화하여 주는 기능을 수행하게 되는 것임. 결국 예산심의를 강화하는 것과 동일한 효과를 누리게 된다는 것 임. 결산심사를 위한 시기를 조정하고 동시에 결산심사의 결과를 예산심의에

27 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 의무적으로 연계하는 방안을 강구하는 것인데, 이를 위해서는 상당한 수준의 연구가 필요함 우선 현재와 같은 예산집행의 비율, 이월, 비목적합성 등을 따지는 결산이 아 닌 정책의 근본 목적이 달성되었는지를 점검할 수 있는 결산이 되어야 함. 현재 국회에서도 이를 위한 노력이 진행되고는 있으나 제도적으로 이를 보장 하기 어렵고, 전문적인 도움을 받아야 할 필요성이 있음. 따라서 행정부의 정 책평가 등의 결과를 제한적으로나마 활용하거나, 국회예산정책처가 정책과 프로그램에 대한 결산심사에 기여하도록 하는 등의 방안을 강구해볼 필요가 있음 5. 예결위 운영의 공개화 여부 우리나라의 경우에도 현재의 예산심의제도가 유지되는 상황에서 계수조정소 위원회 등을 완전히 개방하는 것은 쉽지 않을 것으로 판단됨. 예산을 조정한다는 것은 이해관계를 조정하는 것이며, 이는 정치적으로 비공 개로 진행되는 것이 보다 원활한 조정을 가능케 할 가능성이 있음. 그러나 언제까지나 모든 것을 비공개로 진행할 수는 없을 것인데, 앞으로 예 산편성 과정에서의 의회 참여 강화 및 상임위 역할강화, 2단계 예산제도 등이 도입 또는 정착되어 감에 따라 자연스럽게 해소될 수 있는 문제일 것임 6. 의원들의 예산심의 행태 예산심의의 행태적인 문제를 해소하는 하나의 방법으로서 예결위원을 전국 구 의원으로만 구성하는 것도 지역이기주의를 어느 정도 완화시킬 수 있는 방법으로 제시되기도 하는데, 이 또한 완벽한 방안이 되기도 어려우며, 예결 위가 중요한 역할을 하게 되면 될수록 그 가능성은 더욱 낮다고 보아야 함 더욱 심각한 문제는 예산안을 심의함에 있어서 국가적인 재정균형의 문제나 xv

28 K I P A 장기적 발전방향에 대한 고려가 거의 이루어지지 않고, 개별적이고 미시적인 사업에 천착하는 우리나라의 예산심의 행태라고 보아야 할 것임. 이러한 상 황에서 관계된 모든 의원 개개인들은 지역구를 의식할 수 있고 또 해야만 하 는 상황이 자연스럽게 만들어지게 됨 반면에 만약 예산편성의 전체상이 적절한가를 파악하고 국가적인 정책사업 운영의 방향에 대한 논의로 예산심의의 초점이 변경된다면 이러한 개인적이 고 지역적인 이해관계는 크게 문제가 되지 않을 것임 그러나 이 문제는 제도적으로 해소할 수 있는 것이라고는 보기 어려우며, 문 화적 접근이 더 유용할 수 있음. 일각에서는 (중대선거구제 등 선거제도를 포 함한) 정치제도의 개편이 우선적으로 이루어지면서 지역구에 대한 관심이 현 재의 수준보다 완화되는 계기가 만들어질 수 있다면 문제해소의 기회가 될 수도 있다는 주장이 있음. 그러나 역으로 중대선거구제와 같은 변화는 지역 내에서 여러 명의 현직 국회의원이 경쟁함으로써 오히려 지역문제의 해결과 예산의 확보 등을 위한 더 심각한 수준의 경쟁을 불러올 가능성도 존재함 따라서 이 문제를 완화하기 위해서는 제도적인 설계에 의존하기보다는 문화 적이고 소프트웨어적인 접근이 이루어질 수밖에 없는데, 이 또한 추가적인 연구의 대상이 되어야 할 것으로 보임 7. 예산심의의 전문성 문제 그렇다면 의원들의 전문성을 강화하기 위한 방안은 무엇이 있는가? 우선 위 에서 살펴본 예결위의 상임위화가 첫 번째 대안이 될 수 있음. 그러나 이는 그 자체로 또 다른 문제를 야기할 수 있음도 주의하여야만 함. 상임위화는 전문성을 강화시키면서 동시에 지배적 위원회로서의 예결위를 만들어냄으로 써 효과적인 국회운영의 어려움을 만들 수 있기 때문임 xvi 다음으로 생각할 수 있는 것은 예산 심의과정에서만이 아닌 편성과정에의 참 여 등을 통하여 예산에 대한 이해를 높이고, 보다 깊이 있는 관찰과 토론이

29 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 가능하도록 하는 방안임. 그리고 국회의원에 대한 지원조직을 대폭 보강하여 전문성을 향상시켜야 한다는 견해도 존재하는데, 구체적으로는 예산심의를 지원할 수 있는 전문조직으로서의 예결위 기구를 확대 강화하는 방법임. 현 재의 국회 예산정책처가 수행하는 지원기능을 보다 일관되게 접수하고 협력 할 수 있도록 국회예결위의 지원인력과 기능을 강화할 필요성이 있음 아직까지 국회 예산정책처의 수립 이후의 효과성을 면밀히 검토해보고, 향후 어떠한 노력이 어떤 방향에서 기울여져야 하는 가를 밝힌 연구는 거의 없음. 또한 국회의원들의 활용도나 만족수준 등에 대한 연구도 거의 이루어진 적이 없음. 예산정책처는 그 자체로서 국회의 위상과 전문성을 강화할 수 있는 것 이지만, 동시에 가장 생산적인 측면에서 국회의 기능수행을 도와줄 수 있어 야 함 국회의 예산심의과정에서 예산정책처가 아직까지 뚜렷한 기여를 하지 못하 고 있다는 지적을 해소할 수 있는 방안을 지속적으로 모색해보아야 할 것임. 적어도 국감이나 예산심의과정을 체계화하고 시스템으로서 운영될 수 있도 록 하여야 하며, 효과적인 심의를 위한 정보를 생성하고 요구할 수 있는 방안 을 모색해야 함 8. 정보활용의 고도화 문제 이를 해결할 수 있는 하나의 방안은 예산의 적절성을 따질 수 있는 정보의 종류와 양에 대하여 사전적으로 미리 설정하여 두고, 이를 DB화하는 방안임 이 방안은 초기 투자비용이 많이 들고, 시행하기에 쉽지는 않지만, 시간이 지 남에 따라 과거 자료의 축적과 검색이 용이해지므로 예산심의의 효과성과 효 율성을 동시에 제고할 수 있도록 하여 줄 것임 xvii

30 K I P A Abstract A Study of Legislative Budget Process In Selected Countries Keywords:legislative budgeting, budget reform, new institutionalism I. Research Background and Objective Background of the Research 〇 Compiling and deliberating government spending plans are among the most essential and critical functions and powers of the legislature in a democratic system. 〇 Legislative oversight during the course of budgeting is growing in importance. -In most countries, the parliament reviews and approves taxing and spending and ensures that the national budget is adequately implemented. - Lawmakers today also take into consideration how the level of taxation, spending patterns, and the effectiveness of investment and interest rate policies, national priorities, and choices interact with global economic conditions and financial trends. xviii 〇 However, the Korean National Assembly has been the butt of criticism for its lack of appropriate supervision over the government and for the inefficiency and ineffectiveness it displays during the review process. - Every year, partisanship overwhelms genuine deliberation, and the

31 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 process degenerates into a means for political gain. - Alternative ways for running the National Assembly have constantly been put on the table. 〇 Unfortunately, the proposals have been mere replications of cases overseas or proposed simply trying out a series of unfounded methods. - The approaches have been inappropriate for certain circumstances or risked bringing about an adverse outcome. Objective of the Research 〇 The main objective of the study is to analyze related institutions of advanced nations with different backgrounds in a political, economic, administrative, and legal historic framework in order to identify an adequate institutional alternative for Korea. - Seeking measures to enhance the efficiency and effectiveness of budget deliberations - Drawing implications from comparing the institutions of each type of political system -Creating a foundation for the National Assembly and the administration to set up cooperative governance II. Main Research Questions and Analysis Results Key Research Issue 〇 Nations that commonly aspire to fiscal democracy display diverse forms of budget deliberations due to differences in political, legal, institutional, and practical environments. xix

32 K I P A - Blanket proposals and implications based on these comparisons hold little significance. - We need to identify issues in our system and study cases that reflect similar conditions. Analysis Results The United States Japan France - Strong presidential powers - Classic parliamentary - Semi-presidentialism - Congress' role expanded government - House majority forms the Political in fiscal affairs - Substantial deliberations - Budget cuts rare in formal deliberations Government, diluting the impact of deliberations - Weak party discipline -Extended rule of LDP - Fierce individual interests - Rigorous system of the - Legal framework centered - Budget established as Constitution, Congressional on the Constitution and fiscal bill Budget and Impoundment Public Finance Law - Administration dominant Legal Control Act, etc. - Controls both revenue - Non-legalism since Third and Fourth Republics and expenses - Constitution and Fiscal Act are important and allow for fast tracks - High level authority and - Lower house takes - Fiscal Committees of accountability ascribed priority over the same both houses the main to the Committee deliberations players - Substantial control through - Procedures and time- - Shifting focus to budget extended deliberations frame similar to Korea Performance rather than - Support by Congressional - Focused on questioning deliberations Institutions Budget Office - Dual deliberations on sessions with the government - Reviews streamlined with greater parliamentary say discretionary and fixed - Moves to link performance in budget compiling expenses and budget - No supporting body - Influenced by Council on Economic and Fiscal Policy xx Practices - Susceptible to change according to interests of - Irrational behavior rare as deliberations have - Irrational behavior rare as deliberations are

33 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 The United States Japan France the majority party - Both partisanship and individual interests critical - CBO makes information Public, boosting transparency little impact, though drafting does - Impact reaches the private sector through the Council neither considered critical nor is there much demand for community development - Political strife probable in coalition governments III. Policy Recommendations Dynamics between the administration and legislature on public finances 〇 There are myriad ways to redefine the roles of the administration and the legislature, a fact that is closely interlinked with the issues of this study. 〇 Taking into consideration the bilateral relationship, two approaches are worth noting: - First, have the National Assembly take part in the compiling process undertaken by the administration. - Second, make the national budget binding as law. The status of the Special Committee on Budget and Accounts 〇 In order to turn the Special Committee on Budget and Accounts into a standing body at the National Assembly, a means for checks and balances must be considered, as in the US, and the following conditions provided: - First, the Standing Committees must limit their roles to macroaffairs of capping spending without deliberating the project budget of each ministry. xxi

34 K I P A -Second, putting a ceiling on spending would require the National Assembly to adopt a top- down deliberation process as does the administration. -Third, the Ad hoc Committee must be composed of members that assume double roles in each Standing Committee, as was the case in 1953, in order to maintain balance between the Committees. - Fourth, overlapping work between the Committee on Finance and Planning that deals with matters relating to the Ministry of Finance and Planning and the Committee on Budget and Accounts (tentative) must be addressed. The schedule for budget deliberations 〇 As the Japanese and French legislatures do not aim to review the budget as rigorously as in the United States and Korea, granting the same length of time would be insufficient. 〇 Quite a variety of measures have been put forward in the academic field to resolve this matter, from physically extending the deliberation period to linking it with parliamentary inspections of state administration. Substantiate account settlements xxii 〇 There are several reasons why the work has been largely regarded as a formality. -First, people often lose interest in how the money is actually spent once the budget is finalized. - Another factor pertains to the fact that the information generated from accounts merely reveals whether any money is left over, rather

35 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 than displaying how effectively the budget has been spent. Releasing the operations of the Committees 〇 Making public the operations of the Subcommittee on Adjustment of Figures under the current system in Korea seems to be a remote prospect. - Adjusting items on the budget involves coordinating myriad interests, which suggests that keeping matters behind the political curtains may facilitate the process. 〇 The seclusive practices may not be sustained for long and will eventually become more open as the legislature's role expands in the compiling process, and as a two-tiered system is introduced. Deliberating practices by lawmakers 〇 One way to resolve behavioral issues in budget deliberations is to constitute the Ad hoc Committee on Budget and Accounts with lawmakers from national districts in order to alleviate regional self-centeredness. - This proposal is flawed in several ways, however, and will become impracticable once the Committee on Budget and Accounts assumes a larger role. 〇 A cultural approach may be more appropriate for such matters. - However, such changes may ignite fierce competition to address local issues and to secure a government budget as several lawmakers from the same district would be competing. 〇 For these reasons, we believe targeting software is more desirable than xxiii

36 K I P A relying on institutional design. Professionalism in deliberations 〇 How can assemblymen sharpen their edge in this field? One option would be to turn the ad hoc committee into a standing body, though this alternative must be wielded carefully with due consideration for potential side effects. -A permanent committee's dominance may dampen the effective operation of the National Assembly. 〇 Another option is to expand their scope to cover compiling the budget, which would deepen one's understanding of the issues at hand and enable more insightful observations and discussions. -Other views include bolstering the staff of each lawmaker so as to boost their professionalism. 〇 This is aligned with plans to expand organizations related to the Committee on Budget and Accounts so that they may specialize in budget deliberations. - In addition, the human resources and their functions at the National Assembly Budget Office must be reinforced for increased coordination. Sophisticated use of information xxiv 〇 One way forward is to preset the context and quantity of the information necessary to determine an appropriate budget bill and turning it into a database. - This approach requires massive front- load investment and would be

37 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 difficult to implement, but the accumulating information will facilitate search efforts over time and will ultimately boost both the effectiveness and efficiency of deliberations. xxv

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39 제 1장 서 론 제1절 연구의 배경 제2절 연구의 목적 및 필요성 제3절 연구의 범위 및 방법 제4절 기대효과 및 연구결과의 활용계획

40 K I P A The Korea Institute of Public Administration 제1장 서 론 제 1 절 연구의 배경 1. 연구의 배경 2 정부예산의 심의 또는 편성은 민주주의 정치체제에서 의회가 행사하는 가장 본질 적이고 핵심적인 기능이자 권력이다. 입법부가 가지는 소위 국고 관리권(power of the purse) 의 발전은 중세로 그 연혁이 거슬러 올라간다. 중세의 영국에서는 추가적 인 세금징수에 대한 지역 공동체의 동의를 획득하기 위해 기사와 공민(knights and burgesses)들이 소집되곤 했다. 또한 14세기 초 무렵에 영국의회는 재원의 공급에 동 의하는 조건으로 의회에서 제출한 공공청원을 군주가 수락하고 그 폐단을 시정하도 록 만드는데 자신들의 힘을 사용했다. 이와 같은 절차는 1341년에 공인됐는데, 이 때 국왕 에드워드 3세는 의회의 동의가 없다면 시민들은 과세당하거나 고통 받아 서는 안 된다 는 데 합의했다(White, 1908). 그와 동시에, 영국의회는 예산을 지출하는 방식뿐만 아니라 예산을 거두는 방식에도 관심을 가지기 시작했다. 이미 1340년에 의회는 세금징수원의 계좌를 감사하기 위해 감독 관을 임명하였으며, 공무원에게 비리가 있었던 것으로 드러나는 경우에는 하원에서 그 공 무원을 탄핵하고 상원이 그 사건을 심리했다(Norton 1993). 영국의회의 국고 관리권은 점차적으로 발전하였고, 16세기에 특히 강화됐는데 이 때 튜더 왕조는 여러 정치적 종교적 전쟁을 치르기 위해 의회의 지원과 재원 공급 에 대한 찬성을 필요로 했다. 예를 들어 국왕 헨리 8세는 그가 가톨릭교회와 싸우는

41 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 동안 의회의 지지를 받는 대가로 정책 결정에 있어 의회의 지위를 높여주었다 (Norton 1993). 그때부터 세계 여러 나라의 입법부는 국고관리의 기능을 그들의 민주적 영향력을 확대하는 수단으로 활용해왔다. 그러나 입법부 개입(legislative engagement)의 성격 과 효과라는 측면에 있어서는 상당한 편차가 존재한다. 어떤 국가의 의회는 예산을 효과적으로 작성하지만, 다른 국가의 의회는 행정부의 예산 제안을 수정하지 않고 그대로 승인하는 경향을 갖는다. 또한 어떤 국가의 의회에서는 대부분의 토의가 하 원 본회의장에서 이루어지지만, 다른 국가의 의회에선 위원회의 심사에 중점을 두 며, 어떤 국가의 의회는 여러 위원회들에게 예산 검토 업무를 분담시키는 반면, 다 른 국가의 의회는 예산과정을 거의 독점적으로 감독하는 예산(또는 재정)위원회를 설립하여 운용한다. 한 국가가 지니는 정치체제의 특성에 따라 의회는 예산의 편성 또는 심의, 혹은 두 가지 모두에 대하여 중요한 역할을 수행하게 된다. 미국과 같은 대통령제 국가에 서 의회는 예산의 심의만이 아니라 편성의 역할까지도 수행하므로 예산에 관한 거 의 절대적인 권한과 책임을 지닌다. 반면 영국이나 일본과 같은 의원내각제 국가에 서 의회는 내각과의 동질성이 강조되므로 심의보다는 예산편성 단계에서의 협력과 소통을 통하여 본연의 목적을 달성하고자 노력하게 된다. 우리나라는 대통령제 국 가이면서도 의원내각제적 요소가 내포되어 있어, 중간적인 형태의 모습을 나타내게 된다. 국가의 모든 정책과 활동은 예산을 통하여 표현되며, 국민이 정부에 기대하는 바를 현실 적으로 충족시키는 수단 또한 예산이라고 할 수 있다. 예산의 규모는 국가의 경제성장과 밀 접한 연관을 지니며, 예산에 포함되는 특정한 사업과 정책은 정당의 정치적 이념과 이해관 계를 직접적으로 반영하게 된다. 따라서 민주주의 국가에서 예산은 언제나 치열한 논쟁의 대상이며, 정부를 감시하는 의회 본연의 정신이 가장 잘 구현되는 장을 제공하게 된다. 그러 므로 예산 심의는 효율성과 효과성, 형평성, 대응성, 민주성, 합법성 등 거의 모든 공공적 가치를 담보하는 것이어야 한다. 오늘날 예산과정에서의 입법부 감독(legislative oversight)은 더욱 중요해지고 있다. 대부분의 국가에서 입법부의 역할은 세입과 세출을 심의 및 승인하고, 국가 예산이 3

42 K I P A The Korea Institute of Public Administration 적절히 집행되도록 보장하는 것이다. 또한 오늘날의 의회는 조세수준, 지출패턴, 투 자정책과 금리정책의 효과, 국정 우선순위와 선택이 세계적인 경제상황과 금융동향 에 어떻게 상호작용을 일으키는지를 고민한다. 입법부는 예산의 편성과 집행을 감독할 수 있는 헌법적 권한을 보유하며, 행사하 고 있다. 이러한 기능들을 이행함에 있어서 의회가 당면한 도전은 그들의 영향력이, 당파적인 것과는 대립되는, 국가적 우선순위들을 반영하도록(그리고 광범위한 시민 사회의 input을 참작하게)하는 것과 동시에 재정규율이 유지될 수 있도록 보장하는 것이다. 사실 Schick(2002)은 입법부가 공공재정의 통제자 역할을 하는 것보다는 재 정규율을 촉진하고, 공적 예산의 배분을 개선하며, 공공기관들이 자신들의 재정운 영을 좀 더 효율적으로 하도록 자극하는 것을 목표로 해야 할 것이라고 언급한 바 있다. 그렇게 하기 위해서는 여타한 노력들 중에서도, 의회의 예산관련 심의 및 감 독기능의 향상이 필수적일 것이다. 그러나 지금까지 우리나라의 예산심의는 정부에 대한 의회의 합리적인 감독 기능도 제 대로 수행하지 못하였을 뿐 아니라, 심의과정에서 보여주는 비효율성과 비효과성으로 말미 암아 많은 비판을 받아온 것이 사실이다. 매년도의 예산심의가 이루어질 때마다 심도있는 검토가 이루어지지 않고, 합리성보다는 정파적인 행태가 지배하고, 정쟁의 수단으로 다루 어져 온 것이다. 이에 대해서는 지금까지 국회 운영 차원에서의 문제 및 대안도 제시되어 왔고, 예산심의만이 아닌 국정감사 등의 개선, 토론과 투표방식의 개선 등에 대한 논의도 함께 이루어져 왔다. 그러나 제시되는 개선안의 대부분은 외국의 사례 등을 무비판적으로 수용하거나, 합리적인 맥락에 근거하지 않고, 이것저것 채택해보자는 식의 논의도 적지 않 았던 것이 현실이다. 그러나 단순히 외국의 제도를 평면적으로 소개하고 적당한 제도를 도 입하는 개선안을 제시하는 것은 우리 현실에 비추어 적합하지 않거나 부작용을 낳을 가능 성도 없지 않다. 간단한 예를 들자면, 예산심의기간을 외국처럼 현행보다 늘리자고 하는 주장은 헌법의 개정을 요구하는 것이며, 이는 단순히 예산심의의 효율성과 효과성을 제고 하기 위하여 주장할 수 있는 대안의 범위에 든다고 하기는 어렵다. 4

43 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 제 2 절 연구의 목적 및 필요성 1. 연구의 목적 및 필요성 본 연구는 우리나라의 예산심의가 지닌 문제를 진단하고 합리적인 개선대안을 제 시하기 위하여 다양한 국가를 대상으로 비교분석을 수행하고자 한다. 앞서 설명한 대로 예산은 정치과정의 진수이며, 이는 예산을 둘러싼 제도와 시스템 또한 정치과 정의 산물임을 의미한다. 따라서 그 나라의 정치적 발전과정과, 경제적 발전, 법제 도, 사회의 구성과 운영 방식 등의 거시적 요인들이 중요한 의미가 있다고 볼 수 있 다. 또한 의회 내에서의 정치적 거래와 교환, 의회 내의 위원회 구성 등 미시적인 제도적 요인들의 영향도 적지 않다. 연구목적 의회 예산심의의 효율성과 효과성 제고를 위한 방안 도출 다양한 정치체제의 유형별로 예산심의 제도를 비교분석하고 시사점을 도출 국회와 정부간의 협력적 거버넌스 구축을 위한 제도적 기반 마련 따라서 다양한 배경을 지닌 여러 선진국들의 예산관련 제도를 분석하되, 정치와 경제, 행정, 법 등 모든 차원에서의 역사적인 맥락에 대한 분석을 함께 수행하여 우 리나라의 상황에 적용할 수 있는 적절한 제도적 대안을 모색하는 것이 이 연구의 직접적인 목적이라고 할 수 있다. 또한 이는 협력적 거버넌스를 요구하는 현재의 시 대적 요구에 부응할 수 있는 대안을 모색하는 것이기도 하다. 예산은 국가 전체의 운영방향을 설정하는 것이므로 예산의 편성과 심의, 집행, 결산을 분담하는 정부와 국회가 공동의 목적을 위하여 적절히 협력하되 동시에 본연의 역할을 제대로 수행 할 수 있는 기반을 제공하는 것이기 때문이다. 우리나라의 경우 예산심의에 대한 권한과 책임은 헌법에 의하여 원천적으로 규정 되어 있다. 헌법 54조와 55조 및 57조에서는 각각 예산심의를 위한 국회의 역할과 책임, 회계연도 및 예비비에 대한 사항, 예산심의에 대한 국회의 제약사항 등을 정 5

44 K I P A The Korea Institute of Public Administration 6 의하고 있다. 또한 헌법 이외에 국회법 58조(위원회의 심사), 81조(상임위원회 회부), 84조(예산안과 결산의 회부 및 심사), 128조 등이 예산심의를 위한 법정 사항을 규정 하고 있으며, 국가재정법에서는 예산심의와 직접 연관된 것은 아니지만, 예산안의 마련을 위한 정부의 역할과 책임을 규정한다. 제도적인 측면에서 볼 때 우리나라의 예산심의는 대통령제를 근간으로 하면서도 내각제적 요소가 함께 있어 미국과 같은 수준의 엄격하고 독립적인 심사에는 미치 지 못하나, 다른 대통령제 국가의 일반적인 모습과 큰 차이는 없다. 정부가 마련한 예산안이 국회에서 변동되는 정도는 전체 예산의 1% 내외 수준으로서 미국의 5% 수준은 아닐지라도 유럽이나 다른 선진국들과 비교하여 크게 다르지는 않다(OECD, 2001). 다만, 법제도적인 책임과 권한보다는 실질적인 심사과정에서의 부실함, 비전 문성, 비효율성 등이 더 큰 문제로 제기되고 있다. 아래에서 다시 논의하겠지만, 현재와 같은 예결위 중심의 예산심의제도는 1960년 대에 처음 만들어진 것으로서 당시 재정 규모가 700억원 수준에 불과할 때의 일이 다. 그 이후 현재까지 예산심의를 위한 제도적 기반이 변경된 것은, 비상설 특위였 던 예산결산위원회가 2000년도에 상설특위로 바뀐 정도에 불과하다(1953년도에 처 음 만들어질 때의 예산결산위원회는 상설이었으나 1963년도에 비상설 위원회로 전 환된 이후 2000년도까지 유지되었다). 문제는 예산심의를 위한 소프트웨어가 전혀 바뀌지 않고 하드웨어만 일부 바뀌는 사이에 우리나라의 재정규모는 2009년도 예산이 283조원이 됨으로써 무려 4000배 이상이나 확대되었다는 점이다. 사회가 발달하고 다양화하면서 예산이 담고 있는 철학과 내용들도 그에 따라 복잡해지고 다양화되었지만, 예산을 전문적으로 심의할 수 있는 기반은 충분히 마련되지 않은 것이다. 가장 최근의 주요한 변화로는 국회 내에 예산정칙처가 신설된 것을 들 수 있는데, 아직까지 예산심의 과정에서의 직접 적인 기여는 충분하게 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 예산의 전문적 심의에 대한 필요성은, 규모의 문제도 있지만, 지금과 같은 경제위 기 상황에서 국가의 역할 및 미래(경제)전망에 대한 국가적 합의를 충분히 해내기 어렵다는 점에서 더 큰 문제가 될 수 있다. 비전문적인 심사를 짧은 기간 내에 처리 함으로써 중장기적인 국가운용의 방향은 생각지도 못하고 당장 눈앞의 한해에 대한

45 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 논쟁만이 활성화되는 현상을 보이는 것이다. 또한 예산심의과정에서 헌법이 규정하는 국회의 처리시한이 제대로 지켜진 것은 지난 16년 동안 4차례에 불과할 정도라는 것도 큰 문제로 지적된다. 이는 헌법경시 풍토라고도 할 수 있겠지만, 현실과 법률 간의 괴리가 그만큼 크다는 뜻으로도 풀이 할 수 있다. 2. 해결하여야 할 정책현안 위와 같은 분석 및 해외사례의 비교연구를 통하여 우리가 해결하고자 하는 정책 현안은 아래와 같이 몇 가지로 나누어 제시할 수 있다. 1) 예결위의 위상과 기능의 적합성 가장 먼저 지적되는 것은 예산심의 주체로서의 예결위의 위상과 기능이 적절한가 라는 것이다. 현재와 같은 특위 형태가 아닌 상임위 전환을 요구하는 목소리가 지속 적으로 나오고 있고, 동시에 상임위로 전환되었을 때의 부작용에 대한 우려도 함께 제기된다. 이는 결국 예산심의를 둘러싼 여러 가치들 가운데 어떤 것을 더 중요하게 생각할 것인가라는 문제로 귀결된다. 예결위의 위상과 기능에 의문을 제기하게 되는 또 다른 요인은 예결위의 구성방식으 로 인한 전문성 문제이다. 예결위가 상임위가 아닌 특위로 구성됨으로써 많은 경우 예결 위원들은 초선 위원 위주로 구성되는 경향을 보인다. 2008년의 경우 총 예결특위 위원 50명 가운데, 초선의원이 30명 수준으로 매우 높은 편이며, 이는 국회 전체의 초선의원비 율(45%)보다도 훨씬 높다. 특히 정치적 이슈가 강한 해에는 이 비율이 훨씬 상승하는 경 향이 있는데, 예를 들어, 대선이 치루어졌던 2007년의 경우 예결위원의 92%가 초선의원 으로 채워졌다. 이처럼 초선의원 위주로 번갈아가며 맡는 관행은 전문성에도 문제가 있 지만, 예산 심의에서의 도덕적 행태 문제도 야기할 수 있게 된다. 어차피 돌아가며 예결 위를 담당하므로 자기 차례가 되었을 때 자기 지역구를 챙겨야 한다는 식의 모습을 보이 기 쉽다. 이러한 문제에 대해서는 예결위를 상임위화하고 구성방식을 바꾸는 대안을 찾아 7

46 K I P A The Korea Institute of Public Administration 야 할 필요가 있다. 혹은 기존의 틀을 유지하면서 예산심의를 위한 상임위의 역할을 강화하는 방안도 가능하다. 여러 선진국들의 다양한 사례는 역시 다양한 정치적 배 경을 갖고 있기 때문에 이에 대한 정교한 분석없이 우리의 경우에 어떤 방식이 타당 할 것인지를 일률적으로 말하기는 어렵다. 2) 예산심의의 시기와 기간 헌법과 국회법이 정하고 있는 예결위의 심의기간이 지나치게 짧다는 지적을 말한 다. 방대한 규모의 예산안을 실질적으로 심의할 수 있는 기간으로서 현행 60일의 기 간은 충분치 못하다는 것이다(영국과 독일은 120일, 미국은 240일에 달한다). 그러 나 이 문제를 직접적으로 바꾸기 위해서는 헌법을 개정해야 하는데, 이는 단순히 예 산심의제도를 개선하기 한 목적에 비추어 적절한 수단이라고 하기는 어렵다. 따라서 이 문제는 국정감사와의 연계문제, 상임위의 역할 강화 등 별도의 제도적 기반을 개정함으로써 다루는 것이 보다 적합할 가능성이 있다(예산안의 심의와 국 감이 연계되는 것은, 9월 정기국회에서 국감이 진행되면서 국감과 예산안 심의가 동 시에 부실해질 우려가 있기 때문이다). 또한 국회에서 실질적 심사를 하는 계수조정소위의 경우 지난 3년간 열흘에서 33일 정 도의 심의가 이루어졌으나, 2008년도에는 5일에 그치고 있어 어떤 의미에서 보더라도 국 회의 예산심의가 충분한 기간을 두고 이루어졌다고 하기는 어렵다. 이를 개선하기 위해서는 정부안 제출시기를 당기는 것이 하나의 대안일 수도 있 지만, 우리 정치제도하에서 예산안의 편성과정에 국회가 개입하는 것이 적절한가에 대한 치밀한 검토를 거쳐야만 한다. 3) 국회와 정당의 관계에서 오는 비효율성 8 우리나라의 예산심의가 비판받고 있는 또 다른 문제는 헌법기관으로서의 국회의 원 개개인보다는 정당의 입장과 상황이 우선시되는 경향으로 인하여 예산안을 그 자체로서 합리적으로 바라보지 않는다는 것이다. 이는 예산심의의 정파적 경향이라 고 할 수 있고, 방대한 국가예산을 합리성에 근거하여 처리하지 않는다는 비판에 해

47 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 당한다. 이러한 현상이 발생하는 것은 공천에 대한 고려 등이 원인일 수도 있고 교차 투표 를 부정적으로 보는 정치문화의 산물이기도 하다. 또한 상임위가 국회 운영의 실질 주체가 되지 못하는 것도 하나의 원인이 된다. 그러나 이러한 비판은 예산이라는 것이 고도의 정치적 행위임을 인정한다면, 일 정부분 감내하여야 하는 것일 가능성도 있다. 제 3 절 연구의 범위 및 방법 1. 연구범위 연구의 대상으로 검토하고자 하는 국가는 OECD 회원국들이고 그 중에서 특히 미국, 프랑스, 일본의 사례를 집중 검토한다. 미국은 우리나라에 커다란 영향을 미쳐 온 나라이고, 우리의 대통령제 역시 미국이 모델이 되었기 때문에 미국의 제도를 고 찰하는 것은 의미가 있다. 프랑스는 대통령제 국가이기는 하나 행정권이 국가수반 인 대통령과 행정부 수반인 수상으로 이원화되어 있는 통치체제이다. 의회의 권한 이 예산 면에서 강하지 못하였다는 점에서 우리나라에 미국보다 유사성이 큰 나라 라고 할 것이고, 우리의 제도 개선에 시사점이 클 수 있을 것이다. 일본은 우리나라 에 여러 가지 측면에서 많은 영향을 미친 국가이며, 우리의 제도가 서구의 제도를 직접 도입하기 보다는 일본을 통하여 간접적으로 도입된 경우가 많았기 때문에 일 본의 예산결산제도를 검토하는 것은 우리 제도를 이해하고 개선하는데 중요한 단서 를 제공할 수 있을 것으로 보인다. 의회가 행사하는 예산통제는 크게 사전적(ex ante) 통제와 사후적(ex post) 통제로 구분할 수 있는데 본 연구에서는 주로 사전적 통제만을 연구범위에 포함한다. 그 이 유는 두 가지이다. 첫째, 본 연구는 의회의 예산심의에 연구의 초점을 맞춤으로써 보다 심도있는 분석과 개선방안을 제시하고자 한다. 둘째, 사후적 통제는 주로 회계 감사 등을 포함하고 있기 때문에 우리나라의 현실에서는 헌법개정에 대한 논의를 9

48 K I P A The Korea Institute of Public Administration 포함해야 한다. 이렇게 논의가 확대될 경우 의회예산심의란 본 연구의 주제가 희석 될 가능성 때문에 연구범위를 제한하고자 한다. 2. 연구방법 1) 기존연구의 한계 (1) 기존연구 분석모형의 한계 10 예산심의와 관련된 기존의 연구는 구제도주의와 행태주의적 경향을 갖는다. 구제도주 의와 신제도주의는 정책현상이나 사회현상을 이해할 때 제도를 중시한다는 점은 일치하 지만, 제도를 바라보는 시각과 제도의 분석측면에서는 입장을 달리하고 있다. 구제도주의 가 제도의 개념과 속성을 단순히 묘사한 반면에 신제도주의는 제도가 인간의 행태에 어떠 한 영향을 미치는가 하는 동적인 분석에 초점을 맞추고 있다. 예를 들면, 구제도주의는 헌정구조, 통치제도 등의 차이점을 정태적으로 기술하여 국가 간의 정체체계의 특성을 설 명하며, 여기에 제도적 특징들을 정치현상과는 직접적으로 관련을 맺지 않는 외생적 변수 로 간주한다. 이런 접근방법에 의한 해외사례 연구들을 살펴보면 예산과정을 특정한 분석 틀을 토대로 분석하지 않고, 단순히 국가별 혹은 주제별 단순비교를 제시하고 있다. 구제도주의 이후에 나타난 행태주의는 구제도주의의 제도에 대한 설명은 객관적 사실에 대한 기술에 불과하며 인과적 설명과는 거리가 멀다 고 구제도주의를 비판 하며 의사결정권자 행태의 인과관계분석에 초점을 맞추고 보편적 이론 정립을 시도 한다. 그러나 행태주의 이후에 나타난 신제도주의는 행태주의의 인간행위의 보편 성으로는 개별국가의 제도적 특수성을 설명하지 못한다 라고 하여 행태주의를 비판 한다. 따라서 본 연구에서는 신제도주의적 접근방법으로 각국의 고유한 정치적 태도, 행태 그리고 자원의 배분방식 등의 제도적 특수성을 설명하지만 국가별 정책의 특 징을 개인의 합리적 선택의 합으로 파악하지 않고 국가 간의 제도적 차이에서 기인 한 것으로 보고 제도를 주요한 독립변수로 파악하여 정치현상을 분석한다(Immergut, 1992:57-89).

49 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 (2) 기존연구 개선방안의 한계 구제도주의적 접근방법에 의한 연구는 각국의 예산개혁이 도출되기까지의 맥락 은 물론 통합적 파악을 어렵게 한다. 기존 연구는 단순 비교형식의 연구방법을 통하 여 각국이 가지고 있는 장점을 우리나라에 대한 시사점으로 제시하고 있다. 예를 들 면, 의회의 전문성제고, 예산정보의 공개, 심의기간 연장, 상임위제도의 강화, 전문 위원 기능의 강화 등이 그것이다. 이러한 개선방안들을 제시하는 것은 각각의 제도가 그 국가에서 정착되는 맥락과 과정에 대한 이해없이 결과만을 우리나라에 이식하려는 것과 비슷하다. 2) 역사적 제도주의 분석 방법 역사적 제도주의는 시간의 흐름에 따라 사회현상 및 정책의 변화를 분석하는 역 사적인 분석방법을 택한다(염재호, 1994:23-25). 역사적 분석방법이란, 제도가 형성 된 과정의 특수한 상황을 이해하고 역사적 맥락하에서 인식하는 것을 말한다. 그리 고 역사적 분석은 정책결정에 영향을 미치는 제도의 형성과정까지 파악해내고자 하 며 제도의 연속성을 강조한다(배병룡, 1998:3). 역사적 제도주의에서 장기간에 걸쳐 형성된 제도적 맥락은 사회현상을 설명하는 하나의 독립변수로 파악한다. 역사적 제도주의에서는 제도의 정치경제적 환경과 이 익집단간의 정치적 상호작용 등과 같은 제도의 관계적 측면과 제도의 주변 황경과 의 연계성을 통하여 사회현상과 정책의 인과관계를 설명한다. 역사적 제도주의의 방법론적 특징은 인과관계의 복잡성, 다중복합적 인과관계, 설명변수 결합의 우연 성, 그리고 인과관계의 맥락성 등에 대한 강조라고 할 수 있다(하연섭, 2003:64). 요인들이 결합되는 우연성과 맥락성의 중시로 인하여 사례에 대한 비교연구와 역사 적 과정에 대한 분석, 비교 역사연구에 의존하게 되는 것이다(Skocpol, 2003). 또 다른 측면으로 살펴보면 역사적 제도주의는 방법론적 전체주의, 중범위이론 수준, 비교분석적 방법, 역사적 접근의 방법을 사용한다고 한다(김종성, 2002: 68-71). 반면에 일반적인 인과관계모형을 인정하지 않고 중범위 수준에서 인정하는 면으로 보면 역사적 제도주의는 이론이라기보다는 접근법, 분석틀 혹은 시각이라는 11

50 K I P A The Korea Institute of Public Administration 견해가 있다(정무권, 1996;Immergut, 1998). 하지만 유사한 사례에 대한 중범위 수 준의 비교 연구가 가능하고 특정현상을 둘러싼 복잡한 인과관계를 분석해 낼 수가 있는 장점이 있다. <표 1-1> 역사적 제도주의의 방법론적 특징 및 한계 학자 방법론적 특징 방법론적 한계 Skocpol 비교연구, 역사적 과정에 대한 분석 포괄적인 비교로만 가능 Immergut 비교분석, 정책안정과 변화간의 관계 인과관계의 불명확 Peter Thelen & Steinmo 하연섭 김종성 비교분석방법, 경로의존성, 제도의 고유성 정당관계 및 정치체계분석, 다중 인과관계 요소의 결 합, 불균등한 권력의 배분관계 인과관계의 복잡성, 다중복합적 인과관계, 설명변수 결합의 우연성, 그리고 인과관계의 맥락성 방법론적 개체주의, 중범위이론 수준, 비교분석적 방 법, 역사적 접근 제도변화를 예측 어려움 통계적 계량화가 어려움 인과관계의 불명확, 일반화가 어려움 일반화이론의 어려움, 행위자의 미시적 설명부족, 제도결정론의 초래 보편적 분석 어려움, 제도적 결정주의, 제도변화의 설명이 어려움 정무권 중범위 수준의 비교 연구, 특정현상의 복잡한 인과관계 접근법, 분석틀 수준 <표 1-1>은 기존의 학자들이 역사적 제도주의의 분석틀을 사용하는 측면에서 나 타나는 장단점을 나타냈다. 대체적으로 역사적 제도주의의 방법론적 특징은 비교분 석적이며, 사례분석으로 각 나라별로 제도의 특수성과 맥락성을 강조한다. 하지만 복합적 요인을 강조하므로 미시적 분석과 인과관계의 불명확이 나타나므로 일반화 이론으로 적용되기가 어려운 한계를 가진다. 12

51 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 <그림 1-1> 제도변화의 구조-제도-행위의 통합적 접근 잠재적 문제의 축적 촉발기재 결정적 분기점 구조 (기능적 필요성) (위기,충격,사건) (단절적 균형) 제도적 제약 (이념, 정치제도, 법 등) 제도 제도 t n 변화제약(기회) 변화 및 지속 제도 tn+1 (비)의도적 변화 및 지속의 결과 변화추진 행위 행위자 기능적 필요성인지 행위자의 이익 행위자의 자원 행위자의 전략 (이념혁신, 권력관계) 자료:김윤권(2005:320) <그림 1-1>은 역사적 제도주의 시각으로 제도변화의 과정을 전체적인 면에서 표 현하였다. 즉 제도내 행위자의 이익과 자원 그리고 전략이 변화를 추진하며, 기존의 제도는 외부환경의 충격과 제도적인 제약이 함께 어우러져 제도의 새로운 제도로 변화한다. 본 연구는 역사적 제도주의 분석방법에 기초한 분석틀을 활용하여 미국, 프랑스, 일본 등의 의회예산심의제도를 분석한다. 1) 제4장 연구설계 및 분석의 틀 에서 보여 1) 본 연구에서 사용되는 역사적 제도주의 방법론은 자료접근의 한계 등 여러 가지 제약 때문에 처음에 계획했던 만 큼은 충실히 사용되지 못했다. 그럼에도 불구하고 각국 제도의 맥락 을 가능한 많이 설명함으로써 제한적 역사 적 제도주의 방법론을 시도했다. 13

52 K I P A The Korea Institute of Public Administration 지듯이 정치적, 법적, 제도적, 행태적 변인들이 주요 변수로 분석되며 이들의 상호작 용을 밀도있게 서술한다. 제 4 절 기대효과 및 연구결과의 활용계획 본 연구를 통하여 우리가 기대할 수 있는 것은 현행의 예산심의 제도가 지닌 비효 율성과 비효과성의 문제를 해결하는 것이다. 이는 크게 보면 협력적 거버넌스의 이 념을 의회와 정부의 관계에 대입하는 것이며, 작게 보면 (예산심의를 둘러싼)의회의 운영방식을 개선하는 방안을 강구하는 것이다. 따라서 예산심의의 전문성을 강화하 고, 심의과정의 효율성을 제고하며, 정부에 대한 국민의 요구를 예산에 보다 잘 반 영할 수 있는 효과를 추구한다. 그러나 이 연구에서 다룰 수 있는 제언과 시사점은 정치제도의 변화 또는 헌법의 개정 등을 포함하지는 않는다. 이는 장기적이고 넓은 범위에서의 정치개혁 문제가 다루어질 때 예산에 대한 국회의 역할과 책임을 제고할 수 있도록 잠정적인 개선안 을 미리 마련해두는 수준에서만 이루어질 것이다. 따라서 이 연구의 정책적 제언과 기대는 다음의 내용에 한정하여 이루어지게 될 것이다. 1. 법제도적인 기여 1) 국회법의 개선을 통한 예산심의 제도의 개선 - 국회법 58조(위원회의 심사) - 국회법 81조(상임위원회 회부) - 국회법 84조(예산안 결산의 회부 및 심사) - 국회법 128조 (정부에 대한 자료의 요구) 14

53 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 2) 국가재정법 본 연구에서는 국회의 예산심의를 직접 다루지 않고 정부의 예산안 편성을 위한 내용이 주가 되므로, 예산심의 제도의 개선을 위하여 필요한 범위에서 제한적으로 다룰 예정이다. 2. 제도 운영 측면에서의 기여 1) 예결위 운영규칙 등 2) 상임위 및 특위 운영에 대한 정치적 제언 3) 예산안 편성 과정에서의 사전적인 검토와 합의를 가능케 하는 제도적 대안 3. 정책 고객의 설정 이 과제가 직접 기여할 수 있는 정책고객은 국회 및 국회의원이 되겠지만, 정부예 산안을 효과적으로 심의하고 정부 정책에 기여할 수 있다는 점에서는 모든 정부부 처와 일반 국민까지 정책고객의 범위로 설정할 수 있다. 다만 예산안을 직접적으로 다루는 집단으로 한정한다면 이 과제의 구체적인 정책고객 리스트는 아래와 같다. - 국회 및 국회의원 - 기획재정부 - 각 부처, 지자체 및 공공기관의 예산담당 공무원 15

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55 제 2 장 의회예산심의제도에 대한 이론적 접근 제1절 예산이론의 발전 제2절 예산심의와 의회의 역할 제3절 의회의 재정역할에 대한 국제 비교 :OECD 국가의 현황 분석 제4절 의회의 예산심의에 관한 비교연구 제5절 예산심의에 관한 의회의 역할에 관한 최근 동향

56 K I P A The Korea Institute of Public Administration 제2장 의회예산심의제도에 대한 이론적 접근 제 1 절 예산이론의 발전 1. 점증주의 예산이론 18 예산이론의 발전은 점증주의 예산이론과 합리적 예산이론 사이의 치열한 논쟁으 로 이루어져 왔다. Wildavsky의 1964년 저서 Politics of the Budgetary Process 에서 점증주의 예산이론에 대해 언급한 것이 점증주의 예산이론의 시초가 되었다. 점증 주의 예산이론은 예산과정 참여자들이 현실적으로 활용가능한 정보만을 사용하며, 경험에 기반한 결정을 사용한다고 하는데, 이러한 관점에서 인지능력의 한계 극복 을 위해 전년도 예산규모에서 매년 소폭의 변화만이 이루어진다는 것이다(Swain and Hartley, 2001:14). 예산의 결정에 있어, 한 분야의 예산의 증가는 이해관계자들 과 정치적 협상을 통해 이루어져야 하고 갈등의 최소화를 위해 정치적 합의가 필요 하다. 즉 인간의 능력의 한계로 매년 합리적인 예산의 결정은 불가능하고, 또한 정 치적 갈등의 최소화를 위해 점증주의적인 예산과정만이 가능하다는 것이다(조수현, 2006:9). 그러나 점증주의 예산이론은 공공재원 부족시의 재원배분 체계 설명의 한계점 (Schick, 1997a:16), 의회의 예산과정에만 초점을 맞추었다는 점(Swain and Hartley, 2001:13), 보장적 지출에 대한 설명의 부족(Cozzetto et al., 1995:33-34) 등으로 예 산과정에 영향을 미치는 모든 요인에 대한 설명이 불가능하다는 비판을 받고 있다.

57 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 2. 합리적 예산이론 정치적 관점 에 기반했다는 한계로 인하여 점증주의 예산이론은 합리적 선택이 론(rational choice theory)에 기반한 합리적 예산이론과 대립하게 되었다(Kettl, 1997: 448). 합리적 예산이론은 정부예산이 자원배분의 효율성과 사회적 후생에 미치는 영 향을 고려하는 경제적 시각과 자원의 효율적 관리 및 효율적 예산집행 등 관리기법 측면 모두에 관심을 두고 있다(Lynch, 1995:2-10). Key(1940)는 1930년대 품목별 예산제도 하에서 정부지출의 책임성과 통제만 강조 되고 공공지출의 배분의 결정근거에 관한 예산이론이 없음을 지적하며 체계적인 예 산이론의 필요성을 주장하며, 예산결정에 있어 한계효용이론을 도입이 필요하다고 하였다. Lewis(1952)는 예산과정에서 (1)기회비용의 고려, (2)한계효용체감의 법칙, (3)효과성에 따른 지출사업의 비교가 필요하다는 논의를 제공하였고, 이어 Allen Schick(1966)이 비용-편익분석 및 PPBS를 지지하며, 이것이 예산개혁에 있어 합리 성 를 추구하는 시도라고 파악하였다. 품목별 예산제도를 대체할 수 있는 보다 합리적인 예산과정의 이론적 실제적 시 도는 계속해서 진행되었고, 합리적 관점의 예산이론은 인간의 예산결정방식의 이상 적 형태로서 간주되고 있다. 하지만 합리적 예산이론은 실제로 인간의 능력의 한계 및 정치적 과정에 대한 고려가 부족하다는 비판을 받고 있다(Lynch, 1995:18-21). 합리적 예산이론은 합리적 선택이론의 기반가정 하에서(Kettl, 1997:448), 최근 공공선택이론(Public choice theory), 거래비용이론(Transaction cost theroy), 주인-대리 인이론(Principal-agent theory)으로 확장되어 왔다. 이러한 이론체계들은 정치현상, 경제현상 등 다양한 영역을 대상으로 발전하였지만 모두 합리적인 개인 이라는 가 정하에 정부예산과정에 대해 개인을 기초로 설명하고 있다는 특징이 있다(조수현 2006:13-15). 합리적 예산이론의 한계점은 첫째, 기능주의적 설명방식을 취한다는 점, 둘째, 사 회 내 불균형적 권력관계에 대한 고려가 부족하다는 점, 셋째, 예산과정 및 예산개 혁에 대한 제도적 맥락을 고려하지 않는다는 점이다. 19

58 K I P A The Korea Institute of Public Administration 3. 예산개혁의 시사점 품목별 예산제도를 개혁하기 위하여 성과주의 예산제도, PPBS, ZBB 등 예산과정 을 합리화하기 위한 시도가 이루어져 왔다. 이러한 움직임이 매번 큰 효과를 발휘한 것은 아니지만 예산개혁을 설명하는데 다음과 같은 시사점을 제공하고 있다(Kettl, 1992:87-90). 첫째, 각 개혁들이 남긴 유용한 기법들은 예산참여자들에게 유용한 정보를 제공 함으로서 예산과정을 향상시켰다는 것이다. 그러나 이러한 다양한 기법들이 정치적 가치에 부응하는 방식으로 활용됨으로써 그 효과의 지속성을 담보할 수는 없다는 문제를 동시에 안고 있다. 둘째, 예산과정의 핵심에는 이해관계자들 간의 갈등, 즉 정치가 존재하고 있는데, 예산과정의 구조 변화 역시 정치과정에 따라 권력의 분배 구조를 변화시킴으로서 정치적 비용을 초래한다는 것이다. 셋째, 예산개혁의 효과 는 정치적 제도적 맥락의 제약으로 인해 의사결정 수준, 정부 수준, 정책의 속성에 따라 다르게 나타난다. 제 2 절 예산심의와 의회의 역할 20 의회의 역할과 기능은 1)대의(representation), 2)입법(lawmaking), 그리고 3)감시 (oversight)로 대별된다. 이런 역할은 정부예산에도 그대로 적용된다. 국민의 의견을 예산에 반영하고, 관련 법(재정관계법 및 예산부수법안)을 제정하며, 또 정부예산이 효율적으로 사용되고 있는지 감시하는 기능이다. 국가마다 조금씩 차이가 있긴 하지만, 일반적으로 예산 싸이클(행정부의 예산편 성 의회의 예산심의 행정부의 집행 결산 및 감사)은 대동소이하다. 이 싸이 클 속에서 의회와 행정부의 역할 및 기능은 국가마다 매우 다양하다. 역사와 환경이 다르며, 대응방식이 같을 수 없기 때문이다(path dependent). 의회가 정부예산과 관련하여 예산순기(budget cycle) 전체에 걸쳐 직간접적인 영 향력을 행사할 수 있다. 그러나 다음 <그림 2-1>에서 보여지는 것처럼, 예산편성과

59 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 정, 지출관리, 회계관리 등 써클 안쪽의 기능은 행정부가 제1차적인 역할을 하고, 써 클 바깥 쪽의 영역(기획, 국민경제와 관계 등)에 있어서는 의회를 비롯한 시민사회 와의 상호관계가 중요하다. <그림 2-1> 예산 과정 상 의회와 행정부의 관계 자료:Stepenhurst(2007) 그리고 의회와 행정부의 역할 구분에 있어서, 의회의 사전적(ex ante) 통제와 사후적(ex post) 통제를 나누어 살펴보는 것이 일반적으로 사용하는 접근법이다 (Stapenhurst,:53) 사전적 통제란 행정부가 예산과 관련한 기획을 세우고, 지출금액을 할당, 편성하는 과정에 의회가 어떻게 간여할 수 있겠는가 하는 문제이고, 사후적 통제란 재정보고서 작성 및 제출, 외부 감사, 평가 등의 과정에서 의회의 역할을 말 한다. 1. 사전적(Ex ante) 예산통제권 예산이 성립되기 이전부터 성립될 때까지 의회가 행정부에 행사할 수 있는 영향 21

60 K I P A The Korea Institute of Public Administration 력을 사전적 예산통제권이라고 한다. 사전적 예산통제권은 국가마다 매우 다양한데, 다음과 같은 질문들에 대해 어떤 답변이 가능한가 여부로 의회의 사전적 예산통제 권이 크다 혹은 작다고 말할 수 있다. 1 의회가 중기재정계획을 기속력(binding) 있게 승인해주는가? 2 만약 기속력 있는 중기재정계획을 승인해주는 권한을 갖고 있다면, 총액만 승 인해줄 수 있는가 아니면 지출항목이나 분야별로 재원배분까지 포함한 중기계 획을 승인할 권한이 있는가? 3 의회는 행정부가 제출한 예산안을 어느 정도로 수정할 수 있는가? 즉, 증액, 삭감 등을 제한 없이 할 수 있는가 아니면 수정에 있어서 제약이 있는가? 프랑 스의 경우, 최근까지도 의회가 감액만 할 수 있고, 증액은 못하도록 하고 있었 다. 미국의 경우에도 의무적 지출(대부분 사회복지 지출)에 대해서는 새로운 세원이 수반되거나, 다른 지출항목을 삭감하지 않는 한 증액할 수 없도록 하고 있다. 4 일반적으로 의회는 행정부에 비하여 예산과 관련한 정보가 부족하며, 또 행정 부 예산안을 심의할 시간도 부족하다. 따라서 의회를 지원해주는 비정파적 예 산사무처 (non-partisan budget office)가 있는가/없는가 여부에 따라서 의회의 사 전적 예산통제권이 강한가/약한가 판단해볼 수 있다. 2. 사후적 예산통제권(1):예산집행과정에 대한 의회의 예산통제권 예산집행과정에 있어서 이용 및 전용을 의회 승인 사항으로 할 것이냐, 행정부 자율로 할 것이냐에 따라 의회의 예산통제권이 달라진다. 예산집행 상 이전용의 문 제는 내각제 보다는 대통령제에서 문제가 된다. 3. 사후적(Ex post) 예산통제권(2):감사와 평가 22 대부분의 국가가 독립적인 외부 감사기관을 통해 결산보고서를 작성하여 의회에

61 KIPA 연구보고서 의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구 제출하게 하고 있다. 결산보고서는 대체로 정부의 재정상태를 보고하고, 예산지출 로 인한 성과를 보고한다. 의회가 결산과 관련하여 영향력을 미칠 수 있는 것은, 차년도 혹은 미래의 예산규모나 재원배분이 아니고, 대부분 재무관리행정 분야에 국한되는 경우가 많다. 의회의 예산통제권을 상기와 같이 분류하였다 하더라도, 실제로 그 권한을 어떻 게 사용하는가 여부는 국가마다 매우 다양하다. 문제는 이런 다양성 속에서, 의회와 행정부의 재정역할 정립에 관한 어떤 질서가 있지 않을까 해서 많은 국제 비교 연구 들이 진행되었다. 본 장에서는 1) 주요 국가들이 정부예산과 관련하여 행정부와 입법부간에 어떻게 역할을 정립하고 있는지, 그 현황을 분석하고(제2절), 2) 국가간 다양성 속에서 의회 의 역할에 대한 질서를 찾기 위한 기존의 연구들을 검토한 다음(제3절), 3) 본 연구 에서 시도하고자 하는 특정 국가(예, 미국, 일본)에 대한 심층분석에 대비한다. 제 3 절 의회의 재정역할에 대한 국제 비교:OECD 국가의 현황 분석 1998년에 OECD는 회원국을 대상으로 의회의 예산심의와 관련된 현황을 조사하 였다. 이 조사는 의회의 재정역할에 대하여, 포괄적이면서도 객관적인 최초의 공식 적인 데이터로서, 이후 의회 재정권에 관한 국제 비교 연구와 분석을 촉발하였다. 이 OECD Budgeting Database에 수록된 국제 비교 자료를 중심으로 국가간 의회 재 정권의 다양성을 살펴본다. 2) 1. 사전적 예산통제권 행사의 현황 의회의 사전적 예산통제권은 다음과 같은 경우에 더 크다고 할 수 있다. 즉, 1) 행정부는 의회로부터 중기재정계획에 대한 승인을 받아야 할 때, 2) 의회가 예산수 2) 이 데이터베이스는 2004년에 World Bank에 의해서 라틴 아메리카 국가들에 대한 추가적인 조사가 실시되어 보강되었다. 23