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1 연구보고서 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 박재곤 최윤기 김영수 송하율 김찬준 최준석 김현우 김영민 정준호 나카무라 코지로

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3 머 리 말 지역산업정책은 국민의 정부 이후 지역산업의 경쟁력을 강화하 고 지역 간 균형발전을 도모하기 위해 본격적으로 추진되어 왔습 니다. 지역산업정책의 중요성은 지역산업의 경쟁력이 국민경제의 경쟁력과 지역 간 균형발전에도 큰 영향을 미치기 때문입니다. 이 에 따라 지역산업정책은 참여정부에서 국가균형발전이 국가적 과 제로 대두된 이후 국정과제의 한 축으로 유지되어 오고 있습니다. 박근혜정부에서도 국민에게 행복을 주고 지역에 희망을 주는 지역 발전정책의 일환으로 일자리 창출을 통한 지역경제 활력 제고가 추 진되고 있습니다. 그러나 지난 15년간 지역산업정책을 추진해 오면서 정책의 목표, 추진방식, 프로그램 등에 일관성이 없는 측면이 있습니다. 정책의 목표는 정부에 따라 지역경제 활성화, 국가균형발전, 지역경쟁력 강 화, 주민의 삶의 질 향상 등으로 변해 왔습니다. 주요 육성대상 산업 도 전략산업, 선도산업, 주력산업 및 협력산업 등으로 개편되어 왔 습니다. 대상산업의 수도 시 도별 1개에서, 2~3개, 4개로 확대되었 으며, 최근에는 8개까지 확대되었습니다. 정책의 성과를 제고하기 위해서는 정책의 목표, 전략, 추진 주체, 수단 등에 일관성을 유지할 필요가 있습니다. 이를 위해서는 지역산업정책에 대한 이론적 기반 을 강화할 필요가 있습니다. 본 보고서는 지역산업정책에서 제기되는 이론적, 실증적 주요 이 슈들에 대해 분석함으로써 정책의 개선방향을 제시하고자 하였습 니다. 지역산업정책에서 제기되는 주요 이슈들이 무엇인지 식별

4 하고, 이들을 이론적, 심층적으로 분석하였습니다. 주요 이슈로는 지역산업정책의 개념과 범위, 논거, 목표, 전략, 추진주체, 수단 등 을 다루었습니다. 특히 지역산업정책의 목표, 전략, 추진주체 등에 서 논쟁적인 이슈를 검토하였습니다. 이를 위해 문헌연구, 해외 사 례분석, 전문가 설문조사, 통계 분석, 계량 분석 등 각 이슈별로 적 절한 연구방법을 사용하였습니다. 지역산업정책의 의의와 한계 를 명확히 하고, 향후 정책의 개선방향을 제시하였습니다. 본 연구 의 결과는 향후 지역산업정책의 성과 제고에 기여할 것으로 기대 합니다. 본 보고서의 집필에는 연구원 내외의 많은 연구자가 참여하였습 니다. 1장, 2장, 7장은 박재곤 박사가 집필하였습니다. 3장은 김찬준 박사와 김영수 박사가, 4장은 박재곤 박사, 최준석 박사가 집필하였 습니다. 5장은 박재곤 박사, 최윤기 박사를 비롯하여 연구원 외부에 서 정준호 교수(강원대학교)와 일본의 나카무라 코지로 교수(류코 쿠대학)가 참여하여 집필하였습니다. 6장은 송하율 연구위원과 김 찬준 박사가 집필하였습니다. 김현우 연구원과 김영민 연구원은 자 료의 정리와 요약을 담당하였습니다. 저자들을 대신하여 보고서에 대해 유익한 논평과 보완방향을 제 시해 주신 목원대학교의 박경 교수, 지역발전위원회의 김상모 국장, 산업통상자원부의 정재남 과장, 그리고 산업연구원의 김선배 박사 와 김천곤 박사에게 감사를 드립니다. 또한 토론에 참가하여 보고 서에 대해 유익한 논평을 해 주신 변창욱 박사에게도 고마움을 표 합니다. 아무쪼록 본 보고서가 지역산업정책에 관심을 갖고 계신 연구자 와 정책 담당자, 그리고 실행기관 관계자에게 조금이나마 도움이 되

5 기를 기대합니다. 그리고 본 보고서의 내용과 주장은 저자들의 개인 의견이며, 본 연구원의 공식견해가 아님을 밝혀둡니다. 2014년 12월 산업연구원장 김도훈

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7 차 례 머리말 3 요약 15 제1장 서론 연구의 배경과 필요성 연구의 목적과 구성 44 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 지역산업정책의 개념과 범위 지역산업정책의 논거와 정당성 지역산업정책 관련 이론 검토 이론적 측면에서의 지역산업정책의 주요 이슈 88 제3장 지역산업정책의 추진 과정 및 지역산업의 변화 지역산업정책의 추진 과정과 주요 변화 지역산업의 변화 추이 지역산업의 클러스터링 현황 실증적 측면에서의 지역산업정책의 주요 이슈 147 제4장 지역산업육성정책에 대한 해외사례 및 설문조사 결과 분석 지역산업정책 해외사례 지역산업정책 설문조사 결과 분석 210

8 제5장 지역산업정책의 목표와 전략 지역산업정책의 목표 : 효율과 형평 지역산업정책의 전략 1 : 산업타기팅 지역산업정책의 전략 2 : 클러스터 형성 지역산업정책의 전략 3 : 내생적 발전전략 301 제6장 지역산업정책의 주체 및 지원수단 지역산업정책의 주체별 역할 지역산업정책 지원수단의 구성 지원수단의 배분 - 지역별 배분을 중심으로 359 제7장 지역산업정책의 개선방향 기본방향 정책 개선방향 세부 추진과제 예시 401 참고문헌 409 부록 423 Abstract 457

9 표 차례 <표 1> 지역산업정책의 유형별 범위와 내용 16 <표 2> 소득수준과 지역 격차 간 관계 추정 결과 28 <표 3> 지역산업정책 중점내용의 개선방향 32 <표 4> 지역산업정책 개선방향의 예시적 추진과제(안) 36 <표 1-1> 지역산업정책의 전개과정 41 <표 1-2> 선행연구 검토 47 <표 2-1> 지역산업정책의 유형별 범위와 내용 59 <표 2-2> 지리적 집중과 분산에 영향을 미치는 요인들 71 <표 2-3> 산업정책의 선별적 방식과 기능적 방식 77 <표 2-4> 산업정책에 대한 세 가지 시각 79 <표 2-5> 시장에 대한 정부 개입의 수준 80 <표 2-6> 신산업정책의 디자인 84 <표 3-1> 지역발전정책 추진경과 101 <표 3-2> 4대 지역산업진흥사업 투자 현황 103 <표 3-3> 9개 지역산업진흥사업 투자 현황 104 <표 3-4> 지역산업정책 방향의 전개과정 106 <표 3-5> 광역경제권선도산업육성사업의 연도별 지원금액 108 <표 3-6> 광역경제권선도산업육성사업의 권역별 지원 현황(국비 기준) 108 <표 3-7> 사업기능별 지원 현황(국비 기준) 109 <표 3-8> 지역전략산업육성사업 지원금액 110 <표 3-9> 광역선도사업 대비 경제협력권사업의 주요 개선방향 113 <표 3-10> 사업별 기능별 예산 비중 117 <표 3-11> 사업별 국비 지방비 매칭비율 117 <표 3-12> 대구시의 지원대상 산업 현황 120 <표 3-13> 지역산업정책 대상 중심의 주요 산업 분류체계 129 <표 3-14> 광역시 지역의 산업별 전국대비 비중 현황(2012년, 종사자 수 기준) 132

10 <표 3-15> 광역도 지역의 산업별 전국대비 비중 현황(2012년, 종사자 수 기준) 134 <표 3-16> 분석대상 제조업의 구분 136 <표 3-17> 제조업 고용의 지리적 집중 139 <표 3-18> 비공간적 공간적 통계량의 조합에 따른 예비 클러스터의 판별 143 <표 3-19> 주요 사업의 지원예산 추이 156 <표 3-20> 지역산업정책의 주요 이슈 비교 157 <표 4-1> EU 가입 28개 회원국과 6개 가입 후보국의 경제력 비교(2012) 161 <표 4-2> 유럽구조기금의 종류와 사업지원내용 164 <표 4-3> RDA의 단일 예산 규모 177 <표 4-4> RGF의 자금 규모 178 <표 4-5> 프랑스의 12개 신성장산업분야 194 <표 4-6> 일본 지역산업정책의 변천 205 <표 4-7> 지역산업정책 전문가 대상 조사 항목 211 <표 4-8> 전문가 설문 응답자의 특성 212 <표 4-9> 지역산업정책의 향후 개선방향(상위 15개) 223 <표 5-1> 소득수준과 지역 격차 간 관계 추정 결과 244 <표 5-2> 지역별 전략산업 및 특화분야 257 <표 5-3> 광역시 도 중복 전략산업의 지역별 중점분야 257 <표 5-4> 광역경제권 1단계 사업의 선도산업 및 프로젝트 현황 259 <표 5-5> 광역경제권 2단계 사업의 선도산업 및 프로젝트 현황 260 <표 5-6> 시 도 주력산업의 유형 262 <표 5-7> 주력산업 선정기준 262 <표 5-8> 협력산업 정량적 선정기준(2단계) 263 <표 5-9> 광역시 도별 주력 협력산업 선정 결과 264 <표 5-10> 시장조직의 비교 : 네트워크와 클러스터 273 <표 5-11> 집적경제 효과 추정에 사용된 변수와 정의 281 <표 5-12> 산업별 집적경제의 결정요인 추정결과(1) 291 <표 5-13> 산업별 집적경제의 결정요인 추정결과(2) 293 <표 6-1> 클러스터의 이론적 편익 329

11 <표 6-2> 지역정책의 패러다임 변화 330 <표 6-3> 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담 336 <표 6-4> 향후 중앙정부와 지방자치단체의 기능별 역할분담(안) 338 <표 6-5> 클러스터 유형별 특성 및 중점사업 추진 방향 348 <표 6-6> 주요 지역산업육성사업 프로그램별 지원수단 350 <표 6-7> 정책수단이 기업성과에 미치는 경로 351 <표 6-8> 선도산업 육성사업의 R&D 유형별 지원 가이드라인 개요 352 <표 6-9> 광역선도산업육성사업의 산업생태계지원 메뉴판 353 <표 6-10> 산업통상자원부 지역산업지원사업의 지역별 지원 추이 362 <표 6-11> 지역별 산업규모 현황(2012년 기준) 364 <표 6-12> 제조업 생산액 기준 지원의 상대적 집중도 365 <표 6-13> 제조업 종사자 수 기준 지원의 상대적 집중도 366 <표 6-14> 제조업 사업체 수 기준 지원의 상대적 집중도 366 <표 6-15> 1인당 소득(1인당 GRDP) 대비 지원의 상대적 집중도 368 <표 7-1> 지역산업정책 중점내용의 개선방향 373 <표 7-2> 지역정책의 패러다임 비교 380 <표 7-3> 지역산업정책의 접근 유형 394 <표 7-4> 지방분권의 편익과 비용 비교 395 <표 7-5> 균등배분에서 지역산업 여건을 반영한 예산 배분(안) 402 <표 7-6> 포괄보조방식의 예산 확대(안) 403 <표 7-7> R&D 중심에서 지역혁신역량 제고 지원 확대(안) 405 <표 7-8> 모든 지역을 정책 대상에 포함(안) 406 <표 7-9> 선별적 산업정책의 적용 범위(안) 408 <부표 1> 제조업 산업구조고도화 지수 425 <부표 2> 서비스업 산업구조고도화 지수 425 <부표 3> 제조업 노동생산성 426 <부표 4> 기초소재형 제조업 노동생산성 426 <부표 5> 가공조립형 제조업 노동생산성 427 <부표 6> 생활관련형 제조업 노동생산성 427

12 <부표 7> 서비스업 노동생산성 428 <부표 8> 시 도 주력산업과 협력산업 관계 429 <부표 9> 산업별 지역경쟁력 분석 종합 431 <부표 10> 시 도별 산업경쟁력 분석 종합 434 <부표 11> 집적도 분석결과 441 <부표 12> 특화도 분석결과 444 <부표 13> 성장성 분석결과(종사자 수 기준) 446 <부표 14> 성장성 분석결과(부가가치 기준) 448 <부표 15> 생산성 분석결과 450

13 그림 차례 <그림 1-1> 연구 흐름도 48 <그림 2-1> 지역산업정책의 개념과 범위 51 <그림 3-1> 1995~2010년 기간 지역산업정책 지원사업 변화 115 <그림 3-2> 광역선도 특화사업 경제협력권사업 등 지원사업 변화 115 <그림 3-3> 지역산업정책 추진기관의 변화 추이 119 <그림 3-4> 비수도권 지역의 전국대비 비중 추이 121 <그림 3-5> 비수도권 지역의 전국대비 산업별 종사자 수 비중 추이 122 <그림 3-6> 비수도권 지역의 전국대비 산업별 부가가치 비중 추이 123 <그림 3-7> 제조업 산업구조고도화(좌) 및 생산성(우) 비교(전국=100) 126 <그림 3-8> 서비스업 산업구조고도화(좌) 및 생산성(우) 비교(전국=100) 127 <그림 3-9> 산업별 지역 간 생산성 격차 추이 128 <그림 3-10> 산업별 예비 클러스터의 공간 분포 145 <그림 3-11> 산업별 예비 클러스터의 공간 분포 146 <그림 4-1> EU, 국가, 그리고 지역의 협력관계 163 <그림 4-2> 영국 지역정책의 추진체계 개편 내용 176 <그림 4-3> 국가-레지옹 간 계획계약 수립 절차 189 <그림 4-4> 경쟁거점정책의 추진체계 191 <그림 4-5> 지역산업정책의 정의 213 <그림 4-6> 지역산업정책의 시행 시 정부 개입 논거 213 <그림 4-7> 지역산업정책의 목표별 중요성 214 <그림 4-8> 지역산업정책의 추진 방식 214 <그림 4-9> 지역산업정책의 주도 방식 215 <그림 4-10> 지역산업정책의 발전 전략 216 <그림 4-11> 지역산업정책 대상의 공간적 범위 216 <그림 4-12> 지역산업정책의 추진 주체 기관 217 <그림 4-13> 지역산업정책 주요 활동별 추진 주체 218 <그림 4-14> 지방자치단체에 자율성 부여 시 제약 요인 218

14 <그림 4-15> 지역산업정책의 추진을 위한 정책 수단 219 <그림 4-16> 지역산업정책의 형평성 : 국비 예산 균등 분배 정도 220 <그림 4-17> R&D분야와 비R&D분야에 대한 지방비 매칭 비율 221 <그림 4-18> 지원수단에 대한 메뉴판 제시 적합성 222 <그림 4-19> 지역산업정책 추진에 영향을 주는 대내외 환경 변화 222 <그림 5-1> 경제발전과 지역 간 격차 : 발전된 역U자형 226 <그림 5-2> 경제 효율성과 지역 간 형평성의 상충관계 227 <그림 5-3> 신경제지리학의 경제성장과 공간집적(2지역 모형) 229 <그림 5-4> 효율과 형평의 상호보완적 관계 231 <그림 5-5> 집적, 성장, 그리고 지역 간 불균등 관계 236 <그림 5-6> 소득수준과 지역 격차 간의 관계 245 <그림 5-7> 클러스터의 핵심적 구성요소 274 <그림 6-1> 중앙정부 재원의 배분경로 332 <그림 6-2> Armstrong & Taylor(2000)의 지역정책 체계 및 수단 342 <그림 6-3> 산업지원의 효율과 형평 산점도 369

15 요 약 제1장 서 론 지역산업정책은 1999년 국민의 정부 이후 지역산업의 경쟁력을 강화하고 지역 간 균형발전을 도모하기 위해 본격적으로 추진되어 왔다. 그러나 지난 15년간의 추진과정에서 정책의 목표, 추진방식, 지원프로그램 등에 일관성이 없는 점이 지적되어 왔다. 정책의 성과 를 제고하기 위해서는 이론적 기반을 강화하여 정책의 목표, 접근방 식, 수단 간에 정합성을 유지할 필요가 있다. 본 연구는 지역산업정책의 추진과정에서 제기되는 주요 이슈들 이 무엇인지 파악하고, 이론적으로 심층적으로 분석하고자 한다. 주 요 이슈에 대한 분석을 통해 지역산업정책의 의의와 한계를 명확하 게 하고, 정책의 개선방향을 제시함으로써 향후 지역산업정책의 성 과 제고에 기여하고자 한다. 본 연구는 중범위 수준에서 문제를 인 식하고 분석하였으며, 지역산업정책의 개념과 범위, 논거, 목표, 전 략, 추진주체, 지원수단 등을 주요 이슈로 다루었다.

16 16 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 1. 지역산업정책의 개념과 논거 지역산업정책이란 지역의 산업을 유지 발전시키기 위한 정부 및 공공부문의 의도적 개입이라고 정의할 수 있다. 지역산업의 생산성 향상과 경쟁력 제고를 통해 국민경제의 성장을 촉진하는 중앙정부 와 지방정부의 정책이라고 할 수 있다. 지역산업정책을 지역정책과 산업정책의 매트릭스 형태로 고려할 경우 4가지 유형으로 구분할 수 있는데, 지역정책을 지역 간과 지역 내 정책으로, 산업정책도 산 업 간과 산업 내 정책으로 구분할 수 있다. 지역산업정책에서 정부 개입의 논거는 지역정책과 산업정책의 각 측면에서 찾아볼 수 있다. 지역정책 차원에서는 지역 간 격차가 자원의 효율적 이용을 저해한다는 경제적 측면과 지역 간 격차가 사 <표 1> 지역산업정책의 유형별 범위와 내용 지역 내 지역 간 산업 내 <Ⅰ> [지역 내 산업조직정책] 1 각 산업의 고도화 또는 경쟁력 제고 <Ⅲ> [지역 간 산업조직정책] 1 산업 내, 지역 간 역할/기능 분담 (연구 vs. 생산, 제품 vs. 부품) 2 지역 간 과당경쟁방지 논리 (기업 수 중요, 지역 수는 아님) (지역 간 경쟁과 협력 모두 가능) 산업 간 <Ⅱ> [지역 내 산업구조정책] 1 A산업(쇠퇴산업) B산업(성장산업) 2 지역 내, 산업 간 연관관계 강화 (가치사슬 강화, 소재-부품-제품 간) <Ⅳ> [지역 간 산업구조정책] 1 X지역 A산업 Y지역 B산업 (정책 추진 곤란) 2 지역 간, 산업 간 연관관계 강화 (X지역 제품, Y지역 소재) (글로벌 소싱으로 현실성 불명확) 3 지역 간, 산업 간 역할/기능 분담 (중심지 고차서비스, 주변지 생산)

17 요약 17 회적 불균등과 갈등을 초래하여 사회의 결속을 저해한다는 사회적 측면이 있다. 산업정책 차원에서는 시장기구에 의한 자원배분이 효 율적이지만, 시장실패가 일어나는 경우에는 이를 교정하기 위해 정 부개입이 필요하다. 정부실패에 비해 시장실패가 클 경우 자원배분 의 효율성을 높일 수 있기 때문에 정부개입이 정당화된다. 2. 지역산업정책 관련 이론 검토 지역정책과 관련된 이론으로는 신고전학파, 케인스학파, 누적적 인과모형, 신경제지리학 등을 검토하였다. 신고전학파는 경제가 성 장함에 따라 지역 간 소득격차가 축소된다는 주장을, 반대로 누적 적 인과모형과 신경제지리학에서는 지역 간 격차는 유지되거나 확 대된다는 주장을 한다. 누적적 인과모형은 성장이 누적적이고 자기 강화적 경향을 보이는 특성에 주목하고 있다. 신경제지리학은 시장 이 큰 지역에 기업(생산자)과 노동자(소비자)가 집적하고, 시장은 더 욱 커지고, 기업과 인구가 집중하게 되어 지역 간 격차는 확대된다 고 주장한다. 산업정책은 시장실패가 일어나는 영역에 정부가 개입하여 교정 함으로써 자원배분의 효율성을 제고하고, 산업을 육성하고 경제의 생산성을 향상시키는 것을 목적으로 한다. 산업정책은 산업구조정 책과 산업조직정책으로 구분할 수 있고, 산업구조정책에서 핵심적 인 이슈 중의 하나는 선별적 산업정책이다. 선별적 산업정책은 정책 실패의 위험을 안고 있다. 비효율적인 분야에 자원을 투입할 수 있 고, 민간의 기업가정신을 훼손할 수 있다. 지대추구행위를 조장하 여 부패와 비효율을 초래할 수 있다. 한편, 정부의 개입수준에 따라

18 18 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 신고전학파, 제도학파, 진화론적 경제학 등의 세 가지 시각이 있다. 신고전학파는 제한적 개입을, 제도학파는 가벼운 개입을, 진화론적 경제학은 전략적인 개입을 주장한다. OECD(2012)에서는 소프트한 산업정책을 강조하고 있다. 이는 제도학파의 Rodrik(2004)이 민간과 공공의 협력에 의해 제약과 기회를 모색하는 자기발견 과정이라는 개념에 근거하고 있다. 스마트 전문화 전략과도 맥락을 같이한다. 3. 이론적 측면에서의 지역산업정책의 주요 이슈 지역산업정책의 목표 지역산업정책에서 지역 내 정책과 산업 내 정책은 성장과 발전을 지향하고 있으나, 지역 간 정책은 지역 간 격차를 축소하는 방향으 로, 산업 간 정책은 산업 간 격차를 확대하는 방향으로 전개된다. 따 라서 어디에 더 가치를 부여하느냐에 따라 지역산업정책의 목표, 내 용, 전략, 수단 등이 달라질 수 있다. 본 연구에서 지역산업정책은 지 역산업의 발전을 위한 공공부문의 개입으로 본다. 정책의 목표는 지 역산업의 생산성 향상, 경쟁력 제고, 성장 잠재력 확충 등을 통한 지 역경제의 성장에 둔다. 그럼에도 불구하고 지역정책의 속성을 내포 하고 있기 때문에 지역 간 격차 완화의 내용이 포함될 수도 있을 것 이다. 지역산업정책의 전략 지역산업정책에서 지역 및 산업에 대한 선별적 정책에 대해 살펴

19 요약 19 보았다. 지역의 경쟁력의 총합이 국가 경쟁력이기 때문에 국가 차원 에서는 모든 지역산업을 육성대상으로 보는 것이 합당하다. 그러나 지방정부는 해당 지역의 산업을 육성하는 데 성장산업 또는 신산업 을 선정하여 육성하는 것이 필요할 수 있다. 국가는 모든 지역의 모 든 산업에 기능적으로 접근해야 하며, 지방정부는 해당 지역의 특정 산업을 선정하여 지원하는 선별적 방식이 필요할 수 있다. 지역산업정책의 추진주체 지역산업정책은 국가가 추진하는 영역과 지방정부가 추진하는 영역을 포함한다. 국가는 지역산업정책을 정책적 과제로 인식하여 각 지역산업의 경쟁력을 높일 수 있도록 지원하는 정책을 편다. 지 방정부는 해당 지역의 경쟁력 강화와 산업발전을 위해 주요 산업 을 고도화하고 성장유망산업을 육성한다. 지방정부는 지역별 여건 이나 주요 산업의 구성, 성장 잠재력 등에 대해 가장 잘 알고 있으므 로 지역 주도의 산업정책을 펼 수 있다. 지역의 자원과 잠재력을 최 대한 활용하여 성장을 촉진하기 위해서는 지역 내의 다양한 경제주 체의 참여와 협력이 요구된다. 이런 측면에서 민간의 참여가 강조 된다. 지역산업정책의 지원수단 지역산업정책의 수단으로는 전통적으로 인프라 확충, 보조금, 조 세혜택, 금융혜택, 산업입지공급 등을 사용해 왔다. 최근에는 인프 라 확충보다는 연구개발, 인적자본 확충 등 혁신을 촉진하는 수단을

20 20 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 주로 사용한다. 동태적 혁신을 유발하는 수단으로 경쟁촉진정책도 많이 활용되고 있다. 지역산업의 경쟁력을 제고하기 위해 지방정부 가 주도하여 지역의 내생적 발전을 도모하기 위해서는 지방정부의 역량을 확충하는 것이 중요한 과제다. 제3장 지역산업정책의 추진 과정과 주요 이슈 1. 지역산업정책의 추진 과정과 주요 변화 우리나라의 지역산업정책은 시기별로 변화해 왔다. 1990년대 들 어 정부는 지역 R&D 혁신기반을 구축하였고, 1995년에 기술하부구 조 확충 5개년계획으로 테크노파크 조성사업을 추진하였다. 1999년 부터 균형발전을 도모하고 지역의 경제 및 산업기반 조성을 위해 지역산업진흥사업을 추진하였다. 2008년에 지역전략산업육성사업 (Post 4+9)을 추진하였고, 2008년 이명박정부는 글로벌 경쟁력 강화를 위해 광역경제권을 설정하고 광역경제권선도산업육성사업을 추진 하였다. 박근혜정부에서는 지역의 특화 발전을 위한 지역산업정책 을 추진하고 있으며, 지자체 간 자율 협의를 통해 권역을 설정할 수 있는 경제협력권을 도입하여 사업을 추진하고 있다. 정부의 국정방향에 따라 지역산업정책의 지원형태 및 내용이 다 양하게 변화하였다. 1 시 도 단위에서 광역단위로, 다시 시 도 단 위로 변화하는 등 공간적 범위가 바뀌게 되었다. 2 인프라, 연구개 발 등 세부 분야의 예산 비중이 크게 변화하였다. 참여정부에서는 인 프라 사업이 대부분을 차지하였으나, 광역경제권선도산업육성사업

21 요약 21 에서는 연구개발의 비중이 82.2%로 높아졌다. 3 지역산업진흥사업 은 5년 단위로, 이명박정부에서는 3년 단위로 추진되었고, 박근혜정 부에서 경제협력권 사업은 3년 단위로 계획되어 있다. 4 테크노파 크, 특화센터, 전략산업기획단, 지역산업평가단 등 지역산업정책의 실행기관이 설립되었다. 5 지역별 지원 대상 산업 수가 시 도별 1개 에서 2~3개, 4개로 증가하였고, 이번 정부에서는 8개까지 증가하였다. 2. 지역산업의 변화 추이 우리나라 지역정책의 핵심적인 문제 중의 하나는 수도권과 비수 도권 간의 격차 확대이다. 비수도권의 인구비중은 1995년 54.9%에서 2012년 50.7%로 감소하였으며, 취업자 수 비중도 1995년 54.3%에서 2012년 49.9%로 감소하였다. 지역 내 총생산의 비중도 1998년 이후 전 반적으로 감소하고 있으나, 제조업 종사자 수 비중에서는 2005년 이 후 큰 폭으로 증가하고 있다. 지역산업정책의 목표로 정량화할 수 있는 산업구조 고도화와 생산 성 향상을 통해 지역산업의 변화를 살펴보았다. 제조업의 산업구조 고도화는 2011년 기준으로 대전, 경기, 충북, 충남, 경북 등이 상대적 으로 이루어진 지역으로 나타났다. 제조업 생산성은 모든 지역에서 향상되었지만, 지역 간 향상의 정도는 차이를 보이고 있다. 2011년 기 준으로 제조업 생산성이 높은 지역은 울산, 충남, 전남, 경북 등이다. 한편, 서비스업의 산업구조 고도화와 생산성 수준은 제조업과 달리 일부 지역을 제외하고는 지역 간 차이가 크게 나타나지 않았다. 서울 이 독보적으로 서비스업 내 산업구조 고도화가 가장 진척된 것으로 나타났으며, 생산성도 타 지역보다 월등히 높은 수준을 보이고 있다.

22 22 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 3. 지역산업의 클러스터링 현황 제조업을 6개 산업으로 분류하고, 공간적 집중을 측정하기 위해 지니계수, 상대적 집중도(IRC, Index of Relative Concentration), 그리고 Moran I 통계량을 사용하였다. 분석 결과 산업별 제조업의 클러스터 링 현황은 산업 및 지역의 특성에 따라 다르게 나타났다. 주로 충청 권 일대를 아우르는 수도권 일대와 영남권 일대에 산업별 클러스터 가 형성되어 있다. 지난 10여 년 동안 산업별 편차가 있지만 금속기 계와 운송장비 산업을 제외하고 충청권과 수도권 일대로 산업 집중 이 가속화되는 단핵형 공간구조를 보이고 있다. 특히 전기전자 산 업의 경우 수도권 남부와 충청권 일대로의 산업 집중이 가속화되 고 있다. 4. 실증적 측면에서의 지역산업정책의 주요 이슈 1999년부터 본격적으로 지역산업정책이 추진되어 오면서, 지역산 업 육성과 기업지원을 위한 토대가 마련되었다. 테크노파크, 혁신센 터 등을 구축 운영하여 연구개발, 정보교류, 교육 훈련, 창업보육, 기술 행정, 시험생산 등 지역산업 육성이라는 가시적인 성과를 나 타내고 있다. 그러나 지역산업정책의 발전적 전개를 위해서는 다양 한 이슈들이 제기되고 있다. 지역발전관점에서의 지역산업정책 목적성 지역산업정책은 지역의 산업육성과 지역발전을 유기적으로 연

23 요약 23 계한 정책이라고 규정할 수 있다. 지역의 산업육성을 위한 근간은 클러스터라고 할 수 있다. 클러스터정책은 단순히 지리적으로 집 중할 뿐만 아니라 사회적 네트워크와 조직 간 연계를 형성하는 것 이 필요하다. 따라서 단순히 국지적으로 클러스터를 형성하는 것을 넘어 네트워크형 공간조직으로 클러스터를 발전시킬 필요가 있다. 기존 산업타기팅 전략과 방식의 적절성 지역산업육성사업은 특정 산업을 대상으로 지원하는 전략을 채 택하고 있다. 이는 자원(지원 예산)의 한계가 있고, 특정 산업 중심의 정책이 단기적으로 성과를 창출할 수 있기 때문이다. 그러나 대상산 업의 범위를 협소하게 설정할 경우 전후방 연관 분야를 포괄하지 못 하여 많은 한계를 가질 수 있다. 또한 산업타기팅 방식은 캐치-업 단 계에서는 유용하지만, 혁신주도형 경제에서는 유용성이 떨어진다. 클러스터 차원에서 성과 실현 및 발전에는 한계가 발생하므로 재검 토가 필요하다. 중앙주도와 지역의 자율성 간의 상충성 지역산업정책에서 여전히 중앙정부가 집행을 주도하고 있다. 정 책의 기획에서 집행에 이르기까지 중앙부처가 주도하였으며, 지방 은 중앙정부가 기획 추진하는 시책의 단순한 집행자 역할만을 수 행한다(장재홍 외, 2012). 지역산업 육성을 위한 대부분의 수단 및 재 원의 권한이 중앙에 있어 현실적으로 지역이 주도하기 어려운 구조 적 문제가 존재하기 때문이다. 전반적으로 중앙과 지방의 역할에 대

24 24 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 한 재검토가 필요하다. 지원수단의 획일성 및 특정사업의 예산 비중 가속화 중앙정부의 메뉴판에 의한 프로그램은 인력양성, 기술지원, 마케 팅지원, 기술사업화, 창업지원, 네트워킹 등 지원수단 구성에서 획 일성을 보이고 있다. 이로 인해 지역별 특성화된 지원프로그램이 부 재한 실정이다. 지역산업 육성을 위한 지원방식은 지역 내 각 산업 의 특성, 발전단계, 발전방향 등 지역 여건에 적합하게 탄력적으로 운영될 필요가 있다. 제4장 지역산업육성정책에 대한 해외사례 및 설문조사 결과 분석 1. 지역산업정책 해외사례 (1) 유럽연합(European Union)의 지역산업정책 유럽연합(EU)의 지역정책이 시사하는 바는 다음과 같다. 1 EU는 지역정책을 통해 지역 간 격차를 완화하고자 하는 분명한 목표가 있 다. EU의 지역정책은 가입국들을 하나로 결속하는 데 중요한 역할 을 하고 있다. 2 EU의 지역정책은 7년간 이루어지는 다년도 프로그 램으로 연속성을 가지고 추진되고 있다. 우리나라는 다년도 프로그 램으로 추진되고 있으나, 예산은 매년 단위로 집행하도록 하고 있는

25 요약 25 것과 비교된다. 3 EU의 지역정책은 상향식으로 운용되고 있다. 보 충성의 원칙에 의해 지역정부 또는 회원국이 사업을 제안하고 참여 하지 않으면 EU에서도 지원을 하지 않는다. 4 EU의 지역정책은 스 마트 전문화 개념이 추가된 지역혁신전략(RIS3)을 추구하고 있다. 단 순히 지역산업의 특화만을 강조하지 않고, 지역의 역량을 활용한 산 업의 융합과 창조가 이루어지도록 하고 있다. (2) 영국의 지역정책 영국의 지역정책에서는 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 1 지 역정책의 추진에서 중앙부처 간의 통합과 조정, 그리고 지역단위에 서 통합적 추진이 중요함을 알 수 있다. 2 지역정책의 공간단위에 대한 검토가 필요하다. 신노동당 정부에서는 광역을, 보수당 연정에 서는 로컬을 지역정책의 공간단위로 사용하고 있다. 3 공공부문과 민간부문의 협력이 중요하다. 1990년대를 거치면서 외생적 발전에 서 내생적 발전으로 변화하면서 지역 및 로컬 단위에서 다양한 경제 주체의 참여가 강조되었다. (3) 프랑스의 지역정책 프랑스의 지역정책에서는 다음과 같은 시사점을 발견할 수 있다. 1 중앙정부 차원에서 통합적인 지역정책의 추진체계가 확립되었 다. 국토개발장관회의와 DATAR가 대표적이다. 2 지역정책의 주체 가 점차 중앙정부에서 지방정부 중심으로 이동하고 있다. 국가 - 레 지옹 간 계획계약제도를 도입하면서 지방의 권한과 재원을 보장하

26 26 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 고 있다. 3 지역정책의 목표가 점차 균형발전에서 경쟁력 강화로 전 환되어 왔다. 경쟁거점정책을 도입하면서 프로젝트의 내용과 수준 에 따라 지원을 차등하였다. (4) 일본의 지역정책 일본의 지역정책에서는 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 1 지 역산업정책의 목적이 1990년 후반 이후에는 국토균형발전에서 각 지역의 자원을 활용한 경쟁력 강화, 지역경제 활성화로 전환하였다 년 이후 산업클러스터 정책 등을 추진하면서 외생적 발전전 략에서 내생적 발전전략으로 전환하고 있다 년부터는 중앙 부처의 지방일선행정기관이 경제산업국 중심에서 지자체 중심으 로 지역주도형으로 전환하고 있다. 지자체가 주도하고 민간과 협력 하는 방식으로 전환하고 있다. 2. 지역산업정책 설문조사 결과 분석 지역산업정책 전문가 339명을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문문항으로는 지역산업정책의 개념과 논거, 목표, 추진 주체, 정 책 수단 등으로 구성하였다. 1 지역산업정책의 목표는 지역산업의 경쟁력 강화(8.8점)가 지역 간 산업발전의 불균형 완화(7.5점)보다 더 중요한 것으로 조사되었다. 2 지역산업정책의 전략 중에서 지방자 치단체가 산업선별적 정책(7.3점)을 사용하는 것은 적합한 것으로 나타났다. 중앙정부의 지역선별적 정책(5.7점)은 상대적으로 적합 도가 낮게 나타났다. 중앙정부의 산업선별적 정책(6.6점)도 다소 낮

27 요약 27 게 나타났다. 3 지방자치단체가 주도하는 상향식 방식(7.9점)이 중 앙정부 주도의 하향식 방식(6.1점)보다 더 중요한 것으로 나타났다. 4 내생적 전략(8.3점)이 외생적 전략(7.2점)보다 더 중요한 것으로 나타났다. 5 지역산업정책의 추진과정에서 정책집행은 지방정부 가 주도하고, 정책의 입안, 조정, 사후 평가, 재원 부담 등에서 중앙정 부와 지방정부가 협의하여 추진하는 것이 바람직하다는 응답이 다 수를 차지하였다. 상대적 중요도를 비교하여 보면, 정책 입안은 지 방정부가, 정책 조정 및 사후평가는 중앙정부가 주도하는 것이 바람 직한 것으로 나타났다. 제5장 지역산업정책의 목표와 전략 1. 지역산업정책의 목표 : 효율과 형평 우리나라 지역산업정책의 목표를 효율과 형평 중에서 어느 것이 더 중요한가를 소득 수준과 지역 격차와의 관계를 추정하는 것으 로 살펴보았다. 우리나라의 경우 1인당 지역 내 총생산이 증가함에 따라 지역 간 격차의 변이계수는 확대되는 것으로 나타났다. 이는 경제적 효율성과 공간적 격차 완화는 상충관계에 있음을 보여주고 있다. 우리나라는 1990년에는 어느 정도 혁신주도형 경제에 들어왔다 고 볼 수 있다. 혁신주도형 경제에서는 소득수준의 향상과 지역 간 격차는 비례관계 즉 효율과 형평이 상충관계에 있다고 할 수 있다. 이는 경제발전을 위해서는 지식과 기술의 확산에 유리한 집적지역

28 28 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 <표 2> 소득수준과 지역 격차 간 관계 추정 결과 모형1 모형2 모형3 모형4 계수 계수 (1차함수) (2차함수) (1차함수) (2차함수) *** *** *** *** (0.0072) (0.0251) (0.0059) (0.0077) *** ** * (0.0004) (0.0034) (0.1046) (0.3587) * (0.0001) (3.7856) 주 : 1) *, **, *** 는 각각 10%, 5%, 1% 수준에서 귀무가설을 기각함을 의미함. 2) ( ) 안의 값은 표준오차임. (도시)의 중요성이 높아졌다고 해석하는 것이 합당할 것이다. 그러 므로 지역산업정책의 목표를 지역산업의 경쟁력 제고 즉, 경제적 효 율을 증대시키는 것에 초점을 두어야 할 것으로 보인다. 지역정책의 패러다임은 지역 간 균형 발전에서 모든 지역의 성장 잠재력 발휘에 중점을 두는 방향으로 전환하고 있다. 2. 지역산업정책의 전략 분석 : 산업타기팅 지역산업정책에서 산업 선별적 정책은 한국의 발전단계가 추격 자에서 개척자로 나아가는 점을 고려할 때, 국가 차원에서는 모든 지역산업을 육성대상으로 보는 것이 합당하다고 생각된다. 그러나 지방정부는 해당 지역의 산업을 육성하는 데 있어, 성장산업 또는 신산업으로 선정하여 육성하는 것이 필요할 수 있다. 따라서 국가는 모든 지역의 모든 산업을 기능적으로 접근하는 것이 필요하며, 지방 정부는 해당 지역의 특정 산업을 선정하여 지원하는 선별적 방식이

29 요약 29 필요할 수 있다. 이런 측면에서 중앙정부의 지역산업정책 재원의 일 부를 시도가 자체적으로 활용할 수 있도록 하는 방안도 검토할 필 요가 있다. 시 도별 전략산업의 수나 산업별 지원규모에서 시 도 별 일률적인 가이드라인을 제시하기보다 시도의 경제규모, 특성 등 을 반영하여 결정할 수 있도록 자율성을 부여하는 것이 바람직하다. 3. 지역산업정책의 전략 분석 : 클러스터 형성 클러스터의 결정요인을 특화, 경쟁, 다양성, 인구, 고용밀도, 인프 라 여건, 교육수준, 기타 요인 등의 변수들을 사용하여 분석하였다. 분석 결과는 1 거의 모든 산업에서 국지화경제가 집적경제의 주요 유형으로 나타나고 있다. 2 고용밀집에 따른 집적편익이 혼잡비용 을 능가하고 있다. 3 중간 숙련의 일자리가 노동생산성의 제고에 기 여하는 바는 산업별로 차이가 있다. 4 지역의 재정여건이 양호할수 록 산업별 노동생산성을 제고하는 것으로 나타났다. 이런 결과는 클러스터 정책에 대한 시사점을 제시한다. 1 분공장 경제에서는 기업 간 연계가 이루어지지 않으므로, 향후 기업 간 관 계를 고려하는 클러스터 정책이 필요하다. 2 클러스터 정책이 양질 의 고용을 창출하고 유지할 수 있도록 인적자본의 확충과 연계될 필 요가 있다. 3 지역산업정책이 지역산업의 경쟁력 제고에 목적을 두 고 있으나 지역의 발전이라는 종합적인 목표와 연계될 필요가 있다. 4. 지역산업정책의 전략 분석 : 내생적 발전전략 글로벌화가 진전되어 지역경제가 세계 속에서 경쟁하게 되고, 우

30 30 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 리나라가 혁신주도형 경제로 전환됨에 따라 지역산업정책의 접근 방법도 내생적 발전전략으로 추진하는 것이 요구된다. 내생적 발전 전략이란 지역이 주체가 되고, 지역의 여러 자원, 전통, 문화를 살리 면서 창의력을 동원하여 지역의 산업을 진흥하는 것이다. 나카무라 코지로( 中 村 剛 治 郎 )는 가나자와( 金 沢 ) 지역경제의 성장사례를 통 해 일본 지방도시의 내생적 발전 모델의 전형을 제시하였다. 지방 도시는 특정 산업 부문에 집중하는 전문화로 경쟁우위를 획득하여 특정 산업의 발전을 달성하고, 이를 바탕으로 관련 분야로 다각화하 고 다양한 산업을 발전시켜야 한다. 즉 전문화를 통해 다양화에 이 르는 동태적 다양화 전략이 필요하다. 이는 스마트 전문화 전략과 도 연결된다. 제6장 지역산업정책의 주체 및 지원수단 1. 지역산업정책의 주체별 역할 지역산업정책의 추진주체는 중앙정부와 지방정부를 모두 포함 한다. 지방정부가 주도하고 중앙정부는 지원하는 역할을 담당한다. 지금까지는 외견상 사업실행의 기획 권한은 지방에 있는 것으로 나 타났다. 그러나 지역이 자율적으로 상향식으로 사업을 기획하는 방 식을 취하고 있으나, 중앙정부가 가이드라인을 통해 사실상 지역의 기획에 대한 자율권이 충분히 보장되지 않았다. 지역산업정책의 경 우 내부효과가 크고 지역 간 선호의 이질성이 존재하며, 지역 간 경 쟁을 통해 실험과 모방이 활성화될 수 있기 때문에 분권화의 방향으

31 요약 31 로 추진할 필요가 있다. 2. 지역산업정책의 지원수단의 구성 다양한 경제주체들의 집적과 상호작용을 통해 클러스터 이익을 극대화하도록 지역산업정책의 수단을 구성할 필요가 있다. 1 경제 주체들을 연계하여 클러스터의 외부성을 강화하도록 플랫폼 기능 을 활성화해야 한다. 2 협력의 경제 이익을 창출하기 위한 브로커 기능도 강화되어야 한다. 네트워크 형성은 생산, 구매, 유통 등에서 규모의 경제를 달성할 수 있기 때문이다. 3 정책수단의 조합 방식 도 지역의 다양성과 특성을 반영할 수 있도록 개선할 필요가 있다. 4 개별 지원수단 측면에서는 현재와 같은 비용 보조의 방식에서 벗 어나 투자 지원으로 전환할 필요가 있다. 5 집적의 촉진과 과학적 지식의 산업적 활용 증대를 위하여 창업 활성화 수단도 적극 도입할 필요가 있다. 6 개별 클러스터의 발전을 위해서는 클러스터 이해 관 계자 간의 긴밀한 소통이 필요하다. 민관 협력(PPP)을 통해 시장 정 보를 원활히 수집하고, 정책의 집행과 효과의 성과를 높일 수 있다. 제7장 지역산업정책의 개선방향 1. 기본방향 정책의 목표, 전략, 주체, 수단 등에 일관성이 있기 위해서는 이를 관통하는 관점이 필요하다. 지역과 산업을 거시적 관점에서 국가 경

32 32 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 제의 하위 단위로 보지 않고, 미시적 관점에서 로컬과 기업의 집합 체로 보는 것이 필요하다. 이런 관점에서 볼 때 지역산업정책은 지 역산업의 발전과 경쟁력 강화를 목표로, 다양한 지역산업의 여건과 특성을 고려할 수 있는 지방정부가 주체가 되어, 내부의 자원과 역 량을 동원하는 내생적 접근, 지역수준에서의 비교우위 분야를 특화 하는 전략 등을 중시하며, 지역의 혁신 역량을 강화하는 데 초점을 두는 정책수단이 필요하다. <표 3> 지역산업정책 중점내용의 개선방향 목표 선별적 전략 클러스터 전략 내생적 전략 주체 정책수단 기존 지역 간 격차 축소 중심 지역경쟁력 제고 부차적 국가 주도 선별적 분공장 집적 중심 비용 절감 분절적 전문화 외생적 발전 중심 외부 자원과 역량 유치 중심 외부 기업 유치 초점 하향식 접근 중앙정부 주도 지역 수동적 참여 기업유치 보조금 인프라 확충 산업입지 제공 혁신 위한 R&D 자금 지원 개선 지역산업 경쟁력 제고 중심 지역 간 격차 완화 고려 지방 주도 선별적 국가는 일반적 접근 독립적 기업 상호작용 중심 혁신 창출, 부가가치 창출 전문화 연계, 관련 다양화 내생적 발전 중심 내부 자원과 잠재력 활용 초점 창업 및 중소기업 성장 초점 상향식 접근 지역주도(지자체, 민관협력) 중앙정부 지원 지역자원 활용도 제고 인적자원 개발 소프트 인프라 확충 지역 혁신역량 강화 대상 공간 낙후지역, 문제지역 대상 모든 지역 대상

33 요약 정책 개선방향 (1) 정책목표의 명료화와 측정할 수 있는 중간목표의 제시 정책목표를 명확히 하고, 측정할 수 있는 중간목표를 제시하는 것 이 필요하다. 1 지역산업정책의 주요 목표는 지역산업의 생산성 향 상을 통한 경쟁력 강화로 설정한다. 지역 간 발전 격차의 완화가 포 함되더라도 우선순위는 낮게 설정할 수 있다. 2 지역을 정체성을 가 진 상대적으로 독자적인 단위로 보는 지역중심의 시각이 필요하다. 3 지역산업정책도 새로운 지역정책의 패러다임 변화에 부응하여 지역의 산업과 기업의 성과를 제고하는 전략이 중요하다. 4 글로벌 시대에 국가의 경쟁력이 지역산업 및 기업의 경쟁력에 기반하고 있 어 지역산업의 경쟁력 향상에 더 중점을 두도록 한다. 5 혁신주도 형 경제에서는 지역산업정책에도 혁신의 중요성이 강조된다. 지역 산업정책의 성과를 제고하기 위해서는 지역산업의 경쟁력 제고라 는 정책목표를 측정할 수 있는 중간목표를 제시하는 것이 필요하다. (2) 모든 지역의 성장 잠재력과 기회를 활용 모든 지역의 산업발전을 통해 국가 경제의 성장과 발전을 달성할 수 있도록 지역의 잠재력과 역량을 발휘하도록 유도하는 것이 필요 하다. 1 수도권은 글로벌 기능, 국가의 수도 기능, 지역 발전의 선도 기능 등을 담당한다. 2 지방 중추도시는 혁신을 인큐베이팅하는 혁 신 기능과 비즈니스서비스업 등 중추도시 기능을 수행한다. 3 중소 도시는 경쟁력 있는 분야에 전문화하여 해당 분야의 성장 거점으로

34 34 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 기능하게 한다. 4 농어촌은 특산물 등을 활용하여 틈새시장을 차지 하는 상품을 개발할 수 있다. 대도시는 다양화에 의한 집적 이익을 추구하고, 중소도시는 전문화의 집적이익을 추구할 수 있다. (3) 각 지역은 경쟁력 있는 분야에 전문화 새로운 지역산업정책은 각 지역이 보유한 자원, 자산, 역량을 동 원하여 지역산업의 성장 잠재력을 극대화하고 지역산업의 경쟁력 을 제고하는 데 있다. 이를 위해서는 각 지역의 여건과 특성에 맞는 산업을 육성하는 것이 중요하고, 지역 간 교역을 고려하여 비교우위 가 있는 산업에 전문화하는 것이 필요하다. 따라서 각 지역은 지역 산업 중에서 글로벌 시장, 국내 시장에서 비교우위가 있는 산업을 육성하는 것이 중요하다. 국가는 각 지역이 비교우위 산업, 성장산 업을 선별적으로 육성할 수 있도록 지원한다. (4) 기업유치 및 산업집적에서 적극적 상호작용을 통한 혁신 창출 지역산업정책에서 집적의 외부효과를 활용하는 클러스터 정책 의 방향을 변화시키는 노력이 필요하다. 1 클러스터를 비용 절감의 관점에서 벗어나 가치를 창출하는 적극적인 관점에서 접근하는 것 이 필요하다. 노동시장과 중간재 공급업자의 풀링에 따른 비용 절감 보다 경제주체들 간의 적극적인 상호작용을 통한 혁신 창출, 부가가 치 창출 등 가치 창출을 높이도록 한다. 2 생산 공장이 아니라 전문 기업의 유치 및 집적을 통한 전문화와 관련 다양화를 달성하는 전략 으로의 전환이 요구된다. 클러스터가 혁신을 창출하면서 전문화하

35 요약 35 는 방향으로 육성하는 것이 필요하다. (5) 내생적 발전전략으로 지역의 지속가능한 성장 촉진 지역경제의 지속가능한 발전, 자율적인 발전, 경제적 성과의 지역 내 환류 등을 위해서는 지역의 경제주체가 주도하고, 지역의 자원과 잠재력을 활용하여 성장하는 내생적 발전전략이 요구된다. 단기적 으로는 성과 창출이 쉽지 않고 폐쇄적으로 운영될 우려가 있으며, 지역 내 자산과 자원이 취약할 경우 성장 모멘텀을 찾기 어려운 위 험도 안고 있다. 따라서 내생적 전략을 추구하면서 외부 자원을 유 치하여 지역 기업과의 연계를 강화하는 정책 혼합이 필요할 것이다. 외부자원 유치의 지역 내 파급효과를 제고하고, 지역 내 선순환 구 조 정착에도 유리하다. (6) 지방정부 주도로 전환하여 지역의 자율성 확대 지역산업정책에서 지방정부가 주도하고 중앙정부는 이를 지원 하는 방향으로 역할을 분담할 필요가 있다. 이전의 정부에서도 지 방정부 주도의 지역산업정책이라는 방향을 제시하였으나 실제로 는 중앙정부가 주도하고 지방정부의 참여는 제한적이거나 수동적 이었다. 지방정부 주도로 추진하는 것이 바람직한 이유는 첫째, 지 역산업의 경쟁력 강화를 위해서는 지역의 여건과 현실에 대한 정보 가 풍부한 지방정부가 맞춤형 정책을 더 잘 수립하고 추진할 수 있기 때문이다. 둘째, 내생적 발전전략을 사용할 때 지방정부가 주도하는 것이 더 효과적이고 지역 주민들에게 공공책무성을 높일 수 있다.

36 36 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 (7) 지역 자생력을 강화하는 정책수단 개발 지역산업정책을 지방정부가 주도하기 위해서는 지방정부의 역 량강화가 필요하다. 이를 위해 1 중앙정부는 지방정부의 역량 강화 사업을 지원하는 정책 프로그램을 개발할 필요가 있다. 지방정부가 지역산업정책의 주체로 성장할 수 있도록 촉진자와 조정자 역할을 해야 한다. 2 중앙정부는 관련 중앙부처들이 유기적으로 협력하여 지역 차원에서 통합적으로 정책 추진이 가능하도록 지원하는 것이 필요하다. 3 지역차원에서도 관련 프로그램을 통합적으로 추진하 는 것이 필요하다. 4 정책 추진과정에서 공공만이 아니라 민간의 참 <표 4> 지역산업정책 개선방향의 예시적 추진과제(안) 예시 과제 현행 개선 지역산업 여건 반영 예산 배분 포괄보조방식 예산 확대 지역역신역량 제고 확대 정책대상 지역 선별적 산업정책 적용 범위 지역 간 거의 균등 배분 지역 간 균등 배분 70% 지역산업 규모와 여건 고려 30% 중앙정부 가이드라인 예산 중앙정부 가이드라인 예산 70% 100% (국비 : 지방비 매칭) 포괄보조방식 예산 30% 높은 연구개발보조금 비중 (70~80%) 수도권 제외 비수도권 대상 중앙정부 표준적 산업 선정 전략산업 수 획일적 전략산업별 예산 거의 균등 시도별 예산 규모 할당 기술혁신(R&D) 지원: 50% 비기술혁신(인적자본 등 기업지원) : 25% 인프라(장비 포함) 지원 : 20% 지방주체 역량 향상 및 네트위킹 : 5% 수도권도 포함(예산 5~6% 정도) 특수지역 기본 공공서비스 제공 지방정부 자율적 산업 선정 전략산업 수 가변적 전략산업별 예산 가변적 시도별 할당 예산(50%)과 사업계획 별 승인 예산(50%)을 혼합

37 요약 37 여를 촉진하여 민 관 파트너십(PPP)의 형성을 추진한다. 정책의 입 안, 집행에서 민간의 참여가 있을 때 효과가 제고될 수 있다. (8) 지역산업정책 개선과제의 예시 지역산업정책의 주요 이슈를 분석하여 정책의 문제점을 인식하 고, 정책의 방향성을 제시하고자 하였다. 개선방향을 구체화하기 위 해 몇 가지 추진과제를 예시적으로 살펴본다.

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39 제1장 서 론 1. 연구의 배경과 필요성 국가의 산업정책의 일환으로 특정산업을 특정지역에 배치하는 산업입지정책에서 벗어나 지역경제 및 지역산업 육성을 목적으로 하는 지역산업정책이 본격적으로 시작된 것은 1999년 이후부터라 고 할 수 있다. 대구의 밀라노 프로젝트를 비롯하여 광주 광산업, 경 남 기계산업, 부산 신발산업 등 4개 지역의 지역전략산업육성사업 이 추진되었다. 그리고 2002년 9개 지역의 지역전략산업육성사업이 추진되면서 수도권을 제외한 전국을 대상으로 지역산업정책이 확 대되었다. 지역산업정책을 지난 15년간 추진해 오면서 정책의 목표, 추진방 식, 지원프로그램 등에 일관성이 없는 측면이 있다. 지역산업정책 의 목표는 지역경제 활성화 국가균형발전 지역경쟁력 강화 주민체감형 지역발전으로 변화해 왔다. 이는 지역산업의 경쟁력 강 화, 지역간 균형발전, 사회정책 등으로 변화한 것으로 해석된다. 지

40 40 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 역산업정책의 중점도 시 도 단위 전략산업, 광역경제권단위의 선 도산업, 시 도 단위의 주력산업 육성 등으로 정부가 바뀔 때마다 수 정되어 왔다. 이번 정부에서는 시 도 단위의 주력산업 육성으로 개 편하였으며, 기존의 광역단위 사업은 시 도 간 협력산업으로 추진 되고 있다. 또한 시 군 구 단위의 사업은 지역행복생활권을 중심 으로 추진된다. 정책수단은 인프라 확충 중심에서 연구개발지원 중 심으로 전환하였으며, 최근에는 광역거점지원사업의 비중이 높아 지고 있다. 정책의 접근방식은 산업 선별적 방식을 채택해 왔으며 전략산업의 수와 범위가 시 도별 1개에서 2~3개, 4개로 확대되었으 며, 최근에는 5개까지로 확대되고 협력산업을 포함하면 최대 8개까 지 확대되었다. 단순히 산업의 수만으로 평가할 수는 없으나 선택과 집중이라는 측면에서 일부 탈피하고 있는지 또는 선별적 방식에서 기능적/일반적 방식으로 전환하고 있는지 불분명하다. 지역산업정책이 대내외 환경의 변화, 지역산업의 문제 및 문제에 대한 인식의 변화 등에 능동적으로 대응하기 위해 정책의 변화는 필 요하다. 그러나 정책의 성과를 제고하기 위해서는 정책의 목표, 접 근방식, 수단 등에 일관성을 유지할 필요가 있다. 이를 위해서는 지 역산업정책에 대한 이론적 기반을 강화할 필요가 있다. 기존의 지역산업정책에 대해 크게 세 가지 측면에서 문제 제기를 할 수 있을 것이다. 첫째, 지역산업정책의 목표가 무엇인가라는 점 이다. 각 정부에서 제시한 지역산업정책의 목표를 살펴보면, 지역 경제활성화, 국가균형발전, 지역경쟁력 강화, 주민체감형 지역정책 으로 다양하다. 현 정부의 지역산업정책은 기초자치단체 중심의 행 복생활권 정책이 중심을 차지하면서, 지역산업정책의 영역이 중심

41 제1장 서론 41 정책 목표 프로 그램 정책 수단 전략 산업 국민의 정부 (1998~2002) 지역전략산업 중심 지역경제 활성화 지역경제 활성화 4개 지역 1단계 (전략산업) 인프라조성 기술개발 (수도권 규제) <표 1-1> 지역산업정책의 전개과정 참여정부 이명박정부 (2003~20007) (2008~2012) 9개 지역 :지역산업 글로벌 경쟁력 활성화와 지역균형 발전 대안 4개 2단계 : RIS 구축, 산업클러스터 강화 국가균형발전 지역 경쟁력 제고 9개 지역 1단계 4개 지역 2단계 (전략산업) (특화산업) 인프라, 기술개발 인력양성, 기업지원 서비스 전략산업기획단 공공기관 지방분산 (수도권 규제) 1시도 1개 원칙 시도별 2-3개 시도별 4개(균특법) 광역선도사업 광역경제권(5+2) Post 4+9개 지역 (선도산업) (전략산업) (연고산업) R&D 비R&D (수도권 규제완화) (국가경쟁력강화위 원회) 권역별 2개 (1단계) 권역별 4개 (2단계) 박근헤정부 (2013~2017) 주민체감형 지역발전 주민체감 지역발전 지역행복생활권(56) 시도 특화발전 경제협력권(협업) (주력산업) (협력산업) (연고산업) R&D 비R&D 규제개선 (규제개선) 시도 주력산업 5개 시도 협력산업 2-3개 자료 : 산업자원부, 지역산업진흥 기본계획 : 3개 권역, , 산업자원부, 4개 지역산업 진흥 2단계사업 추진계획, , 관계부처 합동, 지역주도 맞춤형 지역경제 활성화 대책, 적인 위치에서 멀어지고 있다. 지역산업정책의 목표도 지역산업의 경쟁력 제고, 지역 간 산업발전의 격차완화 등으로 정부가 교체됨에 따라 강조되었다가 퇴색되는 등 시계추처럼 반복되고 있다. 장기적 으로 지역산업정책의 성과를 제고하기 위해서는 정책의 목표 즉 방 향에 일관성이 있어야 할 것이다. 둘째, 지역산업정책의 전략으로 제시한 방향과 실제로 추진한 방 향 간에 불일치가 발생하고 있다. 참여정부 이후 각 정부에서 지방

42 42 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 분권적 방식으로 지방이 주도하는 방식으로 추진하겠다고 밝혔으 나, 실제로는 중앙정부가 가이드라인 또는 지침이라는 명목으로 세 세부분까지 개입하여 추진하였다. 지역산업정책의 기획단계에서 는 OECD 등 국제기구나 선진국의 사례를 참조하고 지역산업정책 의 새로운 패러다임을 반영하여 지역이 주도하는 상향식, 내생적 전 략을 제시하였으나 실제 집행단계에서는 중앙집권적으로 추진하 였다. 참여정부 이후에는 지역의 자율성이 더 후퇴되었다는 평가가 나 오기도 하였다. 이명박정부는 선도산업을 권역별 2~4개로 지정하여 신성장동력산업 중심의 유망 상품 개발에 초점을 두면서, 지역의 여 건을 충분히 감안하지 않고 첨단산업 분야의 연구개발을 주로 지원 함에 따라 국가 R&D와 지역 R&D의 역할 구분이 어렵게 되었다. 현 정부에서는 주력산업 5개와 협력산업 3개를 선정하면서 지역 간 중 복을 방지하기 위해 한국표준산업분류 코드 5단위에서 30개 이내로 산업 범위를 제한하였으며, 집적도 및 특화도 등 현재의 여건만을 고려함으로써 지역 차원에서 성장유망산업을 육성하는 기회를 차 단하는 현상을 낳았다. 지역산업정책의 추진과정에서 그동안 지방주도의 분권적 방식, 상향식 방식이 강조되어 왔음에도 불구하고 중앙정부가 주도한 이 유는 우리나라의 현실 때문으로 보인다. 우리나라는 정치적, 행정 적 체계가 중앙집권적인 단일 국가(unitary state)이고, 1995년 지방자 치제가 실시되어 인사권 등은 상대적으로 독립되어 있으나 예산 및 조세권이 제한되어 있다. 그리고 지방정부의 재정이 취약하기 때문 에, 지방재정의 상당 부분을 중앙정부의 보조금에 의존하고 있어 2

43 제1장 서론 43 할 자치 라고 불리기도 한다. 지방재정의 높은 의존도는 지방정부 가 독자적으로 산업정책을 펼치는 데 제약요인이 된다. 또한 지방정 부의 역량 등에 대한 중앙정부의 신뢰도가 낮기 때문이다. 지방정부 의 정책 기획 및 집행 능력이 취약하다는 인식이 있으며, 더욱이 지 역 내에서 통제, 견제 시스템이 취약하여 지방토호세력에 의해 지방 정부가 포획당할 가능성을 우려하기 때문이다. 셋째, 채택하고 있는 전략과 수단이 정책 목표를 달성하는 데 적합 한가 하는 점이다. 즉, 목표와 전략과 수단 간의 정합성이 미흡하다. 우선, 각 지역에서 산업 클러스터를 활성화하여 균형발전을 달성하 겠다는 것은 정책목표와 수단 간의 연결고리가 약한 측면이 있다. 클러스터는 기업과 인구의 집적 즉, 지리적으로 집중하는 것이며 지 역 간 격차는 더 커지는 것이 일반적이다. 지역혁신체계(RIS) 구축도 도시, 클러스터 형성 지구 등 인구와 산업이 집적한 곳에서 활발히 이루어질 수 있으며, 낙후지역에서는 이루어지기 어렵기 때문에 지 역 간 격차를 크게 하는 방향으로 작용한다. 다음, 균형발전을 위해 서 낙후지역에서 혁신을 촉진시켜 생산성 향상, 경쟁력을 강화하겠 다는 것도 목표 전략 수단 간의 구조적 정합성이 약하다. 낙후지 역에서 이것이 이루어지면 발전지역과의 격차가 완화된다는 것이 다. 그러나 낙후지역일수록 혁신이 필요하나 흡수역량, 혁신역량이 부족한 것이 현실이므로 이는 쉽지 않은 과제가 된다. 또한, 전략산 업 중심으로 선택과 집중을 통해 지역산업의 발전을 촉진하고 균형 발전을 달성하겠다는 것도 쉽지 않은 과제이다. 지역에서 비교우위 가 있거나 경쟁우위가 있는 특정 산업을 선별하여 집중적으로 육성 하면, 지역 내에서 산업간 격차는 더 커지게 된다. 이는 지역 내 산업

44 44 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 성장에서 경로의존성을 낳는다. 지역 내에서 현재는 비교우위가 없 으나 장래 성장이 유망한 산업은 대상에서 제외되어 신산업의 육성 이 어려워지고 지역의 성장에도 제약이 있을 수 있다. 이런 정책의 영향으로 비교우위 산업과 산업집적 지역은 누적적 인과관계로 인 해 더욱 발전하는 결과를 낳게 된다. 지역산업정책은 지역 차원에 서 유치산업을 보호하고 육성하여 성장유망산업으로 발전시킬 수 있도록 지역에 자율성을 부여하는 것이 필요하다. 광주의 광산업, 원주의 의료기기산업 클러스터 등의 성장과정에서도 시사점을 얻 을 수 있을 것이다. 2. 연구의 목적과 구성 본 연구는 지역산업정책의 추진과정에서 제기되는 주요 이슈들 이 무엇인지 발굴하고, 이에 대해 이론적, 심층적으로 분석하고자 한다. 주요 이슈에 대한 분석을 통해 지역산업정책의 의의와 한계 를 명확하게 할 수 있다. 또한 정책의 개선방향을 제시함으로써 향 후 지역산업정책의 성과 제고에 기여하고자 한다. 본 연구는 중범 위(middle-range) 수준에서 문제를 인식하고 분석하고자 노력하였다. 거시적 담론 차원에서 접근할 경우 정책적 개선방향을 도출하기 어 렵고, 지나치게 미시적으로 접근할 경우 중장기적 방향을 설정하기 어렵기 때문이다. 지역산업정책이 거시경제정책이나 기업정책이 아닌 중간 수준에 있기 때문이기도 하다. 본 연구에서 다루는 주요 이슈는 지역산업정책의 개념과 범위, 논 거, 목표, 전략, 추진주체, 지원수단 등이다. 지역산업정책의 개념이

45 제1장 서론 45 지역정책과 산업정책 중에서 초점을 어디에 두는지에 따라 그 방향 과 목표가 달라질 수 있음을 검토한다. 그리고 지역산업정책의 중점 목표가 지역 간 산업발전 격차의 해소에 있는지, 지역산업의 경쟁력 강화에 있는지를 검토하고 그 방향을 정립하는 데 기여한다. 지역산 업정책에서는 지역산업의 생산성 향상과 경쟁력 제고가 주요 목적 이 되어야 하는 근거를 살펴본다. 지역산업정책의 추진전략으로 지금까지의 선별적, 수직적 접근 의 의의와 한계를 살펴보고 기능적, 수평적 방식으로의 전환이 필 요한지 여부를 살펴본다. 지역발전을 위해 외생적 접근방법과 내생 적 접근방법을 살펴보고 우리나라 지역산업정책이 추진해야 할 방 향을 검토한다. 지역산업정책이 주로 클러스터 정책에 기반하고 있 으므로 클러스터정책의 개선방향을 검토한다. 지역산업정책의 추 진주체인 중앙정부와 지방정부 중에서 누가 주도적인 역할을 하는 것이 필요한지를 검토한다. 상향식 접근, 지방정부 주도, 내생적 발 전전략이 동시에 추진되는 것이 필요한지를 검토한다. 지방정부가 주도할 경우 제기되는 과제를 살펴본다. 중앙정부가 주도하여 국비 가 높은 비중을 차지하는 방식에서 공공부문에서는 지자체가 주도 하고, 민간부문이 참여하고 공공부문이 이를 지원하는 방식을 촉진 하는 방향을 살펴본다. 지금까지 지역산업정책의 세부 프로그램은 인프라 확충, 연구개 발, 인력양성, 기업지원서비스 등이며, 그중에서 연구개발보조금이 주요 정책수단으로 자리 잡고 있다. 지역산업정책의 수단으로는 연 구개발 보조금 중심의 정책수단에서 기업경쟁력 제고를 위한 환경 조성과 이를 통한 기업의 투자 촉진을 중심에 두는 프로그램의 도입

46 46 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 과 이를 지원하는 수단의 개발이 필요한지를 검토한다. 또한 연구개 발 이외의 비기술혁신을 지원하고 지역의 자생적 역량 강화를 지원 하는 방식을 도입할지 여부를 검토한다. 그리고 국비 보조금 지원중 심의 정책수단은 지자체 및 지역기업의 도덕적 해이를 발생하고, 지 역사업의 경제성이나 실현가능성보다는 일단 국가 지원 프로젝트 를 유치하는 식의 유인을 초래한다. 이는 기업에는 기업가정신의 함 양에 부정적 영향을 미치고, 지자체에는 권한과 책임을 갖고 정책성 과를 높이는 데 부정적 영향을 미칠 수 있다. 본 연구와 선행연구와의 차별성은 <표 1-2>와 같다. 본 연구에서 는 지역산업정책에 대한 이론적 검토와 추진과정에 대한 분석을 통 해 주요 이슈를 발굴하고 이들을 중심으로 논의를 진행하여 개선방 향을 제시하고자 한 점이 차별적이라 할 수 있다. 이를 위해 문헌연 구, 통계자료 분석, 계량분석, 해외사례 분석, 설문조사 등을 추진하 였다. 구체적으로 보면, 2장 이론적 검토는 주로 문헌연구를, 3장 우 리나라 지역산업정책은 통계자료 분석을, 4장은 해외사례 분석과 설문조사를, 5장은 계량분석과 해외사례를, 6장은 문헌연구와 통계 분석 등을 주로 사용하였다. 본 연구의 구성은 다음과 같다. 2장에서는 지역산업정책의 개념, 범위, 논거를 이론적으로 검토한다. 지역산업정책의 이론 측면에서 주요 이슈를 제기한다. 3장에서는 우리나라 지역산업정책의 추진 과정과 지역산업의 변화 추이를 검토한다. 지역산업정책의 추진과 정에서 나타난 문제점 등을 통해 주요 이슈를 제기한다. 4장에서는 지역산업정책 관련 해외사례 분석과 시사점, 그리고 지역산업정책 전문가에 대한 설문조사를 통해 주요 이슈를 점검한다. 5장과 6장에

47 제1장 서론 47 <표 1-2> 선행연구 검토 주요 선행 연구 선행연구와의 차별성 연구목적 연구방법 주요 연구내용 - 과제명 : 한국 지역정책의 새로운 도전 : 효율과 형평 의 동태적 조화 (장재홍 외, - 지역정책 이론 연구 2012) 1 - 문헌 연구 - 연구목적 : 지역정책의 기 - 지역통계분석 조에 대한 논의를 통하여 산 업, 연구개발, 인력양성, 인 프라 부문의 정책방향 제시 - 과제명 : 지역산업발전 지 원사업군(한국개발연구원, - 문헌 검토 2012) - 통계분석 2 - 연구목적 : 지역산업육성정 - 계량분석 책 관련 사업에 대한 재정사 - 설문조사 업의 심층평가 3 4 본 연구 - 과제명 : 지역산업육성 지원 제도의 개편방안(정종석 외, 2011) - 연구목적 : 지역산업 지원의 지역차원에서 통합적 추진 체계 제시 - 과제명 : 지역산업정책 10년 의 성과와 과제(김영수 외, 2007) - 연구목적 : 지역산업정책에 대한 종합적 분석과 추진방 향 제시 - 지역산업정책에 대한 이론 적 검토, 현황 분석, 해외사 례 분석 등을 통해 주요 이 슈를 발굴하여 분석하고 이 슈별 개선방향을 제시 - 문헌연구 - 기업조사자료 회귀분석 - 문헌 검토 - 통계분석 - 계량분석 - 설문조사 - 문헌연구 - 통계분석 - 계량분석 - 설문조사 분석 - 지역정책의 필요성 및 논 거 제시, 중앙정부의 지방 정부에 대한 이전재원분 석, 지역간 순재정편익 추 정 및 분석, 주요 분야별 정책 개선방향 제시 - 정책의 적절성, 효과성, 사 업체계 등을 평가 - 사업참여기업 효과분석을 위해 미시적 계량분석, 정 책효과 분석을 위해 성장 성 분석 등 수행 - 정책적 지원이 기업의 생 산성, 매출액 증가 등에 미 친 영향 분석 - 지역주도의 통합적 추진 방안 제시 - 참여기업성과의 설문조사 분석, 정책효과에 대한 계 량분석 등 지역산업정책 의 성과 분석과 향후 추진 방향 제시 - 지역산업정책의 개념, 논 거, 목표, 전략, 주체, 수단 등 주요 이슈에 대해 이론 적 검토, 실증적 분석, 해 외사례 분석 - 지역산업 경쟁력 제고를 위해 지역 자원의 활용도 를 극대화하는 지방 주도 의 내생적 전략을 제시 - 국비 위주에서 공공과 민 간의 협력 프로그램 제언

48 48 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 서는 앞에서 제기된 주요 이슈를 분석하고 개선방향을 모색한다. 5 장에서는 지역산업정책의 목표와 전략에 대해 검토하고, 6장에서는 정책의 추진주체인 중앙정부와 지방정부의 역할과 정책수단에 대 해 검토한다. 7장에서는 정책의 개선방향을 제시한다. 본 연구에서는 지역산업정책의 성과 분석이나 평가는 엄밀하게 다루지 않았다. 정책의 성과 평가는 그동안 다른 연구에서 많이 다 루었고 별도의 주요 과제이기 때문이다. 1) 지역산업정책의 추진체계 또는 거버넌스에 대해서도 본격적으로 다루지는 않았다. 이 주제도 별도의 연구가 이루어져야 할 분야로 보았기 때문이다. <그림 1-1> 연구 흐름도 이론 검토 : 2장 개념과 논거 현황 분석 : 3장. 정책 추진과정 3장. 지역산업 변화 이슈 점검 : 4장. 해외 사례 4장. 전문가 조사 이슈 분석 : 5장. 목표와 전략 6장. 주체와 수단 개선 방향 : 7장. 개선방향 1) 김영수 김선배 오형나(2007), 국회예산정책처(2009), 산업연구원(2010), 한국개발연구 원(2012) 등이 있다.

49 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 1. 지역산업정책의 개념과 범위 (1) 지역산업정책의 개념 지역산업정책은 지역의 산업을 발전시키기 위한 정책으로 볼 수 있으며, 여기에는 지역, 산업, 정책 등 세부적인 내용이 포함되어 있 다. 먼저, 지역(region)은 국가를 구성하는 하위 공간 단위(sub-national spatial unit)이며, 동질적 속성을 지닌 지리적 실체로 볼 수 있다. 국제 경제학에서의 지역은 유럽연합(EU), 북미자유협정(NAFTA) 등 초국 가적 영역 단위(supra-national unit)를 의미하기도 한다. 그러나 지역 경제학에서 지역은 국가의 하위 단위이고, 기초적인 공간단위인 로 컬(local)보다는 상위에 있는 중간 단위(meso unit)로 보고 있다. 지역 은 어떤 공통의 속성을 가진 지리적 영역이기도 하다. 동질적 속성 에는 자연, 사회, 경제, 역사, 문화 등의 측면이 포함되기도 하며, 이

50 50 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 런 측면에서 지역은 공동체적 영역으로도 볼 수 있다. 2) 여기서 지역을 어떤 관점에서 보느냐에 따라 지역산업정책의 강 조점이 달라진다. 지역을 거시적 관점에서 보면 국가를 구성하는 하 위 단위이고, 국가경제의 부분에 불과하다. 그러나 미시적 관점에서 보면 지역은 정체성을 가진 하나의 공동체이고, 공간적 범위가 작은 경제권으로 볼 수 있다. 주민들이 삶을 영위하는 동질적인 공간의 집합체인 마을, 공동체, 도시 등이 대표적 예이다. 3) 지역을 국가의 하위단위로 볼 경우 지역산업정책에서 지역의 역할은 국가의 성장 을 위한 SOC 건설, 산업단지 공급 등의 역할에 머문다. 반면 지역을 독자적인 경제권으로 볼 경우 각 지역 발전의 합이 국가의 발전으로 나타나게 된다. 이런 관점에서는 지역의 성장 잠재력을 극대화하고 경쟁력을 제고하는 것이 국가의 성장에 기여하게 된다. 다음으로 산업(industry)은 국민경제를 몇 개의 생산적 활동으로 구 분할 때 그 구성단위를 의미하기도 하고, 여러 기업을 일정한 기준 에 따라 통합한 기업집단을 의미하기도 한다(이경의, 2006). 즉 산업 은 국민경제와 기업의 중간 단위(meso level)에 위치하고 있다. 산업 을 어떤 관점에서 보느냐에 따라서도 산업정책에 대한 분류가 달라 질 수 있다. 우선 산업을 거시적 관점에서 국민경제를 구성하는 하 위 단위로 볼 수 있다. 이때 산업정책에서 여러 산업 간의 구조를 변 2) 김용웅 외(2009, p.16)는 지역은 국가의 하위 공간단위, 공통의 속성 및 상호보완적 기능 연계, 지리적 연속성 등 세 가지 속성을 가지고 있다고 한다. 3) 대한국토 도시계획학회 편저(1999, pp. 23~25)는 지역경제학을 미국식 접근법과 유럽식 접근법으로 구분하고, 유럽식 접근법이 미국식 접근법에 비해 지역의 독자성을 강조하 고 있다고 설명한다.

51 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 51 화시키는 산업구조정책이 중요한 내용이 된다. 그리고 산업을 미시 적 관점에서 유사한 재화와 서비스를 생산하는 기업의 집단으로 볼 수 있다. 이때는 같은 산업 내 기업들의 관계인 시장구조, 시장행위 등에 개입하여 시장성과를 높이는 산업조직정책이 주요 내용이 된 다. 이처럼 산업은 국민경제를 구성하는 하위단위로 보는 관점과 기 업의 집단으로 보는 관점을 모두 갖고 있으며, 이런 측면에서 중간 단위에 위치하고 있다. 그리고 산업의 발전이란 총량적으로 산업의 생산량이 증대하는 것과 함께 질적인 발전 즉 생산성 및 효율성의 향상을 포함한다. 마지막으로 정책은 정부 개입의 목적과 수단들에 관한 상호 관련 된 일련의 의사결정을 말한다(노화준, 2012). 정부가 사회적으로 바 람직한 목적을 설정하고 이를 달성하기 위해 다양한 정책수단을 동 원하는 것을 말한다. 여기서 정부는 중앙정부와 지방정부를 모두 포 함한다. 따라서 지역산업정책이란 지역의 산업을 유지 발전시키기 위 한 정부 및 공공부문의 의도적 개입 이라고 정의할 수 있다. 즉, 지 <그림 2-1> 지역산업정책의 개념과 범위 정부 정책 [지역산업 정책] 지역 정책 산업 정책 [지역산업 정책] 지역 발전 산업 육성

52 52 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 역산업의 생산성 향상과 경쟁력 제고를 통해 국민경제의 성장을 촉 진하는 중앙정부와 지방정부의 정책이라고 할 수 있다. 지역정책과 산업정책의 특성을 포함하고 있으며, 지역정책과 산업정책의 교집 합 영역으로 볼 수 있다. 지역산업정책의 개념을 선행연구에서 찾아보면 다음과 같다. 장 재홍 정종석 박재곤(2002)은 지역산업정책은 지역의 산업을 발 전시키기 위한 정책으로 지역정책과 산업정책의 성격을 모두 갖추 고 있다 고 정의하고, 산업정책 중에서 1 중앙정부가 2 지역을 대 상으로 3 지역 간 발전격차를 줄이기 위해 추진하는 지역정책 으로 정의하였다. 즉, 지역의 산업육성을 통해 지역 간 균형발전을 도모 하며, 지역 간 형평성을 주요 목표로 하는 정책으로 보았다. 지역산 업정책을 지역정책의 성격을 강하게 갖는 것으로 정의하고, 지방정 부에 의한 정책은 배제하고 있다. 김영수 김선배 오형나(2007)는 지역산업정책은 지역의 산업을 육성함으로써 지역 간 발전격차를 완화하고 자립적 지역발전을 도 모하는 정책 으로 정의하였다. 즉, 지역산업정책은 지역 간 발전격 차 완화라는 형평성 차원의 지역정책과 산업경쟁력 제고라는 효율 성 차원의 산업정책이 양립하는 것으로 보았다. 서로 상충되는 두 가지의 정책기조가 조화롭게 결합한 것은 1990년 클러스터 정책이 등장하면서부터라고 보고 있다. 지역산업정책의 의미는 1 문제지 역만을 대상으로 하는 것이 아니라 전 지역을 대상으로 추진하며, 2 지역 간 발전격차 완화만이 아니라 주력산업의 경쟁력 제고와 연관되며, 3 지속가능한 발전을 위해 지역의 성장잠재력을 끌어내 는 것으로 보았다. 신지역주의하에서 지역산업정책은 지역 간 격

53 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 53 차완화라는 전통적 정책목표와 함께 클러스터 정책과 결합하여 산 업경쟁력 제고라는 산업정책의 목표를 동시에 구현하고 있다고 보 았으며, 지역산업정책은 낙후지역의 산업클러스터 육성을 통해 산 업의 혁신역량을 제고하고 지역 간 생산성 격차를 줄이는 데 목표를 두어야 한다고 보았다. 장재홍 외(2013)에서는 지역정책이란 중앙정부가 형평성 차원에 서의 균형발전 또는 효율성 차원에서의 지역경쟁력 강화 등의 정책 목표를 가지고 지역별로 동일한 수단과 차별적인 수단을 통하여 추 진하는 정책 으로 정의하고 있다. 지역정책은 중앙정부가 추진하 는 정책이며, 지자체가 추진하는 정책은 지역정책이라기보다 해당 지역의 발전정책으로 보았다. 그러면서도 지자체가 주요 이해당사 자라는 점에서 지역정책의 주체에 포함하고 있다. 즉, 지역산업정 책을 중앙정부의 지역산업정책과 지방정부의 산업정책을 포함하 는 것으로 이해하였다. 그리고 국가산업정책은 국가경쟁력을 강 화하는 효율성 중심의 정책이고, 지역산업정책은 지역 간 격차 완화 또는 지역경쟁력 강화를 목표로 하고 있다. 이 연구에서는 국가의 산업정책, 국가의 지역산업정책, 그리고 지자체의 산업정책 등을 개 념적으로 구분하였다. (2) 지역산업정책의 범위 지역산업정책은 지역산업을 발전시키기 위한 정책으로 지역정 책과 산업정책의 속성을 포함하고 있으며 이 둘을 구분하여 살펴볼 필요가 있다. 먼저, 지역정책이란 명시적으로 공간을 고려하는 정책

54 54 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 으로 지역의 발전을 촉진하는 정책이라 할 수 있다. 4) 지역의 경쟁력 제고 및 지역 간 발전격차의 완화라는 목표를 달성하기 위한 정책으 로도 볼 수 있다. 지역정책의 내용은 앞에서 살펴본 것처럼 지역을 보는 관점에 따라 두 가지 측면에서 접근할 수 있다. 첫째, 국가를 구 성하는 하위단위의 관점에서 보면, 복수의 지역 간 관계를 어떻게 설정할 것인가에 초점을 두게 된다. 따라서 지역정책은 지역 간의 발전 격차에 주목하고 이를 완화하는 목표를 추진하게 된다. 둘째, 지역을 하나의 독자적인 경제권으로 이해하면, 각 지역의 여건과 특 성을 고려하여 지역의 발전이나 경쟁력을 제고하는 정책을 추진하 게 된다. 전자를 지역 간 정책, 후자를 지역 내 정책으로 볼 수 있다 (김용웅 외, 2009). 지역 간 정책은 국가적 목표를 달성하기 위한 수단으로 지역을 활 용한다. 국가의 성장 목표를 달성하기 위해 SOC 확충, 산업입지 공 급, 지역개발 규제 또는 촉진 등을 주요 수단으로 사용한다. 국가 차 원에서 효율성 위주의 정책을 추진할 경우 지역 간 성장의 불균형을 초래한다. 수도권의 과밀과 지방의 과소, 대도시와 중소도시 간의 격차, 도시와 농촌 간의 격차의 심화가 대표적인 사례이다. 지역 간 불균형은 국토공간의 비효율적 활용으로 국가경쟁력 제고에 걸림 돌이 될 수 있다. 따라서 지역정책은 경제가 성장하는 과정에서 인 구와 산업이 특정 지역에 집중하기 때문에 발생하는 지역 간 격차 문 제를 완화하는 것을 주요 목적으로 삼는다. 전통적 지역정책은 낙후 4) 사후적으로 지역 간의 자원배분에 영향을 미치는 정책(조세 및 금융정책, SOC 정책 등) 은 명시적으로 지역(공간)을 정책대상으로 삼지 않으므로 본 연구의 지역정책 범주에서 제외한다.

55 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 55 지역에 대한 보상 차원에서 지역정책이 추진되었다. 지역 내 정책은 지역의 사회경제적 여건 개선, 삶의 질 개선 등 지 역발전을 목적으로 하는 정책이라고 할 수 있다. 글로벌화와 동시에 지방화가 진행되면서 국가경제에서 지역의 경쟁력이 중요한 요소 로 대두되었다. 이에 지역정책을 국가적 정책과제로 인식하여 다루 게 되었다. 즉, 지역발전의 총합으로서 국가의 발전이 결정되기 때 문에 각 지역의 성장 잠재력과 기회를 적극 개발하고 활용하는 것이 중요해졌기 때문이다. 이에 지역경쟁력 강화를 지역 차원의 지역정 책에서 국가정책으로 인식하여 추진하고 있다. 이런 점에서 지역정 책은 국가 목표를 실현하는 수단이면서, 동시에 지역문제를 국가적 인 차원에서 인식하여 해결하려는 정책이라고 할 수 있다. 지역정책의 주체는 공공부문이므로 중앙정부뿐만 아니라 지방 정부도 포함된다. 지역의 여건을 고려한 지역발전은 주로 지방정부 가 담당하고, 지역 간 격차를 축소하는 것은 주로 중앙정부가 담당 하게 된다. 지역 내 정책은 지역적 차원에서 효율성을 중시하고, 지 역 간 정책은 국가적 차원에서 형평성을 중시한다. 따라서 중앙정부 와 지방정부 간의 권한과 책임의 분담에 따라 정책의 내용이나 수단 에 차이가 있을 수 있다. 다음으로 산업정책이란 산업발전을 목표로 하여 생산자원의 총 량을 증가시키거나 부문 간 자원배분의 개선을 의도하는 경제정책 으로 정의할 수 있다(이경태, 1996). 산업정책은 산업구조정책과 산 업조직정책으로 구분할 수 있다. 산업구조정책은 바람직한 산업구 조를 상정하고 산업구조를 고도화하기 위해 정부가 의도적으로 산 업 간 자원배분의 변화에 개입한다. 산업조직정책은 해당 산업의 시

56 56 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 장구조나 해당 산업에 속한 기업들의 경쟁행태에 영향을 미쳐 시장 성과를 제고하는 정책이다. 산업 내 기업들은 시장에서 경쟁과 협력 관계를 맺는데, 경쟁이 지나치면 과당경쟁이, 협력이 지나치면 독과 점이 된다. 주로 경쟁을 촉진하는 경쟁정책, 반독점정책, 공정거래 질서정책 등이 많이 사용된다. 산업정책은 공급지향적 정책으로 생산 또는 성장잠재력의 확충 을 주요 목표로 설정하고 있다. 산업정책은 역사적으로 경제발전이 뒤떨어진 국가에서 강조되어 왔으나, 글로벌 금융위기 이후에는 유 럽 등 선진국에서도 스마트 산업정책이라는 이름으로 시행되고 있 다. 지역산업정책은 그동안 산업구조정책 측면에서 지역의 신성장 산업이나 성장유망산업을 육성하는 것에 초점을 둘 수 있다. 지역산업정책의 범위를 어떻게 설정할 수 있을까? 지역산업정책 은 지역산업을 육성하는 정책인데, 이때 지역산업은 지역경제를 구 성하는 중간 단위이므로 이를 확대하여 해석하면 지역경제정책으 로 이해할 수도 있다. 이 중에서도 지역경제성장정책과 가깝다고 할 수 있다. 지역경제의 성장을 촉진하기 위해 자본, 노동, 기술 등 생산 요소의 확충이 필요하다. 혁신주도형 경제에서는 총요소생산성을 높이는 혁신(기술 및 비기술 혁신)이 중요하다. 혁신을 촉진하는 환 경 및 시스템 구축도 강조된다. 이런 측면에서 지역산업정책은 지역 혁신정책과 그 범위가 많이 겹칠 수 있다. 혁신의 시스템적 성격이 강조될 경우 지역혁신시스템(regional innovation system) 구축이 지역 산업정책의 주요 내용이 되기도 한다. OECD 등에서는 지역산업정 책을 지역혁신정책과 유사한 개념으로 사용하고 있다. 한편, 지역 산업정책은 일정 지역이라는 공간적 범위 내에 있는 산업을 육성하

57 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 57 는 것이기 때문에 클러스터(상호 연관된 기업의 지리적 집중) 정책 과 연계되기도 한다. 클러스터 정책은 지역개발정책, 산업정책, 과 학기술정책이 중첩된다. 이런 측면에서 클러스터 정책은 지역혁신 정책, 지역산업정책과 유사한 개념으로 사용되기도 한다. (3) 지역산업정책의 유형 지역산업정책은 지역정책과 산업정책을 매트릭스 형태로 고려 할 경우 4가지 유형으로 구분할 수 있다. 즉, 지역정책을 지역 간 정 책과 지역 내 정책으로 구분하고, 산업정책도 산업 간 정책과 산업 내 정책으로 구분할 수 있다. 첫 번째 영역, 지역 내-산업 내 정책 영역(Ⅰ영역)은 각 지역에서 각 산업의 고도화 또는 경쟁력 강화가 주요 목표가 된다. 산업에서 기 술혁신, 마케팅 및 조직 혁신 등 비기술적 혁신 등이 중요한 과제가 된다. 이 영역은 지자체가 주도적으로 정책을 추진하며, 국가 수준 에서 직접 개입하는 것은 부적절할 것이다. 두 번째 영역, 지역 내-산업 간 정책 영역(Ⅱ영역)은 지역 내에서 쇠 퇴산업의 구조조정 및 합리화, 그리고 성장산업이나 신산업의 발굴 과 육성이 주요 목표가 된다. 또한 지역 내에서 전후방 연관관계의 강화 즉, 소재-부품-제품 간 연계를 강화하는 것이 주요 목표 중 하나 가 된다. 이 영역에서는 어떤 산업을 성장산업으로 또는 미래 신산 업으로 선정하여 육성할지가 중요한 과제가 되며, 어떤 산업이 쇠퇴 산업이고 어떻게 구조조정과 합리화를 추진할지가 중요하다. 여기 에서 지방정부의 산업 선정과 지원이라는 타기팅 전략이 필요할 수

58 58 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 있다. 중앙정부 차원의 개입은 미래 신산업 등에 대해 정보를 제공 하는 수준에서 지원하는 것이 바람직하다. 또한 지역 내에서 전후방 연관효과를 강화하여 대기업이나 수출기업의 효과가 지역 내 중소 기업으로 선순환될 수 있도록 연계하는 전략이 중요하다. 세 번째 영역, 지역 간-산업 내 정책 영역(Ⅲ영역)은 산업 내에서 지역 간의 역할과 기능을 분담하는 것이 주요 과제가 된다. 특정 산 업 내에서 동 산업의 가치사슬을 따라 지역 간 기능을 분담하는 것 이다. 지역 간 연구기능과 생산기능의 분담 또는 완제품과 부품의 생산의 분담 등이 가능하다. 예를 들어 자동차산업에서 A지역은 연 구개발 기능을, B지역은 완제품 생산기능을 담당하고, B지역 인근 의 C지역과 D지역은 자동차부품을 생산한다. 이러한 지역 간 역할 및 기능의 분담은 과당경쟁을 방지하는 논리에서 접근할 수 있다. 모든 지역이 동일한 산업을 육성하는 경우 시장규모에 비해 과잉공 급을 초래하여 자원 배분의 효율성을 저해할 수 있기 때문이다. 그 러나 과당경쟁은 기업 수의 문제이지 지역 수의 문제는 아니기 때문 에 논리적 기반이 취약할 수 있다. 지역 간 기능 분담이 기업 활동의 결과로 나타나는 것은 바람직하지만, 정부 차원에서 사전적으로 배 분하는 것은 바람직하지 않을 수 있다. 동일 산업 내에서 지역 간에 는 경쟁과 함께 협력도 가능하기 때문이다. 지방정부는 산업 내에서 지역 간 역할 분담을 고려하여 지역의 비교우위 분야를 찾고 경쟁력 을 강화해 나갈 수 있다. 이 과정에서 다른 지역과 경쟁과 협력을 할 수 있다. 지자체가 포지셔닝하는 과정에서 적정한 육성 분야를 선정 할 수 있어 타기팅이 가능한 영역이다. 핵심 산업을 중심으로 지역 의 범위를 넘어서는 광역 클러스터도 가능하다. 국가 수준에서 지역

59 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 59 별로 산업 내에서 특정 기능이나 역할을 제한하는 것은 자의적인 개 입이 될 소지가 있고 정부실패를 초래할 위험이 있어 바람직하지 않 은 것으로 판단된다. 네 번째 영역, 지역 간-산업 간 정책 영역(Ⅳ영역)에서는 첫째, X지 역의 A산업에 투입될 자원을 줄이고 Y지역의 B산업에 투입될 자원 을 늘리는 것이 주요 과제가 된다. 그러나 현실적으로 이런 정책 추 진은 어렵다고 볼 수 있다. 예를 들어 대구의 섬유산업에 투입될 자 원을 광주의 광산업으로 이동하는 것은 수용성이 낮을 것이다. 둘 째, 지역 간-산업 간 전후방 연관관계를 강화하는 것이다. 특정 지 역의 제품생산에 인근 지역에서 소재나 부품을 공급하는 경우이다. <표 2-1> 지역산업정책의 유형별 범위와 내용 지역 내 지역 간 산업 내 <Ⅰ> [지역 내 산업조직정책] 1 각 산업의 고도화 또는 경쟁력 제고 지자체 타깃팅 영역 국가 개입 부적절 <Ⅲ> [지역 간 산업조직정책] 1 산업 내, 지역 간 역할/기능 분담 (연구 vs. 생산, 제품 vs. 부품) 2 지역 간 과당경쟁방지 논리 (기업 수 중요, 지역 수는 아님) (지역 간 경쟁과 협력 모두 가능) 지자체 타기팅 가능 1번 국가 개입 가능하나 곤란 2번 국가 개입 가능 산업 간 <Ⅱ> [지역 내 산업구조정책] 1 A산업(쇠퇴산업) B산업(성장산업) 2 지역 내, 산업 간 연관관계 강화 (가치사슬 강화, 소재-부품-제품 간) 지자체 타기팅 영역 국가 개입 부적절 <Ⅳ> [지역 간 산업구조정책] 1 X지역 A산업 Y지역 B산업 (정책 추진 곤란) 2 지역 간, 산업 간 연관관계 강화 (X지역 제품, Y지역 소재) (글로벌 소싱으로 현실성 불명확) 3 지역 간, 산업 간 역할/기능 분담 (중심지 고차서비스, 주변지 생산) 지자체 타기팅 가능 1번 국가 개입 가능하나 곤란 2번 국가 개입 가능, 지자체도 가능 3번 국가 개입 가능, 지자체도 가능

60 60 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 이때 연관관계를 제고하면, 클러스터가 활발해지고 집적이익이 증 대하는 외부효과를 높일 수 있다. 해당 지역의 경계를 벗어나기 때 문에 국가의 개입이 정당화될 수 있다. 지자체 차원에서도 해당 지 역의 특정 산업이 인근 지역과 연관관계가 강화되는 것을 정책적으 로 추진할 수 있다. 이 경우 복수의 산업이 중첩되는 광역클러스터 (행정경계를 넘어선 클러스터) 형성이 가능하다. 셋째, 지역 간-산업 간 역할 및 기능 분담을 고려할 수 있다. 중심지는 고차서비스 기능 을 담당하고, 주변지는 생산 기능을 담당하는 경우를 생각해 볼 수 있다. 대도시 및 중추도시는 중추기능을 담당하고 주변도시는 생산 기능을 담당하는 광역도시권(city-region) 등이 가능하다. 이 경우에 는 국가 수준의 개입이 정당화될 수 있다. (4) 지역산업정책의 특성 지역산업정책은 지역정책과 산업정책의 속성을 내포하고 있어 어디에 초점을 두느냐에 따라 성격이 달라질 수 있다. 지역정책은 지역 간 격차의 완화와 지역의 경쟁력 강화를 목적으로 삼고 있다. 첫째, 지역 간에는 격차 완화를 위해 발전지역에 대한 투자와 입지 를 규제하고, 낙후지역에 대한 투자를 확대하는 방향을 갖고 있다. 둘째, 지역 내에서는 산업 경쟁력 강화를 위해 창업촉진, 중소기업 성장, 투자유치, 발전 잠재력 확충 등을 통해 지역의 소득과 발전을 촉진한다. 산업정책은 산업구조정책과 산업조직정책을 통해 산업경쟁력을 강화하는 것이다. 첫째, 산업구조정책은 산업 간 구조고도화 정책으

61 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 61 로 쇠퇴산업에 대한 자원배분을 줄이고 성장산업에 대한 자원배분 을 늘려 지역 경제 전체의 생산성, 성장잠재력, 성장을 높이는 것이 다. 산업 간 발전격차가 확대되는 방향으로 자원배분을 유도한다. 둘째, 산업조직정책은 산업 내 기업 간 시장관계, 즉 시장구조나 시 장행동에 영향을 미쳐 시장성과를 높이는 것이다. 성장을 높이는 방 향으로 시장구조와 기업행동에 정책적으로 개입하는 것이다. 두 정책 모두 지역 내 정책과 산업 내 정책에서는 모두 성장을 촉 진하는 방향으로 작용하지만, 지역 간 정책과 산업 간 정책에서는 지향하는 방향이 상이하다. 지역 간 정책에서는 지역 간 격차를 축 소하는 방향으로, 산업 간 정책에서는 산업 간 격차를 확대하는 방 향으로 추진하고 있다. 따라서 지역산업정책에서 두 정책의 성격 중 어디에 초점을 두느냐에 따라 정책의 목적과 전략이 달라질 수 있음 을 시사한다. 정책의 목표는 사회적으로 바람직한 가치를 추구하기 때문에 정책 추진 시점에 그 사회가 어떤 가치를 우선하느냐에 달려 있다고 할 수 있다. 그 목적의 달성에 부합하는 전략과 수단을 동원 한다는 점에서 방향 설정이 매우 중요하다. 지역산업정책의 목표는 우리나라에서는 지역 간 산업발전 격차 를 완화하는 목표와 지역산업의 경쟁력 제고라는 목표를 동시에 추 구하고 있다. 국가균형발전특별법 에서 지역산업정책의 목표를 지역경쟁력 제고와 균형발전(지역간 발전격차 축소)을 명시적으로 제시하고 있기 때문이다. 즉 경쟁력 제고(성장, 발전, 효율)와 균형 (안정, 배분, 형평)이라는 목표를 제시하고 있다. 일반적으로 정책 목 표가 복수일 경우 목표 간 관계는 상호보완적, 중립적, 상충적인 경 우로 나눌 수 있다. 지역산업정책은 효율과 형평을 동시에 추구하고

62 62 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 있다. 두 정책 목표는 상호보완적인가 상충적인가? 아니면 두 목표 가 상호보완적일 수 있도록 정책의 전략이나 수단을 모색해야 하는 것일까? 두 목표 중에서 우선순위는 어디에 두어야 할까? 정책목표 에 부합하는 정책수단은 어떤 것이 있을까? 2. 지역산업정책의 논거와 정당성 지역산업정책을 지역산업의 경쟁력 향상과 성장을 위해 추진하 는 중앙정부 및 지방정부의 일련의 활동과 시책으로 정의할 수 있 다. 지역의 경제, 산업의 발전과 이에 관련된 여건을 개선하기 위해 수행하는 일련의 공공적 지원과 활동이라고 할 수 있다. 그중에서도 특히 생산 및 고용에 직접적으로 영향을 주는 활동과 시책이라고 할 수 있다. 지역산업정책에서 정부 개입의 정당성은 지역정책적 측면 과 산업정책적 측면에서 각각 찾아볼 수 있다. 먼저, 지역정책적 측면에서는 지역 간 격차가 자원의 효율적 이용 을 저해한다는 경제적 측면과 지역 간 격차가 사회적 불균등과 갈등 을 초래하여 사회의 결속을 저해한다는 사회적 측면이 있다. 경제 적 효율성 측면에서는 경제활동에서 지역 간 격차가 지속되는 것은 국가적으로 비효율적이다. 그 이유는 낙후지역에서 자원의 활용도 가 낮고, 성과가 낮기 때문이다. 그래서 모든 지역에서의 인적자원 과 물적 자원의 활용도와 생산성을 높이는 정책은 국가 경제의 성과 를 높일 수 있다(Martin, 2008). 따라서 정부가 개입하여 지역 간 격차 를 완화하면 국토 전체적으로 자원 이용의 효율성을 높일 수 있다. 사회적 형평성 논거는 복지기반의 지역정책이다. 특정 지역에 거

63 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 63 주한다는 이유로 취업기회, 주거여건, 공공서비스 접근성 등에서 사 회적으로 불이익을 받아서는 안 된다는 것이다(Martin, 2008). 소득수 준이 높은 지역과 낮은 지역 간의 격차는 사회적으로 바람직하지 못 하고, 지역 간 갈등을 초래하여 사회통합 및 결속을 저해하기 때문 에 사회적 형평성을 촉진하기 위한 정부의 개입이 필요하다. 산업정책적 측면에서는 시장기구에 의한 자원배분이 효율적이 지만, 시장실패가 일어나는 경우에는 이를 교정하기 위해 정부개입 이 필요하게 된다. 시장실패가 있는 것만으로도 정부개입의 필요조 건은 성립하지만, 충분조건은 되지 않는다. 그 이유는 정부실패가 있기 때문이다. 따라서 정부실패에 비해 시장실패가 커서 자원배 분의 효율성을 높일 수 있을 경우에 정부개입은 정당화될 수 있다. 시장실패에는 다양한 요인이 있다. 우선, 전통적으로 네 가지 요 인이 지적되어 왔다. 시장의 불완전성(불완전 경쟁시장), 공공재, 외 부성, 시장의 불확실성(정보 비대칭성)이다. 시장이 불완전한 경우 는 제품 생산의 기술적 특성으로 자연독점이 나타나는 경우이다. 공 공재는 비배제성과 비경합성이 존재하여 무임승차의 문제가 발생 한다. 외부성이 있을 경우 외부효과를 내부화하는 데 한계가 있기 때문에 가격기구가 원활히 작동하지 못한다. 정보 비대칭성이 존재 할 때 역선택, 도덕적 해이, 대리인 문제 등이 발생한다. 지역산업정 책에서 연구개발이나 인력 교육훈련은 외부효과가 있기 때문에 기 업의 투자는 사회적 최적 수준에 미달할 수 있어 정부가 개입하는 근거가 된다. 또한 신성장산업을 육성하는 경우 금융시장이 형성되 지 않거나 정보의 불확실성 또는 비대칭성(information failure)이 있어 정부개입이 필요하다. 신산업은 산업이 성장하여 수익성을 창출하

64 64 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 기까지 장기에 걸쳐 대규모 자금이 필요한데, 현재 금융시장에서는 장기 자금을 공급하지 않거나 시장에서 생산하는 정보가 부족하거 나 비대칭성으로 자금이 제공되지 않기 때문이다(민경휘 외, 1996). 다음으로 학습효과(learning effect)나 동태적 규모의 경제가 있는 경 우이다. 산업의 산출량이 증가함에 따라 단위생산비가 체감하는 경 우가 여기에 해당된다. 유치산업을 보호하고 육성하는 것이 필요한 이유도 이 때문이다. 정부가 장기적 관점에서 전략적으로 개입할 필 요가 있다. 또한 조정 실패(coordination failure)가 있을 경우이다. 특정 분야의 투자가 성공하기 위해서는 상호 연관된 투자가 동시에 실행되어야 한다. 이는 지역산업에서 전후방 연관효과가 높은 전략적 분야를 지 원하는 근거가 될 수 있다. 따라서 지역산업정책의 논거는 지역정책적 차원에서는 경제적 측면에서 국토 자원의 과잉 및 과소 활용을 해소하기 위해서이며, 사회적 측면에서 지역 간 불균형을 해소하여 사회통합을 촉진하기 위해서이며, 산업정책적 차원에서는 외부효과, 동태적 규모 경제, 조정실패, 정보 비대칭 등 시장 실패를 교정하기 위해서이다. 한편, 지역산업정책이 클러스터정책, 지역혁신정책과 많은 영역 이 겹친다고 볼 때 지역혁신정책에서 발생하는 시스템 실패(system failure)를 교정하기 위해 정책적 개입이 정당화될 수 있다. 혁신주도 형 경제에서 혁신이 성장의 중요한 원천이 되고 있다. 혁신은 단선 적으로 이루어지는 것이 아니라 여러 주체 간 상호작용을 통해 이루 어진다. 또한 혁신을 촉진하는 제도적 기반이 중요하며, 진화적 과 정을 통해 이루어진다. 이러한 요소 외에도 시스템적으로 불완전

65 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 65 하면, 혁신은 성공적으로 달성되기 어렵다. 시스템 실패로는 인프 라 실패, 제도 실패, 네트워크 실패, 역량 실패 등이 있다(Woolthuis et al., 2005). 인프라로는 통신, 과학기술 인프라 등 혁신 인프라가 충분 히 구비되어야 하며, 제도로는 지적재산권, 규제, 사회적 규범과 가 치 등이 혁신에 친화적이어야 한다. 네트워크는 기업, 연구소, 대학 등 주요 혁신주체 간의 연계와 소통이 원활히 이루어져야 하며, 역 량으로는 기업 등의 혁신주체가 신속하게 효과적으로 학습할 수 있 는 역량이 구비되어야 한다. 이런 시스템 실패를 교정하기 위해 클 러스터기반정책이나 지역혁신시스템 구축 정책 등과 같은 정책이 도입될 수 있다. 3. 지역산업정책 관련 이론 검토 본 절에서는 지역산업정책과 관련된 이론을 지역정책 이론과 산 업정책 이론으로 구분하여 살펴보고, 지역산업정책에서 다루어야 할 주요 이슈를 도출하도록 한다. 지역정책과 관련된 이론으로는 신 고전학파, 케인스학파, 누적적 인과모형, 신경제지리학 등을 검토한 다. 신고전학파는 경제가 성장함에 따라 지역 간 소득격차가 축소된 다는 주장을, 반대로 누적적 인과모형과 신경제지리학에서는 지역 간 격차는 유지되거나 확대된다는 주장을 한다. 산업정책은 시장실패가 나타나는 영역에 정부가 개입하여 이를 교정함으로써 자원배분의 효율성을 높이고, 산업의 육성과 경제의 생산성을 향상하는 것을 목적으로 한다. 또한 산업정책은 산업구조 정책과 산업조직정책으로 구분할 수 있고, 지역산업정책에서는 산

66 66 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 업구조정책을 중심으로 검토한다. 산업구조정책에서 핵심적인 이 슈 중의 하나는 선별적 산업정책에 대한 논의이다. 이 과정에서 정 부의 개입수준에 따라 신고전학파, 제도학파, 진화론적 경제학 등으 로 구분할 수 있다. (1) 지역정책 관련 이론 신고전학파는 지역 간 성장격차는 장기적으로 시장기구에 의해 해소된다고 주장한다. 신고전학파 경제성장이론에서는 공급 측면 의 성장 요인을 강조한다. 노동과 자본의 축적 및 기술진보가 성장 의 엔진이다. 기술진보가 외생적으로 결정된다고 가정하면, 경제성 장은 노동과 자본의 투입량에 의해 결정된다. 5) 노동과 자본의 투입 이 증가함에 따라 생산요소의 한계생산은 체감하기 때문에 자본량 과 산출물 수준이 장기 균형수준에 도달하게 된다. 신고전학파에서 는 생산요소의 지역 간 자유로운 이동을 가정하면, 한계생산이 높은 저소득지역의 투자가 고소득지역보다 활발하여 지역 간 성장 및 소 득 격차는 줄어들게 된다. 신고전학파에서는 지역 간 격차는 사라지 고, 정부가 개입할 여지는 거의 없어진다. 신고전파가 공급 측면에서 접근하였다면, 케인스학파는 수요 측 면에서 접근하였다. 케인스학파는 지역 간 교역에 주목하면서 지역 5) 간단한 솔로(Solow) 모형은 로 표시된다. 1인당 생산은 생산 효율과 1인당 자본 량에 의해 결정된다. 여기서 는 1인당 생산량이고, 는 1인당 자본량이 다. 는 솔로우 잔차인데, 총요소생산성으로 해석된다. 총요소생산성은 기술변화, 제도, 인프라 등으로 해석된다.

67 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 67 의 수출부문을 성장 요인으로 인식하기 시작하였다. 지역 간 교역 (수출, 수입) 부문 중에서 수출부문의 경쟁력이 지역 성장에 중요하 다. 수출부문에서 수요의 가격 및 소득 탄력성이 지역 성장에 중요 한 요인으로 본다(Armstrong and Taylor, 2000). 케인스학파 이론에 기 초한 수출기반모형은 지역이 비교우위를 가진 부문을 전문화하여 수출하게 되면, 지역의 성장이 촉진된다는 것이다. 지역의 수요 및 공급 요소가 수출부문에 유리하면 성장하게 된다. 이것이 지역 간 성장 격차를 낳는 이유이다. 성장의 지속성 여부는 요소 부족으로 생산비가 상승하거나 경쟁지역의 등장으로 수출부문이 쇠퇴하는 경우에 달려 있다. 지역의 성장 격차가 해소되지 않고 확대된다는 논리는 Myrdal(1957) 에 의해 제기된 누적적 인과(cumulative causation) 모형 등으로 설명할 수 있으며, 누적적 인과는 성장이 누적적이고 자기강화적인 경향이 보이는 특성을 말한다. 지역 간에는 요소 부존도에 따라 경제력 격 차가 초기부터 존재하였고 규모의 경제, 수확체증 등으로 시간이 지 나면서 격차는 더욱 확대된다. 성장에 유리한 지역은 더욱 경쟁력을 강화하고, 그렇지 못한 지역은 쇠퇴한다. 기업이 집적된 지역은 집 적의 이익 때문에 다시 기업의 투자 및 입지를 유도하여 기업집적이 촉진된다. 또한, 국가가 성장지향적 목표를 추구하는 과정에서 효 율성을 중시하여 발전지역에 재원을 투입할 경우, 정부 정책도 지역 간 격차를 확대시킨다. 따라서 초기 요인, 시장의 힘, 정부의 정책 등 이 누적적으로 작용하여 지역 간 격차는 확대된다는 것이다(Myrdal, 1957; 김광호, 2008). Friedman(1966)은 경제적 요인뿐 아니라 정치적, 제도적 요인도 지

68 68 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 역 간 격차를 확대한다고 주장한다. 경제발전에 필요한 기술, 지식, 자본 등이 중심부에 집중되어 주변부는 성장의 기회를 발견하기 어 렵다. 글로벌화의 진전에 따라 기업 간 경쟁이 격화되면서 성장이 이루어지는 중심부와 주변부 간의 격차는 확대될 수 있다(김광호, 2008). 누적적 성장이 가능한 또 다른 논리로는 공간적 인접에 따른 규모의 외부경제효과가 있다. 이의 원천으로는 국지화 경제와 도시 화 경제가 있다. 국지화 경제는 동종산업의 지리적 집중으로 외부경 제가 발생하는 것이며, 도시화 경제는 다양한 경제활동의 집적으로 혁신이 활발히 일어나는 것이다. 내생적 성장이론은 신고전학파의 성장모형에 누적적 인과관계 의 성격을 결합한 것이라고 할 수 있다. 내생적 성장이론은 경제성 장의 원동력으로 기술진보를 주목하고, 기술진보가 외생적인 것이 아니라 내생적이며 수확체증의 성격을 가진다고 보았다. 따라서 지 역 간 성장 격차도 지역 간 기술수준 및 확산 속도에 차이가 있기 때 문으로 본다. 내생적 성장이론을 지역에 적용하면, 기술 낙후지역은 선진기술을 복제하여 저렴하게 획득할 수 있다. 반대로 기술 발전지 역은 새로운 기술지식을 창출하기 위해 투자해야 한다. 기술 획득을 위한 투자는 기존 기술을 복제하는 것에 비해 더 많은 시간과 비용 이 소요된다. 이런 과정에서 지역 간 격차는 줄어들 수도 있으나 지 역 간 성장격차가 존속하는 이유는 새로운 기술과 지식을 창출하고 확산하는 데 지역 간 차이가 존재하기 때문이다. 기술진보는 규모에 대한 수확체증의 성격을 갖기 때문에 지역 간 기술수준의 격차는 쉽 게 해소되기 어렵기 때문이다. Kaldor(1970)의 성장모형은 케인스학파의 수출기반모형에 누적적

69 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 69 인과모형이 결합하여 발전한 것이다. 이 모형에서 지역 성장의 핵심 요인은 노동생산성 증가이다. 지역의 성장은 규모의 경제와 전문화 의 이익에 달려 있다. 지역이 성장하면 소득효과에 의해 해당 지역 의 기술을 발전시키고, 1인당 자본 장비율을 높인다. 이는 노동생산 성 향상을 가져오고, 지역의 경쟁력을 향상시킨다. 따라서 지역의 수출부문이 확대되고 다시 지역의 성장을 촉진한다. 이는 노동생산 성, 경쟁력 향상을 낳는다. 이런 과정을 통해 누적적 성장이 진행된 다(Armstrong and Taylor, 2000). 지역 간 성장격차와 집적의 원인을 국제무역이론의 산업 내 무역 이론(신무역이론)을 도입한 지역 간 무역이론으로 설명할 수 있다. 이 이론은 어떻게 특정 지역이 특정 제품 생산에 전문화되고 수출을 하는지를 설명한다.(Armstrong and Taylor, 2000). 지역 간 교역은 국제 간 무역에 비해 더 자유롭고, 지역 간 무역이론은 국제무역이론에서 이론적 틀을 빌려오고 있다. 리카르도(Ricardo)의 비교우위, 헥셔-올 린(Heckscher-Ohlin)의 생산요소의 부존도를 이용한 비교우위 등으로 무역현상을 설명하였다. 노동이 풍부한 지역은 노동집약적 산업에, 자본이 풍부한 지역은 자본집약적 산업에 비교우위가 있다. 헥셔-올 린 모형은 규모의 수확불변을 가정하였으나, 현실에서는 규모의 경 제와 같은 외부경제가 나타나고 있다. 또한 헥셔-올린 모형은 비교 우위에 의한 산업 간 무역은 설명할 수 있으나, 산업 내 무역 현상은 설명하는 데 한계가 있다. 산업 내 무역은 차별화 상품이 존재하고, 기업수준에서 규모의 경 제가 있기 때문이다. 이처럼 규모의 경제로 인해 새로운 무역이론 이 필요하게 되었다. 신무역이론은 무역비용과 경제활동의 집적이

70 70 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향 익 간의 상호작용으로 지역 간 성장격차를 설명하고 있다(Armstrong and Taylor, 2000). 신무역이론에서는 지역 간 성장격차를 설명하는 요 인으로 세 가지를 들고 있다. 첫째는 규모의 경제가 있어 기업이 특 정 지역에 입지하도록 유도한다. 둘째는 무역 장벽(운송비, 관세 및 비관세 장벽 등)이 있어 기업은 주요 시장에 입지하도록 한다. 셋째 는 집적경제가 있어 기업들이 특정 지역에 집중하도록 한다. 규모의 경제를 도입하게 되면서 신무역이론 외에 경쟁우위이론, 신경제지 리학 등이 발전하게 되었다. 경쟁우위이론은 Porter(1990)의 다이아몬드 모형에서부터 출발하 였다. 어떤 조건하에서 기업은 경쟁우위를 확보할 수 있고, 이들 요 소는 상호 강화된다는 것이다. 경쟁우위를 결정하는 요인으로는 수 요조건, 투입조건, 관련 및 지원산업, 기업의 전략 구조 및 경쟁 등 이다. 이들 요소들은 상호 자기강화하는 속성을 갖고 있어 누적적 인과를 낳는다. 경쟁우위이론은 무역에서 지역의 중요성을 강조하 였다. 신경제지리학(NEG, New Economic Geography)은 신무역이론에 기 반하고 있다. 신무역이론은 규모의 경제가 있고 불완전 경쟁(차별 화 제품 생산)이 있는 경우, 지역의 경쟁우위는 큰 시장을 갖거나 세 계시장에 접근성이 높을 때 발생한다. 신경제지리학은 신무역이론 의 시장 접근성(home market effect)을 산업의 지리적 집중에 적용한 것이다. 시장이 큰 지역에 기업(생산자)과 노동자(소비자)가 집적하 고, 그러면서 시장은 더욱 커진다. 시장이 커지면 기업과 인구가 더 집중하게 된다. 시장이 큰 지역에 중간재 생산자가 조립비용과 유통 비용이 저렴하여 집중하게 되고, 그 지역은 경쟁우위가 강화되면서

71 제2장 지역산업정책의 이론적 검토 71 누적적 인과관계가 형성된다. 운송비가 하락하면, 성장지역이 더욱 성장하는 효과를 보인다. 신경제지리학은 Krugman(1991)의 논문에서 시작되었다. 인구와 산 업이 집중된 지역(중심지, core)과 그렇지 않은 지역(주변지, periphery) 이 어떻게 나타나는지를 간단한 일반균형모형으로 설명하고 있다. 신경제지리학에서는 경제활동의 집중을 낳은 요인과 분산을 낳은 요인을 각각 구심력(centripetal forces)과 원심력(centrifugal forces)으로 구분하여 제시하고 있다. 구심력으로는 Marshall의 집적의 원천과 유 사하게 시장규모 효과(전후방 연관효과), 두터운 노동시장의 풀, 정 보 확산과 같은 순수 외부경제 등을 들고 있다. 원심력으로는 생산 요소의 비이동성(토지, 자연자원 등), 높은 토지 및 주택 임대비용, 혼잡비용과 오염 같은 순수 외부불경제 등이 있다(Krugman, 1998). 이 중에서 신경제지리학은 시장규모의 효과와 생산요소의 이동 제 약만을 모형에 포함하여 일반균형모형으로 설명하고 있다. Fujita and Krugman(2004)은 단기에 근접성은 지식의 생산과 확산에 도움이 되지만, 장기에는 동종 업종의 사람들의 근접성만으로는 지 식이 수렴되어 외부성이 떨어진다고 보았다. 따라서 도시에서 많은 이질적인 사람들 특히 전문지식을 가진 인력의 집적이 지식의 창 <표 2-2> 지리적 집중과 분산에 영향을 미치는 요인들 구심력 시장규모 효과 (전후방 연계) 두터운 노동시장 (지식확산 등) 순수 외부경제 원심력 생산요소의 이동의 제약(토지, 천연자원 등) 높은 토지 임대료 (혼잡비용, 오염 등) 순수 외부불경제 자료 : Krugman(1998). p.8.