정치관계법_쟁점사항_전문가의견조사-최종본(8.5).hwp

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1 2013년도 중앙선거관리위원회 연구용역 정치관계법 쟁점사항 전문가 의견조사 연구 한국정치학회

2 제 출 문 중앙선거관리위원회 위원장 귀하 본 보고서를 정치관계법 쟁점사항 전문가 의견조사 연구 의 최종보고서로 제출합니다. 연 구 책 임 자 : 박 명 호 (동 국 대 학 교 ) 공 동 연 구 원 : 임 종 헌 (홍 익 대 학 교 ) 공 동 연 구 원 : 정 하 윤 (고 려 대 학 교 ) 공 동 연 구 원 : 조 영 호 (한 양 대 학 교 ) 보 조 연 구 원 : 차 홍 석 (동 국 대 학 교 ) 연 구 주 관 : 한 기 영 (중 앙 선 거 관 리 위 원 회 ) 한국정치학회

3 요 약 문 2002년 이후 진행되어온 정치개혁 관련 쟁점은 첫째, 공정성과 정치적 표 현의 자유 간 조화와 균형. 둘째, 다양한 정치적 의견을 제도적으로 국정에 반 영할 수 있는 장치의 마련 등이었다. 2012년 양대 선거를 전후해서 지역구도 극복, 지역정치 활성화, 정당정치 정상화, 결선투표제, 유권자의 표현의 자유 확대, 공무원의 정치참여 활동 확대, 기부금 및 정당 후원제도 개선 등이 구체 적 쟁점으로 부각되었다. 본 연구는 향후 정치관계법의 개선방향을 모색하기 위해 전문가 집단을 대 상으로 설문조사와 심층면접을 진행했다. 조사결과는 첫째, 2012년 총선 및 대선 과정의 자유와 공정성은 대체로 보장되었고 선거 수준 또한 많이 발전하 였지만, 다소의 문제점은 있었다는 의견이 많았다. 둘째, 정치관계법 쟁점별로 전문가 집단 간 의견차가 존재하고 있다. 셋째, 결선투표제 도입여부를 둘러싸 고 의견이 엇갈렸다. 독일식 정당명부제 도입 필요성에 대해서도 의견이 다르 게 나타났다. 지역구결합비례대표제와 현행 비례대표제 유지 그리고 국회의원 정수변경 여부에 대해서도 비슷한 양상이었다. 다만 선거구 획정 기구 설치에 대해서는 전체적으로 의견 일치가 있었다. 넷째, 유력 후보 중심의 토론을 유 도해야 한다는 점에 대부분의 전문가 집단이 동의했다. 그러나 후보자 중도사 퇴에 대한 조치여부, 후보자의 방송토론 참여 자격 규제 그리고 정책공약 평가 기구 설립과 민간의 자율적 평가에 대해서는 의견이 엇갈렸다. 투표시간 연장 과 투표연령 하향여부에 대한 의견도 비슷한 양상이었다. 다섯째, 지구당 복원 에 대해서는 모든 전문가 집단이 대체로 동의하는 의견을 보였고, 지방선거의 정당공천제에 대해서는 현행 유지의 의견이 상대적으로 우세했다. 여섯째, 공 무원 교사의 정당가입 및 후원금 기부, 지정기탁금제 도입 그리고 법인과 단 체의 기부에 대해서는 이를 허용하자는 의견이 약간 우세하게 나타났다. 반면, 법인 및 단체의 정당가입 허용여부에 대해서는 전문가 간 의견이 엇갈렸다. 향후 정치관계법은 첫째, 정당경쟁의 공정성을 보장하고 유권자의 정치적 표현의 자유를 담보하기 위해 선거운동 기간에 대한 제한을 없애고, 선거운동 방법을 후보자가 자유롭게 선택할 수 있도록 허용하며, 선거비용 총액을 제한 해 선거운동의 공정성을 확보하는 것이 필요하다. 둘째, 정치적 대표성을 보장 하기 위한 선거제도의 개선이 필요하다. 셋째, 민간의 자율적 정책평가의 활성 화가 필요하다. 넷째, 투표시간 연장여부와 투표일의 공휴일 지정 등은 통합명 부제와 사전투표제와 함께 논의되어야 한다. 다섯째, 지구당 복원을 긍정적으 로 검토할 필요가 있다. 제한적으로 지방의원의 후원회 구성을 허용하는 것도 - 3 -

4 고려해야 한다. 여섯째, 공무원과 교사의 정치적 자유를 확대 강화하는 방향으 로의 긍정적 검토도 필요하다. 동시에 법인 및 단체의 후원금 기부 허용도 정 치자금 조달과 사용의 투명성 확보를 전제로 검토할 필요가 있다

5 목 차 Ⅰ. 서 론 1 Ⅱ. 정치관계법 주요 쟁점 및 평가 년 양대 선거와 정치관계법 주요 쟁점 6 2. 정치관계법의 개선방향과 쟁점 8 Ⅲ. 설문조사 및 심층면접 결과 분석 조사 방법 전문가 대상 설문조사 현황과 주요 결과 심층면접 결과 86 Ⅳ. 정치관계법 관련 쟁점 조문 90 Ⅴ. 정치관계법 쟁점사항 대안의 방향 선거운동 자유와 공정성 대통령선거 결선투표제 국회의원 선거제도 개선: 독일식 권역별 정당명부제 도입과 비례대표제 선거구 획정 기구 및 국회의원 정수 선거운동 및 투표 관련 쟁점 투표시간 및 투표연령 조정과 투표 지정일 지구당 및 지자체 선거 후보자 관련 쟁점 유권자 및 단체의 정치참여 107 Ⅵ. 결론 108 참고문헌

6 표, 그림 목차 <표 1> 지역구결합비례대표제의 주요 내용 (중앙선관위 개정의견) 11 <표 2> 역대 선거구획정위원회 운영기간 (제 14대~ 18대 국회) 14 <표 3> 기초지방자치단체선거의 정당공천제 논쟁 21 <표 4> 분석대상의 분포 26 <표 5> 전문가 기초 배경 정보 26 <표 6> 선거의 제도적 수준: 자유와 공정을 중심으로 33 <표 7> 우리나라 선거 수준과 선진국 비교 36 <표 8> 대통령 결선투표제 도입 여부 39 <표 9> 대통령 단순다수제 유지 39 <표 10> 대통령 선거제도에 관한 전문가 입장 분류 40 <표 11> 국회의원 선거제도 개선 여부 43 <표 12> 국회의원 선거제도 지역구결합비례대표제 도입 여부 46 <표 13> 국회의원 선거제도 현행 전국구 비례대표 유지 여부 46 <표 14> 선거구 획정기구 설치 여부 50 <표 15> 국회의원 정수 53 <표 16> 후보자 중도사퇴에 대한 추가조치의 필요성 55 <표 17> 후보자 중도사퇴에 대한 의견 56 <표 18> 유력 후보 간 방송토론의 필요성 58 <표 19> 방송토론 참여조건 완화에 대한 의견 59 <표 20> 정책공약 평가기구의 필요성 64 <표 21> 정책선거와 자율적 평가 64 <표 22> 투표 시간 69 <표 23> 투표 연령 72 <표 24> 투표일 지정 74 <표 25> 투표 참여 관련 개혁의 선호 강호 76 <표 26> 지구당 복원 78 <표 27> 지방자치단체 선거와 정당공천제 78 <표 28> 지방의원 후원회 구성

7 <표 29> 공무원 및 교사의 정당가입 81 <표 30> 공무원 및 교사의 정치 후원금 기부 81 <표 31> 공무원 및 교사의 지정기탁금제 82 <표 32> 법인 및 단체의 정당가입 83 <표 33> 법인 및 단체의 후원금 기부 84 <표 34> 법인 및 단체의 지정기탁금제 84 <표 35> 정치관계법 쟁점 사항에 대한 선거관계자 심층면접 결과 88 <표 36> 공직선거법 관련 쟁점 조문 90 <표 37> 정당법 관련 쟁점 조문 92 <표 38> 정치자금법 관련 쟁점 조문

8 I. 서 론 대의민주주의에서 정치제도는 민주주의의 성패를 좌우할 수 있다는 점에서 중요하다. 민주주의의 성패는 제도가 작동 가능한가, 혹은 작동이 가능하지 않 는가에 따라 결정된다. 제도는 정치적 행위자들에게 일종의 게임의 룰이고, 정 치세력들이 그들의 이익과 가치를 제도의 불확실한 상호작용에 계속 맡기는 것 이 최상이라는 점을 발견하였을 때 민주주의는 공고화될 수 있다. 1) 특히 공직 선거법, 정당법, 정치자금법을 포함하는 정치관계법은 대의민주주의의 핵심인 정치적 대표체계에 직, 간접적으로 영향을 미치며, 정치관계법의 변화는 대의 민주주의의 작동방식을 변화시킨다는 점에서 제도개혁 논의의 핵심이 된다. 그 중에서도 선거제도는 정치세력들 간의 선거경쟁, 유권자의 정치참여, 선거과정 및 결과에 대한 후보자와 유권자의 평가 등에 영향을 미치기 때문에 중요하다. 대의민주주의에서 선거제도는 그것이 어떻게 설정되어 있느냐에 따라 선거경쟁 의 승패가 결정되며, 유권자의 정치참여 수준이 차이를 보일 수 있으며, 선거 의 과정 및 결과에 대한 후보자와 유권자의 평가가 차이를 보일 수 있다. 2) 제도의 개혁 혹은 개선은 정치사회의 문제를 해결할 수 있는 가장 효율적 인 수단이 될 수 있다. 특히 정치관계법은 헌법보다는 하위에 위치하고 있으므 로 쉽게 조정하거나, 근본적인 수정이 가능하다는 점에서 효율적일 수 있다. 여기서 중요한 점은 제도 개혁 그 자체가 아니라 제도 변화를 주창하는 맥 락 과 방향 이다. 3) 바람직한 맥락과 방향을 결정하는 전제조건으로는 능 력(capabilities)을 증대시키는 명확한 우선순위, 새로운 가치에 대한 사회적 합의, 능력의 획득전망을 극대화시켜주는 조건 규명, 위협요인의 해결 등을 들 수 있는데, 이러한 선결조건이 충족되었을 때 제도개혁의 효과를 기대할 수 있 다. 4) 또한 제도의 공정성이 확보되고, 정치행위자들 간의 제도에 대한 합의가 이루어진다면, 민주주의의 공고화를 이끌 수 있다. 그렇다면 현재까지 한국의 제도개혁, 그 중에서도 정치관계법의 변화는 어떻게 이루어졌으며, 어떠한 효 과를 나타냈는가? 그 동안 한국정치는 고비용-저효율 정치구조로 비판을 받아왔다. 따라서 1) 아담 쉐보르스키 (1997). 민주주의와 시장. (서울: 한울아카데미, p.49). 2) 조진만(2006). 민주주의 공고화의 관점에서 본 정치관계법 개정의 효과: 성과와 한계에 대한 경험적 분석. 사회과학연구 14(2). 3) 오승용 (2005). 정치관계법 개혁의 성격과 내용-2004년 개정 정치관계법을 중심으로. 21세기정치학회 보 15(1). 4) Kent Weaver and Bert Rockman (1993). Institutional Reform and Constitutional Design. in K. Weaver and B. Rockman eds. Do Institutions Matter? (Washington DC: The Brookings Institution)

9 제도개혁의 목표도 저비용-고효율의 구조로 전환하는 방향으로 진행되어 왔 다. 민주화 이전 시기에는 권위주의체제 유산의 청산이 제도개혁의 우선순위였 지만, 민주화 이후에는 생산성과 효율성 제고가 제도개혁의 우선순위가 되었 다. 특히 선거에 있어서, 금권선거, 부정선거, 동원선거, 조직선거 등의 선거병 폐는 민주주의 공고화의 실질적 달성을 어렵게 만들었다. 한국 정치인들은 선 거에서 승리하기 위해 상시적으로 운영되는 대규모의 선거기구와 조직을 유지 하고 동원할 필요가 있었기 때문에 많은 정치자금을 필요로 하였으며, 이로 인 해 금품수수 유혹에 취약할 수밖에 없었다. 즉 많은 정치자금을 필요로 하는 고비용의 선거구조 속에서 정경유착에 기반을 둔 각종 선거 부정과 부패가 발 생하여 정치에 대한 국민의 신뢰를 떨어뜨렸으며, 그 결과 선거 때마다 제도개 혁에 대한 정치권 내부와 외부의 요구들이 나타났으며, 다수의 개혁이 이루어 져왔다. 정치관계법 역시 민주주의 공고화의 목표에 따라 현재까지 다수의 개정이 이루어졌다. 선거법 의 경우, 대통령, 국회의원, 지방의원 선출에 관한 법이 각각 독립되어 있다가 1994년 공직선거및선거부정방지법 제정 이후 공직선 거법으로 통합되었다. 2012년까지 49차례의 개정이 이루어졌는데, 대체로 돈 이 많이 초래되는 비효율적 선거운동방법을 배제하고, 돈이 적게 들면서도 효 율적인 선거운동방법을 확대하는 방향으로 개정이 이루어졌다. 선거법에서는 누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있도록 명시하였지만, 돈 선거 방지와 선 거비용 축소를 위해 기부행위 제한 및 금품제공에 대한 처벌규정은 더욱 강화 되었다. 선거에서 자유를 허용하는 방향, 즉 돈은 막고, 입은 푸는 방향으 로 나아가고 있지만, 여전히 선거법은 규제 중심이라고 볼 수 있다. 정당법 은 정당이 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직 을 확보하고, 정당의 민주적 조직과 활동을 보장하기 위해(정당법 제1조) 1962년 제정되었으며, 2012년까지 21차례 개정이 이루어졌다. 제정 당시 정 당법은 신생정당의 난립을 막고, 신진 정치세력에 대한 진입장벽을 설정하기 위해 정당등록 요건을 까다롭게 규정하였다. 이후 정당조직 운영, 당원자격, 당 비 등 정당 활동의 다양한 측면에 대한 법적 규제가 지속되었는데, 2004년에 는 고비용 저효율의 정치 주범이라고 주목받았던 지구당을 폐지하는 개혁을 추 진하였다. 정치자금법 은 1965년 국민이나 정당의 요구가 아닌 경제계의 요구에 따라 제정되었다. 정치자금법은 제정 당시 정당에 정치자금을 제공하는 행위 를 양성화함으로써 정당 활동의 공명화와 건전한 민주적 발전에 기여(제정 정 치자금법 1965) 를 목표로 하였고, 현재까지 24차례의 개정이 이루어졌다

10 정치자금법 개정은 집권 정부의 자의성을 배제하고, 법에 의해 결정되는 법정 주의로의 정치자금 제도 확립의 방향으로 진행되었다. 2004년 전면적인 개정 을 통해 법인 및 단체의 후원회 정치자금 기부를 금지시켰으며, 중앙당 및 시 도당 후원회를 폐지시킴과 동시에 후보자 후원회로 정치자금 조달의 중추적 역 할을 전환시켰다. 정치자금법의 개정은 투명성 강화 및 부정적 사용에 대한 처 벌 강화, 소액 다수의 깨끗한 정치문화 형성이라는 기조를 유지하고 있다고 볼 수 있다. 그 동안 정치관계법은 공정성의 목표 하에 엄격한 법 규정 및 규제 강화의 방향으로 진행되었다. 깨끗한 정치, 깨끗한 선거에 대한 국민의 개혁 요구를 정치권이 적극 수용하였던 2004년 정치관계법의 개정 이후, 선거문화가 개선 되었을 뿐만 아니라 공명선거의 기반도 형성되었다. 특히 정치자금과 관련된 선거법 위반 행위는 점차 감소하고 있는 추세라고 할 수 있다. 2000년대 이후 다수의 선거에서, 선관위의 위반 단속활동의 적극성에 따라 선거에서 선거운동 이 과열양상을 보이는 경우가 줄어들었으며, 선거법 위반 행위도 감소하였다. 특히 2012년 제 18대 대선에서는 지난 17대 대선에 비해 정치자금과 관련된 선거법 위반 사례가 감소하여 돈 선거 행태가 개선되었다고 볼 수 있다. 5) 이와 같이 공정성의 관점에서 볼 때 정치관계법의 효과는 긍정적이었다고 볼 수 있다. 일련의 선거에서 공직선거법과 정치자금법이 선거비용과 정치자금 의 규제 및 관리에 핵심 기제로 작용함에 따라 고비용-저효율 정치, 금권선거 등의 고질적 병폐가 감소하였고, 공명선거도 자리 잡게 되었다. 깨끗한 선거 분위기 가 점차 확산되고 있다는 것에 동의하는 유권자 역시 증가하고 있 다. 6) 정치자금과 관련된 변화뿐만 아니라 제도 관련 변화 역시 나타났는데, 정 치관계법의 점진적인 개정에 따라 정당 민주화가 진전되었고, 선거에서 비례성 과 대표성 역시 향상되었다. 즉 선거과정에 있어 절차적 공정성, 투명성 등은 향상되었다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 긍정적 효과에도 불구하고 민주주의 공고화의 측면에서는 여전히 문제가 남아있다. 첫째, 정치관계법의 변화 과정을 살펴보면, 질서 확보 를 위한 규제 강화의 방향으로 이루어졌기 때문에 정치적 자유가 그만큼 제한 되고 있다고 볼 수 있다. 과거의 부정적 문제를 해결하려는 방향으로 개정이 이루어짐에 따라 국민들의 정치적 자유권 행사는 오히려 제한을 받고 있다. 국 5) 예를 들어, 18대 대통령 선거의 선거법위반행위는 지난 17대 대선에 비해 약 42%가 감소하였다. 선거관련 금 품 및 음식물 제공이 약 64% 감소했다는 점에서 돈 선거 행태가 개선된 것으로 볼 수 있다. - 중앙선거관리 위원회 (2012) 제 18대 대선, 선진선거문화 정착의 새로운 계기가 되기를 중앙선관위 보도자료 (12/20). 6) 18대 대선 시기 중앙선관위의 유권자의식조사에 의하면, 18대 대선의 분위기에 대해 깨끗하다 라는 응답이 56.5%로 나타나 지난 17대 대선의 같은 응답(24%)보다 두 배 이상 증가한 것으로 나타났다. - 중앙선거관리 위원회(2012)

11 민뿐만 아니라 국회의원 역시 지역구 활동과 의정 활동을 수행함에 있어 제약 이 존재한다는 점에서 문제가 있다. 둘째, 정치관계법 자체가 기존 정치 세력 에 유리하게 되어 있고, 소수 정당과 정치 신인들에게는 불리하게 되어 있다는 점도 지적될 수 있다. 1992년 제 14대 국회에서 정치관계법심의특별위원회가 설치된 이후 정치 개혁을 위한 특별위원회가 끊임없이 설치되고 운영되어 왔음 에도 불구하고, 정치개혁 논의는 현재까지도 계속되고 있다. 셋째, 정치관계법 의 개혁 방향이 시장의 논리에 편향되어 있다는 점도 문제점으로 볼 수 있다. 정치자금을 통제하려는 목표가 강하다보니, 제도 개선에 있어 이윤이나 비용의 논리가 작용하여 제도개혁을 통한 민주주의의 공고화는 오히려 약화된 측면이 존재한다. 결국 정치관계법의 변화로 인해 선거과정의 절차적 측면은 향상되었 지만, 실질적인 측면, 즉 민주주의의 질(quality)은 여전히 개선의 여지가 남아 있다고 볼 수 있다. 2012년 양대 선거- 19대 국회의원 선거, 18대 대통령 선 거-를 전후해서도 위와 같은 문제점들을 개선하기 위한 정치관계법 개정 논의 가 이루어졌다. 국회의원 선거에서는 지역구도 극복, 지역정치 활성화, 정당정 치 정상화 등의 쟁점이 제기되었고, 대통령 선거에서는 대표성을 확보하기 위 한 결선투표제 도입 등의 쟁점이 제기되었다. 이 외에도 참정권 확대 방안으로 유권자의 표현의 자유 확대, 공무원의 정치참여 활동 확대, 기부금 및 정당후 원제도 개선 등이 논의되었다. 즉 정치 및 정치인에 대한 국민의 불신을 해소 하기 위한 제도 개선의 요구가 있었음에도 불구하고, 실제 정치관계법 개정은 미진했다고 볼 수 있다. 본 연구는 현재까지의 정치관계법 개혁을 평가하고, 문제점을 제시한 후, 실제 민주주의 공고화에 기여할 수 있는 정치관계법 제도개선 방안을 2012년 양대 선거에서 나타났던 정치관계법 관련 쟁점 사항들을 중심으로 사회의 다양 한 전문가들-학계, 정치계, 언론계, 시민사회계 등-의 의견을 바탕으로 제시 하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 연구방법의 대표성과 과학성을 충족하고, 양적 및 질적 측면을 모두 만족시키기 위하여, 전문가 대상 설문조사와 심층 패널조사 혹은 인터뷰를 병행했다. 즉 본 연구는 정치관계법의 쟁점들을 다각 도에서 평가 및 분석해 변화하는 환경과 현실에 적합할 수 있도록 제도의 개선 방향을 고안하고, 입법적 제안을 제시하고자 한다. 본 연구는 다음의 방법을 중심으로 진행될 것이다. 첫째, 현행 정치관계법 개정의 역사와 법조문별 쟁점을 살펴본다. 공직선거 법과 관련하여서는 선거구(공직선거법 제 20조, 24조), 국회의원 정수(선거법 제 21조, 제 25조), 정당의 후보자 추천(선거법 제 47조), 유권자의 정치자유 확대(선거법 제 58조, 60조), 투표권 보장(선거법 제 155조) 등이 논의되었 - 4 -

12 다. 정당법과 관련하여서는 지역정치 활성화(정당법 제 3조, 제 37조 등), 공 무원 등의 정치적 기본권 보장(정당법 제 22조) 등의 쟁점이 제기되었고, 정 치자금법과 관련하여서는 후원회 지정권자(정치자금법 제 6조, 제 11조), 정치 자금 기부(정치자금법 제 31조) 등이 논의되었다. 이러한 쟁점 조문별로 이해 관계의 대립 현황을 살펴보고, 대안을 제시할 것이다. 둘째, 선거과정의 실제 사례를 분석한다. 특히 2012년은 제 19대 국회의 원 선거와 제 18대 대통령 선거가 동시에 이루어졌던 선거의 해 였다. 총 선에서는 지역구도 극복, 지역정치 활성화 등이 쟁점으로 등장하였고, 대선에 서는 결선투표제, 후보자 중도사퇴와 국고보조금 문제, 투표시간 연장 등이 논 쟁을 불러 일으켰다. 실제 논의되었던 사례를 중심으로 어떻게 논의가 진행되 었고, 무엇이 이해관계를 구분하는 쟁점으로 등장 하였는가 등을 살펴볼 것이 다. 셋째, 정치관계법 관련 전문가를 대상으로 설문조사 및 패널조사 혹은 심층 인터뷰를 실시한다. 향후 정치관계법의 개선 방안을 제시하기 위해서는 개정의 방향과 원칙을 결정하는 것이 중요하다. 전문가의 의견은 개정 방향과 원칙을 설정하고, 구체적이고 실행 가능한 대안을 제시하는데 근거와 공신력을 제공할 수 있다. 전문가들의 의견이 쟁점 별로 어떻게 수렴되었는가가 향후 개선 방안 을 제시하는데 핵심이 될 수 있다. 따라서 본 연구에서는 전문가 의견조사의 양적 측면과 질적 측면을 모두 만족시키기 위하여, 설문조사와 심층 패널조사 혹은 인터뷰를 병행하여 실시할 것이다. 설문 대상 전문가는 정치관계법 및 선 거, 정당 관련 연구자, 언론인, 시민단체 활동가 등이 포함되며, 대표성이 보장 되고 편향성을 제거하도록 구성할 것이다. 위의 분석들을 통해 본 연구는 관련 자료 및 의견을 수집하여, 정치관계법 에 내포된 문제점을 종합적으로 파악하고, 현행법을 분석 및 평가함으로써 향 후 선거과정의 선진화 및 민주주의의 공고화에 기여할 수 있는 구체적이고 실 행 가능한 대안과 입법적 제안을 제시하고자 한다

13 Ⅱ. 정치관계법 주요 쟁점 및 평가 년 양대 선거와 정치관계법 주요 쟁점 2012년 국회의원선거와 대통령선거를 앞두고 정치관계법 제도 개선에 대 한 논의가 이루어졌다. 특히 지역주의 극복과 지역정치 활성화, 정당정치의 정상화, 국회의원 선거제도 개선, 대선 결선투표제 도입, 정치자금과 국고보 조금의 회계 투명화, 유권자 참정권 강화와 표현의 자유 확대 등 선거제도와 정치자금 제도 개선방향에 대한 논의가 이루어졌다. 19대 국회의원선거에서 공직선거법과 관련하여서는 선거운동에 대한 규 제의 완화와 자유 확대가 주요 쟁점으로 등장하였다. 특히 2011년 12월 헌 법재판소가 공직선거법 제93조1항에 대한 한정위헌 결정 판결을 내린 이후, 유권자의 정보통신매체를 이용한 선거운동의 자유를 확대시켰다. 7) 정당법과 관련하여서는 지역정당 등 정당의 설립요건 완화, 당원협의회 활성화 혹은 지 구당 부활, 정당의 재외조직 설치문제, 정당 명칭의 사용제한 등이 주요 쟁점 으로 등장하였다(전진영 2012). 마지막으로 정치자금법과 관련하여서는 현직 자 대 도전자 간의 정치자금 기부금 불평등 문제, 선거운동 방식의 다양화로 인한 비용에 대한 추가요소 발생과 이로 인한 문제 등이 쟁점으로 제기되었 다. 특히 국회의원 선거에서 예비후보자의 선거운동이 선거일전 120일부터 가능함에 따라 예비후보자가 선거비용제한액을 조기에 모두 사용해버리는 경 우도 발생하였다(엄기홍 2012). 또한 19대 총선에서는 현행 혼합형 다수대표제의 선거제도가 유권자의 투표행태 변화를 통한 투표율의 제고, 선거 불비례성 완화, 군소정당의 의회 진입, 지역주의 완화 등을 목표로 하였지만 정치적 효과는 만족스럽지 못하였 다는 문제도 제기되었다. 이에 따라 지역구결합비례대표제와 혼합형 비례대표 제의 도입, 국회의원 정수 축소 혹은 확대 등이 주된 쟁점으로 논의되었다(김 형철 2012). 이 외에도 정당의 경선방식과 공천방식에 있어 국민참여경선, 여성가산점제, 모바일투표 등 다양한 이슈들이 총선 과정에서 제기되었다. 2012년 12월에 치러졌던 18대 대통령선거는 정치개혁과 정권교체의 요 구가 제기되었지만 양대 진영 구도 하에서 단일화를 이룬 진영이 승리하지 못했고, 투표율의 함정을 최초로 제기한 선거였다. 보수와 진보 진영이 1명의 후보로 단일화된 양대 진영 구도에서 안철수 무소속 후보의 사퇴로 인한 야 7) 예를 들어, 문자메시지를 이용한 선거운동이 상시 허용되었고(공직선거법 제59조, 82조5항), 인터넷 홈페이지 및 전자우편을 이용한 선거운동도 상시 허용되었다(공직선거법 제59조, 82조 4항과 5항)

14 권 단일화 논란, 그리고 제 3 정당 후보자의 먹튀 논란 이 발생하기도 하였다(정연정 2013). 대통령 선거제도의 경우, 선거연합이나 연립정부를 구 성하게 하거나 유지시키는 법적, 제도적 장치가 부재하여 후보자 간 인위적인 협상에 의존해야 하는 대통령 선거제도와 안정적인 정치적 대표성을 위한 대 통령 결선투표제도가 쟁점으로 제기되었다(조성대 2012). 정치자금제도와 관 련하여서는 선거자금 조달에 있어 후보자들이 깨끗한 선거를 표방하면서 선 거소요자금의 상당부분을 펀드를 통해 경쟁적으로 모집하는 등 이전 대통령 선거와는 다른 양상을 보였다. 그러나 대통령 선거 후보자의 후원회의 문제, 국가에 대한 정치자금의 높은 의존도 등이 쟁점으로 제기되었다. 특히 제 3 후보가 후보자 등록 이후 선거보조금을 지급받고 사퇴함으로써 선거보조금 지급 규정을 개정해야 한다는 주장이 나타났다(강신구 2013). 또한 대통령 선거방송에 있어 지지율이 낮은, 즉 당선가능성이 낮은 후보자가 토론회에 참 여함으로써 유력 후보자 간의 정책차이 등이 제대로 드러나지 않았다는 비판 도 제기되었다(한의석 2013). 19대 총선과 18대 대선에서 나타났던 위와 같은 논의 외에, 유권자의 측 면에서는 투표시간 연장과 투표권 보장, 선거권 연령 하향, 유권자 선거운동 의 자유, 교사 공무원의 정치적 기본권 보장 등의 요구도 나타났다. 또한 2006년부터 시작된 매니페스토 운동의 제도화 문제도 지속적으로 제시되었다. 2012년 양대 선거과정에서 나타난 쟁점들을 살펴보면, 그 동안 꾸준한 제도개선이 이루어졌고, 개선요구가 있었음에도 불구하고, 민주주의 공고화를 위한 정치관계법 개선은 아직 이루어지지 않은 것으로 볼 수 있다

15 2. 정치관계법의 개선방향과 쟁점 정치관계법의 개선은 정치개혁의 핵심이다. 정치개혁은 국민의 기본권이 사회적, 경제적 차이에도 불구하고 동등하게 실현될 수 있도록 제도적 틀을 구축하는 것이다. 제도의 개혁 혹은 개선은 정치사회의 문제를 해결할 수 있 는 가장 효율적인 수단이 될 수 있다. 특히 정치관계법은 헌법보다는 하위에 위치하고 있으므로 쉽게 조정하거나, 근본적인 수정이 가능하다는 점에서 효 율적일 수 있다. 여기서 중요한 점은 제도 개혁 그 자체가 아니라 제도 변화 를 주창하는 맥락 과 방향 이다. 바람직한 맥락과 방향을 결정하는 전 제조건으로는 능력을 증대시키는 명확한 우선순위, 새로운 가치에 대한 사회 적 합의, 능력의 획득전망을 극대화시켜주는 조건 규명, 위협요인의 해결 등 을 들 수 있는데, 이러한 선결조건이 충족되었을 때 제도개혁의 효과를 기대 할 수 있다. 또한 제도의 공정성이 확보되고, 정치행위자들 간의 제도에 대한 합의가 이루어진다면, 민주주의의 공고화를 이끌 수 있다. 가. 공직선거법의 개선방향 선거는 다수 국민의 자유로운 참여 속에서 공정한 경쟁을 통해 정당성 있 는 국민의 대표 기관을 구성하는 과정이다. 따라서 선거가 본질적 기능에 충 실하기 위해서는 다수의 유권자가 투표에 참여하고, 선거과정에서 후보자와 유권자 간 자유로운 의사교환이 가능하며, 차별이 없는 공정성이 확보되어야 한다. 공정성과 더불어 선거의 자유 역시 선거의 중요한 가치라고 할 수 있 다. 공직선거법의 개선은 공정성은 유지하면서, 자유를 확대할 수 있도록, 즉 공정성과 자유의 가치가 조화될 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 나. 정당법의 개선방향 정당이 민주주의 정치체제에서의 위치를 고려할 때, 정당 활동의 활성화 는 결국 민주주의의 활성화를 의미하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 정당법의 개선은 정당 기능의 공고화, 정당정치의 활성화를 목표로 이루어져야 한다. 다. 정치자금법 개선방향 정치자금은 정치부패로 연결될 수 있지만, 민주주의의 운영과 유지를 위 - 8 -

16 해서는 반드시 필요하다는 이중성을 지니고 있다. 정치자금법은 조달방법 보 장, 투명성 확보, 불법 정치자금에 대한 제재는 유지하면서, 표현의 자유와 관련하여서는 자금 수요 및 공급의 유연성도 보장해야 한다. 1) 선거 및 정치제도 관련쟁점 대통령 선거제도 한국의 현행 대통령 선거제도는 상대 후보자보다 유효투표를 한 표라도 더 많이 획득한 후보자를 당선인으로 결정하는 단순다수제이다. 1987년 대통 령 직선제 부활 이후 선출된 모든 대통령이 모두 과반수 득표를 미달한 채 당선되고 있다. 이렇게 되면 과반수의 유권자 표가 사실상 사표가 되는 등 50% 미만 지지율을 확보한 대통령은 소수대통령 또는 지역대통령 이 라는 한계에서 벗어날 수 없게 되며, 당선의 정당성 및 대표성에 원천적인 문 제로 남게 된다. 8) 이와 같이 단순다수제는 정부의 안정화, 정권교체의 가능성 확대 등에 기 여할 수 있는 장점이 있지만, 유효소수표를 사표로 만드는 단점이 있다. 또한 대통령 선거제도의 승자독식적 성격과 단임제도는 선거연합을 연립정부로 전 환시키는 것을 어렵게 만든다. 이는 민주주의의 핵심 원칙인 정당성과 대표성 문제를 야기한다는 점에서 논쟁의 초점이 된다. 이에 대해 대통령선거에서 결 선투표제를 도입해야 한다는 의견이 제시되었다. 결선투표제는 최대 득표자의 득표율이 유효투표의 50% 미만일 경우, 1위 와 2위 득표자를 대상으로 결선투표제를 실시하여 과반수의 득표율을 얻는 대통령을 선출하도록 하는 것이다. 이러한 대선 결선투표제는 정당성과 대표 성 문제를 극복할 수 있을 뿐만 아니라 무원칙한 후보단일화가 아닌 정책과 이념에 기반을 둔 후보 간 연대를 가능하게 한다는 점에서 제도적인 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 그러나 결선투표제는 선거의 반복으로 인한 비용, 유권자의 피로감 증대 등과 같은 문제점도 야기할 수 있다는 점에서 의견 수 렴이 필요할 것이다. 8) 예를 들어, 이명박 대통령 당선 당시 48%의 지지를 받았는데, 전체 유권자를 대비하여 보면 약 30.5%의 지 지율인 것으로 나타났다. 이 경우, 권력의 대표성이 보장될 수 있는가의 문제가 제기된다

17 국회의원 선거제도 한국의 국회의원선거제도는 소선거구제와 비례대표제의 병립으로 1인 2 표제로 실시되고 있다. 9) 1인 2표제는 유권자의 입장에서 사표심리를 감소시 키기 때문에 지지하는 정당에 대한 전략적 투표가 가능하고, 이에 따라 군소 정당이나 비 제도권 정당의 원내진출이 용이해졌다. 투표율 제고, 선거불비례 성 완화, 군소정당의 의회진입, 지역정당체계 완화 등을 목표로 혼합형 다수 대표제가 도입되었지만, 실제 득표율과 의석수 간의 불비례성이 여전히 존재 하며, 지역주의 역시 해결되지 못하는 문제를 보이고 있다. 이에 따라 혼합형 비례대표제(독일식 정당명부 비례대표제)와 지역구결합 비례대표제(일명 석패율제)의 도입을 통한 제도개혁이 논의되고 있다. 한편에 서는 정치적 대표성 증진과 정책에 기반을 둔 정당정치 실현을 목적으로 혼 합형 비례대표제의 도입을 주장하며, 다른 한편에서는 지역주의 완화를 목적 으로 지역구결합비례대표제 도입을 주장하고 있다. 혼합형 비례대표제, 특히 독일식 정당명부 비례대표제는 기본적으로 지역 구와 비례대표 의석 비율을 1:1로 하고, 제 1표는 지역구 후보에게, 제 2표 는 정당명부에 투표하는 1인 2표제 선거제도이다. 이는 인물중심 비례제 (Personalized PR) 혹은 부가형 선거제(additional member system: AMS)로 불리는 선거제도로서 2표 병용제 또는 혼용제로 불리기도 한다. 이 제도는 선거인의 의사를 존중하여 사표를 합리적으로 처리하며, 정당 정치의 지속적 발전과 각 정당 간 정책경쟁을 가능하게 할 수 있다. 특히 권 역별 정당명부제는 정당득표율에 따라 전체 의석이 결정되는 것으로, 표의 등 가성이 높고 사표가 감소될 수 있으며, 정당 중심의 선거로 소수 정당의 정치 권 진입이 용이해진다는 점에서 대표성을 증진시킬 수 있다. 즉 혼합형 비례 대표제의 장점으로는 첫째, 득표와 의석 사이의 비례성을 높임으로써 소수자, 직능집단 등의 정치적 대표성을 보장하며, 둘째, 정당의 이념 정책 능력에 의한 유권자 판단이 투표결정에 중요한 영향을 줄 것이기 때문에 인물이나 지역보다는 정책에 기초한 정당정치를 이끌어 낼 수 있고, 셋째, 지역이라는 한정된 공간보다는 전국의 폭넓은 공간에서의 지지를 이끌어내기 위한 자원 을 개발 동원하려는 동기를 부여하기 때문에 지역주의 완화에도 기여할 수 있다(김형철 2012). 그러나 이 제도는 주로 내각제 정부 형태에서 발전되어온 것이기 때문에 한국의 대통령제와 양립할 수 있는지의 의문이 제기될 수 있다. 또한 이 제도 9) 현행 국회의원 선거의 소선거구비례대표제는 독일식이 아닌 일본식 병립제 형식이다

18 가 도입된다면, 지역 대표성 반영에 문제가 야기되며, 득표율과 초과의석에 따라 의석수가 변동될 수 있고, 군소정당이 난립할 수 있는 가능성 역시 존재 한다. 이에 반해 지역구결합비례대표제는 동일한 시, 도에 입후보한 복수의 지 역구 국회의원 후보자를 비례대표 후보자 명부의 같은 순위에 추천하여 지역 구에서 낙선하더라도 비례대표로 당선될 수 있도록 하는 제도이다. 10) 예를 들어, 일본에서 실행 중에 있는 석패율제에서는 지역구과 비례대표의 중복입 후보를 허용하고 비례대표명부의 동일 순위에 복수의 후보자를 기재하여 지 역구에 출마한 후보 중 가장 적은 표차로 탈락한 후보를 비례대표로 구제하 고 있다. 2011년 중앙선관위는 공직선거법 개정의견으로서 지역주의 완화 도 모를 위하여 지역주의가 두드러지게 나타나는 지역에 한하여만 지역구결합 비례대표제를 도입하는 것을 내용으로 하는 개정의견을 제출하였다. <표 1> 지역구결합비례대표제의 주요 내용 (중앙선관위 개정의견) 구분 후보자 추천 당선인 결정 궐위 시 의석승계 기탁금 중앙선관위 개정의견 비례대표 동일 순위에 동일 시, 도 내 지역구후보자 2명 이상 추천(의무규 정) 동일 순위에 중복 추천되는 지역구 후보자간 등재순위는 정당이 자율적으로 결정 중복 추천한 명부순위에는 다른 비례대표 후보자 추천 금지 여성후보자 비례대표 50% 추천, 홀수 순위 등재, 비례의석 배분기준(3% 또는 5석) 현행 유지 시도별 지역구 당선인수가 해당 시도 전체 지역구 중 1/3 미만인 정당에 한 해 적용, 당선인은 1명 지역구선거에서 후보자의 득표수를 해당 지역구 평균유효득표수로 나눈 수 가 가장 큰 후보자를 당선인으로 결정. 평균득표율이 동일할 경우 득표율이 가장 높은 후보가 당선 지역구결합 비례제로 당선된 비례대표의 궐위 시에는 선거 당시 후보자 중 에서 평균득표율이 높은 순으로 의석을 승계하고, 해당하는 후보가 없을 경 우 비례대표 명부 순으로 결정함 지역구결합 비례대표 후보자는 지역구 국회의원 선거의 기탁금만 납부하고 비례대표 후보자로서의 기탁금은 납부하지 않음 출처: 김종갑(2012/1/25). 10) 2011년 4월 중앙선관위는 지역주의를 극복하기 위한 국회의원 선거제도 개선방안으로 지역구결합비례대표 제의 도입과 관련한 공직선거법 개정의견을 국회에 제출하였고, 국회정치개혁특별위원회에서도 제 19대 총선 부터 이 제도의 도입을 논의하였다

19 이는 지역구의 사표를 감소시키는 효과를 초래하여 선거의 비례성을 높일 수 있으며, 당선가능성이 희박한 취약정당의 후보도 상대지역의 후보와 경쟁 하게 하는 유인으로 작용할 수 있다는 점에서 정당 간 경쟁의 활성화에 기여 할 수 있다. 지역구결합비례대표제가 대안으로 제기되는 이유는 첫째, 당선가 능성이 낮은 지역에서 부활당선의 가능성을 열어줌으로써 적극적인 선거운동 과 정당 활동을 활성화시켜 지역정당체계가 완화될 수 있다는 점, 둘째, 지역 적 지지기반이 낮은 후보들도 지역구에서 적극적인 선거운동을 통해 많은 득 표를 하여 비례대표의 정당지지를 향상시키고, 유권자들은 비례대표에서 부활 당선을 위해 자신이 지지하는 정당이나 후보자에 투표할 유인을 강화한다는 점, 셋째, 후보자와 유권자 모두에게 신진세력의 성장과 미래지향의 정치를 고무할 수 있다는 점을 들 수 있다(김형철 2012). 즉 지역주의 완화에는 지 역구결합비례대표제가 대안이 될 수 있다. 그러나 이 제도는 정치적 대표성의 왜곡현상을 오히려 심화시킬 수 있으 며, 인물 중심의 선거 및 정당정치를 극복하는 데에도 한계를 지닐 수 있다. 또한 비례대표 명부배정 순위를 정당이 자율적으로 결정하게 되는 경우, 특정 인물을 비례대표 상위에 배정하여 당선의 안전장치로 악용될 소지도 있다. 그 리고 비례대표 의석을 지역이익을 대표하는 의원으로 충원함으로써 사회 내 의 소수집단의 대표성을 보장하기 어렵게 만들 수도 있으며, 오히려 인물과 지역중심의 선거경쟁과 정당정치를 지속시키는 결과를 초래할 가능성도 있다 는 점에서 한계를 지니고 있다. 혼합형 비례대표제와 지역구결합비례대표제 모두 한국 선거제도와 선거행 태의 문제점을 개선할 수 있다는 점에서 도입이 주장되고 있다. 그러나 실제 한국에 적합하고 실행 가능한 방안인가에 대해서는 논쟁의 여지가 있다. 특히 정치권과 선거전문가들은 이러한 비례대표제 확대와 관련된 장점을 인지하면 서도 새로운 선거제도로 받아들이는 데에 있어서는 문제를 제기한다. 특히 지 역대표의석과 비례대표의석 간 균형을 맞추기 위해서는 국회의원 정수를 확 대하거나 지역의석수를 축소하는 노력이 수반되어야 하는데, 현직의원들은 특 히 국회의원 정수 확대를 책임 있게 주장하거나 제기하지 않고 있다. 그럼에 도 선거제도의 정치적 효과를 높이기 위해서는 선거제도의 변화가 필요하다 는 점은 분명하다고 할 수 있다. 국회의원 정수 국회의원 정수문제는 선거제도 개혁과 관련성이 높다. 한국 국회의원의

20 정수는 지역구국회의원(245명)과 비례대표국회의원(54명)을 합하여 299인 인데, 2012년 19대 총선을 앞두고 세종특별자치시의 지역구국회의원 정수 1 명으로 예외를 두어 총 300명이다. 2012년 19대 총선과 18대 대선 기간, 국회의원 정수의 확대 혹은 축소가 대선 후보자들과 정당 간 쟁점화 되었 다. 11) 한편에서는 정치개혁 및 쇄신을 위한 국회의원 특권 축소 차원에서 국 회의원 정수 감축을 주장하였다. 그러나 의원정수 축소를 반대하는 측에서는 정수 축소가 오히려 국회의원 특권 강화를 발생시키고, 행정부에 대한 입법부 의 감시 및 견제 기능을 축소시킬 우려가 있다는 점에서 비판하였다. 특히 민 주주의를 공고화하기 위해서는 의원정수를 확대함으로써 의원 1인당 대표하 는 국민의 수를 줄일 필요가 있으며, 이에 따라 국회의원의 정치적 대표성과 책임성을 높일 수 있다는 것이다. 특히 비례대표의석을 확대함으로써 유권자 들의 선호가 왜곡 없이 의석으로 전환될 수 있는 가능성을 높이는 것이 필요 하다는 점이 제기되었다. 현행 300석의 의석에서 비례대표가 차지하는 비중에 대해서도 논의가 진 행 중이다. 즉 전체 의석에서 비례대표가 차지하는 비중이 적기 때문에 직능 대표, 정치적 소수 대표의 기능 수행이 어렵다는 주장이 제기되고 있다. 또한 득표와 의석수 간의 불비례성 문제 때문에, 오히려 현행 비례대표국회의원 의 석수를 대폭 증가시켜야 한다는 주장도 제기되고 있다. 국회의원 정수와 관련 된 논쟁은 국회의 역할에 대한 국민의 의구심과 불신을 감안할 때, 국회의 자 구책 마련이 필요하며, 의원정수 축소 혹은 증원에 대한 국민적 동의 기반을 만드는 것이 중요할 것이다. 선거구 획정기구 선거구는 선출직 공직자를 선출하는 단위지역이며, 대의 민주주의 국가에 서 선거구를 누가, 언제, 어떻게 나눌 것인지의 문제는 민주주의 실현과정의 선결과제라고 할 수 있다. 선거구 획정에 있어서는 인구비례의 원칙이 기본적 기준이 되며, 투표가치에 있어 불평등이 발생하는 경우는 헌법 위반이라고 할 수 있다. 한국의 국회의원선거구획정위원회는 국회의장 산하 중립적 위원회로 구성 11) 18대 대선 과정에서 무소속 안철수 후보는 정당, 선거제도 개혁 공약으로 국회의원 수 대폭 축소를 제시한 반면, 민주통합당의 문재인 후보는 권역별 비례대표제 도입으로 지역구는 축소하고, 비례대표는 증원하는 공 약을 제시하였다. 이후 두 후보는 단일화 협상을 통해 비례대표 의석을 확대하고 지역구를 줄이는 과정에서 의원 정수를 조정하겠다는 절충안에 합의하였다. 한편 새누리당의 박근혜 후보 역시 국회의원 정수 감축을 제 안하였다

21 되며, 획정위의 위원은 학계, 법조계, 언론계, 시민단체 및 중앙선관위에서 추 천하는 자 중 구성됨으로써 사회 각층의 다양성과 전문성을 반영하고 있다. 2004년 선거법 개정 이후 선거구획정의 공정성을 강화하기 위해 획정위의 구성에 국회의원이나 지방의회의원, 정당의 당원을 배제하고 민간인으로 대체 하였다. 그러나 획정위의 원안이 국회정치개혁특별위원회의 논의과정에서 정 치적 타협에 의해 변경되는 사례가 빈번하게 발생한다는 점에서 문제가 되고 있다. 이는 공직선거법 제24조 제10항에서 국회가 선거구획정위의 조정안을 존중하는 수준으로만 명시하고 있어 획정위의 권한이 미약하기 때문이라고 볼 수도 있다. 선거구와 관련된 쟁점은 선거구획정위의 상설기구화와 획정위의 권한 강 화와 관련된 것이다. 즉 현행 공직선거법은 선거구획정위원회의 구성 시기를 규정하지 않으며, 조정안이 정개특위에서 자의적으로 변경되는 사례도 빈번하 게 발생하였다. 또한 현행 선거구 획정제도의 경우, 선거에 임박하여 선거구 획정이 되어 유권자들의 알권리 및 후보자 등의 공무담임권 침해 등 문제가 야기되는 것도 문제점으로 지적되고 있다. <표 2> 역대 선거구획정위원회 운영기간 (제 14대~ 18대 국회) 대수 기간 확정시기(공포일) 제 14대 ~ (38일간, 10차 회 [제15대 총선( ) 대비] 의) 제 15대 [제16대 총선( ) 대비] ~ (7일간, 6차 회의) 제 16대 [제17대 총선( ) 대비] ~ (14차 회의) 제 17대 ~ (28일간, 9차 회 [제18대 총선(08.4.9) 대비] 의) 제 18대 [제19대 총선( ) 대비] ~ (9차 회의) 출처: 국회입법조사처( ) 따라서 실효성을 높이고, 기간에 구애받지 않고 자율적 활동을 가능하게 하며, 충분한 자료검토와 심도 있는 논의가 이루어지게 하기 위해서는 한시적 기구로 존재하는 선거구획정위를 상설기구로 전환하고, 획정위에 의결권을 부 여하는 것이 필요하다는 의견이 제기되고 있다. 2012년 3월 5일 박기춘 의 원이 대표 발의한 공직선거법 개정 법률안은 선거구획정위를 중앙선관위에

22 상시적으로 두고, 선거구획정위의 획정안을 국회 본회의에 그대로 부의하여 처리하되, 수정의결을 할 수 없도록 하는 것을 주요 내용으로 하였다. 상설기 구로 전환되면, 선거구획정위가 기간에 제한받지 않고 자율적으로 활동할 수 있게 되고, 충분한 자료검토와 심도 있는 논의가 이루어질 수 있기 때문이다. 이러한 주장은 선거구획정위의 획정안이 정치적 타협에 의해 변경될 가능 성을 차단할 수 있다는 점에서 긍정적이다. 또한 선거구획정위의 획정안이 국 회 정개특위에서 정당간 또는 의원간 이해관계의 대립으로 인해 획정과정이 지연되고 원안이 특정 정당이나 의원에 유리하게 편향적으로 변경될 가능성 을 차단할 수 있다. 그러나 한편으로는 선거구획정위의 권한강화로 인해 국회의원의 입법권 침해 내지 약화로 이어질 수 있다는 부정적 측면이 존재한다. 즉 선거구획정 위의 획정안이 특정 선거구와 관련하여 불가피하게 법률의 제 개정을 요구 하고, 해당 조문의 취지와 목적을 고려할 때 그에 부합하지 않을 경우 국회의 원의 입법권이 침해될 가능성이 있기 때문이다. 이에 따라 선거구획정위의 상 설기구화 쟁점에 대한 논의가 필요할 것이다. 2) 선거운동 및 투표 관련쟁점 후보자 중도사퇴 제한 후보자 중도사퇴는 유권자 선택 측면에서 쟁점이 되었다. 2010년 제5대 전국동시지방선거에서 후보자들이 후보 등록 이후 후보직을 중도사퇴하거나 등록을 무효화하는 사례가 잇따르면서 유권자들의 혼란을 발생시켰다. 경기도 의 경우, 31개 시장 및 군수를 선출하는 선거에서 106명이 후보등록 했다가 9명이 사퇴하거나 등록무효 되었고, 112명을 선출하는 시 도의회 선거에서 도 297명이 후보등록 했다가 4명이 사퇴 또는 등록무효 되었다. 특히 경기도지사 선거에서 3명이 후보 등록을 했지만, 투표를 불과 3일 앞두고 심상정 후보가 사퇴 선언을 하면서 유권자 선택권 침해 논란이 발생 하였다. 즉 선거일에 임박하여 사퇴하는 경우 시간적 제약으로 인해 선거공 보, 선거벽보, 투표용지 등을 수정할 수 없기 때문에, 사퇴한 후보자를 선택 한 투표는 사실상 무효표로 처리되며, 이로 인한 선거관리경비의 상당 부분이 낭비된다. 즉 무효표로 인하여 국민의 의사가 왜곡되고 선거권이 침해되는 문 제가 발생한다. 특히 2012년 법 개정으로 2013년 사전투표제가 도입되었고, 2014년 전국적으로 확대될 것이기 때문에 후보자 선택권 관점에서 후보자

23 중도사퇴는 더욱 문제시 될 수 있다. 12) 이에 따라 후보자의 중도사퇴를 제한하기 위한 조치가 필요하다는 주장과 선거기간 중 중도사퇴는 후보자의 선택사항이며 자유로운 표현이기 때문에 제한할 필요가 없다는 주장이 제기되었다. 현행 선거보조금 지급제도의 개선 은 선거가 다양한 이해관계가 표출되는 장이어야 한다는 민주주의의 가치에 기반을 두어 이루어질 필요가 있다. 방송토론 참여 후보자 제한 방송토론은 유권자가 후보자의 자질과 정책에 대해 알 권리를 보장하는 중요한 기회이다. 한국의 선거방송 TV토론은 1994년 통합선거법 제정 이후 1995년 서울시장 선거에서부터 시작되었다. 대통령선거 방송토론은 1997년 대선이 시초였고, 2002년 대선을 거치면서 미디어 정치의 시대가 시작되었다 고 할 수 있다. 2004년 공직선거법 개정을 통해 선거방송토론위원회가 상설 화되었고, 각급 선관위를 구성하게 되었다. 선거방송토론위원회의 토론회의 초청 요건은 군소 후보의 참여를 확대시 키는 방향으로 완화되었다. 2005년 선거법 개정 이후 국회 5인 이상 소속의 원을 가진 정당의 추천 후보자, 직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비 례대표 시 도의원선거 또는 비례대표자치구 시 군 의원 선거에서 전국 유 효투표총수의 3% 이상을 득표한 정당이 추천한 후보자, 중앙선관위 규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간개시일전 30일부터 선거기간개시일전 까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사결과를 평균한 지지율이 5% 이상인 후보자로 대선 방송토론 초청 요건이 규정되었다. 2012년 대통령선거의 방송토론에서는 지지율이 낮은 후보자의 참여, 심 층적 정책검증의 부재 등 후보자 초청기준 및 토론형식이 문제로 제기되었다. 특히 당선 가능성이 낮은 후보자가 토론회에 참여함으로써 유력 후보자간의 정책 차이가 잘 드러나지 못했다는 비판이 제기되었다. 한편에서는 유권자 정 보제공과 선택지를 좁히는 측면에서 당선가능성이 있는 후보자들에 대한 정 책차이를 알 수 있도록 하는 것이 최우선 되어야 한다는 점을 제기하였다. 그 러나 대선 방송토론회에 초청할 후보자의 자격 요건을 완화하는 방향으로 변 12) 사전투표제는 별도의 신고 없이 선거일 전 읍 면 동마다 설치된 부재자 투표소에서 투표할 수 있는 제도이다. 공직선거법 제158조의 3에 의하면, 중앙선거관리위원회는 하나의 선거인명부(통합선거인명부)를 작성한 후 부재자 투표소에서 사용할 수 있다. 4. 부재자 투표소에서 통합선거인명부를 사용하는 경우 부재자투표기간 은 제148조제1항에도 불구하고 선거일 전 5일부터 2일간으로 한다 고 규정하였다. 이에 따라 2013년 4월 국 회의원 재 보궐선거에서 최초로 사전투표가 실시되었다. 4월 24일 선거일을 앞두고 4월 19일과 20일 이틀간 79개 부재자 투표소에서 사전투표를 실시한 결과 투표율 제고 효과가 있는 것으로 나타났다

24 화하였던 흐름 내에서 절차적 공정성이 중요하다는 점에서 다양성을 보장해 야 한다는 주장도 제시되었다. 대선 후보자의 방송토론 초청 자격 문제는 표 현의 자유와 공정성이 상충하는 쟁점으로 볼 수 있으며, 이에 대한 추가적인 논의가 필요하다. 매니페스토와 정책공약 검증 2006년 지방선거부터 정당이나 후보자가 선거공약을 제시할 때, 목표, 우 선순위, 일정, 소요예산 및 조달방안 등의 구체적 사항을 유권자에게 제시하 는 매니페스토(Manifesto) 운동이 시작되었다. 13) 이는 정당과 후보자가 선 거 이후 국정과정에서 지켜야 하는 정책 공약을 의미하며, 이에 대한 검증 및 평가를 수치로 나타낼 수 있다. 매니페스토를 측정하는 데는 스마트 (SMART) 지표, 셀프(SELF) 지표, 파인(FINE) 지표 등이 사용되었다. 14) 선거 공약은 타당하고 이행 가능한 공약을 제시해야 하며, 당선 이후 공 약의 이행도는 유권자와의 약속이므로 의미를 지닌다. 따라서 선거공약의 타 당성과 이행가능성을 사전에 검증하는 제도뿐만 아니라 당선자의 선거공약의 추진여부, 실천 현황 등을 평가하는 객관적 평가제도 도입이 중요하다. 객관 적 평가제도 도입은 국민의 신뢰와 공감대가 기반이 되어야 하며, 국정운영과 자치행정에서의 효율성 역시 도모되어야 한다. 제 18대 국회에서도 당선자가 선거공약 이행여부를 정기적으로 선관위에 제출해야 한다는 공직선거법 개정 안이 제출된 바 있다. 15) 그러나 선거공약 이행여부 평가와 관련하여 국회의원을 포함할 것인가, 정당의 정책공약을 이해평가에 어떻게 반영할 것인가, 공개를 의무화할 경우 제재는 어떻게 할 것인가 등의 문제가 제기되고 있다. 특히 지역구와 비례대 표 의원이 후보로서 제시한 공약, 특히 정당의 정책공약을 이행평가에 어떻게 반영하고, 기준이 무엇이 되는지가 문제시 된다. 선거공약 이행여부 평가는 사전평가와 연계하여 지속적이고 정기적으로 이루어져야 하므로, 선거공약위 13) 매니페스토의 사전적 의미는 정당이나 후보자가 선거 후 정권을 담당하거나 당선되었을 경우 반드시 입법 화 또는 실천하겠다고 약속한 정책 개요를 공식적으로 문서화하여 선거 기간 중에 공표하는 국민에 대한 서 약서 라고 할 수 있다(이현출 2004). 14) 스마트 지표는 구체성, 측정가능성, 달성가능성, 타당성, 시간계획의 구체성으로 나누어 분야별 평가를 시도 하는 것이다. 셀프는 후보자의 지역발전 방향과 가치 중 지속가능성, 자치역량 강화, 지역성, 이행평가를 기준 으로 한다. 파인지표는 기존의 스마트 지표의 대부분을 실현성을 포괄하고, 여기에 반응성과 효율성 기준을 추가하여 평가하는 것이다. 15) 제 18대 국회에서 대통령선거와 지자체 선거의 당선자는 선거공약 이행여부를 정기적으로 선관위에 제출해 야 한다는 공직선거법 개정안이 제출되었다. 선관위는 당선자들이 공약이행 여부를 홈페이지 등에 공개하도록 하고, 만약 이를 어길 경우 과태료 등의 징계를 받게 하는 내용을 포함하고 있다

25 원회와 같은 별도의 기구를 설치하여 객관성과 신뢰성을 제고하는 방안이 필 요하다는 주장이 제기되었다. 그러나 선거공약 사전 및 사후 평가는 언론이나 시민단체의 자율적인 활동영역으로 볼 수 있기 때문에, 별도의 기구 설치 시 오히려 객관성과 신뢰성 문제가 제기될 수 있다는 점에서 신중한 접근이 필 요한 이슈라고 볼 수 있다. 유권자 투표권 보장 선거과정에서 후보자는 경쟁 과정을 통해 유권자의 선택을 받게 되는데, 이 과정에서 정치 주체자들간의 상호 의견전달과 수렴이 이루어지게 된다. 지 금까지의 선거과정을 살펴보면, 후보자와 정당 중심으로 진행되고 있어 실제 선거과정의 핵심 주체자인 유권자는 선거과정에서 배제된 측면도 존재한다. 특히 유권자의 참여 확대와 자유 보장은 민주적인 선거과정의 핵심 목표라고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 유권자의 참여 확대를 이끌고, 표현의 자유를 보장할 수 있도록 하는 제도 개혁 방안이 논의되고 있다. 투표시간 연장, 선 거권 연령 하향 조정, 후보자 정보 공개 확대 등이 그것이다. 현행 공직선거법과 근로기준법은 유권자의 투표권 행사를 보장하기 위한 규정을 두고 있는데, 공직선거법에서는 대통령 선거일을 임기 만료일전 70 일 이후 첫 번째 수요일 로 규정하고 있으며, 근로기준법은 사용자는 근로 자가 근로시간 중에 선거권, 그 밖에 공민권 행사 또는 공의 직무를 집행하기 위해 필요한 시간을 청구하면 거부하지 못한다 (근로기준법 제10조)는 규정 을 두고 있으며, 이를 위반했을 경우, 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이 하의 벌금 (근로기준법 제110조)에 처하도록 규정하고 있다. 특히 18대 대선 과정에서는 투표시간 연장, 투표일 유급휴일 지정, 선거 권 연령 하향 조정에 대해 후보자, 정당 간 서로 상이한 입장을 보이면서 쟁 점화 되었다. 유권자 투표권 확대를 주장하는 측에서는 낮은 투표율이 대표성 의 위기를 초래할 수 있고, 투표율 제고를 위해서도 연장의 필요성을 강조하 였다. 특히 선거일이 공휴일임에도 불구하고, 업무 특성상 휴일근무를 할 수 밖에 없는 휴일 근무 유권자들은 기본권인 투표권 행사가 어렵다는 점도 투 표시간 연장 주장의 근거로 제시되었다. 근로자의 입장에서는 고용상의 불이 익을 감수하면서 투표시간을 요구하는 것이 쉽지 않다는 것이다. 16) 그러나 16) <투표권보장 공동행동>은 2012년 11월 28일부터 대통령 선거 당일까지 투표권 보장 신고센터 를 운영하였 는데, 총 405건의 투표권 미보장 사업장 제보가 이어졌다고 한다. 제보가 접수된 사업장은 백화점, 마트 등 각종 도/소매업체, 자동차 부품 정보통신기기 부품 산업기기 부품 제조업체, 인쇄출판업체 등이었고, 장시간 근 로, 교대제, 원거리 출퇴근 등의 제약으로 인해 투표권을 실질적으로 보장받지 못한 노동자가 상당한 것으로

26 투표시간 연장에 반대하는 측에서는 투표시간 연장과 투표율 간에는 상관관 계가 약하며, 선거관리비용이 더 소요된다는 문제를 제기하였다. 유권자의 투표권을 보장하기 위한 방안으로 투표시간 연장과 유급휴일 지 정 외에도 선거권연령 하향, 17) 부재자 투표소 확대 설치, 사전투표제 도 입, 18) 통합선거인명부제 구축 19) 등도 논의되었다. 2012년 공직선거법 개정 으로 2013년 상반기 재 보궐선거에서부터 사전투표 실시하고 전국통합명부 제 활용하여 본인의 주소지 관할하는 읍면동 아닌 다른 지역 부재자투표소에 서 투표한 유권자는 3,735명으로 사전투표자수의 10%인걸로 나타났다. 20) 3) 지구당 및 지방자치단체 선거 후보자 관련 쟁점 지구당 부활여부 지구당 폐지 이전 정당 조직은 중앙당과 지구당으로 구성되었고, 지구당 은 정당구성의 기본단위로서 정당의 창당과 해산, 입당과 탈당 등에서 중요한 위치를 차지했었다. 그러나 막대한 운영비와 비민주적 운영방식으로 인해 고 비용 저효율 정치의 표상으로 인식됨에 따라 2004년 정당법 개정 과정에서 폐지되었다. 2005년 정당법 개정으로 국회의원지역구 및 자치구 시 군, 읍 면 동별로 당원협의회를 설치할 수 있게 하였다. 당원협의회는 정당원들 의 자발적인 정당 활동을 위한 임의조직이기 때문에 사무소를 설치하거나, 유 급 사무직원을 둘 수 없다는 점에서 과거의 지구당의 기능과 역할을 대신할 수 없었다. 이에 따라 후원회 사무실을 운영할 수 있는 현역 국회의원과 국회 의원이 아닌 당원협의회 위원장 간의 형평성 문제가 발생하고 있고, 편법으로 지역 사무실을 운영하는 문제도 발생하고 있다. 특히 지구당의 폐지로 지역구 활동의 근거가 사라졌고, 지역의 주민들은 정치적 의견을 전달할 통로도 상실 하게 됨에 따라 정당정치의 대표성과 책임성 문제를 심화시켰다. 나타났다. 17) 중앙선관위의 2008년 자료에 의하면 187개국 중 19세 이상에게 선거권을 부여하는 국가는 34개국이며, 주 요 정치 선진국 등 144개 국가는 선거권 연령을 18세로 규정하고 있다고 한다. 18) 예를 들어, 미국, 캐나다 등 선진국들은 우편투표제, 사전투표제 등을 이미 실시하고 있다. 예를 들어 미국에 서는 32개 주에서 본 선거 1개월 또는 1주, 혹은 2-3일 전 직접사전투표나 우편투표를 허용하고 있으며, 스 웨덴 등은 선거일 18일 전 특별한 신청요건 없이 전국 어디서나 원하는 투표소에서 사전투표를 할 수 있다. 19) 통합선거인 명부를 구축하게 되면 어느 곳에서나 유권자들의 투표가 가능하여, 투표 접근성이 높아지게 된 다. 특히 통합명부제를 주장하는 측에서는 지하철 등 공공장소에의 투표소 설치를 주장하고 있다. 20) 중앙선거관리위원회 사상 첫 사전투표 결과, 국회의원 재 보선 투표율 6.9% 중앙선관위 보도자료 (4월20일)

27 이에 따라 지구당을 부활시키거나 당원협의회를 활성화시켜야 한다는 주 장이 제기되었다. 21) 18대 국회에서는 지구당 부활과 당원협의회에 사무실을 설치하도록 하는 법률안이 제출된 바 있다. 당원협의회 활성화를 목적으로 발 의된 개정안을 살펴보면, 국회의원 지역구 단위로 1개의 지역사무소를 둘 수 있도록 하고, 지역사무소는 시 도당의 하부조직으로 본다는 안(강기정 의원 안)과 정당은 필요한 경우 국회의원 지역선거구 단위로 당원협의회를 둘 수 있도록 하면서 당원협의회가 관할 구역 안에서 실시되는 공직선거의 후보자 를 선출할 수 있도록 하는 안(권택기 의원안)이 있었다. 결국 명칭을 지역사 무소로 하건 당원협의회로 하건 간에 국회의원 지역구 단위 하부조직의 운영 을 인정한다는 것은 과거의 지구당 조직의 부활과 다를 것이 없다고 볼 수 있다(전진영 2012). 지구당을 부활시켜야 한다고 주장하는 측에서는 국민들의 정치의식 향상, 정당보조금 제도의 도입, 정치자금법과 선거법의 개정으로 인해 지구당이 부 활하더라도 과거의 고비용 구조가 재현되지 않을 것이라는 점을 제시하였다. 당원협의회의 활성화를 주장하는 측에서는 지구당 부활이 국민의 동의를 얻 기 어렵다는 현실적인 측면을 지적하면서, 당원협의회에 사무실 설치를 주장 하였다. 지구당 부활을 위해서는 진성당원 확보, 정당의 민주적 운영방안, 운 영비 절감과 투명성 확보 방안 등이 선행되어야 하며, 당원협의회 활성화를 위해서는 사무소 설치 등 제도적 제약조건을 완화하여 자발적이고 다양한 활 동방식을 인정하는 방안이 선행되어야 할 것이다. 이는 지역정치를 복원 혹은 활성화시키고, 정당의 자율성, 투명성, 책임성을 강화시켜 정당개혁을 달성할 수 있는 방향으로 진행되어야 하므로 신중한 검토가 필요한 쟁점이라고 할 수 있다. 기초지방자치단체선거의 정당공천제 존속여부 기초단위 의원 선거의 경우, 1991년 지방의회가 부활된 이후 2002년 선 거까지 정당 공천이 허용되지 않았지만, 2005년 공직선거법 개정을 통해 기 초의회 선거에서도 정당공천제가 허용되었다. 2010년 지방선거를 앞두고 정 치개혁특위에서 기초단위 선거를 중심으로 정당공천제 폐지가 논의되었지만 유지하는 것으로 결정되었다. 그러나 정당공천 허용 결과, 특정 정당의 지지 21) 지구당이 폐지되자 민주노동당은 지구당 폐지가 헌법 제8조1항에서 보장하고 있는 정당설립과 활동의 자유 및 제2항이 보장하는 조직선택과 결성의 자유를 침해했다고 헌법재판소에 위헌심판을 신청하였다. 헌재는 이 에 대해 지구당 폐지가 정당조직의 자유를 제한하는 것은 사실이나, 기본권의 본질적 내용을 침해한다고 보기 어려우며, 과잉금지원칙에도 위해가 되지 않는다고 결정하였다

28 도가 높은 지역에서 특정 정당이 지방의회를 장악하는 등의 정당공천제 폐해 가 나타났고, 정당의 공천 과정에서 음성적인 정치자금의 헌납 등 부패와 비 리가 발생하였다. 22) 결국 정당공천제의 허용이 중앙당의 영향력 강화로 이어 져 지방자치의 의미를 퇴색시켰다는 점에서 기초지방자치단체의 정당공천제 를 폐지해야 한다는 주장이 제기되었다. 공천 폐지를 주장하는 측에서는 지방정치의 중앙에 대한 종속성 심화, 공 천헌금을 통한 정치자금 비리 등을 근거로 정당공천제 폐지를 주장하는 반면, 공천 유지를 주장하는 측에서는 공천이 정당정치의 근간이 되며, 정당공천이 폐지될 경우 지역 토호들의 각축장이 될 것이라는 점, 정당추전은 유권자가 얻을 수 있는 최소한의 정보라는 점 등을 근거로 유지를 주장하고 있다. <표 3> 기초지방자치단체선거의 정당공천제 논쟁 쟁점 정당공천 찬성 정당공천 반대 가치를 효율적으로 배분하기 위한 주민의 일상생활에 미세한 영향을 지방자치의 정치 영역 미치는 행정영역 본질 정당정치 모델 비당파 모델 지방과 정당공천을 통해 지방과 중앙정부 지방정치가 중앙정치에 예속 중앙 관계 간의 유기적 협력관계 강화 긍정적 측면: 책임정치 구현, 선거비 정당정치의 부정적 측면: 금품비리, 부정부패 유 용 절감, 후보자 선택 시 기회비용 기능 발, 토호세력에 유리 감소 출처: 김지윤 이병하(2013). 제 18대 국회에서도 기초단위 선거의 정당공천제 폐지를 내용으로 하는 개정 법률안이 다수 발의되었다. 23) 이 법률안들은 기초지방자치단체의 장과 의원 후보자의 정당추천제 폐지를 내용으로 하고 있다. 지방선거 폐지 주장이 지속적으로 제기되고 있지만, 유권자들의 후보자 인지 측면에서 정당공천의 필요성, 정당의 책임정치 구현 등의 측면에서 정당 공천의 필요성 또한 계속 제기되고 있다. 폐지와 유지의 논쟁은 선거과정의 투명성과도 관련이 높은 쟁 점이기 때문에 논의를 통한 개선안 마련이 중요하다고 볼 수 있다. 후원회 지정권자 확대여부 22) 2006년 지방선거 과정에서 공천헌금과 관련하여 선거관리위원회에서 19건을 고발하였다. 23) 김종률 의원안, 정장선 의원안, 이시종 의원안 등 공직선거법 일부개정법률안 이 발의되었는데, 이 법률안 들은 기초지방자치단체의 장 및 의원 후보자의 정당추천제 폐지를 내용으로 하고 있다

29 정치자금법은 반부패담론의 확산에 따라 정치개혁의 최우선 과제로 삼았 던 분야이며, 2004년 정치자금법 개정은 선거자금의 유통량을 축소시킴으로 써 돈의 부당한 영향력을 제한하고, 경쟁성과 공정성을 담보하고자 하였다. 이에 따라 후원회가 대폭 축소되었고, 개인의 후원 한도도 축소되었으며, 실 명확인이 가능한 수표나 신용카드 등의 사용이 강제화 되었다. 현행 후원회 제도 하에서, 국회의원, 대통령선거 후보자 및 예비후보자, 대통령선거경선후보자 등은 후원회를 지정할 수 있지만, 지방의원은 후원회 범위에서 제외되었다. 지방의원 역시 국회의원과 마찬가지로 유권자에 의해 직접 선출되며, 지역, 유권자 등 포괄 범위가 넓다. 그럼에도 지방의원을 후 원회 범위에서 배제함에 따라 지방정치의 폭이 축소된 경향이 있다. 이에 대 해 지방의원의 후원회 구성을 허용하여 정치지망생의 정치권 진입 문턱을 낮 추고 지방의회를 활성화하자는 의견이 제시되고 있다. 또한 현재 중앙당의 후원회는 불법정치자금의 조달통로로 인식되어 2004 년 정치자금법 개정 당시 폐지되었다. 이에 따라 중앙당은 일정한 조건 충족 시 국가보조금 또는 기탁금을 지급 받을 수 있지만, 법인 및 단체, 개인으로 부터 직접적으로 정치자금을 일체 기부 받을 수 없게 되었다. 중앙당 후원회 허용과 관련하여서는, 정치자금 조달 풍토가 투명해진 상황에서 정당의 재정 건전화와 선거경비의 합법적 조달을 위해 후원회를 허용해야 한다는 주장과 정치문화가 개선되지 않은 상황에서 정당의 비대화와 방만한 운영을 초래할 수 있고, 이익단체의 로비창구로 활용될 수 있다는 점에서 후원회 폐지를 유 지해야 한다는 주장이 대치하고 있다. 후원회 지정권자 확대, 중앙당 후원회 허용 등의 문제는 정치자금 제공의 적정성, 투명성 확보 방안을 종합적으로 고려하여 결정해야 할 사안이라고 할 수 있다. 4) 유권자 및 단체의 정치참여 관련 쟁점 공무원 및 교사의 선거의 자유보장 현행 정당법 하에서 교사, 공무원 등 공무원 신분을 가진 자는 정당가입 뿐만 아니라 정치자금 기부도 자유롭게 할 수 없다. 대통령과 국회의원을 비 롯하여 몇몇 범주의 공무원에 대해서는 예외적으로 당원의 자격을 인정하고 있지만 현행 규정에 의하면 공무원은 원칙적으로 정당의 당원이 될 수 없다. 이러한 규제로 인해 공무원의 정치활동에 대한 법적 처벌 사례가 존재하며,

30 표현의 자유와 같은 기본권이 제약받고 있다는 것이다. 공무원 및 교사의 정당가입과 정치자금 기부 허용을 주장하는 측에서는 시민의 기본권을 보장한다는 측면에서 전면적 포괄적 제한을 예외적 제한으 로 전환하여야 한다는 점을 제시한다. 24) 특히 교사와 공무원 중에서도 제한 이 필요하다고 판단되는 직군을 제외하고는 당원가입을 허용해야 한다는 입 장이다. 오히려 엄정한 정치적 중립이 요구되는 고위직 공무원들은 공공연하 게 정치활동을 하고 있으나 6급 이하 하위직에는 인정되지 않고 있다는 것이 문제로 제기된다. 한편 이들의 자유를 제한해야 한다는 측에서는 공무원 및 교사의 중립성, 직무수행이나 교육활동에 있어서 정파성의 문제 등을 주장한다. 공무원 신분의 정치적 기본권을 제약하는 규정은 정치자금법 등 관련 법 령과도 연계가 있기 때문에 포괄적인 검토가 필요한 쟁점이라고 할 수 있다. 특히 여론수렴과 국민의 법에 대한 공감대 형성이 중요하다. 법인 및 단체의 선거의 자유보장 2004년 불법정치자금 수수관행의 타파, 정경유착 근절 등을 위해 정치자 금의 투명한 조달을 목표로 정치자금법의 전면적인 개정이 단행되었고, 이에 따라 법인 또는 단체의 정치자금 기부와 기탁이 금지되고, 누구든지 국내외 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없게 되었다. 2012년 개정된 정치자금법에 의하면, 후보자의 정치자금 조달은 개인 이 후원회에 대해 기부한 기부금으로 한정되며, 후원인이 후원회 지정권자에 게 직접 기부한 경우, 지정한 기간 내 후원회 지정권자가 이를 후원회에 전달 해야 한다. 즉 현행 제도상 후보자가 정치자금을 조달할 수 있는 가장 주요한 통로는 후원회에 대한 개인 기부금과 후보자 개인의 자금이라 할 수 있다. 법인, 단체의 정치자금 기부가 금지되자, 오히려 음성적인 정치부패가 발 생할 가능성이 높아졌고, 소액기부의 쏠림현상으로 지명도 있는 현직자가 도 전자보다 더 유리해지며, 25) 정치자금의 부족으로 후보자들의 선거운동이 위 축된 문제도 나타났다. 이에 대해 법인, 단체의 정치자금 제공을 허용하면서 관련 규정을 정비해 야 한다는 주장이 제기되었다. 제 18대 국회에서는 법인, 단체의 기탁금 기 24) 미국, 영국, 독일, 프랑스는 공무원의 정당가입을 허용하고 있으며, 원칙적으로 모든 정치활동 허용하고 있 다. 25) 엄기홍(2012)의 연구에 의하면 한국 국회의원 선거에 있어 현직자 우위의 정치후원금 불평등은 상당히 높은 수준이었으며, 이러한 불평등이 발생하는 이유는 선거 지원적 요인보다는 투자목적의 이익 추구적 요인에 의 한 것이라고 한다

31 탁을 허용하면서 연간기탁금 한도액 등 관련 규정을 정비하자는 의원안(권경 석 의원안 및 권택기 의원안)과 단체의 후원금 기부와 법인의 기탁금 기탁을 허용하면서 관련 규정을 정비하자는 의원안(백원우 의원안) 등 법인, 단체의 정치자금 제공 허용과 관련된 개정안이 발의되었다. 법인, 단체의 정치자금기부 허용을 주장하는 측에서는 정당에 대해 해당 정책을 선호하거나 관련 이해관계를 대변하는 법인, 단체가 정치자금을 후원 하는 것은 당연한 정치행위이자 표현의 자유이며, 정당의 통상적 정치활동을 제약하는 것이기 때문에 이들의 정치자금기부를 허용해야 한다는 점을 강조 한다. 즉 정치자금의 투명성 확보와 소액후원금제도의 유지, 특정 정당에 대한 정치자금 편중 방지를 전제로 법인, 단체의 정치자금 제공을 허용하는 것은 정치자금 조달방법을 확대하여 정당의 원활한 정치자금 조달에 기여하고, 법 인, 단체의 정치적 의사표현을 보장하며, 편법 정치자금 기부관행을 차단할 수 있다는 것이다. 그러나 반면 법인, 단체의 정치자금기부 금지를 유지해야 한다는 측에서는 불법정치자금의 유입, 정경유착, 법인, 단체 및 그 구성원에 대한 기탁 및 기부압박 등의 기존 폐해가 발생할 가능성이 있기 때문에 오히 려 정치문화의 선진화에 역행한다는 주장을 제기한다. 법인, 단체의 정치자금기부 허용 문제 해결을 위해서는 정치자금법의 입 법취지와 특정정당에의 정치자금 편중 현상과 같은 부작용을 고려하여 국민 의견수렴과 정치권의 논의를 통해 결정할 수 있을 것이다. 즉 이는 정치자금 제공의 적정성, 투명성 확보 방안 등이 종합적으로 고려되어 결정되어야 할 쟁점으로 볼 수 있다

32 Ⅲ. 설문조사 및 심층면접 결과 분석 1. 조사 방법 전문가 대상 설문조사 - 기간: 2013년 4월 19일(금)~ 4월 26일(금) - 방법: 이메일을 통해 설문지를 배포하였고, 이메일 혹은 우편을 통해 설 문 응답지 회수함. - 전문가 선정: 학계, 시민단체, 정치권(새누리당, 민주당, 진보정당), 언론 계로 구성함. 학계의 경우, 전문성을 고려하여 정치학자 중에서도 정 당, 선거 등 정치과정의 전문가들로 구성된 한국정당학회 와 한 국선거학회 회원들을 대상으로 하였음. 심층면접 - 일시: 2013년 5월 13일(월) - 장소: 동국대 사회과학관 - 방법: 연구의 대표성과 과학성을 높이고, 설문조사 결과를 보완하기 위하 여 정당관계자 4명과의 인터뷰를 진행하였음. 추후 학계 인사 1명과 심층인터뷰 진행. - 전문가 선정: 실제 선거과정의 경험이 풍부한 새누리당과 민주당의 정당 관계자 4명을 선정함

33 2. 전문가 대상 설문조사 현황과 주요 결과 설문응답 현황 총 209부의 설문지를 회수하였으나, 3명은 응답정보부족으로 결측처리 하였 고, 결국 206명의 전문가 샘플로 분석을 실시하였다. < 표 4> 분석대상의 분포 학계 시민 정당 언론 단체 계 정당학회 선거학회 새누리당 민주당 진보정당 구성 합계 총합계 206 진보정당 구성: 녹색당 2, 통합진보당 11, 진보정의당 11 <표 5> 전문가 기초 배경 정보 나이 분포 성별 분포 20대 5% 남 77% 30대 30% 여 23% 40대 52% 50대 12% 60대 1% 총 4개 분야 전문가들의 의견취합 기여도에서 형평성을 고려하여 가중치 를 두었다. 가중치는 다수를 구성하는 학계의 과대대표 경향을 줄이고, 시민 단체 및 언론계의 과소대표 경향을 확대 및 보전하기 위한 방법으로 총합으 로 대표된 의견이 1이라면, 4개 분야는 각각 1/4씩 반영되도록 가중치를 조 정하였다. 나아가 정치권의 경우 새누리당, 민주당, 진보정당 응답자들의 과대 혹은 과소 대표성을 통제하기 위해 국회 의석 점유율을 기존으로 공정하게 반영 되도록 가중치를 조정하였다. 구체적으로, 정치권 전문가 전체 샘플에 대비 하여, 새누리당은 50%, 민주당은 42%, 진보정당은 8% 만큼 반영될 수 있 도록 가중치를 조정하였다. 이러한 가중치 조정 작업은 추가적인 장점이 있는데, 현재 본 연구조사에 참여한 응답자들은 이념적 측면에서 중도 진보 쪽이 과대 대표될 가능성을

34 내포하고 있다. 이는 진보정당 응답자들의 수가 많기 때문인데, 전체적으로 이들의 의견반영 비율이 정치권 내 8%, 전체 전문가 의견 중 2% 정도로 조 정되었기 때문에 이념적 편향 가능성은 상당 부분 완화되었다고 볼 수 있다. 반면, 새누리당 전문가들의 수는 정치권 전체대비 36% (23/64)에 불과하지 만, 실제 반영 비율은 50%로 상향 조정되었다

35 설문 결과 요약 가. 총 론 전체적으로 전문가 집단 간 쟁점별 의견차이가 존재하였음. 새누리당은 현행 정치관계법 관련 쟁점들에 대해 전반적으로 현상 유지를 선호하는 경향이 강하였음. 반면 시민단체는 현재 한국의 선거문화에 대해 자유를 확대하는 방향으로 개선되어야 한다는 의견을 다수 제시함. 학계의 경우, 쟁점 별로 의견의 차이가 나타났지만, 대체로 다양성과 자유를 중시하는 의견을 보임. 한국 선거의 일반적 수준 2012년 총선 및 대선 과정의 자유와 공정성은 대체로 보장되었으며, 한국 선거 수준 역시 많이 발전하였지만, 크고 작은 문제들이 있었다는 의견이 많았음. 선거 및 정치제도와 관련된 쟁점 대통령 선거제도에서 결선투표제에 대해서는 도입하자는 의견과 현행 선 거제도를 유지하자는 의견이 비슷하게 나타남. 국회의원 선거제도의 경우, 독일식 정당명부제 도입에 대해 전반적으로 동의함. 지역구결합비례대표제 와 현행 비례대표제 유지는 모두 전문가들로부터 동의를 얻지 못함. 선거 구 획정기구 설치에 대해서는 거의 모든 전문가 집단이 동의하였고, 국회 의원 정수에 대해서는 확대와 현행 수준 유지로 의견이 양분됨. 대체로 현 행 국회의원 선거제도의 개선, 특히 비례대표제의 개선이 필요하다는 의견 이 많았음. 선거운동 및 투표와 관련된 쟁점 후보자 중도사퇴에 대한 제한 조치에는 새누리당 60%, 민주당 34%, 진보 정당 13%가 동의함. 후보자의 방송토론 자격에 대해서는 유력 후보 중심 의 토론을 유도해야 한다는 점에 동의함. 정책공약 평가기구 설립과 민간 의 자율적 평가에 대해서는 의견이 양분됨. 투표시간 연장에 대해 새누리 당과 언론을 제외한 타 전문가 집단은 대체로 동의하였고, 투표연령 하향 쟁점에 대해서도 새누리당과 언론을 제외하고는 대체로 동의함. 투표일 지 정과 관련하여 법정공휴일 지정 의견이 대체로 우세함. 대체로 전문가집단

36 은 법정공휴일 지정 및 투표시간 연장이 필요하다는 입장을 견지함. 지구당 및 지자체 선거 후보자 관련 쟁점 지구당 복원에 대해서는 대체로 동의하는 의견이 우세하였고, 지방자치단 체 선거에서의 정당공천제는 현행 유지의 의견이 우세하였음. 지방의원 후 원회 구성에 대해서는 의견이 대립함. 유권자 및 단체의 정치참여 관련 쟁점 공무원 및 교사의 정당가입에 대해서는 허용의 의견이 약간 우세하였고, 후원금 기부 역시 대체로 허용해야 한다는 의견이 많았으며, 지정기탁금제 도입 역시 대체로 동의하는 의견이 우세함. 법인 및 단체의 정당가입에 대 해서는 전문가 간 의견이 대립하였지만, 후원금 기부 허용에 대해서는 대 체로 동의하였고, 지정기탁금제 도입 역시 대체로 동의하는 의견이 많았 음

37 나. 설문결과 분석 1) 한국 선거의 일반적 수준에 대한 의견 2012년 총선 및 대선 과정의 자유와 공정성 최근 국제적으로 선거의 제도적 수준에 관한 연구가 폭발적으로 증가하 고 있다(김용철 2011; Birch 2008, 2012; Kelley 2012; Lindberg 2006). 8-90년대 80여 국가들이 민주화를 경험하였지만, 대다수의 국가들 은 민주주의 공고화에 어려움을 겪고 있으며, 러시아 및 필리핀과 같은 일부 국가들은 비민주주의적 국가로 퇴보를 경험하고 있다. 이러한 현상의 이면에 는 다양한 원인들이 존재하고 있지만, 가장 중요한 요인 중 하나는 바로 민 주주의의 핵심 기제인 선거가 제 기능을 하고 있지 못하다는 점에 있다 (Lindberg 2006). 현대 사회에서 민주주의는 다양한 의미를 지니지만, 실제 정치적인 차원 에서는 선거를 통해 민주주의는 실천되고, 선거는 정부를 창출하는 기능을 가지며, 유권자들이 대규모로 참여하는 유일한 정치적 이벤트이다 (Norris 2002; Verba, Schozman, and Brady 1995). 보다 공정하고 자유로운 선 거를 통해 창출된 정부는 좀 더 민주적이라고 볼 수 있으며, 안정된 권위 속 에서 정부를 운영할 수 있다. 반면, 다수의 신생민주주의 국가에서 선거의 부정이 심각하게 보고되고, 이는 선거 이후 구성되는 정부의 운영에 악영향 을 주어 궁극적으로 불안한 민주주의의 씨앗이 되곤 한다. 이런 측면에서 선 거의 개선은 민주주의의 발전의 중요한 수단이 될 수 있다. 우리나라에서도 학자들은 선거의 제도적 수준에 관한 다양한 문제를 제 기해 오고 있다. 특히 다수의 학자들은, 한국의 선거제도가 민주화 이후 상당한 발전 을 이루었음에도 불구하고, 여전히 자유와 공정의 관점에서 많은 문제점들을 노정하고 있다는 점에 동의하고 있다(김현태 2007; 이현출 2004; 홍재우 2010). 이들은 공정의 측면에서 정부는 보다 중립적 자세로 선거를 관리해야 하며, 자유의 측면에서 유권자들 은 보다 많은 정치적 자유를 보장받아야 한다고 주장한다. 이러한 선거의 중요성과 관련 학자들의 문제 제기를 고려하였을 때, 우리 나라의 선거 관련 전문가들은 우리나라 선거의 제도적 수준을 어떻게 평가 하고 있는가? 선거의 제도적 수준을 파악하기 위해서는 제도화 (Institutionalization)의 개념과 조작화에 대한 정당성이 필수적이다. 헌팅턴 (1968)에 의하면, 제도화란 특정제도와 조직이 내재적 가치와 안정을 획득 해 나가는 과정이다. 이러한 정의를 선거에 적용했을 경우, 선거제도가 궁극

38 적으로 구현하고 실천해야 할 특유의 내재적 가치는 바로 자유와 공정이다. 이는 국제적으로 일정정도 합의된 개념으로서, 본 조사팀은 국제 여론조사에 서 통용되는 질문인 지난 OO선거가 얼마나 자유롭고 공정하게 진행되었 다고 생각하십니까? 를 전문가들에게 설문하였다(Birch 2008; 김용철 조 영호 2012). <표 6>에 의하면 지난 2012년에 있었던 총선과 대선에 관해 59% 전문 가들은 대체로 자유롭고 공정했다고 평가하였다. 반면, 27%의 전문가들은 선거는 자유롭고 공정하였지만 큰 문제가 있었다고 평가하였고, 15%는 우 리나라의 선거가 아직은 자유롭지도 공정하지도 않다고 응답하였다. 긍정적 인 답변을 한 59%의 전문가 중에서도 우리나라 선거가 완전히 자유롭고 공 정했다고 응답한 전문가는 13%였다. 즉, 전문가들은 대체로 선거과정이 자 유롭고 공정하였다고 평가하면서도 다소의 문제점은 있었다고 판단하고 있 다. 이는 우리나라의 선거가 아직은 완전히 자유롭지도 공정한 수준에는 도 달하지 않았다는 것을 보여 준다(김용철 2011; 이현출 2004; 홍재우 2010; Birch 2008). 이러한 전문가들의 평가를 유권자들의 평가와 비교해 보는 것은 흥미로 운 분석 작업이다. 2012년 18대 대선 직후 실시된 의회발전연구원의 우리 나라 대선의 제도적 수준에 관한 전국 여론조사에 따르면, 같은 질문에 대해 약 85%의 유권자들이 긍정적인 답변을 했다. 구체적으로, 완전히 자유롭고 공정했다는 의견은 45%, 자유롭고 공정했지만 작은 문제들이 있었다는 의 견이 37% 이었으며, 큰문제가 있었다는 의견이 9%, 마지막으로 자유롭거나 공정하지 않았다는 의견이 6%로 조사되었다. 이러한 의견 분포는 본 전문가 설문조사 결과와 비교했을 때, 전문가들이 일반 유권자들보다 엄격한 잣대를 평가에 사용하고 있다는 것을 알 수 있다. 그럼에도 공통적으로 우리나라 선 거가 완전히 자유롭고 공정했다는 의견은 다수가 아닌 소수에 불과하다는 것을 알 수 있다. 요컨대, 우리나라에서 선거가 선진민주주의 국가들과 같이 완전히 자유롭고 공정하다는 평가 받지 못하는 것은 유권자와 전문가들 사 이에 이견이 없는 것으로 판단할 수 있다. 그렇다면, 이러한 엄격한 평가의 원인은 무엇인가? 이는 두 가지 차원에 서 추정해 볼 수 있다. 첫 번째, 제도적 차원에서 우리나라 선거제도는 자유 와 공정의 관점에서 개선의 여지가 있다. 민주화 이후 지난 20년 동안 선거 제도는 유권자와 후보자들의 정치적 활동을 보장하면서도 공정성을 확보하 기 위한 개선을 지속적으로 추진해 왔으나, 선거제도는 지나치게 규제적인 관계로 유권자의 표현의 자유가 제약되고 있으며 (김대호 2011; 김용철

39 2011), 후보자의 선거운동의 수단과 공간은 협소하고 (김현태 2007), 선거 운동 및 자금의 측면에서 정당공천후보와 무소속 후보 간 및 현직후보와 비 현직 후보간의 형평성에 문제점이 있으며 (이현출 2004), 투표일이 법정공 휴일이 아니고 투표장소도 고정되어 있어서 사회적 약자의 입장에서 투표권 행사는 상당한 비용의 지불을 요구한다(김준석, 유성진, 가상준 2012). 이러 한 문제점들이 최근 사전투표제, 통합선거인명부제 및 예비 선거운동의 도입 으로 인해 상당 부분 완화되긴 했지만, 여전히 선거의 내재적 가치인 공정성 과 자유를 신장하고 투표참여를 높이기 위한 제도적 개선의 여지가 있음을 의미한다. 두 번째, 실천적 차원의 접근이다. 2011년 재보궐 선거 디도스 (DDOS) 사이버테러 및 지난 18대 대선 국가정보원 선거 개입 의혹 등은 그 진위여 부와 상관없이 전문가들의 우리나라의 선거 수준에 대한 부정적 평가의 주 요 요인이 되었을 가능성이 크다. 이러한 문제점들이 선거의 결과에 미치는 영향력에 대한 평가는 차치하고, 자유와 공정한 과정을 통해서 국민의 손에 의해 정부가 창출되는 민주주의의 핵심 실천 기제인 선거에서 실천적 오류 의 발생은 선거의 제도적 수준 평가에 큰 영향을 미친다

40 <표 6> 선거의 제도적 수준: 자유와 공정을 중심으로 선생님은 지난 2012년 총선과 대선이 얼마나 자유롭고 공정하게 진행되었다고 생각하십 니까? 학계 시민단체 새누리 민주당 진보정당 언론 전체 완전히 자유롭고 공정했다 자유롭고 공정했지 만, 작은 문제들이 있었 다 자유롭고 공정했지 만, 큰 문제들이 있었다 자유롭거나 공정하지 않았다 9% 0% 34% 0% 0% 26% 13% 58% 21% 66% 48% 33% 48% 46% 23% 53% 0% 36% 22% 15% 27% 10% 26% 0% 17% 44% 11% 15% 긍정 67% 21% 100% 48% 33% 74% 59% 부정 33% 79% 0% 52% 67% 26% 42% 우리나라 선거의 제도적 수준에 대한 전문가들의 평가는 분야별로 어떻게 다른가? <표 6>에 의하면, 전문가 집단 별 차이는 상당한 것으로 나타났다. 구체적으로 학계와 언론은 약 2/3 이상이 긍정적으로 답변하였고, 새누리당 응답자들은 모두 긍정적으로 평가하였다. 반면, 시민단체와 민주당 전문가들 중 긍정적인 답변을 한 응답자들은 각각 21% 및 48%로 소수에 불과한 것 으로 나타났다. 마지막으로 진보계열 정당 응답자들은 완전히 자유롭고 공정 했다는 응답이 하나도 없는 반면, 부정적인 의견이 67%로 2/3가 넘었다. 전 체적으로 보았을 때, 완전히 자유롭고 공정했다는 의견에 동의하는 비율은 분야를 막론하고 소수에 불과한 것으로 나타났다 (학계 9%, 시민단체 0%, 새누리당 34%, 민주당 0%, 진보정당 0%, 언론 26%). 새누리당과 민주당의 평가의 극단적 차이는 승자와 패자의 심리적 차이 에 기인하는 것으로 추정된다 (조진만 외 2011; Anderson and Guillory 1997; Anderson, LoTempio 2002; Anderson and Mendes 2006; Anderson and Tverdova 2001; Blais and Gelineau 2007). 선거는 필연

41 적으로 유권자들을 승자와 패자 집단으로 나누고 승자와 패자는 정치세계에 대한 다르게 바라보고 평가할 가능성이 높다. 승자들은 민주정치가 잘 되어 가고 있다고 평가할 가능성이 높고, 선거 이후 구성된 정부에 대해 높은 신 뢰를 보이며, 나아가 보다 높은 정치적 관용을 보인다. 반면, 패자들은 민주 정치에 대한 불만이 가지며, 정부에 대해 낮은 신뢰를 보이며, 낮은 정치적 관용을 보일 가능성이 있다. 이러한 승자-패자 사이에 존재하는 심리적 차 이는 선거의 제도적 수준을 평가하는 데도 똑같이 적용될 수 있다. 지난 해 열린 총선에서 새누리당은 과반 이상의 의석을 확보했고, 대선에서 박근혜 후보를 대통령에 당선시켰다. 따라서 이들이 평가하는 선거의 제도적 수준은 높은 반면, 민주당 전문가들의 평가는 낮다. 구체적으로 우리나라의 선거가 완전히 자유롭고 공정했다는 의견에 대해 새누리당 전문가들은 36% 동의하 였으나, 민주당 전문가들은 한명도 동의하지 않았다. 승자와 패자 사이의 인지/심리적 평가의 차이가 중요한 요인이기는 하지 만, 결정적 요인은 아님은 지적되어야 한다. 왜냐하면, 선거의 제도적 수준에 대한 평가는 선거의 결과로 발생하는 승자 및 패자의 정치적 지위로만 환원 될 수 없는 다양한 원인들이 존재하기 때문이다 (Birch 2008; Lindberg 2006; Norris 2012). 선거의 제도적 수준에 대한 평가는 선거 제도, 정치 제도, 정치적 민주화 수준, 선거의 경험 횟수, 정치적 신뢰, 선거관리 기관에 대한 평가 및 개인의 특성 등 다양한 요인으로부터 기인한다. 종합하자면, 우리나라에서 선거가 지난 민주화 이후 지속적으로 진행되었 고, 유권자들의 선거에 대한 경험이 증가하면서 선거의 제도적 수준은 상당 히 높아졌다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고, 선거의 대원칙인 자유와 공 정의 구현 수준이 선진 민주주의 국가들이 이룩한 수준에는 못 미치는 것으 로 나타났다. 이러한 선거의 제도적 발전에 평가는 전문가들 사이에서도 나 타났다. 구체적으로 학계, 시민단체, 정치권, 언론계 종사하는 전문가들은 우 리나라의 선거에서 자유와 공정성은 대체로 큰 문제는 없다고 보는 반면, 지 난 2012년에 치러진 선거가 완전히 자유롭고 공정한가에 대해서는 다수가 동의하지 않고 있다. 이러한 선거의 제도적 수준에 대한 다른 평가는 선거이 후 승자냐 아니면 패자냐 하는 정치적 지위에 따라 많이 달라진다는 것을 알 수 있다. 한국 선거의 수준 다음으로 본 조사팀은 우리나라의 선거가 선진민주주의 국가들에 비해서

42 어느 수준에 와 있는지 전문가들에게 질문하였다. 우리나라의 선거가 선진국 과 비슷한 수준에 와 있는가? 아니면, 여전히 상당한 격차가 존재하는가? <표 7>에서는 우리나라 전문가들의 우리나라 선거의 수준을 선진국 대비 어 느 정도로 평가하는지에 대한 의견을 보고하고 있다. 종합적으로 전문가들 중 30%는 동등한 수준, 38%는 약간 못 미치는 수준, 30%는 상당히 못 미 치는 수준, 1%는 비교할 수준이 못된다고 응답하였다. 전체적으로 69%는 긍정적인 답변을 31%는 부정적인 답변을 구성하고 있지만, 동등한 수준이 라고 응답한 비율은 전체 대비 약 1/3 수준으로 소수에 불과하였다. 다시 말 해, 대다수의 전문가들은 우리나라 선거가 선진 민주주의 국가들에 비해서 아직 부족한 수준이라는 점에 동의하고 있다. 이러한 일반적인 평가는 전문가 집단별로 약간의 차이가 나타나고 있다. 구체적으로 시민단체 및 진보정당 전문가들의 평가는 타 집단에 비해 뚜렷 한 차이를 나타내는 데, 전자의 긍정적인 답변은 42%에 불과했으며, 상당히 못 미친다는 의견이 58%로 다수를 차지했다. 후자인 진보정당 전문가들 중 동등한 수준이라고 응답한 비율은 0%이며, 약간 못 미친다와 상당히 못 미 친다는 의견이 반반으로 50%씩 나누어져 있다. 반면, 가장 긍정적인 평가는 새누리당 및 언론계 전문가들로부터 나오는데, 각각 48% 및 44% 전문가들 이 우리나라 선거의 수준이 선진국과 동등한 수준으라고 응답하였다. 또한 새누리당과 언론의 경우 비교할 수준이 못 된다는 의견은 0%로 존재하지 않았으며, 상당히 못 미친다는 의견은 26% 및 15%로 소수에 불과하였다. 반면 학계는 30%, 민주당 전문가들은 17% 정도의 응답자들이 동등한 수준 이라고 평가하였으며, 42%의 전문가들이 약간 못 미친다는 의견에 동의를 표시함으로써, 전체적으로 긍정적 의견이 73% 및 83%로 평균을 상회하였 다

43 <표 7> 우리나라 선거 수준과 선진국 비교 선생님께서는 우리나라의 선거가 선진민주주의 국가들에 비해서 어느 정도 수준에 와 있다고 평가하십니까? 학계 시민단체 새누리 민주당 진보정당 언론 전체 동등한 수준이다 30% 16% 48% 17% 0% 44% 30% 약간 못 미친다 42% 26% 26% 66% 50% 41% 38% 상당히 못 미친다 24% 58% 26% 17% 50% 15% 30% 비교할 수준이 못 된 다 3% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 긍정 73% 42% 74% 83% 50% 85% 69% 부정 27% 58% 26% 17% 50% 15% 31% 요컨대, 우리나라 선거 관련 전문가들은 우리나라의 선거 수준이 선진 민 주주의 국가들과 비교하여 격차가 있다고 평가하는 데, 이는 어느 정도 적실 성을 가지고 있는가? 이 질문에 답하기 위해서는 비교론적 검토가 필수적이 다. 비교선거제도연구 (Comparative Studies of Electoral Systems, CSES)의 1차 국제여론조사( 년)는 전 세계 신생 및 선진 민주 주의 38개국 유권자들을 상대로 자국의 선거가 얼마나 공정한가에 대해 설 문하였으며, 우리나라에서는 2000년 총선이 조사 대상에 포함되었다. 비록 13년 전에 조사된 국제적 설문이고 지난 10여 년 동안 우리나라 선거가 상 당 부분 발전을 이룩하였지만, 현재 국제적으로 존재하는 유일한 조사라는 점에서 우리나라 선거의 제도적 수준을 선진민주주의 국가들과 비교할 수 있는 유일한 조사 자료이다. 비교선거제도연구 1차 조사에 따르면, 우리나라 2000년 총선에서 공정했 다는 응답은 31%에 불과했다. 이는 선진민주주의 국가들에서 같은 응답이 75-95% 정도이고, 남유럽과 동유럽의 다른 신생민주주의 국가들의 응답이

44 50-80%에 달한다는 점을 고려하였을 경우, 상당히 낮다고 평가해 볼 수 있다 (Birch 2008). 10여 년 전 비교선거제도연구 1차 조사와 의회발전연구원의 18대 대선 조사를 직접적인 비교는 불가능하지만, 메타분석적(Meta-analytic) 관점에 서 간접적으로 비교해 보건데, 우리나라의 선거는 2000년 총선에 비해서는 상당 부분 발전했다고 볼 수 있다. 보다 직접적으로 아시아 바로미터 3라운 드 (Asiabarometer round 3)에서 2007년 대선의 유권자 평가와 의회발전 연구원의 18대 대선의 유권자 평가를 비교 했을 경우, 완전히 공정하고 자 유로웠다는 의견은 28%에서 48%로 상승하였다. 이러한 비교론적 검토는 긍정적 및 부정적 측면을 모두 제시하고 있는데, 먼저 긍정적 측면에서 우리 나라의 선거가 제도적으로 발전하여 선진민주주의 국가들과의 격차를 줄이 고 있다는 점을 알 수 있다. 부정적 측면에서 우리나라 선거는 선진민주주의 국가들에 비해서 제도적 개선의 여지가 있음을 제시하고 있다. 개선이 요구되는 구체적인 문제점들은 심층면접에서 다양하게 제시되었 다. 심층 면접에 참여한 전문가들은 공통적으로 선거제도에 관한 문제점을 지적하였다. 특히, 규제위주의 선거법으로 인해서 선거문화의 선진화가 더디 게 진행하고 있다. 다른 문제점들은 언론의 편파적 보도, 유권자들의 선거 공간 내에서 자유로운 정치활동에 대한 제약, 유권자-후보자들의 의사소통 제약, 지역주의 인물위주 감성 의존적 이념 편향적 선거운동, 정당 간 이 념 및 정책적 차이 부재, 정책 검증 논쟁의 부족, 선거수준에 대한 이해가 부족한 시민의식 등이다. 결국, 전문가들은 우리나라의 선거가 제도적, 정치 적, 관행적 차원에서 종합적으로 발전될 필요가 있음을 지적하고 있다. 종합적인 차원에서 정리하건대, 우리나라의 선거는 지난 25년 거듭된 발 전을 하였고, 이는 국제적인 혹은 국내적인 여론조사에서도 인정되고 있다. 그럼에도 불구하고, 선진민주주의와의 격차는 확인되고 있으며, 이는 전문가 여론조사에서도 발견되었다. 민주적 선거의 개선이 유권자의 평가에 상당부 분 달려 있는 만큼, 제도적 및 실질적 개선을 통해서 유권자들로부터 긍정적 평가를 유도할 필요가 있다. 이러한 노력에 대한 유권자들의 인정은 곧 민주 주의 및 선거를 통해 창출된 정부의 안정적 운영에도 기여할 것이다

45 2) 선거 및 정치제도 관련 쟁점 대통령 선거제도 신생민주주의 국가에서 대통령제와 관련된 문제점은 지속적으로 제기되 어 왔다 (Linz 1990; Linz and Valenzuela 1994). 여러 가지 문제점들 중 선거제도와 관련하여, 대통령의 과도한 권력 집중으로 인해 선거과정이 지나 치게 과열되고, 승자와 패자 사이의 정치적 대표성이 극단적으로 나뉘는 문 제점이 지적되고 있다. 의회제와 달리, 대통령제 하에서 승자는 권력을 독식 할 가능성이 높으며, 패자들은 정치적 대표성을 상실할 개연성이 높다. 나아 가, 다수의 후보가 난립할 경우, 대통령은 소수에 의해 당선될 가능성이 높 아짐으로 인해서 선거이후 구성되는 정부는 소수정부로 전락하여 불안정을 피할 수 없게 된다. 이러한 측면에서 프랑스는 대선에서 결선투표제를 도입하여 승자가 최소 한 과반은 넘는 지지를 받게끔 제도적으로 뒷받침하고 있다. 나아가, 결선투 표제는 선거 기간 중 후보자들 간 협상과 연합을 유도함으로써, 극단의 정치 를 줄이고 절충과 상생을 지원하는 보다 민주적인 선거제도이다 (강원택 1997; 박경미 2010; 안용흔 2009). 반면, 우리나라, 미국을 비롯한 많은 나라에서는 단순다수제 선거제도를 유지하고 있다. 단순다수제는 유권자들이 대통령을 직접적으로 선출하고 책임을 묻는다는 측면에서 단순하고, 한 번의 선거를 요구한다는 관점에서 효율적이다. 지난 해 대통령 선거를 앞두고 결선투표제에 대한 정치권의 요구가 있었 다. 이는 두 가지 배경을 갖는데, 먼저 합리적인 측면에서 일부 정치인들은 결선투표제는 다수 정부의 구성을 촉진하여 정부의 안정성 확보에 기여하고, 극단의 정치를 타협의 정치로 유도한다는 주장을 제기하였다. 정치적 차원에 서 당시 야당 후보들은 후보연합으로 인한 당선 가능성을 높이기 위한 수단 으로서 결선투표제의 도입을 주장하기도 하였다. 각각 장단점을 가진 결선투표제와 현행 단순다수제에 대한 전문가들의 의견은 어떠한가? <표 8>과 <표 9>는 결선투표제의 도입과 현행 단순다수 제의 유지에 대한 응답자의 의견을 보여주고 있다. 먼저 대통령선거 결선투 표제의 경우 60%의 전문가들이 도입에 찬성하였고, 40%의 전문가들은 반 대하였다. 현행 단순다수제에 대해 55%의 전문가들은 유지에 동의하였고, 45%의 전문가들은 대안을 모색해야 한다고 평가하였다. 정치적 평가에 있 어서 일관성의 관점에서 볼 때, 이 두 질문에 대한 전반적인 평가는 모순적 이라고 볼 수 있다. 논리적으로 과반수의 전문가들이 현행 단순다수제의 유

46 지에 찬성한다면, 대안적 제도인 결선투표제의 도입에는 반대해야 하는 것이 일관성 있는 입장이다. 그럼에도 불구하고, 상당수의 응답자들은 현행 단순 다수제에 대한 불만을 표출하면서도 결선투표제에 대해 동의하는 데는 인색 한 것을 알 수 있다. <표 8> 대통령 결선투표제 도입 여부 쟁점의견: 대통령 선거에 결선투표제를 도입해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 27% 46% 23% 4% 72% 28% 시민단체 26% 52% 11% 11% 78% 22% 새누리당 0% 27% 54% 19% 27% 73% 민주당 17% 29% 37% 17% 46% 54% 진보정당 63% 37% 0% 0% 100% 0% 언론 22% 26% 30% 22% 48% 52% 전체 22% 38% 27% 13% 60% 40% <표 9> 대통령 단순다수제 유지 쟁점의견: 현행 단순다수제 대통령선거는 유지되어야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 15% 28% 48% 9% 43% 57% 시민단체 6% 23% 59% 12% 29% 71% 새누리당 40% 60% 0% 0% 100% 0%

47 민주당 17% 60% 24% 0% 76% 24% 진보정당 0% 25% 38% 38% 25% 75% 언론 19% 41% 30% 11% 59% 41% 전체 17% 38% 37% 9% 55% 46% 본 연구팀은 우리나라 전문가들의 응답의 적실성을 알아보기 위해 위 2 가지 질문에 대한 긍정과 부정의 응답을 중심으로 2X2 분류표를 만드는 분 석을 실시하였다. 구체적 통계 수치를 분석하였을 때, 현행단순다수제의 유 지 찬성과 결선투표의 도입에 반대하는 보수적 의견은 약 40%에 달했다 <표 9>. 또한 현행 단순다수제의 유지 반대와 결선투표제를 도입하자는 의 견에 찬성하는 개혁적 입장 또한 약 41%로 분석되었다. 나머지 약 19%에 해당하는 전문가들은 일관적이지 않은 입장을 견지하고 있는데, 약 16%의 전문가들은 단순다수제의 유지와 결선투표제 도입에 모두 찬성하고 있으며, 나머지 3%의 전문가들은 양제도 모두 반대하고 있다. 결국, 제도를 모두 찬 성하고 있는 16% 정도의 전문가들이 일종의 캐스팅보트 (Casting vote)를 쥐고 있다고 봐야 하는 데 이들은 현행 단순다수제의 장점과 결선투표제의 장점을 동시에 고려하고 있음을 알 수 있다. 나아가, 이들은 대통령 선거의 문제가 대통령 선거 자체의 문제라기보다는 대통령 권한, 임기, 국회와의 관 계, 남북대치의 특수성 등 종합 정치제도적 관점에서 이 문제를 접근하고 있 는 것으로 추정된다. 마찬가지로 마지막 3%의 전문가들은 현행단순다수제의 유지에도 반대하면서, 결선투표제도 대안은 아니라는 관점을 유지하고 있다. <표 10> 대통령 선거제도에 관한 전문가 입장 분류 현행 단순다수제 유지 찬성 반대 결선투표제 도입 찬성 16% 41% 반대 40% 3%

48 전문가들이 어떤 이유에서 결선투표제 도입을 찬성 혹은 반대하고 현행 단순다수제의 유지에 동의 혹은 반대하는지에 대한 분석은 이 연구의 영역 을 벗어난다. 다만, 모든 선거제도는 장단점을 동시에 가지고 있고, 선거제도 는 홀로 존재하지 않고, 통치제도와의 연관성 속에서 검토되어야 하기 때문 에, 일부 전문가들은 이와 같은 종합적 관점을 견지하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 관점을 가진 약 20%의 전문가들을 제외하고 현행 대통령 선거에 대 한 입장은 전문가들 사이에서 뚜렷하게 갈라지며, 결선투표제 도입과 현행 단순다수제 유지의 입장은 41% 대 40%로 팽팽하게 대립하고 있다는 것을 <표 10>은 보여 주고 있다. 그렇다면, 이러한 일반적인 의견들은 전문가 집단 별로 어떤 차이를 보이 는가? <표 8>에 의하면, 결선투표제에 가장 적극적으로 찬성하는 전문가 집 단은 진보계열 정당, 시민단체 및 학계 순이다. 설문에 응한 모든 진보정당 계열 전문가들이 결선투표제 도입에 매우 동의(63%) 및 동의하는 편(37%) 이라는 의견을 표시하였다. 학계와 시민단체의 경우 매우동의보다는 대체로 동의하는 의견이 우세했는데, 각각 27 및 26%의 전문가들이 적극적으로 찬 성하였고, 46% 및 52%의 응답자들이 대체로 대통령선거 결선투표제의 도 입에 동의하는 편이라고 대답하였다. 이러한 다수의 긍정적 의견에도 불구하 고 학계 전문가 들 중 28% 및 시민단체 전문가들 중 22% 정도의 전문가들 은 결선투표제 도입에 부정적 의견을 가지고 있는 것으로 나타났다. 반면, 새누리당과 민주당의 전문가들은 공통적으로 결선투표제의 도입에 반대하는 의견을 표시하였다. 구체적으로 새누리당 전문가들 중 결선투표제 도입에 적극적으로 동의한 응답자는 한명도 없었으며, 대체도 동의하는 비율 도 27%로 타 집단에 비해 낮았다. 또한, 54%의 새누리당 전문가들은 결선 투표제 도입에 대해 대체로 동의하지 않았으며, 19%는 전혀 동의하지 않았 다. 민주당 전문가들은 새누리당보다 다소 완화된 의견을 보여주었다. 민주 당에서 매우동의 및 동의하는 의견은 각각 17% 및 29% 정도였고, 동의하 지 않는다는 의견은 37%, 전혀 동의하지 않는다는 의견은 17%로 나타났다. 결선투표제 도입에 부정적인 의견은 54%로 절반을 조금 상회하였다. 현행 단순다수제 대통령 선거의 유지에 관한 전문가 집단 별 의견은 어 떻게 다른가? <표 9>에 의하면, 현행 단순다수제의 유지에 가장 동의하고 있는 전문가 집단은 새누리당, 민주당, 및 언론이었다. 각각 100%, 76%, 59% 정도의 전문가들이 각집단 내에서 단순다수제의 유지에 동의하고 있 다. 구체적으로 새누리당의 경우, 40%의 전문가들은 현행 제도의 유지에 매 우 동의하고 있으며, 나머지 60%의 전문가들은 현행 유지에 대체로 동의하

49 고 있는 것으로 나타났다. 다음으로 민주당의 경우, 17%의 전문가들이 매우 동의하였고, 60%의 전문가들이 대체로 현행 유지에 동의를 표시하였다. 그 러나 나머지 24%의 전문가들은 현행 유지에 대체로 동의하지 않는다고 응 답하였다. 언론계 전문가들의 경우, 매우 동의와 동의하는 편이라는 의견이 각각 19% 및 41% 정도였다. 반면, 30%의 언론계 전문가들은 현행 유지에 대체로 동의하지 않았고, 11%는 전혀 동의하지 않음으로써 대안모색에 찬 성하는 것으로 나타났다. 학계, 시민단체, 및 진보계열 정당 전문가들은 대체로 현행에 반대하는 의견이 다수를 이루었다. 각각 57%, 71%, 및 75%의 전문가들이 현행 단순 다수제 대통령선거제도의 유지에 반대하는 의견을 표시하였다. 이들 중 진보 계열 정당 전문가들의 입장이 다른 두 집단에 비해 개혁적인 입장을 보이는 데, 38%의 전문가들이 현행 유지에 전혀 동의하지 않았고, 나머지 38%는 대체로 동의하지 않았다. 결과적으로 25%의 현행 유지 의견을 제외한 75% 의 진보계열 정당 전문가들이 현행 단순다수제 대통령 선거제도의 유지에 동의하지 않았다. 학계와 시민단체의 경우 현행 방식에 적극적으로 반대하는 의견은 각각 9% 및 12%로 소수에 불과하였다. 그럼에도 불구하고 대체로 동의하지 않는다는 의견은 각각 48% 및 59%로 다수를 이루었다. 현행 단 순다수제 유지에 동의하는 의견은 각각 43% 및 29%로 타 집단에 비해 낮 은 것으로 나타났다. 결론적으로 대통령 선거와 관련된 결선투표제의 도입 및 현행 단순다수 제 유지의 쟁점에 관해 전문가들은 하나의 입장을 선택하여 공감대를 형성 하고 있다기보다는 양자로 의견이 분산되어 대립하는 형상을 보여 주고 있 다. 전반적인 대립의 양상은 새누리당과 민주당의 전문가들이 하나의 축을 형성하고 있으며, 그렇지 않은 타 집단들이 다른 하나의 축을 형성하고 있 다. 국회의원 선거제도 전 세계 국회의원 선거제도는 다양하지만, 크게 대표성을 강조한 비례대 표제와 집권당의 안정성을 배려한 단순다수제로 나뉜다. 물론, 이 두 가지 제도의 절충을 강조한 혼합제도가 존재한다(Norris 2002; Shugart and Carey 1992; Taagepera and Shugart 1989). 우리나라는 단순다수제를 기본으로 비례대표제를 일부 도입한 방식을 채택하고 있다(강원택 2002; 안 승국 2010). 구체적으로 전체 300명의 국회의원 중 지역구 국회의원은 246명으로 82%의 국회의원들이 지역구 선거를 통해서 국민을 대표한다. 반

50 면, 비례대표 의원은 54명으로 18%의 국회의원들은 전국구로 유권자들은 대표한다. 단순다수제를 중심으로 한 혼합제도를 채택한 우리나라 국회의원 선거제 도에 관한 문제점은 학자들 사이에서 지속적으로 제기되어 왔다(강원택 2002; 신명순 1994; 안승국 2010; 장훈 2006). 우리나라 국회의원 선거제 도는 단순다수제적인 요소를 지나치게 강조한 나머지, 유권자의 대표성이 약 화될 뿐만 아니라, 영남에서는 새누리당이 호남에서는 민주당이 과대 대표되 어 지역주의의 정치적 구조화를 촉진하는 부정적인 영향을 주고 있다 (마인 섭 2004). 나아가, 단순다수제를 채택하고 있는 많은 민주주의 국가에서조 차 과반의석을 확보한 안정적 집권정당의 창출이 상당히 어렵다는 점에서 단순다수제가 과연 정국의 안정을 유도하는가에 관한 문제제기도 있다. 보다 종합적으로 라이프하트 (Lijphart 1999) 의 합의제와 다수제적 민주주의의 기준을 적용하였을 경우, 대표성을 높인 비례대표제의 강화는 보다 민주적이 고 정부의 성과로 직결된다는 논리적 결론을 도출해 볼 수 있다 (17장). 우리나라 단순다수제에 기반을 둔 혼합제의 대안으로 독일식 권역별정당 명부제의 도입은 꾸준히 제기되어 왔다 (김종갑 2006; 이준한 2007; 조성 대 2010). 과연 본 조사에서 응답한 유권자들은 독일식 정당명부제의 도입 에 관해 어떤 입장을 보여주고 있는가? <표 11>에 의하면, 전체적으로 약 2/3에 해당하는 68%의 전문가들은 독일식 정당명부제의 도입에 찬성하고 있다. 반면, 32% 정도의 전문가들은 이 제도의 도입에 반대하고 있다. 전문 가 집단 별로 살펴보면, 새누리당은 48%, 학계는 67%, 시민단체는 78%, 민주당은 83%, 언론계는 59%의 전문가가 독일식 권역별 정당명부제의 도 입에 동의하고 있다. <표 11> 국회의원 선거제도 개선 여부 쟁점의견: 정당득표율이 전체의석을 결정하고 주별로 정당명부를 작성하는 독일식 권역 별정당명부제를 도입해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 34% 34% 28% 5% 67% 33% 시민단체 47% 32% 11% 11% 78% 22%

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