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2 목 차 노동포커스 1 스마트기술 시대에 대비하는 스마트정책 (허재준) 특 집(Ⅰ) : 저임금근로와 빈곤 5 저임금근로자의 실태 (성재민) 20 중고령 저임금근로 현황과 특성 (신현구) 특 집(Ⅱ) : 저임금근로와 빈곤 - 국제사례 연구 편집위원 위원장 : 남재량 위 원 : 김기선, 박명준, 배규식 오상봉, 이경희, 이규용 허재준, 황덕순 39 미국 로스앤젤레스 지역정부의 저임금근로자 보호계획의 내용과 시사점 (강현주) 52 독일의 일하는 빈곤층 (조성혜) 68 일본의 빈곤 문제와 비정규직 노동 (노상헌) 노동리뷰 3월호, 통권 제108호 발 행 인 : 이 인 재 발 행 처 : 한국노동연구원 주 소 : 서울 영등포구 은행로 30 우편번호 : 전 화 : 인 쇄 인 : 배 영 희 인 쇄 처 : 한국컴퓨터인쇄정보사 인 쇄 : 2014년 3월 1일 발 행 : 2014년 3월 5일 등록번호 : 서울라00122 등록일자 : 2001년 7월 30일 정 가 : 6,000원 노동판례리뷰 82 노동판례리뷰 통계프리즘 97 고학력 기혼여성(35~39세)의 일자리 변화 주요 노동동향 100 주요 노동동향

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4 월간 노동리뷰 2014년 3월호 pp.1~2 한 국 노 동 연 구 원 스마트기술 시대에 대비하는 스마트정책 노동포커스 스마트기술 시대에 대비하는 스마트정책 허 재 준* 1) 우리나라의 저임금근로자 비중은 25% 수준으로 OECD에 저임금근로자 비중을 보고 한 나라들 중 가장 높다. 2010년부터 저임금근로자군의 임금증가율이 상대적으로 더 높 고 중위임금과 하위임금 간의 격차도 축소되고 있는 것으로 확인되고 있지만 여전히 저 임금근로자 비중은 크게 줄어들지 않고 있다. 장기간에 걸쳐 소득격차가 확대되고 저임 금근로자 임금증가율이 상대적으로 낮아 저임금근로자 규모가 누적적으로 증가해 온 탓 에, 이러한 임금격차 축소 경향이 몇 해 동안 지속된다고 하더라도 저임금근로자 비중 이 단기간에 현저히 줄어들기 힘들다. 더군다나 지난 30년간의 정보통신기술의 진보와는 질적으로 다른 스마트기술(인간의 고유 능력이라고 간주되었던 지능과 감성의 일부를 보완하고 확장하며 나아가 자체적으 로 인간 지능을 내재화해 나가고 있는 ICT 및 융합영역의 신기술)의 진화가 제조업과 서비스업의 노동력을 대체하고 일자리 양극화를 초래하는 영향을 더욱 강화할 것이라는 단초들이 발견되고 있다. 20세기에 기술이 인간의 몸(brawn) 을 대체했다면 이제는 뇌 (brain) 를 대체하기 시작한 것이다. 스마트기술의 진화는 글로벌 경쟁구도 자체를 변화시킬 것으로 전망되고 있다. 단 순 반복 조작 업무뿐 아니라 지적 업무까지 대체하며 제조업뿐만 아니라 서비스업에 서도 강력한 형태로 고직능 근로자에 대한 노동수요를 상대적으로 더 증가시키고 있다. 스마트기술은 노동수요의 숙련편향성(skill-biasedness)을 더욱 강화함으로써 중간직종 의 공동화 현상을 가속화할 것이다. 콜센터직원, 계산원, 대출 고객 상담원, 간호조무사 뿐만 아니라 이제 트럭운전수, 배달원, A/S요원, 재고 관리자, 전문직 보조인력 일자리까 지 스마트기기와 스마트기술이 대체할 전망이다. 전문지식이 플랫폼화되고 고지능화되 어 의사, 변호사, 교수 등 전문직의 권위가 약화되고 소수의 슈퍼스타가 시장을 과점하 는 상황이 올 것으로 전망된다. 인간 노동력을 계량화 표준화하고 정량적으로 관리하며 컨베이어벨트 도입으로 생 산성을 비약적으로 향상시켜 대량생산을 실현한 과거의 테일러리즘과 포디즘이 블루칼 * 한국노동연구원 고용정책연구본부장(hurjj@kli.re.kr). 노동포커스_1

5 노동포커스 라의 기술을 단순화 표준화시켰다면 새로운 디지털 테일러리즘과 포디즘은 화이트칼 라 노동자들의 기술을 단순화 표준화할 것으로 전망되고 있다. 이를 통해 작업환경과 인사관리의 패러다임이 다시 획기적으로 변화할 것이다. 인더스트리4.0, 스마트매뉴팩처링으로 무장한 독일과 미국의 제조업 경쟁력 강화는 글로벌 경쟁이 치열한 제조업 부문의 경쟁구도를 송두리째 바꿀 것이다. 이처럼 스마트 기술의 발전과 그것이 사회에 미치는 영향은 거대한 흐름으로 다가오고 있어 정책 패러 다임도 그에 대처하는 형태로 바뀌어야 한다. 한국 상품이 중국보다 가격경쟁력에서는 뒤지지만 시장경제 질서와 체질에서 중국보 다 강점을 지니고 있다. 기술력에서는 한국 기업이 일본 기업에 비해 열위에 있지만 위 기 복원력과 새로운 환경에 대한 적응력은 일본보다 앞서는 측면이 있다. 이러한 한국 의 상대적 강점에 기초하여 스마트기술 시대를 준비한다면, 아날로그시대에서 디지털시 대로의 이행기에 한국 기업들이 글로벌 경쟁력을 갖추었듯 디지털시대에서 스마트시대 로 이행할 때 소프트웨어 차원에서 한국 경제가 국제적 선도역량을 갖출 수 있을 것이 다. 스마트기술 확산이 가져올 갈등구조를 식별하고, 스마트기술이 확산됨에 따라 파생 되는 갈등과 복지수요를 관리하기 위해 현재의 복지 조세제도를 미래지향적으로 정비 하며 정치의 갈등관리기능을 제고할 것도 요청된다. 메가트렌드에 대응하기 위해서는 한국 사회를 업그레이드 해야 하고, 이를 위해 교육, 의료, 안전, 복지의 영역에서 스마트기술을 구현할 방안을 마련해야 한다. 스마트기술 확산에 장애가 되는 R&D체계, 창업규제, 경쟁규범, 노동시장규범, 인적자원개발 체계, 사회적자본, 문화규범의 개선 방안도 마련해야 한다. 이들은 모두 비전통적 수단을 새로 운 환경에 접목시키고 검토해 보는 실험정신과 함께 우리 실정에 맞는 정책 개발을 요 구한다. 노동시장 참여자의 적응을 돕고 시장력이 초래하는 격차를 조율할 지혜도 요구된다. 노동시장에서 계약의 자율성을 중요시하는 미국은 저임금근로 압력을 조율하기 위해 최 저임금제도, 근로장려세제(EITC), 취약계층 의료보호제도(Medicaid)와 식비 및 주택보조 금 등 저임금근로에 영향을 미치는 정책들을 실시하고 있다. 그뿐만 아니라 대도시 지 역정부 차원에서도 생활임금조례, 반착취 공공조달조례, 양허협약, 지역정부 토지사용 시의 협약 등의 형태로 저임금근로자 보호를 시도하고 있다. 스마트기술 시대를 대비하는 산업과 경쟁력 확보를 위한 계획뿐만 아니라 그로 인한 노동시장 파급효과를 예측하고 스마트한 정책 툴을 모색해야 스마트기술 시대의 청사진 이 완성될 것이다. 2_노동리뷰 2014년 3월호

6 특 집 (Ⅰ) 저임금근로와 빈곤 저임금근로자의 실태 (성재민) 중고령 저임금근로 현황과 특성 (신현구)

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8 월간 노동리뷰 2014년 3월호 pp.5~19 한 국 노 동 연 구 원 저임금근로자의 실태 저임금근로자의 실태* 성 재 민** 1) Ⅰ. 머리말 우리나라에서는 2000년대 중반 이래 양극화, 불평등 심화가 지속되면서 저임금근로에 대한 관심이 커져 왔다. 저임금근로는 절대적 저임금과 상대적 저임금 두 가지 기준에 의해 정의될 수 있다. 절대적 저임금 접근법에서는 최소한의 일상생활을 위해 필요한 재 화와 서비스를 구매할 수 있는 소득 수준에 도달하지 못하는 임금을 받는 근로자를 저임 금근로자로 정의하며, 상대적 저임금 접근법에서는 중위임금의 2/3에 못 미치는 임금을 받는 근로자를 저임금 근로자로 정의한다. OECD, EU 등 국제기구에서는 국가 간 비교를 위해 통상 상대적 저임금 접근법을 통해 저임금근로자를 정의하고 분석한다. 절대적 저임금 접근법으로는 최소한의 일상생활 을 일의적으로 정의하기 어려워 국가 간 비교가 어렵기 때문이다. 이의 영향을 받아 국내의 저임금 관련 연구들도 대부분 OECD 등 국제기구의 관행을 따라 중위임금의 2/3 미만을 저임금근로자로 정의하여 분석하고 있다. 이와 같은 기준에 따라 OECD는 [그림 1]과 같 이 저임금 비중을 비교하고 있다. 이에 따르면, 우리나라는 OECD 회원국 중 저임금근로 자 비중을 보고한 나라들 가운데 가장 높은 수준의 저임금근로자 비중을 보이고 있다. 이와 같이 우리나라의 저임금근로자 비중이 높은 것은 우리나라의 임금불평등 정도가 높은 것과 관련이 있다. [그림 2]는 OECD 회원국들의 저임금근로 비중을 종속변수로, 임 금불평등도를 설명변수로 하는 회귀분석 결과이다. 이를 보면 중하위 임금불평등을 보 여준다고 할 수 있는 중위임금 대비 하위 1분위 임금 간 격차를 설명변수로 하는 단순회 귀분석의 모형적합도 1) ( )가 무려 0.909로 높게 나타났다. 이는 저임금근로자 비중 감소 *이 글은 기획재정부 수탁과제로 2012년에 집필된 국가 중장기 발전전략 - 노동시장 이중구조 분야 의 제4장 저임금근로 편을 재정리한 것이다. ** 한국노동연구원 노동시장분석센터 전문위원(jmseong@kli.re.kr). 특집_5

9 특 집(Ⅰ) [그림 1] OECD 국가들의 저임금근로자 비중(2011) 주:OECD 국가들 중 저임금 비중을 보고한 국가들을 대상으로 추정. 2011년 기준. 자료 : Online OECD Employment database, [그림 2] 저임금 비중과 임금불평등도의 관계(좌측 9대1, 중간 9대5, 우측 5대1) 주:OECD 국가들 중 저임금 비중을 보고한 국가들을 대상으로 추정. 2011년 기준. 자료 : Online OECD Employment database, 를 위해서는 중하위 임금불평등을 줄이는 대책이 필요함을 시사한다. 이하에서는 최근 자료를 이용해 우리나라 저임금근로자의 실태(제Ⅱ장)와 저임금근로 의 반복성(제Ⅲ장), 저임금근로와 가구빈곤의 관계(제Ⅳ장)를 살펴보겠다. 1) 이하에서 저임금근로자는 모두 시간당 임금으로 환산 후 계산하였다. 6_노동리뷰 2014년 3월호

10 저임금근로자의 실태 Ⅱ. 저임금근로의 실태 우리나라에서 장기시계열로 임금을 분석할 수 있는 유일한 자료인 임금구조기본통계 조사 10인 이상 사업체 자료로 저임금근로자 비중을 계산하면 [그림 3]과 같이 1995년까 지 저임금근로자 비중이 감소하다가 그 후 증가하였고, 2008년 글로벌 금융위기 이후 다 소 감소한 것으로 나타난다. 전체 임금근로자의 월임금 자료를 포함하고 있는 경제활동인구조사 8월 근로형태 부 가조사를 분석해 보면 저임금근로자 비중은 2002년 이후 임금근로자의 약 1/4을 다소 상 회하는 수준에서 유지되고 있는데, 저임금근로자 비중의 추이는 2006년을 정점으로 그 이후 감소하는 추세를 보이고 있다. 인적 속성별로 저임금근로자 분포를 정리한 <표 1>에 의하면 저임금근로자는 주로 여 성(64.7%)으로 구성되어 있으며, 50대의 비중이 가장 높은 것(21.7%)으로 나타난다. 학력 별로는 고졸(49.8%)의 비중이 높고, 혼인상태별로는 기혼 유배우(55.7%), 직종별로는 단 [그림 3] 상대적 저임금근로자 비중 추이 주 : 수집된 자료는 월급여이므로 이를 시간당 임금으로 환산 후 원단위에서 반올림하여 계산하였음. 자료 : 고용노동부, 임금구조기본통계조사 원자료, 각 연도; 통계청, 경제활동인구조사 8월 부가조사 원자료, 각 연도. 특집_7

11 특 집(Ⅰ) <표 1> 인적 특성 및 일자리 특성별 저임금근로자 분포 및 비중 성별 연령별 학력별 혼인상태별 직종별 주당근로시간 평균근속기간 (월) 특성별 분포 특성 내 비중 남성 여성 ~24세 ~29세 대 대 대 ~64세 세 이상 초졸 이하 중졸 고졸 전문대졸 대졸 대학원 이상 미혼 기혼 유배우 사별 이혼 관리자 전문가 및 관련 종사자 사무 종사자 서비스 종사자 판매 종사자 농림어업숙련종사자 기능원 및 관련기능 종사자 장치, 기계조작 및 조립 종사자 단순노무 종사자 시간 미만 ~35시간 ~39시간 ~44시간 시간 이상 비저임금 80.6개월 저임금 24.7개월 (단위 : %, 월) 주 : 특성별 분포는 저임금근로자 중 남성이 35.3%, 여성이 64.7%를 차지한다는 의미. 특성 내 비중은 남성근로자 중 저임금근로자 비중이 15.3%라는 의미임. 시간당 임금을 기준으로 저임금근로자를 정의하였음. 자료 : 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사. 8_노동리뷰 2014년 3월호

12 저임금근로자의 실태 순노무 종사자(38.5%)의 비중이 높다. 주당근로시간은 45시간 이상 근무하는 사람들이 가 장 많다(44.8%). 평균근속기간은 저임금근로자는 24.7개월인 데 반해 비저임금근로자는 80.6개월로 3배 이상 길게 나타났다. 특성별 분포는 개별 특성의 인구 내 비중이 크면 그 집단 안에서는 저임금근로자 비중 이 낮더라도 저임금근로자가 많은 것처럼 나타날 것이다. 이를 고려하기 위해 특성 내 비중을 보면, 학력이 낮을수록 저임금자 비중이 높게 나타나며, 직종별로는 단순노무직 (60.6%), 서비스 종사자(54.2%)에서 저임금근로자 비중이 높게 나타났다. 근로시간별로는 40~44시간 일하는 근로자 집단에서 10.1%로 가장 낮고, 40시간 미만 근로자 집단에서는 거의 60% 수준에 달하며, 45시간 이상은 저임금근로자 비중이 거의 40%에 육박하였다. 연령별로 보면 청년층과 고령층에서 저임금근로자 비중이 높게 나타나는데, EU 6개국 을 연구한 Fernandez et al.(2004)에 따르면 25세 미만 청년층의 저임금 비율이 높은 것은 비교대상국가에서 일반적으로 나타나는 현상이다. 하지만 고령층의 저임금근로자 비중 은 영국 정도를 제외하면 높지 않다. 이를 보면 우리나라도 25세 미만 저임금근로자 비중 이 높긴 하지만, 국제적으로 볼 때 특히 고연령층의 저임금근로자 비중이 상당히 높은 것이 다른 나라들과 다른 특징임을 알 수 있다(표 2 참조). 사업체 규모가 작을수록 저임금 및 최저임금 이하 근로자가 많이 분포하고 있는 것으 로 나타났으며, 이는 특성 내 비중을 보아도 비슷하게 나타났다. 산업별로는 숙박 및 음식 점업(17.9%), 도매 및 소매업(15.3%), 제조업(11.6%)에 저임금근로자가 많이 분포해 있었 으나, 산업 내 비중을 보면 숙박 및 음식점업(65.2%), 농림어업(60.2%), 부동산 및 임대업 (42.5%), 사업서비스업(40.0%) 등에서 저임금근로자 비중이 높다. 이 외에도 임시 일용 직에서, 비정규직에서 저임금근로자 비중이 높게 나타났다(표 3 참조). <표 2> 연령별 임금근로자 중 저임금근로자 비중 - 국제비교 25세 미만 25~54세 55세 이상 한국 스페인 이탈리아 아일랜드 벨기에 덴마크 영국 주 : 55세 이상 통계는 55~64세를 의미. 자료 : 한국은 통계청( ), 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사, 외국은 Fernandez et al.(2004) 표 5. (단위 : %) 특집_9

13 특 집(Ⅰ) <표 3> 일자리 특성별 저임금근로자 분포 및 비중 (단위 : %) 특성별 분포 특성 내 비중 5인 미만 ~9인 ~29인 사업체 규모 30~99인 ~299인 인 이상 농림어업 광업 제조업 전기, 가스, 증기 및 수도사업 하수 폐기물 처리, 원료재생 및 환경복원업 건설업 도매 및 소매업 운수업 숙박 및 음식점업 출판, 영상, 방송통신 및 정보서비스업 산업 금융 및 보험업 부동산업 및 임대업 전문, 과학 및 기술 서비스업 사업시설관리 및 사업지원 서비스업 공공행정, 국방 및 사회보장 행정 교육서비스업 보건업 및 사회복지 서비스업 예술, 스포츠 및 여가 관련 서비스업 협회 및 단체, 수리 및 기타 개인 서비스업 가구 내 고용활동 등 상용직 종사상 지위 임시직 일용직 정규직 고용형태 비정규직 주 자료 : <표 1> 참조. 10_노동리뷰 2014년 3월호

14 저임금근로자의 실태 Ⅲ. 반복 저임금근로 저임금 고용은 인생의 일시적 단계일수도 있고, 빠지면 헤어나오기 힘든 함정일 수도 있다. 저임금 고용이 함정의 성격이 강하다면 반복적으로 저임금 고용을 경험하는 사람 들의 비중도 높게 나타날 것이다. 우리나라에서 이 문제가 어느 정도나 존재하는지 살펴 보기 위해 저임금 고용의 경험횟수를 분석해 보았다. 분석에는 한국노동패널조사를 이용 하였다. 저임금 상태를 탈출하기 위해 영세자영업으로 이동할 가능성도 우리나라에서는 상당히 존재한다고 볼 수 있다. 이를테면, 윤윤규 성재민(2011)에 따르면 임금근로와 자 영업근로를 오가는 사람들의 비중은 매년 약 10% 안팎에 해당되는 것으로 나타났다. 이와 같은 저임금근로자의 특성으로 인해 저임금 일자리를 전전하는 사람들에 대한 분 석은 자영업을 포함하는 것이 적절할 수 있으므로, 자영업 경험을 포함해 분석하겠다. 또 한 노동시장에서 활발하게 활동 중인 사람들로 분석대상을 제한하기 위해 분석대상 시점 내내 임금근로자로 조사된 사람 또는 분석대상 시점 내내 임금근로자 및 자영업자로 일 한 사람을 대상으로 분석하였다. 먼저, 한국노동패널조사 6~15차에 계속 임금근로자로 조사된 사람들을 대상으로 저임 금 경험횟수를 계산해 보면 한 번도 저소득을 경험해 보지 않은 사람이 66.9%(671명)로 <표 4> 한국노동패널 6~15차 특성별 저임금(저소득) 경험횟수 계속 임금근로자 기준 계속 임금근로자 또는 자영업자 기준 빈도 비중(%) 빈도 비중(%) 0회 회 회 회 회 회 회 회 회 회 회 전체 1, , 특집_11

15 특 집(Ⅰ) 절반 이상인 것으로 나타난다(표 4 참조). 조사기간 내내 저임금이었던 사람은 4.1%(41명) 로 많지 않지만, 전체 조사 기간인 10년 중 절반 이상을 저소득으로 보낸 6회 이상 경험자 는 약 14%에 근접하는 것으로 나타나 1/7 정도는 상당한 기간을 저소득자로 보낸 것으로 나타났다. 분석대상기간 내내 임금근로자 혹은 자영업자로 일한 사람들을 대상으로 분석 하더라도 비중에 큰 차이는 나타나지 않았다. 2) 이와 같이 일정한 기간 동안 저소득을 경험한 사람들의 유량(flow)을 계산해 보면, 일시 적 저소득 경험자의 비중이 현저히 높고 빈번하게 저소득을 경험한 자의 비중은 낮은 것 으로 나타났다. 하지만 한 시점에서 전체 임금근로자를 대상으로 계산되는 저임금근로자 비중은 저량(stock) 개념이므로, 특정 시점의 저임금근로자 중 장기간 저임금을 경험한 근 로자 비중은 유량으로 계산한 저소득 경험자 비율과는 다른 모습을 보일 수 있다. 저량을 기준으로 살펴보기 위해 15차 조사년도에서 저임금근로자로 조사된 사람들의 저임금 경험횟수를 분석해 보았다. 이 시점 저임금근로자 중 75.3%가 6회 이상 저임금근 로자로 나타났다. 저임금+저소득 자영업으로 기준을 넓혀도 70.5%가 6회 이상 저임금, 저소득 경험자로 나타났다. 3) 이와 같은 결과는 정책적 관점에서 볼 때 장기적, 반복적 저임금근로자를 줄이는 데에 성공해야만 특정 시점을 기준으로 작성되는 저임금근로자 비중을 실질적으로 줄일 수 있음을 시사하는 것이다(표 5 참조). <표 5> 한국노동패널 15차 조사시점에서 저임금(저소득)이었던 사람 기준 저임금(저소득) 경험횟수 계속 임금근로자 기준 계속 임금근로자 또는 자영업자 기준 빈도 비중(%) 빈도 비중(%) 1회 회 회 회 회 회 회 회 회 회 전체 ) 이 경우 저임금근로자는 자영업 저소득자를 포함하는 것으로 정의하였다. 3) 이 경우 저임금근로자는 자영업 저소득자를 포함하는 것으로 정의하였다. 12_노동리뷰 2014년 3월호

16 저임금근로자의 실태 이와 같이 저임금근로를 반복하게 되는 이유에는 개인의 저숙련 등 저임금으로 빠지기 쉬운 특성과, 개인 특성과 무관하게 한번 저임금근로를 경험하면 그로부터 탈출하는 것 이 힘들어지는 함정효과 등이 있다. 함정효과의 검증은 학계에서 주로 상태의존(state dependence), 기간종속(duration dependence)의 문제로 접근되어 왔다. 상태의존이란 개인 특성과 무관하게 과거의 저임금 경험이 미래의 저임금 경험의 중요한 규정요인이 된다는 것을 의미하며, 이 효과가 존재한다면 저임금을 경험한 사람들은 앞으로도 저임금을 반 복하여 경험하게 될 가능성이 높아지게 된다. 기간종속이란 저임금에 일단 빠질 경우 저 임금에서 다시 빠져나오는 것이 시간이 경과할수록 어려워지는 현상을 의미한다. 우리나 라에서 기간종속은 윤진호 이시균(2009)에서 통계적으로 유의한 효과가 나타나는 것으 로 실증되었으며, 저임금의 상태의존은 석상훈(2008), 이병희(2011) 4) 에서 통계적으로 유 의한 효과가 나타나는 것으로 실증되어 저임금근로의 함정효과가 존재하는 것으로 나타 났다. 상태의존이 있다는 것은 개인 특성으로 환원되지 않는 저임금 근로의 함정효과가 있다는 의미이므로, 중간일자리를 확충하기 위한 산업정책 같은 노동수요 측면의 정책이 중요함을 뜻하는 것이다. Ⅳ. 가구 빈곤과 저임금 이 장에서는 한국노동패널조사 자료를 이용해 빈곤가구의 소득과 경제활동을 저임금 과 연계해 살펴보기로 한다. 가구원수의 제곱근으로 균등화한 가구소득을 이용해 중위소 득 60% 미만의 가구를 빈곤가구로 정의하고, 세금과 공적이전이 반영된 가처분소득 개념 을 이용해 분석할 것이다. <표 6>에서 빈곤가구 여부별 가구의 소득구성을 보면 근로소득은 비빈곤가구 총소득 의 87.0%를 차지해 가장 중요한 소득원천임을 알 수 있다. 빈곤가구의 경우 취업자 유무 에 따라 근로소득의 중요성은 크게 달라진다. 취업자가 없는 경우 근로소득의 비중은 9.0%로 떨어지며 대신 사적이전소득의 비중이 71.3%로 상승해 가장 중요한 소득원이 된 다. 취업자가 있는 경우에는 근로소득 비중이 77.8%로, 비빈곤가구보다 낮긴 하지만 큰 차이는 없는 것으로 나타났다. 5) 4) 이 연구는 개인 미관측 특성과 초기 조건을 모두 통제한 상태에서 상태의존을 검증하였다. 5) 통상 국내외의 빈곤관련 문헌에서 취업자가 있는 빈곤가구는 근로빈곤(working poor) 가구로 정의된 다. 본고에서 취업자 있는 가구란 조사시점 현재 취업자가 있는 가구를 의미한다. 특집_13

17 특 집(Ⅰ) <표 6> 빈곤가구 여부별 가구의 소득 구성 전 체 비빈곤 가구 빈곤가구 : 취업자 여부 취업자 없는 빈곤가구 취업자 있는 빈곤가구 (단위 : %) 빈곤가구 : 근로능력 취약 여부 근로능력 비취약가구 근로능력 취약가구 근로소득 금융소득 부동산소득 공적이전소득 사적이전소득 기타소득 전 체 자료 : 한국노동패널조사 15차년도 조사자료(통합패널 기준). 가구의 소득 구성은 근로활동이 활발한 가구원이 있는 경우와 그런 가구원이 없는 경 우에 달라질 수 있다. 이를 감안하기 위해 빈곤 가구의 가구원을 19세 이하이거나 65세 이상, 건강이 매우 나쁘다고 응답한 경우, 심신미약이라고 응답한 경우, 장애가 있다고 응답한 경우, 현재 정규학교 통학 중인 경우 6) 를 근로능력 취약자로 정의하고 이러한 가 구원들로만 구성된 가구를 근로능력 취약가구, 이러한 특성을 가지지 않은 가구원이 한 명이라도 있는 경우를 근로능력 비취약가구로 구분해 빈곤 가구의 소득 구성을 살펴보았 다. 그 결과 빈곤가구 중 근로능력 비취약가구는 근로소득이 62.5%를 차지했으며, 근로능 력 취약가구는 근로소득의 비중이 16.8%로 떨어지는 것으로 나타났다. <표 7> 빈곤가구 여부별 가구원수 분포 (단위 : %) 1명 2명 3명 4명 5명+ 전 체 비빈곤가구 빈곤가구 전 체 자료: 한국노동패널조사 15차년도 조사자료(통합패널 기준). 6) 학교 통학자를 근로능력 취약으로 분류하는 것은 일반적 접근은 아니지만, 각 조사 시점에서 이들 은 경제활동이 주목적이 아닌 데다가 취업을 할 경우 아르바이트 성격이 강한 일자리에 근무한다는 점, 이들 일자리는 시급이 낮은 특성이 있는 데다 소속된 가구의 미래 소득 잠재력 확충 등이 고려 된 의사결정에 따라 이들의 학교 재학이 결정되었을 것임을 감안해 이와 같이 분류하고 분석을 진 행하였다. 이들은 학교를 다니지 않으면 근로능력자로 분류되며, 해당 조사시점 통학자만 해당 시점 에서 근로능력 취약자로 분류된다. 14_노동리뷰 2014년 3월호

18 저임금근로자의 실태 빈곤가구 여부별 가구원수 분포를 보면 비빈곤가구는 4명으로 구성된 경우가 가장 많 고, 빈곤가구는 1명이나 2명으로 구성된 경우가 많았다. 빈곤가구 중 노인가구의 비중이 높은 것이 이와 같은 가구구성 차이의 중요한 원인이 되고 있다. <표 8> 빈곤가구 여부별 근로능력 비취약 가구원수 분포 (단위 : %) 0명 1명 2명 3명 4명 5명+ 전 체 비빈곤가구 빈곤가구 전 체 자료 : 한국노동패널조사 15차년도 조사자료(통합패널 기준). <표 8>은 빈곤가구 여부별로 근로능력 비취약 가구원수 분포를 살펴본 것이다. 이 표 에 의하면 근로능력 비취약 가구원이 한 명도 없는 경우가 비빈곤가구 중에는 5.6%에 불 과한 반면, 빈곤가구 중에는 45.2%의 가구에 비취약 가구원이 한 명도 없는 것으로 나타 났다. 반면 비빈곤가구 중 근로능력 비취약 가구원이 2명인 경우가 전체의 절반을 넘는 51.3%로 나타났으며, 빈곤가구는 21.0%밖에 되지 않는 것으로 나타났다. 이는 빈곤가구 에 노동시장 활동이 활발할 수 있는 가구원이 비빈곤가구에 비해 부족하다는 점을 보여 준다. 다음으로 빈곤한 가구에 사는 임금근로자 중 저임금근로자 비율을 분석해 보았다. <표 9>를 보면 비빈곤가구에 사는 임금근로자 중 저임금근로자 비율은 20.3%인 반면, 빈곤가 구에 사는 임금근로자 중 저임금근로자 비율은 57.5%로 나타나 빈곤가구 내 취업자는 저 임금근로자일 가능성이 높음을 알 수 있다. 다른 한편, 저임금근로자 중 빈곤가구에 속한 비중은 30.1%로 나타나 저임금근로자가 모두 빈곤가구에 속하는 것은 아님을 알 수 있다. <표 9> 저임금 여부별, 가구빈곤 여부별 분포 (단위 : %) 비저임금 저임금 전 체 비빈곤가구 (92.5) (70.0) (86.8) 빈곤가구 ( 7.5) (30.1) (13.2) 전 체 (100.0) (100.0) (100.0) 자료 : 한국노동패널조사 15차년도 조사자료(통합패널 기준). 특집_15

19 특 집(Ⅰ) <표 10>에 의하면 근로능력 취약 가구원을 제외하고 조사일 현재 취업 중인 사람의 숫자는 빈곤가구에 비해 비빈곤가구에 많은 것으로 나타났다. 근로능력 비취약 가구원이 한 명 있는 가구의 경우 취업자가 없는 가구가 비빈곤가구 중에는 12.5%였으나 빈곤가구 중에는 25.6%나 되었고, 1명이 취업자인 가구가 비빈곤가구 중에는 77.5%인 데 반해 빈 곤가구 에서는 68.8%로 낮은 것으로 나타났다. 근로능력 비취약 근로자가 2명인 경우에 는 비빈곤가구는 취업자가 1명인 경우가 45%, 2명 이상인 경우가 52.9%로 나타났는데, 빈곤가구는 1명인 경우 55.1%, 2명 이상인 경우 38.2%로 나타났다. 이는 근로능력 비취약 가구원이 있는 가구일지라도 가구 내 취업자 비율이 비빈곤가구 에 비해 빈곤가구가 낮다는 의미이다. 위의 결과는 조사 시점 취업자 기준이므로, 이번에 는 1년간 취업경험이 있었던 사람 기준으로 계산해 보았다. 이렇게 기준을 바꾸면 근로능 력 비취약 가구원수 1명 이하에서는 빈곤가구냐 비빈곤가구냐에 따라 결과차이가 나지 않았지만, 근로능력 비취약 가구원수 2명 이상인 경우 비빈곤가구의 취업경험자수가 좀 더 많은 차이가 나타났다. 이와 같이 근로능력 비취약 가구원수가 같은 경우에도 비빈곤 <표 10> 빈곤가구 여부별 근로능력 비취약 가구원수와 취업경험자수 분포 조사시점 취업자수 1년간 근로 소득 있었던 사람수 비빈곤가구 빈곤가구 비빈곤가구 빈곤가구 근로능력 비취약 가구원수 (단위 : %) 소계 소계 소계 소계 주 : 근로능력 비취약 가구원수 3명 이상은 표본수가 얼마 안 되므로 의미 있는 수치라 보기 어려움. 취업경험자수는 지난 1년간 취업경험 있는 사람들을 의미함. 자료 : 한국노동패널조사 15차년도 조사자료(통합패널 기준). 16_노동리뷰 2014년 3월호

20 저임금근로자의 실태 <표 11> 저임금 여부별 가구주와의 관계 비저임금 저임금 전 체 가구주 자녀 가구주의 배우자 가구주 부모 (단위 : %) 전 체 (85.4) (70.5) (54.6) (24.2) (75.1) (14.6) (29.5) (45.4) (75.8) (24.9) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 자료 : 한국노동패널조사 15차년도 조사자료(통합패널 기준). 가구에 비해 빈곤가구의 취업자수가 적은 것은 이들 가구의 취업자수 상당수가 앞에서 보았듯이 저임금근로자이고, 저임금근로자는 임시 일용직, 비정규직인 경우가 많아 근 속이 짧은 등 고용불안정에 시달리는 경우가 많은 데다가 노동시장에서 저숙련 등 취약 한 개인 특성을 가지고 있어 실업가능성도 높기 때문에 나타나는 현상으로 풀이된다. <표 11>은 저임금 여부별 가구주와의 관계를 보여준다. 저임금근로자의 다수가 비빈곤 가구에 사는 현상은 저임금근로자의 다수가 가구주와의 관계를 볼 때 가구주의 배우자 (43.1%)이고, 자녀인 비중도 22.3%를 차지하기 때문에 나타나는 현상이다. 비저임금근로 자는 다수가 가구주(65.1%)였고, 자녀인 경우가 17.7%인 것으로 나타났다. 반면, 저임금근로자가 가구주인 경우 빈곤가구에 거주하는 비율은 49.0%로 거의 절반 에 육박하는 것으로 나타나지만, 저임금근로자가 자녀인 경우 빈곤가구에 27.3%가, 저임 금근로자가 배우자인 경우 17.1%가, 저임금근로자가 가구주 부모인 경우 15.2%가 빈곤가 구에 거주하는 것으로 나타났다. 이로부터 저임금근로자가 가구주인 경우 가구가 빈곤할 가능성이 상당히 높으며, 그렇지 않다 하더라도 일반적으로 저임금근로자는 다른 가구 <표 12> 저임금자의 가구주와의 관계별 빈곤가구 거주 여부 (단위 : %) 가구주 자녀 가구주의 배우자 가구주 부모 전 체 비빈곤가구 (51.0) (72.7) (82.9) (84.8) (69.9) 빈곤가구 (49.0) (27.3) (17.1) (15.2) (30.1) 전 체 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 자료 : 한국노동패널조사 15차년도 조사자료(통합패널 기준). 특집_17

21 특 집(Ⅰ) 원의 소득활동 덕에 빈곤가구 거주확률을 낮출 수 있지만, 다른 가구원의 실직이나 독립 등으로 인해 저임금근로자 자신이 주된 소득원(=가구주)이 되는 순간 빈곤가구화될 위험 이 급증할 것임을 추측할 수 있다. Ⅴ. 맺음말 이상에서 살펴본 결과를 요약하면 다음과 같다. 우리나라의 저임금근로자 비중은 국제 적으로 볼 때 매우 높은 수준을 보이는데, 이는 우리나라의 높은 임금불평등과 관련이 있다. 또한 우리나라에서 저임금근로자 비중이 높은 것은 저임금을 일시적으로 경험하는 사람들의 비중이 높아서가 아니라 장기, 반복적으로 저임금을 경험하는 사람들의 비중이 높기 때문이다. 저임금 일자리는 임시 일용직, 비정규직, 개인서비스업, 소규모 사업장, 단순 노무직 과 서비스 종사자 등 일상적인 고용불안정에 노출될 가능성이 높은 특성을 지니고 있는 것으로 나타났다. 이로 인해 근속기간이 비저임금 근로자의 약 1/3~1/4 수준에 불과한 것 으로 분석되었다. 또한 저학력, 여성, 청년, 고령자 등 노동시장에서 취약한 인적 특성도 저임금근로와 밀접한 상관관계를 가지는 것으로 나타났다. 저임금근로자는 주 40시간(주 5일제), 주 44시간 같은 정규직의 일반적인 근로시간에서는 비중이 매우 낮은 한편, 40시 간보다 짧거나 44시간보다 긴 경우 비중이 크게 증가하는 것으로 나타났다. 이상의 결과는 저임금근로의 문제가 특정 개인들의 취약한 특성으로 인해 저임금 기간 이 장기화됨으로 인해 나타나는 현상임과 동시에 경제 내에 저임금의 불안정한 일자리가 다른 나라에 비해 많은 데에 기인하는 것으로, 둘 중 어느 한쪽으로 환원될 수 없는 문제 임을 보여준다. 따라서 저임금근로 축소를 지향하는 정책도 문제의 양면을 대응하는 차 원에서 접근해야 한다. 즉 장기 저임금근로자 및 반복적 저임금근로자를 목표집단으로 한 일자리 상향이동 지원을 위해 숙련 훈련 프로그램 등 적극적 노동시장정책을 내실화 하고, 이를 위한 고용서비스를 확충할 필요가 있다. 또한 지나치게 높은 임금불평등의 완 화를 위한 노력과 일자리의 고용안정성 제고를 위한 노력 등 저임금 일자리의 감소를 위 한 노력이 모두 동반되어야만 소기의 성과를 낼 수 있을 것이다. 마지막으로, 가구빈곤과 연계해서 보면 취업자가 있는 빈곤가구는 근로소득이 가장 중 요한 소득원이라는 점에서 비빈곤가구와 큰 차이가 없었으나, 빈곤가구에는 노동시장 활 동이 활발할 수 있는 특성을 가진 가구원이 비빈곤가구에 비해 적다. 빈곤가구에 사는 사람들이 일자리를 얻을 경우 다수가 저임금 일자리를 얻게 되며, 이로 인해 고용이 불안 18_노동리뷰 2014년 3월호

22 저임금근로자의 실태 정한 특성을 갖게 되고, 이들의 취약한 인적 특성도 실업-저임금을 반복할 가능성을 높이 게 된다. OECD(2009: 183)에 따르면 고용은 빈곤탈출에서 중요한 역할을 하지만, 고용확 대만으로 문제가 해결되지 않으므로 빈곤가구 취업자의 소득보충을 직접적인 목표로 하 는 근로장려세제(EITC) 등 근로연계급여제도의 내실화, 최저임금의 인상을 통한 근로연 계급여제도의 보완이 필요하다고 하였다. 이와 같은 OECD의 정책 제안은 가구주가 저임 금근로자일 경우 가구 전체가 빈곤할 가능성이 특히 높은 것으로 나타난 우리나라에도 시사하는 바가 크다 하겠다. <참고문헌> 석상훈(2008), 저임금근로의 동태적 분석 : 상태의존성 검증, 산업경제연구 21(2), pp.691~709. 윤윤규ㆍ성재민(2011), 저임금근로자의 노동시장 이행경로 및 결정요인 분석, 한국노 동연구원. 윤진호ㆍ이시균(2009), 한국의 저임금 고용의 결정요인과 이동성, 경제발전연구 15(1), pp.185~213. 이병희(2010), 근로빈곤의 노동시장 요인과 빈곤 동학, 경제발전연구 16(1). (2011), 저임금 함정 위험과 정책선택, 노동시장 이중구조와 근로빈곤층에 대한 복지국가의 대응 토론회 발표문. Fernandez, Melchor, Alberto Meixide, Brian Nolan, Hipolito Simon(2004), Low Wage Employment in Europe, PIEP Working Paper. OECD(2007), Empbyment Outlook, OECD. 특집_19

23 월간 특 노동리뷰 집(Ⅰ) 2014년 3월호 pp.20~36 한 국 노 동 연 구 원 중고령 저임금근로 현황과 특성 * 신 현 구** 1) Ⅰ. 머리말 고령화가 가져오는 사회경제적 부담을 줄이기 위해 각 국가들이 시행하는 정책들 가운 데 하나는 사람들이 가능한 한 오랫동안 노동시장에 남아 경제활동을 지속하도록 하는 것이다. 이를 위하여 노령연금 급여 개시 연령을 더 늦추고 노동시장에 오랫동안 남아 있는 이들에게 인센티브를 제공하는 제도를 시행하기도 한다. 그러나 급속한 고령화를 겪고 있지만 노후소득보장제도가 성숙되어 있지 않은 우리나라에서는 많은 사람들이 고 령에도 불구하고 노동시장에서 소득 활동을 지속하고 있다. 경제활동인구조사에 따르면, 우리나라 고령자의 노동시장 참여 이유로는 생활비 등의 수입이 당장 필요하기 때문이라 는 응답이 가장 많으며, 임금 등의 근로조건에 만족하거나 안정적인 일자리이기 때문에 일을 하고 있다는 응답은 소수에 그치고 있다. 이처럼 생계 유지를 위하여 노동시장에 참여하는 이유가 많기 때문에 우리나라 고령층 은 다른 국가들에 비하여 일하는 비중이 높은 편이다. 2010년 기준으로 OECD 국가들의 55~64세 연령층의 고용률을 살펴보면 우리나라는 60.9%로 미국 60.3%, 호주 60.6%, 독 일 57.7%, 영국 56.7% 등보다 높았고, 일본(65.2%)과 스웨덴(70.6%) 정도만 우리나라보다 높은 수준이었다(OECD, 2011). 특히 65~69세 연령층 고용률은 40%를 웃돌고 있어 OECD 평균 18.5%의 두 배가 넘는 등 OECD 국가들 가운데 상당히 높은 것으로 나타났다(2011 년 기준). 하지만 우리나라는 생계로 인하여 일하는 고령자가 많음에도 불구하고 노동시장에 참 *이 글은 향후 발간 예정인 중고령 저임금근로자의 근로실태와 정책과제 (한국노동연구원, 2014)의 제2장 일부를 요약 정리한 것이다. ** 한국노동연구원 전문위원(shin@kli.re.kr). 20_노동리뷰 2014년 3월호

24 중고령 저임금근로 현황과 특성 여하는 많은 중고령자들이 저임금근로에 집중되어 있는 것으로 보인다. 그간 우리나라 저임금근로에 대한 연구들에서 공통적으로 지적하고 있는 것은 저학력, 여성, 고령층에서 저임금근로자의 비중이 높다는 사실이다(윤진호, 2007; 석상훈, 2008; 이병희, 2008; 정성 미, 2011a). 1990년대 말 외환위기 이후 노동시장의 불안정성과 양극화가 커지면서 근로 빈곤 또는 저임금 또는 저소득 노동시장에 대한 관심으로 노동시장 취약계층에 주목하게 되었는데, 많은 중고령자들이 취약한 일자리에서 일하고 있음이 밝혀졌다. 2012년 8월 경제활동인구조사 결과에 따르면, 우리나라 전체 임금근로자 가운데 시간 당 중위임금의 2/3 미만을 받는 저임금근로자는 약 25%로 나타났다. 하지만 50세 이상 중고령 임금근로자로 좁혀 보면 저임금근로자 비중은 약 41%였고, 또한 41%의 저임금근 로자의 절반이 넘는 약 24%가 중위임금의 1/2 미만인 초저임금인 상태에 있는 것으로 나 타났다. 우리나라 저임금근로자의 비중은 OECD 국가들과 비교해서도 가장 높은 수준이다. 최근 OECD Employment Outlook(2013)에서 발표한 저임금근로 비중을 보면, 우리나라(25.1%)는 미국(25.1%)과 더불어 가장 높은 수준을 보인다. 이 두 나라를 제외하고 이스라엘(22.1%), 아일랜드(21.1%), 폴란드(20.7%), 영국(20.6%), 캐나다(20.3%) 등이 높은 국가들인 점을 감 안하면 우리나라의 저임금 수준이 미국과 더불어 가장 높음을 잘 알 수 있다. 하지만 저임금근로에 대한 외국의 연구에 따르면 저임금 일자리 발생은 주로 여성, 청 년층, 이주민에게 해당되는 일이다(Grimshaw, 2011). 고령 근로자의 저임금 비중이 높은 현실은 OECD 국가들 가운데 우리나라에만 발생하는 특이한 상황이라고 할 수 있다. 예 를 들어, OECD 국가들 가운데 저임금 일자리의 비중이 가장 높은 미국과 우리나라의 연 령대별 저임금근로 발생 비중을 보면 상이한 모습을 보인다(정성미, 2011b). 저임금근로 자 비중은, 우리나라에서는 30대 연령층에서 가장 낮고 중장년층에서 높은 반면, 미국은 40대 이후 중장년층에서 저임금 비중이 낮다. 구체적으로 2005년 상황을 살펴보면, 전체 저임금근로자 비중은 우리나라가 26.8%, 미국은 25.7%였는데, 20대, 30대, 40대, 50대, 60 대 이상 등 각 연령대별 임금근로자의 저임금 비중은 미국이 각각 37.2%, 19.2%, 17.2%, 16.4%, 28.1%이고, 우리나라는 26.0%, 16.8%, 24.5%, 34.6%, 65.8%였다. 미국은 50대에서 저임금근로 비중이 가장 낮은 데 비하여 우리나라는 연령이 많아질수록 저임금 비중도 같이 올라가는 특징을 보여준다. 미국에서도 60대 이상 연령층의 저임금근로 비중은 약 28%로 50대 연령층(16%)에 비해 크게 높아지기는 하였지만, 우리나라는 미국에 비하여 50대 연령층의 저임금 비중도 크게 높지만 60대 연령층에서는 더욱 높아졌다. 이처럼 우리나라는 다른 국가들과는 달리 고령층에서 저임금 일자리가 많이 발생한다 는 특징을 가지고 있다. 이에 이 연구에서는 중고령 임금근로자를 대상으로 저임금근로 의 전반적인 실태와 특성을 살펴보고자 한다. 먼저 다음 제Ⅱ장에서는 이 연구에서 사용 특집_21

25 특 집(Ⅰ) 한 저임금근로의 규정에 대하여 살펴볼 것이다. 그리고 제Ⅲ장과 제Ⅳ장에서는 우리나라 저임금근로자의 실태와 특성에 대하여 살펴보고자 하는데, 중고령 세부 연령계층 및 일 자리 특성에 따른 저임금 비중을 살펴보고, 중고령 저임금 일자리의 특성은 무엇인지 살 펴볼 것이다. 그리고 제Ⅴ장에서는 주요 내용을 요약하면서 글을 마무리 짓고자 한다. Ⅱ. 저임금근로의 정의 저임금근로는 비단 우리나라만의 문제가 아니다. 오랜 기간 높은 실업률 문제에 고민 하던 서구 국가들도 노동시장의 양극화가 심화되면서 저임금근로의 증가에 직면해 있다. 저임금근로가 확산되고 근로 자체가 빈곤을 벗어나는 데에 충분한 조건이 되지 못하는 상황이 만들어지면서 저임금근로자가 빈곤에 처할 가능성은 높아졌다고 할 수 있다. 특 히 저임금근로는 저학력, 저숙련 근로자들에 국한된 문제에서 이제는 선진국이든 개발도 상국이든 예외 없이 전 세계가 직면한 문제라고 할 수 있다. 서구에서도 1990년대부터 노동시장에서 저임금근로가 확산되며 저임금에 대한 관심이 커졌고, 특히 미국에서는 2008년 경제위기로 더 심각한 상황에 처한 것으로 보인다(Bernhardt, 2011). 하지만 저임금근로에 대한 정의는 국가마다 상이하다. OECD는 전일제 근로자 중위임 금의 2/3 미만 임금을 받는 일자리를 저임금근로로 규정한다. 이를 따라 오스트리아는 전 일제 근로자 중위임금의 2/3 이하 임금을 저임금근로로 규정한다. 하지만 미국은 4인 가 족 빈곤선 이하의 임금을 받는 근로자를, 영국은 최저임금 미만을 저임금 일자리로 규정 한다(윤진호, 2007). 반면 Eurostat 통계에서는 중위임금의 60% 미만을 기준으로 하여 저 임금근로 비중을 산출한다. 일부 국가에서는 중위임금 대신 평균임금을 기준으로 사용하 기도 한다. 독일은 평균임금의 75% 미만을, 노르웨이는 제조업 평균 시간당임금의 85% 미만을 기준으로 사용한다. 이처럼 현실에서는 각 국가마다 서로 다른 기준을 사용하고 있지만, 저임금근로의 규 정 방식은 빈곤에 대한 정의처럼 크게 절대적 기준과 상대적 기준을 통해 나누어 볼 수 있다. 1) 절대적 기준에 의한 저임금근로의 규정은 임금의 절대적 기준을 정하고 그 이하 혹은 그 미만의 임금을 받는 근로자를 저임금근로자로 정의하는 방법이다. 앞서 말한 미 국이 이에 해당한다. 영국도 최저임금을 기준으로 사용하여 이 임금 미만인 근로자를 저 1) 이하에서 검토한 저임금근로 규정에 대한 절대적 기준과 상대적 기준에 대한 논의는 윤진호(2007) 를 참조하였다. 22_노동리뷰 2014년 3월호

26 중고령 저임금근로 현황과 특성 임금근로자로 규정한다. 절대적 기준에 의한 저임금근로 정의는 이들의 생활수준을 쉽게 판단할 수 있고, 특히 빈곤 상태와도 쉽게 연계된다는 장점이 있다. 하지만 저임금 기준의 설정이 자의적이고 물가 변화에 따라 실질 구매력이 민감하게 변화하며 분배의 왜곡으로 발생하는 문제들을 제대로 반영하지 못한다는 단점이 있다(윤진호, 2007). 상대적 기준으로 저임금근로를 규정하는 방식은 임금 분포의 특정 하위층에 속하는 일 정한 이들을 저임금근로로 정의하는 것을 말한다. 예를 들어, 임금 분포의 하위 30%를 저임금근로로 정의하는 방식이다. 하지만 이 방식은 경제가 성장하고 소득이 증가하더라 도 하위 계층은 무조건 저임금으로 규정된다는 문제가 있다. 이러한 문제들을 보완하기 위하여 중위임금의 일정 비율을 저임금 기준으로 정하고 그 이하 혹은 그 미만을 저임금 일자리로 규정하는 방식도 있다. 이 방식은 중위임금 상승에 따라 저임금 기준선도 올라간다는 점에서 상대적이지만 동시에 저임금 계층의 임금 분포 가 바뀌면 저임금 고용 비율도 변화한다는 점에서 상대적 기준의 문제를 보완한다(윤진 호, 2007). 2) 이러한 대표적인 방식이 앞서 말한 OECD가 활용하는 저임금근로 규정 방식 이다. 즉 전일제 임금근로자 중위임금의 2/3 미만의 임금을 받는 일자리를 저임금 일자리 로 규정한다. 물론 중위임금을 산정하는 데에 있어서도 몇 가지 이슈가 존재한다. 먼저, 기준이 되는 임금 산정을 시간당 임금으로 할 것이냐, 주당 임금으로 할 것이냐, 아니면 월 또는 연간 임금으로 할 것이냐이다. 만약 월 임금이나 연간 임금으로 저임금고용을 측정하는 경우, 그 일자리가 임금이 낮아서인지 아니면 노동시간이 적어서인지 판단하기 어려운 문제가 있기 때문이다(윤진호, 2007; Grimshaw, 2011). 예를 들어, 자발적으로 단시간 근로를 선택 한 근로자가 시간당 임금은 많아도 짧은 근로시간으로 인하여 월 임금은 낮은 경우 노동 시장에서의 처우가 낮다고 볼 수는 없을 것이다(이병희, 2008). 다음으로 모든 임금근로자를 대상으로 할 것이냐, 아니면 전일제 임금근로자만 대상으 로 할 것이냐의 문제가 있다. 전일제가 아닌 시간제 근로자의 경우 비정규직이 많고 저임 금 일자리일 가능성이 높기 때문에 시간제 일자리의 증가로 나타나는 영향을 어떻게 처 리할 것인가에 따라 달라질 수 있다. 이로 인하여 OECD는 전일제 근로자 임금을 기준으 로 한다. 이와 같은 이슈들을 감안하여 이 연구에서는 일단 OECD를 따라 저임금근로를 전일제 임금근로자 시간당 임금의 중위값보다 2/3 미만 임금을 받는 일자리로 규정한다. 3) 하지 2) Grimshaw(2011)는 상대적 기준에 의한 저임금 정의를 중위 또는 평균 임금의 특정값 이하(혹은 미 만)로 규정하는 것을 상대임금 기준으로, 그리고 임금 분포의 하위 특정 비중 이하(혹은 미만)로 규 정하는 것을 하위 비중(a fixed proportion) 기준으로 분류하였다. 3) 더불어 중위임금의 50% 미만을 초저임금 일자리로 규정한다. 특집_23

27 특 집(Ⅰ) 만 중고령 연령이라는 특수성을 감안하고 노동시장에서의 처우에 관심이 있기 때문에 전 일제 근로자만을 대상으로 하지 않고 시간제 근로자까지 포함하여 저임금 일자리 비중을 살펴보고자 한다. 중고령자의 경우 자발적인 이유에서든 아니든 노동시간이 짧을 가능성 이 상대적으로 크다는 점을 감안한 것이다. Ⅲ. 중고령 임금근로자의 저임금 현황과 추이 이하에서는 3개월 평균 임금 정보를 제공하기 시작한 경제활동인구조사 부가조사(8월) 자료를 이용하여 2002년부터 2012년까지 약 10여 년의 기간을 대상으로 저임금근로 발생 현황을 살펴보고자 한다. 이 기간 동안 전반적으로 저임금근로 발생 비중이 어떤 변화를 보였는지를 주로 연령을 중심으로 살펴본 후, 다음 장에서는 중고령 임금근로자의 사회 인구학적 특성 및 일자리 특성에 따라 저임금근로 비중은 어떤 차이가 있는가를 살펴보 고자 한다. <표 1>은 2002~2012년 각 8월 기준으로 저임금근로 비중을 나타낸 것이다. 먼저 2002 년 저임금근로 비중을 보면 전체 임금근로자 가운데 23.2%를 차지하는 것으로 나타났다. 그리고 약 10여 년이 지난 2012년에는 저임금근로 비중이 24.8%로 약 1.6%p 정도 늘어났 다. 하지만 이 기간 저임금근로 비중은 증가와 감소 추이를 보이고 있다. 저임금 근로 비 중은 2000년대 중반까지 지속적으로 늘어나서 2007년에 가장 높은 27.4%까지 증가했다 가 이후 점차 감소하여 2012년 24.8%를 보여준다. 4) 지난 10여 년간의 저임금근로 비중 변화의 원인에 대해서는 면밀한 검토가 필요하겠지 만, 2008년 세계 금융위기의 영향으로 이 시기를 전후하여 저임금근로 비중이 올라간 것 으로 보인다. 다만 우리나라에서는 2008년이 아닌 2007년에 가장 높은 저임금근로 비중 을 나타냈다는 점이 특이하다. 어쨌든 2007년까지 늘어났던 저임금근로 비중은 점차 감 소하여 2012년에는 2002년 수준 정도 또는 그보다 조금 높은 수준을 보이고 있다. 이번에는 연령대를 15~49세, 50세 이상으로 나누어 살펴보자. 15~49세 연령층의 저 임금 비중은 2002~2012년 동안 약 20% 수준에서 큰 변화가 없는 것으로 보인다. 저임금 4) 한편 중위임금의 50% 미만 임금을 받는 초저임금 비중은 2002년 9.8%에서 2003년에 12.6%로 올라 선 후 큰 변동 없이 대략 12%대의 수준을 보이고 있다. 다만 2006년과 2008년에 각각 13.8%, 13.7% 로 올라갔다가 2011년에 10.9%로 떨어지는 약간의 변동을 보였다. 24_노동리뷰 2014년 3월호

28 중고령 저임금근로 현황과 특성 <표 1> 2002~2012년 저임금근로 비중 (단위 : %) 전체 15~49세 50세 이상 연도 저임금 중간임금 고임금 초저임금 주 : 초저임금근로는 전일제 임금근로자의 시간당 중위임금의 1/2 미만의 시간당 임금을 받는 근로, 저임금근로는 전일 제 임금근로자의 시간당 중위임금의 2/3 미만의 시간당 임금을 받는 근로, 고임금근로는 전일제 임금근로자의 시 간당 중위임금의 3/2 이상의 시간당 임금을 받는 근로, 중간임금근로는 저임금과 고임금 사이의 시간당 임금을 받 는 근로로 분류하였음. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가조사, 각 연도. 특집_25

29 특 집(Ⅰ) 근로 비중은 2002년 20.1%에서 2007년에는 22.8%로 약간 늘어났다. 이미 2004년, 2005년 에도 22.8% 비중을 보인 바 있어 2008년 금융위기로 인한 영향이 저임금근로의 증가로 이어진 것인지는 확실하지 않다. 2011년과 2012년 저임금근로 비중은 10%대로 떨어졌다. 이번에는 우리의 주 관심사인 50세 이상 중고령 임금근로자를 살펴보자. <표 1>에서 볼 수 있는 것처럼 중고령 임금근로자는 약 40%가 넘는 일자리가 저임금 일자리인 것으 로 나타났다. 저임금 근로 비중은 2002년 39.9%에서 2007년과 2008년에 45.2%까지 증가 한 것으로 나타나서 이 시기의 저임금근로 증가가 주로 중고령층에서 더 많이 발생했음 을 알 수 있다. 저임금근로 비중은 2009년부터 조금씩 감소하여 2012년에는 40.5%로 떨어 져 2002년 수준에 가깝게 떨어졌다. 5) 즉 50세 이상 임금근로자 10명 가운데 4명 정도는 저임금근로자로 일하고 있다고 볼 수 있다. 이번에는 중고령 임금근로자의 저임금 실태를 보다 자세히 살펴보기 위하여 50~69세 연령층을 5세 간격으로 세분하여 살펴보았다. 6) <표 2>를 통하여 5세 간격으로 보면 50대 후반부터 저임금 일자리 비중이 크게 올라가는 것을 알 수 있다. 50~54세 연령계층의 저임금 비중은 25~30% 수준으로 전체 임금근로자의 저임금근로 비중에 비하여 약 2~ 5%p 정도 더 높은 수준이다. 이 연령층의 저임금근로 비중은 2002년 26.3%에서 2007년 31.8%까지 최고치로 올랐다가 2012년에 26.9%로 낮아졌다. 전체 임금근로자와 비교했을 때 2008년에 약 4.9%p까지 차이가 났었지만 이는 지난 10여 년 동안 발생했던 가장 큰 차이였고 2012년에는 2.1%p로 줄어들었다. 50~54세 임금근로자의 저임금근로 비중은 전체 임금근로자와 비교해 보아도 그리 높 지 않음을 알 수 있다. 그러나 55~59세부터 저임금근로 비중이 크게 올라간다. 지난 10여 년 동안 55~59세 연령 임금근로자의 저임금근로 비중은 2002년 35.9%에서 2008년 42.1% 까지 올랐다가 2012년 32.4%로 낮아졌다. 전체 임금근로자와의 저임금 비중 차이는 2002 년에는 12.7%p 정도 높은 수준이었는데, 2008년 15.3%p까지 더 벌어졌다가 2012년에는 7.6%p까지 줄어들었다. 60대 연령층의 저임금근로 비중은 더 커진다. 60~64세 연령의 임금근로자 가운데 저 임금 비중은 절반을 넘는 수준이다. 즉 지난 10여 년 동안 이 연령대 임금근로자 2명 가운 데 1명 이상은 저임금 일자리에서 일하고 있다는 것이다. 2007년에는 그 비중이 60%까지 올라가기도 하였으며, 2010년부터 낮아져 2012년에 약 54% 수준을 보인다. 5) 50세 이상 임금근로자 가운데 초저임금 근로 비중은 2002년 22.1%에서 2006년 28.2%까지 늘어났으 며, 2009년 이후 22~25% 수준을 보이고 있다. 6) 50대와 60대 임금근로자 저임금근로 비중을 대략 살펴보면, 지난 10여 년간 50대 임금근로자는 저 임금 비중이 30~35% 수준을 보였고, 60대 임금근로자는 59~65% 수준을 보였다. 즉 50대 임금근 로자는 10명 가운데 3~3.5명이, 60대 임금근로자는 6~6.5명이 저임금으로 일하는 것으로 볼 수 있다. 26_노동리뷰 2014년 3월호

30 중고령 저임금근로 현황과 특성 마지막으로 60대 후반, 즉 65~69세 연령층의 저임금 근로자 비중을 살펴보면 더 많아 져 지난 10여 년 동안 65.5~78.1%의 비중을 보였다. 2002년에는 65.5%였던 저임금근로 비중이 2008년에는 78%까지 올랐다가 2012년 68.7%로 낮아졌으나 2002년보다 여전히 높 은 것으로 나타났다. 많은 경우 5명의 임금근로자 가운데 4명이 저임금으로 일하고 있으 며, 적어도 3명의 임금근로자 가운데 적어도 2명은 저임금 일자리에서 일하고 있다는 것 이다. 한편 50대 초반부터 60대 초반까지 3개 연령층의 2012년 저임금근로 비중은 2002년에 비하여 조금 낮아지거나 유사한 수준을 보였지만, 65~69세 연령층은 2012년에도 2002년 에 비하여 비중이 많아졌다. 이 연령층은 초저임금 비중도 50%에 육박하는 것으로 나타 나서 10명 가운데 7명은 저임금 일자리에, 그리고 7명의 저임금근로자 가운데 5명은 초저 임금 일자리에서 일하는 것으로 나타났다. 이상에서 5세 간격으로 살펴본 중고령 임금근로자의 지난 10여 년간 저임금근로 비중 추이를 요약하면, 50대 초반 연령층은 전체 임금근로자와 비교해 보았을 때 저임금근로 비중에 있어 큰 차이가 나지는 않았지만, 50대 후반 연령층부터 크게 증가하기 시작하였 다. 이에 60대 초반 연령층은 2명 가운데 1명이 저임금 일자리에서 일하고 있었고, 60대 후반 연령층은 2명 가운데 1명은 초저임금 일자리에서 일하는 것으로 나타났다. 이번에는 중고령 임금근로자의 사회인구학적 특성에 따른 저임금근로 발생 실태를 살 펴보도록 하자. 이하에서는 논의의 간결함을 위하여 2002년, 2007년, 2012년 등 3개 연도 <표 2> 중고령 임금근로자의 세부 연령계층별 저임금근로 비중 (단위 : %) 50~54세 55~59세 60~64세 65~69세 초저임금 저임금 초저임금 저임금 초저임금 저임금 초저임금 저임금 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가조사, 각 연도. 특집_27

31 특 집(Ⅰ) 의 8월 시점에서의 저임금근로 비중만을 비교한다. 다음 <표 3>에는 가구주와의 관계, 학력에 따른 중고령 임금근로자의 저임금 일자리 비중을 남녀로 나누어 나타냈다. 먼저 성별에 따른 차이를 보면 남성과 여성의 저임금근로 비중은 큰 차이가 있음을 알 수 있다. 여성은 남성보다 저임금근로 비중이 2배 이상 더 많다. 중고령 남성 임금근로자 의 저임금근로 비중은 2002년 24.2%에서 2007년 27.9%까지 올라갔다가 2012년에 22.3% 로 감소하였다. 반면 여성은 2002년 62.5%, 2007년 67.9%, 2012년 56.2%로 비록 2002년에 비하여 2012년에 저임금 비중이 많이 감소한 것으로 나타났지만, 저임금근로 비중 자체 가 절대적으로 매우 높음을 알 수 있다. 남성 중고령 임금근로자의 저임금 비중은 전체 임금근로자와 비슷한 수준이기 때문에, 한편으로 중고령 저임금근로는 여성 중고령자에 게 해당하는 문제라고도 볼 수 있다. 가구주 여부에 따라 저임금근로 비중 차이가 큰 것으로 나타났고, 더불어 남녀별 차이 도 큰 것으로 나타났다. 가구주인 중고령 남성 임금근로자의 저임금근로 비중은 20%대인 반면, 가구주의 배우자이거나 기타 가구원인 경우에는 저임금근로 비중이 40%대인 것으 로 나타났다. 반면 여성은 가구주임에도 저임금근로 비중이 여전히 60%대로 나타났고, 다른 가구원과도 별 차이가 나타나지 않았다. 임금근로자로 일하는 중고령 여성 가구주 10명 가운데 절반 이상이 저임금근로에 해당한다. 일반적으로 가구주가 가구원의 부양을 책임진다는 현실을 감안하면 임금근로자로 일하는 많은 여성 가구주 가구에서는 낮은 소 득으로 인한 어려움이 클 것으로 보인다. 학력별로는 저학력자에게서 저임금근로 비중이 많았으나 고학력자의 경우도 점차 그 비중이 늘어나는 것으로 보인다. 중졸 이하의 저학력 중고령 임금근로자 가운데 남성은 34~43%, 여성은 67~77%로 여성이 남성보다 두 배 정도 저임금근로 비중이 많았다. 고 졸 학력자의 저임금근로 비중은 남성 20~25%, 여성 44~54%였다. 대졸 이상자는 남성 <표 3> 중고령(50~69세) 임금근로자의 사회인구학적 특성별 저임금근로 비중 (단위 : %) 남 성 여 성 전 체 가구주 가구주와의 관계 배우자 기타 중졸 이하 학력 고졸 대졸 이상 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가조사, 각 연도. 28_노동리뷰 2014년 3월호

32 중고령 저임금근로 현황과 특성 중고령 임금근로자의 경우 7% 내외, 여성 중고령 임금근로자의 경우 11~23% 수준을 보 인다. 역시 여성이 남성보다 2배 이상 저임금 비중이 높다. 그런데 대졸 이상 학력자의 경우 남녀 모두 2002년, 2007년, 2012년까지 계속 늘어나는 것으로 보이는데, 특히 여성 대졸 이상 중고령자의 증가 정도가 눈에 띈다. 앞서 살펴본 바로는 저임금근로 비중은 2007년에 가장 높았다가 점차 감소하여 2012년 에는 2002년 수준보다 조금 높은 비중을 보였다. 그러나 고졸 학력자는 남녀 모두 2007년 에 비하여 2012년에 감소하였으나 2002년에 비해서는 상대적으로 높은 수준을 보인다. 대졸 이상 학력자는 2007년 이후에도 지속해서 저임금근로 비중이 늘어나는 것으로 보인 다. 특히 여성 고학력자의 경우 저임금근로 비중 증가가 2002년 11.2%, 2007년 17.5%, 2012년 23.1%로, 남성에 비하여 그 증가 정도가 더 큰 것으로 나타났다. 즉 여성 중고령 임금근로자는 고학력에서 저임금근로가 증가하는 경향이 있으며, 시간에 따른 저임금 비 중의 변화도 큰 것으로 나타나 노동시장에서 낮은 처우와 함께 불안정성도 큰 것으로 보 인다. 이번에는 중고령 임금근로자의 일자리 특성에 따른 저임금근로 비중을 살펴보자. <표 4>에 이를 나타냈는데, 결론부터 말하면 소규모 사업장, 고용이 불안정한 일자리에서 저 임금 일자리가 많다고 할 수 있다. 먼저 종사상지위에 따라서는 상용직에서는 저임금근 로 비중이 낮은 반면, 임시직, 일용직에서는 높았다. 하지만 같은 상용직이라도 남녀간 격차가 크게 났는데, 중고령 남성 상용직 근로자 중에서 저임금근로 비중은 10~13% 수 <표 4> 중고령(50~69세) 임금근로자의 일자리특성별 저임금근로 비중 종사상 지위 정규직 여부 사업장 규모 남 성 여 성 (단위 : %) 상용직 임시직 일용직 정규직 비정규직 ~4인 ~9인 ~29인 ~99인 ~299인 인 이상 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가조사, 각 연도. 특집_29

33 특 집(Ⅰ) 준이었지만, 중고령 여성 상용직에서는 35~45%까지 올라가서 남성에 비해 3배 이상 많 은 것으로 나타났다. 또한 중고령 여성 임금근로자 가운데 임시직으로 일하는 경우는 10명 가운데 6~7명 이, 일용직으로 일하는 경우에는 10명 가운데 7~8명이 저임금 일자리인 것으로 나타나 서 임시 일용직 중고령 여성 임금근로자에게서 저임금 일자리가 많음을 알 수 있다. 같은 맥락에서 비정규직 일자리에서 저임금근로 비중이 높았는데, 여성은 정규직임에도 불구 하고 저임금근로 비중이 2007년 63.4%, 2012년 50.5%로, 남성 비정규직보다도 더 높았다. 사업장 규모에 따라서는 소규모 사업장에서 일하는 중고령 임금근로자의 저임금 비중 이 높았다. 1~4인 사업장에서 일하는 중고령 임금근로자는 남성은 36~45%, 여성은 71~ 76%가 저임금 일자리인 것으로 나타났다. 2012년만을 놓고 볼 때 남성 중고령 임금근로 자들은 30인 이상 사업장에서 근무하는 경우 저임금근로 비중이 10%대에 머물렀지만, <표 5> 중고령(50~69세) 임금근로자의 일자리 산업별 저임금근로 비중 (단위 : %) 남 성 여 성 A 농업, 임업 및 어업 B 광업 C 제조업 D 전기, 가스, 증기 및 수도사업 E 하수 폐기물, 원료재생 및 환경복원업 F 건설업 G 도매 및 소매업 H 운수업 I 숙박 및 음식점업 J 출판, 영상, 방송통신 및 정보서비스업 K 금융 및 보험업 L 부동산업 및 임대업 M 전문, 과학 및 기술 서비스업 N 사업시설관리 및 사업지원 서비스업 O 공공행정, 국방 및 사회보장 행정 P 교육 서비스업 Q 보건업 및 사회복지 서비스업 R 예술, 스포츠 및 여가관련 서비스업 S 협회 및 단체, 수리 및 기타 개인 서비스업 T 가구내 고용활동 및 기타 자가소비 생산 U 국제 및 외국기관 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가조사, 각 연도. 30_노동리뷰 2014년 3월호

34 중고령 저임금근로 현황과 특성 여성 중고령 임금근로자들은 300인 이상 근무하는 경우에도 약 20% 가까이가 저임금근 로자인 것으로 나타났다. 중고령 임금근로자의 산업에 따른 저임금근로 비중을 살펴보면(표 5 참조), 중고령 남 성 임금근로자의 경우 농림어업, 건설업, 도매 및 소매업, 숙박 및 음식점업, 부동산 및 임대업, 사업시설관리 및 사업지원 서비스업, 가구내 고용활동 및 기타 자가소비 생산 등 의 산업에서 저임금근로 비중이 높은 것으로 나타났다. 이러한 산업들에서는 중고령 남 성뿐만 아니라 중고령 여성에게도 저임금근로 비중이 높다. 또한 중고령 여성 임금근로 자들은 제조업, 공공행정, 국방 및 사회보장 행정, 보건업 및 사회복지서비스업, 예술, 스 포츠 및 여가관련 서비스업, 협회 및 단체, 수리 및 기타 개인서비스업 등에서도 저임금근 로 비중이 높은 것으로 나타났다. 이번에는 저임금근로 비중이 높은 직업을 살펴보면(표 6 참조), 남성은 농림어업숙련 종사자, 단순노무종사자 등에서 저임금근로 비중이 높았다. 여성은 이와 더불어 서비스종 사자, 판매종사자, 기능원 및 관련기능 종사자, 그리고 단순노무 종사자 등에서도 저임금 근로 비중이 높았다. <표 6> 중고령(50~69세) 임금근로자의 일자리 직업별 저임금근로 비중 (단위 : %) 남 성 여 성 관리자 전문가 및 관련 종사자 사무 종사자 서비스 종사자 판매 종사자 농림어업숙련 종사자 기능원 및 관련기능 종사자 장치, 기계조작 및 조립 종사자 단순노무 종사자 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가조사, 각 연도. 특집_31

35 특 집(Ⅰ) Ⅳ. 중고령 저임금 일자리의 특성 이번 장에서는 중고령 저임금근로자를 대상으로 이들의 일자리 특성 기업복지 적용, 근속기간 및 전일제, 그리고 근로계약서 작성 여부, 노동조합 관련 특성, 교육훈련 경험 등을 중심으로 을 살펴보고자 한다. 먼저 중고령 저임금근로자의 기업복지 적용 현황을 살펴보면 적용되는 비중이 지난 10여 년간 많이 증가하였으나 절대적인 비중은 여전히 낮은 수준이라고 할 수 있다. 먼저 <표 7>을 보자. 여기에는 중고령 저임금근로자의 기업복지 적용 현황을 나타냈다. 먼저 남성 중고령 저임금근로자 가운데 퇴직금 지급을 적용받는 비율을 살펴보면, 2002 년 23%, 2007년 31%, 2012년 44%로 점차 늘어나는 것으로 나타났다. 상여금을 받는 비율 역시 점차 늘어나고 있었는데 2002년 20%에서 2012년 38%로 늘어났다. 시간외 수당이나 유급휴일을 부여받는 비율 역시 늘어나는 추세이나 절대적인 수준은 낮았다. 시간외 수 당이 적용되는 비율은 11% 내외에 그쳤으며, 유급휴일을 부여받는 경우는 2012년 24%에 그쳤다. 한편 중고령 여성 저임금근로자는 전반적으로 남성에 비하여 기업복지 혜택을 받는 비 중이 더 낮았다. 퇴직금 지급이 적용되는 일자리는 2002년 10%, 2007년 18%, 2012년 29% 등으로 점차 늘어났으나 여전히 낮은 수준이다. 상여금을 지급받는 비중도 퇴직금 적용 비율과 유사한 수준을 보였는데, 2007년 16%, 2012년 29% 등으로 나타났다. 시간외 수당 을 지급받는 일자리 비중도 2012년 11% 내외로 남성과 유사한 수준으로 나타났다. 유급 휴일을 부여받은 경우는 2007년 11%, 2012년 18%로 남성 중고령자보다 조금 낮은 수준 이었다. <표 7> 중고령 저임금근로자의 사회보험 및 기업복지 적용 현황 (단위 : %) 남 성 여 성 퇴직금 상여금 시간외 수당 유급휴일 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가조사, 각 연도. 32_노동리뷰 2014년 3월호

36 중고령 저임금근로 현황과 특성 중고령 저임금근로자들이 일하고 있는 일자리의 근속기간이 1년 미만인 경우가 절반 이 넘는 것으로 나타났다(표 8 참조). 남녀 모두 비슷한 수준을 보이고 있는데, 중고령 저임금근로자 가운데 약 55% 정도가 근속기간이 1년 미만이었다. 1~3년 미만은 남녀 모 두 20% 초중반 정도를 차지하였다. 저임금 일자리면서 근속기간이 10년 이상인 경우는 남성은 4~8%, 여성은 4~6%인 것으로 나타났다. 한편 중고령 저임금 일자리 가운데 전일제 일자리가 차지하는 비중은 남성은 2002년 94%, 2012년 90%였고, 여성은 2002년 91%에서 2012년에는 76%로 크게 낮아졌다. 상대적 으로 여성에게서 저임금 일자리의 시간제 비중이 더 많은 것으로 나타났다. 남녀 모두 저임금 일자리 가운데 시간제 일자리가 차지하는 비중이 조금씩 늘어났는데, 특히 여성 의 저임금 시간제 일자리 비중의 증가가 더 눈에 띈다. 2002년에는 전일제 비중이 91%였 으나 2007년에는 84%로 감소하였고, 2012년에는 76%로 낮아져서 저임금 일자리 가운데 시간제 일자리의 비중이 점차 늘어나는 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 여전히 전일 제 비중이 압도적으로 큰 비중을 차지하고 있다고 할 수 있다. 다음으로 <표 9>를 보면 중고령 저임금근로자 가운데 근로계약서를 작성한 경우는 남 성은 절반이 채 안 되었고 여성은 이보다도 낮은 30%대에 그쳤다. 하지만 2007년에 비하 여 2012년의 경우 근로계약서 작성 비중은 크게 늘어났고, 특히 여성 중고령 임금근로자 에게서 더 크게 늘어났다. 노동조합 가입과 관련한 상황을 살펴보면, 중고령 저임금근로자의 대부분이 노동조합 이 존재하지 않는 사업장에서 일하고 있었다. 앞서 소규모 사업장에서 일하는 중고령 임 금근로자 가운데 저임금근로자 비중이 높았던 것과 연관 지어 볼 수 있을 것 같은데, 어 쨌든 중고령 저임금근로자 가운데 남성은 84%, 여성은 93%가 노동조합이 없는 곳에서 일하고 있는 것으로 나타났다. <표 8> 중고령 저임금근로자의 근속기간 분포 및 전일제 현황 (단위 : %) 남 성 여 성 년 미만 ~3년 미만 근속기간 3~년 미만 ~10년 미만 년 이상 전일제 비중 자료: 통계청, 경제활동인구조사 부가조사, 각 연도. 특집_33

37 특 집(Ⅰ) <표 9> 중고령 저임금근로자의 기타 특성 남 성 여 성 (단위 : %) 근로계약서 작성 노동조합 가입여부 노동조합이 없음 노동조합이 있으나 가입대상이 안됨 노동조합이 있고 가입대상이나 가입하지 않음 노동조합에 가입하였음 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가조사, 각 연도. Ⅴ. 맺음말 이상으로 우리는 중고령 임금근로자의 실태에 대하여 살펴보았다. 여기서는 앞에서 살 펴본 우리나라 중고령 저임금 근로 실태에 대한 주요 내용을 요약하면서 맺음말을 대신 하고자 한다. 이 글에서는 2002년부터 실시된 경제활동인구조사 고용형태별 부가조사 자료에서 제 공하는 3개월 평균 임금 정보를 이용하여 살펴보았다. 우리나라 저임금 비중은 2002년 약 23%에서 세계 경제위기를 전후한 2007~2008년에는 약 27%까지 늘어났다가 2012년 약 25% 수준으로 낮아졌다. 그러나 이 비중은 OECD 국가들 가운데 저임금 비중이 가장 높은 수준이다. 특히 우리나라는 중고령 임금근로자에게서 저임금 비중이 과도하게 높다. 지난 10여 년 동안 50세 이상 중고령자의 저임금 비중은 40%를 넘어선다. 2007~2008년에 는 45%를 넘었다가 2012년 40.5%로 낮아졌다. 50~69세 연령층을 5세 간격으로 나누어 살펴보면 50~54세 연령계층의 저임금근로 비 중은 25~30% 수준으로 전체 임금근로자 저임금근로 비중과 비교하여 볼 때 약 2~5%p 정도 높은 수준으로 비교적 큰 차이는 아닌 것으로 보인다. 하지만 55~59세 연령계층부터 는 크게 달라진다. 55~59세 임금근로자의 저임금근로 비중은 2002년 36%에서 2008년 42%까지 늘어났다가 2012년 32%로 낮아졌다. 즉 10명의 임금근로자 가운데 3~4명이 저 임금 근로자로 일한다는 것이다. 60~64세 임금근로자들은 저임금 비중이 절반을 넘는다. 즉 이 연령대 임금근로자 2명 가운데 1명 이상은 저임금 일자리에서 일한다는 것이다. 2007년에는 60%까지 늘어나기도 했으나, 2012년 약 54% 수준이다. 65~69세 연령층에서 는 저임금근로자 비중이 더 많아져서 10명 가운데 약 7명이 저임금으로 일한다. 34_노동리뷰 2014년 3월호

38 중고령 저임금근로 현황과 특성 중고령 저임금근로는 특히 여성에게서 매우 높은 것으로 나타났다. 여성 중고령 저임 금 비중은 2002년에 비하여 2012년에는 많이 감소한 양상을 보이지만, 여전히 남성에 비 하여 2배 이상 높다. 사회인구학적 특성에 따라 비교해보면 가구주인 경우 저임금 비중은 낮지만 여성은 가구주임에도 여전히 높다. 학력별로 보아도 여성은 남성 중졸 이하, 고졸 학력자보다 2배 이상 높은 저임금 비중을 보인다. 여성 중고령 대졸 임금근로자도 남성 대졸자에 비하여 저임금 비중이 크게 높았다. 한편 남녀 모두 대졸 이상자들에게서 저임 금 비중이 조금씩 늘어나는 추이를 보이고 있어서 저임금 문제가 비단 저학력자에게 국 한되지 않은 모습을 보였다. 중고령 임금근로자의 일자리 특성에 따라 살펴보면, 소규모 사업장, 비정규직, 임시 일용직에서 저임금 비중이 높았다. 중고령 여성은 상용직인 경우에도 3명 가운데 1명이 저임금근로에 해당하였고, 정규직임에도 불구하고 중고령 남성 비정규직에 비해서 저임 금근로 비중이 높은 것으로 나타났다. 한편 중고령 저임금근로자가 일하는 일자리들은 근로계약서를 작성하는 비율이 절반 이하였고, 노동조합에 가입한 경우도 매우 낮은 것으로 나타났다. 현재 일자리에서의 근 속기간도 절반 정도가 1년 미만이었다. 퇴직금과 상여금을 지급받는 비율도 남성은 약 40% 내외, 여성은 30% 수준이었으며, 시간외 수당을 적용받는 비율은 남녀 모두 11%, 유급휴일을 적용받는 비율은 남성 24%, 여성 18% 정도에 그쳐서 임금뿐만 아니라 기업 복지의 적용도 매우 낮은 것으로 나타났다. 한편 저임금 일자리 가운데 전일제 일자리가 차지하는 비중은 점차 낮아지는 것으로 나타났다. 중고령 저임금 여성근로자 가운데 전 일제 근로자가 차지하는 비중은 2002년에 91%에서 2012년 76%로 낮아졌으며, 남성도 2002년 94%에서 2012년 89%로 낮아져서 점차 저임금 일자리 가운데 시간제 일자리가 늘어나고 있는 것으로 보인다. 이러한 결과들을 종합하면 중고령 저임금근로는 상당 부분 여성들에게 더욱 큰 문제임 을 알 수 있다. 중고령 여성 임금근로자들은 대다수가 저임금근로로 일하면서 노동시장 에서 낮은 처우와 높은 불안정성을 경험하고 있는데 이에 대한 면밀한 분석과 대처가 필 요하다. 우리나라는 노후소득보장제도가 성숙지 않은 상태이기 때문에 중고령자들이 노동시장 에 참여해서 근로소득을 올리는 것 외에 생계 유지를 위한 다른 선택을 하기가 여의치 않은 상황이다. 이러한 이유가 우리나라 고령자들의 높은 노동시장 참여를 설명해 준다. 또한 낮은 임금에도 불구하고 노동시장에서 은퇴하지 않고 지속적으로 일을 하는 이유이 기도 하다. 급속한 고령화로 인한 노동력 감소에 대응하여 가급적 노동시장에서 오랫동 안 남아 있게 만드는 노동정책이 필요하지만, 현재 우리나라의 경우 중고령자들의 노동 시장에서의 낮은 처우로 인한 빈곤이나 생활수준 저하 등의 문제가 더 크다고 볼 수 있다. 특집_35

39 특 집(Ⅰ) 중고령자들이 지속적으로 낮은 처우의 일자리에만 몰리게 되면 장기적으로 노동시장에 서의 이탈, 이들의 숙련 미활용, 빈곤 등의 문제가 발생할 것이기 때문에 노동시장에서 처우를 개선할 수 있는 적절한 대책이 필요하다. <참고문헌> 석상훈(2008), 저임금 근로의 동태적 분석 : 상태의존성 검증, 산업경제연구 21(2), pp.691~709. 윤진호(2007), 한국의 저임금 고용 : 그 결정요인과 정책과제, 한국노총 중앙연구원. 이병희(2008), 저소득 노동시장 분석, 한국노동연구원. 정성미(2011a), 저임금 고용의 실태 분석, 노동리뷰 2011년 7월호(통권 제76호), 한 국노동연구원, pp.55~65. (2011b), 미국과 비교한 저임금근로자 비중, 노동리뷰 2011년 10월호(통권 제 79호), 한국노동연구원, pp.70~91. Bernhardt, A.(2011), 미국의 경제위기와 저임금 고용, 국제노동브리프 2011년 9월호, 한국노동연구원, pp.4~15. Grimshaw, D.(2011), What Do We Know About Low Wage Work and Low Wage Workers?: Analysing the Definitions, Patterns, Causes and Consequences in International Perspective, ILO Working Papers , International Labour Organization. OECD(2011), OECD Employment Outlook, Paris: OECD. 36_노동리뷰 2014년 3월호

40 특 집 (Ⅱ) 저임금근로와 빈곤-국제사례 연구 미국 로스앤젤레스 지역정부의 저임금근로자 보호계획의 내용과 시사점 (강현주) 독일의 일하는 빈곤층 (조성혜) 일본의 빈곤 문제와 비정규직 노동 (노상헌)

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42 월간 노동리뷰 2014년 3월호 pp.39~51 한 국 노 동 연 구 원 미국 미국 로스앤젤레스 지역정부의 저임금근로자 보호계획의 내용과 시사점 미국 로스앤젤레스 지역정부의 저임금근로자 보호계획의 내용과 시사점 강 현 주* 1) Ⅰ. 머리말 미국은 연방 차원에서 최저임금제도와 저임금근로자를 위한 근로소득세액공제제도 (Earned Income Tax Credit: EITC)를 시행하고 있으며, 기타 취약층 의료보호제도(Medicaid)와 식비 및 주택보조금 등 저임금노동에 영향을 미치는 몇몇 정책을 실시하고 있다(Schmitt, 2011). 한편으로 미국 대도시 지역정부 차원에서도 저임금근로자 보호계획이 수립되고 있는데, 대표적으로 로스앤젤레스는 1997년부터 2008년 사이에 아홉 가지나 되는 저임금 근로자 보호계획을 내놓았다. 로스앤젤레스 지역정부의 저임금근로자 보호계획의 내용 을 먼저 관련 법리, 법제별로 살펴보고, 시사점을 세분하여 향후 저임금근로자 보호방안 마련에 도움을 제공하고자 한다. Ⅱ. 계약모델에 의한 저임금근로자 보호계획 미국 연방헌법에 의하면 공정근로기준법과 전국노동관계법의 적용과 같은 연방행위에 대해서는 주나 지역정부가 관여할 수 없다(Supremacy Clause). 반면 미국에서 지역정부는 종래 필수적인 지역서비스의 제공(예, 경찰 및 소방), 재산사용 규율, 경제개발 등의 기능 을 담당해 왔다. 물론 이것도 미 연방의회의 주간통상규제권한(Commerce Power)에 의해 제한을 받을 수 있지만, 주나 지역정부가 스스로 시장참여자(market participant)가 되면 연 방의 규제를 받지 않으면서 자신의 주나 지역정부 주민을 보호하는 다양한 입법과 계약 * 미국 인디애나주립대학 로스쿨 법학박사(S.J.D.)(khjdy89@naver.com). 특집_39

43 특 집(Ⅱ) 이 가능하다. 시장참여자 기능은 다양한 형태로 일자리의 질에 영향을 미쳤다. 예컨대 시는 버스의 운송이나 관리기능을 외주화하거나 공항 등 공용재산의 운영기능과 관련하여 사기업에 이권을 줄 수 있다. 또한 시는 경찰이나 소방관의 제복 등의 물품을 사기업으로부터 사들 일 수 있다. 이러한 계약과정에서 노동조건은 비용절감 차원에서 낮아질 수도 있지만 그 반대일 수도 있다. 로스앤젤레스 지역정부는 계약자 지위에서 자신과 계약을 하는 사기 업의 노동조건을 끌어올리는 선택을 하였다(Freeman, 2003). 이에 대해 구체적으로 살펴 보기로 하자. 1. 시의 재정지원을 받는 부문에 적용되는 로스앤젤레스 생활임금조례 1997년 통과된 로스앤젤레스 생활임금조례(living wage ordinance)는 미국 최초의 생활 임금조례는 아니지만, 다른 주의 생활임금조례가 통상 서비스계약자와 그 근로자를 적용 대상으로 하는 데 비해(Neumark, 2002) 일정 수준 이상 시로부터 재정지원을 받는 계약자 (LA Admin Code )로 그 대상을 확대하였다. 즉 1시와 25,000달러 이상으로 최 소 3개월 이상의 계약을 맺은 사기업, 2시 재산에 관해 리스나 라이선스 계약을 하는 사기업과 그 하도급 및 2차 라이선스 계약자들, 그리고 3경제개발 또는 일자리 창출 등 을 이유로 시의 재정지원(5년 동안 100만 달러 또는 1년 동안 100만 달러 미만 10만 달러 이상)을 받는 기업이 적용대상이다. 이 조례에 의하여 재정지원을 받는 계약자들에게는 매년 인플레이션을 반영하여 산정 된 최저보상액(임금과 건강급부의 합산액)을 생활임금으로 지급할 의무가 있다(LA Admin Code (a)). 그리고 하도급업자도 법적용대상으로 명시하여(LA Admin Code 10.37, (k)) 법을 피해 나갈 가능성을 막아두었다. 로스앤젤레스의 생활임금조례가 통과된 이후 거의 125개에 이르는 생활임금조례가 미 국 전역에서 채택되었는데, 비교적 최근의 연구에 의하면 생활임금조례에 따른 임금상승 효과에도 불구하고 항공서비스, 보안검색, 그리고 주차산업을 중심으로 거의 1만 개의 일 자리가 새로이 만들어지는 등 고용률이 오히려 제고된 것으로 보고되었고, 단지 저소득 층 일자리의 1% 정도만 부정적 영향을 받은 것으로 조사되었다(Fairris et al., 2005). 2. 재화 구입 관련 로스앤젤레스 반착취 공공조달조례 로스앤젤레스는 시 근로자들의 음식, 유니폼, 기타 재화 구입 시에 특정 노동조건을 충 족하는 기업과 계약하는 이른바 공공조달조례를 두고 있다. 일반적으로 이행 능력이 있 는 입찰자 조례 로 불리는 이 조례는 세금납부자로부터 마련된 기금을 반부패, 노동, 환 40_노동리뷰 2014년 3월호

44 미국 로스앤젤레스 지역정부의 저임금근로자 보호계획의 내용과 시사점 경, 반차별 기준을 충족하는 자와 계약을 체결하고 제공한다. 그 밖에 재활용, 친환경 등 환경기준이 반영되기도 한다(Barnes, 2007). 이에 따라 노동법 등 여러 기준에서 좋은 기록을 가진 기업에 계약이 제공되기 때문에 관련법의 실효성을 높이는 데에 기여하고 있다. 로스앤젤레스는 특히 의류산업에서 노동조건을 개선하기 위해 몇십 년에 걸친 논쟁 끝 에 2004년에 이 조례를 통과시켰다(Cummings, 2009). 예컨대 로스앤젤레스는 1994년 미 연방정부에 의해 4,500건의 착취 사례가 보고(US GAO, 1994)되는 등 노동법 위반이 심각 한 상황이었다. 이 조례에 의하여 재화부문 공급계약자들은 계약자들의 행동규정 (Contractor Code of Conduct)에 서명하고 자신의 근로자들에게 4인 가족을 부양하고 거기 에 20%를 가산한 금액을 공공조달 생활임금으로 지급하며(LA Admin Code A, B, D), 하도급업자들의 계약조건 이행까지 선의의 방법으로 보증할 것 이 요구되었다(LA Admin Code C). 또한 노동법을 준수하고 노동관행을 모니터 링하는 데 동의하도록 규정하였다(LA Admin Code D). 행동규정은 무엇보다 법 준수 여부를 평가하고 제재를 내릴 권한을 시의 행정지원부 (Department of General Services)에 위임하였다. 로스앤젤레스 반착취단체는 모니터링을 통해 시의 행정지원부를 설득하기도 한다. 예컨대 2007년에 Dickies의 브랜드 의류를 로 스앤젤레스에 판매하는 캄보디아 생산자가 성희롱, 반조합적 해고, 임신 중의 근로자에 대한 차별정책 보유, 휴게 및 질병휴가 거부 등으로 조사를 받아 제재를 받게 만들기도 하였다(SweatFree Communities, 2007). 3. 양허협약 : 깨끗한 트럭 프로그램 로스앤젤레스는 사기업에 일정기간, 일정지역에서 경제활동을 할 권리를 부여하는 양 허협약을 체결하기도 한다(Miranda, 2007). 선적률 면에서 미국 최고 순위를 차지하는 로 스앤젤레스 항구에서 시작된 깨끗한 트럭 프로그램 은 양허협약이 노조조직률을 끌어 올리고 거기에 노동 및 환경적 목표까지 연결시킬 수 있다는 것을 보여준다. 시장이 지명한 항구위원회 위원의 규제를 받고 시의회의 재가를 받는 공공기관인 로스 앤젤레스 항구는 터미널 운영자와 계약을 하고, 터미널 운영자는 다시 선적회사 및 트럭 회사와 계약을 하여 항구시설을 이용하는 데 따른 요금을 징수한다. 문제는 1980년대부 터 로스앤젤레스 항구를 이용하던 트럭회사가 트럭운전수를 근로자가 아닌 독립계약자 (independent contractor)로 고용하여 각종 비용을 낮추고 노조조직화를 막았던 데서 시작 되었다. 수입이 낮아지고 대체위험에 놓인 트럭운전수들이 자신의 오래된 트럭을 유지보 수하거나 개선하려는 인센티브가 결여되어 규제가스인 디젤 배출량이 많아지는 등 이 문 제가 환경오염의 주요인으로 지적된 것이다(Evelyn Larrubiam Labor, 2008). 특집_41

45 특 집(Ⅱ) LAANE(깨끗하고 안전한 항구를 위한 동맹그룹)이 주축이 된 캠페인을 받아들여 시는 2008년 깨끗한 트럭 프로그램을 시작하였다. 이 프로그램에 의하면 트럭회사는 12013년 12월 31일까지 독립계약자이던 트럭운전수를 100% 근로자로 전환하고, 2지역 고용률을 충족할 수 있는 단계적 조치를 수립 시행하며, 3모든 트럭을 환경기준에 부합하는 모 델로 개선하거나 대체할 것을 담고 있다(Drayage Service Concession Agreement for Access to the Port of Los Angeles 2-4). 한편 트럭모델의 개선과 관련해서는 시가 컨테이너 수수료 를 통한 재정지원을 약속하였다(Wartzman, 2007). Ⅲ. 토지사용 모델에 의한 저임금근로자 보호계획 한편 저임금근로자를 보호하는 방법으로는 여전히 지역정부의 권한 범위 내에 있는 토 지 사용과 관련한 법리를 이용한 방법들이 있다. 재개발과 조건부 토지사용 허가가 그것 이고, 주로 건설 부문에서 저임금근로자 보호내용을 담고 있다. 1. 재개발 1950년대에 연방기금의 지원을 받아 슬럼가를 없애고 다운타운 개발을 촉진하던 미국 의 도시계획(Anderson, 1964; Halpern, 1995)은 저소득가정에 부정적 영향을 주어 연방정 책상으로는 사라졌다. 그러나 주법에 의한 지역정부의 권한으로 다시 살아나게 되었는데, 본래 고용 및 근로조건에 영향을 주는 재개발의 사용은 재개발법에 담겨 있지 않고 전통 적으로 재개발의 목표도 아니지만 재개발과 작업장 이슈들을 엮는 새로운 모습으로 탄생 하였다. 가. 커뮤니티 기여 협약(Community Benefit Agreement: CBA) 캘리포니아 재개발법에 의하면 적당 가격의 주택 등을 만들어 20%의 토지세 증가가 가능해야 재개발이 승인된다. 그런데 이러한 승인 과정에서 로스앤젤레스 지역정부는 개 발업자와 근로자들을 대표하는 노동조합 간에 고용전 노동협약(pre-hire collective bargaining agreements)과 연계를 염두에 두고 운영함으로써 노조로 조직화된 일자리로 유 도하였다(Salkin and Lavine, 2008). 최근에는 건설과정에 그 지역 거주자들의 고용상 필요 를 반영하는 생활임금 일자리를 만들어내도록 유도하고 있다. 42_노동리뷰 2014년 3월호

46 미국 로스앤젤레스 지역정부의 저임금근로자 보호계획의 내용과 시사점 시는 개발협약에 커뮤니티에 혜택을 주는 이른바 커뮤니티 기여 조항을 두고 그 조항 을 개발업자에게 강제할 권한을 가지는데, 이를 통해 2000년 이래 상당히 많은 생활임금 일자리 창출에 성공한 것으로 보고되고 있다(Cummings, 2009). 나. 건설 경력개발과 프로젝트 안정성 제고 정책 2008년에 커뮤니티재개발기관(CRA)은 저소득 지역 거주자들의 고용률을 제고할 새로 운 정책을 시작하였는데, 이른바 건설 경력개발과 프로젝트 안정성 제고 정책이 그것이 다. LAANE과 로스앤젤레스 카운티 노동연합에 의해 추진된 이 정책은 공공개선기금(예: 보도, 공원, 주차장 건설)에서 50만 달러 이상을 받는 건설 프로젝트, CRA가 보유한 토지 에서의 건설 프로젝트 또는 CRA에서 100만 달러 이상을 받는 건설 프로젝트에서 모든 작업의 30%는 커뮤니티 지역 거주자를, 10%는 취약계층을 고용하도록 한 정책이다. 이 정책도 프로젝트 노동협약을 따라야 하고, 일자리 코디네이터가 도움을 제공할 때 개발 업자는 협조하여야 하며, 기타 직업훈련프로그램까지 연계시킨 정책이다. 건설 경력개발 과 프로젝트 안정성 제고 정책에 힘입어 약 5,000개의 일자리가 지역거주자에게 돌아간 것으로 알려져 있다(White, 2008). 2. 조건부 토지사용 조건부 토지사용 허가는 토지 소유권자가 본래의 토지 지역법상 허락되지 않는 토지사 용 허가를 내주는 절차이다. 예를 들어 일부 시들은 거주지역으로 지정된 지역에 학교의 개발을 허락하지 않는 반면, 개발업자가 학교를 설립하여 현 커뮤니티 거주지역과 조화 될 수 있다는 점을 입증한다면 조건부 토지사용을 허가한다. 로스앤젤레스는 작업장에 관계된 재분배 이슈 외에도 저임금근로 문제를 이 허가에 관련시킴으로써 토지사용의 목 적을 풍부히 하고 노동조건 개선도 도모하고 있다. 가. 로스앤젤레스 대형슈퍼조례 본래 로스앤젤레스가 월마트 개발을 금지하였던 이유는 지역 내 식료품산업의 노동조 건을 보호하고 교통문제 등을 고려한 것이었지만, 월마트가 소송을 제기할 가능성은 상 존해 있었다. LAANE은 절대적 금지 대신 월마트로 하여금 입점 이전에 시에 경제적으로 부정적 영향이 없다는 것을 입증하도록 요구하는 조례제정에 나섰다(Gray-Barkan, 2004). 그리고 UFCW(United Food and Commercial Workers Union)이 이에 서명하자, 시는 2004년 특집_43

47 특 집(Ⅱ) 대형슈퍼조례를 통과시키게 된다. 커뮤니티에 주는 비용보다 경제적 이점이 많아야 한다 는 이 조례가 채택된 이후 월마트는 현재까지 시내 입점을 시도하지 않고 있다. 나. 주택개량업체조례 또 하나 검토할 사항으로 로스앤젤레스 이민자 운동으로부터 시작된 저임금 일용근로 자 문제에 관한 조례가 있다. 지난 20여 년 동안 로스앤젤레스에 이민자가 증가하였지만 많은 이민자들은 고용기회를 얻기 위해 거리에서 서성이고 최저임금은커녕 체불임금 등 으로 착취를 당하고 있었다. 2008년 제정된 주택개량업체조례는 조건부 토지사용 허가 (대표적으로 Home Depot) 이전에 이들 일용근로자에게 부정적 영향이 없도록 하겠다고 보고하도록 하였다(LA Municipal Code 12.24(U)(14)(e)(1)). Ⅳ. 규제모델에 의한 저임금근로자 보호계획 로스앤젤레스는 다른 시들처럼 연방헌법에 의해 인정되는 주 및 지역정부의 권한인 경 찰력(police power)으로 직접규제 방식을 취하기도 한다. 로스앤젤레스는 저임금산업의 노 동조건에 직접적으로 영향을 주는 입법을 제정하고 있다. 대표적으로 2008년에 1997년에 제정된 조례와 다른 새로운 생활임금법을 통과시켜 LAX 지역 인근에서 운영 중인 호텔 들에 생활임금 지급의무를 부과하였다(LA Municipal Code ). 주보다 작은 지역 단위에서 주 기준을 초월하는 수준의 최저임금을 정할 수 있는지를 놓고 공방이 있었으 나, LAX 지역 증진조례는 아주 작은 단위의 지역적 범위에 생활임금법을 적용한 첫 번째 사례로서 캘리포니아 대법원에 의해 법적 효력을 부여받아 현재에 이른다(Fine, 2008). 이 조례는 그 지역 내 3,500여 명의 호텔근로자들을 보호하고 있다. Ⅴ. 시사점 1. 지역경제 분석을 통한 산업부문 선정 일반적으로 저임금노동시장에 영향을 주는 방식으로 지역정부의 법을 돌려놓는 일은 44_노동리뷰 2014년 3월호

48 미국 로스앤젤레스 지역정부의 저임금근로자 보호계획의 내용과 시사점 지난 반세기 노동의 지형을 바꾸는 경제적 재구조화 과정이다. 익숙한 이야기로, 대량생 산체제에서 유연생산체제로 이동하면서 지역적 경계가 허물어지고 많은 기업이 사라졌 다는 사실은 잘 알려져 있다(Lichtenstein, 2002). 그리고 생산체제의 재구조화는 노조조직 률을 크게 감소시켰다(Stone, 2004). 한편 세계화된 제조업 부문에 고유한 성질인 자본이 동의 위험 때문에 지역정부의 초점은 점차 지역경제에 묶인 수출불가 산업에 두어지고 있다. 로스앤젤레스 지역경제는 1996년부터 2006년 사이 제조업에서만 17만 개에 이르는 일 자리가 줄어들고 서비스 부문 일자리로 대체되는 등, 미 전역의 패턴과 크게 다르지 않은 모습을 보였다. 10년 동안 로스앤젤레스에서 가장 큰 10개 산업은 모두 서비스 부문(레저 및 여가, 건강 및 사회서비스, 전문직 및 사업서비스, 소매, 건설, 재정활동, 교육서비스, 도매, 운송, 기타 서비스)이었다. 그리고 2006년 U.S. Census 데이터를 통해 LAANE이 이 들 산업을 4인 가정의 연방빈곤선의 200% 이하 소득 산업 내 근로자 비율로서 빈곤율을 측정한 결과, 레저 및 여가 39.9%, 건설 37.8%, 기타 서비스 37.8%, 소매 32.4%, 도매 27.1%, 운송 25.1%, 전문직 및 사회서비스 24.3%, 그리고 건강 및 사회서비스 21.3%로 나 타났다(Los Angeles Alliance for a New Economy, 2007). <표 1>은 로스앤젤레스 저임금근로자 보호계획의 산업을 살펴본 것이다. 로스앤젤레 스의 저임금근로자 보호계획은 지역서비스 부문 산업에 집중되고 빈곤율이 높은 산업에 <표 1> 산업별 저임금근로자 보호계획 LA 생활임금조례 보호계획 보호대상 저임금근로자 산업 커뮤니티 베네핏 협약 항공서비스, 버스서비스 관리, 보안, 주차 조경관리 소매 및 식료품 서비스 사회서비스, 주택건강 건설 호텔, 레스토랑, 엔터테인먼트 관리, 보안 소매 슈퍼조례 식료품 소매업 반착취공공조달조례 의류 제조업 운송 전문직 및 사업서비스 기타 서비스 소매업, 레저 및 여가 건강 및 사회서비스 건설 레저 및 여가 전문직 및 사업서비스 소매업 LAX 향상 지역 조례 호텔 레저 및 여가서비스 주택개량조례 일용노동 건설, 기타서비스 CRA 건설경력개발과 프로 젝트 안정성 제고 정책 건설 건설 깨끗한 트럭 프로그램 트럭 운송 특집_45

49 특 집(Ⅱ) 초점을 둔 특징을 가지고 있다. 반착취 공공조달조례를 제외하고 모든 보호계획은 아웃 소싱의 위험 없이 규제가능한 지역의존적 서비스산업에 초점이 맞추어져 있다. 그리고 보호계획 중 7개가 하나의 산업에 초점을 맞추고 있다. 즉 로스앤젤레스 저임금근로자 보호계획은 특정 기업에 초점을 맞추지 않고 지역적 산업 내 직업카테고리에 근거하여 부문별 전략을 수립하였다. 2. 구체적 정책목표 설정과 가시적 정책효과 달성 다음으로 로스앤젤레스는 뚜렷한 정책목표를 가지고 저임금근로자 보호계획을 실행하 여 가시적 정책효과를 달성하고 있다. 이를 정리하면 <표 2>와 같다. <표 2> 저임금근로자 보호계획의 적용 및 효과 보호계획 적 용 효 과 LA 생활임금조례 Figueroa Corridor CBA 25,000달러 이상의 시 서비스계약, 시 재산에 관한 리스 및 라이선스 계약자, 시 재정지원을 받는 사용 자로서 생활임금을 지급하는 자 건설공사 프로젝트에서 70% 생활 임금목표 달성을 위한 합리적 노 력의무를 다할 개발업자 지역거주자를 고용하도록 노력하 는 데 동의하는 개발업자 약 9,600개의 일자리에 직간접으로 증가된 임금지급 7,700개 일자리에 연간 평균 2,600달러의 의무적 임금상승 효과; 비의무적으로도 1,900개 일자리에 1,300달러 임금상승 효과 임금상승에 따른 일자리 감소효과 미미 (약 112개) 모든 정규직 일자리의 생활임금기준 충족 지역 고용률 달성은 전체 일자리의 50% 2006년 기준으로 개발업자는 직업훈련 프 로그램을 위한 기금마련에 62,000달러 출연 커뮤니티 베네핏 협약 슈퍼조례 LAX CBA Grand Avenue CBA 지역 고용률 목표를 달성할 공항 계약자 및 리스, 라이선스계약자 5년간 직업훈련에 1,500만 개 일자 리를 창출할 공항 건설 정규직 일자리로 20% 지역 고용률 달성할 사용자 직업훈련에 50만 달러 출연할 개 발업자 생활임금정책을 준수하는 정규직 일자리를 보장하는 사용자 식료품점을 가진 대형할인점으로 서 경제적 영향분석을 보고하고 프로젝트 승인의 조건으로 부정적 영향을 최소화할 대형할인점 2007년 기준으로 연방공항위원회의 승인 이 내려지지 않음 29,000건의 건설공사 일자리 중 5,900개의 정규직 일자리 창출 5,900개의 정규직 일자리 창출 월마트가 아직 로스앤젤레스에 오픈하지 않음 2007년 기준으로 로스앤젤레스 식료품점 단체협약 체결 46_노동리뷰 2014년 3월호

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