지방자치시대의 정책갈등 분석

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1 51 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 김태은(한국교통대) Ⅰ. 서론 2002년 이후 10여 년간 한국사회는 새로운 행정수도(도시) 건설과 관련하여 심각한 혼란 을 경험하였다. 2003년 참여정부의 신행정수도, 2005년 행정중심복합도시, 2009년 행정중심 복합도시(세종시) 수정안은 심대한 사회적 갈등과 국정혼란, 국론분열로까지 이어지는 막대 한 사회적 비용을 유발하여 왔다. 정권을 초월하여 막대한 사회적 분열과 혼란을 유발한 새로운 행정수도(도시) 건설의 사례 들은 막대한 사회적 분열과 혼란을 유발한 것 외에도 연구자의 입장에서 몇 가지 고민스러운 의문들을 갖게한다. 무엇보다 가장 큰 의문은 무엇이, 어떠한 원인이 이러한 국가적 혼란, 그 리고 사회적 비용을 초래시켰는가 하는 점이고, 또 하나는 왜 이렇게 지속적으로 반복되어 나 타났는가 하는 점이다. 이러한 연구배경과 관련하여, 딜레마 이론은 유용한 관점을 제시하여 왔다. 즉, 딜레마 이 론은 그동안 딜레마 인지 여부에 대한 논의를 지속하여 왔다. 예를 들어, 객관적으로 딜레마 를 정책결정자가 딜레마로 인지하는 경우와 그렇지 못한 경우에서 어떤 제도적 차이가 존재 하는지에 대한 논의, 혹은 정책 차이에 대한 논의들이 연구되어 왔다. 또한 객관적 딜레마를 정책결정자가 딜레마로 인지하는 것이, 딜레마로 인지하지 못하거 나 무시하는 것보다 바람직할 수 있다는 주장들이 제시되어져 왔다. 이러한 맥락에서 본 연구는 무시된 딜레마가 사회적 비용을 유발하는가에 대한 연구질문 을 설정하고 이에 대한 해답을 찾고자 하였다. 구체적으로 무시된 딜레마가 사회적 비용을 유발하는 원인이 무엇이고 그에 따라 어떠한 사회적 비용의 유형들이 나타나는지를 분석하고자 하였다. 이러한 연구질문에 대한 해답을 찾음으로서, 무시된 딜레마와 사회적 비용간의 관계를 제시하고, 무시된 딜레마가 사회적 비

2 52 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 용을 유발하는 원인이 무엇인지를 설명하고자 한다. 연구 질문에 대한 해답을 찾기 위해, 본 연구는 3가지 사례, 즉, 참여 정부의 신행정수도와 행정중심복합도시, 실용 정부에서의 행정중심복합도시 원안 수정 사례를 분석하였으며, 분석 을 위한 자료는 학술 및 정부자료, 언론자료, 주요 정책결정자 국정 수행상 발언 자료, 언론 인 터뷰 자료, 통계자료 등을 토대로 분석하였다. Ⅱ. 이론적 배경 1. 딜레마와 인지, 그리고 유형 딜레마(dilemma)는 한 대안의 선택으로 인해 포기된 다른 대안이 가져올 기회손실이 큰 상황(이종범, 1994: 216)이다. 부연하면, 두 개의 대안이 존재할 때, 두 개의 대안을 동시에 선택할 수 없으며, 그 중 한 개의 대안을 선택하기도 곤란하지만, 제한된 시간내에 선택을 하 지 않을 수도 없는 상황(윤견수, 2006: 73) 을 의미한다. 그러나 모든 사람들이 동일한 인지틀로 주어진 정보, 상황을 인지하는 것은 아니다. 동일한 현상, 혹은 사실도 사람들의 인지체계에서 서로 달리 인지되어지기도 한다. 딜레마 역시, 객관 적으로는 딜레마이나 정책결정자는 이를 딜레마로 인지하지 않을 수 있고, 또한 객관적으로 딜레마가 아닌 것을 딜레마로 인지할 수도 있을 것이다. 따라서 딜레마 조건을 충족하여 딜레 마 상황인데, 정책결정자(혹은 핵심 정책결정집단)는 이를 딜레마로 인지하지 않을 수 있다. 이러한 점은 딜레마 인식 초기부터 지속적으로 제기되어 왔다. 즉, 역할 담당자 개인(또는 집단을 구성하는 개인들)은 주어진 상황을 그 개인의 성격, 이해관계, 책임이나 맥락의 특징 등의 여과장치에 따라서 상이하게 인식하거나 설정할 수 있다는 것이다(Weick, 1979; Pfeffer and S;anacik, 1978: 이종범 외, 1992: 15 재인용). 다시 말해, 딜레마는 단순히 객관적 인 상황 뿐 아니라 정책결정자의 주관적 인식과도 관련된다(소영진 안성민, 2011b: 361). 딜레마의 객관적 상황은 딜레마의 조건, 즉, 딜레마가 되기 위한 조건에 대한 검토에서 이 해될 수 있다. 즉, 딜레마의 객관적 상황은 딜레마가 두 개의 대안 존재, 대안 간 단절성(분절 성), 대안 간 상충성, 결과가치의 등가성 및 선택을 전제(선택의 불가피성)로 한다는 특성을 지니고 있다(이종범 외, 1992; 소영진, 1994, 1999; 김동환, 1999; 최흥석 윤견수, 2000; 김태 은 윤견수, 2011: 69)는 점에서 알 수 있다. 이는 딜레마 발생의 사회적 조건이라 할 수 있다.

3 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 53 즉, 단절성은 두 개의 대안이 서로 분절되어 절충이 불가능하다는 것이고, 상충성은 두 대안 을 동시에 선택할 수 없고 하나만 선택이 가능하다는 것이며, 결과가치의 등가성은 두 대안의 가져올 결과가치가 균등하다는 것이며, 선택의 불가피성은 시간의 제약이 존재하기 때문에 두 가지 대안 중 선택을 해야 하는 상황이라는 의미이다(윤견수, 2006: 73-74; 소영진 안성 민, 2011b: 362). 물론 여기서 선택의 불가피성은 시간적 제약을 의미한다. 만약 시간적 제약 이 무한하게 존재한다면 딜레마 조건을 충족하지 않을 것이다. 일반적으로 정책상황이나 개 인의 결정 상황에서도 결정을 위한 시간은 일반적으로 제한되어 있다. 주어진 시간이 상대적 으로 여유가 있는 경우도 있을 것이고, 주어진 시간이 상대적으로 촉박한 경우도 있을 것이 다 1). 이러한 조건을 충족한다면, 이는 딜레마가 발생하는 객관적 상황이라 할 수 있다. 딜레마에 대한 객관적 상황과 정책결정자의 인식간의 차이를 통해, 이종범 외(1992)는 일 찍이 딜레마의 유형을 크게 4가지로 구분하였다. 주어진 딜레마를 주관적으로도 딜레마로 설 정하는 일치된 딜레마, 반대로 주어진 딜레마를 주관적으로도 딜레마로 파악하지 않는 무시 된 딜레마(neglected dilemma), 또한 딜레마가 아닌 상황을 딜레마로 파악하는 의사 딜레마 (pseudo-dilemma)가 있다. 마지막으로 딜레마가 아닌 것을 주관적으로도 아닌 것으로 파악 하는 유형이 있을 수 있다(이종범 외, 1992: 15). 기존의 연구를 토대로 주어진 객관적 상황과 정책결정자의 인식에 따른 딜레마 유형을 제 시하면 아래와 같다. 주어진 객관적 상황은 딜레마인 상황에서 정책결정자가 이를 딜레마로 파악하는 경우(일치된 딜레마)와 파악하지 못하는 경우(무시된 딜레마), 주어진 객관적 상황 이 딜레마가 아닌데, 정책결정자가 이를 딜레마로 파악하는 경우(의사 딜레마)와 객관적 상 황 그대로 딜레마가 아닌 것으로 받아드리는 경우(일치된 비딜레마)로 구분될 수 있다. <표 1> 주어진 객관적 상황과 정책결정자의 인식에 따른 딜레마 유형 정책결정자의 인식 출처: 기존 연구들을 토대로 재구성 딜레마 주어진 객관적 상황 딜레마 아님 딜레마로 인지 일치된 딜레마 의사딜레마 딜레마로 인지 못함(혹은 무시) 무시된 딜레마 일치된 비딜레마 1) 이는 딜레마 강도와 관련되어져 있다. 딜레마 강도의 영향요인으로 주어진 시간과 결과가치의 크기를 활용한 딜레마 대응에 관한 최근 고찰은 김태은 윤견수(2011)을 참고.

4 54 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 2. 무시된 딜레마와 사회적 비용 무시된 딜레마는 객관적 상황은 딜레마인 상황에서 정책결정자가 이를 딜레마로 파악하지 못하는 경우라 할 수 있다. 즉, 무시된 딜레마는 주어진 딜레마를 주관적으로 인지 해석하는 과정에서 딜레마가 아닌 것으로 설정하는 경우이다. 무시된 딜레마는 결정상황에 포함된 가 치 중의 일부를 의도적으로 또는 비의도적으로 무시하여 대안에 표상하지 않은 것을 의미한 다(이종범 외, 1992: 16). 예를 들어, 객관적으로는 두 개의 대안별 결과가치가 엇비슷함에도 불구하고 특정 가치에 대해 높은 가중치를 둬서 주관적으로 결과가치가 상이하다고 인식하는 경우이다. 이러한 무시된 딜레마 2) 는 다양한 원인에 기초할 수 있다. 즉, 결정자 자신이 갖고 있는 가 치의 우선순위, 의도, 이해관계, 또는 인지상의 오류 때문에 상황변화를 무시하거나 인식하지 못함으로써 딜레마를 딜레마 아닌 것으로 설정하는 경우가 생기고, 외부의 압력이나 정보의 성격, 과거의 성공 또는 실패, 조직의 비학습 성향, 표준운영절차 등은 무시된 딜레마를 발생 시키고 지속시키는 중요한 요인이 될 수 있다(이종범 외, 1992: 16). 한편, 소영진 안성민 (2011b, )은 무시된 딜레마가 발생하는 원인으로 딜레마 경보가 되지 않는 경우(의사 결정구조가 폐쇄적일 때, 특정 정책이 도덕성이 높은 쟁점을 수반할 때)와 무시되는 경우(정 책결정자의 의지와 분권화된 의사결정구조를 가질 때)로 구분 제시한다. 무시된 딜레마는 크게 두 가지 차원에서 발생할 것으로 생각된다. 첫째는 딜레마인 것 자체를 인 지하지 못하는 경우이다. 이는 인간의 본질적 제약인 인지체계상의 한계로, 즉 인지편향 혹은 인지 오류, 특정 성향과 관련되어 있다. 예를 들어, 불확실성하에서 휴리스틱(heuristic)과 인지편향 (cognitive bias), 손실 회피(loss aversion) 및 보유효과(endowment effect), 프레임 효과(framing effects), 심적회계방식(mental accounting) 등으로 잘 알려져 있다(Simon. 1947; Katona, 1951; Tversky and Kahneman, 1974, 1981; Kahneman and Tversky, 1979; Thaler, 1980). 둘째는 딜레마 자체를 무시하는 경우로, 결정주체가 특정 대안과 관련하여 신념을 지니고 있거나 혹은 강력한 이해관계를 구축하고 있는 경우 나타날 것이다. 또한 대안 자체의 성격이 도덕이나 윤리적인 것을 포함할 경우에도 무시된 딜레마를 초래시킬 수 있을 것이다. 2) 무시된 딜레마에서 무시는 딜레마를 인지하고도 이를 고려하지 않음을 의미한다. 따라서 인지자체를 하지 못 한 경우를 포괄하지 못한다. 또한 무시는 주체의 능동성을 포함한다. 따라서 인지하였으나 무시한 경우는 무 시된 보다는 무시한 이 바람지할 수도 있다. 이에 인지자체를 못한 경우, 그리고 인지하였으나 이를 무시한 경우를 포괄하는 용어의 마련이 시급하다. 본 연구에서 무시된 딜레마는 인지하지 못한 경우와 무시한 경우 모두를 의미한다.

5 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 55 이러한 무시된 딜레마는 사회적 비용 관점에서 중요하게 강조하여 왔다. 예를 들어, 이종범 (1994, )은 조직원이 딜레마 상황을 비딜레마로 설정한 경우, 이것은 상황 규정에 필 요한 가치 간의 가중치를 변경함으로써 특정 대안을 선택하여 실시하는 경우이며, 그렇지 않 은 경우보다 더 좋은 정책결과를 가져올 수도 있으나 반면, 많은 부작용과 사회적 비용을 초 래시킬 수 있다고 주장한다. 또한 무시된 딜레마는 딜레마를 딜레마로 인지하지 못하고 결정 을 내리는 것으로서 딜레마 상황에서 어떤 정책결정도 하지 못하고 단기적인 대응을 하는 경 우보다 높은 손실을 유발할 수도 있다(안성민, 2008: 112). 무시된 딜레마가 정책결정자에게 는 선택의 어려움을 주지 않지만, 정책집행과정에서 딜레마에 봉착하게 만들고 정책의 변동 이나 재결정, 집행과정의 파행 등 다양한 문제를 야기하여 높은 기회손실로 귀결될 수 있다고 주장한다(소영진 안성민, 2011b: 361). 또한 안성민(2008, 120)은 무시된 딜레마가 초래하는 사회적 비용이 크다면 딜레마 상황을 인지함으로써 나타나는 단기적 대응에 대해서 재평가할 필요가 있다고 주장한다. 이러한 무시된 딜레마는 사회적 비용뿐만 아니라 왜 특정 정부실패가 반복적으로 나타나 는지를 분석하는데에도 유용한 기회를 제공한다. 이와 관련하여, 이종범 외(1992)은 이러한 정책실패의 반복 원인으로서 무시된 딜레마의 중요성을 제시하였다. 즉, 무시된 딜레마의 개 념은 결정자가 함정에 빠지는 행위(entrapment)나 인과관계의 악순환 같은 행정의 문제를 다 루는 데도 유용하다는 것이다. 예를 들어, 주어진 딜레마를 결정자가 딜레마로 보지 않음으로 써 계속적인 실패의 악순환에 빠지는 것이나 과거의 성공에 대한 환상에 빠져서 현재 또는 미 래에 실패하는 것은 결정자들이 현재의 딜레마를 딜레마로 보지 않기 때문일 수도 있다(이종 범 외, 1992: 17)는 것이다. 한편, 무시된 딜레마에 대한 보다 정교한 최근 연구를 수행한 소영진 안성민(2011a: 82)은 의사결정주체가 정책결정단계에서 무시한 딜레마를 정책집행단계에서도 인지하지 못할 경 우에는 딜레마 성격을 가진 정책을 그대로 집행하게 될 것이고, 이는 집행대상집단의 강한 반 발에 직면하여 결국 원래의 결정 자체의 정당성을 훼손함으로써 기존의 결정을 뒤엎는 결과 의 비일관성 으로 귀결될 수 있고, 높은 사회적 비용을 낳게 될 것이라고 주장한다. 3. 선행연구와 새로운 연구의 필요성 무시된 사회적 비용에 대한 기존의 연구는 개념적 중요성이 강조되어져 왔음에도 불구하 고 연구는 개념적 소개 수준 혹은 제한적으로 이루어져 왔다. 우선 이종범 외(1992)는 딜레마

6 56 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 유형 중 하나로 무시된 딜레마를 제시하였다. 이종범(1994)은 집단수준의 여과장치로서 인사 제도가 조직원의 딜레마 설정에 서로 다른 영향을 미침을 제시하였다. 즉, 연공서열제는 조직 원으로 하여금 주어진 딜레마 상황을 딜레마로 설정하다도록 함으로써 모험 중립적 성향을 유도한 반면에 비딜레마 상황을 딜레마로 설정하려는 성향도 나타남으로써 모험 회피적 성향 도 유도한다. 그러나 업적주의는 조직원이 딜레마 상황을 비딜레마로 설정하는 모험적 성향 을 유도한다고 주장한다. 이종범 윤견수(2000)은 사회적으로 구성된 딜레마를 정부가 수용할 때와 그렇지 않을 때 (즉, 무시할 때)의 제도 운영에 차이가 있을 것이라는 가설을 노동위원회의 사례를 통해 분석 하였다. 즉, 1990년 이전까지는 노동문제의 딜레마를 정부가 의도적으로 무시하고 제도를 운 영하였으나, 1990년대부터는 노동문제의 딜레마를 딜레마로 인식하였고, 이에 절차적 정당 성을 높이는 방향으로 정책의 틀을 바꾸고 집단분쟁의 성격이 짙은 사안들을 개별적 분쟁으 로 전환시킴으로서 딜레마의 강도를 낮출 수 있도록 제도가 정비되었음을 보여주었다. 이종범(2008)은 성매매 특별법은 성매매의 특성상 도덕적 이유로 인해 성매매를 둘러싸고 공개적 논쟁을 하는 것이 한계가 있어 공론과정에서 나올 수 있는 반대가 정책에 반영될 수 있는 여건이 마련되지 않은 상태에서 정책이 결정되었다. 즉, 무시된 딜레마의 형태로 정책이 결정되었음을 보여주었다(이종범, 2003: 21). 안성민(2008)은 무시된 딜레마 사례로서 분권 교부세의 정책결정과정을 살펴보았다. 소영진 안성민(2011a)은 정책결정단계에서 딜레마 인지 여부와 집행단계에서의 딜레마 대응 양상에 따라 나타나는 상이한 형식주의 발생원인, 양태 등을 사례를 통해 제시하였다. 특히, 정책결정과정에서 인지되지 못한 무시된 딜레마에 서의 집행은 딜레마에 봉착할 가능성이 높으며, 이에 따라 가장 큰 사회적 비용을 초래할 가 능성이 있다고 주장한다. 소영진 안성민(2011b)는 사회적 비용과 편익관점에서 딜레마 관리 를 논하면서 딜레마 발생을 예방하는 제도적 방안, 무시된 딜레마의 원인, 그리고 딜레마 인 지 상황에서 효과적인 대응 유형을 제시하였다. 기존의 연구들은 딜레마 인지 여부에 대한 중요성 강조부터, 무시된 딜레마 상황에서의 제 도적 차이, 그리고 최근 사회적 비용에 대한 중요성 강조로 이어지고 있음을 보여준다. 이러 한 연구의 이론적 가치의 유용성이 매우 높다 할 것이다. 그러나 기존연구는 무시된 딜레마가 실제 사회적 비용을 유발하는지에 대한 실증적 연구가 거의 이루어지지 않았으며, 특히, 무시 된 딜레마가 사회적 비용을 발생시키는 원인이 무엇인지에 대해서는 더욱이 설명되지 못하여 왔다. 본 연구는 이러한 부분에 대한 설명 필요성에서 시작하였다.

7 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 무시된 딜레마 절차적 합리성, 그리고 사회적 비용 딜레마 상황에서는 특정 대안을 선택하는 것이 매우 곤란스러운 상황이다. 그러나 객관적 으로 딜레마 상황임에도 정책결정주체가 이를 딜레마로 받아드리지 않는 경우, 즉, 무시된 딜 레마가 나타날 경우, 정책결정주체는 특정 대안을 쉽게 선택할 수 있다. 무시된 딜레마는 곧 특정 대안에 대한 선호가 분명하다는 것을 의미하게 때문에 선택의 어려움이 발생되지 않기 때문이다. 이러한 상황에서는 딜레마 상황에 비해 절차적 합리성을 따르지 않을 가능성이 높 고, 이로 인한 사회적 비용이 발생할 가능성이 높다. 구체적으로, 인간은 합리성 3) 을 추구함에도 불구하고, 실제 인지적 제약, 사회분화에 따른 제약, 다원주의에 따른 제약 그리고 구조적인 왜곡에 따른 제약 등으로 인해 합리성에 제한을 받고 있다(Foster, 1984: 24-30). 즉, 정책결정자는 인지능력상의 한계뿐만 아니라 다양한 사 회 구조적 요인에 따라 합리성이 제약받는다 할 것이다. 특히, 행위자들이 일반적으로 하나 이상의 양립할 수 없는 목표를 지닐 수 있어 하나의 목표실현은 다른 하나의 목표실현을 방해 할 수 있는 즉, 두 개의 목표가 서로 양립하기 어려운(incompatibility) 상황에 처할 수 있고 이 는 곧 합리성 추구의 제약요인이 될 수 있음을 지적한다(Simon, 1995; 46-47) Simon(1976, 1997), Simon and March(1958), March(1978)가 지적하듯이, 완전한 합리성 혹은 객관적, 실질적 합리성의 추구는 현실적이지 못하다. 이러한 의미에서 절차적 합리성의 강조는 매우 유의미하다. 개념적 정의 어려움에도 불구하고 절차적 합리성은 체제가 목적을 달성하기 위하여 제도나 절차에 따라 행동하는 것을 전제로 최적화를 추구하기보다 타당한 수준, 예를 들면 만족수준이나 사회적 합의를 그 결정 기준으로 수용한다(이종범, 2005: 2). 절차적 합리성의 중요성은 인간의 완전한 합리성 추구가 현실에서 다양한 요인에 의해 불가 능하다는 것에 기인한다. 즉, 주어진 목표를 달성하는데 최선의 대안을 선택하는 것은 현실적 으로 어렵기 때문에, 결과보다는 과정에서의 합리성 추구를 통해 가능한 적절한 결과를 얻고 자 하는 것이다. 물론, 어떠한 절차가 합리적인가는 또 다른 어려운 문제를 제시한다 4). 행태가 적절한 숙고 (deliberation)의 결과일 때 절차적으로 합리적이라고 말할 수도 있을 것이고(Simon, 1976: 3) 합리성만큼 정의하기 어려운 개념도 드물다. 합리성에 대한 연구는 방대하며, 또한 유용한 연구들이 지속되어 왔다(김영평, 1991; 김항규, 1995; 최종원, 1995; 백완기, 1996; 이종범, 2005; 임의영, 2006; 김기영, 2012) 4) Simon의 절차적 합리성는 도구적 합리성의 한 범주에서 바라보기 때문에 무한회귀에 빠질 수 있다는 비판이 존재한다(김영평, 1993: 18-19; 임의영, 2006; 13; 김기영, 2012: 37을 참고).

8 58 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 131), Diesing(1962)의 정치적 합리성에 강조하듯이, 사회적 합의를 도출할 수 있는, 정당성 을 갖추고자 노력하였는지를 중요하게 바라볼 수도 있다. 사회적 가치, 혹은 대안이 충돌할 경우 절차적 합리성은 더욱이 중요하다. 정책영역에서 대 안과 가치는 곧 이해의 충돌을 수반하거나 혹은 전제하고 있다. 정책결정 주체가 최적의 대안 을 선택하기 어려운 딜레마 상황이라면, 대안과 가치, 혹은 이해를 반영할 수 있는 절차를 따 르는 것은 그러한 절차에 따른 결과가 (이상적으로) 최선의 결과를 얻지 못할지라도 과정의 정당성을 확보할 수 있을 것이다. 예를 들어, 두 개의 대안이 존재, 그러한 대안을 주장하는 이 해집단이 존재할 경우, 그러한 이해집단의 비판, 참여, 토론 체계, 그리고 이러한 토론의 수용 체계, 그리고 이러한 체계와 규칙을 이해집단의 합의에 의해 도출이 필요하다. 이러한 과정과 절차를 따르는 것은 결과론적, 즉 내용적 합리성을 충족하지 못하더라도, 결과에 대한 순응을 확보할 수 있고, 또한 선택의 결과에 대한 수정이 용이하며, 결과의 부정적 효과들을 해결할 수 있는 가능성이 확보되기 때문이다. 이러한 의미에서 딜레마 상항에서 절차적 합리성의 가 치는 매우 중요하다. 그러나 무시된 딜레마에서는 객관적으로 딜레마임에도 주관적으로 이를 딜레마로 받아드리 지 못함에 따라 충돌하는 특정한 대안에 선호를 지닌게 된다. 즉, 무시된 딜레마 상황에서는 두 개의 대안을 균형적으로 고려하는 딜레마 상황에 비해, 대안간 균형적인 판단과 대안을 둘러싼 가치의 균형적 수렴이 발생할 가능성이 낮을 가능성이 높다. 이는 곧, 딜레마를 딜레마로 인지 할 때보다, 무시된 딜레마에서 절차적 합리성을 충족하기 어려울 수 있음을 예측하게 한다. 딜레마의 맥락에서, 본 연구는 절차적 합리성의 충족여부를 상충하는 두 개의 대안을 균형적 으로 고려하여 수렴하고자 하는 노력을 기우렸는지 여부로서 판단하고자 한다. 이를 위해 구체적 으로, ⅰ) 상충적인 대안간 가치(혹은 의견) 수렴을 위한 제도(조직)의 유무, ⅱ) 상충적인 대안간 가치(혹은 의견) 수렴의 여부, ⅲ) 정책결정에 걸린 시간이라는 변수를 통해 측정하고자 한다. 무시된 딜레마에 따라 절차적 합리성에 고려하지 않는 특정 대안의 가치부여와 선택은 바 람직한 결과를 얻기 어렵다. 특히, 무엇보다 선택되지 않은 대안의 가치가 결정주체가 무시한 다 하더라도 객관적으로 무시될 수 있는 것이 아니기 때문에 선택하지 않은 대안이 갖는 사회 적 저항이 크게 나타날 것이고 이는 곧 사회적 비용을 크게 유발시킬 것이다 5). 아래 <그림 1>은 이를 묘사하고 있다. 무시된 딜레마에서는 특정 대안에 대한 선호를 지니 5) 객관적 딜레마 상황에 대한 연구는 아니나, 절차적 합리성에 따른 성과와 관련하여 김창수 양기용(2007)은 정책오차 감소, 사회적 비용 감소, 민주주의 지혜 제공, 정책학습을 가져온다고 주장한다. 한편 박민정 최성 락(2009)는 주민참여 예산제도에 대한 절차적 합리성 충족 여부를 비교분석하였다.

9 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 59 게 됨으로서, 절차적 합리성을 충족 수준이 낮을 것이다. 이로 인해, 사회적 비용이 발생될 것 이다. 사회적 비용의 발생은 무시된 딜레마에서 특정 대안(A)을 선택했다 하더라도, 객관적 으로는 딜레마(두 대안간 결과가치의 동등성)이기 때문에 상충하는 대안(B) 선택하지 않음은 막대한 사회적 저항 혹은 갈등에 따라 사회적 비용이 유발될 가능성이 높다. <그림 1> 무시된 딜레마와 절차적 합리성 미충족, 그리고 사회적 비용 이를 종합한 본 연구의 분석 틀은 아래와 같다. 즉, 객관적인 딜레마인데 이를 정책결정주 체가 딜레마로 인지하지 않는 혹은 무시하는 무시된 딜레마가 나타난다. 무시된 딜레마는 곧 특정 대안에 대한 선호가 분명하기 때문에서 상충하는 대안간 가치를 균형적으로 살펴보지 않을 것이다. 이에 절차적 합리성의 미충족으로 나타나며, 이러한 미충족은 곧 사회적 비용을 유발한다는 것을 보여준다. 이를 위해 본 연구는 참여정부의 신행정수도, 행정중심복합도시, 그리고 실용정부의 행정중심복합도시 수정을 사례로 하여 분석한다. <그림 2> 연구 분석틀

10 60 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 Ⅲ. 딜레마, 무시된 딜레마에서의 특정 대안 선호 2003년 참여정부에서의 신행정수도건설, 2004년 행정중심복합도시건설(이하 행정중심복합 도시), 2009년 실용정부의 행정중심복합도시 원안 수정은 각각 객관적으로 딜레마 상황이었으 나, 정책결정주체는 이를 딜레마로 받아드리지 않았으며, 이에 따라 무시된 딜레마가 나타났다. 1. 신행정수도건설에서의 딜레마와 무시된 딜레마 1) 신행정수도건설의 딜레마 노무현 정부는 충청권에 신행정수도 건설을 공약으로 제시하였고, 2003년 취임 직후부터 신행정수도 건설을 추진하였다. 신행정수도는 행정부뿐만 아니라 입법부, 사법부 등 헌법기 관기관(헌법기관의 경우 국회 동의를 전제) 까지 이전 대상으로 고려하였다(신행정수도건설 추진위원회, 2004). 이러한 신행정수도건설은 객관적으로 딜레마로 신행정수도건설을 할 수도 하지 않을 수도 없는 상황이었다. 이는 국토 균형발전이라는 가치 구현 차원과 충청권에 대한 정치적 가치를 고려하여 건설의 필요성이 있었으나 또 한편으로는 행정수도 건설에 따른 수도권 지역의 저 항이 막대했기 때문, 특히, 수도권의 저항이 단순한 지역의 저항을 넘어, 대한민국의 정치경 제사회 전반이 집중된 지역이라는 점에서 이는 곧 지배세력의 저항과 그 맥을 같이한다. (1) 신행정수도 건설 필요성 참여정부에서 신행정수도 건설은 정권의 핵심 정책인 균형발전의 가치를 구현해야 하고, 정치적으로는 충청권의 정치적 가치에 대한 고려에서 비롯되었다. 첫째, 노무현 정부에서 균형발전은 정권이 추구한 핵심 가치였다. 균형발전을 위한 다양한 정책을 추진하였으며, 그 중심에 신행정수도건설이 자리하고 있었다. 당시 수도권 집중은 어 제 오늘의 일이 아니었으며 단적으로 서울과 인천, 경기를 포함한 수도권은 국토의 11.8%에 해당되었으나 인구 47.2%, 산업 46.3%, 제조업 56.4%, 대학교 40.5%, 금융 68.2%, 공공청 사의 78.6%가 집중되어 있었다(신행정수도건설추진기획단, 2004: 391 표 내용 인용).

11 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 61 균형발전은 아무리 말을 해도 이해관계가 다르므로 수도권은 시큰둥하거나 총론에 찬성해 도 각론에 가면 하나 둘 반대하는 경우 많습니다. 그래서 그만큼 어려우므로 반드시 관철해서 대통령이 힘을 기울여야합니다. 실질적 첫 번째 역점사업이고 우선순위 1번이 균형발전입니 다. 노무현 대통령 강원 충북지역 혁신발전 5개년 계획 토론회 (출처: 노무현 사료 관, 강원지역 혁신발전 5개년계획 토론회) 수도권 집중 문제의 해결은 전문가 집단에서 지속적으로 제기되어져 온 문제였으며, 수도 권 문제를 해결하기 위한 대안, 국토 균형발전을 위한 핵심 대안으로서 행정수도이전은 제시 되었다. 실제, 균형발전에 대한 참여정부의 의지는 분명하였으며, 이는 노무현 대통령이 재임 기간 지속적으로 6) 강조한 점에서 잘 드러난다(노무현 사료관, 균형발전). 참여정부의 국가균형발전정책은 7대 과제를 중심으로 집권 초기부터 추진되었으며, 그 중 국가균형발전, 신행정수도, 지방분권 등 3대 특별법 제정 및 특별회계 설치, 공공기관 지방이 전, 지역혁신체계 추진 등은 대표적인 사업이라 할 것이다(국가균형발전위원회, 2003: 18). 이 중 균형발전의 핵심 정책으로 노무현 정부는 신행정수도 이전을 제시하였다. 둘째, 정치적으로 충청권이 갖는 가치의 고려이다. 충청권은 정치적으로 호남과 영남이라 는 전통적인 지역구도하에서 대통령 및 국회위원 선거 결과 등에 중요한 역할을 미치는 지역 으로 자리잡아 왔다. 이는 실제 대통령 선거, 국회의원 선거 등의 결과가 잘 보여준다(중앙선 거관리위원회 선거통계시스템 참고). 실제, 당시 노무현 후보는 16대 대선에서 2.3%라는 근 소한 차이로 승리하였는데, 충북, 충남, 대전 등 충청권 전역에서 승리가 대선 승리에 결정적 인 기여를 하였다(중앙선거관리위원회 선거통계시스템). 즉, 충청권은 역대 선거에서 캐스팅 보트(casting vote)를 쥐고 있었기 때문에 충청권의 지지를 유지하는 것은 정권의 안정과 지 배력을 유지하는데 중요하였다. 충청권의 정치적 가치는 노무현 대통령의 신행정수도건설을 위한 야당 협조 논의에서 잘 드러난다. 신행정수도를 반대하면 한나라당이 정치적으로 계속 불리해질 수 있다 노무현 대통령 세 종로 정부청사 신행정수도건설 국정과제 회의 중. (동아일보, ), 6) 노무현 대통령의 균형발전에 대한 가치부여는 매우 높은 수준으로 이해된다. 노무현 대통령은 정권 초기 인수위 시절부터 균형발전을 강조하기 시작해서, 이 제주 주요 인사 오찬간담회에 이 르기까지 장소를 불문하고(간담회, 기공식, 토론회, 국무회의, 만찬) 이루어졌으며, 공식적인 대표 언급 횟수 만 44회에 이른다(노무현 사료관, 균형발전)

12 62 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 (2) 신행정수도 건설이 어려운 이유 참여정부 초기 기획한 신행정수도는 행정부, 입법부, 사법부 등 헌법기관까지 이전을 계획 하였다는 점에서 사실상 행정수도라기보다는 수도에 가깝다. 이에 이를 사실상 천도로 이해 하기도 한다(양현모, 2004: 175; 변창흠, 2003: 10). 이는 곧 서울과 수도권의 강한 저항이 존 재할 수 있음을 알 수 있다. 특히, 수도권의 저항은 단순한 지역차원의 저항 수준을 넘어, 수도 권 집중이 역설적으로 보여주듯이, 지배계층의 강력한 저항에 직면할 수 있음을 짐작하게 한 다. 수도권 집중에 따른 문제해결 필요성은 1960년대 대도시 인구집중방지책(1964), 수도 권 인구과밀 억제에 관한 기본지침(1970), 1971년 김대중 당시 대통령 후보의 대전으로 행 정수도 이전 공약, 1975년 과천 제2청사 건립계획, 1977년 박정희 대통령의 백지계획 7) (신행 정수도건설추진기획단, 2004: )에서 알 수 있듯이 오랜 역사를 지니고 있다. 그럼에 도 실제, 수도이전에 따른 정치적 부담은 이후 정부에서 제한적 실행만이 나타나게 하였다. 즉, 수도권이라는 지역적 저항과 더불어 수도권에 중심을 두고 있는 자본, 종교, 언론 8) 등 우 리나라 지배계층의 강력한 저항에 직면할 수 있다 할 것이다. 실제, 참여정부의 신행정수도 공약이 제시된 시점부터 지속적이고 조직적이며, 강력한 저 항이 수도권을 중심으로 나타났다. 노무현 대통령 후보의 신행정수도 공약에 대해 2002년 당 시 이회창 한나라당 후보는 공식적으로 반대하였으며, 이후 조계종 총무원장 등 종교계의 반 대, 그리고 서울시, 경기도, 인천광역시 등 수도권 3단체장의 반대가 이어졌다. 이들은 초기 수도권 땅값 대폭락 및 수도권 공동화 등을 제시하며 반대를 분명히 하였다(세계일보, ; 문화일보, ). 2004년 신행정수도의건설을위한특별조치법[법률 제7062호, , 제정](이하 신행 정수도특별법 ) 제정 전후로 보다 조직적으로 대응하였다. 2003년 11월 3일 신행정수도 재고 를 촉구하는 국민포럼이 조직되었고, 이후 2004년 4월 30일 국회 청원 제출, 2004년 5월 5일 수도이전반대국민연합으로 조직 개편후 6월 9일 2차 국회 청원 재제출 2004년 7월 12일에는 특별조치법 위헌확인 헌법소원 및 추진위원회 활동정지 가처분신청을 제기하였다(신행정수 도후속대책위원회, 2004: ). 또한 한나라당은 2004년 수도이전 반대 당론, 즉, 행정수 도 이전 대신 지방분권을 강화하는 방식의 당론을 최종 확정하여 수도이전을 반대하였다 (SBS TV, ). 7) 당시 백지계획과 참여정부의 신행정수도건설계획은 사실상 거의 흡사할 정도로 유사하다. 8) 당시 거의 모든 중앙언론은 신행정수도건설에 대한 반대 입장을 분명히 하였다. 특히, 이들이 제시한 핵심 반 대논거는 반대의견 수렴이었다(카인즈 사설 검색( ), 182건 내용 분석).

13 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 63 이들의 반대는 수도권 경쟁력 약화, 부동산 가치 하락 등 여러 가지 이유들이 제시되었으나 중심적인 반대 논리는 국민적 합의의 반영을 강조하였다. 즉, 신행정수도이전이라는 막중한 국가대사에 국민적 합의가 중요하다는 점을 강조하였다. 2) 신행정수도건설에 있어서 딜레마의 무시 신행정수도 건설이 객관적으로는 딜레마였으나 정책결정주체는 이를 딜레마로 받아드리 지 않았다. 즉, 신행정수도 건설은 할 수도 하지 않을 수도 없는 딜레마였다. 객관적 조건은 이 두 가지 대안이 서로 상충하며, 분절적이고 결과가치가 엇비슷하여 선택하기 어려운 상황, 즉, 딜레마 상황이다. 신행정수도 건설이 딜레마인 점은 정권 초기에는 인식하였던 것으로 판 단되며, 이는 노무현 대통령 당선 직후 국민합의를 강조한 점에서 잘 드러난다. 행정수도 이전은 국민의 반대에도 불구하고 옮길 것은 아니지만 합리적으로 국민을 설득 할 것이다. 국가의 역사적 상징성을 가지는 수도이전은 국민합의와 강력한 뒷받침이 없으면 어 려움으로 반드시 국민합의를 거치겠다 KBS 1TV 노무현 대통령 당선자와 함께( ) 그러나 이후, 참여정부의 정책결정주체들은 이를 딜레마로 받아드리지 않았으며, 특정 대 안, 즉 신행정수도 건설에 보다 큰 가치를 부여하고 동 선호에 따라 정책을 추진하였다. 행정수도 계획이 무너지게 되면 수도권 재정비 계획과 균형발전계획이 전체적으로 무너지 게 됩니다. 노무현 대통령, , 국무회의 중(출처: 노무현 사료관, 균형발전) 행정수도 계획은 참여정부의 핵심과제이기 때문에 정부의 명운, 진퇴를 걸고 반드시 성사 시켜야 한다 노무현 대통령, , 청와대 국무회의 중(연합뉴스, ) 행정수도를 건설할 거냐 말 것이냐는 실익없는 논쟁보다는 세계에 자랑할 도시를 어떻게 건설할지 연구해야할 때 일 충북 청주에서 개최된 신행정수도 건설 전국 순회 공 청회 에서 신행정수도건설추진위원회 자문위원장 (문화일보, ) 2. 행정중심복합도시 건설에서의 딜레마와 무시된 딜레마 무시된 딜레마하에서 절차적 합리성을 충족하지 못한 신행정수도특별법은 반대 집단의 강 력한 저항의 연속선상에서, 2004년 7월 수도이전반대연합의 동 법 폐지를 위한 헌법소원에

14 64 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 따라 2004년 10월 헌법재판소 9) 의 위헌판결에 따라 무효화되었다. 헌재의 결정에 따라 신행정수도건설특벌법은 무효가 되었으며, 행정수도건설문제는 원점 으로 다시 돌아가게 되었다. 즉, 신행정수도건설에 대한 객관적인 딜레마 상황이 동일하게 유 지된다 할 것이다. 즉, 신행정수도건설은 수도권 집중에 따른 균형발전의 필요성과 충청권이 갖는 정치적 가치를 고려할 때 건설해야 하지만 수도권의 저항, 특히 수도권의 저항이 지배세 력의 저항과 연계된다는 점에서 행정수도 건설이 어렵다는 점이다. 즉, 신행정수도를 건설할 수도 건설하지 않을 수도 없는 딜레마 상황이라 할 것이다. 헌법재판소 판결은 정책결정주체로 하여금 이러한 딜레마를 다시 한번 인지할 수 있는 기 회가 될 수 있었으나, 정책결정주체들은 이를 딜레마로 인지하지 않았다. 신행정수도를 건설 할 것인가 말 것인가라는 딜레마를 고려하지 않고, 헌재의 결정을 반영하여 이를 추진하였다. 수도권 과밀은 오래 전부터 국민 모두가 우려한 현상이다. 과밀이라는 것은 오래 전부터 문 제가 제기된 것이고 지금까지 개선되지 않고 있는 것은 틀림없고, 악화되어가고 있는 것은 맞 다. 이 전제가 사실이라면 신행정수도, 또는 큰 행정기능의 이전 이외에 또 다른 과밀해소방법 이 있는 것인가, 아니면 이제 과밀은 문제가 없다고 국가적 논리가 바뀔 것인가. 노무현 대통령 신행정수도 위헌 판결 직후( )개 시 도지사 간담회 중(출처: 노무현 사료관) 3. 행정중심복합도시 원안 수정에서의 딜레마와 무시된 딜레마 1) 행정중심복합도시(세종시) 원안 수정의 딜레마 이명박 정부는 행정중심복합도시 원안 수정을 2009년 국무총리 임명과정을 통해 공식화 하였다. 그러나 행정중심복합도시 원안 수정은 딜레마 조건을 충족하고 있었다. 즉, 행정중심 복합도시 원안 수정을 추진하기도, 추진하지 않기도 어려운 상황이라 할 것이다. 행정중심복합도시 원안 수정의 필요성은 무엇보다 비효율성 문제과 수도권의 지배세력의 이해를 반영해야 한다는 점이 있었고, 원안 수정이 어려운 이유는 수도권 집중과 균형발전의 필요성이 지속되고 있다는 점, 행정중심복합도시건설특별법에 대한 위헌 소송에서 각하 결정 9) 헌재는 수도의 설정과 이전은 국가 정체성에 관한 기본적인 헌법사항으로 보고, 헌법이 정하는 바에 따라 국 민이 스스로 결단하여야할 사항으로 보았다(헌법재판소 결정문, 224헌마 (병합) 신행정수도의건설 을위한특별조치법위헌확인). 한편, 헌재는 동 판결에서 관습헌법을 제시함으로서 헌재판결의 타당성에 대한 광범위한 논란을 유발했다.

15 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 65 ( )이후 동 사업이 사실상 추진되어 매몰비용이 존재한다는 점, 그리고 참여정부 에서 진행된 기업 및 혁신도시로 인해 원안 수정을 위한 대안 마련이 쉽지 않다는 점이다. (1) 행정중심복합도시 원안 수정의 필요성 행정중심복합도시 원안 수정의 필요성은 첫째, 행정부뿐만 아니라 광의의 정부 영역에서 비효율성 문제가 대두되었기 때문이다. 행정중심복합도시 원안의 비효율성은 노무현 정부의 신행정수도건설특별법에서는 크게 대두되지 않았다. 그러나 동 법이 헌법재판소에 의해 위헌 판결( )을 받게 되고 이에 신행정수도건설 특별법의 위헌성을 배제하고자 하는 대 안으로 제시된 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법(이하 행정중심복합도시특별법 ) [법률 제7391호, 제정] 이 제정 및 시행 되면서 본격적인 문제로 대두되었다. 동 법에 따른 행정중심복합도시의 경우는 필연적으로 심각한 비효율성을 내재하고 있었다. 구체적으로 첫째, 행정기관과 입법, 사법기관 등 헌법기관과의 분리를 전제하고 있었다. 현 대국가에서 행정부와 다른 헌법기관들, 특히 입법부인 국회와의 연계성을 고려할 때, 행정기 관과 국회간에 지리적인 분리는 두 권력기관이 인접했을 때에 비해 효율성을 낮추게 될 가능 성이 크다. 둘째, 행정부 내에서도 지리적 분산배치가 초래된다. 행정중심복합도시 건설에 따 라, 당시 18부 4처 16청 중 12부4처2청의 이전이 결정되었다. 이전 대상을 고려함에 있어 행 정기관 중, 대통령을 직접 보좌 자문하는 기관, 특별법 제16조 2항의 규정에 의한 6부와 그에 부속된 일부 소속기관, 대전청사 또는 이미 비수도권에 위치하고 있는 기관, 공공기관 지방이 전계획에 의거 행정중심복합도시 이외의 지역으로 배치될 정부 소속기관, 수요기관의 위치를 고려하여 수도권 잔류가 필요한 기관(예, 금융감독위원회), 이미 다른 지역으로 이전하기로 계획된 기관 및 소속기관의 지방이전과 연계하여 별도 검토가 필요한 기관(예, 식품의약품안 전청, 해양경찰청) 등 총 10가지 예외 조건에 충족하는 기관들은 행정중심복합도시로의 이 전 10) 을 배제하였다(행정자치부, 2005: 3-4). 즉, 이는 대통령과 국무총리, 그리고 각 부가 지 리적으로 분산되어짐을 의미한다. 행정중심복합도시 건설이 유발하는 행정부와 다른 헌법기관간의 분리, 그리고 청와대와 행정기관 그리고 행정기관내의 지리적 분산(크게, 서울, 세종시, 과천, 대전)에 따른 비효율성 의 문제는 정부뿐만 아니라 다양한 전문가 집단에서 제기되어져 왔다(행정자치부, 2005: 10) 대통령 직속기관은 14개 중 3개, 국무총리 직속기관은 20개 중 13개, 부 청 단위 중앙행정기관은 209개 중 33개, 독립기관은 2개 중 0개가 이전대상 기관이었다(행정자치부, 2005: 21).

16 66 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 17-18; 전영평, 2005, 2009; 국무총리실 관계부처 합동, 2010: 7-8). 광의의 정부기능의 분산, 그리고 행정부내의 분산은 이를 해결할 어떤 수단이 충분히 마련 될 수 없다면, 정부기관간, 행정부내 연계성 약화 및 거래비용의 증가, 정부정책의 적시성 약 화 등에 따른 비효율성의 문제가 유발될 수 있다. 둘째, 수도권 이해의 반영 필요성이다. 이명박 대통령은 서울시장 재직시, 신행정수도 건설 와 위헌 판결이후 행정중심복합도시 건설에 적극적으로 반대하였다. 2004년 7월 12일 최상철 교수외 168인(수도이전반대 국민포럼 대표)이 제출한 신행정수도건설을 위한 특별조치법 위헌 확인 소송, 즉 헌법소송을 낸 수도이전반대 국민연합 관계자들을 만나 헌법소원에 대한 구체적 인 논의를 하기도 하였다(신행정수도후속대책위원회, 2005: 366). 실제, 이명박 서울시장 재직 시, 서울시는 청구인단의 법리적 주장과 유사한 수도이전 반대 의견서를 2004년 8월 14일 헌법 재판소에 제출하였으며, 서울시정개발연구원을 통해 작성한 참고자료에는 수도이전의 문제점 과 정책효과에 대해 비판하는 내용이 담겨 있었다(신행정수도후속대책위원회, 2005: 357). 신행정수도건설을 위한 특별조치법이 위헌 판결을 받은 이후, 대안으로 제시된 행정중심 복합도시 특별법 에 대한 최상철 등 222명의 위헌 소송(2차 헌법소송)을 제기하였다. 즉, 동 헌법소송에 있어, 서울시는 미리 이들과 헌법소송에 대해 협의하였으며, 이들이 제출한 헌법 소송의 의견과 거의 동일하게 행정중심복합도시건설특별법이 위헌임을 주장하는 의견서를 헌재에 제출하였다(행정중심복합도시건설청, 2006: ). 심지어, 당시 이명박 시장은 신행정수도 위헌소송 당시, 헌재가 합헌 결정을 하더라도 따르지 않고 반대할 것임을 분명히 할 정도로 신행정수도 및 행정중심복합도시에 반대하였다. 신행정수도 특별조치법 헌법소원에 대해, 헌법재판소가 합헌 결정을 내리더라도 대다수 국 민이 반대하면 수도이전에 계속 반대하겠다는 입장 제시( 어떤 결정이 나더라도 그 내용을 봐 야하는 것 ) 이명박 서울시장 국회 건교위 국감답변 중(연합뉴스, ) 행정중심복합도시에 대해, 청와대만 이전하지 않을 뿐 수도이전과 크게 다르지 않고 효율성 에서도 수도를 이전하는 것보다 더 심각한 문제가 있다 이명박 서울 시장 한겨레( ) 인터뷰 중. 신행정수도 및 행정중심복합도시 건설 반대에 중심적 역할을 수행한 서울시장으로 있었던 이명박 대통령은 실제, 강남의 절대적 지지를 얻은 바 있으며, 정권 획득 이후, 류우익 당시 수 도이전반대 국민포럼 상임집행위원장을 대통령실 실장으로 임명한 것에 알 수 있듯이, 대통

17 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 67 령이 된 이후에도 정책적 기조를 변화하지는 않았다. (2) 행정중심복합도시 원한 수정의 어려움 첫째, 수도권 과밀화 해소와 균형발전의 위한 유용한 대안이라는 점이다. 노무현 정부의 신 행정수도 건설, 그리고 이후 위헌 판결에 따른 행정중심복합도시 건설의 주요 가치는 지방분 권이라 할 수 있다. 즉, 과도한 수도권 집중을 지양하고 국토의 균형적 발전을 촉진하고자 하 였다 할 것이다. 신행정수도 및 행정중심복합도시 건설에 주된 논리는 수도권 집중 해소와 균 형발전에 있으며 이러한 논리는 현재진행형이다. 실제 2011년 최초로 시행된 경제총조 사 11) 결과, 전산업 기준 54.1%, 제조업 기준 31.2%, 금융 및 보험업 72.4%, 공공행정, 국방 및 사회보장 행정 64.4%, 교육서비스업 49.5%로 수도권 과밀화가 현재진행형임을 보여준다 (통계청, 2011 경제총조사). 행정중심복합도시는 신행정수도의 위헌판결에 따른 것이나 균형발전이라는 신행정수도 의 본질적 가치를 승계하고자 하였다. 실제, 신행정수도 위헌 판결이후, 후속대책의 기본원칙 과 추진 방향 12) 으로 균형발전 효과의 극대화를 제시하였다(신행정수도후속대책위원회, 2004: 3). 문제는 수도권 과밀화를 해소하고 균형발전을 도모하는데 있어, 행정중심복합도시 건설만큼 유용한 정책수단을 찾기가 사실상 어렵다는 점에 있다. 둘째는 기존 사업 추진에 따른 매몰비용이 매우 크다는 것이다. 2005년 3월 행정중심복합도 시 건설을 위한 특별법이 공포되면서 행정중심복합도시 건설과 중앙부처 이전이 추진되어왔다 는 것이다. 2005년 10월 이전계획이 수립 및 고시되었고, 동년 12월부터 예정지역에 대한 보상 착수가 이루어지고, 2006년에는 행정중심복합도시 건설기본계획이 확정되었다. 2007년 기공 식과 더불어 정부청사 1단계 1구역 설계 착수하였고, 또한 2008년 12월에는 정부청사 건축공 사가 착공되었다. 또한 2009년 3월에는 첫마을 건축공사가 착공되는 등 행정중심복합도시 건 설이 계획에 기초하여 추진되어져 왔다는 것이다(행정중심복합도시건설청, 2008, 2012). 실제, 토지보상의 경우, 행정도시 예정지 2205만평 중 소유자 불분명, 지적불부합 토지 등 57만평을 제외한 2148만 평(97.4%)에 대한 토지보상이 마무리 됐다(행정중심복합도시건설 청, 2006). 구체적으로, 2009년 9월말 기준, 행정도시 토지보상 현황은 면적 대비 99.2%, 금 11) 경제총조사는 종사자수가 1인 이상인 전국의 모든 사업체를 대상으로 조사하였다. 12) 기타 후속대책의 기본원칙으로 헌재의 결정내용을 반영, 행정의 효율성을 확보하면서 수도권과 지방이 연계 발전될 수 있는 합리적인 대안을 마련, 국민여론 수렴, 불필요한 논란과 국력 낭비를 막고 여타 균형발전시책 의 차질없는 추진을 위해 조속한 시일내에 대책 수립을 제시하였다(신행정수도후속대책위원회, 2004: 3).

18 68 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 액으로는 99.5%(3조 1765억원)의 보상이 이루어졌으며, 2009년 10월말 현재, 지장물 보상은 79.8%(8182억원)의 보상이 이루어졌다(행정중심복합도시건설청, 2009a, 2009b). 이러한 점 은 2005년 이후 행정중심복합도시 건설이 계획에 맞추어 추진되어져 왔다는 것으로, 막대한 매몰비용을 고려하지 않을 수 없음을 보여준다. 셋째, 행정중심복합도시가 기업도시 및 혁신도시와의 연계되어 있어 행정중심복합도시 수 정을 위한 대안 마련(예, 다른 공공기관 이전, 대기업 및 기업 유치 등)이 매우 어렵다는 것이다. 2004년 국가균형발전특별법[법률 제7061호, , 제정] 18조와 19조로 구체화된 혁 신도시는 수도권 공공기관이 지방이전이 핵심(국가균형발전위원회 건설교통부, 2004: 7)이 라 할 수 있다. 혁신도시는 2005년 12월 전국 10개 지역(전북(10.28), 경남(10.31), 광주 전남 (11.17), 대구(12.1), 울산(12.1), 강원(12.4), 경북(12.13), 제주(12.13), 부산(12.22), 충북 (12.23))에 입지선정이 마무리도 되고(건설교통부, 2005a) 이를 지원하기 위한 공공기관 지 방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 [법률 제8238호, , 제정] 의 제 정에 따라 신속하게 진행되었다. 혁신도시는 149개 공공기관, 46,005명의 이전인원, 만m2의 면적, 272천명, 사업비 9조 9498억 원의 계획을 갖고 추진되었으며, 2007년 지구지정 완료, 년 사이 개발계획 확정 및 실시설계가 완료(국토해양부, 2013)되고, 용지보 상은 2009년 10월 말 99.2%가 완료되었다( 기업도시는 참여정부시기인 2003년 전경련의 제안을 국토의 균형발전과 투자활성화를 촉 진하는데 기여할 것으로 판단하여 적극 수용하였다(건설교통부, 2004). 이에 정부는 2005년 기업도시개발특별법[법률 제7310호, , 제정]을 제정하여 기업도시 설립과 육성을 위해 제도적 기반을 마련하였다. 낙후지역을 핵심선정기준(건설교통부, 2005b: 1)으로 한 기 업도시는 산업입지와 경제활동을 위하여 민간기업이 주된 기능과 자족적 복합기능을 갖추도 록 개발하는 도시를 말한다(동 법 제 2조). 2005년 8월 주요 대기업(현대, 롯데, 포스코, 프라 임, 대한전선, 전경련 컨소시엄 등)이 참여한 기업도시 시범사업 6개 지역(태안, 원주, 충주, 무안, 무주, 영암 해남)이 선정되었다. 이후 기업도시는 2006년 2007년 초 개발계획 승인신 청 및 개발계획 승인 완료, 2007년에서 2008년 실시계획 승인 완료, 2007년에서 2008년 착공 (영암, 해남은 09년 3월)되었다(건설교통부, 2007: 3). 넷째, 정부정책의 신뢰를 유지할 필요성이 존재하였다. 정부의 초대형 국책사업이 정권의 변동에 따라 쉽게 변화할 경우, 현 정권 뿐만 아니라 향후 어떠한 정권이 들어서더라도 정부 정책의 신뢰성에 심각한 문제를 유발할 수 있다는 점이다. 정부의 대형 사업들이 수년, 수십

19 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 69 년 장기 사업들인데, 정권의 이해에 따라 쉽게 변화될 수 없다면, 정부사업이 안정적으로 추 진될 수 없을 뿐만 아니라 개인과 시장 역시 미래를 예측할 수 없게 됨으로서 심각한 정부불 신의 재순환이 이루어진다는 것이다. 특히, 행정중심복합도시 원안 수정은 헌재의 각하 결정의 산물이라는 점과 이명박 대통령 이 후보자 시절, 그리고 정권 초기 행정중심복합도시 건설에 대한 확고한 의지를 표명하였다 는 점에서 크게 고려될 수 있는 문제였다. 실제, 이는 이명박 대통령의 행정중심복합도시 약 속 발언은 후보자 시절부터 대통령 취임이후까지 15회에 걸쳐 반복되었다(민주당, 2009). 행정도시는 이미 시작됐기 때문에 (대통령이 돼도) 변경할 계획 없다. 이명박 후보자 충북 대 특강( ) 중 이명박이 (당선)되면 행복도시는 없다 는 말로 나를 모략하고 있으나 난 한번 약속하면 반 드시 지킨다. 대통령이 되면 행복도시 건설은 정책의 일관성 측면에서 예정대로 추진할 것임을 분명히 밝힌다. 이명박표 세종시, 첨단 명품도시가 되도록 혼신의 노력을 하겠다. 이명박 후보 자 행정도시 건설청 방문( ) 중 당초 계획대로 현재 진행 중이고, 나도 정부 마음대로 취소하고 변경할 수는 없다고 생각한 다. (이명박 대통령 청와대 여야대표 회동( ) 중, 출처: 이상 민주당(2009) 논평 자 료 중 일부. 결론적으로 이명박 정부에서 추진된 행정중심복합도시 원안 수정은 객관적인 딜레마 상황 이라 할 것이다. 이는 실제, 당시 행정중심복합도시 수정안과 원안에 대한 리얼미터 여론조 사 13) ( ~ 기간 동안 매주 조사, 총 13회 연속 조사) 14) 결과를 살펴보면, 대부분의 경우, 오차범위내에서 팽팽한 의견 15) 이 나타남을 알 수 있다. 13) 동 여론조사 결과는 기존의 다양한 여론조사결과와 달리 이명박 정부의 세종시 원안수정 이슈에 대해 주기 적이고 지속적인 조사결과를 보여주고 있어, 본 연구에 유용한 가치를 지니고 있다. 14) 세종시 원안 및 수정안에 대한 여론조사는 찬성과 반대 입장을 표명하는 언론사마다 조사결과가 상이하여 여론조사의 신뢰성에 대한 여러 가지 사회적 물음을 제기시키기도 하였다. 당시 주요 언론기관의 여론조사 결과는 경향신문( ) 참고. 15) 이러한 점은 세종시 국회 통과 가능성에 대한 설문조사에서도 잘 드러난다. 국회 통과가 어렵다는 응답이 43.4(41.4)%, 통과될 것이라는 응답 44.2(43.4)%로 팽팽한 여론을 보여주었다(리얼미터, , ).

20 70 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 <그림 3> 세종시 원안 및 수정안에 대한 여론조사 주: 조사방법: 전국 19세 이상 성인남녀 1,000명, 가구전화 자동응답조사, 95% 신뢰수준 ±3.1%p 출처: 리얼미터( , , ) 2) 행정중심복합도시 원안 수정에서 딜레마의 무시 행정중심복합도시 원안을 수정하는 것은 원안을 수정할수도 수정하지 않을 수도 없는 객 관적으로 딜레마 상황이었다. 그러나 당시 정책결정주체들은 이를 딜레마로 받아드리지 않음 에 따라 무시된 딜레마가 나타났으며, 이에 따라 행정중심복합도시 원안을 수정하는 대안을 선택하고 추진하였다. 행정복합도시는 경제학자인 제 눈으로 보기에 아주 효율적인 플랜(계획)은 아니다 며 이 미 계획을 발표했고 사업도 많이 시작했기 때문에 복합도시를 세우되 충청도 분들이 섭섭하지 않을 정도로 계획을 추진해야 한다고 본다 정운찬 총리 내정자 내정 직후 기자 인터뷰 (동아일 보, ) 세계 어떤 나라도 수도 분할하는 나라는 없다 면서 저 하나가 좀 불편하고 욕먹고 정치적 으로 손해를 보더라도 이것은 해야 하지 않겠느냐 이명박 대통령, 대통령과의 대 화 중(연합뉴스 )

21 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 71 Ⅳ. 무시된 딜레마에서의 절차적 합리성 미충족과 사회적 비용 1. 신행정수도에서 절차적 합리성의 미충족과 사회적 비용 1) 무시된 딜레마에서의 절차적 합리성 미충족과 정책결정 2003년 추진된 신행정수도건설은 무시된 딜레마가 나타났다. 이에 정책결정주체들은 특 정 대안, 즉, 신행정수도 건설에 커다란 가치를 부여하고 이를 선택하였다. 두 가지 대안에 대 한 선택의 고민이 아니라 특정 대안에 대한 선호가 분명하였기 때문에 정책계획과 집행은 신 속하게 이루어졌으며, 반대 대안의 가치를 강조하는 주장을 수렴하고자 하지 않았다. 이러한 점은 절차적 합리성을 충족하지 않는 결과로 나타났다, 즉, 상충하는 대안을 둘러싼 이해의 수렴과정이 나타나지 않았다. 즉, 신행정수도 건설이라는 대안을 선택하고 이를 신속 하게 집행하기 위한, 정당화하기 위한 과정만이 존재하였으며, 반대입장의 주장을 수렴하거 나 혹은 반영하고자 하는 절차는 크게 부각되지도 발견되지도 않았다. 절차적 합리성의 미충족은 구체적으로 아래와 같다. 첫째, 상충적인 대안간 가치(혹은 의 견) 수렴을 위한 제도가 존재하지 않았다. 신행정수도 건설만을 위한 제도가 존재하였는데, 신행정수도건설추진기획단 및 지원단, 그리고 민관합동 신행정수도건설추진위원회이다. 둘째, 상충적인 대안간 가치(혹은 의견) 수렴이 진행되지 않았다. 오직 특정 대안, 즉, 신행 정수도건설을 위한 의견 수렴이 진행되었다. 즉, 방향은 결정되어 있고 그러한 방향을 합리화 하기 위한, 혹은 문제를 해결하기 위한 의견수렴이 진행되었다. 아래 <표>는 신행정수도건설 특별법 제정 및 이전계획 확정 고시 이전까지 주요 과정과 의 견수렴의 내용을 보여준다. 표에서 알 수 있듯이, ⅰ) 신행정수도건설과 관련된 반대의견을 수렴하고자 하는 공청회, 토론회 등은 찾아보기 어렵다. 이미 신행정수도 건설을 결정한 상태 에서 이를 지지하기 위한 토론회, 공청회가 이루어 졌을 뿐이다. 특히, 여야간에 다양한 토론 과 의견수렴의 과정 16) 을 찾기 어려우며, 또한 반대의견 17) 에 대한 수렴도 이루어지지 못한 상 16) 신행정수도특별법에 대한 건설교통위원회 1차 심사에서 열린우리당, 송광호(충청권 위원) 한나라당 위원을 제외하고 대부분의 국회의원들은 국민적 공감대가 형성되지 못한 상황에서 일방적이고 급격하게 서둘러 추진하는 것에 우려스러움을 제시하였다(참고문헌). 17) 신행정수도 건설에 반대하는 입장에서는 신행정수도 건설이 사실상 수도이전에 해당하는 만큼 국민적 합의 를 거쳐야 한다고 주장하여왔다. 노무현 대통령 역시, 2002년 12월 4일 17대 대선 직전 KBS후보 연설회에 서 행정수도건설은 국가적 대사인 만큼, 합의가 선결조건이며, 이에 당선 후 1년 이내에 국민적 합의를 도출

22 72 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 태에서 이루어졌다. 여야간 정략적 합의에 따라 국회법이 요구하는 공청회도 실질적으로 개 최되지 않았으며, 여론조사 역시 진행하지 않았다(문화일보, ; 동아일보, ). 즉, 법 제정의 취지에 맞는 공청회 등 의견수렴과정이 이루어지지 않았다 18). <표 2> 노무현 정부에서의 신행정수도 건설 과정과 반대 의견 수렴 여부 일시 내용 상충하는 대안의 수렴 여부1) 노무현 대통령 후보 충청권 신행정수도 건설 공약 발표 신행정수도건설추진기획단 지원단 발족 신행정수도 건설 파급효과 공개토론회 개최 신행정수도 규모 및 도시형태 공개토론회 개최 신행정수도특별조치법(안) 국회 제출 신행정수도 입지선정기준에 대한 공개토론회 후보지 기본평가항목 가중치 설정을 위한 1차 국민설문조사 신행정수도 추진방향 충청, 전주, 강원, 대구경북, 광주전남, 부산경남, 수도권 공청회 개최 국회 신행정수도건설특위 구성 부결 후보지 기본평가항목 가중치 설정을 위한 2차 국민설문조사 신행정수도특별조치법(안) 국회 본회의 가결(재적의원 272명 중 재석 명, 찬성 167, 반대 13, 기권 14), 국가균형발전특별법, 지방분권특별법 등 3대 특별법 통과 서울, 경기, 인천 광역 및 기초 자치단체장, 의회 전원 신행정수도특별조치법에 대한 반대 성명 노무현 대통령 탄핵 가결 신행정수도특별조치법 시행령 공포 대 국회의원선거(열린우리당 299석 중 152석으로 제1당 구현) 신행정수도건설추진위원회 출범 수도이전반대연합의 특별법 폐지 청원서 국회 제출 건설기본계획 시안 충청권, 서울권 공청회 신행정수도특별법 헌법소원 제기 국가균형발전을 위한 신행정수도 건설 전국 순회 공청회(대전, 인천 등 13개 도시) 주요 국가기관(행정부) 이전계획 확정 고시(추진위 고시 제2004-2호) 신행정수도 건설 최종 입지 확정 헌법재판소의 신행정수도특별법 위헌 결정 출처: 신행정수도후속대책위원회(2005, ) 주: 1) 해당항목이 상충하는 대안수렴에 해당할 경우, 그렇지 않을 경우 표시(해당 분야 내용분석, 주제, 참여진, 토론 내용 분석) 하여 국민투표로 최종 결정하겠다고 밝혔다. 18) 당시 다수당이었던 한나라당 박근혜 대표는 이후 법을 통과시키는 과정에 우리 실책이 컸다 면서 무엇보 다 국가 중대사를 놓고 충분한 공감대 형성이나 의견수렴,타당성에 대한 충분한 검토를 갖지 못한 것이 사 실 이라고 밝혔다(국민일보, ).

23 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 73 ⅱ) 상충하는 이해를 수렴하여 신행정수도건설안이 마련된 것이 아니라 정권 인수위에서 이미 기본구상이 완료되었으며(신행정수도후속대책위원회, 2004: 25-40), 이후 동 안이 구체 적으로 추진되었다. 전문가 토론, 37개의 연구과제, 그리고 홍보활동 모두 신행정수도 건설을 자체에 의견수렴이 아닌 건설은 결정하고 이를 구체화 혹은 발생될 문제점 해결 방안에 초점 이 맞추어져 있었다. ⅲ) 다양한 이해집단간의 수렴은 찾아보기 어려우며 주된 연계는 신행정수도 찬성집단과 의 연계만이 나타난다. 예를 들어, 지방자치단체와 시민단체간 연계도, 충청권 3개 시 도와의 공조가 중심이었으며, 시민단체 역시, 신행정수도건설을 찬성하는 충북기반의 신행정수도건 설추진 충북범도민협의회(지방분권국민운동 포함), 충남지역을 기반으로 하는 행정수도이전 범국민연대와의 연계가 중심에 있었다(신행정수도후속대책위원회, 2004 본문 전반). ⅳ) 신행정수도 건설 특별법이 제정되었으나 특별법은 신행정수도 이전과 관련된 핵심적 내용이 담겨져 있지 않았다. 특히, 신행정수도 건설의 당위성, 후보지, 이전 대상 기관, 도시의 규모, 형태 등 법안에 포함되어야 할 기본 내용조차 포함되어져 있지 않다(양현모, 2004: 171). 특히, 동 법에는 신행정수도건설의 핵심이라 할 수 있는 입지 위치, 그리고 이전 대상기관이 기술되어 있지 않다. 이는 곧 동 법이 당신 17대 총선을 앞두고 충청권 표를 의식한 여야 19) 간 정치적 합의에 따라 의견수렴과정을 배제한 채 서둘러 제도화를 시도하였음을 보여준다. 셋째, 절차적 합리성의 미충족은 신행정수도 건설 추진의 신속성 20) 에서 더욱 잘 드러난다. 국가대사임에도 불구하고, 2003년 2월 취임하자마자 동년 4월 14일 신행정수도건설추진기 획단 지원단을 발족하고 신행정수도 건설을 추진하였다. 2003년 7월 21일 신행정수도특별 조치법(안)이 입법예고되었으며, 10월 21일 신행정수도특별조치법(안)이 국회 제출되었다. 약 7개월도 안되서 법안이 국회에 제출되었다. 이후, 05월에는 신행정수도건설추진위원회가 출범하였고 3개월 만에 2004년 08년 10월 주요 국가기관(행정부) 이전계획 확정 고시(추진 위 고시 제2004-2호)되어 신행정수도이전에 관한 전체적인 계획이 완료되었다. 특히, 특별법 19) 당시 한나라당 역시 총선, 그리고 다음 대선에 대비해서 충청도표를 의식하지 않을 수 없었고, 법안이 만들 어진다 하더라도, 추진행보에 진전이 없는 일본처럼 예산배정 등을 견제한다면 얼마든지 무력화시킬 수 있 다고 보았다(김형국, 2004: 24). 한나라당 역시 이후, "특별법 통과는 17대 총선을 앞두고 특정지역 표심을 의식한 정략적 행동이었음을 솔직히 시인한다"면서 정략적으로 법안을 통과시켰음을 인정하였다(국민일 보, ) 20) 이러한 빠른 추진은 노무현 대통령 후보자가 2002년 9월 30일 중앙선대위 출범식에서 충청권 행정수도 건 설을 공약에서의 제시된 이행계획과 거의 일치한다(신행정수도건설추진기획단, 2004: 27-28; 동아일보, ).

24 74 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 폐지에 대한 국회 청원, 헌법소원 등 반발이 지속됨에도 불구하고 신행정수도건설추진위원회 출범 2개월 만에 주요 국가기관 이전계획을 확정 고시하였다. 이는 행정부뿐만 아니라 입법 부, 사법부 등 헌법기관까지 이전을 고려한 중차대한 일이 엄청난 속도로 기획과 결정이 이루 어졌음을 보여준다. 결과적으로 반대의견에 대한 체계적인 수렴은 찾아보기 어려울 정도로, 이미 방향을 결정 된 상태에서 신행정수도 건설 과정에서 형식적인 의견수렴만이 이루어졌다. 절차적 합리성은 충족되었다 보기 어렵다. 2) 절차적 합리성 미충족에 따른 사회적 비용 발생 참여정부는 신행정수도건설의 딜레마를 무시하였다. 또한 절차적 합리성을 충족하지 않고 행정수도건설이라는 대안을 선택하였다. 그러나 이러한 정책주체들의 인지와 판단에도 불구 하고 신행정수도건설의 객관적 딜레마 상황이 변화된 것은 아니었다. 즉, 건설이라는 대안을 선택함으로써, 상충된 대안(건설하지 않는 것)을 선택하지 않음에 따른 사회적 저항은 수도 권을 중심으로 발생되었다. 갈등은 크게 충청권과 수도권간의 갈등으로 비화되었으며, 갈등의 주체는 충청권의 지방 자치단체(광역, 기초, 단체장 및 의회)와 연계된 시민단체와 수도권의 지방자치단체(광역, 기 초, 단체장 및 의회) 및 수도이전을 반대하는 수도권 시민단체(예, 수도이전반대국민연합) 그 리고 이들의 연합체(예, 수도이전반대국민연합)간의 집단 갈등으로 나타났다. 특히, 한나라 당 위원(121명 중 78명이 반대), 서울시와 서울시의회, 그리고 각 기초자치단체는 반대의 중 심에 있었다(연합뉴스, ). 또한 여당과 수도권 한나라당 위원간에 갈등으로 나타났으며, 종교단체, 언론, 학계 및 전 문가 집단, 기업 등에서도 신행정수도건설을 반대하는 등 전국적인 수준에서 수도권 이전에 대한 반대로 국론의 크게 분열되었다. 따라서 무시된 딜레마에서 신행정수도건설에서 사회적 비용은 사회적 갈등 비용 형태로 나타났다.

25 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 행정중심복합도시건설에서 절차적 합리성의 미충족과 사회적 비용 1) 무시된 딜레마에서의 절차적 합리성 미충족과 정책결정 2004년 10월 신행정수도 건설의 위헌 판결이후 진행된 행정중심복합도시 건설 역시, 신행 정수도 건설과 동일한 딜레마였으나, 정책결정주체들은 이를 딜레마로 받아드리지 않았다. 이에, 헌재의 판결을 고려한 신행정수도 건설, 즉, 행정중심복합도시건설을 추진하였다. 특정 대안에 대한 선호(행정중심복합도시 건설)에 따라 절차적 합리성은 충족되지 않았으며, 빠른 속도로 정책이 추진되었다. <표 3> 행정중심도서 건설 과정과 반대의견 수렴 여부 일시 내용 상충하는 대안의 수렴 여부1) 헌법재판소의 신행정수도특별법 위헌 결정 신행정수도후속대책위원회 발족 및 1차 회의 신행정수도후속대책위원회 발족 및 2차 회의 국회 신행정수도후속대책 및 지역균형발전 특별위원회 구성 및 1차 회의 신행정수도후속대책위원회 발족 및 3차 회의 - 유력대안 선정(행정특별시, 행정중심복합도시, 교육과학도시) 국회 특위내 신행정수도후속대책 소위원회 1차 회의 국회 특위내 신행정수도후속대책 소위원회 3차 회의 열린 우리당 및 비교섭단체 151명 공동명의의 특별법안 발의 국회 특위내 신행정수도후속대책 소위원회 7차 회의 법안 명칭, 예산상한(8조5천억), 추진조직(건설청)에 대해 합의 국회 신행정수도후속대책 및 지역균형발전 특별위원회 7차 회의 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법(이하, 특별법) 국회 여야간 입장차이로 법제사법위원회 표결처리 무산 동 특별법에 대한 법제사업위원회 표결처리 무산, 야당내 법안 처리 합의 지연 22시 47분 국회의장 직무대리가 직권 사정, 토론없이 표결처리 재석 177명, 찬성 158명, 반대 15, 기권 4인 특별법 통과 행정중심복합도시건설특별법 재심요구 청원서 국회 제출 특별법 폐지법률안(국회위원 59명 서명) 및 국민투표 촉구결의안 제출(국회의원 91명 서명) 행정중심복합도시건설특별법 재심요구 청원서 국회 2차 제출 특별법에 대한 위헌확인 헌법소원 제기 임만수 등 3801명 건설 반대 청원서 제출 서울시, 과천시, 수도분할반대범국민운동본부 등 위헌취지 의견서 제출 행정중심복합도시건설특별법 헌법소원 결정(각하) 출처: 행정중심복합도시건설추진위원회 행정중심복합도시건설추진단(2005: 188), 행정중심복합도시건설청(2006, ) 주: 해당항목이 상충하는 대안수렴에 해당할 경우, 그렇지 않을 경우 표시(해당 분야 내용분석, 주제, 참여진, 토론 내용 분석)

26 76 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 참여 정부는 신행정수도후속대책위원회 발족, 그리고 국회내 신행정수도후속대책 21) 및 지 역발전 특별위원회, 소위원회를 여야 합의로 구성하고 후속대책을 논의하였다. 이에 따라 국 회 특위 7차 회의( )에서 법안명칭, 예산상한(8조5천억), 추진조직(건설청)이 결정 되고 5일후인 2월 23일 여야간 핵심적으로 논란이 된 행정부처 이전 대상 범위가 최종 확정 되었다. 결국, 12부 4처 2청이 이전되는 것으로 결정하였으며, 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법[법률 제7391호, , 제정](이 하, 행정중심복합도시) 은 2005년 03년 02일에 국회를 통과하였다(행정중심복합도시건설추 진위원회 행정중심복합도시건설추진단, 2005: ). 구체적으로 절차적 합리성의 미충족은 첫째, 상충적인 대안간 가치(혹은 의견) 수렴을 위 한 제도가 존재하지 않았다. 즉, 건설할 것인가 말 것인가라는 딜레마를 무시하고 건설하되 헌재의 판결을 반영하여 건설하기 위해 신행정수도후속대책위원회, 국회내에 신행정수도후 속대책 및 지역균형발전 특별위원회 및 소위원회가 존재하였다. 즉, 참여정부는 위헌판결 직 후, 국무총리와 민간위원장을 공동위원장으로 하는 신행정수도후속대책위원회를 출범시켰 으며, 2차 회의에서 대안 선정 5대 원칙을 확정하였다. 핵심은 헌재결정을 반영하되, 기존의 핵심결정을 유지한다는 것이다(행정중심복합도시건설청, 2006: 17). 이러한 대안선정 5대 원 칙 22) 은 국회 신행정수도후속대책 및 지역균형발전 특별위원회에서 역시 동일하게 적용되었 다(행정중심복합도시건설청, 2006: 17; 164). 5대 원칙은 헌재의 결정의 반영하면서, 기존의 신행정수도 건설을 추진하겠다는 것으로, 신행정수도에 대해 원점에서의 논의 즉, 신행정수 도를 건설할 것인가 말 것인가에 대한 고려는 이루어지지 않았다. 둘째, 상충적인 대안간 가치(혹은 의견) 수렴이 근본적으로 이루어지지 않았다. ⅰ) 신행정 수도후속대책위원회는 유력 대안(행정특별시, 행정중심복합도시, 교육과학연구도시)을 2005년 1월 22일 선정(행정중심복합도시건설청, 2006: 34-35)하였으며, 동 유력대안은 국회 내 행정수도후속대책 및 지역균형발전 특별위원회(여야, 20명 국회의원)에서 역시 수용되어 21) 신행정수도 후속 대안의 중앙행정기관 이전을 전제로 한 대안(신행정수도 재추진, 행정특별시, 행정중심복 합도시, 교육과학연구단지, 대전 둔산 행정특별시, 행정기능의 전국분산), 중앙행정기고나 대신 공공기관 기업 대학을 이전하는 대안(혁신도시, 기업도시, 대학도시), 후속대책이 필요 없다는 견해(남해안 개발 등 낙후지역 개발, 지방분권 및 재정지원 확대)이 제시되었다(신행정수도후속대책위원회, 2004: 5-11). 22) 첫째, 헌법재판소의 결정내용을 반영한다. 둘째, 수도권 과밀해소 및 국가균형발전을 선도하고 구심적 역할 을 수행한다. 셋째, 중앙행정기관의 이전을 포함하여 자족성을 갖출 수 있는 도시로 건설한다. 넷째, 연기 공주 지역의 입지적 우위성을 최대한 활용한다. 다섯째, 후속대책과 공공기관 지방이전, 수도권 발전대책, 지방분권, 낙후지역 개발 등의 국가균형발전 시책을 병행 추진한다.

27 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 77 동 위원회에서 유력 대안으로 논의되었다(행정중심복합도시추진위원회 행정중심복합도시 추진단, 2005: 163). 즉, 정부내 구성된 특별위원회나, 국회내 구성된 특별위원회 모두, 신행 정수도를 건설해야 하는가에 대한 본질적 논의는 진행되지 않았으며, 헌재결정의 범위내에서 대안을 마련하는데 한정되었다. ⅱ) 국민적 합의를 도출하기 위해, 2004년 11월 22일부터 2005년 2월 19일 까지 토론회 10, 간담회 55건을 수행하였으나, 이러한 토론회 및 간담회는 주로 신행정수도를 건설해야 하는가 말아야 하는가에 대한 논의가 아니라 현재의 판결을 반영하여 후속대책을 어떻게 할 것인가, 그리고 신행정수도의 지속추진 홍보에 초점이 맞추어져 있었다(행정중심복합도시추 진위원회 행정중심복합도시추진단, 2005: 관련 토론회 및 간담회 내용 분석). ⅲ) 대안 마련과정에서도 절차적 합리성의 지켜지지 않았다. 국회내 여야간 구성된 행정 수도후속대책 및 지역균형발전 특별위원회( ) 를 통해 여야간 대안 마련을 시도하였다. 그러나 처음부터 여야간에 입장차이가 지속되어 조정되지 못했다. 3차 동 특별 위원회에서 열린우리당 위원은 교육과학도시에 대해 반대하였고, 한나라당은 교육과학도시 를 대안으로 주장하였다. 2005년 2월 23일 제 7차 특별위원회 전체회의에서 법안명칭, 이전 제외대상 중앙부처 범위, 국가예산지출상한(8조 5천억원)이 결정되었으나 동안은 2005년 2 월 23일 국회 여야간 입장차이로 국회 법제사법위원회 표결처리가 무산되었고, 동년 3월 2일 22시 47분 찬반토론도 없이 국회의장 직무대리가 직권상정하여 표결처리(재석 177명, 찬성 158명, 반대 15, 기권 4인)되어 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도 시 건설을 위한 특별법 이 통과되었다(행정중심복합도시추진위원회 행정중심복합도시추진 단, 2005: ). 그러나 당시, 야당인 한나라당은 동 특별법에 반대하며, 전체 121명 중 오직 22명이 표결 에 참여하였고, 이중 8명만이 찬성하는데 그쳐, 여야간 합의가 이루어지지 않았음을 보여준 다. 이후 한나라당을 중심으로 특별법 폐지법률안(국회위원 59명 서명) 및 국민투표 촉구결 의안 제출(국회의원 91명 서명)하는 등 동 특별법안에 대해 반대를 지속하였다. 또한 이후 수 도이전반대국민연합 최상철 등은 2005년 6월 15일 행정중심복합도시건설특별법에 대한 위 헌확인 헌법소원을 제시하였으며, 이는 신행정수도건설특별법에 대한 위헌확인소송에 이어 2차 헌법소원으로 이해관계자가 합의가 이루어지지 않았음을 단적으로 보여준다. 셋째, 2004년 10월 21일 헌재의 위헌 판결이후, 2004년 11월 18일 후속대책을 위한 위원 회를 조직하였고, 이후 후속 법률인 행정중심복합도시특별법은 2005년 3월 2일 제정되었다.

28 78 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 즉, 국가적 혼란까지 몰고 온 신행정수도 대안 마련에 4개월이 채 걸리지 않았다. 2) 절차적 합리성 미충족에 따른 사회적 비용 발생 절차적 합리성 미충족에 따라 첫째, 사회적 갈등 비용이 발생되었다. 2003년 신행정수도건 설과정에서 나타난 사회적 저항 및 갈등이 동일하게, 동일한 주체에서, 동일한 저항 방법(청 원, 군중대회, 헌법소원)까지 나타났다(행정중심복합도시건설청, 2006: ). 둘째, 행정중심복합도시특별법은 비효율성이라는 사회적 비용을 유발시켰다. 이는 행정중 심복합도시특별법은 행정기관을 분리시키고 있기 때문이다. 즉, 동 법에 따른 행정중심복합 도시의 경우는 행정수도로서의 의미를 법적으로 제시하지 않고 있으며, 단순히 행정기관이 이전된 도시로 제한하고 있다. 이전대상기관(12부 4처 2청이 이전) 역시, 위헌 논란에서 벗어 나기 위해 입법부, 사법부 등 헌법기관뿐만 아니라 행정기관 중 청와대, 통일부, 외교통상부, 법무부, 국방부, 행정자치부의 이전도 제외하였다. 향후, 행정기관간 분리, 행정기관과 주요 권력기관간 지리적 분리에 따른 사회적 비용을 잉태하였다 할 것이다. 3. 행정중심복합도시 원안 수정에서 절차적 합리성의 미충족과 사회적 비용 1) 무시된 딜레마에서의 절차적 합리성 미충족과 정책결정 2009년 2009년 정운찬 국무총리 임명과정에서(동아일보, ) 공식화된 행정중심 복합도시 원안 수정은 객관적으로 딜레마임에도 불구하고, 당시 정책결정주체들은 이를 딜레 마로 받아드리지 않고, 특정 대안(수정안)을 선택하였으며, 이에 신속한 정책추진이 나타났다. 행정중심복합도시 수정안은 세종시 민관합동위원회 구성, 정부지원협의회 운영, 2009년 11 월 5일 세종시기획단 출범, 이명박 대통령의 2009년 11월 27일 세종시 수정의 공식적 표명과 교육과학도시로의 수정방향을 제시로 특정 대안(수정)을 확정하였다(서울신문, ). 구체적으로 실용정부 절차적 합리성 미충족은 다양하게 나타난다. 첫째, 상충적인 대안간 가치(혹은 의견) 수렴을 위한 제도는 존재하지 않았다. 행정중심복합도시 수정안은 민관합동 위원회를 중심으로 이루어졌는데, 민관합동위원회는 처음부터 행정중심복합도시 수정에 찬 성하는 입장을 대변하였다. 둘째, 상충적인 대안간 가치(혹은 의견) 수렴은 이루어지지 않았 다. 다양한 여론수렴은 수렴을 전제로 이루어졌으며, 그나마도 최소한도로 이루어졌다. 여론

29 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 79 수렴이라는 의미로 세미나 1회, 연찬회 5회, 전문가 토론회 4회, 현지방문 5회를 수행하였으 나 이 역시 수정방향은 결정하고 이를 정당화하는 차원에서 이루어졌다. 셋째, 매우 신속한 속도로 행정중심복합도시 수정안이 마련되었다. 민관합동위원회는 2009년 11월 16일 첫 회 의 이후, 2달만인 2010년 1월 11일 행정중심복합도시 발전방안을 최종 심의하였다(국무총리 실 관계부처 합동, 2010: 1-2). 이후, 다시 2달 안에 행정중심복합도시 수정안 최종 확정 및 동 안에 대한 검토, 경제적 파급효과 분석뿐만 아니라 여론수렴까지 완료하고 2013년 03년 23일 행정중심복합도시 수정안을 국회에 제출하였다. <표 4> 행정중심복합도시 수정안 수립 과정과 절차적 합리성 충족 여부 일시 주요 진행 과정 정운찬 총리 내정자 세종시 수정론 제시 초~ 말 세종시 민관합동위원회 1차 ~ 10차회의 - 세종시 계획 문제점, 자족기능 보완 방안, 행정기관 이전에 따른 행정비효율성 등 논의 세종시 민관합동위원회 11차 회의, 세종시 발전방안 최종 심의 3개 국책연구기관(KDI, 국토연구원, 한국행정연구원) 공동연구로 발전방안 검토 및 경제적 파급효과 분석 대통령과 대화(세종시 수정 공식 천명) ~ ~ 한국행정연구원 주관 세미나 1회 주제: 중앙부처 분산이전과 행정효율성 국토연구원 주관 전문가 토론회 3회(전문가 각 11명, 총 33명 참석) 주제: 세종시 발전방안 3회, 수정안 경제성 분석 KDI 주관 전문가 토론회 1회(전문가 4명 참석) 대전충청지역 3회 방문, 대덕 현지시찰 1회, 독일 현지시찰 1회 세종시 수정안 국회 제출 세종시 수정안 국회 부결 상충하는 대안의 수렴 여부1) 출처: 서울신문( ), 국무총리실 관계부처 합동(2010: 1-2) 내용 표로 편집 주: 해당항목이 상충하는 대안수렴에 해당할 경우, 그렇지 않을 경우 표시(해당 분야 내용분석, 주제, 참여진, 토론 내용 분석) 특정 대안, 즉, 행정중심복합도시 수정안에 대한 확고한 가치 부여로 인해, 절차적 합리성 을 크게 고려하지 않고 있음을 보여준다. 이명박 정부는 행정중심복합도시 원안 수정을 선택 하고, 절차적 합리성을 갖추지 않은 채 정책을 추진하고자 하였다. 이에, 행정기관 이전을 백

30 80 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 지화하고, 교육 과학 중심의 경제도시를 대안으로 제시하였다. 특히, 자족기능을 강화를 강 조하면서, 국제과학비즈니스벨트 지정 등 첨단과학연구거점 조성, 첨단 녹색산업 육성, 우수 대학 유치, 녹색도시, 글로벌 투자유치 기반 조성을 제시하였다, 또한 투자유치를 위해, 원형 지 공급, 기업도시 수준의 지원 및 과학벨트특별법 적용을 통한 규제완화 등을 강조하였다(국 무총리실 관계부처 합동, 2010: 14-15). 구체적으로 교육 과학 중심 경제도시는 관공서로 세 종시청, 소방서, 국책연구기관 16개, 기초과학연구원, 중이온가속기, 국제과학대학원, 고려 대, KAIST, 삼성,한화,웅진,롯데 등이 입주예정으로 제시되었으며(국무총리실 관계부처 합 동, 2010: 56) 이는 혁신도시와 기업도시와 매우 유사한 성격을 지니고 있음을 알 수 있다. 2) 절차적 합리성 미충족에 따른 사회적 비용 발생 행정중심복합도시 원안 수정은 객관적으로 딜레마 23) 임에도 정책결정주체들은 이를 딜레 마로 인지하지 않았다. 실제 원안을 수정하기도 어려운 상황임에도, 결정주체들은 원안을 수 정하는 정책을 선택하였으며, 이에 따라 막대한 사회적 비용이 초래되었다. 사회적 비용은 첫째, 선택되지 않은 대안에 따른 사회적 갈등에 따라 유발되었다. 야당의 강력한 저항, 여당내 계파간 분열, 충청권 24) 을 중심으로 한 대규모 저항이 지속되었고, 불필 요한 사회적 갈등과 분열이 초래되었다. 더욱이 원안 수정을 위해 제시된 대안, 특히 기업유 치를 핵심으로하는 수정안은 혁신도시나 기업도시와 같이 기업유치가 중요한 다른 지역의 저 항을 초래하기도 하였다. 혁신도시가 들어서는 전국 14개 시 군 구로 이루어진 전국혁신도 시지구협희회는 공식적으로 혁신도시 추진을 차질없이 진행할 것을 요구하였다(경향신문, ). 특히, 자족기능 확충을 위해 제시되었던 방안들이 기업 및 혁신도시, 특히 대 구경북지역의 주요 사업과 경합되면서 지역의 저항이 충청권을 넘어 전국으로 확대되었다. 또한 세종시에 자족기능 부여를 위해 제시된 세제 및 재정 지원에(특히, 원형지 공급논란) 따라 세종시로 다른 지역으로 유입될 기업이 세종시로 빨려들어간다는 블랙홀 논란 25) 이 제 23) 이는 전문가집단에서도 팽팽한 견해 충돌에서 잘 드러나기도 한다. 예를 들어, 행정학회 주최 행정중심복합도 시(세종시) 어떻게 할 것인가 국정포럼에서 학자들간 찬반 의견이 팽팽하게 맞섰다(동아일보, ). 24) 충청권의 저항은 불복종 운동 과 민란 까지 거론될 정도로 극렬하였다(경향신문, ). 지역주민, 정치권과 결합된 저항은 25) 예를 들어, 행정중심복합도시 원형지 공급으로 토지공급가격이 3.3m2 당 36-40만원인데 비해, 지역 혁신도 시인 울산 299만원, 대구 293만원, 강원 195만원, 가장 낮은 충북도 96만원으로 세종시에 2배 이상 높았다 (한겨레, ).

31 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 81 기되었다. 블랙홀 논란으로 이해 행정중심복합도시 수정안에 대한 저항은 전국적으로 확대되 어져 갔다. 이러한 사회적 저항뿐만 아니라, 행정중심복합도시 수정안 제시는 국가의 모든 이 슈를 빨아드리는 역할을 하였고, 이에 올인하다보니 국회 기능 마비와 행정의 파행을 가져왔 다(김형준, 서울신문, 인터뷰) 둘째, 정책불신의 확산에 따른 사회적 비용을 유발했다. 초대형 정부사업이 정권에 따라 쉽 게 바뀔 수 있다는 것을 보여줌으로서 정부정책에 절대적으로 중요한 요소인 정부 신뢰의 문 제를 유발했다. 이러한 점은 이명박 정부내내 정부정책에 대한 신뢰성 위기를 초래했을 뿐만 아니라 정부신뢰성 약화로 다른 정책분야까지 심대한 영향을 미쳤다. Ⅴ. 결론 본 연구는 무시된 딜레마가 사회적 비용을 유발하는 원인이 무엇이고, 이에 따라 어떠한 유 형이 나타나는지를 분석하고자 하였다. 특히, 본 연구는 무시된 딜레마가 사회적 비용을 유발 시키는 핵심적인 요인으로 절차적 합리성의 미충족을 가설로 설정하여 분석하였다. 이러한 연구질문에 대한 해답을 찾기 위해, 3가지 정책 사례, 참여정부의 신행정수도, 행정 중심복합도시, 그리고 실용정부에서의 행정중심복합도시 원안 수정 사례를 분석하였다. 분석결과, 첫째, 3가지 사례 모두 객관적으로 딜레마였으나, 정책결정주체들은 객관적인 딜레마를 인지하지 않는 무시된 딜레마가 나타났다. 참여정부에서의 신행정수도와 행정중심복합도시, 그리고 실용 정부에서의 행정중심복합 도시 수정은 각각 객관적 딜레마 상황에 놓여 있었다. 즉, 신행정수도를 건설 할 것인가 말 것 인가, 행정중심복합도시 수정안을 추진할 것인가 말 것인가라는 객관적 딜레마에 놓여 있었 다. 그러나 당시 정책결정주체들은 이를 딜레마로 받아드리지 않았다. 무시된 딜레마는 특정 대안에 대한 선호가 분명하다는 것을 의미함으로, 무시된 딜레마 상황에서 각 정책주체들은 특정 대안을 선택하고 이를 추진하고자 하였다. 이에, 참여정부는 신행정수도 건설 추진, 행 정중심복합도시 건설 추진, 그리고 실용정부에서는 행정중심복합도시 수정안 추진하였다. 둘째, 무시된 딜레마에 특정 대안에 대한 정책선택 후 이를 구현하기 위한 정책추진과정을 살펴보면, 절차적 합리성의 미충족이라는 공통된 현상을 발견할 수 있었다. 실제, 3 가지 사례 모두에서, a) 상충적인 대안간 가치 수렴을 위한 제도는 존재하지 않았고 오직 특정 대안만을

32 82 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 위한 조직 및 제도가 존재하였다. b) 의견수렴의 내용과 형태는 특정 대안만을 위한 형태로 진행되었다. 즉, 신행정수도건설, 행정중심복합도시 건설, 그리고 행정중심복합도시 수정의 방향을 결정된 채, 이를 합리화하고 정당화하며, 또한 진행상의 문제들을 해결하기 위한 의견 수렴만이 일방향적으로 진행되었다. c) 정책결정 및 법제화는 매우 빠르게 이루어져, 추진조 직을 만들고, 관련 법안을 국회제출하는데 걸린 시간은 약 4개월에서 6개월 정도 소요되어 국 가 백년, 천년대계의 정책으로서 고려하기에 너무 짧은 시간이 소요되어, 절대적 시간을 고려 할 때도 절차적 합리성의 충족이 이루어지지 않았음을 보여준다. <표 5> 무시된 딜레마와 절차적 합리성의 미충족, 그리고 사회적 비용 딜레마와 무시된 딜레마 절차적 합리성의 충족 여부 사회적 비용 구분 신행정수도 행정중심복합도시 행정중심복합도시 수정 행정중심복합도시 건설할 것인가 말 건설할 것인가 말 객관적 딜레마 수정할 것인가 말 것인가 것인가 것인가 무시된 딜레마 여부 1. 상충적인 대안간 가치(혹은 의견) 수렴을 위한 제도(조직)의 유무 1.1 특정 대안만을 위한 제도(조직) 2. 상충적인 대안간 가치(혹은 의견) 수렴의 여부 2.1 특정 대안만을 위한 가치(의견) 수렴 3.정책결정에 걸린 시간 절차적 합리성 충족 여부 무시된 딜레마(건설추진) 무시된 딜레마(건설추진) 무시된 딜레마(수정안 추진) 없음 없음 없음 신행정수도후속대책위원 신행정수도건설추진기획 회 단 지원단 신행정수도후속대책 및 신행정수도건설추진위원 지역균형발전 회 특별위원회 및 소위원회 세종시 민관합동위원회 없음 없음 없음 신행정수도 건설만을 위한 의견 수렴 예) 공청회, 지역시민단체 간담회, 토론회 신행정수도건설추진단 발족~특별법 국회 제출( ~ ) 약 6개월 사회적 비용의 유형 국론 분열 등 사회갈등 행정중심복합도시 행정중심복합도시 건설만을 위한 의견수렴 수정만을 위한 의견수럼 예) 3개월간 총 65회 예) 세미나 1회, 토론회 세미나, 토론회, 간담회 3회, 충청 3회, 대덕 개최 1회, 독일 1회 현장방문 신행정수후속대책위원회 발족~특별법 국회 제출(통과)( ~ ) 약 4개월 세종시 민관합동위원회 1차 회의~세종시수정안 국회 제출( ~ ) 약 4.5개월 미충족 미충족 미충족 사회적 갈등 비효율성 내재 사회적 갈등 정책불신 확산

33 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 83 셋째, 무시된 딜레마에서 절차적 합리성의 미충족은 곧 사회적 비용을 초래시켰다. 핵심적 으로 신행정수도 건설은 사회적 갈등에 따른 비용, 행정중심복합도시 건설은 사회적 갈등에 따른 비용과 비효율성에 따른 사회적 비용을 내재시켰고, 행정중심복합도시 원안 수정의 경 우는 사회적 갈등에 따른 비용과 더불어 정책불신이라는 사회적 비용을 초래시켰다. 넷째, 3가지 정책사례는 무시된 딜레마, 절차적 합리성의 미충족, 사회적 비용의 발생이 반 복적으로 나타나며, 특히, 무시된 딜레마가 반복될수록 새로운 유형의 사회적 비용이 추가됨 으로서 전체적인 사회적비용을 증가시켜왔음을 알 수 있었다. <그림 4> 무시된 딜레마의 반복과 사회적 비용 주: 직선의 형태가 아니라 곡선의 형태로 표시한 이유는 무시된 딜레마가 반복될수록 새로운 유형의 사회적 비용이 추가됨을 묘사하기 위함임. 이러한 본 연구는 무시된 딜레마와 사회적 비용간의 관계, 즉, 무시된 딜레마가 사회적 비 용을 유발시키는지 여부를 보여준다. 또한 무시된 딜레마가 사회적 비용을 발생시키는 원인 이 무엇인지를 제시하고 있다. 특히, 설명변수로서 절차적 합리성의 미충족이 사회적 비용을 유발시키고 있음을 제시하고 있다는 점에서 이론적 가치를 지니고 있다. 정책적으로도 본 연구는 왜 정책결정자가 객관적으로 딜레마를 딜레마로 인지해야 하는지 그 중요성에 대해 분명한 해답을 제시한다. 무시된 딜레마는 절차적 합리성을 충족하지 못하 게 하고, 이에 따라 막대한 사회적 비용을 유발시킨다. 따라서 사회적 비용을 최소화하기 위 한 방안으로서, 객관적 딜레마를 딜레마로 인지하게 하는 제도 설계의 중요성을 제시한다. 이외에도 본 연구는 추가적인 사후 연구의 방향 역시 제시한다. 대표적으로 첫째, 왜 정책 결정자들은 객관적 딜레마를 무시하는가 하는 점이다. 본 사례의 경우는 대통령 선거 및 지방

34 84 _ 2013 서울행정학회 춘계학술대회 발표논문집 선거에서의 승리하였다는 점, 그리고 특정한 대안에 대한 선호가 공유된 주체들만이 정책을 결정하고 있었고, 상충되는 대안의 가치에 대한 수렴 제도가 존재하지 않았다. 이러한 점이 하나의 원인이 될 수 있을 것이다. 둘째, 본 사례 연구결과 무시된 딜레마가 반복적으로 나타 났다. 이러한 반복의 원인 무엇인지에 대한 분석은 향후 사회적 비용을 최소할 수 있다는 점 에서 유용하다. 본 사례를 고려할 때, 선행했던 딜레마 상황에서 절차적 합리성의 미충족이 그 원인이 아닐까 하는 생각을 해본다. 즉, 선행에서 결정된 안(예, 행정중심복합도시)이 절차 적 합리성이 미충족되어 결정됨으로서 정책결정자들이 행정중심복합도시를 수정하는 것에 어떤 정당성을 스스로, 혹은 외부에서 부여하였기 때문이 아닌가 생각한다. 물론, 이러한 연구질문에 대한 해답은 차후 연구의 주제들이 될 것이다. 본 연구는 딜레마와 무시된 딜레마를 증명하고자 노력하였으나 증명의 타당성에서 자유롭 지는 못하다. 많은 연구들이 이러한 한계를 보완하여 나가길 기대한다. 참고문헌 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법[법률 제7391호, 제정] 건설교통부.(2004). 기업도시 정부내 추진체제 본격 가동..(2005a). 혁신도시 입지선정 마무리, 개발 본격화..(2005b). 기업도시 입지제한지역 및 시범사업 선정 평가기준 확정..(2007). 기업도시 시범사업 추진현황. 경향신문.( ). 혁신도시 정상 추진 전국협의회 건의문..( ) 수정안 찬성 다소 우세 충청 원안 찬성 압도적..( ). 야당 세종시 국민저항 불복종 운동 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 [법률 제8238호, , 제정] 국가균형발전위원회.(2003). 국가균형발전의 비전과 과제. 국가균형발전특별법[법률 제7061호, , 제정] 국가균형발전특별법[시행 ] [법률 제7061호, , 제정] 국무총리실 관계부처합동.(2010). 세종시 발전방안. 국민일보.( ). 신행정수도 후보지 발표 / 특별법 통과는 잘못 수도이전 즉각 중단.( ). 신행정수도 특별법 졸속통과는 잘못 한나라 朴 대표 공식사과. 국토해양부.(2013). 혁신도시별_사업추진현황(13년 3월말 기준).

35 딜레마와 사회적 비용, 그리고 절차적 합리성 _ 85 기업도시개발특별법[법률 제7310호, , 제정] 김기영.(2012). 정책의 진화적 합리성에 관한 연구. 한국정책학회보, 21(2): 김영평.(1991). 불확실성과 정책의 정당성. 서울: 고려대 출판부. 김창수 양기용.(2007). 절차적 합리성의 성과와 함정: 환경갈등사례의 비교분석. 한국사회와 행정연구, 18(3): 김항규.(1995). 정책결정과정에서의 정치적 합리성 확보방안에 관한 연구. 한국행정학보, 29(3): 김형국.(2004). 천도반대운동의 체험적 결말. 김형국 최상철 공저. 천도반대운동의 사회학. 나남출판. 노무현 사료관( 노무현 사료관, 강원지역 혁신발전 5개년계획 토론회. 노무현 사료관, 균형발전. 동아일보.( ). 李 - 盧, 부동층잡기 정책공약 경쟁.( ). 盧 대통령 한나라 행정수도 반대하면 정치적 불리.( ). 이명박시장 수도이전 법절차상 잘못됐다.( ) 新 행정수도 특별법 헌법소원 낸다.( ). 세종시 원안대로 vs 수정해야 학계도 팽팽.( ). 수정 찬성 이인제 의원의 5년 소신 리얼미터.( ). 세종시 수정이 원안 앞서, 40.9% vs 36.7%.( ). 세종시 수정안 국회 통과 전망 팽팽.( ). 세종시 수정안 발표 후 원안 의견 다시 앞서.( ). 세종시 수정안 국회통과 어려워, 43.4%.( ). 세종시 수정안 34% vs 원안 34% 문화일보.( ). 행정수도이전 논쟁 李 - 盧 막판까지 충돌.( ). 수도이전특별법 위헌이다..( ). <사설>이런 식의 수도이전 공청회 과연 필요한가 민주당.(2009). 이명박 대통령님! 행정복합도시 추진 발언 한 타스도 넘습니다 박민정 최성락.(2009). 주민참여 예산제도의 절차적 합리성 분석. 한국정책과학학보, 13(1): 백완기.(1996). 합리성에 관한 소고. 한국행정학의 기본문제들 서울: 나남. 변창흠.(2003). 신행정수도 건설논의의 쟁점과 과제. 한국행정학회 춘계학술대회 서울신문.( ). 세종시 갈등 혼란 죄송 교육 과학 중심 자족 市 로 세계일보.( ). 이명박시장-수도권 3개 광역의회 의장 / 행정수도 이전 반대 선언 소영진 안성민.(2011a). 형식주의의 재해석: 딜레마 측면에서. 한국행정학보, 45(3): (2011b). 딜레마와 관리. 한국지방정부학회 학술대회 자료집, 신행정수도건설추진기획단.(2004). 신행정수도건설추진 백서 신행정수도의건설을위한특별조치법[법률 제7062호, , 제정] 신행정수도추진위원회.(2004). 신행정수도 이전 주요 국가기관 85개로 잠정 선정-국회 등 헌법기관은 기관

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