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1 Unification & Law 목 차 2011 / 11 특별기고 1. 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 베른하르트 젤리거 / 1 연구논문 1. 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 -외국투자관계법체제를 중심으로- 배종렬 / 통일단계에서의 민법 친족 상속편의 북한주민 적용방안에 관한 연구 신영호 / 북한 거주 상속인에게 상속회복청구권 제척기간의 연장특례를 인정하는 것에 대한 헌법적 평가 이인호 / 남북한의 지식재산권과 협력에 관한 연구 허 인 / 통일 정보통신법제 연구의 필요성 및 향후 과제 김본미 / 164 실무 및 남북관계 동향 1. 남북관계 관련 주요 제ㆍ개정 법령 197 법 령 머리기사로 본 최근 남북관계 동향 남북관계 주요 통계 현황 282

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3 특별기고 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 目 次 베른하르트 젤리거 박사 (한스 자이델 재단 한국사무소 대표) Ⅰ. 들어가는 말 Ⅱ. 독일민주공화국 불법사법체제의 발전, 국경 체제 및 잘츠기터 중앙 인권침해사례 수집소의 탄생 Ⅲ. 잘츠기터 중앙 인권침해사례 수집소와 긴장완화정책 Ⅳ. 사법적 전환기 및 통일 이후 독일 민주공화국의 불법행위청산 과정 에서의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할 Ⅴ. 결론 : 한국을 위한 교훈은 존재 하는가? Ⅰ. 들어가는 말 인권의 의미와 독일 분단 및 통일 문제와 관련된 사법부의 역할 냉전이 종식되고 독일이 통일된 지 20여 년이 지난 지금 독일과 유럽 그리고 세계가 분단되어 있던 시절을 돌아보면, 정치적인 체제의 차이(다원주의에 기반을 둔 민주주 의 대 공산당 일당 독재체제)와 경제적인 체제의 차이(시장경제 대 중앙계획경제) 그 리고 군사 지정학적인 갈등(초강대국이었던 미소 양국의 지배적인 위치와 그 사이에서 의 독일의 역할)이 자주 전면에 부각되었던 사실을 알 수 있다. 인권의 역할은 본질적 으로 동독과 구 동유럽 사회주의 국가(예: 체코슬로바키아의 77헌장) 내 반체제 운동 과의 관계 안에서 인식되었다. 독일통일 과정에서도 인권문제와 사법상의 청산문제는 부차적인 문제로 인식된 반면에 경제전환과 같은 주제들이 정치나 언론상의 가장 중 요한 주제로 다루어 졌다.

4 2 통일과 법률 그러나 체제갈등과 관련된 인권의 역할은 처음부터 중심적인 문제였다. 체제갈등이 생겨나던 시점에서 인권문제는 양 체제 내에서 공히 명확하게 규정되지 않은 채 모호 한 상태였다. 공산주의 정권의 도입은 기본인권 준수 약속과 결부되어 있었는데, 이는 공산주의자들의 투쟁요( 謠 )에서도 살펴볼 수 있듯이 '국제 노동자 동맹은 인권을 위해 투쟁한다.'라는 내용에 근거한 것이다. 그러나 이러한 내용은 소련이 생겨나던 초기 시 점부터 이미 허구였다. '적색 테러'와 '프롤레타리아 독재'의 시작은 의도치 않은 결과 가 아니라 1917년 이후 러시아에서 정권을 잡은 공산주의자들의 핵심적인 전략이었다. 이러한 불법적인 정권 창출의 성격은 소련 점령지역이었던 동독이 생겨나는 과정에서 도 신속하게 드러나기 시작하였으며, 이는 대규모 재산 몰수와 전제정치의 형태로 나 타났다. 그러나 독일민주공화국은 오랫동안, 특히 동서독 지식인들을 중심으로, 그것이 '더 나은 독일'을 만드는 일이라 생각하였으며, 일관되게 1945년 이전에 나치에 희생되 었던 수많은 희생자들을 위한 일이며, 따라서 자신들이 서독에 비해 도덕적으로 우위 에 있다고 생각하였다. 하지만 독일민주공화국이 지니고 있던 불법적인 성격은 숨길 수가 없었는데, 특히 시 간이 지날수록 폐쇄되어 갔던 동서독 간의 경계선에서 발생했던 명백한 불법행위들이 그에 해당된다. 이 경계선은 외부의 공격에 대한 방어의 목적으로 생겨난 것이 아니라 동독 주민들이 탈출하는 것을 막기 위한 감옥과 같은 역할을 하였다. 탈출의 이유는 정 치적인, 경제적인 원인 등 다양하였으며, 그것을 막기 위해 무력을 동원하였는데, 이는 경계선에서 총격을 가해 사망하는 사례가 발생함으로써 정점에 도달하였으며, 동독 정 권의 불법적인 성격을 만천하에 극명하게 드러낸 사건이었다. 이로 인해 인권문제는 체 제갈등에 있어서 핵심적인 부분이 되었다. 이 문제가 정치적으로 분명한 반향을 불러 일으키게 된 반면에 1960년대 후반부터 긴장완화정책이 실시되면서 동독의 사법과 인 권침해에 부정적인 판단에는 변함이 없었지만 그것은 긴장완화과정에 위협이 되지 않 는 범위 내에 머물렀다. 이러한 상황으로 인해 서독에서는 극심한 갈등이 발생하였는데, 그러한 갈등의 중심에 중앙 사법행정 증거문서 보관소(잘츠기터 중앙 인권침해사례 수 집소: Zentrale Beweismittel- und Dokumentationsstelle der Landesjustizverwaltungen - Zentrale Erfassungsstelle Salzgitter)가 있었다. 1989년과 1990년 사이 동독이 붕괴되고 전환이 일어나던 짧은 기간의 초기에 수십만 명의 동독 시위대가 자유를 향한 권리, 여행의 자유, 집회의 자유 및 국가 보위부(슈타지)가 자행했던 불법행위에 대한 청산을 요구하면서 인권문제는 다시 전면에 부상하게 되었다.

5 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 3 통일 이후에 인권침해 및 사법상의 불법행위 청산문제는 동서독 간의 사회통합을 위해 핵심적인 역할을 하는 사안이 되었다. 이 과정에서 핵심이 되었던 것은 불법행위 에 대한 물질적인 보상이나 사법처리가 아닌 진상규명이었으며, 이를 통해 '면죄부'(나 치가 행한 범죄행위에 대한 청산문제와 관련하여 들었던 비난)를 주었다거나 혹은 '점 령군의 사법적용'이라는 비난을 듣지 않으려 하였다. 양쪽 모두 동서독의 사회적인 공 동성장을 위해서는 치명적인 방해요인으로 작용했을 것이다. 두 번째 장에서는 잘츠기 터 인권침해사례 수집소의 설립 배경과 과정에 관해 서술할 것이며, 3장에서는 긴장완 화과정에서 발생했던 갈등에 대해서 살펴볼 것이다. 4장에서는 1989년과 1990년 전환 과정 이후에 수행되었던 동독 불법사법행위 청산문제를 다룰 것이며, 마지막으로 5장 에서는 한국의 통일과 통일정책을 위한 결론을 서술하도록 하겠다. Ⅱ. 독일민주공화국 불법사법체제의 발전, 국경 체제 및 잘츠기터 중앙 인권침해사례 수집소의 탄생 1) 1945년 세계 제2차 대전이 종결된 이후 독일은 미국, 영국, 프랑스 그리고 소련이 관 리하는 4개 점령지역으로 분할되었다. 이전 독일 영토의 가장 동쪽에 위치했던 약 1/3 가량이 폴란드와 소련에 귀속되었다. 소련 관리지역은 1949년에 독일민주공화국, 즉 동 독이 되었으며, 다른 3개 지역은 서독이 되었다. 소련 점령 시절에 점령군은 전쟁범죄 로 더럽혀 지지 않은 더 나은 독일을 표방하는 새로운 사회주의 정권의 합법성을 확 립하려 시도하는 한편, 새로운 사회주의 질서에 대항하는 실질적이며 가능한 모든 적 들에 대한 광범위한 규모의 인권침해가 자행되었는데, 이는 특정 계층에 대해 또는 사 회주의 정권에 대한 개인적인 저항에 대해 이루어졌다. 이후 발터 울브리히트의 스탈 린식 독재에 의해 혹독한 통치가 확대되자 그 때까지 부분적으로 개방되어 있던 경계 선을 넘어 서독으로 탈출하는 사람들의 행렬이 이어졌다. 경계선은 1952년까지 지역에 따라 차이가 있기는 하였지만 개방되어 있었으며, 베를린은 1961년 장벽이 세워지는 시 점까지 열려 있었다. 수백만 명의 사람들(베를린에서만 250만 명)이 개방되어 있던 경 계선을 넘어 서독으로 탈출하였는데, 이는 동독 정권에게는 커다란 부담으로 작용하였 다. 1952년부터 경계지역에 거주하던 주민들 중 정치적인 충성도가 약한 11,000명 이상 1) 본 장은 부분적으로 Seliger/ Jeong (2008)의 내용을 포함하고 있음.

6 4 통일과 법률 이 후방지역으로 소개되었으며, 몇몇 부락들은 두 개로 나뉘었고 서독으로의 대량탈출 방지를 위한 시설물들이 구축되었는데, 처음에는 철조망이 세워지더니 나중에는 상당 한 면적의 후방지역까지 포함하는 정교한 국경관리체제를 완성하였다. 1961년부터 1989년까지 탈출자 수는 수천 명으로 급감하였으며, 수백 명에 이르는 사람들이 국경 수비대의 총격이나 지뢰 또는 철책에 설치되어 있던 자동발사장치에 의해 희생되었다. 경계선은 말 그대로 죽음의 띠가 되었다. 특히 경계시설이 완성되지 않았던 처음 몇 년 동안 사람들은 철책 밑으로 지하 땅굴을 파거나 돈을 지불하고 몰래 사람들을 탈출 시키려고 시도하였지만, 이는 위험성이 높았으며, 종종 이러한 시도를 지원하는 사람들 이 체포되어 수감되거나 심지어는 총에 맞아 희생되기도 하였다(Detjen 2005). 자신의 정부에 대한 사람들의 불만은 근로조건과 관련하여 발생했던 파업이 발단이 되었던 1953년 6월 17일의 봉기를 통해 극명하게 표출되었다. 이는 곧 전국적인 반정 부 시위로 이어졌으며, 소련 탱크의 지원을 받은 무력진압을 통해 겨우 정리되었는데, 이 결과 수백 명의 사망자가 발생하였다. 정치적 박해와 투옥, 고문 등이 광범위하게 자행되었다. 표면적으로 동독은 헌법상 기본인권을 보장하는 등 법치에 의한 민주국가 를 표방하고 있었으나, 이는 사법체제를 통해 가치를 판단하는 형태가 아닌 사회주의 정권을 보호하기 위한 목적으로 순전히 정치적인 근거 위에서 작동하는 구조였다. 2) 1961년 8월 13일에 동독은 베를린 장벽을 설치하기 시작했다. 전체 독일과 마찬가지로 4개의 구역으로 분할되어 있던 베를린은 자유롭게 서독으로 넘어가는 것이 가능했던 마 지막 장소였는데, 이는 전철을 타고 이동함으로써 간단하게 할 수 있었다. 1961년 8월이 되자 동독 정권은 이 마지막 남은 탈출구를 용인할 수 없는 상황에 이르렀다. 장벽을 설 치한 직후부터 이미 서독으로 탈출하기 위한 필사적인 시도들은 실패하거나 죽음으로 끝나는 경우가 종종 발생하였다. 민간인 또는 군인들의 극적인 탈출사진은 전세계로 퍼 져 나갔다. 1961년 9월 1일에 당시 함부르크 시의 기독교 민주당(CDU) 대표였던 에릭 블루멘펠트는, 여타 법원이(영토권 원칙에 의거하여) 동독의 인권침해사례에 대한 사법 권 적용의 적절한 장소가 아니기 때문에 그 문제를 다루기 위한 특별기구 설치를 제안 하였다. 3) 바로 나흘 후에 나중에 연방 총리가 되었으며 화해정책인 동방정책(Ostpolitik) 을 주창하였던 사회민주당(SPD)의 빌리 브란트는 상기 제안을 지지하였다. 베를린은 분 2) Fricke의 개괄(1979) 참조, 사법체제와 연관된 정치적 박해 내용은 Ansorg (2005) 참조 3) 잘츠기터 자료 수집소의 역사 및 업무와 관련해서는 Sauer/Plumeyer의 the best account (1991) 참조

7 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 5 단의 중심이었기 때문에 브란트의 동의로 인해 서독의 양대 정당인 기민당과 사민당이 이러한 새로운 기구의 설치에 합의하였다는 중요한 의미가 생겨나게 되었다. 이 기구의 본보기로는 그에 얼마 앞서 루드비히스부르크에 설치되었던 국가사회주의 (나치) 자행 범죄 진상규명을 위한 중앙사법행정원을 들 수 있다. 루드비히스부르크 중 앙사법행정원은 1958년에 주 법무부 장관들의 합의에 의해 설치되었으며, 국가사회주의 가 자행했던 범죄사례들을 수집하고 규명하는 역할을 하였다. 이 기구는 자체적인 사법 조사권이나 명령권한을 갖지 않는 대신 과제수행을 통해 파악한 사실들을 해당 관할지 역의 검찰에 전달하였다. 규모가 가장 컸던 시기에는 49명의 검사 및 판사들을 포함하 여 121명의 종사자들이 활동하였으며, 특히 1963년부터 1965년 사이에 진행되었던 아우 슈비츠 공판에서 큰 역할을 하였다. 따라서 루드비히스부르크 자료 수집소는 서독 시절 에 나치 불법행위의 체계적인 사법적 청산을 위한 가장 핵심적인 기구였다. 4) 동독의 인권침해사례를 다루려는 생각은 오랫동안 존재해 왔으며, 잘츠기터 자료 수집소의 비공식적인 전신( 前 身 )이 존재하였다. 소위 자유 법률가 조사위원회 (Untersuchungsausschuß freiheitlicher Juristen) 가 그것이었는데, 이는 동독의 인권침 해사례들과 관련된 증거들을 수집하던 법조인들의 모임이었으며, 대부분의 증거들은 특히 이들이 1950년대에 서 베를린 지역에 위치한 자신들의 사무실을 방문했던 총 약 50만 명의 동독인들을 위해 무료 법률 자문을 하면서 수집한 것들이었다. 동독은 상기 조사위원회를 국가의 제 1 공적( 公 敵 )으로 선언하였으며, 그 회원들은 여러 차례에 걸 쳐 살해위협을 받는 와중에도 인권침해 주체로 추정되는 자들의 이름 123,000개를 확 보하였다. 조사위원회의 목표는 추정 가해자들의 이름이 담긴 자료들을 공개함으로써 사법기관 소속 관계자의 개인 안보 정책 출발선상부터 인권침해행위를 원천적으로 제 한하고자 함이었다. 그들은 자신들의 행동이 사회주의 정권의 비호 하에 자행되더라도 비밀로 머무르지 않을 것이란 사실을 알아야만 했다. 조사위원회의 첫 번째 목표가 기 소가 아니라 동독의 인권침해행위를 제지하는 것이었지만, 인권침해 의혹을 받고 있는 동독 측의 가해자가 서독을 방문하는 사례와 같은 특정한 경우에는 서독의 검찰이 개 입하였으며, 실제로 조사위원회의 자료에 근거하여 동독 검사가 강압수사와 위증강요 의 죄목으로 3년 동안의 금고형에 처해진 바 있다. 그러자 동독은 조사위원회에 대해 분노하였으며, 조사위원회를 스파이 본부 라고 칭하였다. 동독은 후에 잘츠기터 자료 수집소에 대해서도 동일한 명칭을 사용하며 비난하였다. 4) 루드비히스부르크 중앙 자료 수집소의 역사에 관해서는 Pöschko (2008), Weinke (2008) 참조

8 6 통일과 법률 1961년 10월 27일에 서독의 연방 주 법무장관회의에서 동독과의 경계선 근처인 니더 작센 주 잘츠기터 시에 새로운 기구의 설치를 결정하였다. 5) 1961년 11월 24일에 프리 드리히 회제(Friedrich Höse) 검사가 두 명의 직원과 함께 새로 설립된 잘츠기터 자료 수집소에서 업무를 시작하였는데, 첫 번째 과제는 서 베를린 경찰이 수집한 베를린 경 계에서 발생했던 50건의 동독 탈출자 살해 및 살해시도 사례에 관한 검토였다. 잘츠기 터 자료 수집소 자체는 언제나 매우 작은 기구였으며, 그나마 그 중 다수는 시간제 근 무인력들이었다. 1989년 베를린 장벽이 무너진 이후 잠깐 동안만 5명의 전일제 근무인 력이 상근하였다. 1980년 말 잘츠기터 자료 수집소의 1년 예산은 250,000 마르크에 불 과했으며, 그 중 1/5은 연방정부가, 그리고 나머지 4/5는 연방주들이 각각 인구비례에 따라 부담하였다. 소규모 기구로서 잘츠기터 자료 수집소의 활동은 인권침해와 관련하 여 대부분 용이하게 입수가 가능한 정보들에 바탕을 두었다. 서독 국경 경찰 (Bundesgrenzschutz)은 4개의 관할구역별(해안, 북부, 중부, 남부)로 개연성이 있거나 확인된 월경( 越 境 ) 시도 등을 포함한 국경상황에 관한 일일 보고서를 작성, 취합하였 다. 언론 보도는 잘츠기터 자료 수집소의 입장에서 또 다른 주요 정보원이었다. 위와 같은 두 가지 정보원 이외에 희생자들과 증인들에 대한 인터뷰가 직접 이루어 졌으며, 서독 사법부가 종종 법률 관련 자료를 입수하기도 하였다. 동 베를린에 위치한 유명한 볼프강 포겔 박사의 사무실과 서독 법률 사무소의 중계를 통해 동독의 법적 책임이 확 실해졌다. 동독을 탈출한 모든 사람들은 기센(Gießen) 시에 위치한 중앙 임시 수용시 설(Zentrales Notaufnahmelager)로 보내져서 표준화된 질문지에 대한 답변을 작성해야 만 하였으며, 상기 시설은 탈북자들을 수용하는 하나원과는 사뭇 달랐다. 특히 가치 있 었던 것은 동독 인민군 국경수비대(NVA Grenztruppe) 출신 탈출자들의 증언이었다. 상당수의 사례들은 경계를 설치한 정권으로부터 직접 드러났으며, 이는 서독 측에서 자주 직접 관찰되었다. 경계와 관련하여 가장 끔찍한 사실들 가운데에는 희생된 사람들 의 시신 숫자가 포함되어 있다는 점이다. 잘츠기터 자료 수집소가 집계한 아래의 표에 따르면 경계를 넘다가 희생당한 사람들의 총 수는 916명으로 집계되었다. 그러나 서독 당국이 동독의 인권침해사례와 관련하여 기록한 내용에 따르면, 보고되지 않은 사례가 추가적으로 존재한다고 하며, 그 밖에 다수의 서독인들과 동독 국경수비대원들의 희생도 있었다. 6) 5) 서독 연방체제에서 법률은 상당 부분 연방정부가 아닌 주 정부 소관업무이다. 6) 경계선의 역사적 결과와 전개에 관해서는 Seliger (2007) 참조

9 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 7 <표 1> 내독간 경계선에서의 희생자 수 1961년 8월 13일 이전 1961년 8월 13일 이후 합계(1989년까지) 베를린 장벽/경계 내독간 육상 경계 발트해 지역 불가리아, 체코슬로바키아, 폴란드, 헝가리 국경 기타(비행기 납치, 수출품에 숨어서, 경유: 經 遊 ) 동독 국경 수비대 소련군 탈영자 항공 탈출 시도 중 격추 합 계 출처: 잘츠기터 자료 수집소 7) 그러나 양적인 측면에서 동독에서 명백하게 훨씬 더 빈번하게 발생했던 것은 정치 적 박해였다. 1990년 6월 말까지 잘츠기터에 기록된 정치적 박해 사례는 30,752건에 달 했는데, 이 또한 실제 발생했던 보고되지 않은 사례들에 비하면 매우 작은 부분에 지 나지 않는다는 판단이다. 사례의 내용들은 서독 방문객들과의 접촉과 관련된 리더쉽에 관해 비꼬는 농담부터 동독을 떠나고자 하는 바람에 대한 공공연한 발언에 이르기까 지 다양했으며, 다수의 정치적 범죄행위도 존재하였다. 외국인이나 정보원 또는 언론인 에게 정보를 제공하는 행위, 출국허가를 요청하는 행위(이는 적어도 문서상으로는 불 법행위가 아니었다.), 출국을 의미하는 A 자를 자동차나 집에 다는 행위, 독일민주공화 국의 정치제도를 비하하거나 조롱하는 행위, 공화국을 비판하고 체제전복을 선동하는 행위, 동독을 탈출하려 시도하는 행위 또는 인신매매에 관여함으로써 타인의 탈출을 방조하는 행위 등은 심각한 처벌 대상이었다. 특히 국가 보위부(슈타지)의 베를린-호 엔쉔하우젠 감옥 등을 포함한 동독의 감옥에서는 고문이 일상화되어 있었으며, 정권 후반부로 갈수록 그 형태는 KGB의 전신인 NKVD가 1949년까지 행했던 조야한 형태 와는 달리 육체적인 요소가 줄어드는 대신에 더욱 지능적으로 발전하였다. 8) 7) 내독간 경계선 희생자의 최종 숫자를 둘러싼 논란의 여지가 존재한다. Hertle/Sälter 논문 참조(2006) 8) 정치적 박해사례에 관해서는 Grasemann (1992) 참조

10 8 통일과 법률 드물기는 했지만 1989년 이전에도 이따금씩 특정한 이유로 인해 서독 사법부의 재판 을 받게 된 동독 인권침해사례의 가해자들이 유죄판결을 받는 과정에서 잘츠기터 자 료 수집소의 증거가 활용된 바 있다. 그러나 처음부터 명백했던 점은, 특히 내독간 경 계선에서 살인이 발생했던 경우에 피고인 없이는 재판이 열리지 못한다는 것이다. 따 라서 이를 통해 우선 알 수 있는 사실은 잘츠기터 자료 수집소의 주된 목적이 보복이 아니라 억제였다는 점이며, 두 번째로 이는 잘츠기터 자료 수집소를 통해 접근한 방식 의 이면에 놓여있는 정치적 리얼리즘이 지향하는 바를 알 수 있다. 즉 생각이 미치지 않는 무익한 유죄선고를 만들어 낼 의사가 존재하지 않는다는 점이다. 쓸모 없는 유죄 선고는 상황을 개선시키기 위한 하등의 변화도 이끌어 내지 못한 채 동독사람들의 반 감만 사는 결과를 초래했을 것이다. 이는 또한 1960년대 중반에 있었던, 후에 각각 폴 란드와 소련의 영토로 귀속되었던 독일 동쪽 지역에서 독일인들이 추방되는 과정에서 발생했던 대규모 인권침해사례들과 관련된 자료들을 수집하기 위한, 유사한 성격의 기 구를 설치하려는 계획이 실현되지 않은 배경과도 일맥상통한다. 9) 1989년 11월 베를린 장벽이 붕괴되면서 상황은 변했다. 특히 장벽 붕괴 이후 처음 6개월간 추가 증언들이 대폭 증가하였다. 이 시기에 동독 사람들은 매우 느리게 변화하고 있던 자신들의 사법 제도의 적법성에 관해 확신을 갖지 못하고 있었으며, 일종의 안정성 확보 차원에서 자 신들이 가지고 있던 증거를 잘츠기터 자료 수집소에 제공하였다. Ⅲ. 잘츠기터 중앙 인권침해사례 수집소와 긴장완화정책 1960년대에 전세계적으로 긴장완화정책이 시작되었을 당시에(예를 들면 미 소 간의 전화연결이 그 사례) 서독의 정통성 정책(서독은 자신이 독일제국을 잇는 유일한 합법정 부임을 역설했다.) 및 동독 고립정책에 대한 근본적인 의문이 자주 제기되기 시작했다. 그러나 실제로 대 동독정책 및 다른 사회주의 국가들에 대한 전반적인 정책 틀의 변화가 생긴 것은 사민당/자민당 연정이 들어서고 소위 동방정책이 시작된 1969년 이후이다. 10) 9) Kittel (2006) 참조 10) 그러나 그 이전에 긴장완화정책이 존재하지 않았다는 의미가 아니다. 1963년과 1966년 사이에 이미 4 차례에 걸쳐 동서 베를린간 통행증 협약에 관한 협상이 진행되었으며, 동독 정치범에 관한 프라이카우 프(Freikauf) 협상이 시작된 해도 1963년이다. 동방정책을 통해 새로워진 사항은, 독일연방공화국과 독 일민주공화국이 서로를 사실상 동등한 협상 상대자로 인정했다는 점이다.

11 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 년 3월의 에르푸르트 정상회동 및 상호협의를 통해, 분단되지 않은 독일 영토 전체 에 대한 영유권을 고수했던 프란츠-요셉 슈트라우스의 헌법소원에 대해 독일 연방 헌 법재판소가 합헌 판결을 내렸음에도 불구하고 실질적으로 동독을 인정하게 되었다. 내독간 경계선에서 명백하고 지속적으로 발생했던 인권침해와 이에 대한 독일연방 공화국의 지속적인 자료 수집활동은 긴장완화정책에 방해가 되었다. 동독은 무엇보다 자신들의 낙후된 경제체제와 동독주민들에게 매력을 지닌 서독으로 인해 년까 지 수백만 명의 주민들이 동독을 떠났다. 늦어도 장벽을 건설하는 시점에서 통일 및 이념통치에 대한 생각을 접게 된다. 이것이 공식화된 것은 1968년 개헌을 통해서이며, 통일이란 목표의식이 점차 희박해 지더니 1974년에는 통일이라는 개념 자체를 삭제해 버렸다. 1972년에 체결된 기본조약에는 동등한 권리에 기반을 둔 정상적이며 우호적인 상호 동반자 관계를 구축한다는 내용과 이를 위해 모든 국가들의 주권평등, 독립성 및 자립, 영토 불가침성 존중, 자결권, 인권 보장 등의 원칙을 목표로 명시하였다. 따라서 인권이 기본조약의 목표에 포함되기는 했지만, 동독은 독일민주공화국과 독일연방공화 국 간의 평등 및 자결권 조항을 불가침 원칙으로 해석하면서 자국의 인권상황에 대한 비판을 중단할 것을 요구하였다. 1980년 10월 13일에 국가 수장이었던 에리히 호네커는 1980/1981 사회주의 통일당 (SED) 당 강연회 개회사에서 서독 측에 대한 4가지 요구사항을 제시하였다. 이 요구 사항은 후에 게라(Gera) 요구사항 이라고 명명되었으며, 그 내용은 다음과 같다. 엘베 강의 경계를 강 중앙으로 확정한다. 잘츠기터 소재 독일민주공화국 무력범죄 자료 수집소를 폐쇄한다. 독일민주공화국 국적을 존중한다. 상설대표부를 대사관으로 전환한다. 상기 요구사항을 통해 동독이 보복을 목적으로 한 기구 로 규정짓고 그 활동은 독 일민주공화국에 대한 무례한 내정간섭 이라 여겼던 잘츠기터 수집소에 얼마나 큰 신경 을 쓰고 있었는가 하는 점을 알 수 있다. 그러나 이 사안과 관련해서는 1979년에 있었 던 소련군의 아프카니스탄 침공과 군비확장을 둘러싼 논란으로 인해 냉전구도가 또다 시 격화됨으로써 1981년에 헬무트 슈미트와 에리히 호네커가 쇼르프하이데에서 정상회 동을 가졌으나 별다른 진전이 없었다. 1982년 사민당-자민당 연합정권이 기민/기사당

12 10 통일과 법률 연합-자민당 연합정권으로 교체되자 사민당과 신생 좌파 녹색당의 대표자들은 점점 더 동독의 요구사항들을 충족시키기 위해 노력하였다. 이 과정에서 무엇보다도 잘츠기 터 자료 수집소에 대한 비판이 거셌다. 잘츠기터 자료 수집소는 연방 주들의 연합기구 로서 그에 따라 재정지원도 연방 주들이 분담하고 있었는데, 1984년에 연방의회 내의 사민당 교섭단체는 잘츠기터 자료 수집소가 쓸모 없는 과잉기구 라는 만장일치 의견을 제시하였으며, 1987년에는 사민당의 주요 정치인인 요하네스 라우가 주 총리로 재직 중인 노르트라인 베스트팔렌 주가, 연간예산이 250,000 마르크(1989년 기준)에 불과한 아주 작은 규모의 기구이기 때문에 예산상으로 전혀 부담이 되지 않음에도 불구하고, 잘츠기터 수집소에 대한 재정지원을 1988년부터 중단하겠다는 입장을 표명하였다. 불 과 1년 후에 동독이 붕괴되었고, 통일이 진행되기 시작하면서 사민당의 유력 정치인들 중 한 명이며, 두 차례나 연방총리 후보로 나섰던 한스-요헨 포겔은 잘츠기터 자료 수 집소에 대한 사민당의 입장이 옳지 않았다고 평가했다. 자료 수집소에 대한 동독 측의 비판은 명백하게 그 효과를 반증하는 증거였으며, 동 시에 흥미 있는 사실은, 동독이 자료 수집소에 대한 압력을 행사하여 폐쇄시키려고 시 도하였으나 해당 주제가 1969년부터 1982년까지 집권했던 사민당-자민당 연정과의 협 상 시에 그리고 1982년부터 집권했던 기민/기사당-자민당 연정과의 협상 시에도 긴장 완화정책의 약점으로 작용하지 않았다는 점이다. 서독과의 협상에서 동독에게 가장 직 접적이면서 시급한 목표로 작용한 것은 무엇보다도 경제적인 부분이었으며, 잘츠기터 의 폐쇄 요구는 다른 부분에서 양보를 이끌어 내기 위한 수사( 修 辭 )에 지나지 않았다. Ⅳ. 사법적 전환기 및 통일 이후 독일민주공화국의 불법행위 청산과정에서의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할 1989년 이후의 새롭고 민주화된 동독 시절과 1990년 10월 이후의 통일된 독일에서 과거에 있었던 인권침해사례들에 대한 기소를 하기 위한 증거의 출처가 되면서 잘츠 기터 자료 수집소는 다시 한 번 세간의 주목을 받게 되었다. 독일민주공화국과 그 정 권이 저지른 불법행위에 대한 기소에 있어서는 두 가지 원칙을 따랐다. 독일민주공화

13 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 11 국도 인권선언 및 국제인권협약을 지지하였기 때문에 정권의 법적 혹은 정치적 위임 가능성 여부와 관계없이 중대한 인권침해의 경우에는 기소하였다. 그러나 기득권 옹호 또는 승자의 재판 이라는 주장을 피하기 위해 기본적으로 서독 형법이 아닌 동독 형법 을 기소 근거로 삼았다. 공소시효규정(사회주의 정권 하에서 기소가 불가능했기 때문에 두 차례나 연장하였음)과 함께 이로 인해 실제로 기소된 경우는 현격하게 감소하였다. 불법 국가의 청산문제는 나치 불법행위의 청산과 관련하여 이미 중요한 사안으로 경험한 바 있다. 1946년에 이미 구스타프 라트브루흐는 다음과 같은 명제를 제시하였 다. 한 편으로 법적 안정성 측면에서 내용상으로 부당하고 목적에 부합하지 않는다 할 지라도 실정법이 정의에 우선하고, 다른 한 편으로 부당함이 '용인할 수 없는' 정도에 이르는 경우에는 상기 내용이 더 이상 적용되지 않는다(소위 不 容 命 題 ). 두 번째로 정 의를 추구할 시도조차 하지 않는 실정법이 존재한다면 그것은 단지 '옳지 않은'데만 그치는 것이 아니라 법이라고 조차 할 수 없다( 否 認 命 題 ). 이러한 라트브루흐의 명제 에 입각하여 나치의 불법행위에 대한 사법처리가 가능하였는데, 이는 궁극적으로는 일 정한 불소급 제한을 의미하였다. 1950년에 제정된 유럽 인권협약에서는 이와는 달리 법이 없으면 처벌도 없다(Sine lege nullam poenam) 는 원칙이 현격하게 약화되면서 국가 차원의 법규정이 미비한 경우에는 국제적인 법규정이 적용되도록 하였다. 독일민주공화국의 마지막 시기가 되면 이미 최소 200건에 달하는 국가 차원의 불법 행위 사례들에 관한 법률적 검토가 시작되는데, 특히 1989년에 있었던 지방선거 조작 이 그 대상이었다. 이 선거조작으로 인해 대규모 시위가 촉발되었으며, 급기야는 동독 의 붕괴로까지 이어졌다. 상기 검토는 권력남용 및 부정부패에도 해당되었다. 통일협약 8조에 따르면 독일민주공화국의 편입과 동시에 독일연방공화국의 형법이 독일 전 지 역에서 효력을 발생하는 것으로 규정되어 있다. 이전 동독 시절에 행해졌던 범행에 대 해서는 형사 시행법 315조 1항에 의거하여 형법 2조를 적용하는 것으로 하였는데, 이 에 따르면 해당 행위는 양측의 법규에 의거하여 처벌이 가능하여야만 하며, 처벌할 경 우에는 상대적으로 관대한 법규를 적용하도록 하였다(최대수혜원칙). 사법처리 대상 불법행위들은 다음과 같이 분류할 수 있다. - 내독간 경계선에서의 무력 불법행위 이 부분은 정치적으로 가장 큰 관심을 끌었던 논란과 소송의 대상이었다. 1961년 이

14 12 통일과 법률 후로 장벽은 한 편으로는 전세계적으로 그리고 독일 내에서 사회주의 불법정치의 상 징이 되었으며, 다른 한 편으로는 이러한 불법행위에 대한 도덕적인 책임소재가 누구 에게 있는가 하는 것이 핵심질문으로 부각되었다. 경계선에서 발포한 군인이 책임을 져야 하는가? 아니면 발포명령을 내린 사람의 책임인가? 이와 관련하여 총 3,000건 이상의 조사가 이루어 졌고, 457건의 소송이 진행되었으며, 그 중 230건이 유죄판결을 받았다. 재판은 발포명령 책임자들과 발포자들을 대상으로 진행되었으며, 명령을 내린 사람들의 책임과 명령 없이 불법적으로 발포를 한 사람들에 대한 개인적인 책임을 명 확하게 하였다. 발포명령의 승인이 슈타지 수장인 에리히 밀케를 비롯하여 정치적으로 가장 높은 위치에 있었던 4명의 피고인들, 즉 에리히 호네커, 하인츠 케슬러 장군, 에 곤 크렌츠, 귄터 샤보프스키와 관련된 주요 피소내용들 중 하나였다. 상위법을 고려할 때 발포명령 이행의 일반적인 위법성 여부는 논란의 여지가 있긴 하지만, 연방재판소 는 가벼운 형량 추천원칙에 의거하여 찬성의견을 표명하였다. 경고 없이 (다리를 향해 발포하는 대신) 치명적인 총상을 가하는 경우, 또는 희생자의 출혈상태를 방치하는 경 우와 같이 동독의 법규 또한 위반하는 경우에 대한 판결은 명백하였다. 그 밖의 불법행위들은 다음과 같다. 선거조작 법률 남용 밀고 국가보위부의 국내활동 구금시설에서의 부적절한 대우 국가차원의 조직적인 도핑(Doping)행위 권력남용 및 부정부패 기타 경제적 처벌행위 스파이 행위 기타(보안관련 분야) 11) 형법의 범주에 속하지 않는 법적 청산의 또 다른 분야로 미해결 재산문제가 있는데, 이는 불법적으로 몰수되었던 재산에 관한 문제이다. 실질적이고 중요한 문제로 동독의 불법행위에 대한 공소시효가 있는데, 이와 관련해 11) Marxen et al. (2007) 8쪽 참조

15 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 13 서는 형사 시행법(EGStGB) 315a조 및 3개의 시효 관련법에 따라 원칙적으로 독일통일 일인 1990년 10월 3일을 시효중단일로 정하였다. 이에 따라 공소시효 규정에 의거하여 불법행위에 대한 추적이 불가능해지는 것을 방지하도록 하였다. 스파이 사건을 제외하 고 총 약 100,000 건의 예비 소송절차가 시작되었으며, 이 중 1,286건만이 형사소송으로 진행되었고, 그 중 750건의 경우에 최종판결을 받았는데, 이 중 40건이 집행유예 없는 금고형을 선고받았다(Eppelmann 2007, 4쪽). 1,286건 중 36.6%가 사법적 남용사례에 해당되었으며, 23.9%가 경계선 관련, 13.9%가 비밀경찰에 의한 범죄행위, 7.7%가 죄수 들에 대한 부당행위(예: 고문) 그리고 6.5%가 선거부정과 관련된 경우였다. 기타 사례들 로는 예를 들면 도핑(스포츠)이나 경제범죄, 협박 등이 있다(Marxen et al. 28쪽). 석방 비율이 매우 높아서 30%가 넘었으며, 비밀경찰의 불법행위와 같은 경우에는 석방비율 이 47%를 웃돌았다(Marxen et al. 40쪽). 이를 통해 알 수 있는 사실은, 인권과 질서정 연한 형법이 형식상으로는 존재했지만 구체적인 매 사례마다 그것을 기록의 형태로 규 정해야만 하는 필요성이 부재한 상황에서 사법이 정치의 도구가 되어버린 체제에 법규 정을 적용한다는 것이 간단치 않다는 점이다. 죄인들 중에 단지 8명(1.5%)만이 5~10년 형을 선고 받았으며, 더 긴 형을 선고 받은 사람은 단 한 명도 없었다(Marxen et al. 45 쪽). 스파이 사건과 관련하여 1997년까지 7,099명이 기소되었으며, 그 중 4,171명이 구 동독 시민이었다(Marxen et al. 49쪽). 그러나 그 중에서 단지 12명의 구 동독 시민들과 19명의 기타 인원들(주로 서독 사람들)만이 1~2년 사이의 금고형에 처해 졌다. 이 숫자 들을 살펴보면 실제로 승자의 재판 의 징후를 찾아볼 수 없으며, 반대로 대규모로 불법 을 종용하고 명령했던 통치 엘리트들을 기소하는 데에는 종종 어려움이 더욱 컸던 사 실은 분통이 터지는 일이었다. 이로 인해 대어가 아닌 피라미만 고소하는 형국이었 다. 12) 이를 의도한 것은 아니었지만, 그것은 법률적으로 투명한 소송절차가 낳은 부작 용이었다. 복수의 형태로서 새롭고 정치화된 기소가 가지는 위험성은 너무나도 컸다. 그러나 동독 불법행위의 청산작업에 관한 논의가 이루어졌다. 동독 불법행위 희생자 들은 청산작업의 어려움과 이전 체제 기득권 세력들의, 예를 들어 새로 만들어진 사회 주의 통일당의 후속정당(처음에는 민사당, 현재에는 좌익당)을 통해, 재등장으로 인해 또다시 상처를 받았다. 이와 관련하여 저명한 동독 반체제 운동가들 중 한 명인 배르벨 12) 이는 특히 경계선에서의 사망 사례에서 문제가 되었다. 총격을 가한 개별 국경수비대 병사는 비교적 쉽게 밝혀낼 수 있었지만, 발포명령을 한 고위인사, 궁극적으로 사회주의통일당 정치국 수뇌부의 경우 에는 그렇지 않았다.

16 14 통일과 법률 볼라이는 다음과 같은 유명한 말을 하였다. '우리가 원한 것은 정의였지만, 얻은 것은 법치국가였다.' 한편 동독의 이전 지도층 인사들은 이는 정치적으로 완전히 예상 가 능한 일이었다. 자신들이 점령군의 사법체제에 내맡겨지게 되었다고 생각했다. 13) 이들은 나치 시대 이후와 마찬가지로 소위 법률 및 인도적 지원협회(GHR)를 조직하여 법률적으로 많은 성과를 올렸는데, 청산작업에 대해 상징적으로 의문을 제기한 것을 그 대표적인 사례로 들 수 있다. 이들은 특히 이전 정보부 직원들이 동독 시절 행했던 그들의 역할에 관해 공개하지 못하도록 방해하였는데, 종종 이루어진 법원의 협조에 따라 이러한 시도는 부분적으로 성공을 거두었다. 결국에는 형법이 사법적인 처리를 위한 수단으로서 제한적인 역할에 머무르게 된 상황을 받아들일 수 밖에 없었다. 정치 적, 역사적, 사회적 청산도 중요하면서 반드시 필요한 역할을 한다. 14) Ⅴ. 결론 : 한국을 위한 교훈은 존재하는가? 한국을 위해서 다음과 같은 생각을 해본다. 양국간의 비교작업은 조심스럽게 접근해 야만 하며, 그 성과를 적용할 때에도 서로 다른 상황을 반드시 고려해야만 한다. 이런 관점에서 다음과 같은 5개의 결론을 제시한다. - 체계적이며 국가적으로 인준한 상태에서 수집하는 인권침해사례는 사법적 요소를 지 니지만, 이는 정치적 측면에서 더욱 큰 의미를 지니며 인권정책의 중요한 요소이다. - 인권침해사례의 수집은 특히 동독 반체제인사들에게 매우 중요하였는데, 그 이유 는 그들이 그것을 통해 새로운 기준을 발견할 수 있었을 뿐만 아니라, 그로 인해 실제로 억압에 시달리는 일이 줄어들었기 때문이다. - 긴장완화정책이 인권침해사례 수집으로 인해 어려움을 겪긴 했지만, 불가능하게 된 것 은 아니었다. 내독간의 협상에 있어서 가장 중요했던 요소는 경제분야의 목표들이었다. - 사민당과 녹색당 그리고 자민당 일부에서 결정했던 동독 인권침해사례 수집 작업의 조기 포기는 실책으로 판명되었다. - 인권침해사례의 수집이 포괄적인 청산작업을 위한 충분한 토대를 제공하는 것은 아니 라는 사실을 숙지할 필요가 있다. 법치국가에서는 현실적인 한계를 지니는 것이 사실 이다. 따라서 더욱 중요한 것은 정치적, 역사적 그리고 사회적 측면의 청산작업이다. 13) Gesellschaft zur rechtlichen und humanitären Unterstützung (2003) 참조 14) 독일의 경우에 이 작업은 2회에 걸쳐 독일 연방의회 내 사회주의통일당 독재조사위원회에서 수행되었 으며, 그 이후에 연방 사회주의 통일당 독재청산재단이 설립되었다.

17 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 15 참 고 자 료 Ansorg, Leonore, PolitischeHäftlingeimStrafvollzugderDDR.DieStrafvollzugsanstalt Brandenburg (Political prisoners in the East German penal system. The penal institution Brandenburg), (Berlin: Metropol-Verlag, 2005). Detjen, Marion: Ein Loch in der Mauer. Die Geschichte der Fluchthilfe im geteilten Deutschland (München: Siedler, 2005). Eppelmann, Rainer, Zum Geleit (Foreword), in: Marxen, Klaus Gerhard Werle Petra Schäfter Die Strafverfolgung von DDR-Unrecht, Daten und Fakten (The prosecution of GDR injustice, data and facts), (Berlin: Humboldt-Universität zu Berlin/ Stiftung Aufarbeitung, 2007), pp Fricke, Karl Wilhelm. PolitikundJustizinderDDR.ZurGeschichtederpolitischenVerfolgung (PoliticsandJusticeinEastGermany.About the history of political persectution ), (Cologne: Verlag Wissenschaft und Politik, 1979). Gesellschaft zur rechtlichen und humanitären Unterstützung (2003), Siegerjustiz? Die politische Strafjustiz infolge der deutschen Einheit, Berlin: Kai Homilius Verlag. Grafe, Roman, DeutscheGerechtigkeit.Prozessegegen DDR-Grenzschützenundihre Befehlsgeber.(München:Siedler,2004). Grasemann, Hans-Jürgen Der Beitrag der zentralen Erfassungsstelle Salzgitter zur Strafverfolgung Beispiele menschlicher Schicksale (The contribution of the Salzgitter central registry for criminal prosecution examples), in: Friedrich Ebert Stiftung (ed), Die Kriminelle Herrschaftssicherung des kommunistischen Regimes der Deutschen Demokratischen Republik, Probleme der strafrechtlichen Verfolgung der Täter, Konsequenzen für den inneren Frieden des deutschen Volkes, 3. Bautzen-Forum der Friedrich-Ebert-Stiftung, Juni 1992, pp , in the internet: (file accessed October 1st, 2007). Hertle, Hans-Herrmann, - Gerhard Sälter. Die Todesopfer an Mauer und Grenze, Probleme einer Bilanz des DDR-Grenzregimes (The deaths at wall and border.

18 16 통일과 법률 Problems of the evaluation of the GDR border regime), Deutschland Archiv Vol. 39, no. 4, (2006).pp Kittel, Manfred Eine Zentralstelle zur Verfolgung von Vertreibungsverbrechen? Rückseiten der Verjährungsdebatte in den Jahren 1964 bis 1966 (A central agency fort the prosecution of crimes of explusion? Drawbacks in the debate about the limitation of crimes in the years between 1964 and 1966), Vierteljahreszeitschrift für Zeitgeschichte, Vol. 54, no. 2, pp Marxen, Klaus Gerhard Werle Petra Schäfter. Die Strafverfolgung von DDR- Unrecht, Daten und Fakten (The prosecution of GDR injustice, data and facts), (Berlin: Humboldt-Universität zu Berlin/ Stiftung Aufarbeitung, 2007). Pöschko, Hans H. (Hrsg.): Die Ermittler von Ludwigsburg. Deutschland und die Aufklärung nationalsozialistischer Verbrechen. Herausgegeben im Auftrag des Fördervereins Zentrale Stelle e.v., Berlin Radbruch, Gustav (1946), Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches Recht, in: Süddeutsche Juristenzeitung, Vol. 1 (1946) Nr. 5, S Sauer, Heiner Hans-Otto Plumeyer. Der Salzgitter Report (The Salzgitter report), (Esslingen: Bechtle, 1991). Seliger, Bernhard. Economic and political exchanges between East and West Germany and the role of the inner-german border perspectives for Korea, paper presented at the conference Peace on the Korean Peninsula and the role of North-South exchange on the local level, Research Council of Unification Affairs, Seokcho, (June 14th,2007),conferenceproceedings,pp Seliger, Bernhard - Jeong, Bok-Gyu (2008). Human rights violations in North Korea, rapprochement and effective détente the Salzgitter lessons, in: Korea Observer, Vol. 39, no. 1, pp Annette Weinke: Eine Gesellschaft ermittelt gegen sich selbst. Die Geschichte der Zentralen Stelle in Ludwigsburg , Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft 2008, ISBN

19 동독 인권 문제, 서독의 인권정책 및 통일 전후의 잘츠기터 인권침해사례 수집소의 역할과 성과 17 본 장은 부분적으로 Seliger/ Jeong (2008)의 내용을 포함하고 있음. Fricke의 개괄(1979) 참조, 사법체제와 연관된 정치적 박해 내용은 Ansorg (2005) 참조 잘츠기터 자료 수집소의 역사 및 업무와 관련해서는 Sauer/Plumeyer의 the best account (1991) 참조 루드비히스부르크 중앙 자료 수집소의 역사에 관해서는 Pöschko (2008), Weinke (2008) 참조 서독 연방체제에서 법률은 상당 부분 연방정부가 아닌 주 정부 소관업무이다. 경계선의 역사적 결과와 전개에 관해서는 Seliger (2007) 참조 내독간 경계선 희생자의 최종 숫자를 둘러싼 논란의 여지가 존재한다. Hertle/Sälter 논문 참조(2006) 정치적 박해사례에 관해서는 Grasemann (1992) 참조 Kittel (2006) 참조 그러나 그 이전에 긴장완화정책이 존재하지 않았다는 의미가 아니다. 1963년과 1966년 사이에 이미 4차례에 걸쳐 동서 베를린간 통행증 협약에 관한 협상이 진행되었으며, 동독 정치범에 관한 프라이카우프(Freikauf) 협상이 시작된 해도 1963년이다. 동방정책 을 통해 새로워진 사항은, 독일연방공화국과 독일민주공화국이 서로를 사실상 동등한 협상 상대자로 인정했다는 점이다. Radbruch (1946) 참조 Marxen et al. (2007) 8쪽 참조 이는 특히 경계선에서의 사망 사례에서 문제가 되었다. 총격을 가한 개별 국경수비 대 병사는 비교적 쉽게 밝혀낼 수 있었지만, 발포명령을 한 고위인사, 궁극적으로 사회 주의통일당 정치국 수뇌부의 경우에는 그렇지 않았다. Gesellschaft zur rechtlichen und humanitären Unterstützung (2003) 참조 독일의 경우에 이 작업은 2회에 걸쳐 독일 연방의회 내 사회주의 통일당 독재 조사 위원회에서 수행되었으며, 그 이후에 연방 사회주의 통일당 독재청산재단이 설립되었다.

20 연구논문(1) 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 -외국투자관계법체제를 중심으로- 요 약 문 배 종 렬 (한국수출입은행 선임 연구위원) 김정일시대 외국투자관계법체제를 중심으로 한 북한 개방법제의 변천사는 그 법적 근원인 헌법의 개정 동향을 기준으로 할 때 다음과 같은 3단계로 구분된다. 첫째는 1시행규정의 제정과 공포를 가속화하고, 2라진선봉지역에 국한되었지만 북한식 개혁법제를 제정 실행했으며, 3지적소유권 관련 법령을 정비하면서 경제특구실험을 했던 유훈통치기( ~ )였다. 둘째는 1라선 특구정책의 조정과 기존법제 를 재정비하면서, 2홍콩식의 신의주특별행정구 건설의 무산 이후 특정국 중심의 소 극적 외자유치정책을 견지했지만, 3남북 개방법제는 개성공단을 중심으로 그 법제 의 정비에 박차를 가했던 구조형성기( ~ )였다. 셋째는 1라진선봉지역 을 헌법에 규정된 특수경제지대로 격상시키면서, 2신의주, 황금평 등 北 中 간 국경지 역에 대한 연계개발체제의 구축을 모색하는 특수경제지대운영기( ~)였다. 북한의 개방법제인 외국인투자관계법체제의 주요특징은 1첫째, 그 체계와 구성이 헌법 제37조 외국인투자법 부문법으로 연결되는 구조속에서 부문법은 외국투자 기업관계법제도, 특수경제지대관계법제도, 부동산임대관계법제도, 외국투자기업 및 외국인세금관계법제도, 분쟁해결 기업해산 파산관계법제도, 기타 개별관계법제도 로 대별되며, 2둘째, 투자보호의 수준은 헌법적 담보가 아니라 외국투자관계법적 담보, 즉 부문법적 담보이고 국가의 민사재판면제에 대한 입장을 고려할 때 국유 화, 몰수 등에 대한 보호의 효과성이 취약하고, 3계약식 합영의 다양성 제한, 사 회주의경제관리체계의 영향력이 강한 합작방식 등으로 인하여 투자기업의 유형과 형태에 제약이 있으며, 4사회주의 노동공급체계가 유지되면서 노동력의 활용보다 는 특혜적인 세금제도에 중점을 둔 특수경제지대의 운영 등으로 요약된다.

21 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 19 그러나 당의 노선과 정책은 법령, 명령, 정령, 결정, 지시 등의 형태로 구현되며, 교시가 당정책화하고 그것이 법제화되는 메커니즘이 작동하고 있다는 북한의 법 현실을 감안할 때, 2010년 4월 천안함사건 이후 3차례의 北 中 정상회담과 그것의 결과물 중의 하나인 두 경제지대 공동개발 및 공동관리를 위한 조중공동지도위원 회 계획분과위원회의 조중 라선경제무역지대와 황금평경제지대 공동개발총계획요 강 은 향후 규정, 세칙의 형태로 법제화될 것이 예상된다. 북한과 중국은 동 요강에서 1두 경제지대에 노동시장을 마련하여 전체 종업원 을 대상으로 노동계약제를 실시하며, 2기업경영과정에서 노동력의 채용과 해고, 제품의 국내외 판매비율, 가격의 확정, 병합재조직, 파산, 청산 등의 행위는 기업이 시장원칙에 따라 자주적으로 결정하며, 3지대내 외국측 인원들에게는 자유롭고 원활한 고정통신, 이동통신망가입 등의 봉사를 제공하고, 4중국 국내의 무역화물 선이 라진항에 입항하여 중국 국내의 무역화물을 싣고 부리는 것을 허용함과 동시 에 중국 국내화물선들이 조선연해항로를 통과하도록 허용함으로써 중국 국내화물 과 대외무역화물의 통관에 편리를 제공하며, 5또한 특혜적인 세무, 토지, 금융(인 민폐 결제, 단독은행 설립 등의 허용), 투자보호(국유화, 몰수 금지) 정책 등을 새 로운 법제정을 통해 구현할 것을 상호 합의한 것으로 알려졌다. 주제어 김정일시대, 개방법제, 외국투자관계법체제, 남북법제, 헌법 제37조, 특수경제지대, 라선경제무역지대, 외국인투자법, 외국투자기업 目 次 Ⅰ. 문제의 제기 Ⅱ. 북한개방법제의 변천사 1. 유훈통치기( ~ ) 2. 구조형성기( ~ ) 3. 특수경제지대운영기( ~) Ⅲ. 북한 개방법제의 주요 특성 1. 외국투자관계법체계의 구성 2. 투자보호의 수준과 그 효과성 3. 투자기업의 형태와 유형 4. 특수경제지대 운영 Ⅳ. 맺음말

22 20 통일과 법률 Ⅰ. 문제의 제기 1990년대 초반 사회주의시장의 상실에 이은 김일성의 사망( )은 북한경제에 치 명상을 주면서 계획경제의 붕괴와 함께 대량아사로 귀결되었다. 삼년상 후 노동당 총비 서로 취임한 김정일은 경제정책의 기조를 이미 만연한 시장경제의 확대수용보다는 사 회주의 계획경제를 재건하는 방향으로 잡기 시작했다. 그러나 내부원천이 고갈된 북한 경제로서는 제한적 개혁 개방, 즉 시장경제와의 타협이 불가피했다. 내부개혁보다는 대 외개방을 중시하는 노선이 선택되면서 북한의 개방법제는 두 가지 큰 변화를 맞이하 게 되었다. 첫째는 경제특구제도에 대한 헌법적 뒷받침이었다. 1991년 12월 28일 정무원 결정 제74호로 라진선봉지구가 자유경제무역지대로 공포되었지만, 라진-선봉자유경제무역지 대의 창설과 운영의 기본 법적기초는 1993년 1월 13일 최고인민회의 상설회의결정으로 채택된 조선민주주의인민공화국 자유경제무역지대법이었다 15). 1992년 개정헌법 제37조 에 합영 합작의 근거규정이 마련된 것은 사실이나 특수경제지대와 관련된 명시적 언급 은 없었다. 그런데 1998년 개정헌법에서 특수경제지대에 관한 조항이 헌법 제37조에 삽입됨에 따라 북한 개방정책의 중핵인 특수경제지대는 그 창설과 운영에서 헌법적 기초를 획득하게 되었다. 둘째는 남북법제의 제정이었다. 1988년 노태우 대통령의 7 7선언 이후 남북경제교류 가 시작되었지만, 북한은 남한의 대북교역과 대북투자를 규율하는 법령을 제정 공포하 지 않았다. 그러나 북한이 금강산관광지구법( )과 개성공업지구법( )에 이어 북남경제협력법( 최고인민회의 상임위원회 정령 1182호)을 제정 함에 따라 남북경제교류는 제도화 공식화 단계로 진입하게 되었다. 그런데 남북법제의 제정에 있어서 주목할 사항은 그 헌법적 기초였다. 남북법제는 헌법 제37조 외국인 투자법 부문법과 규정으로 연결되는 외국투자관계법체계와는 달리 헌법 제9조 북 남경제협력법 부문법과 규정으로 연결되고 있다. 일례로 북한이 북남경제협력법은 사회주의헌법 제9조 16) 에서 규정한 자주, 평화통일, 민족대단결의 원칙에서 조국통일을 15) 김일성종합대학출판사, 라진-선봉자유경제무역지대 투자환경, 평양, 1995, 14면 16) 헌법 제9조 :조선민주주의인민공화국은 북반부에서 인민정권을 강화하고, 사상, 기술, 문화의 3대혁명 을 힘있게 벌려 사회주의의 완전한 승리를 이룩하며, 자주, 평화통일, 민족대단결의 원칙에서 조국통 일을 실현하기 위하여 투쟁한다.

23 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 21 실현할 데 대한 우리 국가의 기본혁명과업을 부문법적으로 전개하여 관철하기 위한 법 17) 이라고 규정하고 있는 것이 바로 그것이다. 2009년 4월 북한은 시장경제에 대한 통제정책과 北 中 경제협력을 강화하는 가운데 그 지도지침을 주체사상과 더불어 선군사상 을 추가하는 방향에서 또다시 헌법을 개정 하였다. 또한 라선경제무역지대법의 개정, 황금평의 2002년 7 1경제관리개선조치이 후 남한과의 경제협력을 중시했던 남방협력구도가 서서히 중국, 러시아 등 북방협력구 도로 바뀜에 따라 북한의 개방법제 중 외국투자관계법체계에 대한 관심이 다시 고조 되고 있다. 이러한 문제인식 하에 본고는 북한의 개방법제 중 외국투자관계법체제를 중심으로 그 변천사를 간략하게 정리하는 한편, 주요 특성을 고찰하여 북한 개방법제의 현 상태 를 분석 평가해 보기로 한다. 김정일 시대의 조작적 정의는 김일성 사망 이후부터 현재 까지이며, 북한문헌 분석을 주 연구방법으로 채택하였다. Ⅱ. 북한개방법제의 변천사 북한이 자본주의사회와 외국인투자기업을 창설 운영하기 시작한 것은 1980년대 중반 부터였다 18). 1984년 1월 26일 <남남협조와 대외경제사업을 강화하며 무역사업을 더욱 발전시킬데 대하여>라는 최고인민회의결정의 채택이 기폭제였다. 이 결정에 따라 북한 은 조선민주주의인민공화국 합영법( 최고인민회의상설회의결정 제10호), 합영 법시행세칙( 정무원결정 제14호), 합영회사소득세법시행세칙( 정무 원결정 제22호)을 승인 공포하였으나 외국인투자기업의 창설운영에 헌법적 기초를 부여 하지는 않았다. 북한의 개방법제가 처음으로 헌법적 뒷받침을 받게 된 것은 1992년 4월 9일 최고인 17) 정철원, 조선투자법 안내, 평양 : 법률출판사, 2007, 344면 18) 북한에서 외국투자관계법령의 효시는 1949년 12월 30일 내각비준 115호로 채택된 조선-쏘련해운주식 회사규정 이었다. 이는 북한과 소련간의 협정( : 조선-쏘련해운주식회사조직에 관한 협정)에 따라 1948년 12월 평양에 설립됐던 외국인투자기업의 효시였던 조선-쏘련해운주식회사(1948년 12월 평 양에 설립)의 활동을 뒷받침하기 위한 것이었다(김일성종합대학출판사, 앞의 책, 63면).

24 22 통일과 법률 민회의 제9기 제3차 회의에서 수정보충된 사회주의헌법이었다(<표 1> 참조). 국가는 우리나라 기관, 기업소, 단체와 다른 나라 법인 또는 개인들과의 기업 합영과 합작을 장려한다 는 조항(제37조)을 신설함에 따라 북한법령의 국제화는 탄력을 받게 되었다. 이후 두 차례 사회주의헌법의 수정보충( 최고인민회의 제10기 제1차 회의, 최고인민회의 제12기 제1차 회의)이 이루지면서 북한의 개방법제 정비는 그 구체화와 정비방향에 있어서 새로운 단계로 진입하였다. <표 1> 북한 新 舊 헌법의 주요 조항 비교(정치 경제부문) 제 1 장 정 치 제 2 장 경 제 1992년 4월 헌법 1998년 9월 헌법 2009년 4월 헌법 3조 : 주체사상이 지도적 지침 3조 : 좌동 3조 : 주체사상, 선군사상이 지 도적 지침 4조 : 주권은 로동자, 농민, 근 4조 : 주권은 로동자, 농민, 군 로인테리와 모든 근로인민 4조 : 좌동 인, 근로인테리와 모든 근로 에게 있음 인민에게 있음 29조 : 사회주의, 공산주의는 29조 : 사회주의는 근로대중의 근로대중의 창조적 로동에 29조 : 좌동 창조적 로동에 의해 건설(공 의해 건설 산주의 삭제) 37조 : 합영과 합작, 특수경제 37조 : 좌동 37조 : 합영과 합작을 장려 지대에서의 여러 가지 기업창 설운영을 장려 1. 유훈통치기( ) : 경제특구실험기 제1단계는 김일성 주석의 사망( )에서 1998년 9월 5일 헌법 개정까지로 3년 상, 즉, 김정일의 김일성유훈통치 가 중핵을 차지했던 경제특구실험기였다. 주지하다시피 북한은 1991년 12월 28일 정무원 결정 제74호로 라진-선봉지구를 자유경제무역지대로 선포하고 1992년 4월 9일 합영 합작을 장려하는 규정을 헌법에 신설하는 등 개방법제의 정비를 통해 외국인투자유치에 나섰지만, 법제의 제정이나 투자유치실적 19) 그 모두에서 19) 1994년 10월초 기준 라진선봉지역의 외자유치실적은 60여개 대표단의 지대방문, 6건의 투자계약, 약 10여 건의 투자의향서 체결이 전부였다(CPEEC, "Messages from the CPEEC of DPRK for the Participants of the Conference," A Paper Presented to the Conference on the Rajin-Sonbong Free Economic & Trade Zone of Organized by the European Community Chamber of Commerce in Korea, October 11, 1994, 6~7면).

25 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 23 성과는 미미했다. 그러나 1994년 관계부문일꾼협의회(6. 14.)와 경제부문책임일꾼협의회 (7. 6.)에서 지대건설에 박차를 가하라 는 김일성의 교시가 내려지고 20), 北 美 간에 제 네바합의( )를 통한 핵문제가 타결되면서 상황이 바뀌기 시작했는데, 동 시 기 북한 개방법제의 주요 특징은 다음의 몇 가지로 요약된다. 가. 시행규정의 공포 가속화 첫째는 시행규정 공포의 가속화였다. 김일성 사망 이전 북한은 외국인투자유치의 가 장 기본이 되는 합영법( ), 합작법( ), 외국인기업법( ) 등을 제정했 지만, 그것을 구체화하는 시행규정은 외국인기업법 시행규정( )을 제외하고는 마 련하지 못해 자유경제무역지대에 대한 실제적 투자유치가 쉽지 않았었다. 예를 들어 합영법 시행규정( ), 합작법 시행규정( ) 등이 정비된 것은 1995년 하반기 였고, 총 16개법과 41개 시행규정을 수록했던 대외경제협력추진위원회의 황금의 삼각 주 : 라진선봉법규집 1 8집 중 21) 3 8집(6개법과 37개 시행규정 수록)이 공포된 것도 년 기간이었다(<표 2>와 <표 3> 참조). <표 2> 특구시작기( )의 외국인투자법제 정비 구 분 일 반 투 자 유 치 관 련 11개 법(최고인민회의 상설회의 결정) (신규제정) -외국인투자법( 제17호) -합작법( 제18호) -외국투자기업 및 외국인세금법( 제26호) -외화관리법( 제27호) -토지임대법( 제40호) -외국투자은행법( 제42호) 8개 시행규정(정무원 결정) (신규제정) -외국투자기업로동규정( ) -외국투자기업 및 외국인 세금법시행규정 ( 제9호) -외화관리법시행규정( ), 20) 조선신보, (배종렬, 라진선봉지역 외자유치정책에 대한 평가 및 전망, 배종렬 박유환편 남북한 경제협력 ;발전전략과 정책과제, 한국수출입은행, 2000, 면에서 재인용). 21) 북한의 대외경제협력추진위원회는 11994년에 1권(7개법 수록), 2권(3개법과 4개 시행규정 수록), 3권 (1개법과 5개 시행규정 수록), 21995년에 4권(3개법과 1개 시행규정 수록), 31996년에 5권(2개법과 4 개 시행규정 수록), 6권(8개의 시행규정 수록), 7권(10개의 시행규정 수록), 41997년 8권(9개의 시행규 정 수록)을 발행했다.

26 24 통일과 법률 경 제 특 구 관 련 (수정보충) -세관법( 제7호, 제41호) -합영법( 제10호, 제44호) -민사소송법( 제18호, 제47호) (신규제정) (신규제정) -외국인기업법( 제19호) -자유경제무역지대 외국인출입규정( 자유경제무역지대법( 제28호) 제75호) -자유경제무역지대 외국기업상주대표사무 소에 관한 규정( 제8호) -외국인기업법시행규정( 제13호) -자유무역항규정( 제20호) -자유경제무역지대 외국인 체류 및 거주규 정( ) 출처: 1대외경제협력추진위원회, 황금의 삼각주 : 라진선봉법규집 1~8집, 평양, 1994~1997, 2법률출판사, 조선민주주의인민공화국 법전(대중용), 평양, 2004, 3법률출판사, 조선 민주주의인민공화국 법규집(외국투자부분), 평양, 2006 등 참조. <표 3> 유훈통치기( )의 외국인투자법제 정비 구분 11개 법(상설회의 결정) 33개 시행규정(정무원 결정) 일 반 투 자 유 치 관 련 (신규제정) -공증법( 제51호) -대외경제계약법( 제58호) -보험법( 제52호) -대외민사관계법( 제62호) -출입국법( 제68호) -바다오염방지법( 제99호) -무역법( 제104호) -상표법( 제106호) -발명법( 제112호) -공업도안법( 제117호) (무수정공포) -환경보호법( 법령 제5호)* (신규제정) -토지임대법 시행규정( ) -외국투자은행법 시행규정( 제48호) -합영법 시행규정( ) -합작법 시행규정( ) -외국인투자기업 부기계산규정( ) -외국인투자기업 명칭제정규정( ) -외국인투자기업 등록규정( ) -외국투자은행 부기계산규정( ) -외국인투자기업 부기검증규정( ) -외국기술도입규정( 제45호) -토지건물의 출자규정( 제63호) -임대토지부착물의 이전보상규정( 제64호) (신규제정) -자유경제무역지대 세관규정( 중앙인민 위원회 정령) -자유경제무역지대중계짐임자대리업무규정( )

27 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 25 경 제 특 구 관 련 주* : 1995년에 무수정하여 개방법령으로 공포. 출처 : 상동. -자유경제무역지대 건물양도 및 저당규정( ) -자유경제무역지대 가공무역규정( ) -자유경제무역지대 외국인투자기업 공인조각 및 등록규정( ) -자유경제무역지대 공업지구 개발 및 경영규정 ( ) -자유경제무역지대 광고규정( ) -자유경제무역지대 국경검역규정( ) -자유경제무역지대 중계무역규정( ) -자유경제무역지대 화폐유통규정( ) -자유경제무역지대 경계통행검사규정( ) -자유경제무역지대 자동차등록규정( ) -자유경제무역지대 청부건설규정( ) -자유경제무역지대 관광규정( ) -자유경제무역지대 가격규정( 제46호) -자유경제무역지대 기업소관리운영규정( 제55호) -자유경제무역지대 외국투자가대리인규정( ) -자유경제무역지대 통계규정( 제19호) -자유경제무역지대 가내편의봉사업규정( 제20호) -자유경제무역지대 조선원대부규정( 제21호) -자유경제무역지대 국내투자기업 창설 및 운영규정 ( 제23호) 나. 북한식 개혁법제의 제정과 실행 둘째는 조심스럽지만 시장메커니즘을 일부 수용하는 북한식 개혁법제의 제정과 그 정책의 실행이었다 22). 예를 들어 1북한 기관 기업소와 외국투자기업에 대해 기업활동 과 관련된 광고를 허용한 자유경제무역지대 광고규정( ), 2지대에 독자적 환율 체계의 도입을 시사한 23) 자유경제무역지대 화폐유통규정( ), 3시장가격의 일부 22) 북한은 1997년 6월 l일부로 변동환율제의 실시, 자영업(가내편의봉사업)의 허용, 국영기업 및 지방기관 소유기업의 독립채산제 전환가능 등의 개혁조치를 시행하였다. 23) 화폐유통규정 제13조(조선원과 외화의 교환비률은 지대외화관리기관이 정한다. 지대외화관리기관은 외화에 의한 수요와 공급을 접근시키는 원칙에서 환률을 변동시켜 조정할 수 있다)와 14조(지대외화관 리기관이 정한 환률은 지대안에서만 효력을 가진다) 참조.

28 26 통일과 법률 적용과 지대당국의 가격제정권(대중필수소비품 등)을 허용한 자유경제무역지대 가격규 정( ), 4지대특성에 맞는 독립채산제의 확대를 언급한 자유경제무역지대 기업소 관리운영규정( ), 5합영 합작기업에 대한 북한 기관 기업소의 출자질서를 규정 한 자유경제무역지대 토지, 건물의 출자규정( ), 6급양, 가공 및 수리수선, 판 매와 수매, 위생편의, 여인숙 등의 업종에서 개인들의 시장경제활동의 양성화를 규정한 자유경제무역지대 가내편의봉사업규정( ), 7북한 기관 기업소가 지대에 투자기 업(지사, 대리점, 출장소 포함)을 창설할 수 있도록 허용한 자유경제무역지대 국내투자 기업 창설 및 운영규정( ) 등이 바로 그것이었다. 이는 라진선봉지역에 특별한 법질서를 도입하겠다 는 북한의 공언이 어느 정도 현실화된 것이었지만, 헌법적 뒷받침을 받는 수준은 아니었다. 다. 지적소유권 관련 법령정비 셋째는 지적소유권과 관련된 법령의 정비였다. <표 3>에서 보는 바와 같이 1997년 상반기를 끝으로 개방법제와 관련된 시행규정의 제정은 더 이상 이루어지지 못했다. 이는 두 가지 상황 전개가 영향을 미쳤던 것으로 판단된다. 하나는 동아시아 금융위기 였고, 다른 하나는 김정일 체제의 공식화, 김대중 정부의 등장 등 남북한 정치기상도의 변화였다. 1997년 상반기 이후 모두 5개의 법이 제정되었는데, 관심을 끄는 것은 상표 법( ), 발명법( ), 공업도안법( ) 등 지적소유권과 관련된 개방법제였 다. 특히, 상표법의 제정은 자유경제무역지대 광고규정( )과 더불어 자본주의식 기업활동의 맹아가 될 수 있다는 점에서 주목되었다. 2. 구조형성기( ) 제2단계는 1998년 9월 5일 헌법개정에서 2009년 4월 9일 헌법개정까지로, 공식 등장 한 김정일체제의 특성이 법제에 반영되면서 북한 개방법제의 골격이 마련되었던 구조 형성기였다. 동 시기는 새로운 개혁 개방 가능성의 시사와 경제특구에 대한 헌법적 뒷 받침으로부터 시작되었지만, 외국자본의 전반적 유치에는 소극적 입장이 견지되었다. 반면, 남한자본을 비롯한 특정국 자본의 유치에 중점을 두었으며, 특히 2002년 7 1경제 관리개선조치 이후에는 보다 전향적인 개방 실험이 행해졌다.

29 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 27 가. 라선 특구정책의 조정과 기존 법제의 재정비 첫째는 특구정책의 조정을 포함한 기존 법제의 대대적 정비였다. 북한은 1998년 9월 헌법개정에서 1생산수단의 소유주체에 사회단체 추가(20조), 2개인소유 허용범위의 확대(24조), 3원가, 가격, 수익성 같은 경제적 공간의 활용(33조), 4특수경제지대 창 설(37조) 등을 규정함에 따라 24) 공식 등장한 김정일 체제의 새로운 개혁 개방실험에 대한 기대감이 증대되었지만, 그 첫 단추는 기존 개방법제의 정비로부터 시작되었다. 우선 1998년 12월에서 1999년 3월 기간 중 라진선봉자유경제무역지대 가 라선경제 무역지대 로 바뀌면서 25) 외국투자관계법의 모법에 해당되는 외국인투자법을 비롯한 주 요 외국투자관계법의 대부분이 수정보충되었다. 예를 들어 1999년 2월 26일자로 수정 된 개방법은 외국인투자법, 합영법, 합작법, 외국인기업법, 라선경제무역지대법, 토지임 대법, 외국투자은행법, 대외경제계약법, 외국인투자기업 및 외국인세금법, 외화관리법, 무역법, 상표법 등이었다. 1998년 12월에서 1999년 3월 기간 수정된 대외민사관계법 ( ), 바다오염방지법과 공업도안법( ), 출입국법과 세관법( ), 보험법( ), 환경법( ), 발명법( ) 등을 합칠 때 기존 공포 된 22개법 중 민사소송법과 공증법을 제외한 20개법이 모두 수정보충되었다. <표 4> 구조형성기( )의 외국인투자법제 정비* 구분 8개 법(상임위원회 정령) 33개 시행규정(내각결정) 일 반 투 자 유 치 관 련 (신규제정) -대외경제중재법( 제875호) -외국인투자기업파산법( 제1504호) -가공무역법( 제1978호) (신규제정방식으로 공포) -외국인투자기업명칭제정규정( 제21호) -외국인투자기업등록규정( 제29호) -외국인투자기업로동규정( 제40호) -합영법시행규정( 제19호) -합작법시행규정( 제18호) 24) 윤대규, 북한사회의 변천과 헌법의 변화, 2009년 북한헌법 개정과 북한체제 변화 국가안보전략연구 소 주최 세미나, , 23~26면 참조. 25) 라선지대의 법적 지위의 변경은 1999년 2월 26일자로 발생했다. 그러나 1998년 9월 라선시에서 열렸 던 라진선봉국제투자설명회에서 북한 대외경제협력추진위원회의 리경일 부위원장이 라진선봉지대를 자유경제무역지대가 아닌 라선선봉경제무역지대로 명명함에 따라 당시에 이미 라선시의 법적지위가 변경된 것으로 추정되었다(배종렬, 라선선봉지역 외자유치정책에 대한 평가 및 전망, 배종렬 박유환 편, 남북한 경제협력 ; 발전전략과 정책과제,한국수출입은행, 2000, 351면 참조).

30 28 통일과 법률 -저작권법( 제2141호) -컴퓨터쏘프트웨어보호법( 제3831호) -원산지명법( 제3964호) -외국투자기업등록법( 제1530호) -외국투자기업회계법( 제2037호) -외국인기업법시행규정( 제60호)* -외국인투자기업최신기술도입규정( 제44호) -외화관리법규정( 내각결정 제20호) -외국투자기업 및 외국인세금법시행규정( 제39호) -외국투자기업회계검증규정( 제49호) (수정보충) -외국투자은행법시행규정( , 제58호) (신규제정) -외국인투자기업재정관리규정( 제91호) -외국투자법률사무소설립운영규정( 상임위원회 정령 제751호) 경 제 특 구 관 련 (신규제정) (신규제정방식으로 공포) -신의주특별행정구기본법( ) -라선경제무역지대 중계짐임자대리업무규정( 제27호) -라선경제무역지대 통계규정( 제19호) -라선경제무역지대 외국인출입 및 체류규정( 제8호) -라선경제무역지대 관광규정( 제33호) -라선경제무역지대 세관규정( 제52호) -라선경제무역지대 외국기업상주대표사무소규정 ( 제61호) -라선경제무역지대 중계무역규정( 제62호) -라선경제무역지대 청부건설규정( 제59호) (신규제정) -라선경제무역지대 외국인투자기업재정관리규정 ( 제35호) -라선경제무역지대 벌금규정( 제67호) 주 * : 2006년 말 이후 법제의 제정공포 동향은 정확하지 않으며, 외국인기업법( 수정보충)과 외국인기업법 시행규정( 수정보충)은 2004년 말 외국인기업의 설립이 전체지역으로 확대되면서 특구법이 아닌 일반투자법으로 분류. 출처 : 1대외경제협력추진위원회, 법규집(외국투자관계 1, 2), 평양, 2001, 2법률출판사, 조선민주주의인민공화국 법전(대중용), 평양, 2004, 3법률출판사, 조선민주주의인 민공화국 법규집(외국투자부분), 평양, 2005, 2006 등 참조.

31 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 29 다음은 시행규정의 공포방식이었다. 시행규정의 정비는 1999년 3월부터 시작되었는 데, 기존 법령의 수정보충이 아니라 신규 법령을 제정하는 방식으로 시행규정이 공포 되었다. 기존 41개 시행규정(일반투자 관련 14, 경제특구 관련 27) 중 일반투자 관련 10개 시행규정과 경제특구 관련 9개 시행규정, 도합 19개의 시행규정만 개방법제로 분 류되었다. 19개 시행규정 중 외국투자은행법 시행규정만 수정보충되었고, 나머지 법령 은 일부 통폐합, 명칭변경 등을 거쳐 모두 신규제정방식으로 발표되었다(<표 4> 참조). 나. 신의주특별행정구의 무산과 소극적 외자유치정책의 시동 둘째는 신의주특별행정구 건설의 실패와 그에 따른 투자유치정책의 전환이었다. 개 방법제의 제정에서 새로운 흐름이 등장하기 시작한 것은 2002년 7 1경제관리개선조치 이후였다. 북한은 임금, 환율, 물가 및 가격체제의 개선 등을 골자로 하는 대내적 경제 개선조치 이후 신의주특별행정구기본법의 제정( )을 통하여 신의주의 홍콩식 개발을 대외적으로 천명했다. 2001년 1월 김정일의 중국 상해방문 26) 이후 표면화된 신 의주특별행정구는 일국양제 를 채택하고 있는 중국의 홍콩, 마카오와 유사한 모델로 그 골자는 동 지역에 입법 사법 행정권을 부여하고 법률과 제도는 향후 50년간 변경 되지 않는다는 것이었다. 그러나 획기적인 개혁 개방구상이었던 북한의 신의주개발이 중국의 반대로 실패하면서 27) 북한의 외국자본 유치정책은 소극적 태도를 견지하게 된다. 그렇지만, 세 가지 변화가 주목되었다. 구분 2004년 6월 법전 2006년 3월 증보판 2008년 8월 증보판 대상시기 2004년 6월까지 ~ ~ 수록법률 112개 <표 5> 북한의 대중용 법전의 발간 동향 47개(신규채택 15개, 수정보충 32개) 분 량 1,095쪽 525쪽 633쪽 53개(신규채택 19개, 수정보충 34개) 출처 : 법률출판사, 대중용 법전 2004년, 2006년, 2008년 또는 장명봉, 북한의 법전발간 지 속과 최근 법제동향, 2010년 남북법제연구보고서(Ⅱ), 법제체, 2010, 182~212면 참조. 26) 북한 김정일은 그의 비공식 중국방문에서 변하지 않는 것은 황하강뿐 이라면서 세계가 놀라운 시선으로 바라보고 있는 상해는 천지개벽되었다 고 언급해(조선중앙통신, 김정일 총비서께서 중화인민공화국을 비 공식방문하시였다, ) 개혁 개방에 부정적인 자신의 기존입장에 변화가 있을 것임을 시사했다. 27) 신의주특별행정구기본법은 북한이 2004년에 발간한 대중용 법전에 수록되지 않았다.

32 30 통일과 법률 하나는 대중용법전의 발간이었다. 북한은 2004년 처음으로 대중용 법전을 발간하였 고, 2006년과 2008년에는 그 증보판을 내었다(<표 5> 참조). 대중용법전의 발간은 사 회주의법치국가건설 28) 이라는 각도에서 이루어졌던 것으로 추정되지만, 개방법제가 같 이 수록되었다는 점에서 북한법령 국제화의 의미 있는 진전이었다. 사실 그동안 북한 투자에 관심을 가지고 있던 외국투자가의 입장에서 볼 때 북한투자의 가장 큰 애로사 항 중의 하나는 사전에 볼 수 있는 북한의 내부관련법과 개방법제를 입수하기가 어렵 다는 것이었다. 다른 하나는 회계법제의 정비였다. 북한은 라진선봉 자유경제무역지대를 건설할 당시 만 해도 외국인투자기업 부기계산규정( ), 외국투자은행 부기계산규정( ), 외국인투자기업 부기검증규정( ), 등을 제정했지만 회계계산, 회계분석, 회 계검증 등과 같은 자본주의식 용어를 받아들이지 않았다. 변화의 흐름은 2003년부터 발 생하기 시작했다. 외국인투자기업에는 적용되지 않는 법이었지만 5장(회계법의 기본, 회 계계산, 회계분석, 회계검증, 회계사업에 대한 지도통제) 48조로 규정된 회계법( 정령 제3628호)의 채택이 바로 그것이었다. 경영회계와 종합회계로 나누어진 29) 동법 의 등장 이후 북한은 2004년 외국투자기업 회계검증규정을, 그리고 2006년에는 외국투 자기업 회계법을 제정 공포하였다. 마지막은 중국자본 유치정책의 태동이었다. 북한이 유럽자본유치를 겨냥했던 30) 신의 주개발을 사실상 포기한 것은 2004년 8월이었다 31). 이후 외국인투자법( )을 필두로 외국인기업법, 합영법, 합작법 등( )을 수정보충하면서 중국의 대북투 자를 유치하는 방향으로 선회하기 시작했다. 이러한 북한의 의사결정은 중국의 11호문 28) 김정일의 사회주의법치국가건설론은 당의 령도 밑에 법을 가지고 나라를 다스리는 것 이다(진유현, 사회주의법치국가건설에 대한 주체의 리론, 김일성종합대학학보 : 력사 법학, 제51권 제1호, 2005, 김일성종합대학출판사, 47면). 29) 경영회계에는 경영활동에 대한 회계가, 종합회계에는 지방회계, 부문회계, 금융회계, 중앙회계가 속하 며(법 제3조), 경영회계계산은 독자적으로 경영활동을 하는 기관, 기업소, 단체가(법 제11조), 지방회계 계산은 지방재정기관이(법 제12조), 부문회계계산은 해당중앙기관이(법 제13조), 금융회계계산은 은행 기관과 보험기관이(법 제14조), 중앙회계계산은 중앙재정기관이 한다(법 제15조). 30) EU기업의 대북진출에 대해서는 배종렬, 북한의 외국인투자 실태와 평가 : EU와 중국 기업의 대북진 출을 중심으로, 수은북한경제, 2008년 가을호, 43~70면 참조. 31) 남문희, 북한 신의주 특구개발 올스톱, 시사저널, 및 東 アシア 貿 易 硏 究 會 北 朝 鮮 經 濟 改 革 の 中 核 新 義 州 特 區 の 開 發 斷 念 ( 東 京 新 聞 11 月 7 日 ), 東 アシア 經 濟 情 報 No. 137, 2004 年 11 月 号, 15면.

33 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 31 건 발표( ) 32), 김정일 방중( )에 따른 후속조치 33) 등 당시 중국의 동북삼 성개발에 대응하는 측면이 강했지만 외자유치의 중점을 중국자본에 둔 것은 아니었다. 달리 말해 북한의 외국인투자가 유럽과 중국이 양분하는 구조로 전개된 것이 바로 그것 이었다. 외국투자관계법의 수정보충에서 특기할 만한 것은 외국인기업은 정해진 지역에 창설운영할 수 있다 는 외국인투자법 제3조였다. 이로서 라선지역에 한정되어 있던 외국 인기업의 설립지역이 다른 지역으로 확대될 수 있게 되었다 34). 다. 경제특구의 확대와 남북법제의 정비 그렇지만, 이 시기 가장 큰 변화는 경제특구의 확대와 이에 따른 남북법제의 정비였 다. 신의주특별행정구건설에 대한 북 중간 불협화음 이후 북한이 자본유치의 중점을 외 국이 아니라 남한에 두기 시작하면서 북한개방법제의 중심이 남북법제로 이동된 것이 었다. 2002년 11월에는 금강산과 개성특구법을, 2003년 4월부터는 개성과 금강산특구에 대한 시행규정을 제정한 것이 바로 그것이었다. 그리고 2005년 7월 6일 최고인민회의 상임위원회 정령 제1182호로 북남협력법이 제정되면서 민족내부거래원칙에 따른 남북 법제의 중요 골격은 완성되게 되었다. 예를 들어 개성공업지구의 경우 1기업창설 부동산관련 8개 준칙(기업창설 운영, 부 동산등록, 부동산집행, 지적, 토지계획 및 이용, 하부구조시설관리, 건축물의 분양, 신 탁), 2건축관련 1개 준칙(건축)과 6개 지침(건축세부, 건축물의 구조, 건축물의 설비, 건축물의 피난 및 방화구조, 설계서작성, 건설사업자 선정), 3안전관리 관련 5개 준칙 (가스안전관리, 건설안전관리, 노동안전, 소방, 전기안전), 4보건 위생 환경 관련 5개 준 칙(대기환경관리, 식품위생 및 전염병예방, 수질환경관리, 폐기물관리, 소음진동관리)과 32) 2002년 11월 중국은 공산당 제16차대표대회에서 동북지구 등 노공업기지의 조속한 조정과 개조를 지 지한다 는 원칙적 입장이 담긴 보고서를 채택했는데, 2003년 10월에는 당중앙과 국무원 명의로 이를 구체화하는 11호 문건(중공 중앙 동북지구 등 노공업기지 진흥전략실시에 관한 의견)을 발표했다. 이후 중국정부차원에서 대북진출을 총괄하는 대북투자자문회사 북경화려경제문화교류유한공사가 설 립( )되고, 국무원 국가발전개혁위원회 산하에 진흥동북 영도소조판공실이 설치( )되었다 (배종렬, 북중경제관계의 특성과 변화전망, 수은북한경제, 2006년 겨울호, 63~64면 참조). 33) 김정일 방중시 중국 온가보(원자바오) 총리는 중국정부는 중국기업이 북한측과 다양한 형태의 호혜 협력을 행할 것을 적극 장려한다 고 천명했다(배종렬, 위의 논문, 64면). 34) 자세한 사항은 배종렬, 북한의 외국인투자법제 : 역사적 전개와 그 특성, 수은북한경제, 2006년 봄호, 40~44면 참조.

34 32 통일과 법률 1개 지침(폐수종말처리시설 비용부담), 5외화관리 광고 자동차 관련 3개 준칙(외화관 리, 광고, 자동차등록)과 2개 지침(야외광고물기준, 자동차등록번호부여와 자동차등록번 호판부착 및 봉인), 6일반관리 관련 8개 준칙(수수료징수, 주요물자관리, 주차장관리, 통계자료, 기업책임자회의 조직 운영, 석유판매업, 준칙 제 개정절차 및 공포, 출입증발 급), 7기업회계 감정평가 회계검증 관련 3개 기준(기업회계, 감정평가, 회계검증)과 1 개 준칙(회계검증) 등 도합 31개 준칙과 9개 지침, 그리고 3개 기준을 마련하면서 헌법 제9조 북남경제협력법 개성공업지구법 개성공업지구 시행규정 개성공업지구 사업준칙(지침, 기준 포함)으로 이어지는 법령체계가 완비되었다. 구 분 법(상임위원회 정령) 시행규정(상임위원회 결정) 일반투자 북남협력법( ) 유치관련 경 제 특 구 관 련 <표 6> 남북투자법제 정비 동향( ~ ) 금강산관광지구법 ( ) 개성공업지구법 ( ) 개발규정, 기업창설운영규정( ) ; 관리기관설립운영 규정, 세관규정, 출입 체류 거주규정( ) ;외화관리 규정, 광고규정, 로동규정( ) ; 부동산규정( ) 개발규정, 기업창설운영규정( ) ; 세금규정, 로동 규정( ) ; 세관규정, 관리기관설립운영규정, 출입 체류 거주규정( ) ; 외화관리규정, 광고규정( ); 부동산규정( ) ; 보험규정( ) ; 회계규정, 기업 재정규정( ) ; 회계검증규정( ) ; 검역규정 ( ) ; 자동차관리규정( ) ; 환경보호규정 ( ) 3. 특수경제지대운영기( ) 제3단계는 2009년 4월 9일 헌법개정 이후로 구조형성기에 태동했던 북한의 선군경제 건설론, 즉, 핵 미사일 등 대량살상무기중시정책이 北 美 간 마찰에 이어 南 北 간 마찰로 비화되면서 경제협력을 중심축이 남방이 아니라 북방으로 이전되면서 北 中 경제협력을 뒷받침하기 위한 외국투자관계법의 재정비가 이루어지는 시기이다. 현재 법규의 제정 과 수정보충이 이루어지고 있는 단계라 그 특성을 정리하기는 시기상조이나 지금까지 진행된 상황을 토대로 잠정적으로 정리하면 다음과 같다.

35 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 33 가. 특수경제지대의 운영 첫째는 특수경제지대의 운영이었다. 1998년 9월 헌법개정에서 헌법 제37조에 특수경 제지대가 명문화되었지만, 북한은 외국투자를 대상으로 특수경제지대를 명확하게 운영 하지는 않았다. 북한 최초의 특구였던 라선경제무역지대의 법적지위는 특혜적인 무역 및 중계수송과 수출가공, 금융, 봉사지역 으로서 공화국의 일정한 령역 이라고 규정되 어 엄밀한 의미에서 특수경제지대는 아니었다. 그러나 2010년 1월 27일 최고인민회의 상임위원회 정령 제583호로 수정보충 35) 된 라선경제무역지대법 제2조는 라선경제무역 지대는 특혜적인 무역 및 투자, 중계수송, 금융, 관광, 봉사지역으로 선포한 조선민주주 의인민공화국의 특수경제지대이다. 라선경제무역지대에는 조선민주주의인민공화국의 주권이 행사된다 고 규정하여 특수경제지대의 설치 운영을 명문화하였다 36). 이는 김정일의 라선시 현지지도( ), 라선시의 특별시 승격( 최고 인민회의 상임위원회 정령) 등의 후속조치적 성격을 가지고 있었으나 근본적으로는 2009년 8월 30일 중국 국무원이 장길도 개발개방선도구를 위한 중국의 두만강구역 합 작개발 규획 요강( 以 長 吉 圖 爲 開 發 開 放 先 導 區 的 中 國 圖 們 江 區 域 合 作 開 發 規 劃 綱 要 ) 을 국가전략으로 정식 비준한 것이 결정적이었다. 특히 2009년 10월 5일 중국 공산당 중앙위원회 정치국 상무위원인 온가보( 溫 家 寶 )총리가 북한 김정일을 예방하고 北 中 경 제협력의 강화를 천명함에 따라 장길도와 라선시를 연계개발하는 문제가 北 中 간 현안 사업으로 부상하기 시작했다 37). 2011년 10월 현재 북한의 특수경제지대의 운영에서 주목되는 것은 다음 두 가지였 다. 하나는 라선시를 특별시로 하며, 내각과 해당기관들은 이 정령을 집행하기 위한 실무적 대책을 세울 것 이라는 최고인민회의 상임위원회 정령이었다. 이 정령에 따라 라선시가 도당급으로 격상되면서 라선특별시장의 對 中 지위는 기존의 연변조선족자치 35) 1993년 1월 31일 최고인민회의 상설회의 결정 제28호로 채택된 라선경제무역지대법은 1999년, 2002년, 2005년, 2007년, 2010년 모두 5차례 수정보충되었다. 36) 조선사회과학원 법률연구소의 한 학자는 특수경제지대를 해당나라가 일정한 지역에 구획을 갈라놓고 거기에만 적용되는 법과 규정들을 제정 공포함으로써 출입 및 경제무역활동 등 여러 측면에서 특혜와 편의가 보장되는 지역 이라 설명했다(김신호, 조선민주주의인민공화국에서 외국투자법률환경의 재정 비에 대하여, 2010년 두만강학술논단논문집, 연변대학두만강학술논단조직위원회 주최 두만강학 술논단 ~2. 연길, 367면). 37) 배종렬, 중국의 장길도 개발계획과 북중경협의 향방, 평화재단 제38차 전문가포럼, , 6~10면.

36 34 통일과 법률 주의 시장급에서 주장을 뛰어넘어 중국의 성장급으로 급부상하게 되었다. 다른 하나는 라선경제무역지대법과 그 시행규정의 향후 수정보충 방향이었다. 앞으 로 北 中 간 협의를 통해 구체화되겠지만, 2010년 1월 법개정에서 주목되는 부분은 1 법의 사명이 지대의 효과적 관리운영에서 지대의 개발과 관리운영사업의 개선으로 개 정된 것(제1조), 2투자분야(공업, 농업, 건설, 운수, 통신, 과학기술, 관광, 유통, 금융 같은 여러 분야)와 장려부문(첨단기술 및 과학연구, 하부구조건설, 국제시장에서 경쟁 력이 높은 제품의 생산)이 명시된 것(제3조), 3 합영, 합작, 단독투자 에서 직접투자나 간접투자와 같은 여러 형식 으로 바꾸어 투자형식의 유연화가 추구된 것(제4조), 4기 술기능실습을 위해 노동력의 해외파견이 가능하게 된 것(제16조), 5공업구, 농업구, 과학기술구, 가공무역구 등 특수경제구의 운영이 천명된 것(제20조), 6외국투자기업 종업원의 월로임 최저기준이 라선시인민위원회와 해당기관의 합의하에 정하도록 된 것(제24조), 7국가가 특별히 장려하는 부분에 대한 소득세율이 10%로 규정된 것(제39 조) 등이었다 38). 나. 北 中 간 국경지역 연계개발체제의 구축 둘째는 北 中 간 국경지역 연계개발체제의 구축을 위한 법제의 정비였다. 주지하다시 피 북한 김정일은 천안함사건( ) 이후 39) 3차례의 北 中 정상회담( , , )을 통해 북한 동북부의 라선특별시와 서북부의 황금평 위화도를 중국과의 공동 개발에 합의하였다. 전자는 길림성의 장길도(장춘-길림-도문)개발과, 후자는 요령성의 요령연해경제벨트 40) 와 연계개발되는데, 이는 개성, 금강산 등 기존의 남방개발정책에 38) 배종렬, 라선특별시 지정배경과 개발과제, 수은북한경제, 2010년 여름호, 10 13면 참조. 39) 천안함사태에 대해 한국정부는 5.24 대응조치를 취했는데, 그 주요내용은 1북한선박의 남측해역 운항 불허(제주해협 포함), 2남북교역(일반교역과 위탁가공교역) 중단, 3남한주민의 방북불허(개성공단과 금강산지구 제외)와 접촉제한, 4북한에 대한 신규투자불허(진행사업의 투자확대도 금지, 개성공단도 포함되며 체류인원은 축소 운영), 5대북지원사업 원칙적으로 보류(영유아 등 취약계층에 대한 순수 인도적 지원은 유지) 등이었다. 40) 2009년 7월 1일 중국 국무원은 료령연해경제대발전규획( 遼 寧 沿 海 經 濟 帶 發 展 規 劃 ) : 요령연해경제 벨트 을 국가전략으로 정식 비준하였다. 그 경제발전전략의 핵심은 1핵 1축 양익모델 로 대련을 핵 으로, 대련-영구-반금은 주축으로, 반금-금주-호로도 발해연안(발해익)과 대련-단동-황해연안(황해익) 은 양 날개로 한다는 구상인데, 요령성 발전개혁위원회 조희정 부주임은 그 전략적 의의를 1북방연 해지역의 발전수준을 한 단계 진전시키고, 2중국 동북지역과 환발해지역을 상호 융합시키는 한편, 3동북아지역 국가간 경제협력의 확대라고 언급하였다.

37 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 35 서 북방개발정책으로의 전환을 의미하는 것이었다. 2011년 10월 현재 황금평 라선특구 합작개발을 위한 양해각서의 체결( ), 황금평 위화도 경제지대를 내옴에 대하여 정령 발표( ), 경제지대착공식 개최( ) 등이 진행된 정도로 아직 관련 법제의 공포가 이루어지지는 못했다. 두 경제지대 공동개발 및 공동관리를 위한 朝 中 공동지도위원회 계획분과위원회의 의 朝 中 라선경제무역지대와 황금평경제지대의 공동개발총계획요강 에 의하면 황금평 지역은 1중심(상업센타건설, 중조공동시장으로 시작) 4단지의 산업공간(1소프트웨어 의 정보산업, 2아리랑 등 문화공연을 포함하여 쇼핑 등 관광문화산업, 3 우량품종육 성, 채소 과일 화초 등 현대시설농업, 4피복가공업)을 배치하고, 기초시설은 단동과 연 계하여 개발(단동에서 전력공급, 단동 대동항 및 단동공항 활용 등)한다는 것이다. 그 리고 라선지역은 1대 4편 10구역의 산업배치 구상하에 4편, 즉 라진-선봉-웅상-굴포에 이르는 연해복도형식의 산업대(1대)를 형성해 라진의 4대 공업단지(1창고보관 및 물류, 2장비제조, 3첨단기술, 4피복 및 식료가공), 선봉의 4대 공업단지(1원자재공업, 2방 직피복, 3장비제조, 4농수산물가공), 웅상의 종합목재가공단지, 굴포의 현대적 고효율 농업시범구 등 10구역을 개발하고, 기초시설은 1중추(라진, 선봉, 웅상) 3방향(북: 중 러, 남:청진, 동:동해) 5통로(훈춘, 도문, 하싼, 청진의 육상통로와 동해의 해상통로)로 구축한다는 것이었다. 그런데 중국의 장길도와 북한의 라선특별시 연계개발에 있어서 주목되는 하나는 길 림성해관이 공고( )한 국내무역화물다국수송 제도였다. 이 제도에 따라 중국은 2011년 1월 중국 훈춘의 석탄(1만 7천 톤)을 나진항을 경유 상해 포동항으로 수송하는 대외통로를 개척했는데, 이는 북한 북부항만을 수출입항이 아니라 중국 내항화를 추진 하는 조처였다. 국내무역화물다국수송(길림성해관공고 2010년 49호) 은 국내무역화물이 국내의 한 통상구에서 출발하여 국외를 경유한 뒤 국내의 다른 항구로 운송하는 방식 으로 특정요건이 갖추어질 경우 수출입화물이 아닌 국내화물로 간주하는 제도이다. 현 단계 그 요건은 1훈춘권하통상구에서 출경하여 나진항에서 환적작업을 한 후 상해나 영파항을 통해 입경하며, 2국외 환적은 중국운송기업이 나진항에 임대하여 운영하고 있는 전용부두에서 진행하고, 3취급화물은 석탄으로, 4길림성세관에 기 등기된 기업 으로 제한되며, 4중국 국적선을 이용해야 가능하다는 것 등이었다.

38 36 통일과 법률 Ⅲ. 북한 개방법제의 주요 특성 1. 외국투자관계법체계의 구성 헌법 제37조를 바탕으로 하는 북한의 외국투자관계법은 조선민주주의인민공화국 외 국인투자법은 외국투자관계의 기본법"이라는 외국인투자법 제1조 41) 가 시사하듯이 외 국인투자법을 기본법으로 하고 있으나 그 부문법의 구성체계를 명확하게 보여주지는 못했다. 예를 들어 1)1995년 대외경제협력추진위원회 42) 는 1헌법 제37조와 기본법전인 외국인투자법, 2기업형태를 통한 외국투자의 실현을 직접적으로 담보해주는 여러 속 법, 3자유경제무역지대 법과 규정의 체계로 분류하였고, 2)2007년 정철원 43) 은 부문법 의 체계를 중심으로 1외국투자기업창설운영제도, 2외국투자기업 및 외국인세금제도, 3특수경제지대관리운영제도, 4부동산임대제도, 5분쟁해결과 기업해산 및 파산제도, 6세관법, 환경보호법, 민사소송법, 상표법 등과 같이 외국투자관계법과 관련을 맺고 있지만 독자적인 법부문을 이루는 기타 법제도의 체계로 구분하였고, 3)2009년 림영 찬 44) 은 1외국인투자법을 기본법으로 하고 그에 기초하여 제정된 2투자계약관계법, 3외국투자기업관계법, 4외국투자은행관계법, 5특수경제지대관계법, 6부동산임대관 계법, 7외국투자기업 및 외국인세금관계법, 8외국투자분쟁해결관계법 등으로 구성된 다고 보았고, 4)2011년 전경진 45) 은 1외국투자의 기본원칙을 규제한 헌법 제37조, 2 외국투자관계의 기본법인 외국인투자법, 3외국투자의 직접 투자실현을 담보하는 법과 규정인 부문법으로서 외국투자기업관계법, 4특수경제지대관계를 규제하는 법과 규정 인 부문법으로서의 외국투자의 활성화를 촉진하는 법제도, 5부동산임대관계를 규제하 는 법과 규정인 부분법으로서의 외국투자활동조건보장을 위한 법제도, 6외국투자기업 및 외국인세금관계를 규제하는 법과 규정인 부문법으로서의 외국투자활동 조절통제를 위한 법, 7외화관리법, 대외경제중재법과 같이 개별적인 법규범을 포함하고 있는 41) 전경진, 공화국외국투자관계법체계에 대한 리해, 정치법률연구, 2011년 제1호(루계 제33호), 평양, 42면. 42) 김일성종합대학출판사, 라진-선봉자유경제무역지대 투자환경, 평양, 1995, 62 68면. 43) 정철원, 앞의 책, 54 57면. 44) 림영찬, 조선민주주의인민공화국에서 외국투자를 위한 법률적 환경에 대하여, 사회과학원학보, 2009년 제1호(루계 제62호), 30면. 45) 전경진, 앞의 논문, 42 43면.

39 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 37 법과 규정의 체계로 분류하였다. 상기분류를 전제로 할 때 북한의 외국투자관계법체계는 헌법 제37조 외국인투자법 부문법으로 연결되는 구조 속에 부분법은 외국투자기업창설운영제도인 외국투자기 업관계법제도, 외국투자활성화촉진제도인 특수경제지대관계법제도, 외국투자활동조건 보장제도인 부동산임대관계법제도, 외국투자활동조절통제제도인 외국투자기업 및 외국 인세금관계법제도, 외국투자활동조정정리제도인 분쟁해결 기업해산 파산관계법제도로 나누어지며, 독자적 법체계를 가지고 있으나 외국투자의 모법인 외국인투자법을 지원 하는 기타 개별관계법제도로 정리된다(<표 7> 참조). <표 7> 북한 외국투자관계법체계의 구성 헌법 제37조 기본법 외국인투자법 부문법의 구성 분 야 주요 관련법과 규정 예시 합영법과 시행규정, 합작법과 시행규 정, 외국인기업법과 시행규정, 외국투 자은행법과 시행규정, 외국인투자기업 명칭제정규정, 외국인투자기업등록규 외국투자기업관계법제도 정, 외국인투자기업로동규정, 외국인 (외국투자기업창설운영제도) 투자기업재정관리규정, 외국인투자기 업회계검증규정, 외국인투자기업최신 기술도입규정,외국투자법률사무소설립 운영규정 특수경제지대관계법제도 라선경제무역지대법과 시행규정 (외국투자활성화촉진제도) 부동산임대관계법제도 토지임대법 (외국투자활동조건보장제도) 외국투자기업 및 외국인세금관계법제도 (외국투자활동조절통제제도) 분쟁해결 기업해산 파산관계 법제도 (외국투자활동조정정리제도) 외국투자기업 및 외국인세금법과 시행 규정 외국인투자기업파산법, 대외경제계약법, 대외경제중재법, 대외민사관계법 기타개별관계법제도 (외국인투자법지원제도) 외화관리법과 시행규정, 세관법, 환경 보호법, 민법, 민사소송법, 발명법, 공 업도안법, 상표법, 원산지명법, 기타 관련법

40 38 통일과 법률 여기서 외국투자기업관계법제도는 투자관계를 규제하는 투자 및 기업창설제도, 기업 관리운영과 관련한 노력관리제도, 재정관리제도, 보험제도, 결산 및 분배제도, 수출 및 판매제도 등 외국투자기업의 창설운영과 관련된 여러 가지 제도로 구성되는데 그 중 핵은 합영법과 시행규정, 합작법과 시행규정, 외국인기업법과 시행규정, 외국투자은행 법과 시행규정이며 1외국인투자기업명칭제정규정, 2외국인투자기업등록규정, 3외국 인투자기업로동규정, 4외국인투자기업재정관리규정, 5외국인투자기업회계검증규정, 6외국인투자기업최신기술도입규정, 7외국투자법률사무소설립운영규정 등이 여기에 속하는 것으로 판단된다. 특수경제지대관계법제도는 지대관리운영제도, 무사증에 의한 외국인출입 체류 거주, 통화 및 금융제도, 보세제도, 특혜관세제도 등 여러 가지 제도로 구성되는데, 현재는 라선경제무역지대법과 그 시행규정(외국기업상주대표사무소, 중계무역, 중계짐임자대리 업무, 청부건설, 통계, 외국인투자기업재정관리, 외국인출입 및 체류, 세관, 관광 등)이 나 2011년 6월 정령으로 발표된 황금평 위화도 경제지대 가 구체화되면 상당한 변화가 있을 것으로 전망된다. 그리고 1부동산의 임대, 양도 및 저당, 임대료 및 사용료, 최소 및 반환 등 외국투 자의 활동조건을 보장하고 있는 부동산임대관계법제도에는 최장 50년까지의 토지임대 를 규정한 토지임대법이, 2기업소득세(법인세), 개인소득세, 재산세, 거래세, 영업세, 지방세 제도 등을 규정해 외국투자활동을 조절통제할 수 있는 외국투자기업 및 외국 인세금관계법제도에는 외국투자기업 및 외국인세금법과 그 시행규정이, 3계약, 중재, 재판, 파산 등 외국투자활동을 조정 정리할 수 있는 분쟁해결 기업해산 파산관계법제도 에는 외국인투자기업파산법, 대외경제계약법, 대외경제중재법, 대외민사관계법이, 4무 역, 세관, 환경보호, 민사거래, 지적소유권 등 독자적 법체계를 가지고 있으면서 외국인 투자법을 지원하는 기타 개별관계법제도에는 외화관리법과 시행규정, 세관법, 환경보호 법, 민법, 민사소송법, 발명법, 공업도안법, 상표법, 원산지명법, 그리고 북한에 의해서 개방법제로 분류된 여러 법이 포함되는 것으로 보인다.

41 김정일시대 북한 개방법제의 특성에 관한 일 고찰 투자보호의 수준과 그 효과성 김일성종합대학의 강정남 교수에 의하면 북한 외국투자보호제도의 기본내용은 외국 투자보호에 대한 담보방식과 관련된 것 과 법적 담보내용에 관한 것 의 두 가지였다. 먼저 담보방식은 공화국 영역 안에 투자한 외국투자가들의 재산이나 재산권을 보호할 것을 사회주의헌법에서 규제 하고 있는 헌법적 담보방식과 외국투자관계법에서 규제 하고 있는 외국투자법적 담보방식이 있는데, 북한은 헌법적 담보와 외국투자법적 담보 의 두 가지 방식을 모두 적용하였다. 그렇지만, 국가는 우리나라 기관, 기업소, 단체와 다른 나라 법인, 개인들과의 기업합영과 합작, 특수경제지대에서의 여러 가지 기업창설 운영을 장려한다 는 헌법 제37조의 조항과 같이 헌법의 규제방식이 직접규제방식이 아 니라 해석적용을 목적으로 한 간접규제방식이라는 것이었다. 반면 중국은 헌법 제18조 에서 외국의 법인이나 기타 경제조직은 중국의 법과 규정에 따라 중국에 투자하고 경 제활동을 할 수 있으며, 이들의 합법적인 권리와 이익은 중화인민공화국의 법적보호를 받는다. 고 규정해 직접규제방식을 채택했다 46). 그리고 법적 담보내용은 외국투자가들이 투자한 재산에 대한 몰수 및 국유화금지에 대한 담보 와 외국투자가가 투자한 원금과 그로부터 취득한 합법적인 리윤과 로임에 대한 송금담보 로 구성되는데 47), 이에 대한 보장은 1외국인투자법 제19조(투자재산의 보호)와 제20조(리윤과 기타 소득의 국외송금), 2외화관리법 제29조(외국투자가의 리 윤 기타 소득금의 반출)와 제30조(외국인의 로임과 기타 합법적으로 얻은 외화의 반 출) 등에서 보는 바와 같이 모두 외국투자관계법에서 규제하는 방식이 채택되었다. 이 와 같이 투자보호의 주요내용이 모두 헌법적 담보가 아니라 외국투자관계법에서 규정 하고 있는 방식을 김혁준은 부문법적 담보방식 이라고 정의하면서 헌법적 담보에 비 해서 구체적이고 명백하지만 상대적 안정성은 약하다 고 언급하였다 48). 여기서 하나 특기할 것은 외국인투자기업에서 일하는 외국인의 경우에는 국가외화관리기관의 승인 이 없는 한 60%까지만 송금할 수 있다는 제한송금제도의 채택이었다(<표 8> 참조). 46) 강정남, 공화국 외국투자보호제도의 기본내용, 김일성종합대학학보: 력사법학, 2003년 제49권 제4호 (루계 제360호), 50면. 47) 위의 논문, 51~52면. 48) 김혁준, 쌍방투자협정은 국제투자를 보호하고 장려할 목적으로 체결된 국가들사이의 합의, 정치법 률연구, 2010년 1호(루계 제29호), 45면.