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서원 진
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1 서 평 21세기 글로벌 세력균형과 미국의 역할 미국의 세기는 끝났는가 / 정은숙

3 21세기 글로벌 세력균형과 미국의 역할 미국의 세기는 끝났는가 정 은 숙 * Joseph S. Nye, Jr., Is the American Century Over? (Cambridge: Polity Press, 2015) 미국의 세기는 끝나지 않았다 는 완곡( 婉曲 )한 설명 한반도 지정학의 한계를 벗을 수 없는 우리에게 글로벌 세력균형과 미국의 역할 에 대한 조셉 나이 (Joseph S. Nye)의 분석과 대안을 살피는 일은 단순한 지적 관심이상의 것이다. 우리가 사는 이 시대를 혹자는 미국의 쇠퇴기, 혹은 미-중 G2시대 혹은 중국의 세기 라 하지만 나이는 그렇지 않다고 완곡하게 답한다. 1941년 시작된 미국의 세기는 적어도 향후 30년 이어져 최소 100년간 유지된다는 것이다. 나이의 2015년 발간서적 Is the American Century Over? 만큼 간결하며 정점을 찌르는 책이 있을까. 출판사(Polity Press)의 권유로 과거 20여년 자신의 방대한 연구들을 한권의 짧은 책으로 정리한 것이다. 그가 축척해온 이론과 해박한 지식 을 이 신간을 통해 너무 쉽게 얻는 것은 아닌지 미안한 마음조차 든다. 1964년부터 하바드 대학교에서 국제정치학을 가르쳐온 나이는 (현, 명예교수) 내년이면 80세 가 된다(1937년생). 신자유주의의 대가라 꼽히는 그의 집필서 대부분은 20세기와 21세기를 가로질러 국제정치학도들의 교과서가 되어왔다. 나이는 카터 및 클린턴 국가전략 2016년 제22권 1호 * 세종연구소 수석연구위원

우리가 사는 이 시대를 혹자는 미국의 쇠퇴기, 혹은 미-중 G2시대 혹은 중국의 세기 라 하지만 나이는 그렇지 않다고 완곡하게 답한다. 1941년 시작된 미국의 세기는 적어도 향후 30년 이어져 최소 100년간 유지된다는 것이다. 나이의 2015년 발간서적 Is the American Century Over?

4 146 국가전략 2016년 제22권 1호 행정부에서 정부요직을 짧게 거친 바 있으며, 오바마 정부는 그를 외교정책위원회 위원으로 임명했다. 클린턴정부가 그의 소프트 파워 개념을 높이 평가했다면, 오 바마정부에서 힐러리 클린턴 국무장관은 소프트 파워와 하드 파워의 적재적소 배 분을 함의하는 그의 스마트 전략 을 미국 외교정책 키워드중 하나로 사용한 바 있다. 나이는 이 책에서 진정한 미국세기의 출범은 1941년 F. 루즈벨트 대통령의 2차 대전 참전결정에서 찾는다. 미국은 19세기말 이미 세계경제의 1/4을 차지, 세계 최대 경제국이 됐지만 이 힘을 글로벌 세력균형에 활용하지는 않았던 것이다. 1941년을 기점으로 미국은 건국이후 최초로 명실공히 고립주의를 걷어내고 대서 양 넘어 전쟁에 참가한 것이다. 나이는 더하여 전후 트루만 대통령의 해외 상주군 배치결정도 똑같이 중대한 의미를 갖는다고 본다. 1947년 그리스와 터키에 영국이 약해서 더 지원할 수 없게 되자 미국이 대신했고, 1948년 마샬플랜을 출범시켰으 며, 1949년 NATO를 창설하고 1950년 유엔군을 이끌어 한국전에서 싸웠다. 이러 한 행동은 소련 봉쇄전략의 일환이었고 그 유산으로 현재 미군은 유럽, 일본, 한국 등 전세계에 남아있게 된 것이다. 1991년 마침내 미-소 양극체제 붕괴로 미국이 유일한 초강대국으로 남아 실질적으로 이제는 미국만이 글로벌 차원의 군사력 투 사가 가능한 나라가 됐다. 그러나 나이는 헤게모니 (hegemony)는 모호한 신화일뿐 미국의 세기를 정의 하는 데에는 부적절한 개념으로 본다. 미국이 세계경제의 1/2을 차지했던 종전전 후 15년 ( )을 그나마 미국의 헤게모니 기간이라 할 수 있겠지만, 심지어 이때도 미국은 원하는 것을 얻는데 종종 실패했음을 상기시칸다. 예컨대, 헝가리, 체코슬로바키아 저항에 대한 소련의 탄압, 카스트로의 쿠바장악 등을 막지 못했다 는 것이다. 그래서 헤게모니 대신 나이는 상대적 탁월성 을 내포하는 primacy 혹은 preeminence 를 선호한다. 이점은 연구자로서 나이의 세심성과 인간 나이의 조심스런 성품이 읽혀지는 대목이다. 미국의 세기는 끝났는가에 답하기 위해 나이는 7개 소주제들을 실타래처럼 풀어 간다. 국제정치이론과 역사적 사례, 군사, 경제, 문화, 지정학이 어우러진 향연이 다. 1. 미국세기의 출현, 2. 미국이 쇠락하는가, 3. 도전과 상대적 쇠락, 4. 중국의 부상, 5. 절대적 쇠락: 미국이 로마와 같은 전철을 밝을까?, 6. 힘의 전이과 글로벌 복합성 을 끝으로 나이는 7. 미국의 정책대안으로 스마트 전략 을

나이는 더하여 전후 트루만 대통령의 해외 상주군 배치결정도 똑같이 중대한 의미를 갖는다고 본다. 1947년 그리스와 터키에 영국이 약해서 더 지원할 수 없게 되자 미국이 대신했고, 1948년 마샬플랜을 출범시켰으 며, 1949년 NATO를 창설하고 1950년 유엔군을 이끌어 한국전에서 싸웠다.

5 21세기 글로벌 세력균형과 미국의 역할 147 제시한다. 조심성과 겸손한 태도 를 견지해야 한다는 자기경고와 함께 그는 향후 수십년 (적어도 2041년까지) 미국이 글로벌 힘의 균형에서 지난 1941년이후 그랬던 것처 럼 중심에 서 있을 것이라는 예측을 내놓는다. 비록 지금보다 더 복잡한 세상 에 서 미국의 힘이 지금보다 덜 탁월 할 수 있겠으나 미국의 세기에 종말이 오지는 않을 것이라 예측한다. 군사는 물론 경제, 인구, 지리 등 모든 측면에서 미국의 견고한 힘의 원천을 소상히 설명함으로써 독자들은 미국의 글로벌 세력균형에서의 중심성을 받아 들이게 된다. 이 책의 매력은 책전체를 통해 막연히 미국의 탁월성 을 믿어온 독자들에게는 훌륭한 설명양식을, 반대로 미국의 쇠락을 예견해온 독자 들에게는 스스로의 생각을 재고하게 하는 기회를 제공한다. 더하여 나이는 미국 국내변수 및 리더쉽의 정책선택 등 역기능 가능성과 도전에 대해서도 경고를 아끼 지 않는다. 즉, 현상에 대한 분석에서 시작하지만 위정자들에 대한 경종을 아끼지 않으면서 책을 마무리 한 것이다. 요컨대, 그의 연구결과가 결코 미국 지상주의 신념에 경도된 것이 아님을 알 수 있다. 미국세기가 중국의 도전으로 인한 상대적 쇠락으로 종말을 맞을 것 같지 않다 세계은행 발표대로라면 이미 2014년 구매력 (PPT) 기준 중국의 GDP가 미국을 앞선다(18조 달러 대 17.4조). 그러나 글로벌 세력균형에서 힘의 3박자 는 나이에 게 있어 정교한 공식이다. 즉, 경제, 군사, 소프트 파워 이 세 요소를 종합적으로 볼 때, 미국의 세기의 끝났다고 할 수 없다는 것이다. 더구나 GDP, 그것도 구매력 지수에 입각한 GDP는 경제력 지표중 하나일 뿐이다. 나이는 중국을 제외하면 유럽, 일본, 러시아, 인도, 브라질, 누구도 경제, 군사, 소프트 파워 측면에서 미국의 세기를 종식시키기에는 역부족이라 생각한다. 즉, 중국만이 잠재적으로 미국에 필적할 만한 국가 임을 인정한다. 즉, G2개념의 일 정부분 수용이다. 그래서 나이는 이 책자에서 별도의 장을 마련, 중국의 경제, 군 사, 소프트 웨어를 분석했다(4장. 중국의 부상 ). BRICS내 중국은 거인이다. 비록 개인당 GDP는 러시아, 브라질만 못하지만 경제는 나머지 국가의 합과 같고 최대 병력과, 국방비, 경제성장율, 인터넷 사용자를 자랑한다. 7% 경제성장을 계속하면 십년내 경제규모가 두배가 된다. 그럼에도 나이는 21세기가 중국의 것이라 주장한

이 책의 매력은 책전체를 통해 막연히 미국의 탁월성 을 믿어온 독자들에게는 훌륭한 설명양식을, 반대로 미국의 쇠락을 예견해온 독자 들에게는 스스로의 생각을 재고하게 하는 기회를 제공한다. 더하여 나이는 미국 국내변수 및 리더쉽의 정책선택 등 역기능 가능성과 도전에 대해서도 경고를 아끼 지 않는다.

6 148 국가전략 2016년 제22권 1호 Niall Ferguson과 일정정도 다른 입장을 취한다. 1) 첫째, 국가경제의 구성 과 정교화 측면에서 중국이 미국과 동등한 힘을 갖기 위해서는 갈 길이 멀다고 본다. 또한 모든 경제가 그랬듯 중국경제도 발전후 어느 시점 둔화될 것이라 본다. 그런가 하면 그간은 권위주의로 경제성장이 가능했지만 장차 정치가 경제의 발목을 잡을 지도 모른다고 본다. 둘째, 중국경제가 성장하는 한, 국방비도 증가할 것이다. 2010년이후 중국은 매 년 공식국방비 10%이상 증대를 꾀하고 있다. 한때 기술적으로 비정교한 지상군 위주의 대소련 방어목적의 대규모 인민해방군이 오늘날 보다 현대적 군으로 변화 를 모색, 동아시아에서 미국의 개입을 억제하는 데에 초점을 두고 있음은 인정한 다, 그럼에도 나이는 글로벌 군사비용중 중국은 11%, 미국은 39%를 차지하는 점 에 비추어 2050년쯤 비슷해질 것이라 본다. 또한 첨단무기도 현재 미국이 적어도 10:1로 우세하다고 본다. 나아가 나이는 중국은 동맹, 해외기지, 장거리 병참, 원정 대 등이 없지만 미국은 10여개 외국기지에 24만명을 주둔시키는 등 잇점이 크다고 본다. 셋째, 나이는 소프트 파워는 그 3요소, 즉, 문화, 정치적 가치, 외교정책 이 포괄작동해야 하는데, 중국의 경우 그 효능이 크지 않다고 지적한다. 정부차원에 서 인권상황과 무관히 아프리카, 남미 등에 수십억 달러를 투여한다던지 공자를 아이콘화하고 있지만 그 성과가 제한적이라 본다. 예컨대 2008년 북경올림픽으로 제고된 소프트 파워가 직후 국내인권운동가 탄압으로 역풍을 맞았고, 필리핀에 공자학원을 세웠지만 남중국해 갈등으로 무의미해졌다. 더구나 나이는 자신이 당 초 말한 소프트 파워는 미국에서처럼 상당부분이 시민사회 및 사부문에서 자기반 성과 창의적 재능들이 결합해 발생하는 것이었으나 중국은 민족주의적 관점, 그것 도 당의 통제하 이루어지는 소프트 파워라는 점에서 차별성을 지적한다. 요컨대, 그의 생각속에 글로벌 차원의 중국부상이 미국세기의 종말을 의미하기 에는 너무도 긴 프로세스가 남아있다. 나이는 오히려 투키디데스의 말대로 고대 스파르타가 아테네의 부상을 두려워한 결과 펠로폰네소스 전쟁이 발발해던 것처럼 중국을 너무 두려워하면 자기실현될 수 있다고 경고한다. 1) Niall Ferguson, When China Rules the World: The End of the Western World and a Birth of a New Global Order, 2 nd ed. (Penguin Books, 2012).

한때 기술적으로 비정교한 지상군 위주의 대소련 방어목적의 대규모 인민해방군이 오늘날 보다 현대적 군으로 변화 를 모색, 동아시아에서 미국의 개입을 억제하는 데에 초점을 두고 있음은 인정한 다, 그럼에도 나이는 글로벌 군사비용중 중국은 11%, 미국은 39%를 차지하는 점 에 비추어 2050년쯤 비슷해질 것이라 본다.

7 21세기 글로벌 세력균형과 미국의 역할 149 미국세기가 미국 스스로의 절대적 쇠락으로 종말을 맞을 것 같지 않다 외부세력의 도전에 의한 것이 아니라면 미국 스스로의 절대쇠락으로 미국의 세 기가 종말을 고할 것인가? 고대로마 말기처럼 미국인들이 자국문화와 제도에 자 신감을 잃고, 엘리트의 부패가 증대되고 경제성장에 실패할 것인가? 나이의 답은 그럴 수도 있지만 그 가능성은 크지 않다고 본다. 첫째, 나이는 여론조사 기법, 통계자료 등을 분석, 미국내 문화관용성이 증대되 고 시민사회가 강건한 상태라며 쇠락징후라 보기어렵다고 진단한다. 특히 미국은 여타 유럽선진국들과 달리 이민자 수용의 순기능으로 인구노령화 저지, 경제성장 촉진, 소프트 파원 신장의 이점을 보고 있다고 강조한다. 둘째, IMF가 전망하는 미국경제성장율 2-3%는 잠재력에 비해 낮지만 최소한 스테그네이션은 아니며, 또 미국경제가 21세기에 중요한 정보기술, 생물기술, 나 노기술 등 신부문을 선도하고 있고, 2000대초부터 불어온 셰일에너지 기술혁명과 그 경제효과를 무시할 수 없다고 강조한다. 나이는 연방부채율, 중등교육의 수준, 상대적 불평등 등을 미국경제의 문제 혹은 불확실성으로 지적하지만 결코 미국경 제의 절대쇠락 징후라 보기는 어렵다고 본다. 셋째, 정치제도다. 여론조사 결과 1964년 1/3이던 연방제도에 대한 신임도가 2014년 1/5로 떨어진 것은 사실이나, 응답자의 82%가 제일 살고 싶은 곳으로 미국 을 택했고, 90%는 미국의 장점을 민주제도라 했다. 국가가 부패해서 전복해야 한 다는 반응은 거의 없었다. 나이는 조세 등 준법성은 오히려 더 강화되었음을 상기 시키며 미국이 많은 문제를 갖고 있는 것은 사실이지만 미국세기가 언제 끝날지에 대한 분명한 답을 줄 절대쇠락 에 직면해 있지 않다는 것이다. 나이의 정책제언: 3단 바둑게임 에서의 스마트 전략 나이는 21세기의 특성을 글로벌 복합성 으로 축약하면서 두 측면에서의 세력전 이가 나타난다고 본다. 구미에서 아시아로의 세력이동, 그리고 글로벌 정보혁명 결과 정부에서 비정부 행위자로의 세력분산 이다. 그에 따라 나이는 21세기 글로 벌 세력균형의 모습을 상-중-하 3단 바둑게임 에 비유한다. 상단 은 군사력인데 미국 단극의 탁월성이 상당기간 지속될 것이다. 중단 은 경제력인데, 미국, 유럽,

둘째, IMF가 전망하는 미국경제성장율 2-3%는 잠재력에 비해 낮지만 최소한 스테그네이션은 아니며, 또 미국경제가 21세기에 중요한 정보기술, 생물기술, 나 노기술 등 신부문을 선도하고 있고, 2000대초부터 불어온 셰일에너지 기술혁명과 그 경제효과를 무시할 수 없다고 강조한다.

8 150 국가전략 2016년 제22권 1호 일본, 중국과 여타 나라들이 중요해지는 다극형태다. 하단 은 세력이 분산되는 초 국가 공간으로 단극, 다극, 헤게모니 등 전통적 세력균형 용어가 의미가 없는 정부 통제밖 비정부 행위자들이 장이다. 은행 전자송금, 테러분자 무기이전, 해커의 사 이버안보 위협, 전염병, 기후변화 등의 이슈가 다뤄지며 군사력이 아닌 글로벌 협 력네트워크가 문제해결의 초석이다. 나이는 이러한 글로벌 복합성이 미국세기의 종말을 가져오지지는 않겠으나 분명 변화시킬 것이라 본다. 요컨대, 과거처럼 통 제하는 힘 (power over)보다는 함께하는 힘(power with)이 더욱 중요하다고 본다. 나이는 미국의 현단계 여론은 52% 이상이 대외관여 축소를 지지하는데, 이는 1960년대 이후 처음으로 과반수를 넘는다고 지적한다. 그럼에도 나이는 이는 아프 가니스탄과 이락 군사개입 후유증에 따른 대외전략목표와 방법조정기이지 결코 고립주의로의 회귀는 아니라 해석한다. 즉, 미국의 세기를 2041년전에 끝내려하는 것은 아니라는 것이다. 오히려 나이는 미국 GDP내 외교안보비용이 냉전기의 절반 도 안된다며 증세의지로 외교안보예산이 확대되어야만 방위와 국내개혁 모두에 해를 끼치지 않는다고 역설한다. 다만 대외관여의 방식과 관련하여 나이는 군사력 만능주의를 경계한다. 때때로 군사개입이 긴요하긴 하지만, 중동 민족주의 성향 국가에 대한 침입 및 점령은 미국세기를 단축시키는 일 요인이 될 것이라 경고한다. 또 초국가 이슈해결에 군 사력은 큰 도움이 되지 않음을 재삼 강조한다. 나이는 말한다. 미국세기의 연장을 원한다면 다른 행위자들에게 동기부여를 교역, 금융, 문화 등의 차원에서 실천가능 한 네트워크와 제도로써 제공해야 한다는 것이다. 사건이 터질 때마다의 즉흥적인 대응방식으로는 충분치 않다는 것이다. 요컨대, 나이는 미국이 하드 파워와 스마트 파워를 적정배분하는 스마트 파워 전략 이 필요하다고 강조한다. 군사력만을 앞세울 것이 아니라 동맹의 중요성을 인식하되, 새로운 초국가 현안을 다루기 위한 제도강화 및 네트워크 구축에 앞장서 글로벌 공공재 생산에서 리더쉽을 발휘하는 것이다. 나이는 불행히도 미의회가 해양조약, IMF쿼터, 기후변화, 교역 등에서 보듯 때때로 미국의 글로벌 리더쉽 역할을 저지함으로써 미국세기의 지속에 필요한 정당성과 소프트 파워를 약화시킨 다고 우려한다. 즉, 글로벌 세력균형에서 미국의 중심적 지위를 유지하자면, 대내 외적으로 스마트 전략을 지지 및 이행해야 한다고 역설한다.

요컨대, 과거처럼 통 제하는 힘 (power over)보다는 함께하는 힘(power with)이 더욱 중요하다고 본다. 나이는 미국의 현단계 여론은 52% 이상이 대외관여 축소를 지지하는데, 이는 1960년대 이후 처음으로 과반수를 넘는다고 지적한다.

9 21세기 글로벌 세력균형과 미국의 역할 151 나가며 나이의 Is the American Century Over? (2015)는 나이 특유의 신자유주의론과 온유한 그의 화법을 잘 반영하고 있다. 평화지상주의도 신보수주의도 아닌 나이의 절충적 설명틀에서 년은 미국의 세기 라는 말로 함축된다. 나이는 미국 세기의 지속성 혹은 연장을 위해서는 글로벌 복합성에 맞추어 더 적극적으로 글로 벌 공공재 창출의 리더쉽에 초점을 둔 스마트 전략기법을 택해야 한다고 권한다. 그의 설득방식은 힘의 3박자 (경제, 군사, 소프트 웨어)공식, 헤게모니 개념대신 탁월성이라는 단어 선호, 현실주의와 통합의 교묘한 혼용 등 일련의 정교한 명제 들을 담고 있다. 이 책은 Robert Keohane과의 공저 Power and interdependence (1997), 단독저서 Bound to Lead: The Changing Nature of American Power (1990), Soft Power: The Means to Success in World Politics (2004) 등과 함께 나이의 큰 업적으로 손색이 없다. 21세기 글로벌 복합성에 대한 이해, 그리고 미국 세기에 대한 명쾌한 정의, 지정학적으로 미국의 동맹구조, 하드와 스마트 파워의 적용방식 등에 대한 명쾌한 길잡이인 것이다. 그가 제안하는 스마트 전략상 중국은 적어도 단시간내 미국을 능가할 글로벌 세력은 아니며, 어쩜 초국가 현안을 함께 다를 멀티파트너 세계 속 중요한 행위자 이다. 이에 비추어 조금의 아쉬움과 궁금증이 남는다. 첫째, 최근 남중해 분규해역 내 중국의 인공섬 건설과 군장비 배치 등에 대한 나이의 견해가 어떠할지 궁금하 다. 둘째, 2016년초, 북한의 제4차 핵실험과 장거리 미사일 발사에 처해 중국의 비교적 냉랭한 반응을 보고 우리가 느끼는 안보공백감과 위기감이 나이에게 잘 전달될 수 있을지 조금 의문이 든다. 셋째, 본 책자에서 나이는 수차례 중국의 군사외교 강경화는 미국의 첨단장비 투자 및 배치를 요하지만, 미국의 동맹과 우호 세력들도 견제하고 균형을 취하는 데에 기여할 것이라 강조하고 있다. 그런데 그 는 유럽, 일본, 인도, 호주, 심지어 베트남까지 거론하지만 한국은 한 번도 거론하 지 않았다. 한국전쟁의 역사, 그리고 2000년대 말부터의 한미동맹 강화 맥락에 비추어 이 점은 궁금증을 안겨준다. 그렇다고 해서 이 책이 이론적으로, 또 정책적 으로 글로벌 세력균형 차원에서 21세기 미국의 위상과 역할에 대한 분석과 대안으 로서 큰 족적을 남긴 점을 부정해서는 안될 것이다.

이 책은 Robert Keohane과의 공저 Power and interdependence (1997), 단독저서 Bound to Lead: The Changing Nature of American Power (1990), Soft Power: The Means to Success in World Politics (2004) 등과 함께 나이의 큰 업적으로

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