(제4권 제2호) 3. 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가

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1 예산정책연구 제4권 제2호 pp 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 임병인* 정지운** 국문초록 본 연구에서는 복지사각지대에 초점을 맞추어 그 발생 원인을 논의하고 송파 세 모녀 사건으로 제 개정되었다고 알려진 세 개 법률이 복지사각지대를 축소하는지 여부를 평가하였다. 평가 결 과, 국민기초생활보장법 과 긴급복지지원법 의 개정과 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권 자 발굴에 관한 법 의 제정에도 불구하고 송파 세 모녀 가구에 대한 직접적인 구제 가능성은 여전 히 낮은 것으로 보인다. 그러나 긴급복지지원법 의 개정과 사회보장급여의 이용 제공 및 수급 권자 발굴에 관한 법 에 의해 지방자치단체의 책무가 강화되고 재량(권)이 커짐으로써 송파 세 모녀 가구와 유사한 가구들은 이전과 비교하면 긴급지원가구로 지원받다가 수급대상 가구로 전환 될 가능성이 커졌음을 확인할 수 있었다. 이는 세 법률이 복지사각지대 축소에 상당히 기여할 수 있음을 시사해준다. 특히, 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 은 복지사 각지대 축소에 전향적으로 접근하여 진일보한 방안 중의 하나로 자리매김할 수 있다는 점에서 높게 평가할만하다. 다만, 개인적인 특성과 일부 요인들로 인해 신청을 아예 하지 않거나 발굴 뒤에도 수급을 거절하는 잠재적인 수급자들은 여전히 복지사각지대에 머물 수밖에 없는 한계가 있음에 유의해야 한다. 주제어: 복지사각지대, 국민기초생활보장법, 긴급복지지원법, 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법 투고일: 수정일: 게재확정일: * 충북대학교 경제학과 ** 한국직업능력개발원

2 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 57 Ⅰ. 서론: 연구의 배경 및 필요성 대부분의 선진국과 유사하게 우리나라도 경제성장 과정을 거치면서 국민의 복지에 대한 욕구가 커지고, 그에 부응하여 각종 사회보험제도와 공적 부조 프로그램을 도입하여 시행하고 있다. 이 중 사회보험제도는 1963년 산업재해보상보험을 시작으로 건강보험은 1977년, 국민연금은 1988년, 고용보험은 1995년 도입되고 이후 건강보험료에 부과되어 보험료를 징수하고 있는 노인장기요양보험이 2008년 도입됨으로써 제도적으로 완비되 었는데, 완료까지 40년 이상 소요되었다. 1) 한편, 빈곤층을 비롯한 취약계층을 위한 공적 부조 프로그램도 도입하여 시행하고 있는데, 이와 관련하여 현재 대표적인 저소득층 지원을 위한 법률인 국민기초생활보장법 의 연혁을 개괄해보면 다음과 같다. 1961년 생활보호법 을 제정하여 시행하였고 1974년부터 생활보호사업의 일환으로 취로사업을 실시하였다. 1982년부터는 영세민과 준영세민으로 구분하는 것에 자활보호 개념을 도입 하여 거택보호자, 시설보호자, 자활보호자로 구분하였고, 이후 생활보호자의 자립과 자활을 지원하기 위해 무상훈련 및 훈련비 지원을 내용으로 직업훈련사업을 실시하였다. 1993년부터 각 부처에서 분절적으로 시행하던 직업훈련을 노동부가 통합하여 담당하게 되었다. 그리고 1997년 말 외환위기 이후인 1999년에는 약 40년간 시행해 오던 생활보 호법 을 대체하는 국민기초생활보장법 을 제정하여 2000년 10월부터 지금까지 시행되 고 있다. 2) 그러다가 14년이 지난 2014년에 다시 국민기초생활보장법 을 개정하여 통합 급여 체계를 생계, 의료, 주거, 교육 등 각 급여 대상별 특성에 맞게 맞춤형 개별급여 체계로 개편하였다. 문제는 전술한 바와 같이 다양한 사회보장제도를 도입하여 제도적으로 완비되었다 는 평가를 받고 있음에도 여전히 수혜대상에서 배제된 국민이 있다는 주장이 제기되고 있다는 것이다. 다시 말하면, 정책수혜대상에 포함되지 못하는 수혜자, 이른바 사각지 대( 死 角 地 帶, blind spot) 가 실재한다는 것이다. 이는 저소득층을 위한 공적 부조 프 1) 이를 최근에는 5대 사회보험이라고 부르고 있다. 2) 생활보호법 을 40여 년 만에 폐지하고 새로운 법률을 제정한 이유는 1997년 외환위기 이후 구조조정과 경기침체에 따른 대량실업으로 근로능력이 있는 빈곤인구가 급증하고 자살과 노숙자 급증, 그로 인한 가정 해체 등 각종 사회적인 문제가 불거졌지만, 기존의 생활보호제도로는 근로 능력자에게는 생계비를 지급할 수 없어 사회안전망으로서 한계가 있다는 비판이 있었기 때문이다.

3 58 예산정책연구 제4권 제2호 로그램뿐만 아니라, 대부분의 근로자들과 직결되고 있는 사회보험제도에서도 나타나 고 있다는 점에서 눈여겨 볼만한 지적이다. 한편, 2014년 2월 송파 세 모녀 사건으로 사각지대, 특히 저소득층 관련 공적 부조 프로그램과 관련된 사각지대 해소가 사회적인 관심사가 되었고, 이후 관련 법령인 긴 급복지지원법 과 국민기초생활보장법 을 개정하고, 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 (이하 3법)을 제정하여 사각지대의 해소에 진전이 있다는 평가를 받고 있다. 3) 본 연구는 이와 같은 인식에 따라서 복지사각지대에 초점을 맞추 어 그 발생 원인을 논의한 뒤 송파 세 모녀 사건을 계기로 제 개정된 3법으로 복지사각 지대가 축소될 가능성이 있는지를 평가하는 것에 목적이 있다. 본 연구의 구성은 다음과 같다. 서론에 이어 Ⅱ장에서는 기존 연구를 통해서 복지사 각지대와 사회보험 사각지대에 대하여 논의하고, 두 사각지대의 재원조달방식에 근거 하여 그 개념을 다시 정의해본다. Ⅲ장에서는 복지사각지대의 발생원인과 관련 법령을 이용하여 사례분석을 시도한다. 사례분석은 3법으로 인한 복지사각지대의 축소 여부 를 평가하는 것이다. 마지막 Ⅳ장에서는 논의 결과들을 요약하고 결론을 맺는다. Ⅱ. 기존 연구와 사각지대 개념의 재검토 여기서는 사각지대 관련 기존 연구를 공적 부조 프로그램 관련 복지사각지대와 사회보 험 사각지대로 나누어 살펴보고, 두 개념이 재원조달 측면에서 차이가 있다는 관점에 서 간략하게 재검토하여 정의를 새롭게 기술해본다. 1. 복지사각지대 관련 연구 4) 강명순(2010) 등은 복지제도의 배제 형태에 근거하여 사각지대를 각 사회보장제도의 영역 내에서 자격, 급여 등을 기준으로 정의하고 있는데, 최균 외(2012)는 이 정의가 3) 저소득층 지원 정책과 관련된 사각지대를 이하에서는 복지사각지대 라고 부르고자 한다. 4) 저소득층 지원을 위한 공적 부조 프로그램의 사각지대를 기존 연구들은 사회복지 또는 복지사각지대로 명명하고 있는 것으로 보인다.

4 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 59 복지 사각지대가 아니라 특정제도의 사각지대를 의미한다고 지적하고 있다. 김연명(2009)은 사회복지제도의 포괄적 개념으로 사각지대를 규정하였는데, 그 중 의 공적 부조 프로그램 관련 사각지대는 국민기초생활보장법 상의 차상위계층과 최 저생계비 이하 자 가운데 자산과 부양의무자 기준으로 인해 국민기초생활수급자에서 배제된 절대빈곤층을 사각지대에 속하는 집단으로 규정하였다. 5) 최균 외(2012)에서는 도움이 필요하나 주민들의 눈에 잘 띄지 않아 도움을 받지 못 하거나 행정력이 미치지 못하여 도움을 받지 못하거나 복지 프로그램의 엄격한 기준과 자원의 한정 등으로 복지서비스를 받지 못하는 복지소외계층을 복지사각지대로 정의 하고 있다. 2. 사회보험 사각지대 관련 연구 6) 건강보험 사각지대 관련 연구 중 박일수(2013)는 건강보험 자격 측면과 보장성 측면으 로 구분하여 전체 건강보험가입자(의료급여자 제외) 중 건강보험 6회 이상 체납자 및 건강보험 6회 미만 체납자 중 미충족 의료수요 집단을 건강보험 사각지대로 정의하고 있다. 그는 또한 건강보험 자격 측면에서 보면 사각지대에 해당하지 않지만, 우리나라 의 낮은 보장성과 상대적 빈곤으로 인해 과도한 본인부담이 발생할 경우 꼭 필요한 의 료이용을 하지 못하는 계층도 건강보험 사각지대에 포함되어야 한다고 주장하였다. 감 신(2007)은 보건의료서비스 공급원에 지리적, 경제적 장벽 또는 자신의 기동력 장애 등의 이유로 접근이 어려운 경우를 사각지대로 정의하고 있다. 김수봉 외(2005)와 신 영전(2009)은 각자의 사각지대를 정의하고 있으나, 보험료 체납으로 이용자격을 상실 한 것도 사각지대로 규정하는 공통점을 보이고 있다. 7) 다음은 국민연금 관련 사각지대 연구들을 살펴본다. 8) 강성호(2011)은 사각지대를 5) 물론 김연명(2009)은 이외에도 비정규직으로서 4대 사회보험에서 배제된 계층을 사각지대에 속한다고 정의하고 있다. 6) 이하 내용은 임병인(2013)에서 발췌, 인용하면서 일부 내용을 추가한 것이다. 7) 이들은 보험료 체납 또는 미납을 사각지대로 규정짓는 것 외에도 김수봉 외(2005)는 의료급여에 포함되지 못하여 의료이용에 제약을 받는 집단, 신영전(2009)은 의료보장 제외자로 주민등록 미발급자, 쪽방거주 자 및 노숙자, 미등록 이주노동자 및 결혼 이주여성을 추가하고, 거기에 더해 낮은 의료급여 수준에 따른 미보장 영역도 사각지대로 규정하였다. 8) 국민연금제도와 관련한 사각지대의 논의는 1999년 4월 국민연금을 도시지역에 확대하면서 본격적으로

5 60 예산정책연구 제4권 제2호 보험료 납부시점(근로시점)에서 보험료를 납부하지 못하는 상태(납부예외, 체납)에 있 는 적용사각지대와 생애기간 동안 국민연금보험료를 10년 이상 납부하지 못하여 연금 수급권을 획득하지 못한 연금사각지대 등으로 구분하여 정의한 뒤, 18~59세 인구 중 적용사각지대는 56.7%, 연금사각지대 규모는 25.9%라고 추정하였다. 김원섭(2013) 은 사각지대를 적용사각지대와 급여사각지대로 대별한 뒤, 적용사각지대를 제도내적 사각지대와 제도외적 사각지대로 구분한다. 제도내적 사각지대는 제도에 가입자로 포 괄되어 있으나 실질적으로 보험료를 납부하지 않아 실질가입자로 편입되지 못하는 경 우로서 납부예외자와 미납자로 구성된다. 제도외적 사각지대는 제도의 포괄대상(당연 가입자+임의가입자)에 있지 않는 사람, 즉 적용제외자로 정의된다. 적용제외자 중에 서 이미 국민연금(조기연금수급자)이나 특수직역연금을 받고 있는 근로 계층이거나 아 니면 이미 특수직역연금의 가입자로 포괄되어 있는 계층을 제외한 적용제외자 계층(기 초생활보장대상자나 18~27세 미만인 별도의 소득이 없는 자, 가입자의 무소득 배우자 등) 등이 포함된다. 특히, 그는 국민연금의 사각지대를 급여의 사각지대에 초점을 맞추 어 제도적용 상의 미비로 인해 현세대 노인은 물론 미래세대의 노인 중 연금을 수급하 지 못하거나 수급하더라도 낮은 연금을 수급함으로써 빈곤에 처할 우려가 높은 계층 (급여의 사각지대) 으로 폭넓게 정의하였다. 김수완(2012)은 사각지대를 제도적으로 가입대상이 되지 못하는 가입자들을 가입시점의 사각지대라고 지칭하고 있다. 석재은 (2006)은 국민연금의 사각지대의 유형을 제도적으로 당연 적용 범위에서 제외되는 집 단 등의 구조적 배제, 소득파악 능력 등 관리행정의 역량의 부족으로 인한 관리 운영 상 배제, 스스로가 갹출회피(contribution evasion)를 함으로써 발생하는 자발적 배 제 등으로 구분한 뒤 그것들을 사각지대로 정의한 것으로 보인다. 추가로 연금을 수급 하더라도 그 수준이 최저생활 유지가 가능한 최저생계비 수준에 미치지 못하는 경우를 연금 급여수준의 사각지대로 정의하고 있다. 고용보험의 사각지대 관련 연구 중 방하남(2012)은 고용보험의 사각지대를 적용과 급여혜택의 사각지대로 구분하고 있다. 적용상의 사각지대를 제도의 적용대상 제한에 대두되기 시작하였다. 당시 정부는 사각지대를 적용사각지대 와 급여(연금)사각지대 로 구분하고, 적용 사각지대를 납부예외자나 미납자로 국한하여 정의하였다(김원섭 2013). 그러면서 적용사각지대가 다소 존재하지만 장기적으로 급여사각지대로 이어지지 않으므로 적용사각지대를 잠재적(급여)사각지대 로 의 미를 축소하거나 과소평가하는 경향이 있다고 지적하였다(보건복지부 2006).

6 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 61 따른 사각지대, 근로자 가운데서도 고용관계의 특수성으로 인해 피고용 지위가 모호 하여 고용보험을 적용하지 못하는 특수고용형태의 근로자들, 적용대상이면서도 사용 주 혹은 근로자 자신의 가입회피로 인하여 미등록된 상태에 있는 근로자 등 세 가지로 유형화하였다. 급여혜택 상의 사각지대는 기본적으로 고용보험이 보험의 원칙에 기초 하여 제도가 설계되고 일정 요건을 충족할 경우에만 급여혜택이 주어지기 때문에 발생 한다. 9) 최인덕(2013)은 고용보험이 적용되는 사업장에서 일을 하지만 자발적 실업에 따라 적용되지 않거나 실업급여의 최소기간을 충족하지 못한 경우와 고용보험이 아예 적용되지 않는 사업장에서 근무하는 경우, 그리고 근로자와 사업주가 자발 또는 비자 발적으로 유발하는 보험료 기여회피로 적용대상에서 원천적으로 배제되는 것들을 사 각지대라고 정의하고 있다. 마지막으로 산재보험 관련 연구로 윤조덕(2012)과 최인덕(2013) 등이 있는데, 이들 은 모두 산재보험 가입대상에서 적용 배제되는 것과 보험료 미납으로 인한 것을 사각 지대로 정의하고 있다. 3. 사각지대 개념의 재검토 이상에서 살펴본 사각지대 개념을 재검토해본다. 공적 부조와 관련된 복지사각지대는 기본적으로 그 재원이 세금이므로 극히 일부를 제외하고는 세금을 모두 납부한다는 점 에서 공적 부조 프로그램 대상자 요건에만 해당되면 당연히 수혜를 요구할 권리가 있 을 것이다. 10) 이에 반해 사회보험은 엄연히 보험료라는 기여분에 대한 보장이 전제되므로 보험료 를 납부하지 않은 미가입자는 수혜자격이 없는 것이 당연하므로 이들을 대상으로 사각 9) 여기서 말하는 일정 요건이란 피보험자 지위요건, 즉 보험료납입조건과 급여수급요건을 의미한다. 구체 적으로 보험료 납입조건은 지난 18개월 동안 180일 이상 보험료를 실제로 납부한 실적이 있어야 하며, 급여수급요건을 구직급여에 초점을 맞추면, 비자발성요건(자발적 혹은 자신의 귀책사유로 실직을 하지 않았을 것), 적극적 구직활동요건(적극적으로 구직활동을 하고 있음)을 증명할 수 있을 것, 비취업요건 (수급기간 동안 다른 일자리에 취업되어 있지 않을 것) 등의 요건을 말한다. 10) 그 외에도 대표적인 공적 부조 프로그램인 국민기초생활보장제도는 헌법 규정인 국민의 생존권 보장 이념과 국민기초생활보장법 제1조(생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활 을 보장하고 자활을 돕는 것)에 근거한 국가책무를 들어 세금을 내지 않았다고 배제할 수 없다는 견해가 지배적이다.

7 62 예산정책연구 제4권 제2호 지대를 논의하는 것에는 문제가 있다는 견해가 있다(임병인 2013). 따라서 수급대상자를 지원하기 위한 재원조달방식의 차이에 근거하여 복지사각지대 는 정부(입법부 포함)가 법령 또는 제도로서 복지혜택을 주려고 했으나, 의도와 달리 법률의 미비 또는 일부 조항 등으로 인해 정작 수혜대상이 되어야 할 국민이 혜택을 받지 못하는 상황 으로, 사회보험의 사각지대는 관련 법령에 의한 해당 사회보험 가입 대상자가 부과기준에 근거한 보험료를 납부하였음에도 해당 사회보험이 책임져야 할 고유한 사회적 위험을 보장하지 못하는 경우 라고 재정의하는 것이 타당하다고 판단된 다(임병인 2013). 11) Ⅲ. 복지사각지대의 발생원인과 사례분석 주지하다시피 2014년 2월 발생한 송파 세 모녀 사건에 의해 제기된 국민기초생활보장 제도, 즉 복지사각지대의 심각성이 불거져서 이후 상당한 논의를 거쳐 관련 법령의 제 정 및 개정이 이어졌다. 이에 이하에서는 관련 법령의 제 개정이 송파 세 모녀 가구가 구제받지 못한 복지사각지대를 줄이는 데 실제로 기여할 수 있는지를 사건 당시의 경 제적 상태를 현재 시점에 파악한 정보로써 평가해본다. 1. 사각지대 발생의 원인 복지사각지대의 발생원인으로는 다양한 것들이 제기되고 있다. 그중 가장 근본적인 원 인은 신청주의에 있다는 의견이 지배적이다( 국민기초생활보장법 제21조 참조). 12) 11) 이와 관련하여 유의할 것이 있다. 국가가 사회보장제도를 시행함에 있어 의도적으로 특정 수급대상자들 을 배제하고자 하지 않았음에도 현실에서는 배제되는 상황을 사각지대라고 불러왔지만, 사각지대라는 용어는 마치 국가가 의도적으로 내버려두고 있고, 더 나아가 사회보험료 미납입자들도 당연히 보장혜택 을 주어야 한다는 인식이 강하게 드러난다. 따라서 인식의 전환을 위해서도 사각지대를 다른 용어로 재 규정하고자 하는 노력도 있다(임병인 2014). 임병인(2014)은 사회보험 사각지대 라는 용어를 사회보험 미적용지대, 또는 수급대상자를 중심으로 사회보험 미적용자, 또는 사회보험 적용제외자 로 변경하여 부르는 것이 타당하다고 주장하였다. 12) 국민기초생활보장법 제21조(급여의 신청)1 수급권자와 그 친족, 그 밖의 관계인은 관할 시장 군수 구청장에게 수급권자에 대한 급여를 신청할 수 있다. 차상위자가 급여를 신청하려는 경우에도 같으며,

8 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 63 이는 법률상 수혜대상이 됨에도 불구하고 아예 신청을 하지 않으면 수혜대상자가 될 수 없어 사각지대가 발생한다는 것이다. 또한 신청주의는 잠재적인 수혜대상자 본인의 신청, 상담, 접수, 심사, 수급권 결정(수급액 및 지원규모), 통보 등의 절차를 길게 만 들어 시급성을 요하는 대상자들이 신청 자체를 꺼리게 한다. 이외에도 생활여건이 어 려움에도, 그리고 지원제도를 알고 있음에도 개인적인 이유로 신청을 꺼리는 경우도 있을 수 있다. 다음은 국민기초생활보장법 에 규정된 엄격한 부양의무자기준과 근로능력평가제 를 들 수 있다. 부양의무자제도는 부양의무자가 일정 소득 이상을 벌면 국민기초생활 수급대상자가 수급을 받을 수 없는 제도이다. 문제는 실제로 부양의무자가 신청자 또 는 국민기초생활보장수급자와 전혀 연락을 하지 않고 같이 살고 있지도 않으며, 또한 어떤 이전소득도 주지 않음에도 단지 소득이 일정 수준 이상이라는 요건만 갖추었어도 수급대상에서 탈락된다는 것에 있다. 실제로 이로 인해 많은 민원과 논란이 제기되고 있는 것으로 알려져 있다. 또한 2010년에 도입된 근로능력평가제도는 보건복지부가 2012년부터 근로능력평가 업무를 위탁한 국민연금공단이 일할 능력이 있다고 판정하 면 자활사업 참여를 조건으로 조건부 수급자가 되는 것이다. 문제는 수급대상자들이 실제 일할 수 없는 상황이라고 여기고 있다는 것이고, 이 절차로 인해 수급자 선정기간 이 추가로 길어진다는 것이다(홍경준 이상은 김미곤 2004; 허선 김미곤 유현상 2009; 보건복지부 한국보건사회연구원 ). 이외에도 재산의 소득환산제 중 낮은 기본공제와 높은 소득환산율 등이 소득인정액을 높여 수급자를 탈락시킨다는 지 적을 계속 제기해왔다(홍경준 이상은 김미곤 2004; 허선 김미곤 유현상, 2009; 보 건복지부 한국보건사회연구원 ). 13) 이 경우 신청방법과 절차 및 조사 등에 관하여는 제2항부터 제5항까지, 제22조, 제23조 및 제23조의2 를 준용한다.<개정 > 2 사회복지 전담공무원은 이 법에 따라 급여를 필요로 하는 사람이 누락되지 아니하도록 하기 위하여 관할지역에 거주하는 수급권자에 대한 급여를 직권으로 신청할 수 있다. 이 경우 수급권자의 동의를 구하여야 하며 수급권자의 동의는 수급권자의 신청으로 볼 수 있다. 13) 정지운 김성태 임병인(2015)은 소득환산제 문제를 제기한 이들 연구와 달리, 소득인정액 산식 중 순재 산에서 기본공제액을 차감했을 때 음수일 경우 0으로 치환하는 방식이 제도 내 수직적 공평성을 저해함 을 보였다. 특히, 동 연구에서는 이하 사례분석에서 제시하는 송파 세 모녀 가구를 제도 내 사각지대에 속한다고 보았다.

9 64 예산정책연구 제4권 제2호 2. 사례분석 14) 가. 송파 세 모녀 가구의 경제적 상태 송파 세 모녀 가구는 당시 언론 등을 통해서 알려진 정보에 근거하면 어머니와 만성 질 환을 앓고 있던 첫째 딸, 그리고 둘째 딸이 동거하였으며, 2005년 남편이 사망하면서 가족들에게 상당히 많은 빚을 남긴 것으로 알려졌다. 15) 어머니는 백화점에 있는 한 음 식점에서 월 150만원의 급여를 받으면서 일을 하다가 부상으로 실직한 상태였고, 큰 딸 은 고혈압과 당뇨 등을 앓고 있었지만 병원비가 없어서 제대로 된 치료를 받지 못하였다 고 한다. 이들은 송파구 석촌동 빌라 지하 1층에 보증부(500만원 보증금) 월세로 거주 하였는데, 월세는 해당 지역의 시세를 감안하면 50만원 정도였을 것으로 추정된다. 이 상의 정보들을 가구주인 어머니의 실직 전후로 구분하여 정리하면 [표 1]과 같다. [표 1] 송파 세 모녀 가구의 경제적 상태 어머니 실직 전 어머니 실직 후 가구원수 동거 3인(어머니, 자녀 1(만성질환), 자녀 2) 거주지 대도시(서울시 송파구 석촌동) 소득 월 150만원 없음 재산 1 주거용 재산: 500만원 2 일반 재산/금융재산: 없음 3 부채: 없음 부양의무자 없음 나. 관련 법률의 검토와 지원 여부 판정 사고 발생 당시 생계곤란을 겪고 있는 세 모녀에게 적용 가능한 법령은 국민기초생활 보장법 또는 긴급복지지원법 이다. 이하에서는 두 법령 중 지원 관련 규정, 즉 수급 가구 선정(판별) 관련 규정들에 대해서 주로 살펴본다. 14) 이하 내용은 정지운 임병인(2015)을 전면 재기술한 것이다. 15) 이하에서 제시하는 상황들은 당시 언론에 알려진 정보에 근거하였으므로 오류의 가능성을 배제할 수 없다.

10 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 65 (1) 개정 전 법률의 검토 (가) 국민기초생활보장법 국민기초생활보장법 에 따르면, 수급자는 가구별로 산정된 소득인정액을 최저생계비 와 비교하여 선정한다. 16) 이 때 급여는 동법 제3조 제1항에 근거하여 소득인정액과 최 저생계비의 차액만을 지급한다. 17) 또한, 부양의무자는 수급권자를 부양할 수 있는 사람으로서 수급권자의 1촌의 직계 혈족 및 그 배우자를 말한다(법 제2조 5항). 부양 의무자의 적용 기준은 1부양의무자 가 없는 경우, 2부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우, 3부양의무자가 부양능 력이 미약한 경우로서 수급권자에 대한 부양비 지원을 전제로 부양능력이 없는 것으로 인정하는 경우, 4부양능력 있는 부양의무자가 있어도 부양을 받을 수 없는 경우이다 (법 제8조의2(부양능력 등) 참조). 이때 부양능력이 없다고 판정하는 기준은 다음과 같 다. 동법 시행령 제5조의6(부양능력이 없는 경우)에 따르면, 법 제8조의2 제1항 제1호 에서 대통령령으로 정하는 소득 재산 기준 미만인 경우 란 부양의무자가 수급자인 경 우, 재산의 소득환산액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액 미만인 경우로서 다 음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람(제5조에 따른 실제소득에서 질병, 교육 및 가구 특성을 고려하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액을 뺀 금액(이하 차감된 소 득 이라 한다)이 기준 중위소득 미만인 사람, 일용근로 등에 종사하는 사람. 이 경우 일용근로는 근로를 한 날이나 시간에 따라 근로대가를 계산하는 근로로서 고용계약기 간이 1개월 미만인 근로로 한다), 그리고 이외에 다음 요건(차감된 소득이 수급권자 기 준 중위소득의 과 해당 부양의무자 기준 중위소득을 더한 금액 미만일 것, 재산 의 소득환산액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액 미만일 것, 부양의무자의 차 감된 소득에서 부양의무자 기준 중위소득에 해당하는 금액을 뺀 금액의 범위에서 보건 복지부장관이 정하는 금액을 수급권자에게 정기적으로 지원할 것)을 충족하는 경우를 말한다. 16) 국민기초생활보장법 에서 규정하고 있는 보장단위는 가구단위인데, 필요하다고 인정되는 경우, 개인단 위로 급여를 행할 수 있다(법 제4조 제3항 참조). 17) 이는 수급자는 전제조건으로 개인적으로 가능한 모든 자원을 동원하여 생활유지에 최대한 노력해야 하 고, 그렇게 노력해도 부족할 경우에 그 부족 부분을 국민기초생활보장법 을 통해 급여한다는 원리인 보충성의 원칙 또는 자력 우선의 원칙에 따른 것이다.

11 66 예산정책연구 제4권 제2호 (나) 긴급복지지원법 긴급복지지원법 은 생계곤란 등의 위기상황에 처하여 도움이 필요한 사람을 신속하 게 지원하여 건강하고 인간다운 생활을 하게 함을 목적으로 한 법령이다(법 제1조). 여 기서 말하는 위기 상황이란 본인 또는 본인과 생계 및 주거를 같이 하고 있는 가구구성 원 중 1주소득자가 사망, 가출, 행방불명, 구금시설에 수용 등의 사유로 소득을 상실 한 경우, 2중한 질병 또는 부상을 당한 경우, 3가구구성원으로부터 방임 또는 유기 되거나 학대 등을 당한 경우, 4가정폭력을 당하여 가구구성원과 함께 원만한 가정생 활을 하기 곤란하거나 가구구성원으로부터 성폭력을 당한 경우, 5화재 등으로 인하 여 거주하는 주택 또는 건물에서 생활하기 곤란하게 된 경우, 그리고 6그 밖에 보건 복지부장관이 정하여 고시하는 사유가 발생한 경우를 일컫는다(법 제2조). 한편, 지원과 관련한 국가 및 지방자치단체의 책무는 동법 제4조에 규정되어 있는 데, 우선 국가 및 지방자치단체는 위기상황에 처한 사람들을 찾아내어 최대한 신속하 게 필요한 지원을 하도록 노력하여야 하고, 법에 따른 지원 후에도 위기상황이 해소되 지 아니하여 계속 지원이 필요한 것으로 판단되는 사람에게는 다른 법률에 따른 구호 보호 또는 지원을 받을 수 있도록 노력하여야 한다고 되어 있다. (다) 지원 여부 판정 결과 예상 1) 국민기초생활보장법 먼저 송파 세 모녀가 국민기초생활보장법 에 근거하여 급여 신청을 하였다고 가정해 보자. 18) 신청을 받은 읍 면 동 사회복지담당공무원은 약간의 서류 작업을 거쳐 수급 권자 및 부양의무자의 소득과 재산 등에 관한 사항을 조사하여 급여실시 여부와 급여 내용을 결정하게 된다(법 제22조). 수급여부 판별 기준은 최저생계비이며 급여는 최저 생계비에서 개별가구의 소득인정액을 차감하여 결정한다(보충급여 방식). 이들 가구는 1촌의 직계혈족이 모두 주민등록상 동거하는 가구원으로 구성되어 있고, [표 1]에서 제 시한대로 부양의무자가 없다고 알려졌기 때문에 개별가구의 소득과 재산조사만으로 수급여부를 판별할 것이다. 즉, 수급여부 판별에 부양의무자 기준이 적용되지 않는다. 18) 급여신청의 주체는 수급권자 가구의 가구원 및 그 친척, 기타 관계인이며, 친족 및 그 밖에 관계인은 위임장을 지참할 경우 신청이 가능하다. 다만, 실제에서는 송파 세 모녀의 경우 국민기초생활보장제도 에 급여의 신청이 이루어지지 않았다는 점을 관련 담당자의 인터뷰를 통해 알 수 있었다.

12 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 67 한편, 2014년 2월 기준 최저생계비는 월 133만원이고, 아래에 제시한 바와 같이 소 득인정액 계산결과는 0원이다. 19) 소득인정액=소득평가액+재산의 소득환산액 소득평가액=(실제소득-가구특성별 지출비용-근로소득공제) 재산의 소득환산액=(재산-기본재산액 부채) 소득환산율 0원 0원 (500만원-5,400만원) 원 이제 부양능력을 갖춘 의무자가 없고, 소득인정액이 최저생계비 이하임을 확인했으 므로 마지막으로 근로능력이 있는 가구원이 없어야 한다는 요건을 검토해본다. 20) [표 1]에 제시했듯이 큰딸은 만성질환을 앓고 있으므로 근로능력이 없다고 간주하면, 둘째 딸의 근로능력 여부가 지원 여부 결정에 관건이 된다. 둘째 딸의 근로능력에 관한 정보 가 없지만, 국민연금공단에서 근로능력이 있는 것으로 판정하면 자활사업에 참가할 것 을 조건으로 (조건부)생계급여를 지급받을 수 있고, 없는 것으로 판정되면 급여 대상이 될 수 있다. 21) 추측건대, 둘째 딸의 연령으로 보아 의료기관에 계속 다니지 않았다면 근로능력이 있는 것으로 간주될 가능성이 높아 결국 조건부 수급자 이외에는 수급대상 자가 될 수 없었을 것으로 예상된다. 지금까지의 절차를 순서대로 일목요연하게 보인 것이 [그림 1]이다 2) 긴급복지지원법 이제는 긴급복지지원법 에 의한 구제 가능성은 없는지 살펴본다. 이미 논의한 바와 같이 긴급복지지원은 본인 또는 본인과 생계 및 주거를 같이 하고 있는 가구 구성원이 위기 상황(6개 조항)으로 인하여 생계유지 등이 어렵게 될 경우 지원받을 수 있다. 긴 급지원의 기간은 위기 상황의 성격에 따라 시장 군수 구청장의 재량에 의해 최소 1개 19) 소득평가액 및 재산의 소득환산액이 음(-)인 경우는 0원으로 처리한다. 이는 동법 시행령 제5조의4 (재산의 소득환산액) 제1항 제1, 2호에 근거한다. 20) 2014년은 법률 개정 이전이라서 최저생계비와 소득인정액을 비교하였다. 21) 조건부 수급자는 근로능력이 있는 수급자 중 자활사업 참여를 조건으로 (생계)급여를 지급받는 자를 말 하며, 자활사업에 참가한 달의 다음 달부터 매 3월마다 조건이행여부를 정기적으로 확인하여 생계급여 지급여부를 결정한다. 만약 자활사업 참여의 조건을 이행하지 않는 경우, 조건을 이행할 때까지 생계급 여의 일부 또는 전부를 중지한다(보건복지부 2013).

13 68 예산정책연구 제4권 제2호 [그림 1] 국민기초생활보장제도의 신청 및 선정기준 조사 급여의 개요(개정 전)

14 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 69 월에서 최대 12개월 내에서 지원할 수 있다(법 제10조). 즉, 송파 세 모녀 가구가 동법 에 의해 긴급지원을 받기 위해서는 어머니의 부상에 의해 생계유지 등이 어렵거나 지 방자치단체의 조례로 정한 사유가 발생한 경우에 부합한다면, 그리고 국가 및 지방자 치단체에 의해 발굴되었다면 일시적으로 지원을 받을 수 있었을 것이다. 3) 종합 검토 이상의 논의를 바탕으로 국민기초생활 보장법 과 긴급복지지원법 의 개정 전 송파 세 모녀의 구제 가능성은 세 가지로 요약된다. 첫째, 둘째 딸(자녀 2)이 자활사업에 참여하여 조건부생계급여를 수급하거나 둘째, 둘째 딸(자녀 2)이 근로 무능력자임을 증명하는 방법이다. 다만, 송파 세 모녀 가구의 경우 급여를 신청하지 않았기 때문에 이상의 가능성에도 불구하고 국민기초생활보장제도에 의해서 구제받을 수 없었을 것으 로 예상된다. 셋째, 긴급복지원법 에 의한 통일은 개정 전 긴급복지지원법 의 대상(법 제2조)으로 판별되더라도 국가 및 지방자치단체의 책무(법 제4조)가 소극적으로 설정되 어 있어 동법에 의한 구제 가능성은 매우 낮았을 것으로 평가된다. 다시 말하면, 정말로 국가지원이 필요한 상황임에도 정작 당사자들이 신청하지 않았기 때문에 전술한 신청주 의에 의한 전형적인 복지사각지대에 속하는 가구라고 볼 수 있다는 것이다. (2) 관련 법 제 개정 후 지원 여부 판정 22) 전술하였듯이 송파 세 모녀 사건에 대한 국민적 관심의 증대와 함께 복지사각지대 해 소를 위한 관련 법률의 제 개정이 이루어졌다. 즉, 국민기초생활 보장법 의 개정, 긴급복지지원법 의 개정, 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법 의 제정 등이 그것이다. [그림 2]는 전술한 송파 세 모녀 3법 의 경과를 시간대별로 정리한 것으로 3법은 2015년 7월 1일부터 시행되고 있다. 먼저 주요 개정 내용을 제시해보면 다음과 같다. 국민기초생활보장법 은 맞춤형 급여(개별 급여)체계로 개정되었다. All or Nothing 의 선정기준을 다층화하고, 탈수급에 대한 유인 22) 국민기초생활보장법 개정 후 제도의 수급자 선정 방식과 전반적인 흐름은 [그림 3]을 참조하면 된다. 더불어 [그림 1]과 비교해 볼 때 [그림 3]에 추가된 부분은 제 개정된 법령 및 제도의 특징을 개괄한 것이다. 이 때 녹색은 긴급복지지원법, 붉은색은 국민기초생활 보장법, 그리고 파랑색은 사회보장 급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법 을 나타내고 있다.

15 70 예산정책연구 제4권 제2호 [그림 2] 송파 세 모녀 3법의 경과 송파 세 모녀 사건 송파 세 모녀 3법 제출 - 국민기초생활보장법 개정안 - 긴급복지지원법 개정안 - 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 송파 세 모녀 3법 제 개정 송파 세 모녀 3법 시행 2014년 2월 2014년 3월 2014년 12월 2015년 7월 1일 제고, 급여별 특성 및 상대적 빈곤 관점(중위소득)을 반영한 보장수준의 현실화, 부양의무자기 준을 완화하여 기초생활보장 사각지대 해소를 지향하였다(사회보장위원회 2013). 긴급복지지원법 의 주요 개정내용은 긴급복지사업의 적극적 안내 발굴, 긴급지원 담당 공무원의 재량 보장, 지방자치단체의 재량의 확대 등으로 요약된다. 한편, 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법 은 사회보장급여의 이용 및 제공에 필요한 기준, 방법, 절차 등 수급자의 전달체계의 주체가 수급자의 발 굴 및 지원을 위한 정보에 접근성을 높일 뿐만 아니라 전술한 제도 간 효율성과 효과성 을 높이는 상승작용을 도모할 수 있는 기반을 조성하고자 제정된 것으로 저소득층 지 원 정책의 사각지대 축소에 상당히 크게 기여를 할 것으로 기대되는 법률이다. 이제 송파 세 모녀는 새로운 법령과 제도하에서 구제받을 수 있을 것인지 평가해본다. 첫째, 세 모녀에겐 부양의무자가 없었다는 사실(추정)을 다시금 상기해보면, 부양의무 자의 범위, 부양능력 등의 평가 방법의 개편은 아무런 영향을 줄 수 없음이 자명하다. 둘째, 거주주택과 일반재산에 대해 상이한 환산율을 적용하도록 소득인정액 산출 방식 을 개편하였지만, 송파 세 모녀의 소득인정액은 이미 0원이었으므로 역시 구제가능성에 아무런 영향을 주지 않는다. 23) 셋째, 둘째 딸(자녀 2)의 근로능력여부의 판정은 정보의 부재로 판단하기 어렵지만, 긴급복지지원제도의 수급자 발굴에 대한 재량권 확대와 사 회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법 이 제정되었기 때문에 긴급복지 지원법 과 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법 에 의해 적극적인 발굴을 시도할 경우, 구제될 것으로 기대할 수 있을 것이다. 이상과 같이 국민기초생활 보장법 개정 이후의 수급자 신청 및 선정기준 등의 절차를 보인 것이 [그림 3]이다. 23) 소득인정액에서 고려되는 재산의 소득환산방법은 2015년 1월 1일 개편되었다. 본문에 명기한 바와 같 이 수급자가 거주하는 주택과 이외 재산의 환산율은 각각 1.04%, 4.17%이다. 이때 거주주택의 소득으 로 산입비율을 낮춤으로써 애초보다 소득인정액 규모가 줄어드는 효과가 있다.

16 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 71 [그림 3] 국민기초생활보장제도의 신청 및 선정기준 조사 급여의 개요(개정 후)

17 72 예산정책연구 제4권 제2호 그렇다면 개별급여 체계 아래에서 송파 세 모녀는 어떤 급여를 받을 수 있을 것인 가? 24) 우선 생계급여는 지급 대상이 될 수 있으나 앞서 분석한 대로 둘째 딸의 근로능 력여부 판정에 따라 수급, 즉 조건부 수급여부가 결정될 것이다. 주거급여 역시 동일한 이유로 수급 여부가 결정될 것이다. 25) 이에 근거할 때, 국민기초생활보장법 개정으 로 송파 세 모녀가구에 대한 지원이 이루어진다고 결론을 내리기는 어렵다. 다만, 긴급 복지지원법에 의해 공무원 재량이 커진 상황이므로 지원 여부가 일정한 기간 동안 제 한적으로 이루어질 가능성은 커졌고, 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법 으로 인해 그 가능성이 한층 더 커졌다고 평가할 수 있다. Ⅳ. 3법에 의한 복지사각지대 축소 가능성 검토 1. 국민기초생활보장법 앞서 보인 바와 같이 관련 법령의 제 개정에도 불구하고 송파 세 모녀의 구제 가능성 은 그리 밝은 것만은 아닌 것으로 보인다. 그럼에도 국민기초생활보장법 의 개정으로 인한 개별급여로의 전환은 기초생활보장 수급자들에게 혜택을 더 넓고 두텁게 할 것으 로 기대된다([그림 4] 참조). 그렇다면 누가 관련 법령 및 제도의 개편에 따라 수혜자가 되는지를 논의해본다. 먼 저 개정 전 통합급여방식에 의한 선정기준인 최저생계비는 시점에 따라 다르겠지만, 현재 시점에서 중위소득의 약 40% 수준인 것으로 보인다. 이는 최저생계비와 주거급 여와 교육급여의 선정기준의 차이에 해당하는 가구가 새롭게 수급자가 될 수 있음을 의미한다. 24) 주지하다시피 2014년 국민기초생활보장법 개정은 맞춤형 급여체계로 전환되면서 급여별로 대상의 선 정기준을 설정하여 지원하기 때문에 개정 전에 비해 보장성이 확대되었다는 평가를 받고 있다. 급여별 기준은 생계급여는 중위소득의 30%, 의료급여는 40%, 주거급여는 43%, 그리고 교육급여는 50%이다. 한편, 송파 세 모녀 가구는 구성원 중에 교육급여 대상이 없으므로 교육급여는 논외로 한다. 25) 주거급여법 제4조(다른 법률과의 관계)에서 동법에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 국민기초생활 보장법 에 따른다고 명기하고 있다. 즉 국민기초생활 보장법 제9조 제5항에서 근로능력이 있는 수급 자에게 자활사업 참여를 조건으로 하여 생계급여를 실시할 수 있다고 명기하고 있다.

18 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 73 [그림 4] 맞춤형 급여체계 개편 효과 자료: 보건복지부(2013)에서 발췌, 인용 더불어 소득인정액 제도의 개편에 따라 새롭게 편입되는 수급자가 있을 수 있다. 이 때 소득인정액 산식을 도해하면 [그림 5]와 같다. 국민기초생활보장제도의 개정으로 인해 첫째, 재산의 소득환산에서 기본재산액(기초공제)의 규모 확대로 현행 제도하에 서 보다 더 많은 재산을 보유한 가구가 수급자로 추가될 수 있다([그림 5]의 1 구역). 둘째, 거주주택에 대한 재산의 소득환산율(기울기)을 인하하여 현재보다 재산 보유액 이 큰 가구가 추가로 수급자로 판정될 가능성이 높아졌다([그림 5]의 2구역). 셋째, 부양의무자 대상과 기준의 완화로 인해 소득인정액이 최저보장수준에 미치지 못하지 만, 그간 구제되지 못한 가구를 추가로 판별할 수 있게 된다([그림 5]의 3구역). 즉, [그림 5]에서 1~3구역의 변화가 수급대상자의 확대로 나타난다는 것이다. 이상에서 국민기초생활보장법 의 보장성 강화가 복지사각지대를 축소하는 데 상당히 기여할 것으로 보인다.

19 74 예산정책연구 제4권 제2호 [그림 5] 소득인정액 도해: 생계급여의 선정기준 2. 긴급복지법과 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 전술하였듯이 개정 긴급복지법 과 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 은 기본적으로 그동안 많은 문제가 있다고 여겨졌던 복지사각지대 축소에 상당히 기여할 것으로 보인다. 법령 개정 및 제정의 취지가 사각지대 축소를 위한 것이 기도 하겠지만, 조문을 보면 정부가 사각지대 축소를 위해 상당히 노력하였음을 확인 할 수 있다. 이를 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 의 일부 조항들을 중심으로 논의해본다. 먼저 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 제5조 2항에 따르 면, 26) 이전의 신청주의 외에 직권신청이 가능하게 하여 사회복지 담당 공무원의 역할 을 확대시켰다. 물론 인원 확충과 예산지원이라는 제약이 있지만, 그동안 소극적인 역 할에 그칠 수밖에 없었던 제도적인 한계를 제거했다는 점에서 높게 평가할만하다. 26) 제15조(사회보장급여의 신청) 2 보장기관의 업무담당자는 지원대상자가 누락되지 아니하도록 하기 위 하여 관할 지역에 거주하는 지원대상자에 대한 사회보장급여의 제공을 직권으로 신청할 수 있다. 이 경 우 지원대상자의 동의를 받아야 하며, 동의를 받은 경우에는 지원대상자가 신청한 것으로 본다.

20 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 75 더욱 눈에 띄는 것은 동법 제10조로서 보장기관의 장에게 지원대상자 발굴을 위한 자료, 정보제공, 더 나아가 홍보 노력까지 부여함으로써 복지사각지대 축소에 고무적 인 역할을 할 것으로 기대된다. 27) 특히, 동법 제12조(자료 또는 정보의 처리 등)에 의하면, 보건복지부장관의 자료 및 정보처리를 규정함으로써 복지사각지대 발굴을 위한 정보시스템 구축을 가능하게 하 였다. 임의규정이라는 점이 아쉽기는 하지만, 처리대상 자료 또는 정보의 종류가 복지 사각지대에 처해있음을 짐작하게 하여 발굴할 수 있도록 되어 있어 다양한 측면에서 복지사각지대 해소에 크게 기여할 것으로 보인다. 28) 한편, 동법 제13조에 지원대상자 발견 시 신고의무를 부여하여 더 적극적으로 복지사 각지대 발굴이 가능하게 하였다는 점 또한 높게 평가해야 한다. 29) 특히, 복지사각지대에 27) 제10조(자료 또는 정보의 제공과 홍보) 보장기관의 장은 지원대상자를 발굴하기 위하여 다음 각 호의 사항에 대한 자료 또는 정보의 제공과 홍보에 노력하여야 한다. 1. 사회보장급여의 내용 및 제공규모, 2. 수급자가 되기 위한 요건과 절차, 3. 그 밖에 사회보장급여 수급을 위하여 필요한 정보 28) 제12조(자료 또는 정보의 처리 등) 1 보건복지부장관은 보장기관이 제10조에 따른 업무를 효율적으로 수행할 수 있도록 지원하기 위하여 사회보장기본법 제37조에 따른 사회보장정보시스템(이하 사회보 장정보시스템 이라 한다)을 통하여 다음 각 호의 자료 또는 정보를 처리할 수 있다. 1. 전기사업법 제14조에 따른 단전(전류제한을 포함한다), 수도법 제39조에 따른 단수, 도시가스사업법 제19조에 따른 단가스 가구정보(가구정보는 주민등록전산정보 가족관계등록전산정보를 포함한다. 이하 같다), 2. 초 중등교육법 제25조에 따른 학교생활기록 정보 중 담당교원이 위기상황에 처하여 있다고 판단한 학생의 가구정보, 3. 국민건강보험법 제69조에 따른 보험료를 6개월 이상 체납한 사람의 가구정보, 4. 국민기초생활 보장법 또는 긴급복지지원법 에 따른 신청 또는 지원 중 탈락가구의 가구정보, 5. 사회복지사업법 제35조에 따른 시설의 장이 입소 탈락자나 퇴소자 중 위기상황에 처하여 있다고 판단 한 사람의 가구정보, 6. 그 밖에 지원대상자의 발굴을 위하여 필요한 정보로서 대통령령으로 정하는 정 보 2 보건복지부장관은 관계 중앙행정기관, 지방자치단체 및 관계 기관 법인 단체 시설의 장에게 제1 항 각 호의 자료 또는 정보의 제공을 요청할 수 있다. 이 경우 관계 중앙행정기관의 장 등은 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. 3 보건복지부장관은 제1항에 따른 자료 또는 정보를 사회보장의 사각 지대 해소를 위하여 보장기관의 장에게 제공할 수 있으며, 보장기관의 장은 필요한 경우 지원대상자의 동의를 받아 대통령령으로 정하는 법인 단체 시설의 장이 이를 활용할 수 있도록 지원할 수 있다. 29) 제13조(지원대상자 발견 시 신고의무) 1 누구든지 출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로 인하여 사회보장급여를 필요로 하는 지원대상자를 발견하였을 때에는 보장기관에 알려야 한다. 2 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 그 직무상 제1항과 같은 사회적 위험으로 인하여 사망 또는 중대한 정신적 신체적 장애를 입을 위기에 처한 지원대상자를 발견한 경우 지체 없이 보장기관에 알리고, 지원대상자가 신속하게 지원을 받을 수 있도록 노력하여야 한다.<개정 > 1. 사회복지사업법 제35조 및 제35조의2에 따른 사회복지시설의 장과 그 종사자, 2. 장애인활동 지원에 관한 법률 제20조에 따른 장애인활동지원기관의 장 및 그 종사자와 동법 제16조에 따른 활동지원인력, 3. 의료법 제2조 및 제3조의 의료인과 의료기관의 장, 4. 의료기사 등에 관한 법률 제1조의2의 의료기사, 5. 응급의료에 관한 법률 제36조의 응급구조사, 6. 소방기본법 제34조에 따른 구조대 및 구급대의 대원, 7. 국가공무원법 제2조 제2항 제2호에 따른 경찰공무원, 8. 지방공무원법 제2조

21 76 예산정책연구 제4권 제2호 [표 2] 송파 세 모녀 구제 가능성 검토 결과 요약 실직 전 제 개정 전 실직 후 신고/발굴 미신청/불확실 미신청/불확실 부양의무자 근로능력 소득인정액 만족 (사별) 불만족 (모 근로) 최저생계비 초과 (136만원) 만족 (사별) 불만족 (자녀2: 자활 조건부 생계급여 신청 가능) 최저생계비 미만 (136만원) 제 개정 후 미신청/불확실 (발굴 가능성 상승) 만족 (사별) 불만족 (자녀2: 자활 조건부 생계급여 신청 가능) 최저보장수준 미만 (중위소득 30%) 법령 - (개정) 긴급복지법 - (제정) 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 - (개정) 국민기초생활 보장법 - (개정) 긴급복지법 속하는 잠재적인 대상자를 발굴할 수 있는 대부분의 기관들을 망라함으로써 복지사각지 대 축소에 관련 기관들이 모두 큰 역할을 하게 되었다는 점에서 더욱 기대가 크다. 3. 송파 세 모녀 가구의 구제가능성 검토 결과 지금까지 3법의 규정들을 사각지대 시각에서 평가한 결과에 따르면, 두 법령의 개정과 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법 의 제정에도 불구하고 송파 제2항 제2호에 따른 자치경찰공무원, 9. 정신보건법 제13조의2에 따른 정신보건센터의 장과 그 종사자, 10. 영유아보육법 제10조에 따른 어린이집의 원장 등 보육교직원, 11. 유아교육법 제20조에 따른 교직원 및 동법 제23조에 따른 강사 등, 12. 초 중등교육법 제19조에 따른 교직원, 동법 제19조의2에 따른 전문상담교사 등 및 동법 제22조에 따른 산학겸임교사 등, 13. 학원의 설립 운영 및 과외교습에 관한 법률 제6조에 따른 학원의 운영자 강사 직원 및 동법 제14조에 따른 교습소의 교습자 직원, 14. 성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률 제10조에 따른 성폭력피해상담소의 장과 그 종사자 및 동법 제12조에 따른 성폭력피해자보호시설의 장과 그 종사자, 15. 성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률 제10조에 따른 지원시설의 장과 그 종사자 및 동법 제17조에 따른 성매매피해상담소의 장과 그 종사자, 16. 가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률 제5조에 따른 가정폭력 관련 상담소의 장과 그 종사자 및 동법 제7조에 따른 가정폭력피해자 보호시설의 장과 그 종사자, 17. 건강가정기본법 제35조에 따른 건강가정지원센터의 장과 그 종사자, 18. 노인장기요양보험법 제31조에 따른 장기요양기관의 장과 그 종사자 및 동법 제32조에 따른 재가장기요양기관의 장과 종사자, 19. 지역보건법 제11조 제1항 제5호 사목에 따른 보건소의 방문간호 업무 종사자, 20. 다문화가족지원법 제12조에 따른 다문화가족지 원센터의 장과 그 종사자, 21. 지방자치법 제4조의2 제4항에 따른 행정리의 이장 및 같은 조 제5항에 따른 행정동의 하부조직으로 두는 통의 통장 3 보장기관의 장은 제1항 및 제2항에 따른 신고 등을 통하여 사회보장급여가 필요하다고 인정되는 지원대상자에 대하여 제5조에 따른 신청이 이루어질 수 있도록 노력하여야 한다.

22 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 77 세 모녀의 직접적인 구제 가능성은 여전히 불확실하다고 말할 수 있다([표 2] 참조). 이와 같은 불확실성은 정보 부족 때문이기도 하겠지만, 분명한 것은 [표 2]에서 보듯이 3법 개정 이후에 발굴 가능성이 높아졌다는 것이다. 이는 긴급복지지원법 및 사회 보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법 에 의해 지방자치단체가 긴급복지 사업의 적극적 안내, 사통망을 활용하여 정기적으로 위기상황 발굴, 긴급지원담당 공 무원의 재량 지원 등과 같은 책무와 재량(권)이 강화되어 세 모녀 가구를 비롯한 유사 한 가구들이 긴급지원 가구로 발굴될 가능성이 커졌음에서 간접적으로 확인된다([그림 3]의 녹색 표기 참조). Ⅴ. 결 론 지금까지 기존 연구들이 정의하고 있는 복지사각지대와 사회보험 사각지대의 개념들 을 살펴 재검토하고, 그 중 복지사각지대에 초점을 맞추어 발생 원인을 논의한 뒤 3법 으로 복지사각지대가 축소될 가능성이 있는지를 평가하였다. 평가결과, 송파 세 모녀의 직접적인 구제 가능성은 여전히 불확실하지만 분명한 것 은 3법 개정 이후 그 발굴 가능성이 높아졌다는 것이다. 특히, 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 은 그동안 관련 연구를 지속해온 학계와 시민단 체에서 요구하는 내용이 상당부분 반영되었다는 점에서 복지사각지대 축소에 크게 기 여할 것으로 보인다. 다만, 3법이 국민기초생활보장제도 및 긴급복지지원제도의 존재 를 몰라서 신청을 못 하는 경우나 신청해도 수급자로 선정되지 못한다고 스스로 판단 해서 신청을 하지 않는 등의 이유로 발생하는 복지사각지대는 일부 해소할 수 있을 것 으로 기대되지만, 자조노력에 의존하여 신세지기를 싫어하는 잠재적인 수급대상자들 은 여전히 복지사각지대에 머물 수밖에 없는 한계가 있다. 이는 현재 시행하고 있는 기초연금과 같은 일정한 수준 이하의 소득을 가진 노인에게는 모두 지급하는 방식을 참고하면 부분적인 해결이 가능할 것으로 보이지만, 과연 적절한 방안일 것인지는 심 층적인 검토가 필요하다고 판단된다. 마지막으로 복지사각지대 해소에 가장 큰 장애요인이라고 평가받고 있는 국민기초

23 78 예산정책연구 제4권 제2호 생활보장법 의 부양의무기준은 공적연금의 재원조달방식과 현재도 사적이전소득만으 로 생활하는 가구들과의 형평성 문제 등으로 장기적으로 사회적 합의를 모색하면서 점 차 완화하는 방향으로 개선하는 것이 바람직하다고 사료된다.

24 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 79 참고문헌 감신, 의료사각지대의 해소, 건강보험포럼 제6권 제2호, 국민건강보험공단 건강보험연구 원, 2007, 60~71쪽. 강명순, 복지사각지대를 위한 예산편성방안, 예산춘추 제21권 겨울호, 국회예산정책처, 2010, 12~18쪽. 강성호, 국민연금 사각지대 규모추정과 연금제도 성숙에 따른 노후빈곤완화 효과, 재정학연구 제4권 제2호, 한국재정학회, 2011, 89~121쪽. 김수봉 외, 사회보험 사각지대 해소방안 연구, 한국보건사회연구원, 김연명, 경기침체기 사회복지의 대응, 복지동향 1월호, 참여연대사회복지위원회, 김원섭, 국민연금 사각지대와 해소방안 연구, 복지 사각지대 현황과 해결방안, 한국조세재 정연구원, 박일수, 건강보험 사각지대 분석 및 효율적 관리방안 연구, 복지 사각지대 현황과 해결방안, 한국조세재정연구원, 방하남, 고용보험의 사각지대 개선방안, 보건복지포럼 통권 제185호, 한국보건사회연구원, 보건복지부, 2014년 국민기초생활보장사업안내, 보건복지부, 사회보장위원회, 기초생활 보장제도의 맞춤형 급여체계 개편방안, 사회보장위원회, 석재은, 공적연금 사각지대 실태 및 원인, 경제사회발전노사정위원회 제53차 발표자료, 신영전, 글로벌 경제위기와 의료보장의 사각지대, 한국사회정책 제17권 제1호, 한국사회정 책학회, 2009, 95~127쪽. 윤조덕, 산재보험 사각지대 해소 방안, 보건복지포럼 통권 제185호, 한국보건사회연구원, 이병희, 사회보험료 지원을 통한 공식고용 촉진방안, 월간 노동리뷰, 한국노동연구원, 2011, 5~28쪽. 임병인, 4대 사회보험 사각지대의 비판적 고찰과 정책과제, 복지 사각지대 현황과 해결방안, 한국조세재정연구원, 2013., 복지 분야의 바른 용어-복지 분야 용어에 대한 비판적 고찰, 사회통합을 위한 분야별 바른 용어 정책연구 14-06, 한국경제연구원, 정지운 임병인, 국민기초생활보장법의 사각지대 축소방안 연구: 송파 세 모녀 구제가능성

25 80 예산정책연구 제4권 제2호 검토, 한국재정학회 춘계학술대회 발표논문, 정지운 김성태 임병인, 국민기초생활보장제도의 소득인정액 기준의 수직적 수평적 공평성 분석, 재정학연구 제8권 제3호, 한국재정학회, 2015, 59~87쪽. 최균 외 5인, 복지사각지대 발굴 체계화 및 복지정보 접근성 강화방안, 보건복지부 한국사회 복지협의회 용역보고서, 최인덕, 고용 및 산재보험 사각지대 해소방안, 복지 사각지대 현황과 해결방안, 한국조세재 정연구원, 한국보건사회연구원 보건복지부, 국민기초생활보장제도 재산의 소득환산제 개선방안 연구, 한국보건사회연구원 보건복지부, 2011., 국민기초생활보장제도의 맞춤형 급여체계 개편방안 마련을 위한 연구, 한국보건사회 연구원 보건복지부, 허선, 국민기초생활보장제도와 지역 간 불평등, 개원기념학술대회 자료집, 서울시정개발연 구원, 허선 김미곤 유현상, 국민기초생활보장제도에 있어서 재산의 소득환산제도에 대한 평가-형 평성을 중심으로, 사회보장연구 제25권 제1호, 한국사회보장학회, 2009, 1~24쪽. 홍경준 이상은 김미곤, 재산의 소득환산제: 이슈, 시행결과, 그리고 개선방향, 사회보장연구 제20권 제2호, 한국사회보장학회, 2004, 57~80쪽.

26 복지사각지대 축소를 위한 관련 법령의 평가 81 An Evaluation on Three Laws for Alleviating Welfare Blind Spots Lim, Byung In and Jung, Ji Un Abstract We discuss the causes of blind spots in welfare programs, and then evaluates three laws revised and enacted due to a tragic incident, which a 61-year-old woman and her two daughters were driven to commit suicide after severe hardships in Songpa District, southeastern Seoul in February 2014, called a Songpa Family Incident, whether they help dead zones of welfare programs shrink or not. Analytic results say that three laws is less likely to relieve Songpa Family directly, regardless of the revision of National Basic Living Security Act and Emergency and Support Act, enactment of Act on Using and Supporting the Social Security Benefit and Picking out Beneficiaries. However, the two latter laws strengthen the accountability of local governments and their discretionary powers, and thus results in a positive outcomes, i.e., chances for similar families as Songpa Family to be supported by the local government are sure to grow bigger than previous schemes. These imply that three acts can contribute to decreasing dead zones found in welfare programs, especially the last one is expected to play a crucial role in shrinking welfare blind spots. Note that those who do not apply for a benefit at all and decline to be a beneficiary due to an individualistic character cannot help being under blind spots in welfare programs. Keywords: Blind Spot in Welfare Program, National Basic Living Security Act, Emergency and Support Act, Act on Using and Supporting the Social Security Benefit and Picking out Beneficiaries

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