110 國 際 學 院 友 論 集 9 集 Ⅰ. 서론 러시아는 2011년 12월 4일 제6대 국가 두마(Госуда рственная д у ма: 하원) 의원 선거를 앞두고 있다. 블라디미르 푸틴 전 대통령이 집권 중이던 2005년 4월 두마 선거법에 대한 개정이 이루어

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1 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 남은영 (한양대학교 국제학대학원 러시아학과 석사과정) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 민주주의와 선거제도의 상관관계 Ⅲ. 2005년 국가 두마 선거법 개정 1. 선거법 개정의 배경 2. 정당법과 두마 선거법의 개정 Ⅳ. 선거결과 비교 1. 비교의 틀: 정당 득표율과 의석 불비례성 측정 2. 혼합식 비례대표제 국가인 독일과 의 비교 , 1995, 1999, 2003년과 2007년 두마 선거 결과 비교 Ⅴ. 개정 선거법과 통합러시아당 Ⅵ. 개정 선거제도의 문제점 Ⅶ. 결론 초 록 2005년 국가 두마 선거법 개정으로 러시아 하원의회인 국가 두마의 의석 배분 에는 근본적인 변화가 생기게 되었다. 전체 두마의 450석을 소선거구에서 단순다 수대표제로 225석, 정당명부식 비례대표제로 225석씩 나누어 구성하던 혼합식 비 례대표제에서 450석 모두를 전국선거구에서 7% 이상을 획득한 정당들 간에 비례 대표제 방식으로 배분하는 방식으로 변경되었다. 이러한 선거법 개정은 집권 이 래 블라디미르 푸틴 전 대통령이 줄곧 추진해왔던 권력의 중앙화와 자신의 권력 기반 강화를 위한 개정이라는 평가를 받았으며 집권여당인 통합러시아당이 315석 을 획득한 선거 결과로 볼 때 일정 부분 실효를 거두었다고 볼 수 있다. 이 논문은 선거제도를 비교하는 방법 중의 하나인 득표율과 의석율의 불비례성 계산 방식을 사용하여 먼저 전국선거구의 정당명부식 비례대표제 형식을 취하고 있는 개정된 두마 선거제도와 혼합형 비례대표제를 취하고 있는 독일 연방하원 선거제도를 비교하고 그 다음으로 선거법 개정 전에 있었던 4번의 두마 선거 결 과와 개정 후 2007년 두마 선거의 결과를 비교하려 한다. 이러한 과정을 통해 개 정된 제도에 대해 분석해보고 개정된 선거 제도가 러시아 정당 정치에 미치는 영 향과 러시아 민주주의와의 관계에 대해 나름의 평가를 내리고자 한다.

2 110 國 際 學 院 友 論 集 9 集 Ⅰ. 서론 러시아는 2011년 12월 4일 제6대 국가 두마(Госуда рственная д у ма: 하원) 의원 선거를 앞두고 있다. 블라디미르 푸틴 전 대통령이 집권 중이던 2005년 4월 두마 선거법에 대한 개정이 이루어졌는데 가장 주목할 만한 개정사항은 이전까지 소선거구제를 기반으로 한 단순 다수대표제로 225석, 정당명부식 비례대표 제 1) 로 225석을 구성하던 혼합형 비례대표제를 폐지하고 450명 전원을 전국선거구의 정당명부식 비례대표제로 선출하도록 개정한 것이다. 이 개정안은 2007년 12월 2일 시행된 두마 선거에 적용되었는데 당시 11개 정당이 선거에 참여했다. 2) 투표 결과 에 따라 4개 정당이 원내 진출하였고 집권여당인 통합러시아당(Единая Рос сия)은 전체 450개의 의석 중 315개를 차지했다. 이에 따라 2005년의 선거법 개 정은 통합러시아당의 우세한 지위를 공고히 하기 위한 개정이었으며 그것이 선거결 과를 통해 증명되었다는 비판들이 국내외에서 이어졌다. 2011년은 소비에트 연방 붕괴 20주년을 맞는 해이다. 탈 공산화 이후 소비에트 연방을 계승한 러시아 연방에 민주주의가 도입된 지 20년이 되었다. 이 시점에서 러 시아가 어디를 향해 어떻게 나아가고 있는가에 대한 학술적인 연구와 논의들이 이어 지고 있고 많은 학자들이 지금 러시아가 민주주의 국가인가, 러시아가 과연 민주주 의 국가로 나아가고 있는가에 대해 의문을 갖고 있다. 그런 의문에서 2005년의 선 거법 개정이 러시아의 민주주의에 어떤 영향을 미칠지에 주목해보았다. 한 국가의 민주주의를 논할 때 그 나라의 민주적 정당제도의 확립은 매우 중요한 의제이다. 현 대 정당론 연구의 대표적 사상가인 엘머 에릭 샤츠슈나이더(E. E. Schattschneider) 는 정당이 민주주의를 창출한다 고 말했고 3) 앨런 웨어(Alan Ware)는 현대국가에 1) 데이비드 파렐(David Farrell)은 비례대표제를 3가지로 분류하였는데 명부제, 1인 2표제, 단기이 양제가 그것이다. 2) 정당에 대한 러시아 연방법에 따라 러시아 정당들은 등록 하에 운영되고 있으며 두마 선거를 앞 두고 러시아 중앙선거관리위원회에 선거등록을 해야 한다. 당시 32개 정당이 정당 등록을 신청 했고 17개 정당이 자격 심사를 통과했으며 그 중 11개 정당만이 선거등록을 하고 국가 두마 선 거에 참여하였다. (출처: 유진숙, 2007년 12월 두마선거와 푸틴의 권력유지 시나리오, ) E. E. Schattschneider, Party Government (1942) 샤츠슈나이더에게 정당은 사회적 갈등과 균열을 반영하는 수동적 종속변수가 아니라 바로 갈등 을 공적 영역에서 의제화시키고 갈등 해결의 동학을 사회적으로 확산시키는 능동적 독립변수이 다. 그렇기 때문에 개별 이익집단들은 특정 정당에 참여하거나 지지함으로써 자신과 관련된 갈 등이 스스로에게 유리하게 해결될 수 있도록 노력한다. (출처: 이승원, 정당 민주주의와 급진 민 주주의: 민주주의의 급진적 확장과 연대적 실천을 위한 시론)

3 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 111 서 정당 없이 정치가 존재한다는 것은 상상하기 어렵다 고 역설했다. 정당제도의 확 립이라는 측면에서 볼 때 러시아의 정당제도가 비민주적이며 정부를 견제할 제대로 된 야당이 없다는 비판은 지속적으로 있어왔다. 더 나아가 집권여당인 통합러시아당 이 두마의 절대 다수를 차지함으로써 두마는 사실상 대통령을 비롯한 행정부 견제 기능을 상실하였고 오히려 행정부의 시녀로써 기능할 우려 또한 빚어졌다. 이것은 민주주의의 삼권분립을 심각하게 저해시킬 우려가 있다. 이러한 러시아 정치의 일련 의 모습들은 곧 아직 러시아 정치가 완전한 정당 정치라고 말하기 어렵고 완벽한 민 주주의 사회라고 보기에 무리가 있다는 반증으로 종종 이어져왔다. 이 논문의 목적은 2005년 선거법 개정으로 새로 확립된 선거제도가 러시아의 민 주주의 발전에 미칠 영향을 살펴보는 데 초점을 두고 개정된 제도를 분석하는 것이 다. 분석자료는 개정된 선거법과 1993년부터 2007년까지 러시아 국가 두마 선거 결 과이고 분석방법은 선거결과의 비교분석이다. 기준은 선거결과에서 각 정당이 확보 한 의석수를 기준으로 한다. 그러기 위해 두 가지 비교를 하려 하는데 첫 번째는 혼 합식 비례대표제(1인 2표제)를 채택하고 있는 대표적인 국가인 독일의 분데스탁 (Bundestag: 연방하원)과 선거제도를 비교하는 것이고 두 번째는 선거법 개정 전 4 번의 두마 선거와 2007년의 두마 선거 결과를 비교하는 것이다. 구체적으로는 먼저 득표율과 의석율 사이의 불비례성을 총체적으로 평가하는 여러 가지 지수들 중 최소 제곱 지수와 상트 라귀 지수를 사용하여 각 선거들의 불비례성을 측정하고 두 번째 로는 유효정당수 측정을 통해 러시아 선거에서의 선거 유효정당수와 의회 유효정당 수를 측정해서 러시아가 다당제로 나아가고 있는지 살펴본다. 이러한 비교를 통해 러시아에서 선거법 개정 이후 뒤베르제의 가설에 따라 다수대표제-양당제, 비례대표 제-다당제의 경향성이 나타나고 있는지를 살펴보고 개정된 선거법이 러시아의 민주 주의에 대해 어떤 영향을 끼칠지에 대해 나름의 평가를 내리는 것으로 이 논문을 마 무리하려 한다. Ⅱ. 민주주의와 선거제도의 상관관계 본 논문에서는 러시아의 민주주의에 대한 판단기준으로 선거제도를 사용하려 한 다. 민주주의는 시민의 뜻에 의한 정치이다. 국가 규모의 팽창과 인구의 증가로 인 해 직접 민주주의가 한계에 봉착하였고 대의정치의 필연성이 발생하게 되었다. 시민 이 선출한 대표가 시민의 뜻을 대신해야 하는 대의제 민주주의에서 가장 중요한 전 제는 대표성이다. 이러한 대표성을 보장하고 대의제 민주주의를 기능하게 하는 핵심 적인 장치는 선거이다.

4 112 國 際 學 院 友 論 集 9 集 그렇기 때문에 선거가 어떻게 이해되고 어떻게 조직되느냐에 따라서 대의제 민주 주의는 국민주권을 형식적으로 보장하면서 실질적으로 위협하는 수단이 될 수도 있 고 반대로 국민주권을 실질적으로 보장하는 수단이 될 수도 있다. 대의제 민주주의 가 실질적으로 국민주권을 보장하는 방향으로 나아가기 위해서는 민주주의 본질에 부합하는 선거 조직과 국민과 대표 사이의 확실한 비례성 확보가 중요한 조건이 될 것이다. 선거를 통한 시민들의 선택을 통해 대표는 결집된 대의성을 부여받고 시민의 사회 적 선택에 따라 민주주의는 작동된다. 투표행위로 나타나는 사회의 선호를 어떻게 의회에서 의석으로 전환하는가는 중요한 쟁점이며 이러한 맥락에서 선거제도 역시 민주주의에서 중요한 쟁점이라고 할 수 있다. 신생 민주주의 국가들의 선거제도 개혁은 선거제도의 기원과 변화에 대한 학자들 의 다양한 연구를 활성화시켰고 이러한 연구들은 주로 각 제도의 상이한 의석분배 효과에 주목하였다. 이것은 선거제도가 정당체제에 어떠한 영향을 미치는가에 대한 연구로 뒤베르제(Duverger)와 래(Rae) 이후로 선거제도의 정치적 효과에 대해 살펴 보는 연구이다. (Blais and Carty, Lijphart, Powell). 이러한 연구들에 따르면 선거제 도가 정당의 수를 결정한다. 4) 선거방식은 단순 다수대표제와 절대 다수대표제 그리 고 비례대표제와 추가의석할당제 및 혼합방식으로 구분된다. 단순다수제는 단순 최 다득표자, 절대다수제는 과반수 이상 득표자를 당선으로 확정하며 추가의석할당제는 선거 후 일정한 의석을 추가 배분하는 방식이다. 선거의 불비례 정도를 선거방식만 으로 가늠하기는 어렵지만 일반적으로 비례대표제보다 다수대표제에서 더 크게 나타 난다. 로버트 달은 이러한 점에 착안하여 민주주의를 보장하는 선거제도로 비례대표 제를 강력히 주장했다. 5) 비례대표제의 도입은 단순히 선거제도의 변화만을 의미하는 것이 아니라 다양한 사회집단의 이해관계의 표출을 의회 내로 유도하고 새로운 정치세력을 정치제도로 편입시키기 위한 제도적 개혁이다(Burke, Maclver). 비례대표제의 장점은 크게 세 가지로 꼽을 수 있다. 먼저 비례대표제는 높은 비례성을 갖고 있기 때문에 사회의 다양성이 의회에 반영된다는 장점이 있다. 비례대표제를 통하면 군소정당과 소수그 룹의 대표성이 보장될 수 있고 새로운 정치적 흐름을 반영할 수 있다. 두 번째로 비 4) 지은주, 대만의 2005년 선거제도 개혁과정의 분석과 평가, 국가전략, ) Dahl(1998); Dahl, Robert, 1989, Democracy and its Critics (New Haven, Conn., et al.: Yale University Press). (출처: 정병기, 정당정치와 민주주의 재인용)

5 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 113 례대표제는 타협과 통합의 정치문화를 촉진한다. 각 정당은 이념적으로 온건한 중도 적 유권자들에 가까워지기 위해 극단적 정치행태를 자제하기 때문에 정치안정에 기 여할 수 있는 것이다. 마지막으로는 정당의 리더십이 강화되기 때문에 정당정치가 활성화될 수 있다. 6) 뒤베르제의 가설에 따르면 비례대표제는 군소정당의 대표성 획득에 유리하기 때문 에 비례대표제를 채택하고 있는 국가는 다당제로 나아가는 경향이 있고 다수대표제 를 채택하고 있는 국가는 양당체계로 나아가는 경향이 있다(Duverger, Rae, Grofman & Lijphart). 그러나 이러한 본래의 기능과 달리 비례대표제가 여당의 의회 장악을 위한 중요한 도구로 변질될 가능성도 다분하다. 그렇기 때문에 러시아의 개정 전후의 선거 결과 를 비교하여 투표율과 의석율이 높은 비례성을 지니고 있는지, 뒤베르제의 가설대로 러시아가 다당제 국가로 나아가고 있는지 살펴보는 것은 비례대표제가 러시아에서 순기능을 행하고 있는지 더 나아가 러시아에서 대의제 민주주의가 실질적으로 보장 되고 있는지 살펴보는 기준이 될 수 있을 것이다. Ⅲ. 2005년 국가 두마 선거법 개정 1. 선거법 개정의 배경 1) 기존의 두마 선거법 러시아에서 두마 선거법 개정은 매우 빈번하게 일어났다. 1993년 첫 두마 선거 이후 거의 매 두마 선거 이전에 한 번 이상의 선거법 개정이 있어왔는데 7) 2005년 4월의 선거법 개정은 이전의 선거법 개정보다 더 큰 의미를 갖는다. 개정 전의 선거 법에 의하면 러시아 국가 두마의 450석은 소선거구에서 직접 선출된 225석과 정당 명부에 의한 225석으로 나뉘어 구성되어 선거권자가 정당과 개별 후보자에게 각각 투표하는 1인 2표의 혼합식 비례대표제 방식이었다. 선거 후에 투표 결과는 국가적 차원에서 발표되었고 5% 이상의 득표율을 가진 모든 정당은 새로운 두마에 의석을 얻었다. 비례대표 부분의 225석은 정당들 간의 득표 비율에 따라 배분되었다. 5% 6) 안순철, 선거체제비교, ) 러시아 국가 두마 선거법은 연방법으로서 그 기틀이 확립된 이래 거의 전 조항의 세부적인 개정 을 이어왔는데 중앙선거관리위원회의 역할, 선거예산의 한도, 캠페인 등에 대한 많은 부분의 개 정이 있었다.

6 114 國 際 學 院 友 論 集 9 集 이상의 진입장벽 규정과 함께 선거참여 정당과 정치블럭 형성 시 서명을 통한 자격 요건 설정 규정은 소규모 정당들의 난립을 방지하고 정당의 위상 강화 및 정당정치 활성화 도모를 위해 제시되었던 것으로 러시아의 독특성을 잘 나타내 주고 있다는 평가를 받아왔다. 2) 블라디미르 푸틴 전 대통령의 주권민주주의 블라디미르 푸틴 전 대통령(이하 푸틴)은 1999년 집권 이래 러시아의 정치적 안 정화를 꾀해왔다. 옐친 정부 시절 막강한 부를 바탕으로 중앙정치에 큰 영향력을 행 사하던 올리가르히들에 대한 견제와 숙청은 푸틴의 이러한 의지를 잘 드러냈다고 할 수 있다. 푸틴은 자신의, 또 소속당인 통합러시아당의 정치적 이데올로기라고 볼 수 있는 주권민주주의를 통해 강한 국가, 강한 중앙, 강한 대통령을 강조해왔다. 푸틴이 집권 후 추진해온 정치적 개혁들은 모두 주권민주주의 맥락에서 볼 수 있다. 지방권 력을 약화시키고 중앙권력을 강화시키는 푸틴의 정책을 엿볼 수 있는 예가 또 있는 데 두마 선거법에 대한 개정이 있기 전인 2004년 12월 푸틴이 단행한 법 개정으로 지방정부 주지사를 대통령이 직접 임명하도록 바뀐 것이다. 8) 이것은 크게 두 가지 효과가 있는데 지방정부의 수반으로 피치자들의 직선을 거치지 않은 대표자를 대통 령이 직접 임명하는 방식을 취함으로써 대통령의 지방정부에 대한 컨트롤이 강화되 는 효과와 함께 대통령의 지방정부 주지사 임명이 상원 의회의 구성에 영향을 끼치 게 되는 효과가 있다. 연방회의(Федерального Собрания Рос сийской Федерации)라고 불리는 러시아의 상원의회는 83개의 각 연 방주체의 행정부 수반(지방정부 주지사와 자치공화국 대통령)과 입법부 수반(지방의 회 의장) 2인이 각 1명씩 지명하고 각 연방주체 의회의 동의를 거쳐 166명의 상원 의원이 임명되도록 이루어져있는데 상원의원 지명권자인 지방정부 주지사가 대통령 의 임명에 의해 선임되기 때문이다. 이에 따라 대통령이 간접적으로 연방회의 구성 에 영향을 끼치게 되어 실질적으로 연방회의의 행정부 견제력은 많이 약화되었다. 두마 선거법 개정 또한 강한 중앙을 위해 지방을 약화시키고자 지역에 기반을 둔 정 치 엘리트들을 무력화시키는 의미와 함께 강한 대통령을 위해 입법부의 행정부 견제 력을 약화시키는 의도가 그 배경으로 작용했다고 볼 수 있다. 2. 정당법과 두마 선거법의 개정 2003년 두마 선거 이후 유럽안보회의(Organization for Security and 8) 러 두마, 대통령 권력강화 법안 승인, 연합뉴스,

7 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 115 Cooperation in Europe)와 유럽의회(Council of European Union)는 러시아 정부에 정당시스템을 강화하고 지역적인 이익과 소수의 이익에 대한 권리를 대변할 수 있는 정당이 설립될 수 있도록 선거법을 개정하라는 권고를 했다. 9) 그러나 러시아 정부는 2004년 정당법 개정과 2005년 두마 선거법 개정을 통해 정확히 반대로 행동하였다. 먼저 정당법의 개정을 통해 정당 등록을 위한 각 정당의 최소 당원 수 요건을 이전 의 1만 명에서 5만 명으로 증가시켰는데 이것은 새로운 정당의 진입과 국가기관의 지지가 없는 기존 정당의 존립을 어렵게 만들었다. 10) 또한 각 정당은 모든 연방주체 에 당 지부를 건설해야 하며 그 중 절반 이상이 500명 이상의 당원을 보유해야 한 다. 그 결과 정당의 숫자는 이전의 절반 정도 수준으로 급격하게 감소했다. 11) 그리 고 그 중 11개의 정당만이 2007년 두마 선거에 참여했다. 12) 정당법을 통해 정당의 활동 자체에 제동을 건 동시에 두마 선거법 개정으로 정당들의 두마 진출에도 큰 영 향을 끼치게 되었다. 2005년 개정 두마 선거법의 핵심적 내용은 다음과 같다. 13) (가) 비례대표시스템의 전면화 2007년 선거부터 모든 450석의 두마 의석들은 비례대표제 하에 전국 선거구에서 정당명부에 의해 선출된다(국가 두마 선거법 제3조) 이것은 1993년부터 2003년 사 이에 존재했던 혼합형 비례대표제도를 대체한 것이다. (나) 7% 진입장벽 전체 투표 중에서 7% 이상의 지지율을 얻어야 두마에 진입가능하고 14) 적어도 두 9) Nikolai Petrov, The Consequences of the State Duma Elections for Russia s Electoral System, Russian Analytic Digest, ) 2004년 당시 5만 명의 당원을 충족시킬 수 있는 정당은 6곳뿐이었다. 50만 명의 당원을 거느 린 공산당 측은 크렘린이 인위적으로 정당을 줄이려 한다 며 많은 정당들은 10년을 노력해도 그 같은 기준을 충족시키지 못할 것 이라고 비판했다.(출처: 러시아, 정당유지 기준강화 법안 추진, 경향신문, ) 11) 2002년 12월 26일 기준 러시아 등록 정당은 44개였다. 이는 이미 1만 명 이상 당원이 요건이 었던 2001년 신 정당법의 제정으로 감소한 수치이다.(출처: 고재남, 러시아 국가두마 선거의 평 가 및 정국 전망, 2003) 2011년 8월 30일 기준 러시아의 등록 정당은 7개이다.(출처: 러시아 중앙선거관리위원회) 12) 2007년 선거에 참여한 11개의 정당 중 몇몇은 1993년 첫 번째 두마 선거가 시작된 이후로 존 재해왔다: 러시아연방 공산당, 러시아 농업당, 야블로코, LDPR, 그리고 러시아의 선택. 2003년 선거에는 23개 정당이 참여했다. (출처: 러시아 총선과 민주주의, 연합뉴스, ) 13) 이하의 내용은 University of Aberdeen의 Centre for the Study of Public Policy와 Moscow The Levada Center의 Russia Votes를 참조했음 여기서는 본 논문과 관련이 있는 부분만 실었음. 나머지 주요 개정사항은 참조1을 참고할 것 14) 2003년과 이전의 선거에서는 진입장벽이 5%이었다.

8 116 國 際 學 院 友 論 集 9 集 개 이상의 정당이 의석을 나누어야 하며 이 정당들의 지지율을 합쳐서 60%가 초과 되어야 한다.(국가 두마 선거법 제82조) 만약에 7% 장벽을 통과한 정당들의 지지율 합이 60% 이하일 경우, 원내 진출정당들의 지지율 합이 60%가 초과하게 될 때까지 7% 이하의 득표율을 획득한 정당도 순차적으로 의석을 획득할 수 있다. 만약 한 정 당이 60% 이상의 지지율을 획득하였다면 7% 미만의 득표율을 획득한 다른 정당들 중 두 번째로 많은 지지율을 획득한 정당은 의석을 얻을 수 있다. Ⅳ. 2007년 러시아 두마 선거 결과에 대한 비교 이번 장에서는 2005년 개정 선거법에 의한 선거제도가 러시아의 민주주의 발전에 미칠 영향을 살펴보기 위해 두 가지 비교를 하려 한다. 혼합식 비례대표제를 채택하 고 있는 독일의 분데스탁 선거제도를 소개하고 두마 선거제도와 비교하는 것이 그 첫 번째 비교이다. 선거제도를 평가하는 여러 가지 수단 중의 하나로 득표율과 의석 불비례성을 측정하는 방식이 있는데 이 방식에 따라 2009년 9월 있었던 독일 분데 스탁 선거와 2007년 12월의 러시아 국가 두마 선거를 비교한다. 그 다음으로 선거법 개정 전 4번의 두마 선거와 2007년의 두마 선거 결과를 같은 방식으로 비교하고 유효정당수 측정을 통해 다당제적 특성이 나타나고 있는지 살펴 봄으로써 개정된 선거법의 영향을 분석한다. 1. 비교의 틀: 정당 득표율과 의석 불비례성 측정 15) 선거제도의 기계적 효과는 정당별 득표율과 의석율의 비례성 측면에서 나타난다. 선거제도의 결과를 토대로 비례성 또는 대표의 공정성을 경험적으로 측정하기 위한 여러 가지 지표가 제안되었다. 그중에서 득표수가 의석수로 전환되는 과정을 나타내 는 선거의 불비례성(disproportionality)이다. 선거의 불비례성은 정당의 의석 점유율 이 득표율로부터 이탈한 정도를 말한다. 다당제 경향이나 다른 정당체제의 특징이 복잡하게 나타나는 반면에, 불비례성은 가장 직접적으로 현상을 드러내 줄 수 있는 7%의 진입장벽이 상당히 높다는 비판이 이어졌기 때문에 2009년 개정을 통해 5~6%의 지지율 을 획득한 정당이 1석, 6~7%의 지지율을 획득한 정당이 2석을 획득하도록 하는 방식으로 개정 하였다.(출처: Russia Votes) 15) 이 부분의 이론적 틀과 계산법에 대한 설명은 박찬욱, 비례대표선거제도, 박영사, 2000과 현영, 정당의 의석-득표 불비례성 측정( 참조하였음

9 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 117 지표이다(Lijphart, 1995: ).9) 또한 선거제도의 기계적 효과는 정당체제의 분절화(fractionalization) 또는 파편화(fragmention)정도로 나타낸다(Rae, 1967: 55-56).10) 16) 한편, 정당의 수와 관련하여 렉소(Markku Laakso)와 타게파라(Rein Taagepera)는 파편화 지수를 사용하여 정당의 수 (effective number of parties)로 변경시켰는데, 이것은 득표율과 의석 점유율에 기초하여 다시 계산될 수 있다 (Lijphart, 1995: ) 17) 선거제도 비교의 한 틀로써 정당 득표율과 획득의석 간의 불비례성을 측정하는 연 구는 오래 사용되어온 수단인데 개별 정당 수준에서 불비례성을 측정하는 방식은 보 너스율(bonus rate), 이득비(advantage ratio)를 계산하는 방법이 있고 18) 특정 선거 제도의 비례성을 총체적으로 평가하는 지수는 여러 가지가 있는데 크게 3가지로 나 눌 수 있다. 먼저 의석 배분 방식에서 최대 잔여방식과 유사한 방식으로 의석의 비 율과 득표간의 절대적 차이에 집중하는 방식이 첫 번째 방식이다. 레 지수와 루즈모 어-한비 지수, 최소 제곱 지수, 수정 루즈모어-한비 지수, 레이파트 지수 등이 여기 에 해당한다. 두 번째 방식은 최고 평균 방식에서처럼 정당의 의석과 득표간의 비율 에 초점을 맞추는 방식으로, 상트-라귀 지수와 동트 지수가 여기에 해당한다. 마지 막으로 거대정당 편향 측정방식으로 회귀지수가 있다. 불비례성 측정을 이용하여 측정된 값에 따라 불비례성이 크다고 판단되는 경우 그 선거제도가 국민들의 정치적 선호나 의사를 잘 반영하지 못하고 있다는 결론을 내릴 수 있다. 이 값에 영향을 미치는 변수로는 의회 구성에 사용되는 선거제도의 형식과 의석배분 방식이 해당할 수 있다. 독일 분데스탁과 러시아 두마의 경우 모두 비례대 표제를 사용하여 의회를 구성한다는 공통점이 있으나 세부적으로 보면 분데스탁은 1 인 2표제인 혼합형 비례대표제이고 두마는 전원을 정당명부식 비례대표제로 구성한 16) 만약 Vi가 i번째 정당의 득표율이라면, 정당들의 득표율에 근거한 정당체계 파편화 정도(Fv)는 다음과 같다. Fv=1-ΣVi² (Vi=i번째 정당의 득표율) Fv는 전체유권자들이 무작위로 상호 작용한다면, 유권자들이 정당의 선택에 있어서 동의하지 않 을 빈도이다. 순수한 일당체계의 파편화 정도는 0이며, 극단적인 파편화 상태에서 각 유권자가 그 자신의 정당을 가진다고 가정하면 그때 파편화 정도는 1이라는 최대치를 갖는다. 또한 의석 율에 기초해서 만들어질 수 있는데 Fs=1-ΣSi² (Si=i번째 정당의 의석 점유율) 17) 정당의 득표율에 의거한 정당의 수는 Nv=1 =ΣVi² (Vi=정당의 득표율) 정당의 의석 점유율에 의거한 정당의 수는 Ns=1 =ΣSi² (Si=정당의 의석 점유율) 18) 보너스율(bonus rate)은 한 정당의 의석율이 득표율을 초과하는 정도를 계산하여 선거제도가 해당 정당에 유리 또는 불리한 정도를 판단하는 것이고 이득비(advantage ratio)는 전환율 (conversion rate)라고도 하는데 정당의 의석율을 득표율로 나누어 이 수치가 1보다 클수록 혜 택을 얻는 정도가 크고 1보다 작을수록 손해를 입는 정도가 크다고 판단하는 것이다.

10 118 國 際 學 院 友 論 集 9 集 다는 차이점이 있으며 진입장벽 또한 5%와 7%로 차이가 있다. 의석배분 방식의 경 우 결과에 아주 큰 차이를 초래하지는 않지만 분데스탁은 상트 라귀/쉐퍼스 방식, 두마는 헤어/니마이어 방식을 취하고 있다는 차이점이 있다. 이렇게 여러 가지 차이 점이 있는 두 제도를 일률적으로 비교하기는 쉽지 않다고 판단했기 때문에 수치적으 로 결과가 도출되는 불비례성 측정을 통해 양 쪽의 선거결과를 비교해보고 어떤 제 도가 득표로 나타난 국민들의 의사를 더 잘 반영하여 의회를 구성하는 제도인지 분 석해보려 한다. 대의제 민주주의 측면에서 볼 때 국민의 의사를 잘 반영한 대의제 기관이 구성되느냐는 중요한 문제이고 그것은 그 국가의 민주성을 가늠해볼 수 있는 하나의 자료가 될 수 있을 것이다. 구체적으로 측정을 위해서 전술한 여러 가지 방법 가운데 두 가지 방법을 사용하려 한다. 첫 번째는 레이파트(Lijphart)가 '선거결과의 불비례성을 가장 충실히 반영하고 있는 지수'라고 평가한 바 있는 최소제곱 지수(Least Square Index)이다. 이 지수는 Gallagher 지수라고도 하며 레이 지수에서 소규모 정당이나 의석-득표간 격차가 큰 하나의 정당이 전체 지수에 미치는 영향이 크기 때문에 전체적 득표-의석 불비례성 을 파악하는데 방해가 되는 점을 보완하기 위해 만들어진 지수이다. 갈레거 (Gallagher)가 처음으로 최소제곱 지수를 사용했으며 여러 개의 소수 정당보다 몇 개의 득표-의석차가 큰 정당을 잘 반영하는 특징이 있다. 예를 들어 한 정당이 60% 득표에 64%의 의석을 얻고, 다른 한 정당 40% 득표에 36%의 의석을 얻는 경우와 4개의 정당이 각각 15% 득표에 16%씩의 의석을 얻고, 다른 4개의 정당이 10% 득표에 9%의 의석을 얻는 경우를 생각해보자. 후자의 경우 4개 정당씩을 합산하면 전자의 경우와 같고, 직관적인 불균형성은 비슷하다고 할 수 있다. 하지만 레이 지수를 구하면 전자는 I=4, 후자는 I=1 이 된다. 이러한 문제를 해결하기 위해 갈레거는 회귀분석에서 데이터에 대해 회귀선을 최적화할 때 사용하 는 최소제곱법을 도입했다. 최소 제곱 지수는 각 정당의 의석-득표차의 제곱합을 2 로 나눈 후, 그 값의 제곱근을 구한 값이다. 식으로 나타내면 아래와 같다. 기존의 지수들이 각 정당의 득표-의석 차(또는 그 합)를 측정하는 데 비해, 이 지 수는 해당 선거의 득표-의석차를 측정하는 것이라 할 수 있다. 또 이 지수는 작은 편차에 비해 큰 편차를 크게 반영하는 특징이 있다.

11 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 119 두 번째로는 상트 라귀 지수(Sainte-Laguë index)를 사용하려 한다. 이 지수는 정 당의 득표와 의석의 차이의 절대값이 아니라 표와 의석의 비율에 집중하는 방식을 따르고 있다. 이는 의석분배 방식에서 최대 평균 방식과 유사하다. 의석분배 방식에 서 최대 평균방식은 정당 간에 투표에 대한 의석의 비율을 최소화하는 것이 목적이 다. 이를 투표-의석 불균형 개념에 도입하면 각 정당의 투표-의석 비가 전체의 비 와 얼마나 차이가 나는지를 알아보면 된다. 각 정당의 투표-의석 비에 전체 투표- 의석 비의 차이를 구한 값(Si/Vi-ST/VT)을 제곱한 후 각 정당의 가중치(정당의 득 표 Vi)를 곱한 값의 합을 구하면 이 지수를 구할 수 있다. 이 때 전체 득표/전체 의 석은 %로 표시할 경우 1이 된다. 이를 풀면 아래와 같은 수식이 된다. 득표에 따라 완벽하 게 의석이 배분된 경우 이 지수 는 0이 되고, 득표-의 석 불비례성이 증가함에 따라 지 수도 증가하다가 득표 없이 의석을 차지한 경우 무한대 의 값을 가지게 된다. 앞의 지수(레 지수, L-H 지수, 최소 제곱지수 등)들이 의석과 득표의 절대적 차이를 측정하는 방식인데 반해, 이 지수는 득표와 의석 차의 비율을 측정하는 방식이다. 예를 들어서 앞의 지수들이 50.1% 득표에 55% 의석을 가진 경우와 0.1% 득표에 5% 의석 차지를 같은 차이로 취급하지만 상트 라귀 지수는 다르게 취급한다. 기존의 지수가 득표 없이 의석을 획 득하는 경우에 크게 영향을 받지 않는데 비해 이 지수는 불비례성 지수를 무한대로 만들어 불비례성을 극명하게 보여 준다. 2. 혼합식 비례대표제 국가인 독일과의 비교 19) 1) 독일 분데스탁(Bundestag: 독일 연방하원) 선거제도 (1) 혼합형 비례대표제 혼합식 비례대표제는 국회의원 선거에서 선거권자가 본인이 지지하는 지역구 국회 의원 후보와 정당에 각각 한 표씩 행사하는 1인 2표제 선거제도이다. 집단과 계층적 이익의 다양성이 비교적 잘 반영될 수 있으며 집단 갈등이 정치적으로 의제화될 수 19) 이 부분은 독일 분데스탁 홈페이지, 김영태, 독일선거제도의 도입가능성과 한계, 2003, 인문전 산학연구모임 홈페이지, 베를린리포트 홈페이지를 참조하였음

12 120 國 際 學 院 友 論 集 9 集 있기 때문에 정책 위주의 정당정치가 확립될 수 있는 제도이다. 또한 어느 한 지역 에 기반한 특정 정당이 특정 지역을 석권하는 일이 불가능하기 때문에 지역정당의 난립을 방지하는 효과가 있다. 대표적인 혼합식 비례대표제에는 독일식의 이중등록 제 20) 와 일본식의 석패율제가 있다. (2) 독일 분데스탁 선거제도 개괄 독일 선거권자들은 분데스탁 선거에서 두 개의 투표권을 갖는다. 제1투표는 선거 구에서 후보자를 선출하는 데 사용되고 제2투표는 분데스탁에서 어떤 정당이 다수당 이 되느냐를 결정한다. 598명의 분데스탁 의원 중 절반은 독일의 299개 지역 선거 구의 제1투표에서 최다득표한 사람들이다. 나머지 절반은 개별 주에서 정당명부에 의해 선출된 사람들이다. 그렇기 때문에 분데스탁 선거제도는 비례대표제에 기반하 고 있으나 다수대표제적 요소를 다소 포함하고 있다고 볼 수 있다. 누가 다수당이 되느냐는 개별 정당이 제2투표에서 득표율을 어느 정도 얻느냐에 달려있다. 과거에 는 소수 정당을 다른 방식들보다 좀 더 정확하게 반영한다는 강점을 가진 헤어/니마 이어 방식에 따라 의석 분배를 하였으나 2009년 9월 27일의 분데스탁 선거에 상트 라귀/쉐퍼스 방식(Sainte-Laguë/Schepers method) 21) 이 처음 적용되었다. 이 결정은 2008년 3월 17일 분데스탁에서 이루어졌는데 그것은 이전의 의석분배 방식이 야기 하는 패러독스 22) 를 피하기 위해서였다. 의석 분배에 있어서 만약 어떤 정당이 제2투표에 의해 분배된 의석보다 선거구에 서 더 많은 의석을 확보한다면 그래도 그 부가적인 의석을 조정없이 그대로 가지고 있게 된다. 이것을 초과의석이라고 부른다. 현재 분데스탁은 622명으로 구성되어 있 20) 이중등록제라는 명칭은, 지역 선거구에 출마한 후보가 정당명부에도 등록할 수 있도록 허용된 방식에서 나왔다. 그렇기 때문에 분데스탁의 경우 지역 선거구에서 낙선한 경우에도 제2투표의 결과에 따라 정당명부에 의해 당선되는 경우가 종종 있다. 21) 상트 라귀/쉐퍼스 방식은 최고평균방식으로 최대잔여방식인 헤어/니마이어 방식과는 다르지만 안정성이 뛰어난 동시에 비례성에서도 우수한 것으로 나타나고 있다. 22) 헤어/니마이어 방식은 견고성에 다소 문제가 있는데 이 방식을 사용할 때 다음의 패러독스들이 발생한다. 1. Alabama Paradox(의석 증가 패러독스): 정당간 득표 분포가 변하지 않는 가운데, 전체의석 을 늘리게 되면 1석을 잃게 되는 경우 발생 2. New State Paradox(신 정당 패러독스): 다른 정당의 득표 분포가 변하지 않는 가운데 특정 정당이 추가되는 경우 기존 정당 중에 의석을 잃는 정당과 얻는 정당이 생길 수 있음 3. Population Paradox(인구 증가 패러독스, 득표율 증가 패러독스): 다른 정당의 득표는 불변 이고 한 정당의 득표가 변했을 때, 다른 정당 중에 하나는 의석이 증가하고 또 다른 정당은 의 석이 줄어드는 경우가 발생

13 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 121 는데 그것은 2009년 9월 마지막 분데스탁 선거에서 24석의 초과의석이 발생했기 때 문이다. 23) 또한 분데스탁에는 5%의 진입장벽이 있어 어떤 정당이 전국단위의 투표 에서 5% 이상 득표 요건을 충족시키지 못했다면 그 정당은 분데스탁에 진출할 수 없다. 2) 득표율과 의석 불비례성 분석 표1은 2009년 독일 분데스탁 선거와 2007년 러시아 국가 두마 선거에 대한 비교 이다. [표 1] 분데스탁과 국가 두마 선거 비교 독일 분데스탁 러시아 국가 두마 의석 수 598(현재 초과의석으로 622) 450 선출방법 혼합식 비례대표제(1인 2표제) 전국선거구 정당명부 비례대표제 의석배분방법 상트 라귀/쉐퍼스 방식 헤어/니마이어 방식 진입장벽 의석배분 현황 5%(지역구 3석 이상 획득 시 면제) 사회민주당 146, 기독교민주당 194, 자유민주당 93, 좌파당 76, 동맹90/녹색당 68, 기독교 사회당연합 45(6개 정당 진출) 7% 통합러시아당 315, 공산당 57, 자유민주당 40, 정의당 38(4개 정당 진출) 앞서 서술한 최소제곱 지수와 상트 라귀 지수를 사용하여 두 선거 결과에 대해 각각 득표율과 의석의 불비례성을 측정하고 그 정도를 비교해보겠다. 먼저 표2와 표 3은 독일 분데스탁의 2009년 선거 득표율과 의석배분에 관한 표이다. [표 2] 2009년 독일 연방하원 선거 투표율 23) 이 24석 중에서 21석은 독일 기독교민주당이, 3석은 독일 기독교사회당연합이 획득했다.

14 122 國 際 學 院 友 論 集 9 集 [표 2] 2009년 독일 연방하원 의석배분 자료 : Deutscher Bundestag 위 표에 의하면 2009년의 선거 결과에 따라 총 6개 정당이 원내 진출하였다. 24) 독일 사회민주당(Sozialdemokratische Partei Deutschlands: SPD)과 독일 기독교민주 당(Christlich-Demokratische Union: CDU)이 각각 23.0%와 27.3%를 획득하여 146석과 194석씩 확보하였다. 이 두 정당이 크게 양당체제를 구성하고 있으며 특별 24) 독일 사회민주당(Sozialdemokratische Partei Deutschlands: SPD), 독일 기독교민주당 (Christlich Demokratische Union Deutschlands: CDU), 자유민주당(Freie Demokratische Partei), 좌파당(Die Linke), 동맹 90/녹색당(Bündnis 90/Die Grünen), 독일 기독교사회당연합 (Christlich-Soziale Union: CSU)

15 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 123 히 한 정당의 의석이 압도적으로 높거나 과반수를 넘기지 않아 다른 정당들도 연합 을 통해 자신의 목소리를 낼 수 있을 정도의 비율을 차지했다. 25) 위 결과에 따라 불비례성 측정을 해보면 먼저 최소제곱방식에 의해 계산한 경우 2009년 독일 분데스탁 선거의 지수는 이다. 상트 라귀 방식에 의 하면 이다. 상트 라귀 방식의 경우 의석이 완전하게 비례적으로 배분되었을수록 0에 가까워진다. 불비례성이 커질수록 무한대에 가깝게 커지는데 이 에 따르면 독일의 지수는 으로 0에 상당한 수렴을 보이고 있다. 이는 독일 분데스탁이 상당한 비례성을 갖고 있다는 것을 의미한다. 다음으로 2007년 러시아 국가 두마 선거 결과에 대한 불비례성을 측정해보겠다. [표4] 2007년 러시아 국가 두마 선거 결과와 의석배분 자료 : Russia Center Election Commission 표4는 2007년 두마 선거의 공식 결과이다. 전체 투표율은 63.71%였고 이 중 통 합러시아당은 64.30%로 가장 많은 지지율을 획득하였다. 7%의 진입장벽을 통과한 정당은 모두 4곳으로 각 득표율은 통합러시아당(Единая Россия: United Russia) 64.30%, 공산당(Коммунистическая партия Росс ийской Федерации: Communist Party) 11.57%, 자유민주당(Либе 25) 독일 기독교민주당과 독일 기독교사회당연합이 교섭단체를 구성하여 총 239석을 차지하고 있 다.

16 124 國 際 學 院 友 論 集 9 集 рально - Демократическая Партия России: Liberal Democrats) 8.14%, 정의당(Справедливая Россия: Fair Russia) 7.74%였는데 실제로 의석 배분이 이루어질 때는 모든 정당이 실제득표율보 다 약간씩 상향된 비율의 의석을 획득하였다. 26) 이 선거 결과에 대해 마찬가지로 최소제곱 지수 방식을 사용해 계산해보면 , 상트 라귀 지수 방식을 사용하면 라는 결과를 얻을 수 있다. 앞서 계산한 분데스탁 선거 결과에 대한 측정에서 최소제곱 지수가 , 상트 라귀 지수가 이었던 것과 비교해볼 때 2007년 12월 러시아 두마 선거가 2009년 9월의 독일 분데스탁 선거보다 정당 득표 율과 의석 비율 간의 불비례성이 큰 선거라고 할 수 있다. 이는 2009년 분데스탁 선거보다 2007년 두마 선거에서 국민의 의사 반영이 제대로 이루어지지 못했음을 의미한다 , 1995, 1999, 2003년과 2007년 두마 선거 결과 비교 선거감시 역할을 수행했던 유럽안보회의와 유럽의회의 의원들에 의하면, 2007년 12월 2일 러시아 연방의 국가 두마 선거는 공정하지 않았으며 민주적 선거를 위한 유럽안보회의와 유럽회의와의 약속과 기준들을 충족시키지 못했다. 27) 많은 옵저버들 이 내린 결론은 이번 선거가 민주주의의 퇴행이었다는 것이다. 블라디미르 푸틴 대 통령은 스스로를 통합러시아당의 비례대표 1번으로 집어넣었고 이것은 많은 서구 국 가들의 비난을 받았다. 이 정당은 두마의 다수석을 차지했고 푸틴은 자신의 세력기 반을 유지 및 강화하는 결과를 얻었다. 이를 통해 결과적으로 푸틴이 정치적 의도 하에 선거법을 개정하였고 그것이 선거결과로 증명되었다는 의견들이 있었다. 이번 장에서는 2007년 두마 선거와 개정 전의 4번의 선거들의 결과를 비교할 것이다. 비 교의 틀은 앞선 공간적 비교와 마찬가지로 득표율과 의석의 불비례성 측정을 사용할 것이며 또한 비례대표제를 전면도입한 효과가 다당제로 연결되었는지 살펴보기 위해 비례대표제는 다당제와 밀접한 관련이 있다는 뒤베르제 법칙에 기초하여 정당 간의 상대적 차이를 고려하는 정당 유효수 측정을 해보려 한다. 표5부터 표8까지는 각각 1993, 1995, 1999, 2003년 국가 두마 선거 결과와 의석 배분을 나타낸 표이다. 1993년부터 2003년까지의 선거는 1인 2표의 혼합형 비례대 26) 각 정당의 보너스율은 다음과 같다. 통합러시아당 5.7%, 공산당 1.13%, 자유민주당 0.76%, 정 의당 0.66%. 27) Manuel Alvarez-Rivera, Russia's 2007 Duma election

17 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 125 [표 5] 1993년 러시아 국가 두마 선거 결과와 의석배분 표제였기 때문에 아래 표들은 득표율과 획득의석 부분 모두 정당명부에 의한 방식 (List)과 소선거구에서 의원을 직접 선출한 방식(Small Mandate District: SMD)으 로 나뉘어 표시되어있다.

18 126 國 際 學 院 友 論 集 9 集 [표 6] 1995년 러시아 국가 두마 선거 결과와 의석배분 [표 7] 1999년 러시아 국가 두마 선거 결과와 의석배분

19 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 127 [표 8] 2003년 러시아 국가 두마 선거 결과와 의석배분 자료 : Russia Votes 홈페이지 [표 9] 연도별 러시아 두마 선거 결과 불비례성과 정당 유효수 측정표 상트 라귀 선거 의회 최소제곱 지수 사표율 지수 유효정당수 유효정당수 % % % % % 표9는 러시아 두마 선거의 불비례성과 정당유효수를 측정하고 표로 나타난 것이

20 128 國 際 學 院 友 論 集 9 集 다. 먼저 불비례성에 대해 살펴보면 측정표를 보았을 때 특별히 개정 전의 비례성이 더 좋다거나 개정 후의 비례성이 더 좋다고 판단하기는 어려워보인다. 개정 전의 경 우는 네 차례의 선거가 있었으나 비례성 수치가 일관적이지 못하다. 개별 선거 별로 볼 때 1993년의 경우 첫 선거로써 민주화에 대한 기대와 관심으로 인해 많은 정당 들이 선거에 참여하였고 또 다양한 투표패턴이 나타났다. 10% 이상의 득표율을 가 진 정당이 3곳 있었고 진입장벽 5% 이상인 5.1~7.6% 사이 구간에 5개의 정당이 존재하고 있었으며 그 이하의 득표율을 획득한 정당들도 있었다. 그러나 많은 정당 들이 진입장벽 이상의 득표율을 획득했기 때문에 8개라는 많은 수의 정당들이 원내 에 진출할 수 있었고 이것은 국민들의 다양한 정치적 의사를 잘 반영하는 결과를 낳 았다. 1993년의 불비례성이 상당히 낮게 측정된 이유는 이 때문인 것으로 보인다. 1995년은 불비례성이 가장 높게 측정되었는데 이때의 선거 결과를 살펴보면 두 개 정당이 24.3%와 23.3%를 획득하여 양당제적 특성을 보였고 2.2~0.1% 사이의 득표 율을 획득한 정당이 11곳에 이른다. 진입장벽 5%의 득표율을 획득하지 못하고 소수 득표를 얻은 이 11개의 정당들은 원내진출에 실패했는데 이것은 거의 45% 정도의 투표를 사표화하였기 때문에 높은 불비례성으로 연결되었다. 1999년 선거에 의하면 10% 이상의 득표율을 획득한 정당이 3곳, 5% 이상의 정당이 3곳으로 총 6개의 정 당이 의회에 진출했다. 그래서 8개 정당이 진출한 1993년과 비슷한 수준으로 다시 비례성이 높아졌다. 2003년 선거의 경우는 37.6%를 획득한 통합러시아당과 9~12.6%의 투표율을 획득한 정당 3곳을 포함해서 총 4개의 정당이 원내 진출에 성 공하였고 5% 이하의 득표율을 얻은 11개 정당은 실패하였기 때문에 1995년 수준만 큼은 아니지만 다시 높은 불비례성이 측정되었다. 2007년의 투표경향을 살펴보면 통합러시아당이 압도적인 표를 얻었고 7.4~11.57%를 획득한 정당 3곳까지 4곳이 원내에 진출하였다. 원내진출 정당 수는 2003년과 동일하지만 원내진출 세 당의 득표율은 2003년보다 하락한 추세이며, 의 회진출에 실패한 7개 정당들의 득표율도 0.13~2.3%로 상당히 낮다. 그렇기 때문에 사표율은 7.14%에 불과해서 가장 사표율이 낮았던 1993년의 8.2%보다도 낮았다. 사표가 줄고 비례성이 늘어난 것으로 보이지만 이것은 실제적으로 비례성이 개선된 것이 아니라 선거법 개정의 기계적, 심리적 효과에 의해 사표율이 낮아진 것으로 보 인다. 이에 대해서는 다음 장에서 논의하도록 하겠다. 유효정당수 28) 를 사용하여 다섯 번의 선거를 분석해보면 1995년의 선거결과를 제 28) 정당체제의 정당수를 측정하는 개념으로, 정당의 상대적 크기로 가중치를 부여해 정당의 수를 측정한다. 정당의 상대적 크기는 정당별 득표수나 정당별 의석수를 기준으로 삼는다. 이러한 측 정은 국가 간 선거제도를 비교하는 데 있어 매우 유용하다. 모든 정당의 상대적 크기가 같으면

21 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 129 외하고는 선거가 진행됨에 따라 선거 정당수와 의회 정당수가 모두 줄어드는 경향을 보이고 있다. 선거 유효정당수의 경우 1993년 에서 2007년 로 1/4이 넘게 줄어들었으며 의회 유효정당수는 1993년 에서 2007년 로 1/3 이상 줄어들었다. 이 수치를 보면 선거가 진행됨 에 따라 러시아의 다당적 정치체계가 약해졌고 특히 선거법 개정 이후로는 양당제적 결과가 나타났다고 볼 수 있다. 2009년 분데스탁의 경우와 비교해보면 독일은 선거 유효정당수는 , 의회 유효정당수는 로 다당제 국가라고 할 수 있다. Ⅳ. 개정 선거제도와 통합러시아당 뒤베르제(Maurice Duverger)는 선거제도의 영향을 기계적 효과와 심리적 효과로 나누었다. 기계적 효과란 특정한 당선 결정 방식과 같은 어떠한 선거규칙이 정해지 면 인위적 조작이 가해짐이 없이도 선거결과가 일정 방향으로 나타나는 것을 말하고 심리적 효과란 정당, 후보자와 투표자들이 선거제도의 기계적 효과와 다른 행위자들 의 반응에 대하여 갖는 기대를 의미한다. 기계적 효과의 대표적인 예는 진입장벽(봉 쇄조항)이다. 기계적 효과로 인해 앞서 살펴보았던 선거 득표율과 의석 불비례성이 나타날 수 있다. 비례대표제를 사용하는 국가에서는 소정당의 난립을 막기 위해 진 입장벽을 두는 경우가 많은데 그 예는 표11과 같다. [표 11] 비례대표제 국가들의 명시화된 진입장벽(봉쇄조항) 국가 진입장벽(의석 배분을 받기 위해 필요한 최소한의 득표율) 터키 10% 몰도바 6% 체코공화국, 독일, 폴란드 5% 헝가리, 노르웨이, 스웨덴 4% 덴마크 2% 자료 : Rod Hague & Martin Harrop, 현대 비교정치론, 명인문화사, 2007 실제 정당수와 유효정당수가 같아진다. 그렇지 않은 경우 유효정당수는 실제 정당수보다 작아진 다. 유효정당수는 정당체제의 분절도를 측정하기 위해 사용된다. 락소(Laakso)와 타게스페라 (Taagepera)의 방법을 사용해 계산하였는데 수식은 다음과 같다. n= 최소 1석이나 1표를 얻은 정당의 수 = 해당 정당의 득표율 또는 의석 점유율의 제곱

22 130 國 際 學 院 友 論 集 9 集 이슬람계열 소정당을 막기 위해 지나치게 높은 진입장벽을 가진 터키의 경우는 제 외하고는 일반적으로 4~5%의 진입장벽을 가지고 있다. 개정 두마 선거법으로 7%의 진입장벽을 가지게 된 러시아의 경우도 상당히 높은 진입장벽을 갖추고 있는 셈이 다. 높은 진입장벽은 기계적 효과와 심리적 효과를 모두 일으킨다. 높은 진입장벽을 확립해놓은 이상 특별히 다른 조작을 가하지 않아도 입법자들이 의도했던 대로 군소 정당의 원내진출이 어려워지는 결과가 나타난다. 이것이 기계적 효과이다. 또한 이렇 게 명시적인 조항을 보고 선거권자들은 7%의 진입장벽을 넘기지 못할 것 같은 정당 에게 투표하지 않으려는 경향을 보인다. 본인의 표가 사표화되는 현상을 피하기 위 한 심리적 효과인 것이다. 이 경우 다수득표가 확실시되는 집권여당에 표가 쏠리는 현상 또한 나타난다. 이러한 결과는 2007년의 러시아 두마 선거결과에도 드러나있 다. [표 12] 1993, 1995, 1999, 2003, 2007년 두마 선거 비교 자료 : Nikolai Petrov, The Consequences of the State Duma Elections for Russia s Electoral System, Russian Analytic Digest, 2007

23 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 131 통합러시아당과 신생정당인 정의당을 제외하고는 모든 정당이 득표율 감소를 보이 고 있으며 특히 이전에 3~9% 사이의 득표율을 보이던 대부분의 정당이 뚜렷한 하 락세를 보이고 있다. 통합러시아당의 경우는 약 27% 정도의 득표율 상승이 있었다. 통합러시아당의 높은 득표율에는 다른 요인도 있는데 일관효과(straight-ticket voting)와 옷자락 효과(coattail effect)도 그 중 하나이다. 일관효과란 의회선거와 대 통령선거가 연달아 있는 동시선거의 경우 두드러지는데 의회선거에서도 지지대통령 후보자의 정당 또는 그 소속 의원을 선택하는 효과를 말하고 옷자락 효과란 유력한 대통령 후보를 내세운 정당일수록 그 후보자가 투표자들의 일관투표를 촉진하는 효 과를 내는 것을 말한다. 러시아의 경우 두마 선거와 대통령 선거가 한 해에 치러지 지 않지만 12월에 두마 선거, 그 다음해 3월에 대통령 선거를 치르기 때문에 차이가 석 달에 불과해 실질적으로는 동시선거나 다름없으며 일관효과가 두드러질 수 있는 구조를 갖추고 있다. 표13은 통합러시아당의 옷자락 효과를 보여주는 설문조사이다. [표 13] 투표정당에 대한 투표 이유 자료 : Russia Votes 홈페이지 [표 13]에 따르면 통합러시아당에 대한 투표 의사를 밝힌 사람 중 39%가 통 합러시아당이 푸틴의 정당이기 때문에 투표한다고 밝혔다. 표13에서 통합러시아 당이 높은 득표율을 획득하는 또 다른 이유 또한 찾을 수 있는데 두 번째로 높 은 이유로 19%를 차지한 가장 강한 정당이기 때문이라는 의견이 바로 그것이다.

24 132 國 際 學 院 友 論 集 9 集 이것은 표14의 결과와 함께 판단해볼 수 있다. [표 14] 지금 러시아에 몇 개의 정당이 필요한가? 자료 : Russia Votes 홈페이지 표14는 지금 러시아에 몇 개의 정당이 필요하다고 생각하느냐는 설문조사인데 28%의 사람이 하나의 강한 지배정당이 필요하다고 대답해서 두 번째로 많은 지지를 받았던 응답이었다. 40%의 사람들이 두세 개의 큰 정당이 필요하다고 말해서 가장 많은 응답을 차지했지만 상당히 많은 수의 사람들이 하나의 강한 지배정당을 바란다 는 것, 그리고 통합러시아당이 가장 강한 정당이라고 생각한다는 것이 통합러시아당 이 높은 득표율을 얻는 또 하나의 이유로 작용한 것이다. [표 15] 표15 : 1993, 1995, 1999, 2003, 2007년 두마 선거 결과 비교

25 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 133 자료 : Nikolai Petrov, The Consequences of the State Duma Elections for Russia s Electoral System, Russian Analytic Digest, 2007 표15는 1993, 1995, 1999, 2003년 두마 선거와 2007년 두마 선거 때의 각 정당 의 변천과 득표율을 비교한 표이다. 다당제적 경향이 있던 1993년과 비교해볼 때 2007년의 선거는 집권여당인 통일러시아당의 비대화가 두드러져 보인다. 통합러시아 당의 두마 의석 수는 2003년에 비해 92석 증가하였다. 러시아는 두마 전원을 비례대표제로 바꾸었고 전국선거구를 사용하는 방식으로 선 거법을 개정하였는데 비례대표제와 전국선거구제 제도 자체는 긍정적인 평가를 받아 온 제도이다. 비례대표제의 대표성 은 고정된 것이 아니고 변화하는 것이기 때문에 비례대표제 하에서 하나의 정당이 과반수의 의석을 차지하는 경우는 극히 드물다. 그렇기 때문에 비례대표제는 국민들의 다양한 의견을 잘 반영할 수 있는 선거제도라 는 평가를 받아온 것이다. 파렐이 관찰한 바에 의하면 모든 비례대표제에 있어서 기 본적 관계는 선거구의 지역적 크기와 그에 따라 배정된 의석 수가 크면 클수록 그 결과는 더욱 비례적이라는 것이다. 그러나 러시아의 경우는 전국선거구를 사용함에 도 불구하고 비례성이 높지 않음은 앞서 살펴본 바와 같다. Ⅴ. 개정 선거제도의 문제점 개정된 선거제도는 크게 세 가지 문제점을 갖고 있다. 이 문제점들은 제도 자체의 문제라기보다 개정된 제도의 장점이 잘 발현되지 못하거나 악용되고 있기 때문에 나 타나는 것들이다. 먼저 첫 번째 문제점은 두마의 지역대표성이 떨어지게 되었다는 것이다. 이것은 개정 제도가 전국선거구를 도입하였기 때문에 빚어진 것이다. 개정된 선거법은 소선거구를 통한 직접 선출을 폐지한 대신 각 정당이 정당명부에 최소한 100명 이상의 지역대표를 포함하도록 한 규정을 갖추고 있으나 실제로 이 규정에 의해 명부에 오르는 후보들을 살펴보면 자신이 대표하는 지역에서 출생하기만 한 경 우나 특별한 연고가 없는 경우에도 지역대표로 명부에 오르는 경우가 있어 이 후보 들이 지역대표성을 지니고 있다고 보기 어렵다. 두 번째로는 다양한 의견의 반영 가능성이 낮아졌다는 것이다. 앞서 말한 지역대 표성과도 연결될 수 있는데 개정된 제도로 인해 군소정당이나 지역기반 정당이 두마 에 진출하는 것이 불가능해졌다. 두마 진입장벽이 7%로 높아졌기 때문에 원내 진출 이 어려워졌고 개정된 정당법의 정당 등록요건은 전국구에 고른 기반을 갖춘 거대정 당을 위한 요건으로 이를 충족시키지 못해 정당 등록을 하지 못한 정당들이 상당수

26 134 國 際 學 院 友 論 集 9 集 있었다는 것이 이를 증명한다. 앞서 유효정당수 분석을 통해 러시아가 다당제에서 양당제를 거쳐 거의 일당제에 가까워가고 있음을 본 바 있다. 다당제가 양당제보다 우수한 제도라고 할 수는 없으나 비례대표제는 다당제를 전제하고 또 지향하는 것이 기 때문에 비례대표제의 장점으로 다양한 의견반영 및 소수정당 높은 진출 가능성을 꼽을 수 있다. 선거제도 개정으로 전면적 비례대표제를 도입하였으나 현재 러시아에 서는 비례대표제의 장점이 제대로 발휘되지 못하고 오히려 양당, 혹은 일당제를 향 해가는 정반대의 효과가 나타나고 있다. 세 번째로는 비민주적인 공천과정을 꼽을 수 있다. 정당명부제는 지역대표성을 다 소 상실하더라도 다양한 직능대표성을 반영하기 위한 제도로 볼 수 있는데 비민주적 인 공천과정을 통한 명부 작성으로 이러한 직능대표성의 반영이 현실적으로 어렵고 여러 이해관계가 포함되어 정당명부제가 악용되고 있다는 것이 마지막 문제점이다. 여러 분석에 의하면 통합러시아당 후보자 명단의 상당수는 기업인 출신인데 2007년 두마 선거의 경우 통합러시아당의 600명의 후보자 중 12%에 해당하는 최소 72명이 그에 해당한다. 29) 일부 전문가들은 이미 그 비율이 전체 후보자의 50% 가까이 이른 다고 전망하기도 한다. 이렇게 기업인 출신들이 통합러시아당 후보자로 공천을 받는 것 이면에는 몇 가지 의미가 있다. 먼저 통합러시아당과 관계를 맺는 것은 기업인들 에게 많은 이득을 주는데 큰 회사에는 그것이 정부에 대한 충성 표시이면서 투자자 들에게는 사업이 안정적이고 유망하다는 것을 드러내는 수단으로 사용될 수 있다. 중소기업에는 화재 및 세금 조사관, 경찰에 의한 뇌물 요구를 억제하는 수단으로 사 용될 수 있다. 30) 두 번째로 중소기업가들에게 회사를 광고하는 하나의 방법이면서 동시에 기소 면책의 보장이라는 이득을 가져다준다. 법에 의하면 교사나 연구가 아 닌 겸직은 금지되어있지만 후보자들이 두마 의석을 획득한 후 배우자나 친척의 이름 으로 사업을 넘기는 편법이 이어지고 있다. 프리빌로프스키(Vladimir Pribylovsky)는 이에 대해 강도 높게 비판했는데 그에 따르면 통합러시아당의 후보자 명부의 95%는 관료이고 그 중 절반은 사업에 관여하고 있다. 그는 푸틴이 정치와 경제의 관계를 끊는다고 말한 것은 대중들의 입맛 맞추기에 불과하며 사실 근본적 변화는 없으며 통합러시아당의 후보자 명부에서 높은 순번을 획득하는 멤버쉽 요금 은 200~400만 29) 석유기업 출신 18명, 금속광업관련기업 출신 14명, 금융관련기업 출신 6명과 지역대표자들의 상당수는 모스크바에는 잘 알려져 있지 않지만 각 지역의 중요한 중소기업 출신이라는 분석이 있다. (출처: Francesca Mereu, A Russian house-cleaning that wasn't, The New York Times, ) 30) 러시아의 씽크탱크 파노라마의 수장인 블라디미르 프리빌로프스키(Vladimir Pribylovsky)는 통합러시아당의 명부에 오른다는 것은 도둑과 경찰들이 그들을 존중해야 한다는 것을 의미한 다 라고 말했다.

27 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 135 달러 정도 든다고 밝혔다. 31) 전면적 정당명부제로 인해 정당명부의 중요성은 커졌지 만 불분명하고 비민주적인 공천과정으로 인해 당 지도부에 권력이 집중되고 또 기업 가들과 결합으로 인해 금권적인 경향이 나타나고 있다. Ⅵ. 결론 2005년 개정 두마 선거법을 살펴보면 선거시스템이 정치적 논리와 함께 일반적 정치시스템으로 편입되었음을 알 수 있다. 2003년 선거 이후로 이미 여러 차례 전 술한 새로운 조항들이 선거법에 도입되었는데 그것은 푸틴의 여러 가지 정치적 계산 이 포함된 하나의 정치적 행위였고 결과적으로 러시아 정부가 두마 선거에 대해 정 치적, 경제적, 조직적으로 더욱 강력한 영향력을 행사할 수 있게 만들었다. 이러한 일련의 법 개정에 대해 푸틴은 지방 정치엘리트들의 선심성 정치와 권력독점을 막고 정당 중심의 정치구조 실현을 위한 개정이라고 밝혔다. 그러나 2007년 두마 선거 결과를 살펴보면 푸틴의 소속정당인 통합러시아당이 압 도적인 비율로 두마를 장악하였다. 이런 면에서 볼 때 선거법 개정은 정책결정 및 집행에서 추진력을 높이고 푸틴이 집권 이래 추진해왔던 강력한 중앙집권을 실현하 기 위한 수단의 하나였고 그러한 시도는 상당한 실효를 거둔 것으로 평가된다. 개정된 선거제도를 살펴본 바에 따르면 이 개정은 러시아의 건전한 정당정치에 여 러 가지 우려를 가져올 수 있는 제도 개정으로 보인다. 소선거구제를 폐지하고 전국 선거구를 도입한 것은 전국적인 지지층을 형성하지 못한 지역기반의 정당의 원내 진 출을 어렵게 한다. 정당법에 규정된 정당등록 요건 중 5만 명 이상의 당원과 전국 83개 행정구역 전체에 지구당 보유 및 그 중 절반 이상에 500명 이상의 당원 보유 요건 등도 이와 맥락을 같이 한다. 코스타디노바(T.Kostadinova)는 봉쇄조항은 의회 의 파편화를 줄이는 데 있어서 매우 강력한 기제이다. 그것은 소정당의 의회진출을 차단하기 위한 수단으로서 정치엘리트에 의해 조작될 수 있으며 조작되고 있다 고 말한 바 있다. 선거법 개정으로 원내 진입장벽이 기존의 5%에서 7%로 상향조정된 것은 이런 맥락에서 군소정당의 원내 진출을 막기 위해 정치엘리트에 의해 조작된 조치로서 전술한 개정사항들과 함께 다양한 이익을 대변하는 군소정당의 설립과 존 립을 어렵게 하는 요소이다. 이것은 정당 외부적 요인으로 다양한 정당이 등장하기 어렵게 만드는 장애요인이다. 한편 완전한 정당명부제의 시행에서 각 정당의 정당명 31) 그러나 이런 비판에 대해 통합러시아당은 자신들의 후보자 목록 작성방식은 아무런 문제가 없 다고 말했다.

28 136 國 際 學 院 友 論 集 9 集 부가 매우 중요해지는데 명부 작성권을 가진 당 지도부의 권력이 증대되기 때문에 후보자들이 정부나 당 지도부에 과잉충성할 우려가 있다. 2007년 후보자 목록 작성 의 경우 기업가 출신들이 후보자 명부에 오르고자 금권적 영향력을 행사하고 있으며 그로 인해 동시에 당 지도부의 부패 또한 심각하게 우려될 수 있다. 이것은 정당 내 부적으로 민주적이지 못한 정당질서의 확립뿐만 아니라 더 나아가 정치 자체가 비민 주화될 우려를 낳는다. 레이(Rae)는 모든 선거제도는 대정당에 편향적으로 이득을 가져다준다는 것을 경 험적으로 입증했다. 완전한 비례대표시스템을 수용한 새로운 선거법은 정치적 반대 파를 무력화하려는 푸틴의 계속된 노력의 또 다른 예라는 비판을 받아왔다. 앞서 말 했듯이 새로 확립된 제도는 여러 가지 우려되는 점을 갖고 있지만 이 제도 자체가 바람직하지 않다고 말할 수는 없다.러시아의 예와는 달리 비례대표제는 오히려 일반 적으로 군소정당의 의회 진출을 원활하게 하여 국민들의 다양한 정치적 의견을 반영 할 수 있는 선거제도로 꼽히고 있기 때문이다. 어떤 선거제도를 택하는 것이 민주주의에 더 긍정적인 영향을 끼칠지 어떤 선거제 도가 더 우월한 선거제도인지에 대해서 많은 정당학자와 정치학자들이 논란을 거듭 해왔지만 특정 제도가 더 우월하다는 합의는 이루어지지 못했다. 던리비(Patrik Dunleavy)는 독일식 1인 2표제를 긍정적으로 바라보았고 사르토리(Giovanni Sartori)는 독일 선거제도가 독일 이외의 정치토양에서 성공할 수 있는 가능성을 희 박하게 보았기 때문에 상당히 회의적이었고 그 대신 재투표제를 추천했다. 파렐을 비롯한 영국학자들은 단기이양식을 바람직한 제도로 보았고 레이파트는 비례대표제 에 호의적이었다. 선거제도가 가진 요소들에 대해 분석하고 판단할 수는 있지만 어 떤 선거제도가 더 우월하다는 절대적인 판단 기준이 있는 것이 아니기 때문에 그 제 도가 가진 장단점이 한 국가 안에서 적절하게 발현되고 있는가를 살펴보는 것이 더 중요하다고 생각한다. 비례대표제가 다양한 정치세력의 공존을 가능하게 하여 다당 제적 정치문화를 낳는다는 뒤베르제 가설과는 정반대로 러시아에서는 전면적 비례대 표제의 도입 이후 오히려 집권여당인 통합러시아당의 일당제적 측면이 강화되는 현 상이 일어났다. 2007년의 선거결과를 통해 2005년의 선거법 개정이 새로운 정치적 세력의 존립을 위협하고 국민들의 다양한 의견 스펙트럼이 반영하기 어려운 방식의 개정이었던 것을 명확히 알 수 있다. 메리엄(Charles E. Merriam)은 저서 미국의 정당체계 에서 정당의 기능을 5가지로 정리했다. 여기에서 도출된 정당의 일반적인 기능들을 살펴보면 이익표출과 집약, 정부 조직/통제, 정치적 충원과 참여, 정치사회 화, 사회통합과 민주주의 발전의 5가지이다. 개정 선거법이 러시아의 정당들로 하여 금 이러한 기능 수행에 도움이 되는 방식으로 개정되었다고 생각하지 않는다. 앞서

29 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 137 살펴본 대로 너무 높은 진입장벽과 규제조치들로 인해 다양한 국민들의 의견이 반영 될 수 없게 통로 자체를 좁혀놓은 것이다. 많은 사람들이 러시아가 민주국가인지 아닌지 또 러시아의 민주주의 형태는 어떤 것인지에 대해 의문을 갖고 그 의문을 규명하기 위해 노력해왔다. 본 논문은 선거를 통한 실질적 대의제 민주주의의 실현이라는 측면에서 러시아가 민주주의 국가인지 살펴보았다. 러시아의 선거제도가 실질적으로 국민에 대한 대표성을 담보할 수 있는 제도인지 살펴보기 위해서 개정된 법 조항들을 바탕으로 요건분석을 해보고 그것이 가져올 수 있는 부정적인 영향은 무엇인지, 그 후 치러진 실제 선거에서 어떤 결과 가 나왔는지 비교를 통해 살펴보면서 러시아의 민주주의에 대해 많은 생각을 해보았 다. 선거제도 자체가 곧 민주주의를 말하지는 않는다. 노리스(P. Noris)도 선거제도 는 의회에서 대표되는 정당의 수에 영향을 미치는 여러 요인 중의 하나라고 말했다. 2007년 선거결과를 보면서 러시아 내에서 정부에 비판적인 역할을 수행할 수 있는 자유주의적인 세력이 사라졌다고 말하는 사람도 있겠지만 나는 푸틴과 그 주변 정치 엘리트들의 조작으로 인해 선거가 국민의 다양한 정치적 스펙트럼을 반영하지 못하는 방향으로 변화했다고 생각한다. 선거제도가 국민에 대해 대표성, 대의성을 갖지 못하 는 방향으로 변화했다는 것이 러시아의 개정된 선거제도의 가장 큰 문제일 것이다. 선거제도도 하나의 제도이기 때문에 실제로 그것의 약점이 무엇인가에 상관없이 한 번 선거를 거쳐 확립된 후에는 그것이 계속 유지되는 경향이 있다. 그것은 그 제 도를 통해 권력을 잡은 정당 입장에서 또 다른 제도로 바꿀 이유가 없기 때문이다. 그러나 2004년 정당법과 2005년의 두마 선거법이 가진 상당히 높은 기준으로 인해 국내외에서 많은 비판들이 이어졌고 그로 인해 많은 요건들이 완화되는 쪽으로 개정 이 이루어졌다. 그 중 한 조치로 올해 10월 말에는 드미트리 메드베데프 대통령이 두마 진입장벽을 다시 5%로 낮추는 법안에 서명한 바 있다. 32) 민주주의는 정당 하나하나가 민주적이기 때문에 달성되는 것이 아니라 정당 간의 상호경쟁의 결과로 얻어진다고 생각한다. 러시아의 2005년 선거법 개정은 정당 간의 공정한 상호경쟁을 저해할 심각한 우려가 있는 개정으로 볼 수 있고 그것은 더 나아 가 대의제 민주주의에 악영향을 끼칠 수 있는 개정이라 할 수 있다. 쉐보르스키 (Adam Przeworski)는 민주주의를 정의하면서 명확한 선거제도와 예측불가능한 선거 결과라는 말을 했다. 처음 두마 선거가 시행된 이래 지금까지 러시아는 많은 선거법 32) 이 법안은 2016년(선거법 개정으로 2011년 선거부터 두마 의원의 임기는 5년으로 연장되었 음) 두마 선거부터 적용될 예정이다. (출처: 러, 군소정당 의회 진출 가능성 커졌다, 연합뉴스, )

30 138 國 際 學 院 友 論 集 9 集 개정을 거치면서 뚜렷하게 선거제도를 확립해왔다. 그러나 선거결과에서 집권여당의 우세를 점점 예측가능해져 왔다는 점도 분명하다. 앞으로 러시아는 자국의 선거제도 가 실질적 민주성을 갖도록 정비 및 운용하고 그를 통해 국민의 대표성이 담보되는 대의정치로 나아가는 것을 지향해야 할 것이다. 공정하게 정당 간의 상호경쟁이 이 루어지는 정치문화를 확립하고 그로 인해 실질적 대의제 민주주의를 달성하는 것이 러시아가 진정한 민주주의를 향해 나아가는 첫걸음일 것이라 생각한다.

31 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 139 <붙임 1> 개정 선거법의 그 외 주요사항들 (다) 최소투표율 투표를 유효하게 하기 위한 최소투표율은 존재하지 않는다. 33) (라) 의석 분배방법 의석은 헤어(Hare) 방식 34) 에 의한 비례대표제에 의해서 분배된다. 헤어 방식은 유 효투표율을 전체의석 수로 나누어 몫을 구하고, 각 정당의 전체 유효득표를 그 몫으 로 나눠 각 정당이 얼마나 많은 수의 의석을 획득할지 결정한다. 만약 잔여의석이 생기면, 나눗셈의 결과로 가장 많은 나머지를 가진 정당에게 돌아간다.(국가 두마 선 거법 제 83조) (마) 등록된 정당만 선거 참여 가능 2001년 6월 11일에 제정된 신 정당법에 의해 등록된 정당만이 후보자를 낼 수 있 으며, 각 명부의 50%까지는 그 정당의 당원이 아닌 사람으로 구성될 수 있다. 정당 등록 요건은 엄격한데 최소한 5만 명의 당원과 전체 83개 연방주체의 절반 이상의 지구당에 500명 이상의 당원, 나머지 지구당에 250명 이상의 당원이 있어야 한 다. 35) 등록된 정당의 목록은 주기적으로 중앙선거관리위원회에 업데이트된다. (바) 정당 연합 수정 정치블록의 형성은 허용되지 않는다 36).(국가 두마 선거법 제7조) 그리고 2005년 7 월 21일의 법 개정의 결과에 따라, 두마 의원들은 선출된 이후에 당적을 옮길 수 없 다. 37) 33) 예전의 두마 선거에서는 선거를 유효하게 하기 위한 최소투표율 기준이 25%였다. 34) 헤어(Hare)식 의석분배결정법은 최대잉여법의 가장 대표적 방식이다. 한국, 독일, 스위스 등에 서 사용하는 방식이다. 좀 더 자세히 설명하면 유효득표율에 따라서 의석을 배분하고 잔여의석 은 최대의 잉여표가 있는 정당에 배분하는 방식으로 모든 정당의 유효득표에 총 의석수를 나눈 수를 기수라 한다. 다음, 각 정당의 득표수에 기수를 나누어서 나온 숫자만큼 의석을 배분하며 남는 의석은 소수점 이하가 큰 순서대로 할당한다. 헤어식으로 의석을 배분할 경우 발생하는 과 다한 사표 방지를 위해 고안된 개선 방식이 있으나 설명하지 않고 넘어가기로 한다. (출처: 위키 피디아) 35) 2009년 봄의 법 개정 이후에 이 요건은 다소 완화되었다: 2010년과 2011년에는 최소당원수 45000명, 절반 이상의 지구당에서 450명 이상의 당원, 나머지 지역은 200명 이상의 당원을 요 구하도록 바뀌었으며 2012년부터는 최소당원수 40000명, 절반 이상의 지구당에 400명 이상의 당원, 나머지 지역은 150명 이상의 당원을 요구하게 될 것이다. 36) 예전의 선거에서는 정당들이 진입장벽을 통과하여 원내에 진출하고자 통합하여 정치블록을 형 성하는 일이 종종 있었다. 37) 예전에는 많은 두마 의원들이, 특히 무소속으로 소선거구에서 직선된 의원들이 선출된 이후에 그들의 소속을 바뀌는 일들이 있었다. 그 결과 선거결과와 두마의 정당 대표성 사이에는 큰 차 이가 빚어졌다.

32 140 國 際 學 院 友 論 集 9 集 (사) 정당명부 지역 구분의 필수성 정당명부는 반드시 최우선 후보자 3명을 포함하는 전체 연방그룹과 전체 러시아연 방의 영토를 아우르는 최소한 100개 지역그룹으로 나뉘어야 한다.(국가 두마 선거법 제36조) (아) 중앙선거관리위원회의 2차에 걸친 후보자 심사 이 절차는 대통령의 선거발표에 의해서 작동되기 시작한다. 선거발표 후 30일 이내 에 당 회의는 비밀투표로 후보자 명부를 작성하고 후보자의 시민권, 고용상태, 재산 과 수입에 대한 정보가 포함된 그 명부를 중앙선거관리위원회에 제출하여야 한다. 중앙선거관리위원회는 정당명부를 수령한지 7일 이내에 그 명부를 인증하거나 그 명 부가 완전하지 못한 경우 거부해야 한다. 정당은 그 거부에 대해 대법원에 항소할 수 있고 대법원은 5일 이내에 그 항소에 대한 판단을 내려야 한다.(국가 두마 선거 법 제38조) 정당명부 인증이 끝난 후에는 후보자가 사망하거나 기권하지 않는 한 그 명부의 내용을 수정할 수 없다. 중앙선거관리위원회는 지명된 후보자에 대한 정보를 인터넷에 공개한다. 정당명부가 인증된 후에는, 이전 두마 선거에서 의석을 확보했었던 정당 38) 은 후보 자 목록을 지명할 권리를 가진다. 2007년 선거를 위한 필요서명 수는 20만 명으로 설정되어 있으며 한 지역에서 1만 명 이상의 서명을 받을 수 없다. 39) 또한 정당들은 6천만 루블의 선거예치금을 내는 옵션을 선택할 수 있는데 전체 투표율 중 4% 이 상의 지지율을 획득한 정당은 돌려받을 수 있다. 40) 선거 45일 전까지는 모든 정당은 추천서와 선거에 등록하기 위해 수집된 모든 서 명을 제출하여야 한다.(국가 두마 선거법 제42조) 정당이 추천서를 모두 제출한 이 후, 중앙선거관리위원회는 후보자에 대한 정보의 정확성을 검증하고 언론을 통한 모 든 부정확성에 대해 비판해야 한다. (국가 두마 선거법 제43조 제6항) 또한 수집된 서명이 유효한 것인지 확인한다. 서류가 제출되고 10일 이내에 위원회는 추천서를 확정하거나 그것이 절차상의 문제나 다른 선거법 위반, 예를 들어 서명의 5% 이상 이 유효하지 않은 경우 등의 문제가 있을 때 그것을 거부해야 한다. 정당은 그 거부 에 대해 대법원에 항소할 권리를 가지며 그 문제는 5일 이내에 판단되어야 한다.(국 38) 2007년 기준으로는 통합러시아당, 공산당, 자유민주당, 조국당 39) 2009년 봄의 개정사항에 의하면 83개 연방주체의 지방의회에 1/3 이상의 의석을 가진 정당은 목록을 지명할 권리를 가진다. 위의 어떤 요건도 충족시키지 못하는 정당은 2011년 선거를 위 해 최소한 15만 명의 서명을 모으거나 차후의 선거를 위해 12만 명의 서명을 모아야 한다.(두마 선거법 제39조) 2011년과 차후의 선거를 위한 경우, 한 지역에서 5000명 이상의 서명을 받을 수 없다. 40) 2009년 개정에 의하면 선거예치금은 완전히 폐지되었다.

33 2005년 두마 선거법 개정과 러시아 민주주의 141 가 두마 선거법 제44조) 만약 선거에 참여하는 둘 이상의 정당이 지명에 필요한 요 건들을 제때 갖추지 못했을 때 선거는 두 달 늦춰질 수 있다. (자) 최대 지출 제한 선거운동 지출액의 상한은 연방 수준과 지역 수준에서 설정되어 있다. 연방 수준에 서는 최대 지출한도는 4억 루블인데, 이 중 정당 고유의 재산으로부터의 지출은 50%를 초과할 수 없으며 잔여부분은 반드시 개인기부를 통해 충당되어야 하는데 개 인기부의 상한선은 28만만 루블이고 기관을 통한 기부의 상한선은 1400만 루블이 다. 지역 수준에서의 최대 지출한도는 지역의 인구에 따라 6백만 루블에서 3천만 루 블까지 다양한 기준을 가지고 있다. 외국인기업과 기관, 개인과 30% 이상의 외국자 본으로 이루어진 러시아기업은 기부가 허락되지 않는다.(국가 두마 선거법 제64조) (차) 발효시점 2005년 5월부터 발효한 선거발표에 대한 조항(국가 두마 선거법 제6조)을 제외하 고는 2006년 12월 7일부터 발효한다.

34 142 國 際 學 院 友 論 集 9 集 <참고문헌> LAW LIBRARY OF CONGRESS, RUSSIAN FEDERATION PARLIAMENTARY ELECTIONS: LEGAL ISSUES, 2008 Arkadiy Lyubarev, Russian Legislation on Elections to the State Duma Jim Nichol, Russia 's December 2007 Legislative Election: Outcome and Implications, CRS report, 2007 Nikolai Petrov, The Consequences of the State Duma Elections for Russia s Electoral System, Russian Analytic Digest, 2007 EURUSSIA CENTRE, The electoral system of the Russian Federation, THE EU-RUSSIA CENTRE REVIEW, 2011 Manuel Alvarez-Rivera, Russia's 2007 Duma election Belfer Center Programs or Projects: Strengthening Democratic Institutions Project, Russian Election Law Russia's Duma elections: why they should matter to the United States. Roger Darlington, A SHORT GUIDE TO THE RUSSIAN POLITICAL SYSTEM Francesca Mereu, A Russian house-cleaning that wasn't, The New York Times, 2007 Eugene Ivanov, Duma elections: Knowns and unknowns, Russia Beyond The Headlines, 고재남, 러시아 국가두마 선거의 평가 및 정국 전망, 2003 김종명, 러시아 정당의 발전과 변화추이 -정당의 민주적 정착과정을 중심으로-, 2010 김면회, 정당 민주화와 현대 독일정치: 사회민주당과 녹색당을 중심으로, 서강대 사 회과학연구소 정한구, 주권민주주의와 러시아, 세종연구소 김선래, 러시아의 전통적 정치문화와 주권민주주의 경상대학교 국제지역연구원 (검색일: ) 강은희, 독일 정치 및 정당 구조, 여성정치 현황 정병기, 정당정치와 민주주의 김달관, 멕시코의 선거제도 개혁과 민주주의: 지은주, 대만의 2005년 선거제도 개혁과정의 분석과 평가, 국가전략, 2010

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