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1 한림국제대학원대학교 정치경영연구소 연세대학교 김대중도서관 공동주최 <제2회 대안담론 포럼> 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 제2회 대안담론 포럼 자료집 일시_ 2010년 12월 2일 9:30~17:20 장소_ 한림국제대학원대학교 1관 한림홀 후원_ 경향신문, 시사IN, 프레시안, 한겨레신문

2 제 2회 대안담론 포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 인사말씀 (9:30~ 9:50) 이영선 한림국제대학원대 총장 김성재 연세대학교 김대중도서관 관장 김종인 고문 (전 청와대 경제수석) 오전세션 사회: 최장집 정치경영연구소 고문 (고려대 명예교수) 오후세션 사회: 최태욱 정치경영연구소 소장 제 1세션 (10:00~11:10) 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 발제: 홍종학 경원대 교수 토론: 이일영 한신대 교수 박선숙 민주당 국회의원 박순빈 한겨레신문 경제부문 편집장 제 2세션 (11:20~12:30) 민주적 시장경제의 구성요소 및 조건 발제: 유종일 KDI국제대학원 교수 토론: 권혁용 고려대 교수 남경필 한나라당 국회의원 김재중 경향신문 기자 제 3세션 (2:00~3:10) 시장조정기제로서의 사회적 합의주의: 한국형모델 발제: 선학태 전남대 교수 토론: 고 원 서울과기대 교수 이종걸 민주당 국회의원 이종태 시사IN 기자 제 4세션 (3:20~5:20) 진보적 자유주의 vs 사회민주주의적 경로 발제: 고세훈 고려대 교수 토론: 박동천 전북대 교수 정승일 복지국가소사이어티 전문위원 주대환 한국사민주의연대 공동대표 최재천 전 국회의원 앞 세션 발제자: 홍종학, 유종일, 선학태 1

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4 - 목 차 - 포럼 주제 및 일정 1 목차 3 제 1세션 발제문 홍종학 5 토론문 이일영 29 박선숙 32 제 2세션 발제문 유종일 36 제 3세션 발제문 선학태 55 토론문 고 원 94 제 4세션 발제문 고세훈 97 토론문 박동천 118 정승일 122 주대환 127 최재천 132 3

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6 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 홍 종 학 (경원대학교) I. 김대중 정부의 성과 개관 김대중 정부는 대한민국에서 진보적 정부를 표방한 최초의 정부이다. 처음으로 정권교체를 달성하여 군사독재 정부와 보수정부의 통치를 중단시키고, 민주주의의 이상을 한층 더 고양 할 것을 다짐하며 출범했다. 외환위기의 정점에서 임기를 시작했으면서도 민주주의와 시장 경제의 병행 발전 을 국정목표로 제시하면서 새로운 방식의 경제 운영 방식을 모색했다. 김대중 정부는 설정된 목표를 달성하는데 있어 큰 진전을 이루었다. 2003년 국무조정실 정 책평가위원회는 IMF 외환위기 속에서 출범한 국민의 정부 는 민주주의와 시장경제의 병 행발전 과 생산적 복지 이념을 바탕으로 지난 30여 년간 이룩한 고도성장 이면에 누적된 경제 사회 정부 등 각 부문의 구조적 문제해결에 총력을 경주하였음 이라고 총괄 평가한 바 있다. 구체적으로 경제 분야에서는 다음과 같이 주요 성과를 나열하고 있다. 외환 보유액을 조기에 확충하여 국가부도 위기를 해소하고, 외환 자본 자유화를 통해 자본시장 선진화에 노력 기업 금융 공공 노동 등 4대 부문 구조개혁을 추진하여 각 부문의 투명성 건전성 효율 성을 제고 적극적인 거시경제정책을 추진하여 경제활력을 회복 사회간접자본(SOC)확충, 정보통신산업 육성, 중소 벤처기업 육성 등으로 새로운 성 장기반을 마련 성장 잠재력의 확충을 위해 과학기술 분야에 대한 투자를 확대하고, IT BT NT 등 신기술 분야를 전략적으로 육성 일자리 창출, 주택공급 확대, 물가안정 등을 적극적으로 추진하여 중산 서민층 생활 안정을 도모 5

7 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 사회 복지 분야의 성과로 제신된 것은 다음과 같다. 생산적 복지의 이념에 따라 국민기초생활보장제도와 4대 사회보험제도의 확충을 추 진하고, 의약분업 등 보건 의료개혁을 통하여 국민건강증진을 도모 중산 서민층과 노인 장애인 등 취약계층의 생활안정을 지원하고 실업자의 새로운 일 자리 창출에 노력 같은 보고서에서 향후 추진과제를 나열하고 있는데 경제 분야의 큰 과제들은 다음과 같다. 경제의 안정적 성장기반 마련 경제구조의 선진화 지속성장을 위한 산업구조 효율화 동북아 비즈니스 중심국가로 도약 지역간 계층간 격차 해소 경제구조의 선진화 항목 에 기업구조 등에 대한 직접적인 규제보다 자본시장 활성화 등 시 장에 의한 감시 및 규율 강화, 노사정위원회 운영의 유연성 제고, 내실있는 공기업 민영화 추진을 위한 전략 및 추진체계 강구 등이 포함되어 있다. 동북아 비즈니스 중심국가로 도약 항목은 주로 공항, 철도, 도로 건설을 촉진하고 규제완화를 통해 외국인 투자 지원시책을 확 대해야 한다는 정책 위주로 구성되어 있다. 지역간 계층간 격차 해소 항목에는 임대주택 공 급의 확대 정책이 주요 정책으로 제시되어 있고, 지역균형발전을 위한 대책을 촉구하고 있다. 향후 추진과제로 제시된 정책들 중 상당수는 노무현 정부에서 의욕적으로 추진했다. 새로운 정부가 출범할 당시에 작성된 보고서이기 때문에 새 정부의 국정 운영 방향과 교감이 있었기 때문으로 추정된다. 김대중 노무현 정부로 이어지는 이른바 민주정부 10년간 추진된 정책 사 이에는 일정한 일관성을 발견할 수 있다. 이러한 민주정부 10년의 성과는 부정할 수 없는 역 사의 진전을 이루었다. II. 민주주의와 시장경제의 병행 발전 외환위기의 혼란 속에서 출범한 김대중 정부는 한국경제의 근본적 변화를 요구하는 세 가지 구조 개혁론에 직면했다. 첫째, 외환위기로 인해 국제통화기금과 미국으로 대표되는 외부로 부터의 구조개혁 요구를 무시할 수 없었다. 긴급하게 외화자금이 필요했던 정부로서는 이들 이 강제하는 노동시장 유연화 등의 구조개혁 방안을 받아들여야 했다. 둘째, 이미 1980년대 후반부터 한국경제의 불균형 성장전략이 한계에 달했기 때문에 새로운 성장전략이 필요하다 6

8 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 는 구조 개혁론이 제기되어 있었다. 이러한 개혁방안의 핵심은 규제완화와 관치의 해소를 통 해 시장경제를 활성화하는 방안이 주축이었다. 김영삼 정부에서 추진하다가 제대로 성과를 내지 못하고 오히려 외환위기를 불러왔지만, 재계로부터의 요구는 강력했다. 세 번째, 서구의 복지국가를 추구하는 진보적 구조개혁이 진보진영 쪽으로부터 제기되었다. 김대중 정부는 자신이 구상한 청사진을 바탕으로 이러한 서로 다른 방향에서의 구조개혁 압 력을 수용해야 했다. 1997년 3월 발간된 김대중의 21세기 시민경제이야기 는 김대중 정부 의 기본 구상으로 볼 수 있다 1). 이 책에는 경제개혁과 민주적 시장경제에 대한 김대중 대통 령후보의 시각이 드러나 있다. 기존의 권위주의적 관치경제를 과감하게 청산하고 민주적 시장경제를 확립해야 한다. 권위주의적 관치경제의 틀을 깨뜨리지 않는 한 우리 경제의 발전은 기대하기 어렵다. 관 치경제로는 비대화된 우리 경제 규모와 WTO 체제하의 세계경제 질서 그리고 다원화된 사회적 추세와 정치적 민주화 욕구를 감당할 수 없는 상황에 이르렀다. 따라서 더 늦기 전에 권위주의적 관치경제를 청산하고 민주적 시장경제를 확립해야 한 다. 민주적 시장경제는 정치적 민주화에 맞추어 경제운영에 민주주의 원리, 원칙의 적용 을 확대하고 정부의 불필요한 규제를 철폐하여 진정한 시장경제 질서를 확립하는 것을 의미한다 2). 김대중(1997)은 과거의 경제 운영 방식을 권위주의적 관치경제로 정의하고 대립적인 개념 으로 민주적 시장경제를 제시했다. 민주적 시장경제는 경제운영에 민주주의 원리, 원칙의 적 용을 확대하는 것으로 정부의 불필요한 규제를 철폐하면 시장원리가 제대로 작동할 것으로 보았다. 이러한 구상은 정부의 역할을 강조하는 진보적 개혁보다는 재계의 개혁방안에 가까 웠다. 김균 박순성(1998)은 김대중(1997)에서 제기된 민주적 시장경제 유형을 소극적 해석으로 정의했다. 민주적 시장경제에 대한 소극적 해석은 민주주의에 대한 소극적 해석과 시장에 대한 긍 정적 해석의 결합에 기초하고 있다. 이에 따르면, 시장은 본래적으로 자유로운 경제행위 자들간의 공정한 경쟁에 기초하여 형성되는 경제질서이다. 따라서 민주적 이란 수식어는 시장이 본래적으로 지닌 속성인 자유경쟁과 공정경쟁을 강조하기 위한 것으로 이해되고, 민주적 시장경제는 시장이 자신의 속성에 따라 민주적으로 움직일 수 있도록 외부적 방 해가 제거된 상태를 의미하는 것으로 해석되었다. 1) 선거를 위해 만들어진 책이기 때문에 기득권 세력의 거부감을 완화하려는 정치적 목적에 의해 원래 의도와는 다른 정책을 주장했을 수도 있다. 그러나 실제로 집권 이후의 정책이 이 책에서 기술한 내용과 일관성을 지니 고 있다는 점에서 이 책의 내용을 중심으로 분석하는 것은 타당하다. 2) 김대중(1997) 43-45쪽. 7

9 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 김균 박순성(1998)은 그동안 시장이 권위주의적이고 개입주의적 국가의 지나친 간섭, 재벌 의 비경쟁적 경제행위, 정부와 재벌의 정경유착 등으로 올바르게 작동하지 못하였으므로 이 를 강조하기 위해 원래의 시장기능을 복원한 민주적 시장경제로의 복원을 꾀했다고 분석했 다. 이러한 해석과 대비하여, 민주적 시장경제에 대한 적극적 해석은 시장경제에 민주적 요 소를 결합시키는 것 혹은 자유주의 시장원리에 국가의 사회보장정책과 시민사회의 시장에 대 한 민주적 통제를 결합하는 것 으로 정의했다. 유종일은 적극적 해석을 더 확대하기도 했는데, 일반적으로 민주화가 경제에 대한 영향으로 첫째, 공정한 경쟁의 규칙과 사회복지제도의 정립, 둘째, 보건이나 교육 등을 통한 인적 자본 에 대한 투자, 셋째, 정부가 적극적으로 경제안정화를 위해 노력하는 것을 들었다 3). 정치적 민주화를 통해 일반 시민에게 혜택이 돌아가는 방식의 경제운영이 이루어진다는 의미이다. 시민사회의 시장에 대한 민주적 통제를 결합하는 방식은 최장집(1998b)이 주장한 바와 일 맥상통한다. 최장집 당시 대통령 자문 정책기획위원회 위원장은 형평성을 강조하는 민주주의 와 불평등을 전제로 하는 시장경제는 항상 긴장관계에 있음을 지적한 바 있다. 시장은 1원1 표의 원리에 의해 자원이 불평등하게 분배되는 메커니즘인 반면 민주주의는 1인1표라는 평 등하게 분배된 권리를 보장하는 체제 이므로 항상 긴장관계에 놓여있음을 지적했다. 다시 말 하면 시장에 의해 초래된 소비의 분배는 불평등을 전제로 하는 반면에, 민주주의는 생산자 원의 사적 소유의 결과로 가난하거나 소외된 사람들에게 국가를 통한 치유책을 찾을 수 있는 기회를 제공하는 평등을 전제로 하기 때문 4) 이라는 것이다. 최장집(1998a)은 유럽의 코포라티즘(corporatism)적인 노사정 3자 협의기구를 본 딴 노사 정 위원회가 정리해고를 공식화하는 기구로 전락한 것을 비판하고 강력한 노조가 필요하다고 주장했다. 노조가입률이 15%에 불과한 현실을 지적하며 산업별 노조의 합법화 등을 통해 노 조의 대표성을 높여야 한다는 점도 강조하였다. 그가 인식하는 김대중 정부의 과제는 한국의 시장경제 체제를 전면적으로 수정하는 것이었다. 노동문제를 어떻게 풀어 나가느냐 하는 문제는 한국사회에서 '민주주의와 시장경제의 병행발전'이라는 김대중 정부의 국정이념의 성패 여부를 가르는 시금석임. 지금까지 개 발독재모델의 핵심 축은 재벌에 대한 지원을 한 축으로 하고 노동에 대한 배제와 억압을 다른 한 축으로 하는 것이었음. 따라서 민주적 시장경제를 통한 자율적 시장경제의 실현 은 노동이 어떠한 위상과 역할로 자리매김되느냐 하는 것으로 파악해 볼 수 있음 5). 이러한 주장은 합의제 조정시장경제를 추구하는 최태욱(2010)과 유사하다. 노동조합을 복원 하여 세력을 통한 균형을 이루고자 하는 핵심적인 구상에서 공통점을 발견할 수 있다. 3) 유종일 홍종학 곽정수(2007) 36-39쪽. 4) 최장집(1998b) 5) 최장집(1998a) 8

10 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 그 구체적 방식이 무엇이든 간에 한국형 사회합의주의를 제도화하여 그것을 근간으로 하는 합의제 조정시장경제를 발전시켜가겠다고 한다면 무엇보다 중요한 것이 참여 집단 들 간의 동등한 파트너십이 보장돼야한다는 것이다. 그렇지 않을 경우 사회적 협의나 합 의의 장은 지속되지 못한다. 예컨대, 만약 사회적 합의 과정이나 이후 그 합의내용에 관 하여 벌어지는 정치적 결정과정에서 노동의 의견이 무시되기 일쑤라면 노동은 더 이상 그러한 거버넌스 운영에 참여하지 않을 것이고, 따라서 사회합의주의는 작동을 멈추게 될 것이다. 여기서 정부의 역할이 중요하다. 정부는 노동이나 중소상공인 등과 같은 사 회경제적 약자 집단들을 특별 지원함으로써 그들이 자본이나 대기업 등의 강자 집단과 동등한 파트너십을 유지할 수 있도록 해주는 역할을 수행해야한다. 그런데 이러한 정부 를 한국의 민주주의가 어떻게 안정적으로 확보할 수 있겠는가? 한국형 합의제 조정시장 경제의 발전 문제는 결국 어떤 민주주의인가 의 문제인 것이다. 6) 외환위기 이전 한국사회에서 규제완화를 주창하는 목소리가 매우 컸던 반면 적극적 해석에 따른 민주적 시장경제의 구축을 요구하는 목소리는 진보진영에 국한되어 있었다. 예를 들어, 1997년 매일경제에서 주관하고 고위 관료 출신들과 재계 인사들로 이루어진 비전코리아 추 진위원회가 발주하고 부즈 알런과해밀턴 컨설팅에서 작성한 한국보고서는 강력한 규제완화를 요구하고 있다. 이 보고서에서는 자유경제원(Liberalization Policy Board)을 대통령 직속에 설립하여 경제기획원을 대체하라고 주장할 정도로 파격적인 규제완화를 주장했다 7). 2000년에 발간된 OECD의 한국경제보고서 역시 더욱 시장 지향적인 경제구축 을 제시했다. 김대중 정부에서 재벌을 통제하기 위해 사용했던 다양한 규제의 부작용을 거론하며, 이해관 계자들의 압력, 국내 외의 경쟁압력, 그리고 도산위협 등이 재벌의 행태를 규율하는 자유시장 경제로의 이행 을 촉구한 바 있다. 이렇듯 안팎의 압력에 직면한 김대중 정부로서는 관치를 철폐하고 규제완화를 강화하는 대 신 복지를 강화하는 방향을 선택했다. 복지를 강화하는 것이 민주적 시장경제를 지향하는 하 나의 수단으로 인정한다면 김대중 정부는 경쟁을 통한 시장의 활성화를 촉진하는 한편 복지 제도를 통해 시장의 민주적 속성을 강화했다. 아래에서 지적하는 바와 같이 시장에 대해서는 국가의 역할을 축소하였지만, 복지부문에 있어서는 국가의 역할을 확대했다는 측면에서 김대 중 정부가 지향했던 바를 짐작할 수 있다. 김균 박순성(1998)의 적극적 해석에 따르면 현재에도 민주적 시장경제는 달성되지 않았다. 처음 정권교체를 달성하여 기득권 세력의 저항에 봉착한 김대중 정부로서는 이러한 방식을 추구하기 힘들었을 것이다. 김대중 정부는 관치를 제거하여 시장경제를 복원시키는 작업을 먼 저 착수했다. 이론적으로는 반대의 전략도 가능하다. 장하준 8) 등이 주장하는대로 국가의 역할 6) 최태욱(2010) 80쪽. 7) 매일경제신문사(1997) 256쪽. 8) 장하준 정승일(2005) 9

11 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 즉 관치를 통해 시장의 민주성을 복원한 이후 국가의 간섭을 줄이는 방식을 고려할 수 있다. 그러나 두 가지 전략 모두 김상조 9) 의 비판을 벗어날 수 없다. 지금처럼 경제력이 소수 재벌에 집중된 상황에서 시장을 강화한다면 결국은 경제권력을 가진 재벌의 독점적 의사결정권을 인정하고 강화하는 결과로 이어질 수밖에 없습니다. 또한 국가의 공공성이 확보되어 있지 않은 상황에서 국가의 통제를 강조하다 보면 이 역 시 일부 기득권 세력의 이익이 관철되는 방향으로 갈 수밖에 없는 것 아니겠습니까? 저 는 경제성장의 문제이든, 정치적인 민주주의의 문제이든, 결국은 거대기업과 국가가 가 지는 의사결정권의 독점화 현상을 막아내는 게 관건이라고 생각합니다. 이 문제를 해결 하려면 경제적, 정치적 의사결정과정에서 법적, 계약적 권리를 침해당한 사람들이 그 권 리를 효과적으로 회복할 수 있는 장치를 계속 만들어 주는 수밖에 없다고 봅니다. 그러 한 과정에서 시장도 합리화되고 국가도 민주화되는 것이지요. 김균 박순성(1998)은 앞에서 설명한 적극적 해석조차도 경제와 정치를 분리해서 생각하는 한계를 지녔다고 지적하고, 한 걸음 더 나아가 민주적 평등주의를 주창했다. 시민의 참여와 연대를 통해 민주적 절차에 입각해 시장을 통제하여 1원1표주의가 아니라 1인1표주의를 시 장질서의 구성원리로 설정할 것을 대안으로 제시했다. 궁극적으로는 민주적 협조주의를 지향 하는데, 이를 독일의 사회적 시장경제에 근접할 것으로 추정했다. 외부의 압력과 당시 정관재계의 분위기로 보아 이러한 파격적인 개혁을 성공적으로 수행할 가능성은 매우 희박하다. 시장이나 국가를 제대로 통제할 수 있는 장치가 전무한 상황에서 모든 것을 처음부터 만들어가야 했던 김대중 정부는 관치철폐를 선결과제로 선택했던 것으로 보인다. 그 결과 김상조가 주장하는 신자유주의의 과잉과 자유주의의 부족 현상이 발생했다. 즉, 19세기 이전 자유주의적 과제인 법 앞의 평등, 관료 기구의 공정성, 시민사회의 윤리의 식 등과 같은 사회적 자본, 또는 사회 규율의 집행 이 제대로 정립되지 않은 상황에서 20세 기 후반의 신자유주의가 과도하게 수용되었다는 것이다 10). 김대중 정부에서 정권의 강력한 후원자였던 진보진영의 의견을 반영하려 노력했음은 부인하 기 어려다. 그러나 당시 진보적 담론은 대안으로 채택하기에는 구체적이지 못했고 기득권의 저항을 극복할 대책은 제시되지 않았다. 위기 국면에서 관료를 대체할 경제 정책 전문가가 뚜렷이 부각되지 않았고, 세계적으로 신자유주의가 영향력을 확대하는 시기에 이를 극복하기 에 진보진영의 역량은 매우 부족했다. 따라서 김대중 정부의 한계는 곧 진보진영 담론의 한계를 드러낸 것으로 보인다. 시민사회 의 역량이 부족하고 이에 따라 진보진영의 담론이 실천적 행동강령을 제시하지 못한 상황에 서, 김대중 정부는 민주주의와 시장경제의 병행 발전이라는 진보적 담론을 국정 목표로 제시 9) 유종일 홍종학 곽정수(2007) 47쪽. 10) 유종일 홍종학 곽정수(2007) 30쪽. 10

12 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 했다. 처음 실행했던 경제개혁으로서 진보진영의 기대에는 못미칠 정도로 대증적 요법에 치 중하였으나, 이러한 시행착오를 교훈으로 향후 내실있는 개혁을 추진할 수 있다. 본 발표문은 김대중 정부의 한계를 당시 진보담론의 한계로 해석하고 있다. 이는 새로운 담론을 형성하는 것이 향후 진보정책을 구현하는데 매우 중요하다는 시사점을 가진다. 지배 적인 진보담론이 형성되지 않은 상태에서 진보적 정부가 들어섰을 때, 지도자 한 사람의 의 지에 의해 진보적 정책을 구현하기는 매우 어렵다. 그런 의미에서 김대중 정부의 실천적 의 지를 폄하하는 것은 가지 않은 길 혹은 갈 수 없었던 길 을 기준으로 한 자의적 평가로 전 락하는 위험이 상존한다. 그보다는 민주주의와 시장경제의 병행 발전을 위한 구체적인 진보 담론의 개발이 중요함을 강조하고자 한다. III. 관료의 문제 김대중 정부의 정책 한계와 방향은 각료의 선발에서 드러났다. 김대중 대통령의 전략적 선 택을 첫 조각에서 엿볼 수 있을 것인데, 자민련과 공동정부를 구성하였기 때문에 대부분의 경제부처 장관은 관료 출신들로 채워졌다. 자민련 측 요청에 따라 이규성 전 재무장관을 재 경부 장관에, 이헌재 비상경제대책위 실무기획단장을 금융감독위원장에 임명했다. 노동부는 이기호 장관을 유임시켰고, 보건복지부 장관도 자민련이 추천한 주양자 전 의원을 임명했다. 경제, 금융, 노동, 복지의 담당 장관들을 자민련 측 인사들로 채웠다. 김대중 정부는 경제 위 기 시에 불안감을 최소화하는 것을 최우선에 둔 전략적 선택을 했다고 평가할 수 있다. 김대중 정부 내내 내각에는 진보적인 인사를 찾기 어려웠다. 이것은 대통령이 관료들을 신 뢰했음을 의미하며, 동시에 진보적 인사들의 역량에 대해서는 확신을 갖지 못하고 있음을 반 증하고 있다. 관료를 대체할 세력이 없었다는 것을 의미한다. 외환위기 이후 혁명적 시기에 적극적으로 민주적 시장경제를 주창하는 세력은 관료를 대체할 능력을 갖추고 있지 못했다. 외환위기를 초래한 관료의 권위는 무너졌고 잠시 민간의 금융전문가들이 언론에서는 주목을 받았지만, 구 관료 출신들이 대거 등용되면서 곧 이들 전문가들의 영향력은 줄어들었다. 새로운 발전모형을 모색해야 하는 시대적 욕구가 있었지만, 외환위기로 인한 불확실성이 컸기 때문에 발전국가 모형을 고수하는 새로운 관료의 등장이라는 모순적 현상이 발생했다. 따라서 김대중 정부의 개혁은 대증요법의 한계를 내포하고 있었다. 김대중 대통령은 이들 관료들을 매우 신임했음을 회고록에서 밝히고 있다 11). 국민의 정부 초기에 벌어진 경제전쟁의 장수들은 거의가 자민련이 추진한 인사들이었 다. 이규성 재무부 장관, 이헌재 금감위원장은 자민련 몫으로 입각했지만 외환위기를 극 복하고 경제를 개혁하는데 뛰어난 능력을 보여 줬다. 또 김용환 자민련 부총재의 활약도 11) 김대중(2010) 70-71쪽. 11

13 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 잊을 수 없다. 장관직을 몇 번이나 제의했지만 거듭 고사하면서도 고비마다 특유의 돌파 력으로 정책들이 시장의 신뢰를 받게 만들었다. 그는 또 이헌재, 이규성 같은 인재를 추천했으니 사람 보는 눈 또한 예사롭지 않았다. 다른 분야에서도 자민련이 추천한 장관들은 열심히 일했다. 나는 각료들을 결코 차별하 지 않았다. 일 잘하는 장관을 제일 아꼈다. 그들 또한 대통령인 나를 충심으로 보필했다. 그들의 국정 경험을 나는 신뢰했고, 그들은 믿음을 저버리지 않았다. 그들은 저력이 있 었고, 경제위기를 돌파하는 데 적임이었다. 이러한 구 관료들에 대한 대통령의 신임은 위기 상황에서 어쩔 수 없는 선택이었다. 그러나 이러한 관료에 대한 의존은 한국경제의 구조적 변화에서 관료와 재벌 간의 결탁을 간과한 것 이었다. 한국경제의 성장은 관치에 의한 불균형 성장전략으로 이루어졌다. 이러한 불균형 성장은 재 벌이라는 강고한 기득권 세력을 구축하는 결과를 초래했다. 외환위기는 이러한 관치와 불균 형 성장전략의 문제점을 노정하여, 새로운 경제운용방식의 출발점이 될 수 있었으나, 다시 관료에 의존하여 위기를 극복하는 전략을 취했기 때문에 이전 방식을 혁파하지 못한 한계를 노정했다. 특히 중요한 것은 관료와 재벌이 결탁하는 결과를 초래했다. 한국경제의 성장기를 특징지어 온 정경유착은 새로운 기득권을 만들어 냈다. 김대중 정부의 출범으로 정경유착의 구태가 근 절되면서, 기존의 기득권 세력은 새로운 체제의 구축에 노력하게 되었다. 반면 관료들은 이 전 독재정부 하에서 보장받았던 출세의 기회가 일시에 사라지고, 정권교체에 따라 관료들의 안정성이 위협받았다. 이러한 상황에서 관료와 재벌의 유착은 관료들에게 미래의 안정성을 보장해주는 보험의 역할을 해 주었다. 이러한 세력 배열 하에서 관료들은 재벌에게 유리한 정책을 추진할 동기를 부여받았다. 따 라서 국가의 재정이 재벌 지원에 집중되는 결과를 초래했고, 이것은 재정의 투여가 중요한 복지정책의 한계를 노정하게 되었다. 관경유착에 의한 개발과 불균형 성장전략을 지속하려는 세력과 균형성장과 복지국가를 추구하는 세력 간의 갈등에서, 개발과 불균형 성장을 유지하 면서 복지를 강화하는 고육책을 추진했다고 평가할 수 있다. IV. 루스벨트 뉴딜개혁의 교훈 외환위기로 인해 김대중 정부가 원래 의도했던 바의 개혁을 추진하지 못했다는 주장이 있 다. 현실적 타당성을 갖춘 진단이다. 그러나 진보적 개혁을 추진하는 입장에서 간과하지 말 아야 할 사실은 진보적 정부는 경제위기 시에 집권할 가능성이 높다는 점이다. 미국의 경우 에도 민주당 정부는 경제위기를 기회로 집권하는 경우가 많았다 12). 이를 역으로 해석하면 12

14 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 진보적 정부는 항상 경제위기 상황에 대처할 준비를 해야 한다. 김대중 정부의 핵심 세력이 정권교체에 대한 확신을 갖지 못했고 또 한국에서 처음 겪는 일이었기에 경제 위기를 사전에 예측하고 대비하는 것은 불가능했다. 그러나 향후 진보적 정권은 항상 이러한 경우를 염두에 두고 있어야 한다. 미국의 경우 대공황 시기에 집권한 루스벨트(Franklin D. Roosevelt)가 뉴딜이라는 혁명적 개혁을 지속시키면서 미국 경제에 큰 변화를 가져왔다. 루스벨트의 경우 앞서 역임했던 진보 적 대통령인 윌슨(Woodrow Wilson)의 실패에 의한 교훈을 살릴 수 있었다. 루스벨트는 취임 초기 신속한 입법을 통해 대공황의 침체에 대응하기 위해 노력했다. 전임 공화당 대통령인 후버가 이러한 구호에 대한 정부의 역할을 부정했기 때문에, 확실한 차별을 두며 전방위적인 구호에 착수했다. 그러면서도 한편으로 시장의 구조를 개혁하는 입법에도 착수했다. 무엇보다도 대공황을 통해 문제가 제기된 은행부문에 대해 근본적인 조치를 취했다 년 은행법(Banking Act)은 글래스-스티걸법(Glass-Steagall Act)으로 불리는 집권 초기 가 장 중요한 개혁입법이었다. 이른바 금융자본의 불법, 탈법 행위를 근본적으로 억제하기 위해 은행과 투자은행을 분리하는 법이다. 1999년 그램-리치-브라일리 법(Gramm-Leach-Bliley Act)에 의해 대치될 때까지, 66년간 미국의 금융시장의 성격을 규정했다. 1933년 증권법(Securities Act)에 의해 증권시장에서 일반 투자자를 보호하기 위한 장치를 강화했다. 1934년 증권거래법(Securities Exchange Act)을 법제화해 증권거래위원회 (Securities and Exchange Commission)를 설립하여 국가기관에 의한 증권시장의 감독을 제도화했다. 루스벨트의 구조개혁이 본격적으로 시작한 것은 1935년이었다. 루스벨트는 취임 초기부터 지주회사를 중심으로 한 거대 기업집단에 의한 폐해를 자주 거론했다. 루스벨트는 이 기업집 단을 방치한다면 사적 사회주의 (private socialism)에 빠지게 될 것이라고 호소했다. 뉴딜 정책을 비판하는데 사용되는 사회주의를 역으로 사용하여, 거대 기업집단을 움직이는 몇몇 금융가들에 의해 좌지우지되는 경제가 미국이 지향하는 바가 아니라고 강조했다. 대부분의 시민들, 한때는 자기의 사업을 독립적으로 운영하던 사업자들이 매일의 식량 을 위해 절망상태에서 매우 소수의 선심에 기대게 하는 권력의 집중현상을 되돌릴 시간 이 되었습니다. 그 소수는 지주회사와 같은 수단을 이용해 스스로 정당화될 수 없는 경 제권력을 확보했습니다. 나는 정부의 사회주의에 대해서 만큼이나 집중된 사적 권력의 사적 사회주의에 대해 철저하게 반대합니다. 사적 사회주의는 정부 사회주의만큼이나 위 험합니다. 사적 사회주의를 무너뜨리는 것은 정부 사회주의를 피하기 위해 매우 필수적 입니다. (루스벨트의 의회서한(1935) 중에서) 12) 미국의 경우 경기호황기에는 시장의 자율을 강조하는 공화당이 집권가능성이 높으며, 장기 호황으로 인해 거 품이 발생하고 이 거품이 꺼지면서 침체가 오면 민주당이 집권하는 경우가 많다. 1932년의 루스벨트, 1976년 의 카터, 2008년의 오바마가 그런 경우이다. 1992년의 클린턴도 일시적 경기침체기에 대통령이 당선되었다. 13

15 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 루스벨트는 1935년 일명 부유세(Wealth Tax)라는 이름으로 누진소득세와 상속세 등을 강 화할 것을 요구했다. 부자들과 적대적으로 대치하는 것을 피하지 않겠다는 정치적 수사의 성 격이 강했으나, 기업집단의 해체를 촉발하는 중요한 입법이 포함되어 있었다. 이른바 기업 간 배당에 대한 과세였다. 1936년에는 재선을 위한 선거를 앞두고 다시 기업의 내부유보이 윤(undistributed profits)에 대한 과세를 추진했다. 이 법은 재계의 반발로 인해 1938년 폐 지되었으나, 재계와 타협하지 않겠다는 의지를 대내외에 천명하는 것과 같았다. 루스벨트는 1938년에는 집단소송제를 법제화하여 기업에 대해 개인이 집단을 이뤄 대등하 게 소송을 할 수 있도록 했다. 이러한 루스벨트의 정책의지에 의해 미국에서는 기업집단이 사라지는 계기가 되었다. 한편 루스벨트는 노동의 권익을 보장하기 위해 노력했다. 최저임금법을 법제화했는데, 이미 1912년 매사추세츠 주에서 최초로 도입한 이후 여러 주에서 시행중이었다. 1933년 국가산업 부흥법(National Industrial Recovery Act)의 한 법조문으로 도입되었으나 1935년 대법원이 위헌으로 판결하여 무효가 되었다. 1938년 다시 공정노동기준법(Fair Labor Standards Act) 에 포함되어 주 40시간 노동제와 함께 연방법으로 공식화되었다. 1935년의 사회보장법 (Social Security Act)은 실업, 노령, 빈곤에 대한 보험금을 지급하는 연방 단위의 복지제도 로 실업보험이나 노령 연금, 빈곤에 대한 지원 제도를 포함했다. 루스벨트는 뉴욕주지사 시절 알게 된 퍼킨스(Frances Perkins)를 노동부 장관에 임명하여 노동관련 개혁을 강력하게 추진하였다. 퍼킨스는 미국에서 여성 최초의 각료이면서 1933년 부터 1945년까지 루스벨트 임기 내내 노동부 장관을 역임했다. 루스벨트의 절대적 신임을 받으며 최저임금제도나 실업보험, 근로시간 준수, 아동 노동조건 개선에 큰 성과를 남겼다. 노동시장과 관련하여 가장 중요한 성과는 이른바 와그너법(Wagner Act)으로 알려진 국가노 동관계법(National Labour Relations Act)이었다. 노동자들의 단결권을 최대로 보장하기 위 해 사측의 방해를 철저하게 규제했다. 노사관계에 있어 노동자의 협상력을 높이는데 기여했 다. 그 결과 미국에서 노동조합 조직률이 크게 증가했으나, 재계의 격렬한 반대로 1947년 태프트-하트리 법(Taft-Hartley Act)으로 대체된다. 1960년대 이후 미국의 노동조합 조직률 이 낮아지기 시작하여 최근에는 선진국 중 최저 수준을 기록하고 있다. 루스벨트의 개혁은 미국경제에 광범위하고 오래 지속되는 영향을 남겼다 13). 신중한 루스벨 트가 개혁을 추진할 수 있었던 것은 당시 대공황이라는 환경으로 인해 시민사회에서 개혁에 대한 요구가 강했기 때문이었다. 그러나 루스벨트가 금융자본가의 횡포를 사적 사회주의로 규정하며 기업집단을 해체하는 한편 노동조합을 활성화하기 위해 노력하고 또한 소비자와 노 동자의 권익을 보장할 수 있는 집단소송제를 법제화한 것은 시장경제에서 세력의 균형을 맞 추기 위한 사려깊은 정책이었다. 13) 크루그만(2010) 23쪽 14

16 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 그림 1. 미국 민간부문 노조조직률 추이 미국에서 금융자본을 중심으로 한 기업집단의 문제가 제기된 것은 1910년대이다. 1912년 민주당 대통령 후보였던 윌슨이 3대 특권의 하나로 지목하며 그 근절을 공약할 정도로 국가 적 질타의 대상이었다. 20여년이 지나 대공황이라는 경제 위기를 거치면서 루스벨트에 의해 비로소 해결의 실마리가 제공된 셈이다. 민주적 시장경제의 측면에서 루스벨트 개혁의 특징은 시장에서 강력한 힘을 가진 금융자본 을 해체하는 한편 노동조합 등의 견제세력을 복원했다는 점이다. 또한 집단소송제등을 통해 시장내에서 소수의 소비자나 주주, 노동자가 거대 기업집단에 저항할 수 있는 수단을 마련하 기 위해 노력했다는 점이다. 첫 번째는 세력으로 두 번째는 개인의 저항이 가능하도록 이중 의 견제장치를 마련했다. 그러나 루스벨트 개혁에 의해 확립된 민주적 시장경제의 기틀은 1980년대 이후 서서히 무 너져내렸다. 마치 1920년대를 연상하게 하듯 규제완화의 열풍이 불었고, 루스벨트 개혁 입법 이 대부분 철폐되었다. 2008년 경제 위기를 맞아 다시 점검해 본 결과 미국경제는 1920년대 상황으로 회귀해 있었다. 노동조합 가입률은 선진국 중 최저 비율을 기록하고 있고, 금융자 본이 경제를 지배하고 있으며 소득 불균등이 심화되었다. 민주적 시장경제를 위해 세력 균형 을 이루고 나서도 조만간 균형이 붕괴될 수 있다는 교훈을 남기고 있다. V. 세계화에 대한 인식 자본시장을 개방하면서 충분한 대비를 하지 않는다면 외환위기가 발생하는 것은 이미 여러 나라가 겪은 일이다. 한국경제에서는 이전에 자본시장의 개방과 관련하여 선별적이고 점진적 인 개방을 추구해 왔으나, 순간적으로 한국 정부의 통제 역량에서 벗어났던 것이다. 이러한 위험에 대해서는 외환위기 이전부터 지적되어 왔었고, 논란의 대상이 되었다. 15

17 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 사실 자본시장의 개방은 세계화에 대한 대처 전략에서 비롯된 것이었다. 당시 세계화에 대 한 인식은 현재와 같이 상당히 정확하게 이루어지고 있었다. 그러나 실행 전략으로 이어지지 못한 것으로 보인다. 박세일 외(1994)에서 박세일은 과거 경제성장 시기의 특징을 선성장 후분배 로 설정하고, 이로 인해 기업간, 산업간, 계층간 격차 가 커지고 경제개발보다 사회개발이 약화 되었음을 지적하면서 이러한 불균형 상태에서 국제화, 세계화로 인해 이중적 과제가 주어졌음을 강조 하고 있다. 그래서 낙후된 부문의 생산성을 상향평준화해 격차를 줄일 수 있는 프로그램을 빨리 만들어야 하고 복지, 사회개발 등 상대적으로 낙후된 부분이 국제화시대에 경제개혁의 또 하나의 중요한 축 임에도 경시되었다고 비판하고 있다 14). 이근식(1994)은 국제화시대 대외경쟁력의 강화가 중요한 화두로 제시되고 주로 비용절감이 거론되는 세태를 비판하고, 대신 사람의 중요성을 강조하면서 국민 모두의 생산성을 높이는 것 이 가장 중요하다고 지적하고 있다. 생산성을 높이기 위해서 자발성과 창의력이 발휘되어 야 하는데 이를 위해 공정하고 자유로운 시장질서가 중요하다는 것이다. 공정하고 자유로운 시장경제질서를 위해 분배정의가 실현되는 것이 핵심중의 하나이며, 이의 중요한 요소로 불 로소득의 근절과 최소한의 기초생활 보장을 제시하고 있다. 이렇듯 세계화를 대비한 경제개 혁의 필요성은 제기되었으나, 그 이후 정책으로 이어지지 못했다. 외환위기가 발생한 이후에는 신자유주의에 대한 경계의 목소리가 높아졌다. 최장집(199 8) 15) 은 세계화의 핵심이 산업자본으로부터 분리되어 움직이는 세계화된 금융자본으로 파악 하고 있다. 세계적 수준에서 움직이는 금융자본과 국내산업 간의 분리와 갈등이라는 새로운 현상 임을 지적하고 있다. 세계화는 여러 수준으로 구성되어 있으나 금융의 세계화, 즉 산업자본으로부터 분리되 어 움직이는 세계화된 금융자본(globalized finance)의 움직임이 그 핵심이며 동력이다. 이에 따라 우리는 세계적 수준에서 움직이는 금융자본과 국내산업 간의 분리와 갈등이라 는 새로운 현상에 부닥치고 있다. 오늘날 미국은, 냉전시기 헤게모니를 가져다주었던 군 사전략적 힘의 수단으로부터 탈냉전시기의 금융의 지배로 그 수단을 이동시키면서 단극 체제의 헤게모니를 구현하고 있다. 세계화의 담화는 이를 본질로 한다. 그러면서 최장집은 세계화에 순응해야 하지만, 궁극적으로는 세계금융자본이 주도하는 세 계화에 직면한 오늘날 신자유주의(neo-liberalism) 내지는 통화주의(monetarism) 이론에 기 초한 국제주의의 규범과 체제를 그대로 추수해서는 안 된다 고 주장하고, 한국은 이 체제와 같이 가면서도 한국적 대안을 찾아야 하고 새로운 발전모델을 개발하지 않으면 안 된다 16) 고 밝힌 바 있다. 이러한 통찰력은 지금도 유효하다. 따라서 세계화에 순응하면서 신자유주 14) 박세일 강철규 이병균 이영근(1994) 38쪽 15) 최장집(1998c) 36쪽. 16) 최장집(1998c) 36쪽. 16

18 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 의를 극복할 수 있는 새로운 발전모델의 모색이라고 하는 과제는 이미 1998년 당시 명확하 게 설정되었다고 보인다. VI. 김대중 정부의 재벌개혁 당시 김대중(1997)은 민주적 시장경제의 핵심을 규제완화로 설정했는데, 당시 개혁적인 학 자들 내에서 재벌의 문제보다는 관치에 따른 정경유착을 더 중시하는 시각을 반영한 것으로 보인다. 민주적 시장경제를 확립하는 데 최대의 걸림돌은 정부의 과도한 규제와 대기업에의 경 제력 집중이다. 현 정부의 경제정책 입안가들도 규제완화가 시급함을 인정하면서도, 대 기업에의 경제력 집중 문제 때문에 규제완화도, 금융개혁도, 공기업 민영화도 추진할 수 없다고 주장하고 있다. 대기업에의 경제력 집중을 사후적으로 억제하려고 하기보다는 경쟁질서를 확립함으로써 미리 발생 자체를 억제하는데 초점을 맞추어야 한다. 이를 위해서는 일차적으로 지난 30 여 년 동안 대기업에의 경제력 집중을 초래한 권위주의적 관치경제부터 청산하여야 한 다. (중략) 경쟁이 활성화되면 대기업의 지위 남용 등 공정거래당국이 지극히 다루기 어려운 과제 들이 시장메커니즘을 통해 자연히 해소될 것이다. 사실 재벌 기업의 횡포를 막기 위한 가장 유효한 대책은 동종 재벌기업 혹은 해외 동종기업의 경쟁을 통한 견제이다. 규제완 화를 통해 진정한 시장경제를 확립함과 동시에, 대기업에의 경제력 집중을 억제한다는 명분으로 도입된 대증요법적이고 반법치주의적인 각종 정부규제도 철폐되어야 한다. 이 처럼 고비용 구조의 극복과 경제력 집중 문제의 해소는 결코 상충되는 목표가 아니고 둘 다 민주적 시장경제체제를 확립하면 극복될 수 있는 것이다 17). 김대중 대통령 후보는 권위주의적 정부에 의한 관치와 재벌에 대한 특혜를 철폐하면 공정한 경쟁을 위한 환경이 조성될 것이고 자연스럽게 대기업에의 경제력 집중이 해소될 것이라는 판단을 하고 있었다. 김대중 정부 초기 대통령 자문 정책기획위원회 위원장이었던 최장집(1998a)은 국가의 역할 을 강조하고 있다. 국가가 시장의 자율성을 허용하는 대신 민주적 시장경제의 질서가 받아들 여지도록 요구해야 하고, 이를 재벌의 입장에서 보면 과거와 같은 정부의 간섭에서는 해방되 는 대신에 기업지배구조 개선을 비롯하여 구조조정이 요구된다는 의미라는 것이다. 그러나 기업지배구조를 어떻게 변화시켜야 하는가에 대한 청사진이 없는 상황에서 개혁을 추진하기 17) 김대중(1997) 43-45쪽. 17

19 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 는 쉽지 않았다. 규제완화를 중시하는 재벌문제의 해결책은 이규억(1996) 등 산업조직 전문가들의 주장과도 일맥상통했다. 지금까지의 재벌의 비대화는 국내경쟁구조의 취약과 독점적 지대의 산재에 기인한 면이 컸음. 국내 시장의 경쟁이 치열해질수록, 그리고 기업의 생존을 위한 환경이 엄격해질수 록 비효율적 다변화나 재벌의 부실한 양적 비대화는 어렵게 됨. 재벌의 복합결합에 대해서는 공정거래법상의 기업결합규제제도의 개선과 함께, 기업집 단에 대한 경쟁의 압력을 가중시킴으로서 시장기능에 의해 비효율적인 복합결합이 지양 되도록 하는 것이 바람직함. 18) 외환위기로 인해 재벌의 재무상태가 취약한 상황이었기에 재벌에 대한 우려가 줄어들었기 때문에 상대적으로 비중을 덜 두었을 수도 있다. 반면 재벌 규제에 대해 비판적이었던 유승 민(1996) 조차도 염려했던 재벌의 정치적 세력화에 대해서는 과소평가한 것으로 보인다. 특히 1980년대 후반기부터는 정치적 민주화에 따라 정부-기업관계가 급변하고 있으며, 이제 재벌은 더 이상 은밀하게 의사를 표시하는 것이 아니라, 과거에는 상상하지 못했을 정도로 노골적으로 제 목소리를 내고 있다. 특히 정권의 임기가 5년 단임으로 축소되고 정당제도가 정착되지 못하여 정치조직이 불안정해짐에 따라 정치권력에 비하여 상대적으 로 영구적인 재벌의 힘은 더욱 확대되고 있다. 정부-재벌 사이에 오랫동안 존재했던 leader-follower의 관계가 이제 서서히 변하고 있으며, (중략) 거대기업의 정치 사회적 힘 의 지배를 이제 우리도 우려해야 할 단계가 곧 닥칠 가능성이 크다. 재벌에 대한 규제장 치가 1980년대 후반 이래 폭발적인 증가세를 경험한 것은 경제력 집중을 억제한다는 순 수한 의도이기도 하지만, 정부-재벌관계의 본질변화와도 무관하지 않을 것이다. 즉, 과 거에는 규제장치가 없어도 재벌은 재량적 정부지시에 순종할 수밖에 없었겠으나, 이제 더 이상 자발적으로 순종하지 않는 재벌에 대하여는 법규에 근거한 규제가 필요했을 것 이다. (중략) 현재의 재벌정책은...재검토되어야 하겠으나, 재벌의 정치적 영향력으로부 터 독립해야 하는 과제를 동시에 안고 있다. (유승민, 1996, p38) 한국경제에서 최근에도 재벌은 논쟁의 핵심이다. 재벌은 이제 무소불위의 권력집단이 되어 불법행위에 대해 단죄할 수 없는 초법적 지위를 누리고 있다. 진보적 자유주의의 입장에서 민주적 시장경제의 운영에 심각한 위협이 되고 있다. 재벌 문제를 염려해 온 이근식(2010)의 입장은 여전히 같다. 18) 이규억(1996) 40쪽. 18

20 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 국가권력이나 빈곤 말고 자유의 중요한 또 하나의 위협은 대자본(재벌)이다. 고전적 자 유주의자나 사회적 자유주의자들과 달리 이를 강조한 것이 2차 대전 이후 서독의 질서 자유주의를 제시하였던 오위켄(Walter Eucken)이다22). 오위켄은 19세기의 자유방임주 의가 결과적으로 독점자본을 낳았고 독점자본이라는 사권력이 국가라는 공권력과 더불어 현대 사회에서 자유를 억압하는 주된 적이므로 물가안정과 더불어 독점의 금지가 정부의 주된 두 가지 임무의 하나라고 강조하였다. 오위켄은 국가도 독점자본의 영향력으로부터 자유롭지 못하다고 보았다(Eucken, 황신준역). 강자만이 다른 사람의 자유를 억압할 수 있다. 민주화 이전에는 국가권력이 강자였지만 민주화 이후의 현대 사회에서는 국가권력보다 오히려 대자본이 자유에 대한 더 큰 위험 인 것 같다. 하이에크를 비롯한 신자유주의자들은 국가권력의 횡포에 대해서는 매우 예 민하지만 대자본의 위험은 간과하고 있을 뿐만 아니라 정부의 독점규제의 완화를 주장함 으로써 오히려 대자본에 우호적이다. 실제로 지난 30년간의 신자유주의 시대에 독과점화 는 더욱 강화되었고 모든 면에서 대자본의 힘은 더욱 증대하였다 19). 재벌이 자유로운 시장경제에 대한 중요한 위협이 된다는 점은 누구나 동의하지만, 그 문제 해결에 있어서 정부의 의지가 부족한 때문으로 해석하기도 한다. 김종걸(2010)은 한편 현행 법의 틀 안에서도 재벌에 대한 견제 는 충분히 가능하다는 점을 인식하는 것도 중요하다 고 주장하고 있고 정석구(2010)도 유사한 견해를 피력하고 있다. 결국 재벌을 견제하는 힘은 민주적인 권력일 수밖에 없음. 현재도 재벌을 견제할 수 있 는 정부 권한은 막강함. 단지 친 재벌 등 권력과 재벌이 한 몸이 됨으로써 이런 기제가 작동하지 못하고 있음. 재벌 견제 가능한 민주정부 탄생만이 재벌 독점을 막을 수 있는 가장 효과적인 대안 아닌가. 실제로 검찰이나 공정위 금감원 국세청 등 재벌 통제할 수 있는 부처 몇 개만 제대로 관리해도 재벌 횡포는 상당 부분 제어할 수 있음 20). 오히려 재벌의 권력을 실감하는 현실 정치인은 이 문제를 훨씬 더 심각하게 보고 있다. 발제문의 뒷부분에서는 현대 자본주의에서 가장 경계해야 할 것이 대자본, 즉 재벌이 국가를 포획하는 것이라 분석하고 이를 해결하기 위해서는 법의 공정한 집행, 그리고 일 반 시민들의 의식수준과 사회분위기가 이러한 문화를 허락지 않도록 성숙해야 함을 강조 함. - 큰 틀에서는 동의하나 시민들의 의식수준과 사회분위기, 혹은 정책이나 제도를 만 들어야 하는 많은 언론, 학자, 정치인들이 이미 자본에 포획되어 있는 상황 속에서, 어 떻게 이러한 연결고리들을 끊을 수 있을 것인가하는 의문이 생김 21) 19) 이근식(2010) 20) 정석구(2010) 21) 원희룡(2010) 19

21 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 김대중 정부에서 재벌의 구조조정을 위해 많은 노력을 기울였고, 그 결과 재벌 기업의 재무 건전성은 획기적으로 개선된 바 있다. 그 덕분에 한국경제에서 재벌의 지배력은 더욱 강해지 는 모순이 발생했다. 재벌의 구조적 해체 내지는 구조 개편이 충분하지 않았다는 비판을 듣 는 이유이다. 김대중 정부의 정책방향을 결정한 것은 대략 세가지 정도이다. 첫째, 당시 경제학자들은 질서자유주의에 입각하여 관치의 철폐를 최우선 정책으로 설정했다. 이들 질서자유주의자들 은 관치와 재벌의 경제력 집중 해소라는 두 가지 과제에 대해 관치를 해소하면 재벌문제가 완화될 것으로 판단했다. 관치를 해소하기 위해서는 규제완화를 해야 했으며, 이 과정이 후 에 신자유주의 정책의 수용으로 이어졌다는 비판을 받게 되었다. 외환위기를 김영삼 정부의 세계화 전략으로 인한 결과로 판단했기 때문에 민족주의적 입장에서 재벌을 보호해야 한다는 의중도 영향을 미쳤을 것이다. 독일의 질서자유주의는 재벌의 문제를 인식하면서 재벌 해체 후에 제기된 반면, 한국의 질 서자유주의는 재벌이 공고화된 후 해외 자본의 위력을 실감하면서 재벌을 보호하자는 민족주 의적 측면과 상충된 상황에서 수용되었다는 점이 차이를 가져온 것으로 보인다. 둘째, 진보개혁진영 내에서 재벌 문제를 처리하는 방법에 대한 공감대가 형성되어 있지 않 았으며 22), 재벌문제의 심각성에 대해서도 다양한 이견이 존재했다. 국제통화기금이나 미국의 압력 하에서 개혁이 이루어지는 상황이었기 때문에, 그들이 원하는 재벌의 해체가 국익에 반 할 수 있다는 재계의 주장을 극복할 수 없었다는 한계를 노정했다. 셋째, 외환위기의 와중에서 재벌의 구조개혁을 동시에 시도하는 것은 위험한 전략이었다. 외환위기와 경기침체, 금융경색으로 인해 건전한 기업도 무너지는 상황에서 자칫 재벌의 대 규모 도산이 발생하면 장기 불황에 빠질 수도 있는 상황이었다. 위기 극복 이후에 재벌의 구 조개혁을 추진하는 것이 합리적이었다. 사실 1999년 8.15 경축사를 통해 김대중 정부는 재 벌개혁의 5+3원칙 23) 을 천명하며 다시 재벌개혁을 추진하려 했다. 이 때 제시된 8가지 과제 는 적절하게 제시되었으나, 그 이후 큰 진전을 보지 못했다. 넷째, 재벌의 영향력도 무시할 수 없었을 것이다. 재벌의 영향력을 능가하는 사회적 압력이 없다면, 막 정권교체를 이룩한 정부에서 그것도 친재벌적인 관료들로 이루어진 각료를 구성 한 정부에서 재벌의 구조개혁을 달성하기는 불가능했을 것이다. 대우, 현대 등 굴지의 재벌 들이 사실상 해체되고 있는 상황에서 재벌들은 기득권을 지키기 위해 역량을 총동원했을 것 으로 추정할 수 있다. 결국 많은 성과를 냈지만 김대중 정부는 외환위기라는 한계로 인해 재벌의 근본적인 구조변 22) 각 국가 별 기업집단 소유 지배구조에 있어서의 차이와 그 역사적 배경에 대해 알려진 것은 외환위기 이후이 다. 외환위기 이전 23) 김대중 정부가 출범시 재계와 약속한 경영투명성 제고, 상호지급보증 해소, 재무구조 개선, 업종 전문화, 지 배주주와 경영자 책임강화 등 5대 기본과제 에 더해 금융지배 차단, 순환출자 억제, 부당내부거래근절 등 3 대 보완과제 를 더한 것을 의미한다. 20

22 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 화를 이끌어내지 못했다. 사후적으로 보면 뒤이은 노무현 정부에서도 재벌을 시장경제 내의 공정한 경쟁의 틀 내로 견인하는 것의 중요성을 인식하지 못한 것으로 보인다. 결국 한국경 제에서 민주적 시장경제의 기본적 구조가 갖추어져 있지 못하고, 그것을 견인할 사회적 압력 이 충분하지 못했음을 의미한다. VII. 생산적 복지 김대중(1997)은 분배정책을 통해 시장경제의 효율성이 최대한 발휘되도록 사회적, 경제적 화합 분위기를 조성하여 성장에 대한 긍정적 효과를 극대화하는 한편 성장에 대한 부정적 효 과를 최소화할 것을 강조하고 있다. 재정경제부에서는 생산적 복지는 국가복지규모의 확대 를 전제로 하면서 동시에 시장의 질서와 기능을 최대한 담보할 수 있는 방법을 모색한다 24) 고 그 취지를 설명했다. 재정경제부에서는 생산적 복지를 제3의 길과 대비하여 설명하고 있다. 제3의 길에 대해서는 80년대 만성적인 저성장과 재정적자 구조로 인하여 복지국가의 위기를 맞게 되었다 고 전제 하고 제3의 길은 복지의 적극적 확대를 주장하는 과거의 사회민주주의 노선과 복지의 축소 와 시장경제의 활성화를 주장하는 신자유주의 노선을 통합적으로 극복하려는 역사적 맥락에 서 제기된 것 으로 평가했다. 생산적 복지는 우리 사회의 발전단계를 종합적으로 고려하여 국가역할을 충실하게 하고 민간참여의 활력 부양에 높은 비중을 두고 있다는 점에서 제3의 길을 발전적으로 수용하고자 하는 것 으로 제시하고 있다. 구체적으로 생산적 복지는 공정한 시장질서 확립을 통한 분배 국가에 의한 재분배적 복지 자활, 자립을 위한 사회적 투자 의 세 가지 축으로 이루어져 있음을 밝히고 있다 25). 생산적 복지는 한국경제에 있어 새로운 복지체제를 구축하는데 크게 기여했음은 부정할 수 없다. 김대중 정부의 경제정책이 신자유주의적 색채를 띠고 있기 때문에 그 복지정책인 생산 적 복지 역시 신자유주의적 복지 내지는 보수적 복지로 해석하는 경향이 있다 26). 그러나 김 대중 정부의 복지정책에서 국가와 사회의 책임을 강화시킨 국가복지 강화 노선이 확연히 드 러나고 있기 때문에 신자유주의적 복지로 보기 힘들다는 김연명(2001)의 주장이 더 타당하 게 보인다. 이혜경(2002)이 지적한 대로 새로운 복지 논쟁을 가능하게 했다는 의의를 찾을 수 있을 것이다. 김대중 정부는 IMF와 World Bank가 요구하는 신자유주의 경제개혁의 철학과 김대중 정 부의 진보적 정체성 사이에서 신자유주의 구조조정과 생산적 복지의 병행추진을 선택하 24) 재정경제부(1999) 269쪽. 25) 재정경제부(1999) 274쪽. 26) 정무권(2000), 조영훈(2000) 21

23 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 였다. IMF 구제금융지원에는 전형적으로 소위 워싱턴 컨센서스(Washington Consensus) 에 기초한 급격한 안정화와 근본적인 경제개혁의 요구가 첨부되었다. 워싱턴 컨센서스는 1980년대 남미 경제개혁의 패러다임으로 IMF와 World Bank, 미국 행정부가 견지한 개 혁 노선을 말한다. 그 핵심은 무역과 자본시장의 자유화, 통화주의에 기초한 반인플레정 책 등이다. 생산적 복지는 민주주의와 시장경제, 그리고 복지의 통합적 이해를 전제하는 민주적-복 지-자본주의(democratic-welfare-capitalism) 체제로 논의의 외연을 확대하고 내용을 심 화시켰다. 과거, 성장과 복지의 이분법적 대립관계를 전제한 양수레바퀴론이나 경제사회 발전의 동반관계론에 비해서도 생산적 복지 는 성장과 복지 두 체계가 하나의 순환체계 속에서 운영되는 정치경제 사회정책의 통합적 패러다임으로서 차별성을 갖는다. 김대중 정부의 복지정책에서 국가의 역할을 강화했다는 장점은 노동시장과 연관된 생산적 복지 정책의 측면에서의 단점과 대비되고 있다. 신동면(2000)은 노동시장사업에 대한 정부지 출의 추이를 근거로 하여 생산적 복지에서 표방하고 있는 인력개발에 대한 강조에도 불구하 고 아직까지 실업자의 생활안정을 도모하기 위한 실업급여의 제공이라는 수동적 노동시장사 업에 의존 하고 있음을 밝히고, 이는 한국정부와 IMF 간의 정책협약에서는 구조조정의 핵심 사항으로 노동시장의 유연성 강화를 포함 하고 있기 때문으로 평가했다. 따라서 스웨덴의 생 산적 복지는 사회보장과 평등을 경제적 효율성과 민주주의의 전제라고 이해하며 포괄적 보편 적 사회보장체계를 갖추고 있음에 반해 국민의 정부의 생산적 복지는 스웨덴의 생산적 복 지와 동일한 명칭임에도 불구하고 질적으로 다른 제도 이며 오히려 정부의 생산적 복지는 근로연계복지의 한국적 표현이라고 보는 편이 적절하다 고 비판하고 있다. 결국 적극적 노동 시장 사업이 미비함을 중요한 단점으로 지적하고 있다. 결과적으로 김대중 정부의 복지정책은 이중적 성격을 띠고 있다고 볼 수 있다. 구 관료들 이 중심이 되어 추진한 경제정책은 신자유주의적 성격이 강했던 반면 복지정책에 있어서만은 국가의 역할을 강화하는 모순적 성격을 띠고 있다. 복지를 강조한 대통령과 집권 세력의 의 지가 반영된 것으로 평가할 수 있다. 구 관료들이 중심이 된 경제팀에 의한 한계는 제3의 길에 대한 해석에서부터 비롯되었다. 제3의 길을 사회민주주의 노선과 신자유주의 노선을 통합적으로 극복하려는 역사적 맥락으 로 해석하는 것은 지금에 와서 보면 매우 보수주의적인 접근이다. 지금의 시점에서 생각해 보면, 제3의 길은 국가의 역할을 인적 자원 육성에 둔 새로운 사회민주주의 노선으로 평가하 는 것이 더 타당하다. 규제완화를 중심으로 국가의 역할을 최소화하려는 신자유주의 노선과 는 뚜렷한 차별성을 지니고 있음에도, 보수적 입장에서 제3의 길을 신자유주의 노선에의 굴 복으로 해석했던 것이다. 바로 이러한 잘못된 해석이 한국에서 새로운 경제체제를 모색하는 데 제약이 되었고, 그 결과 노동시장 정책이 주변화되었다. 22

24 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 VIII. 노동시장 김대중(1997)은 국제적 환경변화에 따라 노동의 유연성 확보가 중요한 과제임을 인식하고 있었다 27). 김대중은 유연한 정리해고 절차, 계약 근로인 단기계약 근로나 임시 근로, 다양한 시간제 근로 등 의 수량적 유연성, 외부 하청, 공장 내 하청, 인력파견회사로부터 파견되는 파견근로제 등 다양한 형태 의 작업의 외부화를 외부노동시장의 변화로 인식하고, 변형 근로 시간제, 변형근무일제 의 내부 노동시장에서의 수량적 유연성과 근로자의 다기능화를 의미하 는 기능적 유연성을 모두 인식하고 있었다. 김대중은 노동의 유연성 확보가 중요한 정책적 과제인 점은 누구나 공감 하고 있다고 전제하면서도 부작용을 최소화하기 위해 단계적으로 접근하고 보완대책을 마련해야 한다고 주장했다. 이는 대선공약으로 이어져 정리해고제의 2 년 유예를 약속했으나 미국의 압력에 굴복하여 정리해고제를 받아들였다 28). 미국은 정리해고제 수용, 외환관리법 전면 개정, 적대적 인수 합병 허용, 집단소송제 도입 이라고 김기환 당시 대외협력특별대사가 전했다고 한다. 외환위기를 극복하기 위해 미국의 도움이 절실했던 김대중 대통령은 이를 받아들일 수밖에 없었고 대신 노동계의 설득에 나섰 다. 정리해고에 버금갈 명분이 필요했다. 노조의 정치 활동을 허용하고 교원노조를 1999년 7월부터 합법화하기로 약속했다. 또 노동기본권을 대폭 확대했다. 이는 노동계의 숙원이 었다. 공무원 직장협의회도 1999년 1월부터 설치할 수 있도록 했다. 4조 4000억 원이 던 실업 대책 재원도 5조원으로 증액하여 실업자들을 지원하기로 했다. 대신 정리해고제 를 즉각 시행하고, 근로자 파견제를 도입하기로 했다. 노 사 정이 핵심 쟁점을 주고받는 대타협이었다 29). 당시 노동계가 이 정도로 타협할 수밖에 없었던 것도 정부와 마찬가지로 외환위기 충격의 여파를 가늠하기 힘들었기 때문이었다. 재계에서 끊임없이 외환위기의 원인으로 경직적인 노 동시장과 고비용구조를 거론하고 있는 상황에서 협상력은 크게 약화되었다. 기업부터 살려야 한다는 외부적 압력으로부터도 자유롭지 못했다. 그 결과 실업이 급증했다. 노동시장의 구조를 바꾸는 문제는 뒷전에 밀릴 수밖에 없었다. 김대중 대통령은 실업문제 해결을 최우선 과제로 중시했다. 나는 실업 문제 대책으로 네 가지를 줄기차게 이야기했다. 첫째는 기업에게 종업원 해고 를 늦춰 달라 권고하고 그럴 경우 정부가 보상을 해 줄 것, 둘째 중소 벤처 기업을 육성 27) 김대중(1997) 173쪽. 28) 김대중(2010) 20쪽. 29) 김대중(2010) 27쪽. 23

25 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 하여 일자리를 만들 것, 셋째 새로운 일자리에 적응할 수 있도록 직업 훈련을 시킬 것, 넷째 사회안전망을 만들어 최소한의 생계를 국가가 책임질 것 등이다. 아마 관련 공무원 들은 귀에 못이 박혔을 것이다 30). 정부가 1998년 3월에 발표한 실업문제 종합대책의 사업별 예산 내역을 보면 대통령의 의지 가 어떻게 구현되는지 알 수 있다. 총 규모 10조 1,719억 원 중에서 새로운 일자리 마련을 위해 5조 1,944억 원이 배정되었다. 그 중에서 공공근로사업 확대 1조 444억 원, 한전송배 전 시설확대 6,000억 원, 중소건설업체 지원 등 3,000억 원 및 주요 SOC시설 투자 확대 및 지역 경제활성화에 2조 7,500억을 쓰고 있다. 다시 말하면 실업대책의 핵심은 건설경기 부양 에 있었던 것이다. 이러한 정책으로 귀결된 김대중 대통령의 노사관은 이미 1997년에 정리되었던 것으로 보인 다. 현 정부의 정책이 실패로 돌아간 이유도, 결국 협력적 노사관계가 성공하기 위해서는 이 를 위한 전제조건이 충족되어야 한다는 것을 이해하지 못했기 때문으로 생각한다. 노사 관계가 참여와 협력으로 발전하기 위해서는 근로자들이 신명나게 일할 수 있는 조건이 충족되어야 한다. 우리 경제가 나아가야 할 방향을 명확하게 제시하여 근로자들의 이해 를 구하고, 적극적인 참여의 길이 보장되며, 공헌한 만큼의 정당한 보상이 주어질 때 근 로자들은 신명나게 일할 수 있으며 협력적 노사관계로 발전할 수 있는 것이다 31). 이러한 대통령의 노사관은 김대중 정부의 노사관으로 투영되었다. 매우 합리적으로 보이는 이러한 주장은 그러나 사실상 기업 편향적인 태도이다. 왜냐하면 노동자에게 고통 분담을 요 구하지만, 성과는 함께 나눌 수 있는 방법을 제공하고 있지 못하기 때문이다. 더욱이 당시 이미 한국의 노동시장은 이분화되고 있었다. 노동조합 조직률은 지속적으로 떨어지고 있었고, 이것은 한국 사회의 미래에 매우 중요한 결과를 초래할 것이었다. 한국경제가 유럽의 합의제 조정경제에서 멀어지고 대신 미국식 시장경제로 접근하고 있는 상황에서 그 추세를 되돌리지 못했다. 외환위기 당시나 지금이나 노동조합을 복원하자는 진보진영의 주장은 세력을 확장하지 못하 고 있다. 30) 김대중(2010) 70쪽. 31) 김대중(1997) 167쪽. 24

26 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 그림 2. 한국의 노조조직률 추이 자료:고용노동부(교원노조 포함, 공무원은 제외) 앞에서도 언급한 대로 사회적 합의에 따른 한국형 모형의 정립에 대해서는 현 시점에서 상 당한 공감대가 형성된 것으로 판단된다. 그러나 김대중 정부 당시에는 윤진호(1998)에서 지 적하는대로 시장적 유연화를 강조하는데서 크게 벗어나지 못했다. 이제 노동문제에 있어 사 회적 합의주의를 복원하기 위한 실천력을 발휘할 수 있는 전략을 개발해야 할 것이다. IX. 결론 본 발표문은 1980년대 후반 경 개발연대 방식의 성장은 한계에 도달했고 이를 극복하기 위 해 구조개혁이 요구되었으나 이를 달성하지 못했다는 전제하에 작성되었다. 따라서 김대중 정부는 쇠락해가는 가운데 발생한 경제위기 상황에서 집권하게 되었다. 경제위기를 극복하면 서 동시에 구조개혁을 추진해야 하는 이중의 어려움에 직면했다. 민주주의적 제도가 제대로 정립되지 않은 상황에서 최초의 진보적 정권이었기에 보수적 체제와 부합하지 않는 진보적 정책의 추진에 따른 부작용으로 인해 여론의 지지를 받기도 어려웠다. 진보적 시민사회의 역 량도 김대중 정부를 이끌어나가기에는 부족했다. 경제구조개혁이 목표를 달성하기 위해서는 목표에 대한 인식의 공유가 필수적이며, 이러한 목표를 달성하기 위한 경로에 대한 합의가 필요하다. 25

27 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 실제로, 정치적 자유와 사회적 자유 수호에 유능한 합의제민주주의의 이 포괄성은 (자유 시장경제 보다 분배친화적인) 조정시장경제와의 친화성으로도 이어진다. 유럽의 합의제 조정시장경제 국가들은 거의 예외 없이 비례대표제, 구조화된 온건다당제, 그리고 연립 내각제를 유지하고 있다. 합의제민주주의의 핵심 요소들인 이 포괄성 높은 정치제도들이 정치과정에서 노동 등 사회경제적 약자집단들의 효과적 이익집약을 가능케 함으로써 분 배의 정의가 왜곡됨을 방지하는 것이다. 정치제도의 시장조정 효과가 정당체계를 중심으 로 직접적으로 나타나는 경우라 할 수 있다. 한편, 이 정치제도들은 상기한대로 사회합의주의형 이익집단대표체계와 친화성을 유지 함으로써 사회합의주의적 방식을 통한 합의제민주주의의 분배친화적 시장조정 능력을 배 가시키기도 한다. 협의주의 정치제도의 시장조정 효과가 사회합의주의의 발전을 통해 간 접적으로 나타나는 경우에 해당한다. 합의제민주주의가 조정시장경제와 제도적 친화성을 유지하게 되는 핵심 연결 고리가 바로 이 지점이다. 앞서 설명한대로, 사회합의주의는 합의제 조정시장경제의 근간을 이루는 경제 거버넌스이다. 따라서 합의제민주주의의 정 치제도들이 갖고 있는 이 사회합의주의와의 친화성은 합의제민주주의 그 자체와 조정시 장경제 간의 친화성으로 발전할 수 있는 것이다. 즉 합의제민주주의와 조정시장경제의 교집합에 해당하는 사회합의주의가 양 체제를 친화성의 관계로 이어준다는 것이다. 32) 김대중 정부에서 목표로 삼았던 민주주의와 시장경제의 병행발전은 아직 달성되지 못했다. 정권교체를 처음 이루었고 신자유주의가 기승을 부리던 당시로서는 무리한 목표였다. 현재 신자유주의의 한계가 명백해진 만큼 다시 추진해야 한다. 미래지향적인 입장에서 김대중 정 부의 공과 과를 정확히 평가하여 합리적 전략을 세울 때다. 참고문헌 고영선 경제 사회여건의 변화와 정부역할의 변화 고영선 외 우리 경제의 선진화를 위한 정부역할의 재정립. 한국개발연구원. 고영선 한국경제의 성장과 정부의 역할: 과거, 현재, 미래. 한국개발연구원. 국무조정실 정책평가위원회 국민의 정부 5년, 정책평가 결과. 국무조정실 김균 박순성 김대중 정부의 경제정책과 신자유주의. 이병천 김균(편). 위기, 그리 고 대전환: 새로운 한국경제의 패러다임을 찾아서. 서울:당대 김대중 김대중의 21세기 시민경제 이야기. 산하. 김민웅 신자유주의 정책의 모순: 김대중 정부의 진로에 대한 비판 당대비평. 32) 최태욱(2010) 26

28 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 70-91쪽. 김대중 김대중 자서전. 삼인. 김상조 유종일 홍종학 곽정수 한국경제 새판짜기. 미들하우스. 김연명 DJ정부의 사회복지정책: 신자유주의를 넘어서? 한국사회복지학회 춘계학술 대회 발표문. 김형기 생산적 복지를 위한 근로자 조세지원제도 연구 황덕순(편). 생산적 복지 를 위한 노동정책 연구. 한국노동연구원. 매일경제신문사 부즈 앨런&해밀턴 한국보고서. 매일경제신문사. 박세일 신패러다임과 신노사관계 경제정의 박세일 강철규 이병균 이영근 좌담 : 국제화시대 경제개혁의 방향 경제정의 배무기 세계변화와 신노사모델 경제정의 신광식 재벌개혁의 정책과제와 방향. 한국개발연구원. 신동면. 2000, 김대중 정부의 사회정책 개혁: 근로연계 복지인가, 생산적 복지인가 한국 행정학회. 오이씨디. 1999/2000. OECD 한국경제보고서. 한국개발연구원 재정경제부 공동번역. 유승민 재벌의 공과: 재벌논쟁에 대한 비판. 한국산업조직학회 정책세미나 한국 경제의 진로와 대기업집단. 윤진호 한국사회의 실업문제와 대책. 이병천 김균(편). 위기, 그리고 대전환: 새 로운 한국경제의 패러다임을 찾아서 서울:당대 이규억 세기를 향한 재벌의 진로와 정부의 역할. 한국산업조직학회 정책세미나 한국경제의 진로와 대기업집단. 이근식 경제개혁의 방향과 과제 경제정의 진보적 자유주의와 한국 자본주의 제1회 대안담론포럼. 이병천 발전국가 자본주의와 발전 딜레마. 이병천 김균(편). 위기, 그리고 대전 환: 새로운 한국경제의 패러다임을 찾아서. 서울:당대 이혜경 한국복지국가 성격 논쟁의 함의와 연구방향. 상황과 복지. 제11호 장하준 정승일 쾌도난마 한국경제 부키. 정석구 진보적 자유주의와 한국 자본주의 - 토론문 제1회 대안담론포럼. 정무권 국민의 정부의 사회정책 : 신자유주의로의 확대? 사회통합으로의 전환. 안병영 임혁백(편). 세계화와 신자유주의 : 이념 현실 대응. 서울: 나남 출판사 재정경제부 IMF 1년의 정책대응 및 경제실적 경제백서. 재정경제부. 27

29 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 조영훈 생산적 복지론과 한국 복지국가의 미래 경제와 사회 45호. 서울: 한 울출판사 조희연 정치적 자유화의 축복과 경제적 자유화의 재앙, 시민과 세계 최장집. 1998a. 김대중 정부의 개혁방향과 전략에 관한 하나의 소고, 아세아연구 b. 한 어려운 조합, 민주주의와 시장경제. 한국행정학회 c. 한국 정치경제의 위기와 대안 모색, 사상 민주화 이후 한국사회에서 자유주의에 대한 하나의 성찰. 제1회 대안담론 포럼. 최태욱 한국형 조정시장경제와 합의제민주주의: 진보적 자유주의 구현을 위한 제도 적 해법. 제1회 대안담론포럼. 홍종학 한미 비교를 통한 신용카드 문제의 분석. 응용경제. 제6권 1호 양극화와 경제구조개혁. 응용경제. 제8권 2호 미국과 영국의 기업집단 개혁과 시사점. 한국경제연구. 제21권 황덕순(편) 생산적 복지를 위한 노동정책 연구. 한국노동연구원. 황인학 경제력 집중. 한국적 인식의 문제점. 한국경제연구원. Altman. Roger C.. Jason E. Bordoff. Peter R. Orszag. and Robert E. Rubin "An Economic Strategy to Advance Opportunity, Prosperity and Growth" Hamilton Project Strategy Paper. Brookings Institution. Krugman. Paul "The Myth of Asia's Miracle." Foreign Affairs. Vol. 73. No. 6. p62-78 Milgrom. Paul and John Roberts Economics. Organization and Management. Prentice-Hall. Reich. Robert The Work of Nations. Vintage. Rogoff. Kenneth "Globalization and Global Disinflation". symposium paper. FRB of Kansas City Stiglitz. J.. and A. Weiss "Credit Rationing in Markets with Imperfect Information." American Economic Review. Vol. 71. No. 3. Young. Alwyn "The Tyranny of Numbers: Confronting the Statistical Realities of the East Asian Growth Experience." Quarterly Journal of Economics. Vol No. 3. p

30 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 김대중 정부의 민주주의와 시장경제의 병행발전 에 대한 평가(홍종학)에 대한 논평 이 일 영 (한신대학교) 발표문의 논지를 대체로 다음과 같이 요약함 I. 김대중 정부의 성과 개관 -민주정부 10년의 성과는 부정할 수 없는 역사의 진전 II. 민주주의와 시장경제의 병행 발전 -세 가지 구조 개혁론에 직면: 1)외환위기에 의해 강제된 구조개혁 2)규제완화와 관치의 해 소를 통해 시장경제를 활성화하는 방안 3)서구의 복지국가를 추구하는 진보적 구조개혁의 요 구 -김대중 정부는 관치를 먼저 제거하고자 함, 장하준 등은 국가의 역할 즉 관치를 통해 시장 에 대한 통제를 강화하는 방식을 주장 -김대중 정부의 한계를 당시 진보담론의 한계로 해석함 III. 관료의 문제 -구 관료들에 대한 의존은 위기 상황에서 어쩔 수 없는 선택, 그러나 이는 관료와 재벌 간의 결탁을 간과한 것 IV. 루스벨트 뉴딜개혁의 교훈 -진보적 정부는 경제위기 시에 집권할 가능성이 높음 -루스벨트는 윌슨의 실패에 의한 교훈을 살려 취임 초기 신속한 입법을 통해 대공황의 침체 에 대응: 은행과 투자은행을 분리, 증권시장의 감독을 제도화, 기업집단을 해체하는 입법, 노 동의 권익을 보장하기 위해 노력 -사적 사회주의에 대항한 세력의 균형을 도모 V. 세계화에 대한 인식 -세계화에 순응하면서 신자유주의를 극복할 수 있는 새로운 발전모델의 모색이라고 하는 과 제는 이미 1998년 당시 명확하게 설정 VI. 김대중 정부의 재벌개혁 -김대중 정부는 외환위기라는 한계로 인해 재벌의 구조변화를 이끌어내지 못함 VII. 생산적 복지 -복지정책에서는 국가와 사회의 책임을 강화시킨 국가복지 강화 노선이 확연히 드러남 29

31 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 VIII.노동시장 -노동시장의 구조를 바꾸는 문제보다는 실업문제 해결을 최우선 과제로 중시 -노동조합을 복원하자는 진보진영의 주장은 세력을 확장하지 못함 IX. 결론 -개발연대 방식의 성장은 한계에 도달했고 이를 극복하기 위해 구조개혁이 요구되었으나 이 를 달성하지 못함 -진보적 시민사회의 역량도 김대중 정부를 이끌어나가기에는 부족 김대중 정부 정책의 의의, 성과, 한계에 대한 필자(홍종학 교수)의 견해에 대체로 동의함 진보진영의 김대중 정부 정책 비판의 배경이 되는 주장, 특히 복지국가론에 대한 비판을 다음과 같이 보완하고자 함 -칠판/책상 위에서 작동하는 패러다임? 복지는 예스, 국가는 노! -서구적 국가 형성의 과정(전쟁과 공황)에서 각종의 복지국가 패러다임 형성(에스핑-앤더슨) -복지국가 모델이 작동하기 위한 전제 또는 과정으로 국가의 능력 형성이라는 과제가 존재 함 -스웨덴의 경우 중세말까지 농민층이 나라 전체 경지의 절반을 차지할 정도로 강력, 왕권은 극도로 미약한 존재, 19세기까지 농업국, 20세기 들어서면서 급속하게 공업화, 동질적인 노 동계급과 노동운동을 형성, 공업화 기반이 광업-임업 등 비도시형 산업이어서 노동-농민운동 의 접근이 용이 -비스마르크는 국가사회주의의 필연성을 강조 -영국은 장기간에 걸쳐 온건한 산업혁명 과정을 거치면서 노동계급이 상대적으로 복잡 -동아시아 차원에서의 새로운 과제, 즉 국가 형성과 국가의 극복이라는 이중과제 -동아시아에서의 인구과밀 상황 또는 미국과 같은 이민 국가의 조건에서는 복지국가 패러다 임이 적용되기 쉽지 않음. 현실적으로 거대한 과잉인구군이 존재할 경우 복지국가는 과대한 복지수요와 과소한 조세기반에 직면함. 따라서 고용이 더욱 중요한 과제가 됨. 대안적 시스템을 모색하는 데 있어 시장만능주의와 함께 국가만능주의도 경계해야 함 -시장의 대척점에 있는 제도형태는 위계조직임. 위계조직의 대표적인 경우가 기업과 정부임. 정부와 관료는 유지하는 데 많은 비용이 들기 때문에 꼭 필요한 경우에 선택하는 조직형태 임. -이행기 경제에서 제도를 구축하는 데에 있어 국가의 역할은 매우 중요함. 단 국가의 관리 층, 특히 핵심에 있는 관료제는 매우 느리게 변화하고, 하부 단위에서 국가 소유의 자산을 운영하는 관료제는 경쟁에 매우 취약한 능력을 보인다는 점을 감안해야 함. -현 단계의 한반도경제 의 과제는 남북한 경제통합과 경제제도의 선진화를 연계하는 것임. 30

32 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 좀 더 이론적인 용어로 표현하면 남북한 각각의 내부에, 그리고 남북한 사이에 경제적 거래 비용을 줄이는 제도를 구축하는 것 이라고 할 수 있음. 이는 다양한 조직형태가 경쟁하고 공 존하는 혼합경제를 의미함. 김대중정부와 노무현정부의 합리적 핵심을 발전시키는 것이 중요하다고 생각함 -김대중 정부는 위기 극복의 과정에서 영미형 모델의 요소를 상당부분 도입했으나 복지제도 의 기본 골격을 수립하는 데에는 유럽형 모델도 참조하였음. 노무현 정부도 이를 기본적으로 계승했음. 노무현정부 초기 주요 정책 의제로 내세운 동북아시대 와 국가균형발전 의 구상을 보다 정교화하고 미시적 기초를 발전시킬 필요가 있음. 이를 통해 혼합형, 한국형 모델을 만들어가도록 해야 함. -종래의 발전국가 모델을 수정 보완하고 새로운 혁신을 담당하는 미시적 요소를 발전시키는 것이 핵심적 과제임. 시장과 국가를 보완하고 넘어서기 위해서는 새로운 제도형태= 지역 을 발전시켜야 함. 지역 은 넓은 지역 (region)과 좁은 지역 (community)의 양 측면을 가지고 있음. - 지역 의 조직형식은 네트워크 와 지역자치체 임. 네트워크란 독립적인 실체들이 순환적으 로 계약적 연계를 맺는 세트를 의미함. 지역자치체는 위계조직의 일종이지만, 지역주민과의 관계가 비교적 직접적이고 주민이 조직의 통제에 미치는 영향력의 정도가 높음. -그런데 지역 도 생존력의 문제를 회피할 수 없음. 따라서 규모의 경제와 범위의 경제를 충 족하기 위해서는 보다 광역의 공간을 확보해야 함. 이러한 요구에 부응하는 것이 다중심 집 적지, 광역지역 임. 이는 단일한 지역이 아니라 다수의 인근 지역 사이의 기능적 연계를 수 반하는 지역 네트워크를 의미함. 31

33 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 제 1세션 토론문 박 선 숙 (민주당 국회의원) 민주주의와 시장경제의 병행 발전 평가 방법론에 대해 내용적 평가는 당사자의 몫이 아닌 것으로 생각, 당사자의 평가는 [민주정부 10년평가위 원회]에서 진행된 바 있음. - 민주정부 10년 평가위원회는 두 전직 대통령의 서거를 계기로 다양한 평가가 나오는 가 운데 민주당에게 주어진 책임으로 오늘의 이 토론회와 같이 더 진전된 평가를 위한 사 료로서의 의미를 위해 민주정부 10년 평가를 시도하였음. ( 민주정부 10년, 평가와 과 제 9-10쪽) 다만, 오늘은 방법론 측면에서 문제 제기 수준으로 정리하고자 함. 이러한 방법론도 생각 해 볼 수 있다는 것을 고려해 주시기 바람. 먼저 김대중 정부 출범당시의 시대적 과제에 대해 발표문에서는 경제위기를 극복하면서 동시에 구조개혁을 추진해야 하는 이중의 어려움에 직면했다 (21쪽)고 지적했다. 이는 [민주정부 10년평가위원회]의 평가에서도 지적한 바 있음 - 해방 이후 최초의 수평적 정권교체를 이룩한 민주정부 1기 즉 국민의 정부가 직면한 시대적 요구는 외환금융위기 극복에만 국한된 것은 아니었다. 기존의 관치경제를 뜯어 고쳐 진정한 시장경제 질서를 확립하는 것이 필요했고, 재벌의 경제력집중을 완화하여 대기업과 중소기업의 상생구조를 창출해야 했으며, 노동자, 농민, 도시 빈민 등 사회경 제적 약자들의 삶의 질을 획기적으로 제고하는 경제구조로의 전환이 요구됐다. 이 낡은 틀을 바꾸는 작업의 기본 원칙은 주권자 다수의 의견을 반영하고 그 다수에게 혜택이 돌아가는 경제의 민주화 였다. ( 민주정부 10년, 평가와 과제 75쪽) 경제위기의 극복 은 당시 처한 사회경제적 상황이 강요한 과제였고, 따라서 김대중 정부 의 민주주의와 시장경제의 병행발전 에 대한 평가는 그 조건인 외환위기의 극복 문제 와 별개로 판단할 수 없음 - 이 같은 문제의식은 발표문이 김대중 정부의 기본 구상을 평가하면서 외환위기 이전인 1997년3월에 발간된 김대중의 21세기 시민경제이야기 를 분석대상으로 했지만, 김대 중 정부가 외환위기에서 비롯된 IMF 등의 구조개혁 요구를 무시할 수 없었다는 조건을 32

34 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 지적한 것과 같은 맥락임. 외환위기는 외부에서 강제하는 구조개혁을 초래했다. 긴급하게 외화자금이 필요했던 정 부로서는 국제통화기금과 미국이 제시하는 노동시장 유연화 등의 구조개혁 요구를 무시 할 수 없었다 (발표문 2쪽) 이는 김대중 정부의 지향, 특히 민주주의와 시장경제의 병행 발전 에 대한 평가가 외환위 기의 극복과정에 대한 평가와 함께 진행될 수밖에 없음을 의미한다고 봄. - 발표문은 이에 관해 김대중 정부는 자신이 구상한 청사진을 바탕으로 외환위기에서 비롯 된 외부에서 강제하는 구조개혁, 새로운 성정전략이 필요하다는 구조개혁, 서구의 복지국 가를 추구하는 진보적 구조개혁이라는 서로 다른 방향에서 이뤄지는 압력을 수용해야 했 다 고 지적하고 있음. 따라서 민주주의와 시장경제의 병행발전 이란 방향에서 전개된 김대중 정부의 경제 사회 정책에 대한 평가 역시, 외환위기로 인해 경제주권의 상실로 표현되는 IMF 구제금융 요 청과 그로 인한 조건을 고려하지 않을 수 없다는 것임. 이 토론문은 이러한 문제의식을 토대로 작성 - 이는 김대중 정부가 추진한 관치경제 철폐가 신자유주의의 과잉과 자유주의의 부족 현 상으로 이어졌다는 지적에 쉽게 동의할 수 없는 근거이며, - 또 발표문에서 지적하고 있는 김대중 대통령의 재벌 개혁에 대해 재벌기업의 횡포를 막 기 위한 가장 유효한 대책인 경쟁을 통한 견제 가 실제로는 자동차 시장과 통신 시장의 재벌 집중으로 이어진 결과에 대해서도 같은 기준으로 평가해야 한다고 보는 이유임. 김대중 정부 평가의 의미와 그에 따른 평가 김대중 정부가 추구한 민주적 시장경제 에 대한 평가는 결국 오늘 우리가 무엇을 어떻게 해야 하는 지에 대한 모색으로 이어져야 함. 지배적인 진보담론이 형성되지 않은 상태에서 진보적 정부가 들어섰을 때, 지도자 한 사 람의 의지에 의해 진보적 정책을 구현하기는 매우 어렵다 (6쪽)는 발표자의 지적은 여전 히 유효함. - 특히 지도자 한 사람의 의지 에 대한 신뢰조차 찾기 힘든 상황에서 지배적인 진보담론 이 발표문 결론에서 지적하고 있는 경제구조개혁이란 목표를 달성하기 위해서는 목표에 대한 인식의 공유가 필수적이며, 이러한 목표를 달성하기 위한 경로에 대한 합의 로 이어 져야 한다는데 동의함. 33

35 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 발표문과 관련된 쟁점 이런 문제의식을 토대로 발표문에 대해 몇 가지 정리하고자 함. 민주주의와 시장경제의 병행발전 즉, 민주적 시장경제에 대한 해석의 문제는 상대적 관 점과 절대적 관점으로 구분할 필요가 있음. - 상대적 관점은 역사적 관점으로 표현할 수도 있는데, 구체제, 즉 개발독재 경제체제를 대 체할 새로운 경제구조를 만들어내는 개혁과제가 무엇인가에 대한 평가가 필요하다는 것 임. 또 절대적 관점이란 첫 번째 민주정부, 즉 한국 현대정치사에서 처음으로 야당정치세 력이 집권에 성공함으로써 출범한 김대중 정부가 민주주의와 시장경제의 병행발전 이란 구호 아래, 다수의 약자를 대변하는 정치세력 으로서 그 본래의 목표를 어떻게 추구했는 가에 대한 평가가 필요하다는 것임. 이에 관해 소극적 혹은 적극적 해석 으로 구분하는 것은 왜 그 시기에 민주주의와 시장경제의 병행발전 이라는 정치적 노선을 주창했는지, 또 그 노선이 외환위기 극복이라는 제약 속에서 어떻게 표현되었는지, 그 실체에 접근하 는데 어려움을 줄 수 있음. 구체제의 극복과 새로운 체제의 생성이라는 첫 번째 민주정부의 2중의 과제가 실천되는 과정에서 곧 민주주의와 시장경제의 병행발전 이 관철되어야 한다는 것임. 개발독재시대 의 관치경제를 철폐하는 구체제 극복은 경제 구성원 모두의 의견 수렴과 공정한 경쟁의 룰이 보장되는 새로운 체제를 만들어내는 과정이며, 이는 민주주의 를 기초로 한 진정 한 시장경제 로 표현할 수 있음. 또 새로운 체제는 공공성의 확대를 통한 복지의 확대로 표현되었다고 해석할 수 있음. 그런 의미에서 민주주의와 시장경제의 병행발전이란 경제 민주화 의 또 다른 표현으로 볼 수 있지 않은가 생각함. 이에 관해 민주정부 10년평가 에서는 다음과 같이 정리한 바 있음. 국민의 정부는 김영삼 정부 시절 한국경제가 위기에 빠진 근본적 원인을 정치의 민주화는 이루었으나 경제의 민주화는 이루지 못한 불균형적 정치경제 구조에서 찾았다. 권위주의적 관치경제는 시장경제의 허울을 썼어도 진정한 시장경제 (genuine market economy)는 아 니라고 보았으며, 경제위기의 근원적 해결은 민주정치와 민주적 시장경제를 동시에 발전시 켜 경제의 자생력을 충분히 키울 때 비로소 가능한 것이라고 파악했다. 민주주의와 시장경 제의 병행발전을 강조한 것은 이러한 맥락에서였다. 본래 건전한 시장기능은 두 가지 힘에 의해 손상될 수 있다. 하나는 정치권이나 관료 그 리고 그 뒤에 숨어있는 특권층 등이 행사하는 부당한 영향력인데, 이는 정치적 민주주의를 통해 견제될 수 있다. 또 하나는 시장 내부에서 생성되는 독과점이나 각종 불공정 경쟁행 위이지만, 이 역시 공정거래위원회의 기능 정상화나 퇴출장벽의 제거 등과 같은 경쟁질서 34

36 제1세션 - 김대중 정부의 진보적 자유주의 구상: 민주주의와 시장경제의 병행발전 정책으로 제어할 수 있다. 요컨대 민주주의가 제대로 작동하고 시장질서가 바로 서면 시장 의 순기능은 보장된다는 것이다. 이것이 디제이노믹스(DJnomics)의 핵심 주장이다. 디제이노믹스는 크게 세 가지 원칙으로 구성되었다. 첫째는...정부는 가격 결정 등 시장 의 수요공급에 직접 간섭해서는 안 되지만 공정한 경쟁질서의 확립 의무는 수행해야 한다 는 것이다....두 번째는 인본주의이다....사람이 중심이 되는 시장경제가 발전하기 위해서 는 정치의 민주화만이 아니라 경제의 민주화가 달성돼야 한다는 것이었다. 세 번째 원칙은 실사구시이다. (10년평가 경제분야 평가 8-9쪽) 이같은 김대중 정부의 지향이 얼마나 실천되었는가에 대한 평가는 5년간의 집권 이후 결 과에 대한 평가와 함께, 외환위기 이후 IMF 등 외부에서 강요된 조건에 대해 과연 당시 어떻게 대응하는 것이 최선이었는지에 대한 평가와 함께 진행될 필요가 있음. 김대중 정부는 민주주의와 시장경제의 병행발전 을 주창하며, 기업 및 금융의 부실을 정 리하고 경제위기를 극복하고, 관치경제에서 시장경제로의 전환을 추구하고, 안정적 경제 성장을 이뤄내면서 정보통신 분야 등 신성장동력을 육성하는 등의 경제적 성과를 거두었 고, 복지국가의 토대를 마련하고 노사정위원회 도입 등 노동중시정책을 시도했음에도, 시 장권력의 비대화와 중소기업과 대기업의 격차 심화, 사회적 합의 도출 조건의 미비와 노 동의 소외, 비정규직의 확대, 복지체계의 미흡과 양극화의 심화라는 개혁의 한계를 노정 했음. 이는 같은 맥락의 노무현 정부에서도 마찬가지임. 그런 점에서 민주주의와 시장경 제의 병행발전 이 곧 경제민주화 의 또 다른 표현이었다고 본다면, 경제민주화 라는 과 제는 여전히 한국사회의 과제임. 35

37 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 왜 민주적 시장경제인가? 유 종 일 (KDI국제정책대학원) 지금 우리사회의 발전방향에 관한 담론은 크게 보아 두 가지가 있다. 정부와 보수진영이 내세우는 선진화가 한 가지고, 야권과 진보진영에서 내세우는 복지국가 담론이 또 한 가지다. 선진화는 개념이 조금 애매하긴 하지만 선진통상국가 로 구체화된다. 1) 경쟁, 시장, 개방, 세 계화, 경제성장 등이 핵심적 가치다. 야권에서는 이에 대응해서 복지국가를 내세우고 있다. 지난 6 2지방선거에서 무상급식 공약이 위력을 발휘하면서 복지국가 담론이 졸지에 우리사회 의 주류담론으로 들어오게 되었다. 이후 민주당의 지도부 선거 과정에서 진보와 복지라는 구 호가 만발했다. 복지에 대한 국민적 요구를 감지한 여권에서도 과거에 복지를 무슨 사회주의 처럼 적대시하던 태도에서 벗어나 상당히 전향적으로 받아들이고 있다. 박근혜씨가 복지국 가의 꿈 을 언급한 것이 대표적인 사례다. 그래서 야권에서는 한 발 더 나갔다. 보편적 복지 를 주장하고 있다. 이와는 다른 맥락에서 이명박 정부가 화두로 던진 공정사회 담론이 존재 한다. 정부는 기존의 선진화 담론에 입각한 부자감세 규제완화 친(대)기업 정책에서 선회하여 공정사회의 명분하에 친서민 상생정책을 추진하고 있다. 정책의 진정성이나 효과성에 대한 의구심은 존재하지만 어쨌든 공정사회라는 화두에 대해 상당한 반향이 있는 것 같다. 여권의 복지에 대한 전향적 태도, 야권의 보편적 복지론, 그리고 공정사회론 등을 볼 때 우리사회의 주류담론이 전반적으로 좌 클릭하고 있는 것 같다. 이것은 지난 20년간 우리경제 에서 소득의 양극화가 심화되고, 고용불안과 비정규직 팽창 등 고용사정이 악화된 결과다. 특히 민주개혁세력의 정권이 10년간 지속되는 동안 이러한 문제가 심화되었기 때문에 국민 들은 정권을 바꿨다. 경제대통령 과 747공약 을 내세운 보수진영의 후보를 선택한 것이다. 그래서 실컷 선진화 담론에 입각한 성장 위주의 정책을 펼쳤다. 그런데 기대했던 것처럼 고 도성장이 이루어지는 것도 아닐뿐더러, 성장으로 양극화와 고용문제를 해결할 수 없다는 인 식이 확산되었다. 게다가 2008년에 발생한 세계금융위기로 인해 시장만능주의 정책의 처참 한 실패가 입증되었다. 이러한 맥락에서 이제는 시장과 경쟁보다는 국가와 복지를 택하겠다 는 생각이 확산된 것이다. 분배 얘기만 해도 좌파니 사회주의니 하던 주류담론의 지형이 급 격히 바뀌었다. 복지국가 담론이 과연 양극화를 비롯한 한국사회의 문제를 해결하고 국민의 행복을 증진 하기 위한 정답인가? 이와 관련해서 몇 가지 문제제기가 가능하다. 첫째, 복지국가라고 하더 1) 아이러니칼하게도 선진통상국가 는 한미FTA를 추진한 노무현정부에서 사용한 개념이다. 이는 재계, 관계, 학 계를 망라한 보수적인 경제엘리트들이 대체로 공유하는 국가비전이다. 36

38 제2세션 - 민주적 시장경제의 구성요소 및 조건 라도 구체적으로 어떤 유형의, 어느 수준의 복지가 바람직한지 검토해야 한다. 둘째, 경제체 제는 어떤 체제가 바람직할 지에 관해서도 함께 논의되어야 한다. 셋째, 추진전략도 면밀하 게 준비되어야 할것이다. 특히 복지만을 애기하고 경제체제를 논하지 않는 것은 위험하다. 과거의 경험이 입증하듯이 경제개혁에 관한 분명한 비전이 없으면 보수적 경제엘리트의 논리 와 영향력을 극복하기 어렵기 때문이다. 또한 기존의 경제구조를 온존시킨 채 복지를 확대하 는 것만으로 양극화를 극복하기는 어렵기 때문이다. 본고는 이러한 문제의식에 기초해서 경 제체제와 관련한 민주진보진영의 대안을 모색해보고자 한다. 과거에 개발독재와 관치경제 비판이 유행했듯이 요즘은 신자유주의 비판이 유행이다. 하 지만 신자유주의 비판만으로 대안이 나오는 것도 아니고, 한국경제의 구조적인 문제가 반드 시 신자유주의 때문에 발생한 것도 아니다. 경제체제에 관한 대안을 모색함에 있어 세계사적 인 경험과 한국적 맥락을 함께 고려할 필요가 있다. 김대중 정부 시절에 민주주의와 시장경 제의 병행발전 이라는 비전을 제시하며 경제개혁을 한 경험이 있다. 그러나 이 병행발전론은 당시 IMF구제금융체제 아래서 IMF를 앞세운 외국자본의 요구가 과도하게 관철되었고 정권 후반기에 개혁이 후퇴한 탓에 평가절하 되고 말았다. 심지어 신자유주의 개혁이라고 매도되 기도 한다. 하지만 병행발전론은 나름대로 경제민주화의 방향도 담고 있었고, 김대중 정부 개혁의 성격도 복합적이었다(김기원, 2009; 유종일, 2009). 김대중 정부 초기에 병행발전론에서 한 걸음 나아가 민주주의와 시장경제 간의 화학적 결 합을 강조한 민주적 시장경제 라는 개념이 제기되기도 했다(최장집, 1998). 당시는 IMF와 외국자본의 눈치를 봐야하는 상황이었기에 이 논의가 활성화되지 못하였다. 그 후에도 경제 민주화에 대한 요구는 간혹 있었지만 민주적 시장경제 는 거의 잊혀지고 말았다. 하지만 지 금의 시점에서도 민주적 시장경제 는 대안을 모색하는 데 유력한 개념이라고 판단된다. 경제 에 관한 진보적 대안이 비시장적이거나 반시장적인 것이 아니라 시장경제의 한 형태라는 것 을 분명하게 하면서도, 경제력 집중과 양극화라는 구조적 문제를 극복하려는 지향이 확실하 게 담겨있기 때문이다. 정치철학으로 보면 정치경영연구소를 중심으로 주창되고 있는 진보적 자유주의와 상통한다. 1. 민주적 시장경제란? 민주적 시장경제 는 학문적으로 널리 사용되는 용어도 아니고 그 의미가 명확하게 정의되어 있는 개념도 아니다. Wikipedia에도 민주적 자본주의 라는 항목은 있지만 민주적 시장경제 라는 항목은 없다. 민주적 자본주의 라는 개념도 학문적으로 정립되어 있는 것은 아니다. 일 반적으로 구미선진국에서 나타나는 민주정치와 자본주의경제가 결합된 체제를 말한다. 그러 나 민주주의에도 시장경제에도 다양한 형태가 존재하기 때문에 이러한 느슨한 개념은 경제체 제에 대한 대안담론으로 발전시키기에 충분하지 못하다. 또한 최장집(1998)이 제기하는 양자 37

39 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 간의 화학적 결합 에 관해 아무런 단서도 제공하지 못한다. 따라서 민주적 시장경제 의 개념 을 규정하는 데 있어서 두 가지 점을 고려해야 할 것이다. 첫째, 시장경제와 자본주의는 엄 연히 다른 개념이기 때문에 민주적 자본주의 와는 구별되는 민주적 시장경제 를 정의해야 한다는 것이다. 둘째, 민주적 시장경제 에서 민주적 은 단순히 정치적 민주주주의 공존한다 는 의미를 넘어서서 경제체제 자체의 특성을 의미하는 것으로 볼 필요가 있다 시장경제와 자본주의 자발적인 교환행위를 매개로 이루어지는 경제활동 또는 경제조직이라는 의미에서의 시장 경제는 인류 역사의 초기부터 발달해왔다. 시장경제가 자본주의 경제체제의 성립과 더불어 전면적으로 발달하기는 했지만, 사실 시장경제는 노예제 사회나 봉건사회에도 부분적으로 존 재하였고 심지어 사회주의 계획경제 하에서도 제2경제 로 존재하였다. 어떠한 경제적 대안체 제에 대한 구상도 시장경제를 완전히 배제하는 것은 상상하기 힘들다. 시장경제는 개인의 자 유로운 선택에 기초해있으며 효율성이나 역동성 면에서도 뛰어난 장점이 있기 때문이다. 시 장경제는 하나의 경제체제를 의미하기도 한다. 즉, 시장경제체제의 준말로 쓰이는 것이다. 예 를 들어, 민주적 시장경제 라고 할 때는 특정한 성격을 지닌 경제체제를 의미한다. 경제체제 로서의 시장경제는 시장메커니즘이 자원배분과 관련하여 지배적인 역할을 하는 체제라고 할 수 있다. 2) 본고에서는 시장경제를 이러한 의미에서 사용하고자 한다. 흔히 자본주의를 시장경제로 지칭하기도 하지만 이 둘은 엄격히 구분해야 한다. 자본주의 는 시장경제의 특수한 형태다. 자본주의의는 계약의 자유를 보장할 뿐만 아니라 사유재산권 과 임노동이라는 제도적 기초 위에서 성립한다. 자유계약은 곧 시장경제를 의미하고, 임노동 은 인간의 노동력도 상품화되어 시장에서 거래된다는 것을 의미한다. 여기에 자본의 사적 소 유가 더해짐으로써 자본주의경제에서는 자본의 이윤추구 동기에 입각해서 생산 활동이 조직 되고 자본이 노동을 고용하는 임노동 관계가 형성된다. 이렇게 해서 자본주의체제에서는 시 장에 의한 자원배분이 전면적으로 발달한다. 자본주의가 상품의 자유로운 거래에 의한 자원배분이 지배적인 시장경제임은 분명하지만 시장경제가 반드시 자본주의여야만 하는 것은 아니다. 예를 들어, 다양한 형태의 시장사회주 의 가 존재할 수 있다. 국유기업이나 노동자소유기업에 의해 생산 활동을 조직하지만 시장메 커니즘에 의해 가격과 자원배분을 결정하는 경제체제에 관해서 많은 학술적 논의가 있어왔지 만 현실화되지는 못했다. 사회민주주의의 경우는 사회적 목적을 달성하기 위해 국가가 폭 넓 은 경제개입을 실시하지만 사유재산권과 임노동이라는 자본주의의 규정적 특성은 유지하는 것으로서 시장사회주의가 아니라 자본주의의 한 형태다. 현실에서 시장사회주의에 가장 근접 한 것은 중국의 경우다. 중국은 광범위한 정부의 경제통제를 실시하고 있고 거대한 국유기업 2) 시장메커니즘과 국가에 의한 자원배분이 혼용되는 경제체제를 혼합경제라고 부르기도 하지만 현실 세계에서 순수한 시장경제는 존재할 수도 없고 존재하지도 않는다. 혼합경제의 경우에도 시장메커니즘의 주도성이 있는 한 시장경제라 불러도 무방할 것이다. 38

40 제2세션 - 민주적 시장경제의 구성요소 및 조건 부문을 가지고 있지만 개혁 개방정책으로 시장메커니즘의 역할이 크게 확대되었다. 중국의 경우에는 특징적으로 지방정부 소유의 기업이 발달하였다. 중국정부는 공식적으로 사회주의 시장경제 를 표방하고 있으나, 사기업 부문이 날로 확대되고 임노동관계가 발달하는 등 사회 주의적 특성은 점차 약화되고 자본주의적 특성은 점차 강화되고 있다. 사회주의는 아직까지 민주정치와의 공존도 실현하지 못했고, 또한 온전한 시장경제를 구 현하지도 못한 것이 현실이다. 이러한 현실을 볼 때 민주적 시장경제 는 현실적으로 민주적 자본주의 시장경제 일 수밖에 없다. 그러나 시장경제의 민주적 특성이 강화되다 보면 어느 단계에서는 자본주의의 속성을 상당히 극복하는 경제체제를 달성할 수도 있다. 이러한 미래 의 가능성을 열어놓는 것이 민주적 자본주의 가 아닌 민주적 시장경제 를 말하는 까닭일 것 이다 민주적 시장경제 민주적 시장경제 에서 민주적 을 경제체제 자체의 특성을 의미하는 것으로 볼 때, 그 의미 는 구체적으로 무엇인가? 자본주의적 시장경제가 민주적이 될 수 있는가? 자유주의적 전통에 서는 흔히 민주주의와 자본주의 시장경제의 정합성을 주장하는 반면 사회주의적 전통에서는 진정한 민주주의는 자본주의와 양립할 수 없다고 본다. 전자의 입장에서 보면 민주주의와 자 본주의 시장경제는 개인의 자유, 공정한 경쟁, 자기책임이라는 중요한 기본원칙을 공유하고 있다. 양자 간에는 상승효과가 존재하여 어느 한쪽이 발달하면 다른 한쪽도 자연스럽게 발달 하는 것이 일반적이다. 하지만 후자의 입장에서 보면 민주주의가 추구하는 인권과 자본주의 가 추구하는 재산권이 충돌하고, 민주주의가 추구하는 평등과 자본주의가 생산하는 불평등이 충돌한다(Bowles, 1990). 그래서 사회주의자들은 민주적 시장경제 를 사회주의적인 시장경 제로 정의하기도 한다(Stauber, 1977). 이렇게 자본주의적 시장경제와 정치적 민주주의 사이에는 친화적인 관계와 긴장관계가 공 존한다. 긴장관계의 핵심은 민주주의의 평등원칙과 자본주의의 불평등 사이에서 발생한다. 만약 민주주의가 다수결의 원칙에 입각해서 지나치게 결과의 평등을 요구한다면 자본주의 시 장경제는 크게 억압될 것며, 반대로 만약 자본주의 시장경제의 결과가 소수 엘리트에 의한 부의 독점으로 귀결되면 이는 민주주의를 위협할 것이다. 민주적 시장경제 는 이러한 긴장관 계에 대한 해법 혹은 균형점을 제시하는 것으로 볼 수 있을 것이다. 필자는 과거에 민주적 시장경제를 민주주의의 평등 이념을 시장경제의 틀 안에서 구현한 경제 라고 정의한 바 있 다(유종일, 2008). 다시 말해 민주주의의 평등과 시장경제의 효율을 화학적으로 결합한 체제 를 말한다. 개인의 자유와 자율은 민주주의와 시장경제가 공유하고 있는 전제다. 따라서 경 제의 특성으로서 민주적 이란 것은 개인의 자유와 자율을 토대로 하여 만인의 평등을 실현 하는 경제라는 것이다. 위에서 논의한 바와 같이 현실적으로 시장경제는 자본주의적 시장경 제를 벗어나지 못하지만 장기적으로는 민주적 특성이 강화되면 자본주의를 극복한 시장경제 39

41 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 를 구현할 수도 있을 것이다. 민주적 시장경제를 평등을 시장경제에서 구현한 것으로 이해할 때 평등은 구체적으로 무엇 을 의미하는가? 평등이라고 할 때 무엇의 평등 을 말하는 것인가? 경제적 평등에는 네 가지 차원이 있다. 기회의 평등, 소득분배의 평등, 의사결정 참여의 평등, 그리고 소유의 평등이다. 평등의 성취도가 높아지고 차원이 높아질수록 경제민주화가 고도화되는 것으로 볼 수 있다. 하지만 유념해야 할 점은 평등을 어떻게 구현하는가에 따라 시장경제의 효율성을 제고할 수 도, 파괴할 수도 있다는 것이다. 민주적 시장경제는 당연히 시장경제의 효율성을 저해하지 않는 범위 내에서 평등을 실현하는 방법을 모색하는 것이다. 경제적 평등 중에서 가장 기본 이 되는 것은 기회의 평등이다. 기회의 평등은 민주주의의 최소한의 요구일뿐더러 시장경제 가 효율적으로 작동하기 위한 전제조건이기도 하다. 분배의 평등은 완전한 평등을 목표로 하 는 것이 아니라 지나친 불평등을 방지하는 것 혹은 가급적 분배를 평등화하는 것을 목표로 한다. 참여와 소유의 평등은 보다 어려운 요구다. 이러한 정의는 평등을 지나치게 강조한 면이 있다. 평등이 민주주의의 핵심적 원칙이기는 하지만 평등만이 민주적 가치인 것은 아니다. 따라서 민주적 시장경제 를 적절한 민주적 통 제가 가해지는 시장경제 로 좀 더 폭넓게 정의할 수도 있을 것이다. 실제로 민주주의 발달과 정에서 나타난 경제에 대한 다양한 민주적 요구를 살펴보면 평등에 대한 요구를 넘어서는 부 분들이 존재한다. 노사갈등을 제어하기 위한 사회적 타협이나 기업의 사회적 책임, 그리고 세계화에 대한 대응 등이 경제민주화의 새로운 요구로 부각되고 있다. 2. 민주적 시장경제와 기회의 평등 기회의 평등은 민주적 시장경제의 가장 기본적인 원칙이다. 기회의 평등은 우선 경제적 자 유를 보장하는 데서 출발한다. 누구나 권력에 의한 자의적인 통제나 신분에 따른 제약 등에 구애받지 않고 시장에 참여하여 자유롭게 경쟁할 수 있다는 것은 자유시장경제의 기본원칙이 다. 역사적으로 보아도 민주주의 정치의 발달에 따라 자의적인 권력의 행사를 제한하고 신분 의 속박을 제거함으로써 시장경제가 본격적으로 발달하게 되었다. 국가는 사유재산권과 인신 의 자유를 보장하고 계약의 이행을 강제하는 사법체계를 확립함으로써 자유로운 시장거래를 통한 경제활동을 뒷받침하는 틀을 제공하게 되었다. 그러나 법적으로 경제적 자유가 만인에 게 보장된다고 해서 시장경제 하에서 기회의 평등이 손쉽게 보장되는 것은 결코 아니다. 기 회의 평등이 실질적으로 보장되기 위해서는 네 가지 조건이 요구된다 특권의 철폐 법에 의해 인권과 재산권이 보호되고 계약의 자유가 누구에게나 주어진다고 해도 만약 법 40

42 제2세션 - 민주적 시장경제의 구성요소 및 조건 치주의와 법 앞의 평등이 제대로 확립되지 않는다면 기회의 평등이 실현될 수 없다. 현실적 으로 법치주의와 법 앞의 평등은 민주정치의 핵심적 요소일 뿐만 아니라 기회의 평등을 실현 하기 위한 가장 기초적인 조건이다. 민주주의 발달에 따라 사법부의 독립이나 배심원제도 등 공정한 사법시스템을 만들기 위한 노력들이 전개되었다. 하지만 완벽한 공정을 실현하기란 여간 어려운 일이 아니다. 특히 자본주의 시장경제에서 부의 영향력이 사법판단에 미치는 영 향력을 완전히 제거하기란 쉽지 않다. 미국에서도 피고의 피부색이나 경제력에 따른 형량의 차이가 끊임없이 논란이 되고 있다. 공식적으로는 특권계급이 인정되지 않는다고 하더라도 사실상은 법 앞에서 특권을 누리는 집단이 존재한다는 것이다. 민주적 시장경제는 당연히 법 치주의와 법 앞의 평등을 보다 완벽하게 실현하도록 노력해야 한다. 이러한 면에서 우리나라의 현실은 민주적 시장경제와는 거리가 멀다. 유전무죄 무전유죄 현상이 만연하고, 정치권력에 대한 종속과 눈치 보기가 일상화 되어 있다. 재벌 총수들은 천 문학적 액수의 탈세와 횡령을 해도 대부분 집행유예로 풀려나는 반면, 서민들은 사소한 범죄 로도 복역을 한다. 살아있는 권력이 사법부의 심판을 받는 경우는 보기 어려워도, 흘러간 권 력이나 정치적 반대자에 대해서는 엄중하다. 재벌과 각계의 권력엘리트들이 사실상 특권층화 되어 있으며, 이들이 혼인관계와 혈연, 지연, 학연 등 연고관계를 통해 소위 이너 써클 을 구 성하고 있는 것이 현실이다. 이것이 바로 조정래의 소설 <허수아비 춤>에서 로얄 클래스 와 골든 클래스 라고 표현한 것이다. 민주적 시장경제를 향한 첫 걸음은 사법개혁이어야 한다. 기소독점주의와 검사동일체 원칙 을 폐기하고 검찰권 행사에 민주적 압력을 가하고 투명성을 제고해야 한다. 검찰총장 및 검 사장의 직선제가 유력한 대안이 될 수 있을 것이다. 또한 검찰과 법원의 인사는 독립적인 인 사위원회를 통해 매우 엄정한 검증과정을 거치도록 해야 할 것이다 사회안전망과 의무교육 형식적으로는 경쟁의 기회가 주어지더라도 유의미한 경쟁을 하기 위한 준비를 할 수 있는 여건이 되지 않는다면 이 또한 기회의 평등이라고 볼 수 없다. 실질적으로는 시장으로부터 배제되고 말기 때문이다. 어린 시절 교육을 받지 못하거나 청년실업의 장기화로 직업능력 배 양의 기회를 박탈당하는 경우 등이 이에 해당된다. 이렇게 유의미한 경쟁을 위한 준비를 하 지 못하여 경쟁에서 배제되면 불가피하게 자기파괴적인 거래에 나설 수밖에 없다. 자기파괴 적 거래란 거래의 결과가 미래의 경제적 전망을 현저하게 악화시키는 거래를 말한다. 아동노 동을 비롯해서 경제적 궁핍에 의한 성매매나 장기매매, 고리사채 등이 이에 해당한다. 자기 파괴적인 거래는 정상적인 시장거래로 보아서는 안 된다. 정상적 시장에서 배제된 결과 택하 는 극단적인 선택이기 때문이다. 민주적 시장경제는 당연히 자기파괴적인 거래를 금지하고, 어느 누구도 이런 거래를 택하게 되는 상황에 처하지 않도록 보완조치를 취해야 한다. 즉, 사회의 생산력 수준에 걸 맞는 의무교육과 사회안전망이 마련되어야 한다. 그리고 능력과 의 41

43 제2회 대안담론포럼 진보적 자유주의와 민주적 시장경제 지가 충분한 경우에 경제적 여건 때문에 교육의 기회가 박탈되어서는 안 될 것이다. 우리나라는 아직도 사회안전망이 매우 부실하다. 사각지대가 광범하게 존재하고 있다. 그 단적인 결과가 OECD국가 중 자살률 1위라는 통계다. 그러다보니 자기파괴적인 거래도 횡행 하고 있다. 법으로 금지되어 있는 성매매가 여전히 대규모로 이루어지고 있으며, 살인적인 고리의 사채 거래도 상당히 이루어지고 있다. 경쟁을 준비하기 위한 교육의 측면에서도 문제 는 있다. 절대다수의 학생이 고등학교를 졸업하고, 고졸자의 80% 가량이 대학에 진학할 정 도로 교육에 대한 접근성은 높다. 그러나 이는 표피적인 현실이고, 내부를 들여다보면 심각 한 문제들이 존재한다. 고등학교까지는 학업성적이 미흡한 학생들이 교육적 관심을 제대로 받지 못하는 경우가 흔히 있으며, 대학생의 경우에는 과도한 등록금 부담으로 인하여 집안형 편이 어려운 학생들은 알바에 시간을 빼앗겨 제대로 공부하기가 힘든 것이 현실이다. 민주적 시장경제로 나가기 위해서는 튼튼한 사회안전망을 구축함과 동시에 이러한 교육현장의 문제 도 해결해야 한다 공정거래규제와 노동권 누구나 경쟁을 할 수 있는 여건을 갖추었다고 하더라도 만약 시장에서 독점적 혹은 지배적 힘을 가진 경제주체들이 경쟁을 제한하는 행위를 할 경우에 기회평등의 원칙은 위배된다. 기회가 누구에게나 평등하게 주어져 있다면 시장이 경쟁적이어야 한다. 그러나 자연독점이나 행정규제 등 다양한 이유로 현실의 시장에서는 독과점이 발생한다. 독점적 사업자에 의한 부 당거래나 과점적 사업자들의 담합 등 경쟁제한행위는 기회평등에 대한 중대한 위협이다. 이 러한 문제들을 방지하기 위한 공정거래규제는 민주적 시장경제의 중요한 조건이다. 3) 단, 혁 신에 의해 경쟁적 수익률을 상회하는 초과이윤을 획득하는 것은 정당한 경쟁행위로 간주된 다. 혁신으로 인한 혜택의 일부는 혁신주체에게 초과수익으로 돌아오지만 나머지는 사회 전 체로 퍼지게 된다. 전통적 의미의 공정거래규제는 아니지만 힘의 불균형에 의한 경쟁의 왜곡 혹은 착취가 발 생하는 것을 방지하기 위한 제도들이 있다. 자금력, 정보력, 로비능력 등에서 비대칭이 존재 할 때 일방에게만 유리한 거래가 성립될 수 있다. 미국 서브프라임 사태의 근저에 있었던 약 탈적 대출이 대표적인 예다. 종속적 하청관계에 있는 중소기업에 대해 재벌기업이 기술 빼앗 기나 단가 후려치기를 하는 경우도 약탈적 거래에 해당한다. 이렇게 약탈적인 불공정거래를 규제하고 또한 정보가 부족한 소비자를 보호하기 위하여 제품의 안전성이나 광고에 관한 규 제를 하는 것 등도 시장경제에서 기회평등을 보장하기 위하여 필요한 요소다. 고용주에 비해 3) 원래 시장경쟁이 효율적인 까닭은 수단방법을 가리지 않는 약육강식의 무한경쟁이 아니라 혁신에 의한 경쟁만 허용되는 제한적인 경쟁이기 때문이다. 따라서 시장경제를 약육강식과 무한경쟁이 지배하는 정글에 비유하는 것은 지극히 잘못된 것이다. 경쟁에 따른 적자생존의 원리가 적용되는 것은 동일하지만, 시장경쟁은 무한경쟁 이 아니고 공정경쟁의 규칙 하에서 경쟁하는 제한경쟁이기 때문이다. 또한 적자생존도 기업이나 제도 등에 적 용되는 것이지 개인에게 적용되는 것은 아니다. 파산법에서 기업과 개인에 대한 파산처리의 원칙이 확연히 다 른 것이 이를 반영한다. 42