최종보고서 자원외교의 역량강화와 주요 원칙 및 전략 책임연구원: 박인휘(이화여대) 공동연구원: 안세현(서울시립대), 이재승(고려대) 이승주(중앙대), 채재병(국가안보연) 연구보조원: 나용우(성균관대), 최혜정(이화여대) 제출일: 2013년 9월 30일 산 업 통 상 자

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1 최종보고서 자원외교의 역량강화와 주요 원칙 및 전략 제출일: 2013년 9월 30일 산 업 통 상 자 원 부

2 최종보고서 자원외교의 역량강화와 주요 원칙 및 전략 책임연구원: 박인휘(이화여대) 공동연구원: 안세현(서울시립대), 이재승(고려대) 이승주(중앙대), 채재병(국가안보연) 연구보조원: 나용우(성균관대), 최혜정(이화여대) 제출일: 2013년 9월 30일 산 업 통 상 자 원 부

3 <목 차> <요약문> Ⅰ.서론 Ⅱ. 한국의 국가이익과 자원외교 국가이익과 자원외교 2. 글로벌자원개발 현황 Ⅲ. 주요 국가/지역 자원개발정책과 자원외교 분석 미국의 자원외교 분석 2. 중국의 자원외교 분석 3. 일본의 자원외교 분석 4. 한국적 시사점 Ⅳ. 자원개발정책과 자원외교 성공을 위한 주요 분석 한국 자원외교의 주요 경험 2. 성공 및 실패 사례 분석: 이명박 정부를 중심으로 3. 주요 지역별 리스크 분석: 6대 권역을 중심으로 V. 한국형 자원외교를 위한 역량강화: 원칙과 전략 주요 원칙

4 2. 주요 추진전략 Ⅵ. 현 정부 자원외교의 주요 사안별 정책 제안 현 정부의 정책을 위한 주요 고려사항 2. 동북아에너지다자협력 과 한중러에너지동맹 3. 북미셰일가스와 동북아 에너지 지정학 4. 러시아 가스 파이프라인 사업 5. 한중 간 에너지 협력 6. 자원외교와 ODA의 연계 Ⅶ. 맺음말 <참고문헌>

5 <요약문> 우리에게 자원외교의 중요성이 인식된 것은 상대적으로 매우 최근의 일이 아닐 수 없다.지금까지 대개의 경우 '자원외교'는 '오일쇼크','중동사태','걸 프전쟁'등과 같은 중차대한 외교문제가 비화된 경우 발생하는 시급한 국가 과제로 이해되는 경향이 강했다.하지만,해외자원개발을 포함하여 다양한 대외경제관계는 우리 정부가 추진하는 일상적인 외교관계의 핵심 과제가 되 었다는 자각과 함께,세계자원개발 경쟁의 심화 및 복잡화로 인해 정교하고 선진화된 자원외교의 실천은 우리의 국가이익에 핵심적인 전제조건이라는 인식이 자리 잡게 되었다. 이러한 배경에서 본 연구는 중견국 외교,지속가능한 성장,동북아 에너지 안보 다자레짐,상시적인 자원부국의 리스크 분석 등과 같은 자원외교 관련 정책개발의 중요성이 긴요히 요구되는 시점에서 한국 자원외교의 주요 기준 을 세워보고 이 번 정부 임기 내 핵심적으로 다뤄야 할 핵심 자원외교 전략 을 제안하는 데에 그 목적이 있다.물론 최근에 들어 자원외교의 목표 국가 (targetstate)가 캐나다 등지를 포함하여 선진국을 포함한 다양한 지역으로 확대되는 경향을 보이고 있는 것이 사실이다.하지만,본 연구는 오랫동안 우리 자원외교의 대상이었던 전통적인 자원부국들의 경우로 연구 범위를 제 한하고자 한다.이러한 맥락 하에 본 연구는 아래와 같은 네 가지 기준에서 과거 연구와는 독창적인 차별성을 보이고 있다. 첫째,본 연구는 다른 국가의 자원외교 개발현황을 비교 분석하여 한국적 시사점을 발굴하는 특성을 가진다.이러한 연구는 과거에도 있었으나 본 연 구는 특히 경제개발 환경이 상이한 복수의 지역을 동시에 비교하여,관련한 한국적 함의를 종합적으로 도출하는 특성을 보이게 될 것이다. 둘째,본 연구는 향후 주요 자원외교 목표 국가 혹은 지역(targetstateor targetregion)들을 대상으로 한 '리스크분석'을 종합적으로 포함하고 있다

6 실제 자원외교에서 대상 국가에 대한 리스크분석의 중요성은 빈번히 강조되 고 있지만,현실적으로 정치,경제,법제도적 관점에서의 종합적인 리스크 분 석은 잘 이뤄지지 않고 있다.비록 본 연구과제가 제안하는 리스크분석 역시 일정한 한계를 지닐 수 있지만,한국적 관점에서 여러 지역에 대한 다양한 분석기준에서의 리스크를 동시에 진행함으로써 자원외교 정교화를 위한 의 미 있는 조언을 제시하고자 한다. 셋째,소위 '한국형 자원외교 모델'을 위한 기준과 원칙을 제시하고자 한다. 한국사회의 특성,지난 정부 자원외교의 공과,세계자원개발시장 현황 등의 요인들을 종합적으로 고려하여,향후 바람직한 자원외교의 방향성 정립과 추 진원칙을 제시하게 될 것이다. 마지막으로,이상과 같은 연구들을 바탕으로 향후 5년 이내 우리 정부가 고려 혹은 추진해야 할 핵심 자원외교 정책들을 둘러싼 정책제안을 제시하 게 될 것이다.세계에 산재한 자원을 모두 자원개발의 목표로 설정할 수도 없는 노릇이고,또 동시에 자원외교 역시 외교행위의 연장선이라는 관점에서 특정 정치적 리더십이 존재하는 조건 하에서 자원외교의 '집중과 선택'은 불 가피한 현실이다.이런 배경에서 주로 동북아 에너지 다자협력을 중심으로 정책 제안이 이뤄지게 될 것이다. 먼저 세계 자원경쟁 현황을 보여주는 특징들을 살펴보기로 하자.현재 글 로벌 자원경쟁은 대체로 다음과 같은 5가지 특징을 보이고 있다.첫째,무엇 보다도 주요 에너지원 가격은 지속적인 상승 국면을 보이고 있다는 점을 지 적할 수 있다.물론 견해에 따라 어차피 자원 빈국인 한국과 같은 나라의 입 장에서는 자원을 돈으로 사와야 한다는 관점에서,문제의 핵심은 에너지 가 격의 높고 낮음 자체에 있지 않고,보다 중요한 문제는 한국 경제가 그러한 구매력을 확보하느냐 못하느냐에 있다는 의견 또한 존재하고 있다.하지만 본질적으로 자원빈국으로서 에너지자원의 확보,국가 차원에서 충분한 경제 력의 확보,에너지 수급의 안정을 위한 적극적인 자원외교의 전개 등의 사안 들은 일련의 연결구조 안에서 존재하기 때문에,어느 하나를 선택하거나 혹 - 2 -

7 은 특정 전략에 더 우선순위를 두고의 문제가 아니라고 판단된다. 둘째,비전통적 에너지자원의 개발이 활성화되는 추세이다.'셰일오일'로 대 표되는 비전통적 에너지자원의 개발의 활성화는 글로벌자원개발 환경에 중 요한 변수가 되었다.추정 매장량의 규모와 무관하게 현재 미국과 캐나다만 이 기술력에서 앞선 관계로,두 나라를 중심으로 상업적인 가치가 있는 생산 이 이뤄지고 있지만,앞으로는 다른 국가들도 채굴에 본격적으로 나설 전망 이기 때문에,소위 비전통적인 에너지자원 개발을 둘러싼 국가들간 경쟁이 본격화될 것으로 전망된다. 셋째,새로운 고난이 개발지역이 점차 확대되고 있다.고난이도 개발의 유 형은 심해,오지,북극해 등과 같이 대부분의 경우 자연환경에서 비롯되는 경우가 많은데,이를 극복하기 위한 다양한 기술 개발이 요구되는 상황이다. 물론 이들 기술개발이 생산성을 상회하는 수준이라면 고난이 개발지역의 확 대가 몇 몇 메이저기업만의 관심이 되겠지만,기술이라는 관점의 특성 상 어 차피 생산성은 높아지게 마련이기 때문에,우리의 입장에서도 고난이 개발에 참여하게 되는 상황은 불가피해 보인다. 넷째,주요 자원부국의 경우 다양한 유형의 리스크가 증대하고 있다.전통 적으로 자원부국은 대내 정치적으로 불안정성이 큰 지역인 경우가 많아서 자원개발에 따른 리스크가 크다.중동,중앙아시아,아프리카,남미 등의 사 례에서 보는 바와 같이 과거 냉전기는 물론 탈냉전기에도 정치적 리스크를 포함한 다양한 내용과 차원의 리스크가 존재하고 있다.앞으로는 과거 정치 적 리스크 분석으로 일관됐던 관행에서 벗어나,정치,경제,법제도 등과 같 이 세분화된 영역별로 나눠서 해당 국가 및 지역에 대한 리스크분석이 진행 되어야 할 것이다. 다섯째,세계적 규모의 자원확보경쟁이 복합화되고 있다.글로벌 자원확보 경쟁은 세계적 규모로 모든 참여자들 간의 복합적인 대결구도로 심화되는 양상이다.과거처럼 우리와 경제 규모가 비슷한 국가들과의 경쟁이거나 혹은 - 3 -

8 우리와 지리적으로 인접한 국가들과의 경쟁이라는 상대적으로 단순한 방식 이 아니라,자원확보경쟁의 범위(scope)와 차원(dimension)이 그야말로 세계 적 규모가 되었다.세계적 규모로 확장된 자원확보경쟁은 '에너지 종별','목 표 국가별','자원경쟁에 참여하는 산업별',그리고 '자원경쟁 주체 국가의 특 성별'등의 관점들이 서로 복합적으로 작용하고 있다. 그렇다면 이상과 같은 세계자원경쟁의 주요 현황을 전제로 우리의 자원외 교가 전개되어야 할 것이다.그런데 여기서 자원외교가 다른 보편적인 성격 의 외교정책과의 비교에서 보여주는 특성을 한 번 짚어볼 필요가 있는데,대 략 두 가지 관점에서 자원외교는 다른 전통적인 외교정책과 차별성을 보이 고 있다.하나는 자원외교의 추진은 상대적으로 그 결과의 성공과 실패가 분 명하다는 점을 지적할 수 있다.또 다른 특징으로는 세계화 이후 대부분의 외교정책과정에는 민주화 및 개방화의 원칙이 적용되어 다양한 행위자와 관 여자의 참여가 이뤄지고 있는데,여전히 자원외교 분야의 경우 정책결정과정 에 매우 제한적인 참여자만이 관여하고 있다는 점을 발견할 수 있다. 그렇다면 이상과 같은 논의에 이어서,각기 경제상황과 국가정책결정 환경 이 서로 차별적인 미국,중국,일본의 자원외교를 동시에 비교분석해 보도록 하겠다.먼저 미국의 경우 현재 자원 전략의 핵심은 기후 변화와 관련된 위 험을 근절하고 지정학적 에너지 공급 취약성으로부터 탈피하는 데 있다.또 한 미국 정부의 자원외교는 석유 등 화석연료에 대한 의존도를 줄이는 한편 최근 개발 및 생산이 확대되고 있는 세일 가스의 전략적으로 활용하는 방안 에 초점이 맞추어지고 있다.구체적으로 오바마 정부의 전략적 목표는 (1)대 체 및 재생 에너지 관련 연구,최종 용도(end-use)기술,기술의 확산과 상업 화를 촉진하는 혁신,(2)경제 회복을 주요 수단으로서 녹색 일자리 (green jobs)를 양산하는 하는 동시에 에너지와 환경의 양면적 도전을 극복하기 위 한 고용 창출,(3)기후 변화 협약을 성취하기 위한 국제협력,(4)민간 부문, 정부 기관,국회 사이의 파트너십 등 네 가지 분야로 압축된다. 미국은 언제나 석유에 대한 전략적 접근을 하고 있다.미국은 유가의 불안 - 4 -

9 정에 대비하여 국내 생산을 확대하거나 에너지 효율성을 향상시켜 소비를 절감하는 기존의 방식은 근본적인 대책이 아니라고 생각한다.문제를 근본적 으로 개선하기 위해서는 두 가지 차원의 접근이 필요하다고 보는데,첫째, OPEC 중심의 석유 카르텔 구조를 개혁하여 이들의 영향력을 약화하는 것이 매우 중요하다.또한 새로운 글로벌 거버넌스 하에서 다양한 에너지원들이 경쟁하는 시장을 형성하는 것을 목표로 하고 있다.이와 별도로 세일 가스 혁명으로 촉발된 LNG 수출 관련 쟁점도 미국의 자원외교에 지대한 영향을 미치고 있다.미국은 LNG 수출을 순수한 경제적 쟁점으로 인식하기보다는 전략적 요소를 포함한 광범위한 국익의 차원에서 접근하고 있다. 한편,미국은 에너지 및 자원 부문을 주관하는 독립된 부처인 에너지부 (DepartmentofEnergy)가 자원정책에서 핵심적 역할을 수행하고 있다는 점 에서 매우 단일화된 정책결정구조를 갖고 있다고 할 수 있다.그러나 실제로 미국의 에너지 및 자원 정책 관련 정책결정구조는 매우 복잡하다.우선,주 정부가 독자적인 에너지 정책과 사업 시행권한을 보유하고 있다는 점을 감 안할 때,에너지 부문과 관련한 권한이 연방정부와 주정부 사이에 분산되어 있다고 할 수 있다.에너지부 이외에도 상무부,국무부,국방부,환경보호국 (EnvironmentalProtection Agency),교통부,통상대표부(USTR)등이 미국의 자원 정책에 관여하고 있다. 이밖에도 국가경제회의(National Economic Council), 국가안보회의(National Security Council), Council on EnvironmentalQuality등 다수의 대통령 산하 위원회들이 자원 정책 및 외 교에 직간접적으로 결부되어 있다. 또한 연방에너지 규제위원회(Federal EnergyRegulatoryCommission:FERC)가 각 주 간 가스와 전력시장에 대한 규제를 관장하고 있다.이처럼 자원 정책 및 외교와 관련한 미국의 정책결정 구조는 매우 다원화된 특징을 보이고 있다. 다음으로 중국의 경우 자원외교를 본격적으로 추진한 것은 2000년대 이후 의 일이지만 비교적 체계적인 자원외교정책을 펼치고 있다는 평가를 받고 있다.예를 들어,중국이 원유의 대외의존도를 어느 정도 분산시킬 수 있었 던 것도 자원외교의 성공적 단면이라고 할 수 있다.즉,2006년을 기준으로 - 5 -

10 할 때,중국의 지역별 원유 의존도는 중동 41.8%,아프리카 30%,러시아 12.8%로 나타났다.국내적으로 에너지 수요가 급증하고 있음에도 불구하고, 중동에 대한 의존도가 40% 수준에서 관리되고 있는 것은 한국 또는 일본과 차별화된다.특히 중동 국가들의 정치적 불안과 미국의 해상수송로 장악력 등을 고려할 때,G2로 부상할 것으로 예상되는 중국이 특정 지역에 과도하 게 의존한다는 것은 전략적 취약성으로 이어질 가능성이 높다는 점에서 대 외의존도의 적절한 관리는 향후에도 중국 자원외교에서 중요한 목표가 될 것으로 전망된다. 중국의 자원외교는 매우 다차원적이다.일반적으로 중국의 자원외교는,(1) 다자주의와 양자주의의 병행,(2)에너지 안보의 확보,(3)자원정책과 외교정 책의 통합 등의 특징을 보이고 있다.여기서 특히 중국은 현재 자원외교를 에너지안보라는 관점에서 접근하는 가장 대표적인 나라로 알려져 있는데,이 는 국경선을 중심으로 무수히 많은 나라들과 자원경쟁을 벌이고 있는 등 주 국이 처한 지정학적 환경의 특수성에 기인하고 있는 것으로 판단된다. 중국의 자원외교 정책결정구조의 특징은 외견상 제도적으로 매우 분산되어 있는 것처럼 보이는데,당,국무원,정부 부처,국무원 산하 위원회와 같은 다수의 당과 정부 행위자들이 자원정책에 관여하고 있을 뿐 아니라,자원 관 련 기업 및 은행들이 실질적으로 정책결정에 참여하고 있다는 점을 들 수 있다.이런 관점에서 중국은 매우 분산적인 정책결정구조를 갖고 있다.그러 나 자원정책이 결정되고 집행되는 실질적 구조는 매우 통합적이다.정책의 기본 방향이 당과 국무원에서 우선 설정이 되고,정부 부처가 이를 바탕으로 집행계획을 수립하며,기업 및 은행들이 실행한다는 점에서 중국의 자원정책 은 하향식이다.또한 자원정책을 수립하는 데 있어서 정부 부처와 기업 및 은행이 긴밀한 협력을 추구한다는 점에서 중국의 자원정책은 정경융합형이 다.특히,중국은 2008년 이후 자원정책과 관련한 부처 간 조정을 강화하는 제도적 변화를 단행했는데,이 역시 자원정책 및 외교의 일관성과 전략적 성 격을 강화하는 데 기여했다고 할 수 있다

11 한 가지 더 지적할 수 있는 점은 중국의 자원정책과 관련한 최근의 특징으 로는 은행의 역할이 점차 증대되고 있다는 점을 들 수 있다.3대 중국 메이 저기업들이 해외 진출을 하는 과정에서 중국 금융기관들과 전략적 제휴를 형성하는 사례가 다수 발견되고 있다.예를 들어,중국 에너지 관련 기업들 이 외국 정부 또는 기업들과 석유 및 가스 공급 계약 또는 자원 개발 계약 을 체결하는 과정에서 중국 은행들이 재정 지원을 제공하는 경우가 다수 나 타나고 있다.이는 자원 개발의 규모가 점차 증대됨에 따라 에너지 기업들이 자금 조달에 있어서 은행과의 협력 필요성이 점차 커지고 있는 점과 관련이 있다. 중국은 일련의 개혁을 단행함으로써 자원외교를 강화할 수 있는 제도적 기 반을 마련하였다.또한 정책결정구조의 개혁이 비단 정부 차원의 개혁에 머 물지 않고,정부-기업 관계 및 기업-은행 관계의 변화와 함께 이루어졌다는 점에서 2000년대 이후 중국은 자원외교를 과거에 비해 훨씬 공세적으로 시 행할 수 있게 되었다.이러한 경향은 2008년 글로벌 금융위기 이후 특히 두 드러진다.즉,중국 정부는 해외 자원 개발을 실행하는 에너지 기업에 대한 직접적 지원을 강화하고 있을 뿐 아니라,은행을 통한 재정 지원 역시 대폭 확대함으로써 통합된 자원외교를 실시하고 있다.한 가지 주목할 것은 중국 이 에너지 관련 정책결정구조를 개혁하고,에너지 관련 부처의 권한을 일원 화하여 대폭 강화하였음에도 불구하고,에너지부는 아직 설치하지 않고 있다 는 사실이다.이는 에너지부를 중심으로 자원정책을 펼치는 미국의 사례와 매우 대조된다.현재까지 중국 정부는 에너지부를 창설하기보다는 에너지국, 국가발전개혁위원회,국가에너지위원회 등을 통해 체계적으로 자원외교를 실 시하는 체제를 유지하고 있는 셈이다. 마지막으로 일본의 경우 안정적인 에너지 확보를 위해 정부차원의 자원 확 보 및 개발을 진행하고 있다.또한 최근 희토류와 같은 희귀금속의 중요성이 대두됨으로써 중국 등 거대 신흥국들과의 자원 확보경쟁이 한층 격화되고 자원의 영역 또한 확대되었다.더불어 원전사태로 인해 자원과 환경문제를 연계하여 즉,신재생에너지 개발을 통해 기후문제를 해결하는 등의 새로운 - 7 -

12 정책들이 등장하고 있다.따라서 자원보유국들의 경제적 지원 요청 증가에 따른 일본기업의 자원개발 프로젝트 참여 및 개발에 대한 정부 차원의 지원 이 적극적으로 이루어지는 등 자원외교는 중요한 외교정책의 하나로 부상하 였다. 일본 정부는 2012년 11월 27일 에너지 환경회의 를 통해 그린 정책대강 을 발표하였다.이를 위해 기본방침 3가지를 제시하였는데 첫째,원전 의전 도 감소,화석연료 의존도 억제,그린 에너지를 최대한 활용하고 둘째,에너 지 절약을 가속화하여 실시함은 물론 재생 에너지 보급의 비약적 증가를 위 한 정책 총동원 및 시장을 정비하며 셋째,그린 정책,기술,비즈니스를 위한 국민생활,사회,산업구조 변화를 시행하겠다는 목표를 수립하였다. 일본은 자원외교의 목표로 1)화석연료 및 중동 의존도의 감소,2)경제성 장과 환경보호의 조화를 설정하고,이러한 목표의 추진을 위해 대체로 다음 과 같은 자원외교의 특징을 보이고 있다.첫째,자원 협력의 다변화이다.이 를 위해서는 구체적으로 아프리카 및 중앙아시아와의 협력 강화 와 미국 및 러시아와의 협력 강화 에 역점을 두고 있다.현재 일본에서는 전통적인 외교 적 틀에서 벗어나 협력과 조정의 국제관계를 수립하는 것이 긴급 현안으로 떠오르고 있다.더불어 앞으로 공공과 민간영역 업무를 포함한 전략적인 외 교가 매우 중요하게 될 것이다.일본은 특히 미일동맹의 강화를 바탕으로 자 원 협력을 진전시키려는 계획을 갖고 있다.일본의 아베 정부가 미국이 주도 하는 TPP 참여 선언을 한 데 대해,미국 정부 역시 일본이 아직 FTA 미체 결국임에도 불구하고 세일가스 수출 승인을 허가한 것도 이러한 맥락이다. 둘째, 민관 협력의 강화 라는 특징을 들 수 있다.바로 이러한 배경에서 일 본은 2009년 10월,일본의 에너지 자원 전략회의 를 통해 민관협력 강화를 위한 주요 내용이 발표된 바 있다.핵심 내용으로는 자원보유국과의 전략적 호혜관계 구축을 위해,민관이 협력하여 일본기업의 기술력을 최대한 활용한 자원외교를 강화하고 기술 이전 및 환경보전 협력 등 일본의 강점을 발휘한 협력을 추구한다는 내용이었다.셋째,희토류 등 희소 자원의 안정적 공급을 위한 국제협력의 강화를 들 수 있다.덩샤오핑이 석유는 중동,희토류는 중 국 이라고 했던 것처럼,희토류는 중국이 보유한 풍부한 천연자원 가운데서 - 8 -

13 도 가장 값진 지하자원으로 떠오르고 있다.하지만 장기적 관점에서 볼 때, 중국도 안정적 공급원으로서의 지위를 유지하는 것이 좋기 때문에 중국과 일본이 호혜적 관계를 형성하여 재활용 기술개발 등의 분야에서 공동연구를 진행하는 등 양국의 협력 수준을 단계적으로 높여 나갈 것으로 전망된다. 자원외교 관련 정책결정구조는 일본은 경제산업성(METI)산하에 자원에너 지청을 설치하여 일본의 에너지 자원사업과 관련된 포괄적인 정책개발과 시행 및 감독의 역할을 담당하도록 하고 있다.즉,일본의 자원정책결정구조 는 경제산업성 중심의 단일구조라고 할 수 있다.그러나 최근 자원정책을 둘 러싼 국내외 환경이 변화함에 따라,일본 자원정책은 에너지뿐 아니라 환경 문제를 포괄적으로 아우르는 변화를 거치게 되었다.이에 따라,경제산업성 을 중심으로 한 단일한 정책결정구조가 다양한 정부 부처들이 참여하는 보 다 다원화된 정채결정구조로 변화하였다.다만,일본 정부는 다양한 정부 부 처 사이의 정책 조정을 원활하게 실행하기 위한 제도적 장치로서 에너지환 경회의 를 신설하였다.에너지환경회의는 국가전략담당대신을 의장으로 하고 경제산업성과 환경성 장관이 부의장을 맡고 있으며 국토교통성 및 내각부 등 기타 부처들도 참여하는 구조를 갖고 있다. 지금까지 설명한 미국,중국,일본의 자원외교 현황의 핵심 특징을 하나의 표로 비교해 보면 다음과 같다. <표 1> 미국,중국,일본 자원 정책 및 외교의 특징 비교 미국 중국 일본 주관 부처 부처 내 설치형 단일 부처형 위원회형 (경제산업성 내 (에너지부) (국가에너지위원회) 자원에너지청) 정책결정구조 분산협력형 하향식 집중형 외교정책과의 통합 정도 매우 높음 매우 높음 중간 정부-기업 관계 상향식 정부-은행-기업 간 협력 구조 지원형 - 9 -

14 그렇다면 주요국들의 자원개발정책과 자원외교에 대한 검토가 한국에 주는 시사점과 함의는 무엇인가?첫째,주요국의 사례에 비추어 볼 때,정부는 자 원외교 목표와 수단 사이의 일체성을 명확히 할 필요가 있다.자원 정책은 개별 쟁점으로 독자성을 갖고 있기도 하지만,외교정책과 연계되기도 한다. 주요국들이 자원정책 또는 외교를 외교정책 전반과 연계 또는 통합시키는 정도는 매우 다양하게 나타난다.미국 또는 중국의 경우,자원외교와 외교정 책의 통합의 정도가 높은 것으로 나타나고 있는 것으로 나타난다.이는 미중 양국이 자원정책을 자국의 에너지 수급에 관련된 문제로만 인식하지 않는다 는 것을 의미한다.이는 향후 자원 또는 에너지 분야의 글로벌 거버넌스가 변화할 가능성을 갖고 있음을 시사하기도 한다. 둘째,자원외교의 목표에 부합하는 정책결정구조를 갖는 문제이다.주요국 들의 자원정책결정구조는 각각의 국내외적 환경을 고려하여 형성시켰다.정 책결정구조는 결국 자원정책 및 외교 목표를 효과적으로 달성하는 데 도움 이 되는 제도적 조건을 갖출 수 있을 것인가의 문제로 귀결된다.정책결정구 조는 협소하게는 자원 정책과 외교를 주관하는 정부 부처를 정하는 문제이 기도 하지만,광범위하게는 자원정책 및 외교에 직간접적으로 참여하는 정부 부처뿐 아니라 기업,시민사회 등을 포괄하는 거버넌스의 문제이기도 하다. 협소한 의미의 정책결정구조를 보더라도,주요국들은 저마다 다양한 형태의 정책결정구조를 갖고 있다.광의의 정책결정구조는 더욱 복잡해서,정부 부 처 사이의 관계,정부 부처와 민간 행위자 사이의 관계,민간 행위자 사이의 관계 등이 매우 다양한 형태로 나타나고 있다.이러한 맥락에서 결국 주요국 의 사례 검토가 시사하는 점은 이 국가들이 국내외 환경 변화에 따라 지속 적으로 정책결정구조를 변화시켜왔다는 사실이다. 셋째,변화하는 국내 정치환경에 대한 면밀한 고려가 필요하다는 점이다. 이 문제는 자원정책 및 외교와 관련한 국내정치 환경이 변화하고 있다는 사 실과 밀접한 관련이 있다.주요국의 사례에서 나타나듯이,자원정책 및 외교 가 점차 투명성,개방성,유기적 협력의 정도를 제고하는 방향으로 변화하고 있다.정책결정과정에 기업과 기타 민간 행위자들이 직간접적으로 참여하는

15 개방성과 투명성이 점차 강화되는 추세에 있다.또한 자원외교를 실행하는 데 있어서 국가마다 초점은 다르지만 정부와 기업의 긴밀한 협력이 강화되 기도 한다.예를 들어,중국 정부는 해외 자원개발을 촉진하기 위해 자국의 석유 및 자원 기업에 대한 지원을 강화하고 대폭 강화하고 있다.중국이 정 부-은행-기업 사이의 협력을 강화하고 있는 것이 이를 뒷받침한다.일본 역시 자원 개발에 있어서 기업과의 연계를 강화하고 있다.특히,자원 또는 환경 관련 핵심 기술을 보유하고 있는 일본 기업이 해외 자원 개발을 하는 데 진 출할 수 있도록 적극적인 지원을 하고 있다. 주요국의 이러한 움직임은 한국 역시 변화하는 환경에 맞추어 자원 정책 및 외교를 지속적으로 변화시키는 노력이 필요함을 의미한다.정부가 자원정 책 및 외교를 실행하는 데 있어서 투명성과 개방성을 제고하는 한편,기업과 의 협력을 증진할 수 있는 체계적인 시스템을 만들어 나갈 필요가 있다. 모두에서 설명한 바와 같이 지난 이명박 정부는 일반 대중들에게 자원외교 의 중요성을 각인시켜 준 대표적인 행정부였다.향후 자원외교 목표 지역들 에 대한 리스크 분석에 앞서,이명박 정부가 추진한 자원외교의 대표적인 사 례들을 핵심내용을 중심으로 간단하게 살펴보면 아래 표와 같다. <표 2> 이명박 정부 성공 및 실패 사례 주요 사건 주요 자원외교 사건의 특징 성공/실패의 핵심 요인 이라크 유 가스전 개발 UAE 아부다비 석유개발 우즈베키스탄 수르길 -이라크 석유부의 높은 자격기 준 -오일메이저 기업의 견제 -메이저기업 외 접근불가지역 -한국 석유개발기술력 불신 -한 우즈벡 공동개발 -가스화학공장 운영사업 -대통령의 정상외교 -위험을 감수한 장관급 외교 -가스공사 직원들의 희생과 노 력 -현지법인 설립 등 현지화 전 략 -대통령의 전화통화 등 정상외 교 -실무협상 노력 -정부 석유공사 합동팀의 노력 -양국 대통령의 정상자원외교

16 프로젝트 미국 앵커광구 인수 미얀마 가스전 영국 다나사 인수 브라질 광구 매각 오만 웨스트부카 사업 캐나다 하베스트사 인수 볼리비아 리튬광산 카메룬 다이아몬드 개발 -최초의 선진시장 진출 -워크아웃 중이던 기업 -자원개발업체 인수 -보유광구 자산평가 어려움 -매각대금 24억 달러 자원개발 로의 재투자 -리스크 높은 탐사사업 참여 -부실조건 감수하고 인수 -MOU 체결 후 진전 없음 -무분별한 자원개발성과 발표 -주가조작 사건 연루 -삼성의 네트워크,정보력 활 용 -인간적인 측면에서의 접근 전 략 -대우의 20년에 걸친 현지 군 부 및 집권층과의 인맥 구축 노력 -해외기업의 적대적 M&A -SK의 전문성 확보 -LG의 기업미래 성장동력 선 정 및 전문성 확보 -해외자원개발목표를 미리 정 하여 단기실적 위주 투자 -비전문가들의 부실투자 주도 -이상득 특사의 정권차원 자원 외교 한계 -박영준 차관,김은석 에너지 자원대사 등의 정권 내 성과도 출을 위한 무리수 기본적으로 지난 정부가 경험한 다양한 교훈은 우리의 성공적인 자원외교 추진을 위한 리스크 분석에 중요한 시사점을 주고 있다.그럼 과거와는 다른 양상을 보이는 자원외교 리스크 분석의 핵심 내용은 한 마디로 자원외교 지 형 변화 라고 표현할 수 있다.기본적으로 한국은 선진국이나 중국 등 경쟁 국들에 비해 자원보유국과의 유대관계가 공고하지 못하고 인적네트워크 역 시 취약한 현실이다.주요 경쟁국들에 비해 자원개발 역량,경제지원 여력 및 외교관계,인적자원 등 대부분의 분야에서 역량이 낮은 상태이다.즉 선 진국 및 중국은 대외투자능력과 경제지원능력 모두 한국보다 우위에 있고 자원보유국과의 외교관계도 밀접하다.미국이나 유럽 강국들은 이미 자원보 유국과 역사적으로 오랜 외교적 관계를 구축하고 있고,인적네트워크나 자원

17 보유국에 대한 전문가 층도 두텁다. 자원외교 지형변화의 대표적인 내용으로는,1)자원민족주의 확산과,2)자 원수급구조 변화를 들 수 있다.전자의 경우,최근 석유를 비롯한 국제자원 가격의 상승,자원에 대한 수요증가 및 공급불안,세계경제 성장으로 인한 자원업계 활황 등을 틈타 자원을 정치 경제적인 도구로 활용하려는 자원민 족주의 경향이 다시 나타나고 있다.이러한 움직임은 중남미를 필두로 러시 아와 중앙아시아,아프리카,중동 등 광범위한 지역과 국가에서 나타나고 있 다.후자의 경우,세계적으로 자원 수급구조의 변화가 지속되고 있고 1차 에 너지원으로서 가장 중요한 석유 및 천연가스는 물론 6대 전략광물 역시 수 급구조상 적지 않은 변화가 예상되고 있다.이는 기본적으로 자원의 공급과 수요 사이에 발생하는 불일치성에 기인하는 것으로 즉 자원의 부존과 수요 가 지역 또는 국가별로 커다란 편차를 보이고 있기 때문이다. 이러한 두 가지 자원외교 지형변화의 핵심 내용을 중심으로 리스크 분석과 관련한 요인별 주요 내용을 간략하게 살펴보면 아래의 <표 3>와 같다. <표 3> 리스크분석의 중요성 증대 요인 핵심 요인 요인별 주요 내용 -자원보유국의 권리 주장 -국유화 조치 자원민족주의 확산 -자원에의 접근 차단 -정부 소유지분 강화 -외국인 지분참여 한도 제한 -일부 자원 수출금지 -수출 허가제 및 할당제 -수출관세 부여 -과세제도를 통한 자원통제 -반미연대 구축 자원수급구조 변화 -새로운 자원개발지역 부상(러시아,중앙아,아프리카,중남미 등) -BRICs지역이 자원의 블랙홀 기능 수행

18 -새로운 메이저기업으로서 개도국 국유석유기업(NOC)등장 -상호연대와 협력 강화 및 새로운 규칙 위에서 제시한 자원외교 리스크를 구성하는 주요 요인을 6대 자원외교 대 상 지역과 결합시켜 설명해 보면 아래의 <표 4>과 같다. <표 4> 주요 지역별 리스크 요인 비교 분석 지역 핵심 정치적 리스크 핵심 경제적 리스크 핵심 법적 리스크 중동 정정 불안 진입 장벽 투자보장 미흡 아프리카 정정 불안 자원 경쟁 심화 세제 강화 중남미 신 자원민족주의 개도국 NOC 등장 환경 규제 러시아 에너지 대외정책 정부 통제 외국인투자 제한 중앙아시아 신 자원민족주의 자원 경제성 법 제도 미비 동남아 정정 불안 자원 감소 법률적 혼선 본 연구는 자원외교 대상지역을 상대로 한 상시적인 리스크분석의 시스템 화를 제안하고 있다.리스크를 정치,경제,법제도적 영역으로 구분해서 잠시 설명해 보면,정치적 변화가 경제에 크게 영향을 미치지 않는 선진국과는 달 리 아직 민주주의와 시장원리가 정착되지 않은 자원보유국의 경우 자원개발 에 정치적 리스크가 매우 중요한 요인으로 작용한다.특히 정권교체가 자주 발생하고 그때마다 정책 및 제도가 극적으로 돌변하는 경우가 많거나 자원 개발을 비롯한 산업에 대한 의사결정이 시장원리보다는 정치논리에 의해 결 정되는 경우에는 자원개발의 불확실성이 매우 커진다. 인프라의 부족이 때로는 비용을 급상승시켜 자원개발의 결정적인 장애요인 으로 작용하는 경우가 많기 때문에 인프라는 경제적 리스크를 결정하는 매 우 중요한 요소 중 하나이다.인프라 환경을 살펴보기 위해서는 도로,철도,

19 공항 및 항만 등 부존자원 매장지의 공공 인프라와 자원보유국의 전반적인 비즈니스 인프라를 동시에 검토해야 한다.먼저 공공 인프라에 대해 살펴보 면,대체로 카자흐스탄을 제외한 중앙아시아국가들이 양호하며,아프리카와 중남미의 일부 국가에서는 인프라가 자원개발에 상당한 저해요인이다.기존 의 유전지대인 서시베리아보다는 아직 인프라가 완비되지 못한 동시베리아 에서 주로 탐사가 이루어지는 러시아는 불량한 상태이고 서유럽으로의 수출 경로에 인접한 아제르바이잔은 매우 양호하다. 참고로,비즈니스 인프라의 수준도 대체로 공공 인프라 수준과 유사하다. 다만 공공 인프라 수준이 비교적 양호한 중앙아시아국가들이 비즈니스 인프 라는 상대적으로 덜한 수준이다.아프리카와 중남미 국가들은 비즈니스 인프 라가 양호한 국가에서부터 심각한 국가에 이르기까지 매우 다양하다.정치적 리스크와 유사하게 중남미의 칠레가 양호한 인프라 수준인데 반해 같은 지 역의 볼리비아는 심각한 수준이다. 법제도적 리스크와 관련해 과도한 규제 및 법률의 복잡성 등을 살펴보면 베네수엘라,에콰도르,볼리비아 등 중남미국가들은 심각한 수준이다.제도적 불확실성 측면에서 살펴보면 중남미국가들은 아주 양호한 국가와 매우 열악 한 국가로 확연하게 구분된다.칠레가 양호한 반면 베네수엘라와 볼리비아는 심각한 수준이다.러시아 및 중앙아시아국가들보다는 아프리카국가들이 제도 적 불확실성 측면에서 대체로 양호하다.아프리카국가 가운데 나이지리아를 제외한 모든 국가들이 양호한 수준이고 특히 리비아와 이집트는 매우 양호 하다.아제르바이잔을 제외한 나머지 중앙아시아국가와 러시아는 모두 약간 불량한 수준이다.마지막으로 환경규제 측면에서 살펴보면 중남미의 에콰도 르가 심각한 수준이며,나머지 국가는 모두 약간 불량한 정도다.대체로 아 프리카와 중앙아시아 국가들이 비교적 환경규제 측면에서 양호하며,러시아 와 중남미 국가들은 약간 불량한 수준이다.아프리카국가 가운데 튀니지와 나이지리아를 제외한 모든 국가가 양호하며,특히 차드와 리비아는 환경규제 가 거의 없다

20 이상에서 분석한 바와 같이 자원외교를 둘러싼 다양한 논의와 연구를 바탕 으로,향후 우리나라의 보다 선진화된 자원외교의 수행을 위해 본 연구는 다 음과 같은 4가지 주요 원칙을 제시하는 바이다. 원칙 1.질적 역량 강화를 통한 제 3세대 자원외교의 수행 원칙 2.전 단계에 걸친 장기적으로 상시적 성격의 자원외교 추진 원칙 3.자원외교 평가방식의 개선 원칙 4.자원외교 강화를 위한 외교적 네트워크 기반 구축 그리고 이상에서 적시한 4대 원칙 하에 아래에서 밝히고 있는 6가지 차원 에서 한국 자원외교 개선을 위한 추진전략을 제안하는 바이다. 첫째,자원외교 대상이 보다 세분화되어야 한다.국내수급 목적인지 혹은 현지판매 목적인지,그리고 국영기업이 개발과 참여의 주체가 되어야 하는지 혹은 민간기업이 개발과 참여의 주체가 되어야 하는지 등과 같은 전문화가 이뤄져야 한다.또한 전통적 에너지원과 비전통적 에너지원,개발의 주체로 참여하는지 개발의 파트너로 참여하는지,그리고 에너지 자원 자체의 수급 문제인지 혹은 에너지 자원을 둘러싼 관련 산업부문(플랜트,인프라 등)을 위 한 개발인지 등과 같은 차원에서의 세분화가 이뤄져야 할 것이다. 둘째,리스크관리의 체계화를 이룩해야 한다.리스크 관리는 상업적,정 치적,법적 리스크 차원에서 나누어 전문성을 가지고 접근해야 한다.정치적, 법적 리스크의 관리는 상대적으로 공공재(publicgoods)의 성격을 가지고 있 으며,개별 기업 차원에서 충분히 다루기 어려운 측면이 인정된다.따라서 해외자원개발 관련 정치적,법적 리스크 관리와 관련하여 상설화된 조직을 운영하는 방안도 고려할 수 있다.가칭 자원개발 리스크관리 위원회 를 구 성하여 외교 및 법 전문가들의 자문을 수시로 활용하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다. 셋째,선별화 및 집중화된 자원외교를 추진해야 한다.기존의 5대 권역

21 (중앙아시아,아프리카,동남아시아 대양주,중남미,중동)중심의 진출 전략 은 자원외교의 체계화에 기여한 바가 크다는 점이 인정된다.그러나 한국의 자본력과 기술력으로 모든 지역에 동시다발적으로 진출할 필요는 없으며,이 런 배경에서 선별적이고 집중화된 전략이 필요하다.진출 프로젝트의 수를 줄이더라도 중장기적으로 지속적으로 관리하면서 성과를 높이는 집중화된 자원외교 전략이 필요하다는 점을 강조하고자 한다.최근 자원 개발 동향이 기술적 역량 제고를 통한 비전통적 에너지자원의 개발을 강조하고 있는 상 황에서 보다 질적으로 우수한 성공사례의 도출이 필요한 상황이다. 넷째,자원외교 관련기관 간 실질적 협력체제를 구축해야 한다.현재 기 본적으로 정부 내 에너지 자원외교 관련 협의체제는 구축되어 있으나,상대 적으로 하드웨어적인 협의체제 형성보다는 실질적인 정보공유 및 공동전략 수립을 상설화시킬 수 있는 소프트웨어적인 강화가 절실한 상황이다.산업 부,외교부,국토부 등 주요 관련 정부조직 간 협의를 실질적으로 강화하여 야 할 것이다.예를 들어,업무 평가지표 상에서 관련 기관과의 협의 를 의 무화함으로써 보다 실질적인 제도적 진전을 이뤄내는 노력이 필요하다고 본 다.이러한 노력을 통해 결과적으로 개발주체(기업)및 정부 부처들 간의 의 견 및 정보공유를 실질적인 차원에서 가능하게 할 필요가 있다. 다섯째,자원외교를 위한 평가기준 및 평가기구의 재편이 필요하다.이 미 논쟁이 되고 있는 것처럼,'자주개발률'이라는 평가기준의 재점검이 필요 한 상황이다.구체적으로 국내도입 물량에 대한 '별도 지표화'의 개발이 바람 직한 대안의 하나가 될 수 있다.또한 '해외 지분참여분(equity oil/gas)'에 대한 별도 지표화 필요성도 제기되고 있다.관련하여 다양한 방식의 단기-중 기-장기의 평가지표를 개발해야 한다.자원외교의 성격상 단기성과를 가지고 충분한 평가를 내리기 어려우며,중장기적인 folow-up 체제가 절실히 요구 되는 시점에서 MOU 위주의 단기 성과뿐만 아니라 중간단계 및 중장기적 대비를 충분히 반영한 평가지표를 개발해야 할 것이다.관련기관들과의 충분 한 협의를 평가지표 하에 의무화함으로서 실질적인 '민-관 및 관-관 협조체 제'를 구축해야 한다.이를 위해 '자원외교 관련 평가 및 자문위원회'를 설립

22 및 운영할 것으로 제한하는 바이다.특히 이 점과 관련해서는 앞서 논의한 리스크관리위원회 기능과 통합적으로 운영할 수 있을 것이다. 여섯째,자원외교 관련 인력 개발의 지속적 확충을 추진해야 한다.전문 인력 개발은 '대내적 차원의 인력 개발'과 '해외 인력풀 확보'라는 두 가지 차원에서 진행되어야 한다.대내적 인력 개발의 경우 자원개발 인력 육성 관 련 융합교육 및 연구기관을 확대하고,자원외교는 기술적,경제적,외교적인 측면을 복합적으로 수행해야 하는 관계로 학제간 융합연구가 매우 필요한 분야라는 점을 분명하게 인식해야 한다.자원외교 담당자의 상시적 재교육 및 피드백 수렴을 체계화하고,정부 및 민간 부문의 자원외교 담당자들이 지 속적으로 정보를 업데이트하고 질적 역량을 강화할 수 있는 단기간의 재교 육 프로그램 도입 및 피드백 활성화가 요구된다. 해외 인력풀 확보의 경우,기본적으로 해외 자원외교는 국내 인력만 가지 고는 충분하지 않으며,지속적으로 해외 자원외교 전문가 네트워크를 확대해 나가야 한다.주요 거점 프로젝트 및 거점 공관으로 선별적인 자문관 제도의 운영을 적극적으로 고려해야 할 것이다.해외 에너지 컨설팅 및 자문기관과 국내 자원외교 자문위원회, 리스크관리 위원회 와 연계하여 본부 차원에 서 자원외교의 정보분석력을 강화하고,이를 통해 업그레이드된 자원외교의 수행을 지향해야만 한다. 이상에서 제시한 주요 원칙과 추진 전략을 바탕으로,그렇다면 이번 정부 임기 내에 특히 중점을 가지고 추진해야 할 구체적인 자원외교 정책은 무엇 이 있을까? 먼저 현 시점에서 성공적인 자원외교 정책을 위한 주요 고려 사항을 제시 하면 다음과 같다.첫째,북미국가들과 신에너지 동맹 구축의 필요성을 충분 히 인식해야 한다.우선 북미지역과 관련해서,북미 셰일가스 혁명으로 인한 북미산 가스의 아시아 시장으로의 진출 현황 및 북미 국가들의 가스 수출 전략을 면밀히 분석하고 이에 대응하는 에너지 외교 전략을 다각도로 적절 하게 수립할 필요가 있다.그 이유는 북미산 가스가 비교적 안정화되고 예측

23 가능하며 계약조건이 관대한 점을 감안할 때,한국은 정부 차원에서 북미 국 가들과의 새로운 에너지 동맹 관계 구축에 신경을 쓸 필요가 있다. 둘째,러시아와의 에너지협력이 가지는 전략적 중요성을 정확히 파악해야 한다.러시아와 에너지 협력과 관련해 현재 여러 정치 경제적 걸림돌들이 잠재적으로 산재해 있지만,러시아의 가스와 석유는 중장기적으로 상당부분 의 물량이 한국으로 들어올 수밖에 없는 한국의 운명적 수입 자원이다.또한 한국의 에너지 안보 측면에서 수입선 다변화의 측면에서도 러시아 가스는 북미산,중동산 가스의 Leverage로 언제든 전략적으로 활용할 수 있다는 사 실을 반드시 직시해야 한다.이를 위해 현재 중국과 일본 정부가 러시아 시 베리아 천연가스를 상대로 어떻게 에너지 외교를 전개하고 있는지 그 상황 을 면밀히 주시할 필요가 있다. 셋째,국내 자원외교 추진의 걸림돌을 선제적으로 해결해야 한다.현 상황 에서 우리 정부의 자원외교에서 가장 큰 걸림돌 중 하나는 부처 간 갈등과 다소 다원화되어버린 자원외교 시스템을 지적할 수 있다.빠른 시일 내에 다 원화된 체제에서 발생하는 상호 부처 간 눈치 보기,업무 중첩,오해에서 빚 어지는 불필요한 자원 소모를 줄일 수 있는,가능하다면 일원화된 체제로 통 합 개선하여 자원외교를 보다 효율적이고 집중적으로 수행하도록 자원외교 시스템을 총체적으로 재편할 필요가 있다.그러기 위해서는 적어도 자원외교 관련해서 현 정부의 공무원 순환보직 시스템을 전문화된 시스템으로 적극 개선시킬 필요가 있으며,자원외교 담당하는 인력을 국가적 차원에서 체계적 으로 양성시키고,장기적 차원에서 보다 더 큰 규모의 국가적 에너지 기업을 적극적으로 양성할 필요가 있다. 넷째,자원외교의 목표를 재설정해야 할 것이다.자원외교의 목표설정에 있 어서 자주개발률이나 자산 확보에 대한 지나친 집착을 버릴 필요가 있으며, 정부나 해당 에너지 기업의 수익성 추구에 보다 역점을 둘 필요가 있다.우 리나라 및 일본에서는 자주개발률이 자원외교의 지표로 빈번하게 채택되고 있는데,이러한 지표는 실제 수조원이 투입된 정부 재정사업의 목표나 성과

24 목표로 의미가 크지 않은 경우도 많다.에너지 외교에서 자주개발률보다 가 채매장량의 확보 혹은 자원 개발사업을 통한 재무적 수익에 그 사업 목표를 맞추는 것이 바람직하다고 본다. 다섯째,대국민 에너지외교 안보에 대한 적극적인 교육과 홍보가 요구된다. 향후에는 보다 지정학적인 접근방식과 지역별 현지사정에 대한 철저한 분석 과 업데이트된 정보 수집에 초점을 두어야하며,청와대 리더들 뿐 아니라 정 부 부처 고위급 관계자들,국회의원들,무엇보다도 언론 미디어들에 대한 에 너지 안보에 대한 보다 적극적이고 올바른 개념 주입과 함양에 대한 체계적 인 교육 프로그램 시스템 구축도 절실히 요구된다.그런 의미에서 산자부는 에너지 유관기관들과 함께 국민이나 언론,국내 에너지 이익단체들을 상대로 에너지 외교와 안보에 대한 기초적이고 체계적인 에너지 지식을 함양시키고 에너지 안보에 필요한 교육 프로그램을 하루 빨리 활성화시킬 필요가 있다. 이상과 같은 주요 고려사항을 바탕으로 다음과 같은 구체적인 4개에 걸친 자원외교 정책을 제안하고자 한다. 1.'동북아에너지다자협력'과 '한중러에너지 동맹' 동북아 에너지자원 개발협력은 시기적으로 매우 중요하고 피할 수 없는 지 역 내의 당면과제임에 틀림없다.특히 러시아 천연가스와 원유를 두고 행해 지고 있는 역내 국가들간 에너지 게임이 비록 제로섬 게임의 양상을 보이고 있지만,동북아시아 자원소비국들이 상호 협력을 해야 하는 것은 너무나도 당연한 사실이다.특히 중국 경유 혹은 북한영토 경유 러시아 가스관 사업은 한반도 통일과 더불어 피할 수 없는 지역 내 대규모 에너지 프로젝트이다. 이와 더불어 유럽이나 다른 지역에서 행해지고 있듯이 동북 3성과 러시아-한 반도를 연결하는 슈퍼그리드 구축도 절실히 필요하다.더 나아가서 향후 북 미 지역에서 몰려드는 천연가스와 러시아 가스를 동시에 컨트롤할 수 있는 가스 허브센터의 구축도 충분히 현실성 있는 프로젝트이고,싱가폴에 견줄 수 있는 국제 석유현물 시장 탄생도 동북아시아 국가들이 시급히 모색해 볼 수 있는 주요 에너지 협력 프로젝트이기도 하다

25 ( 구체적인 사업 프로젝트 및 예상 문제점에 대해서는 본문 참고) 2.북미셰일가스와 동북아 에너지 지정학 셰일가스 혁명으로 인하여,미국은 다시 일어설 수 있는 절호의 기회를 맞 이하고 있다.물론 미국 내 정치경제 문제와 상관없이 세계 글로벌 에너지시 장에서 셰일가스 혁명으로 인하여 중동 국가들과 러시아가 최대의 피해자가 되었다는 사실에 대해서는 별다른 의심의 여지가 없다.북미 세일가스 혁명 은 동북아시아 에너지 안보 차원에서 분석해보면,미국과 러시아간의 가스 전쟁이 본격적으로 시작됨을 의미하기도 한다.향후 동북아시아 국가들은 북 미 국가들과 상대로 에너지 외교에 대한 치열한 정보전이나 로비전을 지금 보다 더 활발하게 펼칠 것으로 기대한다.미국과 러시아는 다소 에너지외교 전을 펼치며 갈등관계를 형성할 수 있지만,시간이 흐름에 따라 양국은 국제 가스 시장에서 가스 수출메이저국가로서 가스가격 인상에 대해 충분한 공감 대를 조성할 수 있으며,상호 이익이 되도록 석유처럼 국제 가스 벤치마크 프라이싱 시스템도 공동으로 창설해 운영할 수 있는 가능성도 충분히 존재 한다는 점에 주목할 필요가 있다. 3.러시아 가스 파이프라인 연결 사업 남북러 PNG 사업은 지난 20년 동안 북한 에너지 부족 문제의 최적의 해 법으로 그리고 북한 내 천연가스 인프라 건설 프로젝트의 일환으로서 여러 차례 걸쳐 언급되었다.지금까지 남북러 PNG 사업은 구체적으로 진행된 바 없지만,남북 경협사업에 있어 정치 경제적 규모와 중요도 측면에서 볼 때 역대 가장 중요한 매머드 급의 프로젝트임에 분명하다.한편 남북러 PNG 사업은 러시아의 전반적인 대동북아시아 PNG 사업의 일부이기도 하다. 북한지역 내의 사업추진 방안과 관련해서는 구체적으로 현재까지 두 가지 방안이 대두되고 있다.첫째 남북러 합작기업 조인트 벤처 형식으로,북한지 역의 가스배관 건설 소유 운영을 독립적으로 담당할 남북러 프로젝트 회사 를 설립하여 북한의 일방적인 공급중단의 가능성을 최소화하겠다는 것이다. 현재 알제리-서유럽 구간 PNG 사업에서 참여국의 사업자들이 프로젝트 회 사를 설립하여,해저구간 및 통과국의 배관을 건설하고 직접 운영을 하고 있

26 다는 점에서 이러한 형식을 고려할 수 있다.또 다른 방안은 러시아가 독자 적으로 추진하는 방안인데 북한지역의 가스배관 건설 소유 운영을 러시아가 독자적으로 수행하여 남북의 국경 이전 지점에서 발생하는 정치적 이유 등 공급교란 요인의 가능성을 최소화하겠다는 것이다.그러나 이 방안은 장기적 인 한반도의 에너지 안보 측면에서 그다지 바람직한 방안은 아니다. 현 시점에서 북한을 설득할 수 있는 방법은 북한 내 러시아 천연가스 PNG 연계를 무리하게 강요하기보다 다른 방식으로 근본적 해결방안을 제시 하는 것이다.즉 북한에게 무리하게 파이프라인을 북한 영토를 관통해야 한 다고 일방적으로 압력을 넣기보다는 북한 정부로 하여금 국가의 에너지원을 석탄,수력 발전 또는 중유 등 기존의 에너지에서 천연가스로 대체하여야 한 다고 설득한 다음,우선적으로 LNG를 공급하고 비용측면에서 LNG보다 저 렴한 PNG 도입을 장기적으로 선호하게끔 북한을 설득시키는 것이다.이러 한 제안은 물론 북한 내에 천연가스 인프라 구축이 먼저 선행되어야 한다는 것과 현재 PNG 가격이 LNG 가격보다 저렴하다는 사실을 전제로 하는 정책 제안이다. 북한영토 내 천연가스 인프라 구축 프로젝트는 남북관계와 지역안보 측면 에서도 여러 중요한 의미를 갖는다.첫째 이 프로젝트는 북한 에너지 지원 문제에 관해 기존 6자회담에서 지속적으로 제기된 대북 중유 공급 제안에 대한 하나의 대안적 해결책을 제시 할 수 있다.둘째,북한 내 가스관건설과 이에 한층 더 나아간 발전소 설립제의는 궁극적으로 북한지역에 천연가스를 공급함으로써 중장기적으로 원전을 대체하여 북한의 핵개발사업에 대한 의 지를 차츰 낮추고,북한 내 에너지 부족 문제를 해결함으로써 경제를 점차적 으로 활성화시켜 북한이 현재 관여하고 있는 돈세탁,불법무기 수출,마약 사업,가짜 담배 판매 등 각종 불법사업들을 근절시키는데도 이바지할 수 있 다.셋째,남북러 가스관 연결 사업은 장기적으로 남북 경협을 도모하여 통 일 시점을 앞당길 수 있는 이점과 동시에 통일한국과 러시아와의 에너지 외 교를 더욱더 공고히 할 수 있다.넷째,남북러 가스관 건설을 포함한 각종 천연가스 프로젝트는 남북통일과 관련해서 현재 불균형적인 북-중 에너지 예 속 관계를 개선할 수 있는 좋은 처방이 될 수 있다

27 물론 이 사업은 위험성 역시 포함하고 있는데,남북한 정부는 남북 가스협 력 이외에 전반적인 동아시아의 천연가스 안보 동향을 면밀히 예의주시할 필요가 있다.특히 남북러 가스관 연결 사업은 러시아에게 있어 경제적인 메 리트가 크게 존재하지 않는다.따라서 이 사업은 러시아의 동아시아에서의 정치적 이권과 야심이 숨겨진 지정학적으로 계산된 프로젝트라는 점을 정확 하게 간파해야 한다. 4.자원외교와 ODA의 연계:아프리카 지역 전략 한국은 아프리카인들의 의식개혁을 도모할 수 있는 창조적인 ODA 개발이 필요하다.중국 ODA의 고질적인 문제점들,이를테면,민주주의와 인권 경시, 복지증진과 현지인 일자리 창출 등한시,재투자에 대한 인색,질적인 면보다 는 양적인 면을 강조하는 측면 등을 집중적으로 분석하고 이러한 요소들을 보완할 수 있는 프로그램을 하루 빨리 개발해야 한다.이러한 점에서 경제 성장 및 개발,일방적 물자 조달과는 달리,인적 자원의 양상과 계몽,효율적 정부 주도 등을 강조하는 새마을 운동은 한국의 대아프리카 ODA 정책에 시 사하는 바가 크다.또한 중국이나 다른 서방 국가들에 비해 비교적 저렴하면 서도 뛰어난 국내 의료 시설과 의료 고급 인력풀들은 분명 아프리카 현지에 서 ODA의 일환으로 에너지 외교 펼치는데 그 파급효과가 클 것으로 기대된 다. 정부 해당부처는 국내 의료 산업과 교육 산업이 ODA 외교와 효과적으로 연결되는 여러 프로그램들을 본격적으로 가동할 필요가 있고,여기에 현지에 대한 이해도가 가미한다면,한국형 ODA 프로그램은 대아프리카 ODA 역사 에서 규모는 작지만 질적으로 우수하고 현지인들을 감동 시킬 수 있는 파급 효과가 큰 프로그램으로 확실히 자리매김할 수 있을 것이다. 성공적인 대아프리카 에너지 ODA 연계 정책을 수행하기 위해서는 국내적 으로 분명 선행되어야 할 부분들이 있다.부처 간 소통과 조정 및 상호 협 력,국민적 관심,제도적인 뒷받침 없이 효율적인 ODA 정책 추진이 불가능

28 하며,나아가 에너지 외교의 성공도 기대하기 어렵다.따라서 한국 ODA 정 책의 책임성,투명성 및 효율성을 지속적으로 뒷받침해 줄 수 있는 제도와 법률이 절대적으로 필요하다.국회는 ODA 관련 법령 제정이 단순히 예산 편성차원의 문제가 아닌 국가 에너지 안보와 직접적으로 연결된다는 사실을 직시해야 할 필요가 있다.또한 한국 ODA 규모가 점차적으로 증가함에 따 라,이에 상응하는 ODA 예산 집행과정의 투명성이 보장되어야 하며,ODA 집행에 관한 국회의 감시기능도 동시에 강화해야 할 것이다

29 I. 서 론 인류역사가 전개된 이래로 천연자원은 그 시대의 지혜와 기술에 따라 이용 의 대상과 이용의 방법이 변화하였다. 산업혁명, 급속하고 지역-확장적인 성 격의 근대화, 세계적 규모의 시장 통합, 그리고 비경제적인 요인들이 무의해 진 국경의 점진적인 소멸 등과 같은 현상들이 가속화되면서, 누가 더 많은 천연자원을 보다 효율적으로 사용하는가의 문제는 개별 국가 혹은 특정 지 역의 사활적인 국가이익이 되었다. 1) 세계 도처에 산재한 자원을 누가 더 적 극적으로 개발하는지 또한 그러한 개발을 자국의 통합적인 발전 에너지로 활용하는가의 문제는 정치경제사회 전반에 걸친 국가 발전의 핵심 전제조건 이 되었기 때문이다. 주지하는바 한국의 경우처럼 천연자원환경이 매우 열악 함은 물론 지정학적으로도 외부의 에너지자원을 도입하는 데에 많은 제약이 있는 경우, 자원외교의 중요성을 아무리 강조하여도 지나침이 없을 것이다. 2) 지난 20여 년 동안 냉전 종식에 따른 글로벌화의 결과로 인해 세계 에너 지자원시장에서 시장의 원리가 더욱 적극적으로 작용하게 되었다. 즉, 수요 가 늘어나면 시장경제의 원리에 따라 가격이 올라가게 마련이며, 뿐만 아니 라 기술의 발달과 의욕적인 자원개척정신의 고취로 인해 보다 첨단화되고 경쟁지향적인 해외자원개발 시장에서의 외교전은 더욱 치열해 진 것이다. 그 런데 인류에게 에너지의 개발은 아이러니컬하게도 두 가지 양면성을 가진다. 인류를 대상으로 한 자원개발은 개발의 주체를 포함한 인간문명에 다양한 혜택을 가져다주지만, 동시에 최근의 여러 문제에서 알 수 있듯이 환경파괴 나 기후변화와 같은 탈근대적인 심각한 문제점에 봉착하게 만들기도 한다는 것이다. 3) 따라서 이처럼 복잡다난해진 해외자원개발 시장에서 한국의 국가 이익을 극대화할 수 있는 자원외교정책의 목표와 전략을 수립한다는 일은 매우 어려운 국가과제가 아닐 수 없다. 1) 이석조, 지구환경 및 자원 외교 (서울: 국민대 출판부, 2010), 10장, 12장. 2) 김연규, 지구에너지 신질서 건축과 한국의 자원외교, 하영선 편, 2020 한국외교 10대 과제 (서울: 동아시아연구원, 2013). 3) 이석조, 앞의 책, pp

30 이러한 배경에서 일반 국민들에게 자원외교의 중요성이 인식된 것은 상대 적으로 매우 최근의 일이 아닐 수 없다. 대부분의 경우 일반인들의 인식 속 에 '자원외교'는 '오일쇼크', '중동사태', '걸프전쟁' 등과 같은 중차대한 외교 문제가 비화된 경우 발생하는 시급한 국가과제로 이해되는 경향이 있었던 것이 사실이다. 4) 하지만, 해외자원개발을 포함하여 다양한 대외경제관계는 우리 정부가 추진하는 일상적인 외교관계의 핵심과제가 되었다는 자각과 함 께, 특히 지난 이명박 정부 시절 강조되었던 '실용외교'의 가치와 관련한 '자 원외교'의 과감한 추진은 다양한 계기를 통해 자원외교의 '일상적인 중요성' 을 알리는 결정적인 경험이 되었던 것이다. 그런데 돌이켜 보면, 우리가 경험한 자원외교 중요성의 인식 과정은 다소 비정상적인 경우였다고 해도 과언은 아닐 것이다. 5) 집권세력에 의해 자원외 교의 중요성이 강조된 점 자체는 충분히 이해할 수 있으나, 그 추진과정에서 외교관행에 맞지 않는 정책추진, 투명성과 효율성이 결핍된 외교자원의 투 입, 국민적 공감대의 부족, 그리고 성과 중심적인 자원외교의 목표 설정 등 은 어떤 이유에서건 비판을 면하기 어려워 보인다. 6) 한 마디로 결과 중심적 이고 성과 지향적인 자원외교의 추진은 결과적으로 일반 국민들에게 자원외 교의 중요성을 왜곡시켰고, 또한 자원외교를 둘러싼 다양한 법적 제도적 장 치들의 발달을 저해시키는 요인으로 작용하였기 때문이다. 이러한 배경에서 본 연구는 자원외교를 둘러싼 종합적인 연구 작업을 통해 한국 자원외교의 새로운 목표와 추진원칙을 정립하고, 나아가 이번 정부에서 중점적으로 추진해야 할 몇 가지 구체적인 자원외교정책을 제안하고자 한다. 한국 자원외교 현실에 대한 연구는 매우 포괄적인 문제의식과 연구범위를 4) 인남식, 아랍 정세변화와 에너지 자원 외교, 국회입법조사처 자원외교 워크샵 ( ). 5) 참고로 해외자원개발정책이 국경 바깥에 존재하는 자원을 직접 개발하거나, 안정적으로 도입하거 나, 혹은 유사시 자국에 피해를 최소화하는 수준으로 예방하기 위한 정책개발 및 추진을 의미한다 면, '자원외교'는 이러한 정책들이 원활하게 추진될 수 있도록 1) 외교환경을 조성하고, 2) 관련 외 교관계 네트워크를 개발 및 활용하며, 3) 대내적으로도 거버넌스적인 시스템을 갖추기 위한 노력 을 의미한다. 6) 윤영미, 21세기 세계정치와 상생의 외교전략 (서울: 두남, 2010), 6장

31 요구하는 바, 특정 연구과제의 추진을 통해 모든 해답을 구하는 것은 불가능 할 것으로 판단된다. 다만 본 연구에서는 크게 네 가지 관점에 연구의 중요 성을 둠으로써 다른 연구와의 차별성을 시도하고자 한다. 첫째, 본 연구는 다른 국가의 자원외교 개발현황을 비교 분석하여 한국적 시사점을 발굴하는 특성을 가진다. 이러한 연구는 과거에도 있었으나 본 연 구는 특히 경제개발 환경이 상이한 복수의 지역을 동시에 비교하여, 관련한 한국적 함의를 종합적으로 도출하는 특성을 보이게 될 것이다. 둘째, 본 연구는 향후 주요 자원외교 목표 국가 혹은 지역(target state or target region)들을 대상으로 한 '리스크분석'을 종합적으로 포함하고 있다. 실제 자원외교에서 대상 국가에 대한 리스크분석의 중요성은 빈번히 강조되 고 있지만, 현실적으로 정치, 경제, 법제도적 관점에서의 종합적인 리스크 분 석은 잘 이뤄지지 않고 있다. 비록 본 연구과제가 제안하는 리스크 분석 역 시 일정한 한계를 지닐 수 있지만, 한국적 관점에서 여러 지역에 대한 다양 한 분석기준에서의 리스크를 동시에 진행함으로써 자원외교 정교화를 위한 의미 있는 조언을 제시하고자 한다. 셋째, 소위 '한국형 자원외교 모델'을 위한 기준과 원칙을 제시하고자 한다. 한국사회의 특성, 지난 정부 자원외교의 공과, 세계자원개발시장 현황 등의 요인들을 종합적으로 고려하여, 향후 바람직한 자원외교의 방향성 정립과 추 진원칙을 제시하게 될 것이다. 마지막으로, 이상과 같은 연구들을 바탕으로 향후 5년 이내 우리 정부가 고려 혹은 추진해야 할 핵심 자원외교 정책들을 둘러싼 정책제안을 제시하 게 될 것이다. 세계에 산재한 자원을 모두 자원개발의 목표로 설정할 수도 없는 노릇이고, 또 동시에 자원외교 역시 외교행위의 연장선이라는 관점에서 특정 정치적 리더십이 존재하는 조건 하에서 자원외교의 '집중과 선택'은 불 가피한 현실이다. 이러한 점을 고려하여, 이번 정부에서 만약 우선적으로 고 려해야 할 자원외교정책이 있다면 무엇인지 또한 관련한 주요 고려사항 및

32 정책추진 방안은 무엇인지 분석하고자 한다. 본 연구가 가지는 이상과 같은 특징을 바탕으로 연구 내용 전체의 개념도 를 그림으로 표현하면 아래와 같다. 핵심 자원외교 전략 한국형 자원외교 4대 추진원칙 5대 추진전략 주요국 자원외교 거버넌스연구 미국, 중국, 일본 자원외교 목표국가 리스크분석 6대권역 정치 경제 법제도 <그림 1-1> 글로벌 자원개발현황과 한국 자원외교의 추진 본 연구보고서의 구성은 다음과 같다. 우선 한국의 국가이익적 관점에서 자원외교의 중요성이 가지는 의미 또한 자원외교가 다른 보편적인 외교행위 와의 차이점, 그리고 한국 자원외교의 특징 등에 대해서 살펴보고자 한다. 다음으로는 미국, 중국, 일본의 자원외교의 내적 거버넌스의 특징을 종합적 으로 비교 및 분석하여 그 결과를 한국적 시사점과 함께 도출하겠다. 이어서 지난 정부에서 살펴볼 수 있는 자원외교의 공과에 대한 분석을 진행하고 또 한 자원외교 목표 지역을 5개 권역으로 나눠서 다양한 리스크분석에 대한 연구를 진행하게 될 것이다. 이상의 연구들을 토대로 소위 '한국형 자원외교 모델'을 목표 및 주요 원칙의 관점에서 제안하고자 한다. 마지막으로는 이번 정부에서 선택적으로 추진할 수 있는 구체적인 자원외교정책을 '에너지 다자 협력', '한러 에너지 협력', '동북아 에너지안보' 등의 관점에서 상세히 살펴보 겠다

33 Ⅱ. 한국의 국가이익과 자원외교 1.국가이익과 자원외교 가.국가이익과 경제성장 모든 인간에게는 사적 차원에서의 개인적 이익(individualinterest)이 있듯 이,국가에게는 국가이익(nationalinterest)이 존재한다.개인의 경우와 마찬 가지로,개별 국가가 처한 정치,경제,사회적 환경의 차이와 역사,문화적 경험의 차이에 따라 국가이익을 정의하는 방식도 매우 차별적이다. 한국의 국가이익을 설정하는 가장 보편적이고 효과적인 방법의 하나는 지 역적 구분을 토대로 한반도적 범주,동북아 지역적 범주,그리고 글로벌 차 원의 범주에 따라 우리의 국가이익을 나눠서 생각해 보는 것이다. 7) 본 연구 의 주제와 관련하여,이렇게 3가지 차원에서 복합성을 가지는 한국의 국가이 익은 몇 가지 중요한 특징을 보이고 있다.무엇보다도 우리나라가 추구하는 다양한 가치들은 지속적인 경제성장을 핵심 전제조건으로 삼고 있다는 점이 다.물론 지속적인 경제성장과 국가이익 사이의 상호의존성은 전 세계 모든 국가에서 발견되는 보편적인 특징일 수 있지만,1948년 이후 한국의 현대사 가 보여준 매우 독특한 경험은 국가이익과 경제성장 사이의 연결성을 더욱 분명하게 강조하고 있다. 대표적으로 한국은 현대 주권확립 경제성장 정치적 민주화 세계 적 위상 제고 라는 일련의 핵심 국가이익을 단계적으로 성취해온 세계사에서 유래를 찾기 어려운 경험을 가지고 있다.특히 한국형 민주주의 출현은 과거 다른 저개발국가에서는 발견하기 어려운 매우 독특한 유형의 연성 권위주 의 (대표적인 예.박정희 리더십)를 토대로 하고 있다는 점을 지적할 수 있 7) 구영록, 대외정치의 핵심 개념으로서의 국가이익, 한국과 국제정치, 통권 19호 (서울: 경남 대 극동문제연구소, 1994)

34 다.또한 정치적 민주화를 이룩한 대다수의 서구 국가들의 다음 국가이익이 국제사회에서의 정치적 영향력 제고였는데,한국의 경우 공교롭게도 탈냉전 기와 함께 그러한 단계로 진입하는 과정에서 한국형 세계화, IMF 위기, 중국의 부상에의 편입 등 경제적 이해관계와 매우 밀접하게 연관되어 있는 경험들을 거치게 된다. 결국 지속가능한 성장의 중요성, 성장과 분배의 가치가 동시에 중요시되 는 독특한 개념의 경제민주화 등과 같은 국민적 관심은 한 마디로 향후 우 리 사회가 더욱 심화된 민주주의를 이룩하고,보다 전문화되고 다양화된 사 회적 다원주의를 실현하더라도,지속적인 경제성장의 중요성을 극명하게 보 여주고 있는 셈이다.본 연구 주제의 문제의식과 관련하여,주지하는바 한국 적 환경에서 경제성장은 안정적이고 지속적인 자원의 수급을 가장 핵심적인 전제조건으로 삼고 있다고 해도 과언은 아니다. 나.한국의 국가이익과 자원외교 앞서 언급한 바와 같이 한국의 국가이익을 한반도적 범주,동북아적 범주, 글로벌 범주로 나눠서 생각해 보자. (1)한반도적 국가이익과 자원외교 북한을 상대로 한 무력통일의 가능성이 현실적으로 불가능한 상황에서 또 한 북한국과 중국 사이의 상호의존성을 고려할 때 북한의 붕괴 또한 현실적 으로 기대하기 어려운 상황에서,한반도의 평화를 도출하고 장기적으로 통일 을 유도할 수 있는 유일한 대안은 북한을 상대로 적극적인 관여정책 (Engagementpolicy)을 전개하는 것이다.그런데 이 과정에서 관여정책의 핵 심은 남북한 사이의 경제교류해도 과언은 아닐 것이다.그런데 대북한 관여 정책(혹은 유화정책)을 둘러싼 우리 사회 내부의 가장 핵심적인 논쟁은 바로 남북경제교류의 결과가 북한의 변화 로 이어지느냐 혹은 북한 정권의 연장 으로 이어지느냐의 문제이다. 8)

35 현 시점에서 각자의 세계관,신념,그리고 비전을 가지고 대북 유화정책의 결과가 두 가지 결론 중에서 어느 방향으로 연결될 것인가를 설명하고 있긴 하지만,현실적으로 그 어느 누구도 객관적으로 또한 과학적으로 미래의 방 향성을 확신할 수는 없다.대체로 우리 국민은 대북한 교류사업과 경협이 우 리의 정교한 전략적 노력으로 인해,북한 정권의 생명을 연장시켜주는 결과 로 이어지기 보다는,북한 주민의 생각을 변화시키고 나아가 북한 정권의 전 반적인 변화 및 적극적인 개혁개방으로 이어지기를 희망하고 있는 실정이다. 이러한 우리의 희망이 실현되기 위한 실천 가능한 대북전략을 수립하기 위 해서 가장 중요한 전제조건은 우리가 북한을 압도하는 경제적 능력을 확보 하는 일이다.물론 경제력 압도라는 변수 외에도 성공적인 리더십,우리 사 회의 민주주의 운영방식,주변 정세 등도 중요하지만,중국의 지속적인 성장 가능성이나 북한의 국가 거버넌스에서 차지하는 경제부분의 역할 등을 고려 할 때,북한을 가장 확실하게 컨트롤 할 수 있는 수단은 경제적 영향력이라 고 볼 수 있다.그런데 알려진 바에 의하면 현재 북한은 약 7조 억 불(추정 치)의 천연자원을 확보하고 있는 것으로 알려져 있다. 9) 최근 북중 경제관계 현황에서 보듯이,북한 정권이 천연자원이라는 성장 동력을 국가 차원에서 체계적인 경제성장으로 전환시키지 못하는 한 남북통 일의 가능성보다 북중 경제통합의 가능성은 더욱 커질 수밖에 없을 것이다. 따라서 차제에 북한 자원을 대북한 관여정책의 핵심 대상으로 설정하고 관 련 연구 및 정책개발에 관심을 가질 필요가 있다.그러기 위해서는 한국 스 스로 보편적인 차원에서 자원외교의 내적 역량을 강화하고,동북아 에너지공 동체 논의 등 한반도를 둘러싼 이 지역 에너지 논의의 핵심 담론을 선점하 여,가까운 장래에 북한 자원을 대북한 유화정책의 핵심 수단으로 활용할 필 8) 박인휘, 미국 대외정책에서의 체제전환정책과 한국적 함의," 국제문제연구, 12권 2호 (서울: 국가안보전략연구소, 2012). 9) 북한 자원에 대한 분석은 현재 생산량 및 추정매장량을 중심으로 한 사실(fact) 중심의 차원에서 이뤄지고 있지만, 자원개발의 경우 대부분 전략적 차원의 고려가 함께 이뤄져야 함은 물론 특히 남북관계라는 특수관계까지 고려한 분석은 전무한 상태이다. 그나마 '남북교류협력지원협회'를 중 심으로 북한 지하자원에 대한 관심 및 초보적인 연구가 계속 진행 중에 있다

36 요가 있는 것으로 판단된다.우리 국가이익을 남북관계 차원에서 분석해 보 면 바로 이러한 연유에서 자원외교의 중요성을 발견할 수 있다. (2)동북아적 국가이익과 자원외교 글로벌 공동체는 대략 12개 내외의 지역단위로 나눠진다.그 중에 하나가 동아시아(EastAsia)이고,동아시아는 다시 동북아시아와 동남아시아로 나눠 진다.그런데 동북아의 가장 대표적인 문제점은 경제사회 영역에서의 상호의 존이 정치군사 영역으로 전환되지 않는 데에 있다.주요 정치 지도자들은 이 러한 현상을 다양한 이름으로 표현하면서 각자 동북아 지역정책을 개발해 왔는데,특히 박근혜 대통령은 동북아 국가들 간 경제관계 심화가 정치군사 적 신뢰로 이어지지 않는 현상을 '아시아 패러독스'라고 일컫고 있다. 우리가 동북아 질서의 이중성을 무엇이라고 표현하든,동북아 역내의 평화 와 공존의 문화가 생겨나기 위해서는 현재와 같은 불안정성이 해소되는 중 요한 계기가 필요하다.그런데 아시아의 패러독스가 유지되는,즉 정치군사 적으로는 불신이 팽배하면서도 한 중 일을 핵심으로 하는 동북아 국가들 이 경제적으로 의존성이 매우 높은 배경에는 이들 국가들이 다른 어느 지역 의 국가들보다도 경제성장에 대한 관심과 욕구가 크기 때문이라 하겠다.한, 중,일은 다양하면서도 매우 독특한 경제성장 경로를 경험하면서 오늘에까지 이르렀는데,이들 국가 모두 경제성장을 국가의 최우선 과제로 설정해 왔다 는 공통점을 들 수 있다. 또한 이들 국가들은 에너지 공급에 있어서 높은 대외 의존성을 보인다는 차원에서 공통점을 가지고 있다.따라서 경제영역과 정치영역 사이의 괴리감 에 대한 문제점이 강조되는 현 시점에서 두 영역 사이에 긍정적인 상호작용 을 발굴할 필요가 있는데,동북아 역내 에너지 다자레짐은 이와 관련하여 의 미 있는 대안의 하나로 거론되고 있다. 현재와 같은 자원경쟁의 가속화는 역내 갈등의 '횡적 확산'으로 이어질 수

37 있다.이런 배경에서 지역적 차원의 에너지 안보를 위한 다자협력의 틀을 마 련하는 일은 한국의 동북아 지역 차원의 국가이익에 매우 중요한 의미를 가 진다.글로벌 차원의 자원경쟁이 심화되면 될수록 동북아는 그 피해에 가장 적극적으로 노출될 수밖에 없다.더욱이 글로벌 자원경쟁에 더하여 동북아 역내 국가들간 자원 갈등을 겪게 된다면,그 결과는 이들 3국의 경제적 피해 와 동북아 모순의 심화로 이어지게 될 것이다. 10) 따라서 한국의 국가이익과 자원외교라는 관점에서,동북아적 국가 정체성을 어느 국가보다도 많이 가지 고 있는 한국은 글로벌 자원경쟁을 적극적으로 헤쳐 나가는 방안으로 또한 동시에 동북아 국가들 간에 다자주의적 평화와 공존의 문화가 정착되는 방 안으로써 동북아 다자안보레짐을 적극 생각해 볼 수 있을 것이다. (3)글로벌 차원의 국가이익과 자원외교 한국의 국가이익을 글로벌 차원에서 접근해 보면,한국의 국가이익이 탈한 반도 및 탈동북아적인 차원에서 적극적으로 실현되기 위해서는 글로벌 무대 의 중심 지역과 단절되지 않는 '연결의 항상성'이 보장되어야 한다.앞서 잠 시 언급한 바와 같이 한국은 세계에서 유래를 찾아보기 어려울 정도로 '동북 아 국가'로서의 정체성이 강한 나라이다.본 연구과제의 문제의식에서 생각 해 보자면,동북아 지역에서 외교관계가 매몰되면 될수록 우리의 국가이익은 침해될 수밖에 없다는 논리인데,여기에 가장 중요한 문제가 바로 '자원외교' 이다. 즉,지정학적으로 동북아 국가로서 우리에게 불리한 구조가 가장 적극적으 로 반영되는 분야가 바로 에너지원 확보와 관련한 사안이기 때문이다.자원 외교는 한국이 동북아에 함몰되지 않고 세계로 뻗어나갈 수 있는 가장 적극 적인 외교전략의 하나이다.자원경쟁의 가속화와 해외자원개발의 어려움(복 합성)이 증대되면 될수록 세계경제 중심과의 연결성을 확보하고 있어야 할 10) 칼더에 의하면, 동아시아 지역은 경제발전의 원동력인 에너지를 확보하기 위한 개별적 노력이 안 정적 에너지 확보를 위한 군비 확대로 연계되는 치명적 삼각딜레마(deadly triangle) 에 빠질 것을 우려한 바 있다. Kent E. Calder, Asia's Deadly Triangle: How Arms, Energy and Growth threatens to destabilized Asia Pacific (London: Nicholas Brealey Publishing Co., 1996). p

38 것이다. 한 번 더 생각해보면 자원경쟁은 많은 경우 '자원경쟁'이라는 단일 현상으 로 존재하지 않는다.자원경쟁은 대규모 자본의 소요,과학기술력,관련 산업 들을 포함하는 자원산업 클러스터,선진 자원개발 강국과의 연대 등 많은 이 슈들과 연결되어 있다.따라서 한국의 국가이익을 적극적으로 실현한다는 차 원에서 글로벌 무대를 향한 적극적이고 효과적인 자원외교의 전략을 모색해 야 할 시점이다. 2.글로벌자원개발 현황 가.글로벌자원개발 현황 시장경제 하에서는 언제나 매우 단순한 논리에 직면하게 된다.공급이 부 족하면 가격은 올라간다는 점이다.그런데 흥미롭게도 에너지자원의 경우 시 장경제원리의 적용을 받는 듯하지만,가령 원유의 경우 단순한 상품이 아니 고 전략적 상품이기 때문에 시장경제원리의 적용을 받지 않는 측면도 많다. 언제나 제한적인 글로벌 석유 공급에 직면하면서,최근에는 동시에 중국,인 도 등 신흥공업국들의 산업개발에 따라 석유수요는 증대되고 있고,산유국 정세의 불안 등에 따르는 가격 불안정성은 더욱 증가될 추세이다. 유가 상승에 비례해서 산유국의 영향력은 강해질 수밖에 없다.국제석유 메이저 자본을 모두 합쳐도 세계 전체 석유매장량의 10%를 조금 상회하는 수준이다.그에 비해 산유국의 국영석유회사가 보유한 매장량은 70%를 넘고 있다.이러한 이유로 향후 자원이 고갈될 상황에 대비해서 자원민족주의가 기승을 부릴 수밖에 없는 상황인 것이다. 이러한 상황에서 세계자원시장 환경을 한 마디로 표현하면 '가변성의 극대 화'라고 말할 수 있다.세계자원시장의 문제점을 전반적으로 지적해 보면,문

39 제는 세계자원시장의 가변성 증대는 국가들간 분쟁사태로까지 이어져 세계 정치경제 질서의 불안정성을 야기한다는 데에 그 심각성이 있다.실제로 지 난 60년간 국가 간 분쟁의 40%는 자원 관련 분쟁이었다. 11) 세계자원시장의 가변성을 증대시키는 대표적인 요인으로는,우선 전 세계적으로 자원의 금융 자산화 및 상품화 현상을 지적할 수 있는데,이러한 현상은 자원의 가격 변 동성 증가를 부추기는 핵심 요인의 하나로 볼 수 있다.이어서 중국,인도와 같은 신흥공업국들의 빠른 자원 소비 증가를 거론해 볼 수 있다.이들 국가 들의 급속한 자원소비는 다른 국가와의 다른 외교 영역에서의 외교마찰을 동반하는 경우가 많다는 차원에서 문제의 심각성이 더욱 크다고 할 수 있다. 한편,자원보유국의 입장에서도 단순한 자원수출에 의존하는 국내산업구조 는 대내적으로 빈부격차를 심화시킨다는 차원에서 세계정치경제의 불안정성 을 부추기는 요인으로 지목해 볼 수 있다.특히 동남아시아,중앙아시아 등 지에서 자원민족주의가 더욱 심화될 것으로 예상되는 까닭에,향후에도 세계 자원시장의 가변성은 더욱 커질 것으로 전망된다.자원은 세계경제질서 전반 에도 많은 영향을 미치고 있는데,예를 들어 WTO에서는 자원 관련 WTO체 제 하의 관세구조를 개선한 관계로 자원경쟁 현상이 보편적인 무역관계에서 미치는 영향을 더욱 증대되었다고 볼 수 있다. 이상과 같은 거시적인 흐름 속에서 글로벌자원개발 현황과 관련한 주요 특 징을 간략하게 소개하면 다음과 같다. (1)주요 에너지원 가격의 지속적인 상승 우선 가장 특징적으로 에너지 가격의 지속적인 상승을 지적할 수 있다.지 난 90년대 초 30~40불까지 급락했던 석유/가스 가격은 이후 지속적으로 상 승 국면을 보여 왔다. 12) 중장기적으로 고가격이 유지될 것이라는 전망이 지 11) 이러한 측면에 주목한 클레어는 향후 국제사회에서 발생할 분쟁은 특정자원의 지배에 대한 투쟁, 국경지대나 배타적 경제수역(EEZ)에 관한 영토분쟁, 중요 수송로 확보를 위한 해군경쟁, 혹은 중 요 자원매장지역에서의 세력다툼 등의 형태, 즉 자원전쟁(resource wars) 라고 지적했다. Michael T. Klare, Resource Wars: The New Landscape of Global Conflict (New York: Henry Holt & Co., 2001). 12) BP, BP Statistical Review of World Energy

40 배적인 가운데 가격의 상승은 에너지 자원에 대한 경쟁의 심화로 이어질 수 밖에 없다.물론 견해에 따라 어차피 자원 빈국의 한국과 같은 나라의 입장 에서는 자원을 돈으로 사와야 한다는 관점에서,문제의 핵심은 에너지 가격 의 높고 낮음 자체에 있지 않고,보다 중요한 문제는 한국 경제가 그러한 구 매력을 확보하느냐 못하느냐에 있다는 목소리 또한 존재하고 있다. 하지만 본질적으로 자원빈국이 에너지자원을 확보하는 문제,국가 차원에 서 충분한 경제력의 확보,에너지 수급의 안정을 위한 적극적인 자원외교의 전개 등의 사안들은 일련의 연결구조 안에서 존재하기 때문에,어느 하나를 선택하거나 혹은 특정 전략에 더 우선순위를 두고의 문제가 아니라고 판단 된다.따라서 에너지 가격 상승의 문제 그 자체로 한국 경제는 충분히 심각 한 위협을 받을 개연성이 존재한다고 볼 수 있다. (2)비전통적 에너지자원의 개발 활성화 퇴적암의 일종인 셰일층에 매장된 오일을 일컫는 '셰일오일'로 대표되는 비 전통적 에너지자원의 개발의 활성화는 글로벌자원개발 환경에 중요한 변수 가 되었다. 13) 셰일오일 매장량 및 생산가능한 규모에 대한 상대적으로 정확 한 추정치가 최근 연구에서 나타났다.현 시점에서의 추산량에 의하면 전 세 계적으로 약 3,450억 배럴 정도 채굴 가능한 것으로 추정되는데,이는 세계 하루 원유 소비량이 9000만 배럴임을 감안할 때,전 세계가 셰일오일에 의존 해서만 대략 10년 이상 경제활동이 가능한 규모인 셈이다. 셰일오일이 가장 많이 매장된 나라는 러시아(750억 배럴),미국(580억 배럴) 등의 순위였다.한편 향후 채굴 가능한 셰일가스 매장량 추정치도 조사되었 는데,세계 총 매장량 추정치는 7299조 입방피트이고,중국이 가장 많은 1115조 입방피트,아르헨티나가 802조 입방피트,알제리가 707조 입방피트 등이라고 한다. 13) 조용권, 새로운 석유자원이 가져올 변화, CEO Information, 제900호 (삼성경제연구소, 2013); Amy Myers Jaffe and Edward L. Morse, "Liquefied Natural Profits: The United States and the Remaking of the Global Energy Economy," Foreign Affairs (2013)

41 그런데 문제는 현재는 미국과 캐나다만이 기술력에서 앞선 관계로,상업적 인 가치가 있는 셰일오일과 가스를 생산하고 있다.하지만 앞으로는 다른 국 가들도 채굴에 본격적으로 나설 전망이기 때문에,소위 비전통적인 에너지자 원 개발을 둘러싼 국가들간 경쟁이 본격화될 것으로 전망된다.이러한 글로 벌 자원개발 현황이 우리에게 미치는 영향은 크다.특히 셰일오일의 생산 확 대가 그 자체의 경쟁은 물론 원유 가격에 미치는 영향이 어떠할 것인가에 대한 논쟁도 다양하게 전개되고 있는 상황이다. (3)새로운 고난이도 개발지역의 확대 글로벌 자원개발 현황에서 발견되는 또 하나의 중요한 특징은 소위 '고난 이도 개발지역'이 점차 확대된다는 점이다. 14) 고난이도 개발의 유형은 심해, 오지,북극해 등과 같이 대부분의 경우 자연환경에서 비롯되는 경우가 많은 데,이를 극복하기 위한 다양한 기술 개발이 요구되는 상황이다.물론 이들 기술개발이 생산성을 상회하는 수준이라면 고난이도 개발지역의 확대가 매 우 제한적인 회사들에게만 관심이 될 수 있겠지만,기술이라는 관점의 특성 상 어차피 생산성은 높아지게 마련이기 때문에,우리의 입장에서도 고난이 개발에 적극 참여하게 되는 상황은 불가피해 보인다. 고난이도 개발지역으로의 자원개발 참여는 많은 경우 다양한 문제점들을 함께 직면하게 되는 경우가 많은데,이는 환경문제,관련 산업의 지원 등의 문제들을 함께 고민하고 해결해야 한다는 점을 의미한다.따라서 기술적으로 점점 어려운 자원개발의 확대는 자원개발 주체 국가의 입장에서 기본적으로 포괄적이고 선진화된 자원개발 거버넌스 시스템을 갖추어야 한다는 점을 기 본적으로 강조하고 있는 상황이다. (4)주요 자원부국의 리스크 증대 14) 이대식, 북극개발의 기회와 대응, CEO Information 제892호 (삼성경제연구소, 2013), pp., 9~

42 전통적으로 자원부국은 대내 정치적으로 불안정성이 큰 지역인 경우가 많 아서 자원개발에 따른 리스크가 크다.중동,중앙아시아,아프리카,남미 등 의 사례에서 보는 바와 같이 과거 냉전기는 물론 탈냉전기에도 정치적 리스 크는 매우 다양한 내용과 차원에서 존재하고 있다. 결국 자원개발 목표 국가(targetstate)에 대한 리스크 분석의 중요성을 강 조하고 있는데,시기적으로 다양한 정치변동 요인을 안고 있는 지역을 상대 로 정확한 자원개발 리스크 분석을 실시하는 일은 결코 쉽지 않은 작업이다. 뿐만 아니라 앞으로는 과거 정치적 리스크 분석으로 일관됐던 관행에서 벗 어나,정치,경제,법제도 등과 같이 세분화된 영역별로 나눠서 해당 국가 및 지역에 대한 리스크분석이 진행되어야 한다고 본다. 본 연구가 후술하겠지만,한국적 맥락에서는 중동,아프리카,중앙아시아, 남미,동남아 등의 관점에서 지역을 유형화하고,이러한 전제 하에서 정책 영역 유형별로 상시적인 리스크분석 시스템이 구비되어야 할 것으로 판단된 다. (5)세계적 규모의 자원확보경쟁 심화 결과적으로 자원확보경쟁은 세계적 규모로 모든 참여자들간의 복합적인 대 결구도로 심화되었다.과거처럼 우리와 경제 규모가 비슷한 국가들과의 경쟁 이거나 혹은 우리와 지리적으로 인접한 국가들과의 경쟁이라는 방식이 아니 라,자원확보경쟁의 범위(scope)와 차원(dimension)이 그야말로 세계적 규모 가 되었다. 세계적 규모로 확장된 자원확보경쟁은 '에너지 종별','목표 국가별','자원 경쟁에 참여하는 산업별',그리고 '자원경쟁 주체 국가의 특성별'등의 관점 들이 서로 복합적으로 작용하고 있다.따라서 복합적인 자원확보경쟁의 심화 에 대한 보다 정교한 자원외교 전략 수립이 요구되는 시점이다

43 Ⅲ.주요 국가의 자원개발정책과 자원외교 주요국 정부들은 자국이 직면한 국내외적 상황에 대한 종합적 고려를 바탕 으로 다양한 정책 목표들을 조합하여 자원정책을 수립하는 경향이 있다.개 별 국가들이 각자의 에너지 수급 상황과 국제 환경의 변화 등에 따라 차별 적인 자원정책을 실행하고 있으나,대체로 아래와 같은 사항들이 자원정책의 일반적 목표로 설정되고 있다:(1)공급의 예측 가능성과 합리적 가격 확보; (2)수송과정에서 발생할 수 있는 위협으로부터 보호;(3)공급원의 다양화; (4)자원 개발의 촉진;(5)환경오염의 감소 및 예방이다.자원외교란 위에서 언급한 자원정책의 기본 틀에 근거하여 자원에 대한 접근성과 에너지 안보 를 향상시키기 위한 외교 행위 라고 정의할 수 있다. 15) 이러한 점을 고려하 여 다음에서는 미국,중국,일본 등 주요국의 자원외교의 현황과 특징을 중 점적으로 검토한다. 1.미국의 자원외교 가.자원외교의 목표 미국은 전통적으로 에너지 정책 및 자원외교를 실행하는 데 있어서 (1)공 급의 안정성 확보,(2)경제성장을 저해하지 않는 수준의 에너지 가격 유지, (3) 환경 보호라는 세 가지 목표를 설정하고 있다.또한 이러한 정책 목표 실현하는 데 활용할 수 있는 수단으로 (1)에너지 효율 증대를 통한 소비 감 축,(2)석유 등 전통 에너지원의 국내 생산,(3)재생 에너지와 같은 새로운 에너지 개발에 초점을 맞추고 있다(CRS2013). 오바마 대통령의 에너지 정책의 기조는 비교적 잘 유지되고 있다.오바마 대통령이 2011년 의회에서 행한 연설에서 혁신 및 고용 창출과 관련하여 15) 구체적으로 주요 국가들은 자원외교를 시행하는 데 있어서 (1) 자원의 안정적 공급, (2) 수용 가 능한(acceptable) 가격의 유지, (3) 자원을 자국이 원하는 지점으로 이동시킬 수 있는 능력을 중점 적으로 고려하고 있다

44 지금 이 시점은 현 세대에게 있어 연구와 교육에 대한 대대적인 투자가 신 성장 산업과 수백만에 달하는 신규 고용의 창출로 이어질 대대적인 혁신의 물꼬를 틀었던 스푸트니크적 순간입니다. 오바마 정부는 이처럼 미국의 전통적 에너지 정책 및 자원외교의 기조를 유지하는 가운데 석유 및 가스 등 화석 연료의 국내 생산 확대와 재생 에너 지의 개발에 정책적 우선순위를 두고 있다.오바마 대통령의 이러한 구상은 당선자 시절인 2008년 11월의 연설에서 잘 나타난다.오바마 대통령은 미국 의 에너지 태세(energy posture)를 경제적,전략적,환경적 취약성의 근원으 로 정의하면서 미국의 에너지 안보를 증진하기 위한 최선의 노력을 경주할 것이라는 대통령 선거전 당시의 공약을 재확인한 바 있다(Burke2008).오바 마 대통령은 또한 2012년 의회 연설에서 에너지 효율과 재생 에너지 개발에 역점을 두는 정책을 지속할 것임을 다시 한 번 확인하였다. 연방 정부의 투 자로 인해 재생 에너지 사용이 거의 2배 증가하였을 뿐 아니라 수많은 일자 리가 창출되었습니다. 16) 나.오바마 행정부의 자원외교 전략 한편 오바마 대통령 당선자는 미국 자원 전략의 핵심은 기후 변화와 관련 된 위험을 근절하고 지정학적 에너지 공급 취약성으로부터 탈피하는 데 있 다고 역설하였다.또한 미국 정부의 자원외교는 석유 등 화석연료에 대한 의 존도를 줄이는 한편 최근 개발 및 생산이 확대되고 있는 세일 가스의 전략 적으로 활용하는 방안에 초점이 맞추어지고 있다.구체적으로 오바마의 비전 은 (1)대체 및 재생 에너지 관련 연구,최종용도(end-use)기술,기술의 확산 과 상업화를 촉진하는 혁신,(2)경제 회복을 주요 수단으로서 녹색 일자 리 (green jobs)를 양산하는 하는 동시에 에너지와 환경의 양면적 도전을 극 복하기 위한 고용 창출,(3)기후 변화 협약을 성취하기 위한 국제협력,(4) 민간 부문,정부 기관,국회 사이의 파트너십 등 네 가지 분야로 압축된다. 17) 16) 물론 오바마 행정부의 에너지 정책에 대한 비판이 없는 것은 아니다. 공화당은 시장에 대한 직접 적 개입을 최소화하고 주로 기초 연구개발에 정부는 역량을 집중해야 한다는 입장이다(CRS 2013)

45 자원외교와 관련하여 미국 내에서 진행되고 있는 쟁점은 석유에 대한 전략 적 접근이다.석유 시장이 불안정이 심화되고 있는 상황에 대하여 근본적으 로 새로운 시각에서 접근할 필요가 있다는 것이다.즉 유가의 불안정에 대하 여 국내 생산을 확대하거나 에너지 효율성을 향상시켜 소비를 절감하는 기 존의 방식은 전술적 접근에 불과하다는 것이다.석유 수입국들이 소비를 감 축하거나 국내 생산을 확대하더라도 세계 석유 생산의 79%를 점유하고 있는 OPEC이 생산을 감축할 경우,정책적 효과는 지극히 제한적일 수밖에 없기 때문이다.이러한 전통적 접근의 한계는 영국의 사례에서 잘 드러난다.영국 은 석유를 자체 생산하고 있기 때문에 공급 자체에는 문제가 없으나 유가가 급등하자 국내 운송업자들의 시위가 연이어 발생하는 등 정치적ㆍ경제적 불 안에 직면했던 것이 이러한 문제를 근본적으로 개선하기 위해 두 가지 차원 의 접근이 필요하다고 본다. 첫째,OPEC 중심의 석유 카르텔 구조를 개혁하여 이들의 영향력을 약화하 는 것이 매우 중요하다.OPEC의 카르텔은 석유의 생산과 공급을 통제함으 로써 국제 석유시장,더 나아가 에너지 시장의 왜곡을 초래하고 있다는 판단 이다.이는 궁극적으로 에너지 수급과 관련한 에너지 안보의 위기를 초래할 수 있기 때문에,기존 OPEC의 카르텔 구조를 약화시키는 것이 미국 자원외 교의 주요 목표가 되기에 충분하다.여기서 핵심은 에너지 분야의 새로운 글 로벌 거버넌스를 형성하는 하는 것이다.미국 정부는 이를 위해 주요국들과 협력 및 정책 공조가 필요하다고 본다.둘째,새로운 글로벌 거버넌스 하에 서 다양한 에너지원들이 경쟁하는 시장을 형성하자는 것이다. 세일 가스 혁명으로 촉발된 LNG 수출 관련 쟁점도 미국의 자원외교에 지 대한 영향을 미치고 있다. 18) 미국은 LNG 수출을 순수한 경제적 쟁점으로 인식하기보다는 전략적 요소를 포함한 광범위한 국익의 차원에서 접근하고 있다.즉 LNG 수출이 미국에 미칠 영향을 다각도로 검토하고 있는 것이다. 이와 관련하여 미국 내에서 열띤 논의가 진행되고 있다.지지하는 측에서는 17) Burke(2008). 18) Levi(2012)

46 다음의 이유에서 LNG 수출이 미국의 국익에 도움이 된다는 입장을 피력하 고 있다.첫째,미국은 만성적인 경상수지 적자의 문제를 겪고 있는데 LNG 수출은 이를 개선하는 데 도움이 될 것이라는 점이다.둘째,외교안보적 관 점에서 볼 때,에너지 공급의 안정성을 확보하는 데 어려움을 갖고 있는 동 맹국에 대한 배려를 적극적으로 할 필요가 있다는 것이다.셋째,미국은 TPP,TTIT 등 다자화된 통상협상을 야심차게 진행하고 있는데,협상을 진행 하는 과정에서 LNG 수출을 협상의 지렛대로서 활용할 여지가 있다는 점을 강조하고 있다.또한 찬성하는 측에서는 LNG 수출을 글로벌 가스 시장의 투명성을 제고하는 계기로 활용할 수 있을 것이라는 기대도 표시하고 있 다. 19) 잘 알려져 있듯이,미국과 FTA를 체결하고 있는 국가들에 대한 수출 신청 은 에너지부가 자동 승인하도록 되어 있다.2012년 5월을 기준으로 수출 승 인을 신청한 물량이 모두 승인될 경우,이 시설에서 처리할 수 있는 용량은 일일 13.7bcf에 달할 것으로 예상된다.LNG 수출에 대한 규제 완화 및 철 폐를 촉구하는 기업들의 요구가 잇따르는 것은 이 때문이다.한편,non-FTA 국가에 대한 수출은 사안별로 검토하여 승인하도록 되어 있는데,일본,인도 등 3개국에 수출 승인이 이루어진 상태이다.비 FTA 국가에 대한 수출은 경 제적 요인 못지않게,미국의 전략적 요인에 대한 고려가 중요하다고 할 수 있다.예를 들어,미국이 일본에 대하여 수출 승인을 한 데에는 일본이 LNG 최대 수입국이라는 점도 고려하였지만,미일동맹을 유지 및 강화하고,일본 이 TPP 협상에 적극적으로 참여하도록 한다는 전략적 측면도 함께 검토한 결과라고 할 수 있다. 그러나 LNG 수출에 대한 반대도 만만치 않은데,주요 논거는 다음과 같 다.위에서 언급한 효과,예를 들어 LNG 수출의 경상수지의 개선 효과는 크 지 않을 것으로 예상되는 반면,기타 부정적 효과를 초래할 가능성이 높다는 것이다.무엇보다 LNG 수출은 미국 내 가스 수급 구조에 영향을 미쳐 국내 가스 가격의 인상을 초래할 가능성이 있다는 것이다.또한 가스 가격의 인상 19) Jaffe and Morse(2013), 위의 글

47 은 가스를 에너지원으로 활용하고 있는 미국 제조업의 경쟁력을 높이는 데 좋지 않은 영향을 미칠 것이라는 주장도 같은 맥락에서 제기되고 있다.가장 강력한 반대는 환경주의자들에게서 제기되고 있는데,LNG 수출이 생산 확 대를 촉발하여 환경 악화를 더욱 가속화시킬 것이라는 주장이 그것이다. 다.자원정책결정구조 미국은 에너지 및 자원 부문을 주관하는 독립된 부처인 에너지부 (DepartmentofEnergy)가 자원 정책에서 핵심적 역할을 수행하고 있다는 점에서 매우 단일화된 정책결정구조를 갖고 있다고 할 수 있다.그러나 실제 로 미국의 에너지 및 자원 정책 관련 정책결정구조는 매우 복잡하다.우선, 주정부가 독자적인 에너지 정책과 사업 시행권한을 보유하고 있다는 점을 감안할 때,에너지 부문과 관련한 권한이 연방정부와 주정부 사이에 분산되 어 있다고 할 수 있다.또한 에너지부 이외에도 상무부,국무부,국방부,환 경보호국(EnvironmentalProtection Agency),교통부,통상대표부(USTR)등 이 미국의 자원 정책에 관여하고 있다.이밖에도 국가경제회의(National Economic Council),국가안보회의(NationalSecurity Council),Councilon EnvironmentalQuality등 다수의 대통령 산하 위원회들이 자원 정책 및 외 교에 직간접적으로 결부되어 있다. 또한 연방에너지 규제위원회(Federal EnergyRegulatoryCommission:FERC)가 각 주 간 가스와 전력시장에 대한 규제를 관장하고 있다.이처럼 자원 정책 및 외교와 관련한 미국의 정책결정 구조는 매우 다원화된 특징을 보이고 있다. 미국의 정책결정구조가 다원화되어 있다는 것은 어느 하나의 측면에 국한 하여 자원 문제에 접근하지 않는다는 점을 상징적으로 시사하는 것이라고 하겠다.다만 다양한 정부 부처들 사이의 정책 조정이 다소 미흡하기 때문에 이를 효율화하여야 한다는 주장이 일부에서 제기되고 있다.국가석유위원회 (NPC:NationalPetroleum Council)는 에너지를 국무부,국방부,재무부,상 무부과 대등한 위치로 격상시키고,자원 및 에너지 정책을 무역,경제,환경, 안보 및 외교정책과 긴밀하게 연계할 필요가 있다고 촉구한 것도 이 때문이

48 다.특히,미국 정부가 중국,인도,캐나다,멕시코,러시아,사우디 등 주요 자원 생산 및 소비국들과 대화 및 협력을 확대하여 글로벌 에너지시장을 지 속적으로 개발하여야 한다고 주장하는 등 에너지 문제를 자원외교의 관점에 서 접근할 필요가 있다고 강조한 바 있다. 20) 예를 들어,탄소배출의 감축을 위해서,미국 정부는 단기적으로 중국과 협력을 적극 모색하여야 하며,중기 적으로는 글로벌한 차원의 효과적인 탄소배출관리체제를 확립하고,장기적으 로는 예측가능한 시장중심의 탄소배출 비용부과방식을 채택하여야 한다고 주장하였다. <그림 3-1> 미국의 자원정책결정구조 출처:오상면 2007,Burke2008. 에너지 안보의 기본 방향과 장기 전략을 직접 관장하는 기구를 백악관 직 20) NPC는 1946년 연방자문위원회로 설립되었으나, 1977년 에너지부가 설립됨에 따라 에너지부에 정보를 제공하고 자문에 응하는 기능을 수행하고 있다. NPC 홈페이지,

49 속으로 설치할 필요가 있다는 제안이 지속적으로 이루어지고 있다.이러한 관점에서 볼 때,현행 제도가 큰 문제는 없지만 다수 부처 사이의 정책 조정 을 원활하게 하고 국가 전략적 관점에서 에너지 문제에 접근하는 역할을 하 는 국가에너지안보회의(NationalEnergy Security Council)를 설치할 필요가 있다는 주장이 제기되고 있다(Burke2008). 이러한 견해를 반영하여 현재 오바마 행정부는 정책결정구조의 본격적인 개편을 시행하는 대신 포괄적으로 에너지 문제에 대한 전략적 고려를 함으 로써 미국 정부의 자원외교 역량을 한층 강화하는 것을 목표로 하고 있다. 오바마 행정부가 국무부 산하에 국제에너지조정실(O ficeofthecoordinator forinternationalenergy A fairs)을 설치한 것도 이러한 고려를 반영한 결과 라 하겠다.오바마 행정부는 2011년 5월 카를로스 파스칼(CarlosPascal)을 국무부의 국제에너지조정관(Special Envoy of the Coordinator for InternationalEnergy Afairs;S/CIEA)에 임명하였다.S/CIEA의 주목적은 (1)미국 국가안보의 증진을 위해 에너지 문제를 외교정책 어젠다에 통합하 고;(2)생산자 및 소비자와 협력을 촉진하며;(3)에너지 생산국들에 대해서 는 글로벌 에너지 시장이 효율적으로 작동할 수 있도록 생산,에너지 제품의 관리 및 유통을 지원하며;(4)신흥 소비국에게는 시장 접근에 대한 우려를 감소시키고,대체 에너지 개발을 위한 국제 협력을 강화하여 글로벌 차원의 공급을 다원화하고; (5) 에너지 안보 목표를 실현하기 위한 범정부적 (whole-of-government)차원의 노력을 강화하고자 한다. 21) 미 정부는 자원외교의 차원에서 특히 범정부적 노력을 한층 강화하고 있 다.EnergyGovernanceand CapacityInitiative(EGCI)를 시행하는 것도 자원 외교를 위한 범정부적 노력의 일환이다. 22) EGCI는 국무부의 에너지 자원국 (Bureau ofenergy Resources)이 주도하는 범정부적 시도로서 대체로 세 가 지 목표를 설정하고 있다.첫째,차세대 석유 및 가스 생산국 정부에 대한 21) 22) 한편 미국 정부는 The Global Shale Gas Initiative도 시행하고 있는데, 이는 세일 가스를 포함한 에너지에 대한 접근성을 극대화하기 위한 자원 개발 촉진을 위 한 시도이다

50 기술 및 역량 강화를 위한 지원을 제공하는 것으로 개별 국가들의 특수 상 황에 맞는 전문적 역량을 증대시키는 데 도움을 주기 위한 시도이다.둘째, 정부 대 정부 지원으로 양자 수준의 자원 협력을 위한 긴밀한 정책 조정을 시행함으로써 미국 외교정책 목표에 대한 간접적 지원을 제공하는 것이다. 셋째,에너지 생산국의 역량 강화와 자원 협력을 바탕으로 EGCI는 장기적으 로 글로벌 차원의 새로운 에너지 거버넌스를 수립하는 데 소요되는 미국의 외교 능력을 증진시키고자 한다.OPEC 등의 사례에서 잘 나타나듯이 현재 의 에너지 거버넌스가 중동 국가들에 의해 주도되고 있어 매우 취약한 상태 에 있다고 보고 에너지 부문의 보다 건전한 거버넌스를 수립하기 위한 미국 정부의 외교적 노력을 EGCI를 통해 보완하고자 하는 것이다. 2.중국의 자원외교 가.중국 자원외교 대두의 배경 중국이 자원외교에 본격적인 관심을 표명하기 시작한 것은 지속적인 경제 성장에 따른 급격한 에너지 수요 증가,그로 인한 자원의 대외 의존도 증가, 국내적 차원의 환경 보호 필요성 증대,에너지 효율성의 증대 필요성이 복합 적으로 작용한 결과이다.중국은 특히 중동,아프리카,중앙아시아 지역과 자 원협력을 강화하는 데 외교 역량을 집중하고 있는데,여기에는 이 지역 국가 들이 자원부국이라는 점이 고려되었을 뿐 아니라 제3세계 국가들과 외교관 계를 강화하려는 전략적 의도도 함께 작용하였다.즉 1990년대 이후 자원의 대외 의존도가 급격하게 증가함에 따라 자원부국들과의 관계를 강화할 현실 적 필요성이 증대됨에 따라 중국 정부가 이 국가들을 대상으로 자원외교를 집중적으로 펼친 것은 어쩌면 당연한 결과이다. 한편 중국의 자원외교에는 이러한 경제적 이해관계뿐 아니라 외교적 또는 전략적 의도가 다분히 내포되어 있다.즉 중국이 1978년 개혁개방정책을 본 격 추진하면서 외교정책의 초점이 자연스럽게 서구 국가들과의 관계를 강화

51 하는 방향으로 변화하였고,그에 대한 반작용으로 제3세계 국가들과 외교적 유대가 다소 약화된 측면이 있었던 것이 사실이다.중국은 자원 획득과 개발 을 위한 외교를 실행하는 한편,이를 통해 제3세계 국가들과의 관계를 복원 한다는 양면적 목표를 갖고 있는 것이다.다만 중국의 자원외교가 제3세계 국가들과의 관계 개선이라는 외교적 목적을 포함하고 있는 것은 사실이지만, 그렇다고 해서 자원외교를 과거의 제3세계 외교와는 뚜렷한 차별성을 갖는 다는 점을 유의할 필요가 있다.과거 중국의 제3세계 외교는 사회주의 이데 올로기를 표방하며 이념적 동질성을 강조하는 데 역점이 두어졌다면,최근의 제3세계 자원외교는 이념보다는 세계경제에서 개도국으로서의 위치를 공유 하고 있다는 점을 강조함으로써 경제적 실리와 지정학적 요인을 결합하는 데 초점이 맞추어져 있다고 하겠다.실제로 중국 정부 자체가 제3세계 외교 라는 용어 대신 이념적 색채를 탈색시킨 발전중국가 (개도국)외교라는 용어 를 선호하고 있는 데서 이러한 변화가 감지된다. 나.중국 자원외교의 특징 중국이 자원외교를 본격적으로 추진한 것은 2000년대 이후의 일이지만 비 교적 체계적인 자원외교정책을 펼치고 있다는 평가를 받고 있기도 하다.예 를 들어,중국이 원유의 대외의존도를 어느 정도 분산시킬 수 있었던 것도 자원외교의 성공적 단면이라고 할 수 있다.즉,2006년을 기준으로 할 때,중 국의 지역별 원유 의존도는 중동 41.8%,아프리카 30%,러시아 12.8%로 나 타났다.국내적으로 에너지 수요가 급증하고 있음에도 불구하고,중동에 대 한 의존도가 40% 수준에서 관리되고 있는 것은 한국 또는 일본과 차별화된 다.특히 중동 국가들의 정치적 불안과 미국의 해상수송로 장악력 등을 고려 할 때,G2로 부상할 것으로 예상되는 중국이 특정 지역에 과도하게 의존한 다는 것은 전략적 취약성으로 이어질 가능성이 높다는 점에서 대외의존도의 적절한 관리는 향후에도 중국 자원외교에서 중요한 목표가 될 가능성이 높 다. 중국의 자원외교는 매우 다차원적이다.일반적으로 중국의 자원외교는 다

52 음과 같은 특징을 갖는 것으로 평가된다:(1)다자주의와 양자주의의 병행, (2)에너지 안보의 확보,(3)자원정책과 외교정책의 통합 등의 특징을 보이 고 있다.아래에서는 중국 자원외교의 특징과 성격을 중점적으로 검토한다. (1)다자 외교와 양자 외교의 동시 추진 중국은 자원외교를 실행하는 데 있어서 다자외교와 양자외교를 병행 추진 하는 특징을 보이고 있다. (가)양자외교 중국은 한편 자원부국들을 대상으로 한 양자외교를 활발히 추진하고 있다. 중국은 특히 정상외교를 양자 차원의 주요 수단으로 활용하고 있다.중국의 자원외교는 후진타오 시기인 2003년 이후 적극적으로 전개되었다고 할 수 있다.2003년 이전에도 자원 관련 정상외교가 펼쳐지기는 했지만 사례가 매 우 적고 규모도 작은 경우가 대부분이었다.정상외교를 통해 성사된 일부 프 로젝트의 경우에도 중국 정부가 적극성을 보였다기보다 상대국 정부가 자국 의 자원개발을 위해 중국 정부와 기업들을 초빙한 경우가 다수라는 점에서 이 시기 중국의 자원외교가 본격화하였다고 보기는 어렵다.1994년 국무원 총리 리펑이 우즈베키스탄을 방문하였을 당시 우즈베키스탄 대통령이 중국 측에게 자국의 석유와 천연가스를 개발하라고 요청한 바 있다. 23) 1995년 9월 수단의 오마르 알바시르(Omaral-Bashir)대통령 또한 중국 방문 중 장쩌민 주석을 만나는 자리에서 중국 정부가 자국의 석유 자원을 개발하길 바란다 는 의견을 피력하였다.이를 계기로 중국 정부는 CNPC 부총경리( 副 总 经 理 ) 인 저우용캉( 周 永 康 )을 수단에 석유 탐사를 위해 파견하게 되었다.이처럼 2003년 이전 중국 정부는 자원외교를 주도적으로 펼치기보다는 상대국 정부 의 자원 개발 요청에 응하는 형태의 수동적 외교를 수행하는 수준에 머물렀 다. 23) 新 华 网 2013/8/23,http://news.xinhuanet.com/world/ /16/content_ htm

53 이 시기 중국 자원외교의 특징은 석유 분야에서 잘 드러난다.중국 정부는 1998년 국영기업의 효율성을 향상시키기 위한 개혁을 단행한 바 있는데 이 때 석유기업들도 상당한 변화를 겪게 되었다.이러한 변화에도 불구하고 2003년 이전 석유기업들이 외국 정부 또는 기업들과 직접 협상하는 하는 등 해외 석유자원의 획득에 있어서 주도적 역할을 하였다.중국-러시아 에너지 협력과 관련,중국 정부가 기본적으로 민간상무교류위주 의 방침을 고수한 것이 대표적 사례이다.이처럼 이 시기 중국 정부는 3대 석유기업들이 석유 개발 프로젝트를 수주할 수 있도록 정상외교의 장을 활용한 경우가 매우 드 물었다. 2003년 이후 중국 정부는 지속적인 고도성장에 따른 에너지 수급 문제의 대두,세계 에너지 시장의 불안정성 증대,외교정책 수단으로서 자원외교에 대한 전략적 활용 가능성 등 변화하는 국내외 사정을 인식하여 보다 적극적 이고 체계적인 자원외교를 추진하게 되었다.이 시기 중국의 자원외교는 수 행 방식에서도 커다란 변화를 보이고 있다.에너지 기업들이 개별적으로 자 원 획득과 개발을 위해 해외에 진출하였던 과거와 달리,2003년 이후 중국의 자원외교는 정부가 정상외교 및 장관급외교를 통해 에너지 기업들의 해외 진출을 적극적으로 지원하는 방식으로 변화하였다. 24) 2003년 이후 3대 석유 회사와 중국 정부가 해외 에너지 획득을 위한 보조를 맞추는 전략적 협력관 계가 형성된 것이다. 위에서 언급한 중국-러시아 에너지 협력의 경우,2004년 이후 송유관 건설 을 위한 협의를 정상외교 차원에서 진행하는 방식으로 적극적으로 전환한 것이 중국 자원외교 방식의 변화를 보여주는 대표적 사례이다. 25) 이처럼 2003년 이후 중국의 자원외교는 정부와 에너지 관련 기업이 유기적으로 협 력적 관계를 맺는 가운데 실행되었다는 데 커다란 특징이 있다.특히 3대 석 유기업들은 이러한 정부-기업 간 협력의 대표적인 수혜자라고 할 수 있다. 24) 전가림, 동북아 에너지 안보와 중국의 에너지 외교, 국제지역연구, 제9권 2호 (서울: 국제 지역학회, 2005) 25) 杜 仰 高 (2006)

54 한편,중국 자원외교는 매우 전략적인 성격을 갖고 있다.전반적으로는 아 프리카 국가들과 협력을 강화하는 데 초점이 맞추어져 있지만,수단,시리아, 이란의 사례에서 나타나듯이 분쟁 지역의 국가들과의 자원협력을 공고히 하 는 특징을 보이고 있는 것이다.2003년 12월 원자바오 총리의 중동 방문, 2004년 1월 후진타오 주석의 아프리카 방문,2004년 남미 국가 방문 등이 중 국이 자원외교의 장으로서 실행한 정상외교의 대표적 사례이다.2006년 중국 은 전략적 동반자 관계 확인을 통한 협력을 강화하는 차원에서 중국 국영 석유회사의 러시아 석유산업 진출을 모색한 바 있다. 일시 방문 <표 3-1> 중국의 자원외교 현황( 년) 방문 국가 주요 내용 및 성과 지도자 장쩌민 베네수엘라 CNPC,베네수엘라 국영석유회사가 석유 합 작개발 협약 체결 장쩌민 리비아 CNPC,리비아 국영 석유회사와 석유 관련 협의 후진타오 러시아 CNPC,러시아 유코스(Yukos)와 송유관 및 석유 장기 구매 관련 기본 원칙에 합의 후진타오 카자흐스탄 CNPC,카자흐스탄 KMG와 송유관 공급 능 후진타오 오스트레일 리아 력 5000만톤으로 확대;카자흐스탄 재정부와 석유 분야 투자 확대를 위한 협약서 체결 오스트레일리아와 천연가스 관련 협약 결;오스트레일리아는 향후 25년 간 중국에 300억 호주 달러 규모의 천연가스를 체 수출 하기로 합의 중국 상무부, 앙골라 재정부와 베이징에서 후진타오 이집트 중국-앙골라 석유,차관,경제무역 일관 협 약 체결 CNPC,이집트와 남부 지역 석유 탐사를 위 한 합작에 합의 가봉 CINOPEC,가봉과 자원협력 관련 MOU 체 결;가봉으로부터 석유 도입 개시 알제리 CNPC,알제리와 석유 개발을 위한 합작 협 정성 체결

외교통상부 정책용역과제 최종보고서 對 러시아 자원외교:러시아 동시베리아 자원개발을 통한 동북아 국제정치적 역학관계 관리 방안 2008년 7월 15일 서 정 민 (한국외국어대학교 국제대학원)

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