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1 한국사회법학회/산업안전보건연구원 2010년도 하계 학술대회 산업안전보건의 현재와 미래 일 시:2010년 6월 18일(금) 14:00 17:30 장 소:대한상공회의소 중회의실(B실)(지하1층) 주 최:한국사회법학회/산업안전보건연구원

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3 초대의 말씀 학회 회원 여러분, 안녕하십니까? 계절의 여왕 5월을 보내며 신록의 계절 6월을 맞아 여러분의 건승을 기원합 니다. 우리나라의 산업 발전과 이에 따른 경제력의 괄목할 만한 성장에도 불구하 고 사업장 내 근로자의 건강과 안전을 위한 법적 조치는 아직 제 자리 걸음을 면치 못하고 있는 실정입니다. 저희 한국사회법학회는 지난해 12월 산업재해 의 예방과 보상 을 주제로 동계학술대회를 개최한 바 있습니다. 이 대회를 통 해 업무상 부상과 질환이 발생한 연후에 작동하는 산업재해보상제도의 연구 에 치중했던 과거의 자세를 지양하고 산업재해의 예방을 위한 논의를 심화시 킬 필요성을 절감하였습니다. 이번에는 지난 해의 논의를 한 단계 발전시킨 산업안전의 현재와 미래 라 는 주제로 한국산업안전연구원과 공동으로 2010년도 하계 학술대회를 개최하 고자 합니다. 공사다망하시더라도 부디 참석하시어 자리를 빛내 주시면 감사 하겠습니다. 2010년 6월 한국사회법학회 회장 이광택 산업안전보건연구원 원장 강성규

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5 프로그램 14:00~14:30 등 록 14:30~14:50 개회사 및 축사 - 진 행:조성혜 (동국대 법과대학 교수) - 개회사:이광택 (한국사회법학회 회장, 국민대학교 법과대학 교수) - 축 사:강성규 (산업안전보건연구원 원장) 14:50~15:20 주제발표(1) - 사 회:이희성 (원광대 법학전문대학원 교수) 제1주제 산업안전보건법의 제정과 쟁점 - 발표자:노상헌 (서울시립대 교수) 15:20~15:50 주제발표(2) 제2주제 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 - 발표자:조흠학 (한국산업안전보건연구원 연구위원) 15:50~16:10 16:10~16:40 휴식 (커피 브레이크) 주제발표(3) 제3주제 기업의 사회적 책임과 산업안전보건 - 발표자:전형배 (강원대 법학전문대학원 교수) 16:40~17:30 지정토론 및 종합토론 - 토론자:조기홍 (한국노총 안전보건국장) - 토론자:임우택 (한국경총 안전보건팀장) - 토론자:박승두 (청주대 법과대학 교수) 17:30 폐 회

6 문의처:한국사회법학회( 사무국 (우 ) 경기도 수원시 영통구 원천동 산5 아주대 법학전문대학원 이승길 교수 연구실 , 국민대학교 법학연구소 조교 김진경 (우 ) 서울특별시 성북구 정릉동 ,

7 목 차 Ⅰ. 제1주제 산업안전보건법의 제정과 쟁점 9 노 상 헌 (서울시립대 교수) Ⅱ. 제2주제 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 33 조 흠 학 (한국산업안전보건연구원 연구위원) Ⅲ. 제3주제 기업의 사회적 책임과 산업안전보건 65 전 형 배 (강원대 법학전문대학원 교수) Ⅳ. 토 론 93 토론 1 산업안전보건의 현재와 미래에 대한 토론 - 조기홍 (한국노총 안전보건국장) 토론 2 산업안전보건의 현재와 미래에 대한 토론 - 임우택 (한국경총 안전보건팀장) 토론 3 전형배 교수, 기업의 사회적 책임과 산업안전보건 - 박승두 (청주대 법과대학 교수)

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9 주제발표 1 산업안전보건법의 제정과 쟁점 1) 노 상 헌 서울시립대학교 법학전문대학원 < 목 차 > Ⅰ. 들어가는 말 Ⅱ. 산업안전보건법의 제정과 체계 1. 산업안전보건법의 제정의의 2. 산업안전보건법의 구조 3. 산업안전보건법의 이행확보 Ⅲ. 산업안전보건법의 비교법적 검토 1. 미국의 OSHA 2. 영국의 HSWA 3. 독일의 ArbSchG 4. 일본의 勞 動 安 全 衛 生 法 5. 정리 및 시사점 Ⅳ. 산업안전보건법의 쟁점과 과제 1. 산업안전보건법의 법적 성질 2. 산업안전보건법과 안전배려의무 3. 산업안전보건법의 벌칙규정 검토 Ⅴ. 결론에 갈음하여 1) 논문으로 발표하기 전까지는 인용을 삼가 주시기 바랍니다.

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11 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 Ⅰ 들어가는 말 생명과 건강은 근로자를 포함한 모든 사람에게 가장 기본적인 권리이다. 근로는 살 아있는 인간인 근로자가 수행하는 것으로 여러 형태의 위험에 노출되어 있기 때문에 이로부터 근로자를 보호하는 것이 노동법의 중요한 과제이다. 이에 사용자는 근로자 를 보호(사법적 의무)하고, 국가는 이를 제도적으로 보장할 의무(공법적 의무)가 있다. 근로자의 안전과 보건에 관한 법체계는 산업재해의 발생 전과 발생 후로 구분하여 달 리 규정하고 있다. 산업재해 발생 전은 예방을 목적으로 제정된 산업안전보건법에서 사업주에 대한 각종 의무를 부과하고 위반 시에는 벌칙을 적용하며, 산업재해 발생 후는 치료와 재활 그리고 생활안정을 목적으로 제정된 산업재해보상보험법이 적용된 다. 2) 근로자의 안전ㆍ보건 및 재해보상에 관한 사항은 원래 근로기준법의 일부로 규 정되었지만(근기법 제6장 안전과 보건 및 제8장 재해보상 참조), 산업재해의 예방강화 와 재해보상의 사회보험화라는 목적으로 각각 독립된 법률로 제정되었다. 특히 산업 안전과 보건에 관해서는 고도경제성장기를 거치면서 산업의 확대와 기술의 변화에 따 라 산업재해가 급증하는 것을 배경으로 1981년에 독립한 법률로 제정되었다. 3) 산업안전보건법은 근로기준법 제6장과 근로보건규칙( 제정) 및 근로안전관 리규칙( 제정)을 바탕으로 새로운 안전규정과 정부의 책무 등을 추가하여 제정 되었다. 산업안전보건법은 산업화가 한창 진행 중인 1981년이라는 시점에서 갑자기 제정된 법률이 아니라 1953년에 제정된 근로기준법과 이 법에 따른 시행령과 시행규 칙을 모태로 한 것이다. 이렇듯 산업안전보건법은 산업전반에 적용되는 안전과 보건 에 관한 기본법규로써 제정된 지 30년이 경과되었고, 그 근원을 찾아가면 1953년에 제정된 근로기준법에 근거하고 있다. 그렇지만 아직까지 정평 있는 법학해석서도 없 고 연구성과 또한 만족스럽다고 할 수 없는 실정이다. 이러한 이유 등에서 대학에서 산업안전보건법이 노동법학으로서 강의가 이루어지는 경우는 드물고, 단지 시험과목 2) 조흠학, 산재발생의 사업주 책임에 관한 개선방안, 한국노총 중앙연구원, 2004, 6면. 3) 법률 제3532호, 제정, 시행. 근로기준법에서 안전과 보건에 관하여 산업안전 보건법이 정하는 바에 따른다고 정리하여 산업안전보건법의 단일체제가 된 것은 개정 이다. 11

12 산업안전보건의 현재와 미래 의 일부로서 필요한 조문의 해설 정도로 이루어지고 있는 실정이다. 이 글은 이러한 문제의식에서 산업안전보건법의 변천과정을 살펴보면서 법적 쟁점을 추출하고, 이에 관한 법학적 논점을 규명하여 현재의 산업안전보건법의 모습과 법적 성질을 검토하고 자 한다. Ⅱ 산업안전보건법의 제정과 체계 1. 산업안전보건법의 제정과 전개 (1) 산업안전과 보건을 위한 법적 규제는 근로기준법의 제정으로부터 시작되었다. 앞서 언급한 바와 같이 1953년 제정된 근로기준법 제6장의 안전과 보건 을 근간으로 근로안전규칙, 근로보건관리규칙 등이 제정되면서 시작되었다. 근로기준법이 제정되 기 이전 안전보건에 관한 규정은 미군정 법령에서 그 시원을 찾을 수 있다. 즉 미군정당국은 군정법령 제112호 아동노동법규 와 동년 군정법령 제 121호 최고노동시간에 관한 법령 을 공포하였다. 아동노동법규는 14세 미만 아동의 취업을 금지하였고 16세 미만과 18세 미만 아동에 대해서도 고용에 일정한 제한을 두 었다. 그리고 21세 미만 여성의 고용에도 일정한 규제를 설정하였고, 그 외에 상병휴 일과 임신 및 수유에 관련된 규정도 마련하였다. 최고노동시간에 관한 법령에서는 하 루 8시간 주당 48시간의 노동시간을 규정하고 이 시간을 초과하여 노동할 경우에는 기본급료의 15% 이상의 금액을 보상할 것을 규정하였다. 1953년 대표적인 노동보호법 규인 근로기준법이 제정되었고, 제6장을 안전과 보건에 관한 장으로 하여 기본적이고 종합적인 산업안전보건법제를 성립시켰다(<표 참조>). (2) 산업안전보건법의 제정이유는 산업재해를 효과적으로 예방하는 데 있다. 즉 1970년대 이후 중화학공업을 중심으로 산업이 발전하면서, 위험한 기계 기구를 사용 하게 되었다. 더 나아가 각 산업마다 새로운 공법이 사용되면서 산업재해가 과거에 비해 더 빈번하게 나타나고, 그 피해 역시 과거에 비해 매우 광범위하게 나타났다. 특 히 유해물질을 대량으로 사용하는 산업이 다양해지고, 작업환경 역시 각 산업에 따라 다른 모습을 보이자 이에 따른 직업병의 발생이 크게 증가하였다. 이러한 위험은 직 12

13 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 접적으로 근로자의 생명과 건강을 해칠 뿐만 아니라 사용자에게도 심대한 경제적 피 해를 주게 된다. 이러한 위험에 효율적으로 대처하기 위해 체계적이고 종합적인 산업 안전보건관리가 필요하게 되었다. 또한 안전과 보건에 필요한 위험방지기준에 대한 인식이 보편화 되었고, 사업장 내 안전보건관리체제의 필요성 역시 커졌다. 즉 산업안 전보건관리에 필요한 위험방지기준을 확립하고, 사업장 내 안전보건관리체제를 명확 히 함과 동시에 사업주 및 전문단체의 자율적 활동을 촉진함으로써 산업재해를 효율 적으로 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성하여 근로자의 안전ㆍ보건을 확보하는 입법 이 필요하였다. 이러한 필요에 의해 산업안전보건법은 다음과 같은 목적으로 제정되 었다. 1 산업재해예방을 위한 사업주 및 근로자의 기본적 의무를 명시하고, 2 노동부에 산업안전보건정책심의위원회를 두어 산업재해예방에 관한 주요정책을 심의 조 정하도록 하며, 3 유해위험성이 있는 사업에는 안전보건관리책임자와 안전관리자 및 보건관리자를 선임하 게 하고 안전보건위원회를 설치하도록 하며 안전보건관계자 및 근로자에 대한 안전보건교 육을 실시하도록 하고, 4 작업환경이 인체에 해로운 작업장에 대하여는 작업환경을 측정 기록하고, 근로자에 대한 건강진단을 실시하여, 5 산업재해 예방시설의 종류와 설치, 운영방법 및 정부의 지원육성방안을 정하고 산재예방 에 관한 과학기술의 진흥과 연구개발을 추진하여 그 성과를 보급할 수 있도록 하는 것이 다. 4) (3) 정리하면, 산업안전보건법이 제정되기 이전에는 주로 산업재해를 입은 근로자는 사후보상 문제에 치중하였으나(1963년 산업재해보상보험법 제정), 산업안전보건법의 제정은 1970년 이후 증가하는 산업재해를 효율적으로 예방하고 쾌적한 작업환경을 조 성하여 안전과 보건을 증진ㆍ향상시키고자하는 사회적 요구에 따른 것이다. (4) 산업안전보건법의 전개과정을 보면, 근로기준법에 근거하여 새로운 산업안전보 건에 관한 법규가 형성되기 시작하였다. 즉 안전보건에 관한 법규는 성장하는 법규 (growing regulations) 라는 말과 같이 산업안전보건법규는 기술의 진보, 재해ㆍ질병의 발 4) 산업안전보건법(법률 제3532호, , 제정) 신규제정이유 참조. 13

14 산업안전보건의 현재와 미래 생상황 그밖에 산업현장에서의 제반 사정의 변화에 따라 부단히 진화를 거듭한다. 산 업안전보건법은 이러한 변화와 진화에 따라 산업재해를 예방하기 위한 목적으로 1981 년 입법된 노동보호법규이다. 이 법은 1982년 7월에 시행되었으며 1983년에 시행령과 시행규칙이 정비되었다. 그리고 1987년에는 한국산업안전공단이 설립되어 산업안전보 건행정을 뒷받침하는 토대가 마련되었으며, 특히 1990년에는 산업안전보건법을 전면 개정하여 사업장의 안전보건관리체계를 개편함으로써 자율적인 안전보건관리 정착을 위한 법규가 도입되었다. 1994년 개정에서는 안전보건에 관한 사업주의 의무를 강화하 고 산업안전보건위원회의 권한을 확대하였고, 안전보건관리체제와 유해ㆍ위험예방조치 의 보완 및 근로자의 보건관리를 강화하는 등 근로자 보호를 위한 규정을 신설 또는 강화하였다. 1996년 개정에서는 산업재해예방활동에 근로자의 참여를 활성화하고 현행 제도의 운영에서 나타난 미비점을 대폭 개선ㆍ보완하였다. 1999년 개정에서는 사업장 의 산업안전관리체제를 노사자율적인 관리체제로 정착시키기 위해 근로자 참여권을 제도적으로 보장하고, 사업주에 대한 행정규제를 폐지하거나 완화하면서 근로자의 안 전과 보건을 보호하기 위하여 필요한 사항을 규정하였다. 5) 그리고 2009년 2월 산업안 전보건법 제5조 사업주의 의무 를 전문 개정하면서 위험성평가(Risk Assessment)를 사업 주의 일반적 의무로 도입하였으며, 정부는 2012년 위험성평가 제도의 전면시행을 목표 로 세부계획을 진행 중에 있다. 2. 산업안전보건법의 구조 (1) 산업안전보건법은 제1조 목적규정에서 명시한 바와 같이 직장에서 근로자의 안 전과 건강을 확보하는 것을 주된 목적으로 한다. 산업안전보건법은 산업안전 보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임소재를 명확히 하고, 사업주 의무 와 이에 대한 행정관 청의 관리 감독 및 위반에 대한 처벌에 의하여 근로자의 안전과 보건을 확보하는 법 적 구조를 취하고 있다. 그 내용은 제1장 총칙, 제2장 안전ㆍ보건 관리체제, 제3장 안 전보건관리규정, 제4장 유해ㆍ위험 예방조치, 제5장 근로자의 보건관리, 제6장 감독과 명령, 제6장의2 산업안전지도사 및 산업위생지도사, 제7장 산업재해예방기금<삭제, >, 제8장 보칙, 제9장 벌칙 그리고 부칙으로 이루어졌다. 그리고 산업안전보 5) 김형배, 노동법(제19판), 박영사, 2010, 468면. 14

15 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 건법은 원칙적으로 근로자를 사용하는 모든 사업장에 적용된다. 다만, 유해 위험의 정도, 사업의 종류 규모 및 사업의 소재지 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사업 에는 이 법의 전부 또는 일부를 적용하지 아니할 수 있다(시행령 별표 1 참조). (2) 산업안전보건법의 의무주체는 사업주 이다. 사업주라 함은 근로기준법상의 의 무주체인 사용자 6) 와 달리 사업경영이익의 귀속주체를 의미한다. 법인기업은 경우 그 법인이, 개인기업인 경우에는 사업경영주가 이에 해당한다. 그렇지만 산업안전보건 법은 사업주 이외에 많은 자에게 의무를 부과하고 있다. 위험한 기계나 유해물의 제 조자ㆍ수입자, 특정사업의 발주자, 건축물의 대여자, 수급인, 근로자 등이다. 산업안전 보건법의 규정 대부분은 사업주와 근로자 사이에 성립하는 근로계약관계를 전제로 하 고 있지만, 몇몇 규정은 물건 또는 행위에 관련되는 자 모두를 규제대상으로 한다. 즉 직접적인 고용관계가 없더라도 산업안전보건에 영향을 미치는 모든 자를 의무주체로 한다. 또한 하도급이나 리스 등 책임소재가 모호한 관계에서도 명확히 하고 있다(제29 조 등). 의무주체가 사용자 가 아닌 사업주 로 규정한 것은 사업경영과 그 사용하는 근로자의 안전보건 확보에서 책임소재를 명확히 하는 취지이고, 이는 근로기준법과의 차이점이다. (3) 산업안전보건법의 의무규정은 제1장에서 선언되어 있는 일반적 의무와 개별법 조에서 규정된 구체적인 의무로 나눌 수 있다. 전자의 일반적 의무는 1 사업주는 산 업재해의 예방을 위해 법령의 기준을 준수하고, 근로조건을 개선하여 적절한 작업환 경을 조성함으로써 근로자의 신체적 피로와 정신적 스트레스 등으로 인한 건강장해를 예방함과 동시에 근로자의 생명을 지키고 안전 및 보건을 유지 증진시켜야 하며, 국 가의 산업재해 예방시책에 따라야 한다(제5조 제1항). 또한 2 기계 기구와 그 밖의 설비를 설계 제조 또는 수입하는 자, 원재료 등을 제조 수입하는 자, 건설물을 설계 건설하는 자는 각자의 입장에서 산업재해를 방지하도록 노력하여야 한다(제5조 제2 항). 그리고 3 근로자는 산업재해의 예방을 위해 법령을 준수하여야 하며, 사업주 등 이 실시하는 산업재해 방지에 관한 조치에 따라야 한다(제6조). 이러한 규정은 선언적 규정이며, 벌칙은 없다. 후자의 구체적 의무는 벌칙이 있는 의무규정과 벌칙이 없는 6) 사용자란 사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하 여 행위하는 자를 말한다(근기법 제2조 제1항 제2호). 15

16 산업안전보건의 현재와 미래 의무규정, 그리고 노력규정(예컨대 제12조 단서규정)이 있다. 산업안전보건법에서 규 정하는 의무는 많은 부분이 대통령령(또는 노동부령)에 위임되어, 영에서 상세하게 규 정하여 방대한 조문으로 되어 있다. 7) 새로운 직업병이나 질병의 발생과 예방의학의 발전으로 의무규정을 부가하거나 개정할 필요가 있는 경우에는 시행령(또는 시행규칙) 의 개정 등으로 처리하는 경우가 일반적이다. 3. 산업안전보건법의 이행확보 산업안전보건법은 근로기준법과 함께 산업재해를 방지하기 위한 기준을 확립하고 책임체계를 명확히 하고, 쾌적한 작업환경을 조성하는 것을 목적으로 하는 근로기준 법의 부속법규이다. 이에 근로자를 고용하는 사업주의 의무를 정하고 근로자의 건강 과 안전을 보장하기 위한 다양한 규제와 의무를 설정함과 동시에 행정기관(산업안전 보건업무담당 근로감독관)에 의한 감독과 벌칙으로서 이행을 담보하고 있다. 8) 가. 산업재해 예방계획 제도 산업안전보건법 제8조에서 노동부장관은 산업재해 예방을 위해 중ㆍ장기 기본계획 을 수립하여야 하며, 계획의 수립과 변경에 있어 그 내용의 적정성과 타당성을 담보 하기 위해 노ㆍ사ㆍ공익을 대표하여 구성되는 산업재해보상보험 및 예방심의위원회 의 심의를 거쳐 공표하여야 한다고 규정하고 있다. 아울러 노동부장관은 산업재해예 방계획의 효율적인 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 관계행정기관의 장에게 필요한 협조를 요청할 수 있고, 사업주, 사업주단체 그의 관계인에 대하여 필요한 사 항을 권고하거나 협조를 요청할 수 있다(제9조). 이 계획은 1990년대 이후 제1차 산업 재해 예방 6개년계획(1991~96년), 산업안전 선진화 3개년계획(1997~99년), 제1차 산업 재해 예방 5개년계획(2000~04년) 및 제2차 산업재해 예방 5개년계획(2005~2009) 등 7) 산업안전보건법 72개 조항, 산업안전보건법시행령 48개 조항, 산업안전보건법시행규칙 145개 조 항, 산업안전기준에 관한 규칙 523개 조항, 산업보건기준에 관한 규칙 279개 조항, 유해위험작업 의 취업제한에 관한 규칙 13개 조항 등 천개가 넘는 방대한 양이다. 8) 이러한 이행확보 방법에 대해, 이는 과거 근로기준법의 최저기준 설정과 이행강제라는 성격을 탈피하지 못한 결과이며, 산업안전보건법의 효과적인 목적달성을 위해서는 정부의 직접적인 규 율보다 사업장 관계자의 자발적인 예방참여를 유도하는 규율방식이 필요하다는 비판이 있다(나 민오, 산업안전보건법의 체계와 입법방향에 관한 연구, 노동연구 제19집(2010.4), 88면). 16

17 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 수차의 중장기 계획을 수립ㆍ추진하였다. 이러한 산업재해 예방계획은 산업재해를 예 방하기 위해서는 개별 사업주뿐만 아니라 정부, 사업주단체 등 관계자가 하나가 되어 계획을 종합적으로 실시하여야 효과적이기 때문에 노동부장관은 계획을 수립하도록 하는 것이다. 나. 근로자에 대한 정보제공 및 참여보장 산업안전보건법은 안전보건에 관한 근로자의 3가지 권리 를 부여하고 있다. 즉 1 알 권리, 2 참여할 권리, 3 대피할 권리이다. 사업주는 산업안전보건법과 이 법에 따른 명령의 요지를 상시 각 사업장에 게시하 거나 갖추어 두어 근로자로 하여금 알게 하여야 할 의무가 있다. 아울러 근로자대표 는 산업안전보건위원회가 의결한 사항, 작업환경측정에 관한 사항, 노동부령으로 정하 는 안전과 보건에 관한 사항을 사업주에게 요청할 수 있다(제11조). 이러한 사용자의 법령의 주지의무와 더불어 근로자의 신고권을 보장하여 산업안전보건법의 이행을 확 보하고 있다. 즉 사업장에서 산업안전보건법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 사실이 있는 경우 근로자는 그 사실을 노동부장관 또는 근로감독관에게 신고할 수 있으며, 신고를 이유로 해당 근로자에 대하여 해고나 그 밖의 불리한 처우가 금지된다(제52 조). 근로자의 참여를 보장하고 산업안전 보건에 관한 중요 사항을 심의 의결하기 위 하여 사업주는 근로자와 사용자가 같은 수로 구성되는 산업안전보건위원회를 설치 운영하여야 한다(제19조). 또한 안전보건관리규정의 작성ㆍ변경 절차에서 산업안전보 건위원회가 설치되어 있지 아니한 사업장의 경우에는 근로자대표의 동의를 받도록 하 여 근로자의 참여를 보장하고 있다. 근로자는 산업재해가 발생할 급박한 위험으로 인하여 작업을 중지하고 대피할 수 있으며, 사업주는 산업재해가 발생할 급박한 위험이 있다고 믿을 만한 합리적인 근거 가 있을 때에는 작업을 중지하고 대피한 근로자에 대하여 이를 이유로 해고나 그 밖 의 불리한 처우를 하여서는 아니 된다. 사업주는 산업재해가 발생할 급박한 위험이 있을 때 또는 중대재해가 발생하였을 때에는 즉시 작업을 중지시키고 근로자를 작업 장소로부터 대피시키는 등 필요한 안전 보건상의 조치를 할 의무를 부담한다. 이러 한 근로자의 권리에 의하여 산업안전보건법의 이행을 확보하는 것이다. 17

18 산업안전보건의 현재와 미래 다. 근로감독관 제도 산업안전보건법은 기본적으로 사업주를 비롯한 관계자의 자주적인 노력에 의해 준 수되어야 한다고 규정하고 있다(제1조 및 제5조 참조). 이를 위하여 자율적인 안전ㆍ 보건관리체제를 구축하도록 의무를 부과하고 있다(제2장 참조). 이와 더불어 실효성을 확보하기 위하여 근로감독관을 두고 벌칙이라는 수단을 가지고 산업안전보건법의 이 행을 확보하는 것이다. 이러한 근로감독관은 근로기준법의 시행과 함께 근로조건의 기준 확보를 위해 행정적 감독 및 위법사실 발견과 시정을 하게 할 수 있도록 사업장, 기숙사 기타 부속건물을 임검하고 장비와 서류의 제출을 요구할 수 있는 권한, 사용 자와 노동자에 대하여 심문할 수 있는 권한, 의사인 근로감독관 또는 근로감독관의 위촉을 받은 의사는 취업을 금지하여야 할 질병에 걸릴 의심이 있는 근로자에 대하여 검진할 수 있는 권한을 부여하였다. 따라서 사업주는 산업안전보건법의 시행에 관하 여 근로감독관의 요구가 있는 경우에는 지체 없이 필요한 사항에 대하여 보고 또는 출석하여야 한다(제51조). 요컨대 감독기관의 사명 중의 하나가 행정적 감독으로 법위 반 사항을 발견하고 신속하게 그 시정을 명하는 것이다. 때문에 근로감독관은 법령의 시행을 위해 필요하다고 인정하는 때에는 법원이 발부하는 영장 없이도 사업장을 점 검하고, 관계자에게 질문하고 하고, 장부, 서류, 그 밖의 물건의 검사 및 안전ㆍ보건점 검을 하며, 검사에 필요한 한도에서 무상으로 제품ㆍ원재료 또는 기구를 수거할 수 있다. 이러한 근로감독관의 활동으로 산업안전보건법의 실효성이 확보되는 것이다. 9) 라. 벌칙과 과태료 산업안전보건법의 이행은 최종적으로는 벌칙에 의해 담보되어진다. 산업안전보건법 규정에서 정의규정, 책무규정, 노력규정 등 지도원조 및 규정의 성격상 벌칙을 부과할 수 없는 규정을 제외하고 원칙적으로 의무규정에는 벌칙이 부과되어 있다. 산업안전 보건법 위반에 대한 제재로는 형사벌과 행정벌이 규정되어 있으며, 형사벌의 대상에 대하여는 양벌규정이 있어 행위자(법인의 대표자, 법인 또는 개인의 대리인 사용인 9) 안전ㆍ보건에 관한 감독관의 직무규정은 산업안전보건업무담당근로감독관집무규정 ( 노동부훈령 제589호) 에 의한다. 18

19 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 기타 종업원)외에 법인이나 본인 사용자에 대하여 해당 벌금형을 부과할 수 있도록 하고 있다. 산업안전보건법상 벌칙 규정 중 형벌 적용대상은 1 7년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제66조의2), 2 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이 하의 벌금에 해당하는 유형(제67조), 3 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제67조의2), 4 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제88조), 5 1천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제69조), 6 500만원 이하의 벌 금에 해당하는 유형(제70조)으로 6분류되어 있고, 행정제재(과태료, 제72조) 및 양벌규 정(제71조)으로 되어있다. 우리 산업안전보건법의 벌칙규정의 특성은 외국법과 비교하 면 행위유형별로 매우 세분화되어 있다는 점에 특징이 있다. Ⅲ 산업안전보건법의 비교법적 검토 산업화된 사업장에서는 근로자들이 여러 위험에 노출되는 특징을 보이게 되었고, 이러한 사업장의 특성과 산업안전보건문제 유형의 변화는 더 이상 과거와 같은 개별 문제중심적 대응방식이나 사후대처형으로 효과를 기대하기 어렵게 만들었다. 이에 선 진외국은 우리나라도 보다 앞서 노동보호법규(근로보호법)에서 분리하거나 새롭게 제 정하여 산업안전보건법을 정비하였다. 즉 선진외국에서는 1960년대 말부터 산업화와 산업재해의 증가라는 경향이 뚜렷하게 나타남에 따라 1970년대 초반부터 포괄적인 산 업안전보건 관계법체계를 마련하기 시작하였다. 1970년 미국의 산업안전보건법 제정, 1972년 일본의 노동안전위생법의 독립, 1974년 영국의 산업안전보건법 등이 그러한 예이다. 이하에서는 선진외국의 산업안전보건법 제정과 개요 등을 살펴보고 각 산업 안전보건법의 특징을 검토하고자 한다. 19

20 산업안전보건의 현재와 미래 1. 미국의 OSHA 10) 가. 미국의 산업안전보건법 제정 산업안전보건법(Occupational Safety and Health Act)의 제정이 이루어진 1970년까지 일 부 주정부나 연방정부 차원에서 안전보건을 위한 규제가 부분적으로 있긴 했으나 포 괄적이고 체계적이지는 못했다. 1970년 OSHA의 제정으로 미국은 처음으로 전국적인 포괄적 입법을 가지게 되었다. 1970년 OSHA은 일명 William-Steiger법이라 한다. 이는 상원의원 William이 기초한 상원법안과 하원의원 Steiger가 기초한 법안이 절충을 거친 뒤 통과되었음을 의미한다. 이 당시 미국의 노동조합 측에서는 필요한 기준의 제정과 집행권한을 노동부에 주도록 하는 상원법안을 지지하고 있었으며, 행정부에서는 기준 의 제정과 사법적 처리를 위한 별도의 기구창설을 주장한 하원의 법안을 지지하고 있 었으나, 두 개의 법안은 입법목적에서는 차이를 보이고 있지 않았으며 법을 누가 어 떻게 집행할 것인가 하는 차이점만이 있었다. 즉 사업주의무에 관한 상원 법안은 근 로자에게 안전하고 건강한 작업환경을 제공할 수 있도록, 인지된 위험(recognized hazards) 이 없는 고용환경을 제공 하는 것으로, 위반에 관하여 벌금을 부과하지 않는 것이었 다. 반면 하원 법안은 사망이나 심각한 신체적 손상을 일으키기 쉬운 어떠한 유해요 인(any hazards)이 없는 고용환경을 제공하도록 사업주 의무를 부과 하고, 이 조항 위반 에 대하여 벌금을 부과하는 것이었다. 상하원합동위원회에서는 고도로 복잡한 산업환 경에서 사업주에게 모호한 명령을 지키도록 요구하는 것은 불공평하다는 기본취지에 서 사망 또는 심각한 신체적 손상을 유발하기 쉬운 인지된 위험(recognized hazards) 에 대하여 사업주 의무를 적용하고, 위반에 대하여 벌금을 부과할 수 있도록 절충안을 마련하였다(법 5(a)(1)). 나. 미국 산업안전보건법의 개요 미국의 OSHA는 입법취지ㆍ정의ㆍ적용 등 총칙부분(제2조~제4조), 사업주 및 근로 자에게 직접 의무를 부과하는 일반의무조항(General Duty Clause, 제5조), 노동부장관이 10) 노상헌, 산업안전보건법 위반에 관한 벌칙제도 개선방안 연구, 산업안전보건연구원, 2008, 63면 이하 20

21 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 정하는 산업안전보건기준 규정(제6조), 일반의무 및 기준의 실효성을 확보하기 위한 조치 등에 관한 규정(제7조~제10조), 행정부 조치에 대한 사법심사(제11조), 준사법기 관에 의한 이의신청의 심사(제12조), 급박한 위험에 대한 절차규정(제13조), 벌칙규정 (제17조) 그리고 연방에 의한 연구ㆍ교육과 이를 담당하는 기관에 관한 규정 등 모두 34개의 조문으로 이루어졌다. 벌칙부분을 보면 특히 중요한 의미를 가지는 것은 제5조와 제6조이다. 제5조는 사 업주와 근로자의 의무에 대한 규정이다. 이에 의한다면 사업주는 근로자의 사망이나 물리적 상해를 야기하거나 야기할 우려가 있음이 확인된 위험물질이 존재하지 않는 일자리를 제공하여야 하며, 이 법률에 따라 공포된 직업안전과 건강에 관한 기준 (occupational safety and health standards)을 준수하여야 한다. 근로자는 위 기준은 물론 그 의 작업에 대하여 적용할 수 있는 모든 규칙과 명령 등을 준수하여야 한다. 제6조는 노동부장관에게 직업안전과 건강에 관한 기준을 공포하여야 하는 의무를 부과하고 있 다. 제17조는 제5조와 제6조의 위반행위에 대한 벌칙규정에 해당한다. 미국법의 특징 은 기준제정, 감독 등 정부의 역할과 사업주의 책임 등을 정함에 있어, 노ㆍ사의 합의 를 통하여 기본개념을 정립한 다음, 사업주가 반드시 이행하여야 의무의 범주를 정하 고, 이를 중심으로 규제하고 있다는 점이다. 2. 영국의 HSWA 11) 가. 영국의 산업안전보건법 제정 1970년대 영국은 제도의 근본적인 결함은 법률이 너무 많고, 세세한 규정이 복잡하 게 규정되어 있었으며, 또한 특별한 규정에 집중하여 불균형이 생기고, 행정관할이 세 분화되어 방치되어 있었다는 점이다. 그 결과 개별사업장에서 다양하고 많은 법규가 적용되고, 행정감독이 중복되는 경우가 발생하고 있었다. 이러한 현상을 인식하여 효 과적인 기능을 수행하기 위한 자율규제체계 가 필요하다는 결론에 이르게 되었다 년 조사를 바탕으로 영국에서는 1972년 로벤스 보고서가 제출되었고, 이 보고서를 근거로 1974년 영국 산업안전보건법(Health and Safety at Work Act 1974)이 11) 김성규, 노상헌 외, EU 국가의 산업안전보건법비교연구, 산업안전보건연구원, 2009, 15면 이하. 21

22 산업안전보건의 현재와 미래 제정, 시행되어 산업안전보건위원회(HSC) 및 안전보건청(HSE)이 설치되어 활동을 개시 하였다. 다시 말하면 1972년 로벤스 보고 및 이 보고서를 토대로 1974년 제정ㆍ시행 된 영국의 산업안전보건법(HSWA)은 법규의 세부규정에 근거하여 감독지도를 강화하 는 종래의 법규준거형( 法 規 準 據 型 )에서 사업자의 자기책임에 의한 자발적인 대응을 중시하는 자율대응형으로 전환하였다. 즉 법률 및 법규제정에 있어 가능한 한 목표와 일반원칙을 제시하는데 머물고 보다 상세한 안전보건기준의 내용은 실시준칙(Approved Code of Practice) 및 안전보건위원회(HSC)의 산하에 있는 안전보건청(HSE)에서 발하는 가이던스(Guidance)에 위임하고 있는 구조이다. 나. 영국 산업안전보건법의 개요 영국의 HSWA의 기본내용을 보면, 1 사업주가 근로자에 대하여 부담하는 일반적 인 의무로는 합리적이고 실행 가능함 을 전제로 취업 중 안전, 보건, 복지, 안전하 고 건강하여 위험이 없는 기계설비, 물품, 물질의 사용, 조작, 저장 및 운송에 관련한 안전과 위험제거 등이 규정되어 있다. 이 합리적이고 실행 가능하다 는 한계를 어떻 게 이해하여야 하는가에 대하여는 많은 논의가 있으나, 영국에서는 다음과 같이 이해 하고 있다. 산업언전보건법체계에서 합리적이고 실행 가능한 이라 함은 법률의 규정에서 당연 하고, 규칙도 당연히 준수되어야 한다. 이 경우 법령위반으로 제소되면 피고(사업주)는 법령에서 규정되어 있는 의무와 요건을 충족하기 위하여 실제로 행한 조치 이외에는 실행이 불가능한 것인지, 또는 이러한 법령에서 규정하고 있는 조치가 합리적으로 실 행이 불가능한 것이지, 아니면 실제로 취한 조치 이상의 최선의 수단이 없었다는 것 을 증명할 필요가 있다(HSWA 제40조). 그리고 지침, 실시준칙 등에 대하여 사업자(사 용자)는 준수하는 것이 강제되어 있지 않지만, 만약 지침, 실시준칙을 준수하지 않은 상태에서 재해가 발생한 경우에는 사업주(사용자)는 다른 방법에 의해 이러한 지침, 실시준칙과 동등하거나 그 이상의 방지대책을 강구한 것을 입증하지 않는 한 그 책임 을 면할 수 없다. 특히 실시준칙의 적용과 관련하여 영국 HSWA 제17조는 형사소송에 서 사업자(사용자)가 다른 방법으로 동등이상의 조치를 취한 것이 입증되지 않는 한 실시준칙이 형벌법규로서의 효력을 가지는 것으로 규정되어있다. 이러한 구조는 기술 혁신과 위험유해요인의 변화에 신속하고 유연하게 대응할 수 있고, 사업자 등이 보다 22

23 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 주체성을 가지고 자율적으로 안전보건에 노력할 수 있게 되었다는 평가이다. 3. 독일의 ArbSchG 12) 가. 독일의 산업안전보건법 제정 독일의 근로자보호를 위한 체계적인 법인 노동법은 바이마르시대에 본격적으로 발 전되었다. 이때부터 산업보건관련 법적질서가 본격적으로 형성되었다. 또한 2차 세계 대전 후 근로자의 단결권, 단체교섭권, 단체행동권이라는 노동3권을 중심으로 하는 노 동법체계가 만들어졌다. 이러한 노동관계법들을 통하여 근로자의 권리와 산업위험으 로부터 보호되었다 13). 1970년대 들어 유럽의 각 국가는 자국의 산업안전과 보건에 관한 법률을 정비하기 시작하는데, 독일의 경우에는 안전보건 관련 규정들은 1973년 산업안전보건법(산업의, 안전관리기술자 및 안전보건전문가에 관한 법률(Arbeitssicherheitsgesetz;ASiG)로 통합되 었다. 이후 유럽공동체집행위원회에서는 산업안전보건에 관한 일련의 지침을 공포했으 며, 그 중에서 1989년에 공포된 산업안전보건 기본지침(89/391/EWG)은 가장 중요한 지 침이라 하겠다. 이 지침을 계기로 독일에서는 1996년 사업장 안전보건조치법(ArbSchG)) 으로 산업안전보건 관련규정을 통일하였다 14). 이 중 안전보건조치법(ArbSchG)은 단순 한 사고 예방차원을 넘어 독일 헌법정신에 입각하여 근로자의 건강장애 예방, 직업병 12) 김성규, 노상헌 외, 앞의 연구보고서, 33면 이하. 13) 독일 최초의 산업안전보건관련 법은 1869년 공장법(Gewerbeordnung;GewO)이라고 할 수 있는데, 1873년에 독일전역으로 확대되었다. 그 후 1891년에는 근로자보건법으로 바뀌면서 1920년까지 계 속 개정되었다. 그 외 1893년에는 납, 페인트, 거울, 담배제조공장에 대한 규제를 포함하는 규칙이 제정되었고, 1903년에는 성냥제조업을 그 위험도에 따라 규제하는 법률이 제정되는 등 산업안전 에 대한 법률들이 제정, 개정되었다. 1911년 제국보험법(RVO)이 공포되었으며, 1925년에는 산재보 상이 직업병까지 확대되고 출, 퇴근 시 재해까지 포함되는 산재보험 시행령이 제정되었다. 14) 독일 산업안전보건법 체제는 사업장 안전보건조치법, 즉 노동 시 안전과 건강보호의 개선을 위한 노동보호조치 실행에 관한 법률(Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes bei der Arbeit (ArbSchG)) 과 사업장 안전보 건 관리자법(Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit (ASiG))을 근간으로 하며 이를 근거로 노동자의 안전 및 보건 관련 조치가 실행되고 있다. 사업 장안전보건조치법은 96년 8월 제정되었으며, 총 5개 장과 26개 조항으로 이루어져 있다. 사업장 안전보건관리자법은 73년 12월 제정되고 2002년 일부 조항이 개정되었으며 총 4개 장과 23개 조항으로 이루어져 있다. 23

24 산업안전보건의 현재와 미래 예방 그리고 더 나아가 인간성 존중의 정신을 담고 있다. 즉, 근로자에게 최적의 근 로 조건을 마련해주는 것이 바로 작업장에서의 인간성 존중 이라는 것이다. 나. 독일 산업안전보건법의 개요 독일의 산업안전보건 관련 법령은 몇 가지 특징이 있는데, 자율성, 참여와 협력 그리고 역동성과 유연성이 그것이다. 첫째 산업재해 예방활동에 있어 각 기업의 자 율성이 강조되며 이를 최대한 보장하고 있다. 그러데 여기서 자율이란 규제된 자율 (kontrollierte Autonomie)인 점에 주목해야 한다. 둘째, 참여와 협력의 정신이다. 특히 사 업장의 이해대변기구(직장평의회 Betriebsrat)와의 협력 및 공동결정, 작업장 내, 외부 주체간의 협력, 국가, 산재보험조합 및 건강보험조합 간의 협력이 강조된다. 셋째, 역 동성과 유연성개념이다. 산업안전보건 경영 개념, 평가 및 지속적인 개선과정)이 강조 된다. 특히 2004년 사업장안전보건법 개정으로 인해 관료주의적 규율 관행에서 벗어 났다는 평가를 받는다. 또한 독일의 산업안전보건법의 중요한 진전은 점차 사업주의 개별책임 을 강조하고 있다는데 있다. 그간의 산업안전보건법은 새로운 위험요소가 생기면 그에 맞는 특별 규정 제정을 통해 그 사항을 법에 적용하려 했다. 하지만 세부 적이고 방대한 기술 기준들은 사업장에서 실제로 활용하기에 어려움이 많았으며 특히 모든 신기술의 발전과 작업환경의 변화속도에 맞추어 새로운 위험에 대한 안전기준을 제정한다는 것은 불가능하다. 따라서 사업장의 책임자들이 스스로 안전문제를 해결해 야 하다는 원칙이 강조되고 있다. 사업장의 자율안전체제가 새로운 기술기준을 제정 하는 것보다 훨씬 더 효율적이며 비용도 절감된다고 인식하고 있다. Ⅳ. 일본의 勞 動 安 全 衛 生 法 15) 가. 일본의 노동안전위생법 제정 일본에서 노동안전위생법( 労 働 安 全 衛 生 法 )은 1972년 6월 8일에 제정되었다. 종전에 노동기준법에서 규정하던 포괄적인 사용자의 산업재해예방 의무를 위해방지기준 및 책임체계의 명확화 로 근로자의 안전과 건강을 확보하고 쾌적한 직장환경을 만들기 위해 노동안전위생법이 제정된 것이다. 즉 노동안전위생법은 산업재해를 방지하고 산 15) 노상헌, 앞의 연구보고서, 65면 이하. 24

25 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 업안전을 위하여 사업활동에 있어 필요한 자격과 면허 및 기준 등의 의무를 부과하고 더불어 중요 법령위반에 대해서는 벌칙을 부과하는 등 산업안전 확보를 위한 법률인 것이다. 나. 일본 노동안전위생법의 개요 일본의 현행 노동안전위생법은 제1장 총칙(제1조~제5조), 제2장 산업재해방지계획 (제6조~제9조), 제3장 안전위생관리체제(제10조~제19조의3), 제4장 근로자의 위험과 건강장해를 방지하기 위한 조치(제20조~제36조), 제5장 기계 등 및 유해물에 관한 규 제(제37조~제58조), 제6장 근로자의 취업에 있어서의 조치(제59조~제63조), 제7장 건 강유지증진을 위한 조치(제64조~제71조), 제7장의2 쾌적한 직장환경의 형성을 위한 조치(제71조의2~제71조의4), 제8장 면허 등(제72조~제77조), 제9장 안전위생개선계 획 등(제78조~제87조), 제10장 감독 등(제88조~제100조), 제11장 잡칙(제101조~제115 조), 제12장 벌칙(제115조의2~제123조) 및 부칙으로 구성되어 있어 전체적인 체계구조 가 우리나라 산업안전보건법과 유사하다. 최근 일본 대기업에서 중대한 산업재해가 다발하고, 또한 과로사ㆍ과로자살이 증가 하여 이에 대한 대응방안으로 사용자의 책임 특히 최고책임자의 책임을 강화하는 방 향으로 노동안전위생법이 개정되어 2006년 4월 1일부터 시행되었다. 최근 개정된 노 동안전위생법에서는 사업장에서의 과로방지와 산업재해 예방대책으로서 위험성 유 해성의 조사와 필요한 조치(위험성펴가 및 매니지먼트 시스템의 시작), 산업안전보건 매니지먼트의 구축으로 안전관리를 시스템화하고, 안전위생관리체제를 강화하여 재 해 제로(0) 가 아닌 위험 제로(0) 로 쾌적한 직장과 위험요인을 남기지 않는 시스템구 축에 중점을 두었다. 일본 노동안전위생법 제12장에 규정하고 있는 벌칙규정도 우리나라와 유사하게 행 위유형별로 매우 세분화되어 있다는 점에 특징이 있다. 노동안전위생법상 벌칙규정 중 형벌 적용대상은 1 5년 이하 또는 7년 이하의 징역에 해당하는 유형(제115조의2) 2 5년 이하의 징역에 해당하는 유형(제115조의3), 3 법규위반에 대한 3년 이하의 징 역 또는 3백만엔 이하의 벌금에 해당하는 유형(제116조), 4 법규위반에 대한 1년 이 하의 징역 또는 100만엔 이하의 벌금에 해당하는 유형(제117조), 5 검사기관 등에 대 한 1년 이하의 징역 또는 100만엔 이하의 벌금에 해당하는 유형(제118조) 6 법규위반 25

26 산업안전보건의 현재와 미래 에 대한 6월 이하의 징역 또는 50만엔 이하의 벌금에 해당하는 유형(제119조), 7 법 규위반에 대한 50만엔 이하의 벌금에 해당하는 유형(제120조) 8 검사기관 등에 대한 50만엔 이하의 벌금에 해당하는 유형(제121조)으로 규정되어 있고, 양벌규정(제122조) 및 행정제재(과태료, 제123조)가 있다. 5. 정리 및 시사점 선진외국은 1970년대 초 산업안전과 보건에 법률을 정비한 것으로 알 수 있다. 산 업안전보건에 관한 법률을 제정하게 된 배경은 산업발달과 화학물질 등의 확대로 다 발하는 산업재해를 방지하고, 자주적이고 자율적인 예방체계의 구축과 책임을 명확히 규정하여 산업재해를 예방하는 데 있다. 이는 유럽보다 조금 늦게 제정된 우리나라 산업안전보건법의 목적과 취지가 동일하다. 검토한 선진외국은 잘 설계된 산업 안전 과 보건이 유연하고 생산성 있는 작업장을 만드는 핵심이 된다고 믿고 있다. 산업재 해를 불가피한 현상으로 인식하기보다는 법규와 산업 문화에 의해 조성되는 수준 높 은 산업 안전과 보건이 경제적 번영뿐 만 아니라 개인적인 편익도 가져다준다고 인식 하고 있는 것이다. 선진외국에서의 안전보건 법규제의 새로운 구축은 국가에 의한 권 력적 규제에서 분권적, 자율적 대응이라는 접근이다. 16) 사업자의 자기책임에 의한 자 발적인 대응을 중시하는 자율대응이라는 점이 중요한 시사점이다. Ⅳ 산업안전보건법의 쟁점과 과제 1. 산업안전보건법의 법적 성질 (1) 우선 산업안전보건법이 순수한 공법적 성질을 가지는 법률인가, 아니면 공법적 성질과 함께 사법적 성질을 가지는 법률인가라는 법적 성질을 명확하게 규명하고자 한다. 여기서 공법적 성질 이라 함은 그 법률이 국가의 정책에 기하여 사인에게 일정 한 행위를 금지하고 규제하는 것을 목적으로 하고, 규제대상인 사인에 대해 국가와의 16) 小 木 和 孝 他 訳, 労 働 における 安 全 と 保 健 - 英 国 の 産 業 安 全 保 健 制 度 改 革, 労 働 科 学 研 究 所 出 版 部, 233~237면. 26

27 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 관계에서 일정한 의무를 부과하는 것을 의미한다. 이러한 의무는 형벌과 행정벌칙 그 리고 행정지도ㆍ감독에 의하여 담보되어지고, 17) 사인과 사인과의 권리의무관계와는 별개로 된다. 따라서 해당 규제의 수익자인 사인(주로 근로자 )은 의무의 주체인 사인 (주로 사업주 )이 의무를 위반하더라도 직접적으로 그 이행을 청구할 수 없게 된다. 이에 대하여 사법적 성질 이라 함은 그 법규가 사인간의 권리의무관계를 규율하고, 사인과의 관계에서 권리를 설정하고 의무를 부과하는 것을 의미한다. 이러한 관계에 서 권리주체가 되는 사인은 규제를 위반한 때에는 의무주체를 상대로 해당 의무의 확 인청구 및 이행청구를 할 수 있다. 공법적 관계는 국가와 국가와의 관계 공공 단체 상호간의 관계 국가와 개인과의 관계 등 권력 관계 통치 관계 및 공익에 관한 사항 을 규정하는 공법상의 법률관계를 말한다. 그러나 사법적 관계와는 달리 당사자의 자 치가 인정되지 않고 당사자가 대등한 지위에 있지 않으며 법률관계의 변동이 법에 구 속된다. 공법적 관계에서는 행정주체가 상대방의 의사에 관계없이 일방적으로 획일 평등하게 규율하는 경우가 많으며, 사법적 관계의 원칙이 그대로 적용되지 않는다. (2) 우리나라 노동법학설은 근로기준법을 중심으로 근로조건의 기준을 정하는 노동 보호법규의 법적 성질에 대하여 사용자에게 국가뿐만 아니라 근로자에 대해서도 그 기준을 준수하여야 할 의무를 부과한 것으로 공법적 규정임과 동시에 근로관계를 규 율하는 사법적 규정이라는 기본적 이해에서 출발하고 있다. 18) 산업안전보건법은 근로 기준법에서 정하고 있던 안전보건에 관한 규정을 독립시키는 형태로 제정된 법률이 고, 안전보건이라는 근로조건의 기준을 정하고 있는 법률이기 때문에 규제의 대상인 사업주에 대하여 규제의 수익자인 근로자와의 관계에서도 의무를 부담하는 사법적 법 17) 산업안전보건법의 실효성을 담보하기 위한 산업안전보건법 위반사범에 대한 제재로 제9장 벌 칙에서는 형벌과 행정벌이 규정되어 있으며, 형벌의 대상에 대하여는 양벌규정이 있어 행위자 (법인의 대표자, 법인 또는 개인의 대리인 사용인 기타 종업원)외에 법인이나 본인 사용자에 대하여 해당 벌금형을 부과할 수 있도록 하고 있다. 산업안전보건법상 벌칙규정 중 형벌 적용 대상은 1 7년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제66조의2-1등급), 2 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제67조- 2등급), 3 3년 이하의 징역 또 는 2천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제67조의2-3등급), 4 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제68조- 4등급), 5 1천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제69조- 5등급), 6 500만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제70조- 6등급)으로 6등급으로 분류되어 있고, 행정제재(과태료, 제72조) 및 양벌규정(제71조)으로 되어있다. 18) 김형배, 앞의 책, 5면. 27

28 산업안전보건의 현재와 미래 규로 이해하고 있는 것이 노동법의 통설이다. (3) 산업안전보건법은 안전보건이라는 근로조건에 관한 규제를 하는 법률이라는 점 은 확실하지만(안전과 보건에 관한 사항은 취업규칙의 필요적 기재사항임), 안전보건 규제는 근로기준법상의 임금과 근로시간 등의 규제와는 다른 성격을 가지고 있다. 즉 임금, 근로시간, 유급휴가 등의 규제는 국가가 형벌ㆍ행정벌 및 행정감독으로 최저기 준을 확보하는 것이고, 최저기준을 넘는 부분에 대해서는 노동시장의 메커니즘에 의 한 사적자치에 맡겨두고 있다. 그러나 안전보건규제는 근로자의 생명과 건강이라는 중대한 법익에 관한 규제이며, 노동시장의 메커니즘에 의한 사적자치에 맡기는 것은 부적당하다. 안전보건규제의 목적인 산업재해의 방지를 위해 형벌ㆍ행정벌 및 행정감 독으로 최저기준을 확보하는 것에 머물지 않고 보다 높은 목표를 설정하고 다양한 규 제를 행하여 국가가 적극적으로 관여하는 것이 필요하다. 산업안전보건법 제1조에서 규정한 목적은 근로자의 안전과 보건을 유지 증진하는 것 이고, 이를 위해 산업재 해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성하는 것 이다. 쾌적한 작업환경을 조성하는 것 이 직장에서의 근로자의 안전과 보건을 유지 증진하는 것이 산업안전보건법의 목적 으로서 명시되어 있는 것은 근로조건의 최저기준을 정하는 근로기준법에서는 찾을 수 없는 것이며, 산업안전보건법의 커다란 특징 중의 하나이다. 이와 같이 안전보건규제 는 다른 근로조건의 규제와는 다른 성격을 가지고 있으며, 산업안전보건법이 근로관 계라는 사인과 사인과의 관계를 직접 규율하는지의 여부는 다른 노동보호법규와는 다 른 차원에서 독자적으로 검토할 필요가 있다. 검토는 전체 법규로서의 성질과 함께 개별 규정의 성질이 어떠한지 함께 파악하는 것이 중요하다. 왜냐면 산업안전보건법 은 많은 항목에서 최저기준을 열거하는 근로기준법과 달리 안전보건을 담보하기 위해 여러 분야에서 다양한 내용의 규정을 정하고 있기 때문이다. (4) 노동법은 원래 사법(민법의 원리와 계약의 법리)에 의해 규율되어야 할 근로자 와 사용자와의 관계에서 양자의 실질적 평등을 도모하기 위해 국가가 직접 개입하여 규제를 하는 법률이다. 따라서 노동법의 한 분야인 산업안전보건법이 사인인 사업주 에 대해 산업재해를 방지하기 위한 필요한 조치를 취할 의무를 부과하고, 이를 형벌 과 행정벌 및 행정지도ㆍ감독으로 담보하는 공법적 성질을 가지는 법률인 것은 의문 이 없다. 그러나 산업안전보건법이 사업주와 근로자와의 근로계약관계라는 사인간의 권리의무관계를 규율하고, 사인간의 권리를 설정하고 의무를 부담시키는 사법적 성질 28

29 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 의 법률인가에 대하여는 자명하지 못한 점이 있다. 예컨대 산업안전보건법 제6조 근 로자의 의무 에서, 근로자는 이 법과 이 법에 따른 명령으로 정하는 산업재해 예방을 위한 기준을 지켜야 하며, 사업주나 그 밖의 관련 단체에서 실시하는 산업재해 방지 에 관한 조치에 따라야 한다 고 규정하여, 근로자도 산업재해를 방지하기 위한 의무 의 주체로만 보고 있다. 더욱이 같은 법 제26조 제2항에서 근로자는 산업재해가 발생 할 급박한 위험으로 인하여 작업을 중지하고 대피하였을 때에는 지체 없이 그 사실을 바로 위 상급자에게 보고하고, 바로 위 상급자는 이에 대한 적절한 조치를 하여야 한 다 고 규정하여 사업주에게 안전조치를 요구할 권리를 명시하고 있지 않다. 무엇보다 정부의 적극적이고 종합적인 정책의 추진을 강조하고 있고, 이 부분에 관해서는 민사 적 청구권이 발생하지 않는다. (5) 이렇게 보면 우리의 산업안전보건법은 법의 수익자인 근로자에게 법의 의무주 체에 대하여 사법적 청구권을 부여하는 사법적 법규가 아니라 순수한 공법적 성질의 법규라는 결론에 이르게 된다. 19) 다만 예외적으로 근로자의 개인적 이익으로 환원될 수 있는 제5장의 근로자의 보건관리 규정은 사법적 청구권이 인정될 수 있다고 본다. 2. 산업안전보건법과 안전배려의무 사용자의 안전배려의무는 근로자를 보호하기 위한 노동법리의 중핵이다. 안전배려 의무는 사용자의 신의칙 의무로서 안전배려의무의 법리가 정착하기 전에는 불법행위 에 근거한 손해배상이 통상적이었다. 사용자가 근로계약에 수반하는 보호의무를 위반 함으로써 근로자에게 손해가 발생한 경우 민법 제750조의 규정에 따라 이를 배상할 책임을 부담한다. 민법 제750조의 불법행위책임은 사용자에게 노무제공으로 근로자의 정신 신체상 재해가 발생할 수 있음을 알았거나, 알 수 있었음에도 불구하고 그 회 피를 위한 별다른 안전조치를 취하지 않은 과실이 인정되어야 한다. 그러나 사용자의 안전배려의무는 근로계약에 수반되는 신의칙상 의무로서 근로자가 근로를 제공하는 과정에서 생명, 신체, 건강을 해치는 일이 없도록 물적 환경을 정비하는 등 필요한 조 치를 강구하여야 할 의미의 보호의무이며, 근로자의 프라이버시 및 인격을 존중할 의 무와 직장환경에 대한 배려의무를 부담한다. 이에 대응하여 근로자의 신의칙 의무는 19) 小 畑 史 子, 労 働 安 全 衛 生 法 規 の 法 的 性 質 - 労 働 安 全 衛 生 法 の 労 働 関 係 上 の 効 力, 法 学 協 会 雑 誌 112 巻 5 号 (1995), 650면. 29

30 산업안전보건의 현재와 미래 재직 중 비밀유지의무 및 일정한 경우 퇴직 후 경업금지의무를 부담한다. 산업안전보건법이 이러한 사용자의 안전배려의무에 근거하고 있다는 점에서는 이 론이 없다. 20) 다만 산업안전보건법 위반에 대한 민사소송은 산업안전보건법상 안전보 건의 최저기준을 이행하라는 소송이 아니라 주로 안전배려의무 위반에 따른 손해배상 청구소송이며, 근거규정은 근로기준법상 재해보상 규정이다. 이러한 법적 구조를 돌이 켜 보면 산업안전보건법에서는 민사상 손해배상을 청구할 근거는 미약하다. 3. 산업안전보건법의 벌칙규정 검토 앞서 검토한 바와 같이 산업안전보건법은 원칙적으로 민사적 청구를 인정하지 않는 공법적 법규라는 점을 밝혔다. 따라서 사업주가 공법적 의무를 자율적으로 이행하는 방안을 강구하는 것이 산업안전보건법으로서는 매우 중요하며, 이러한 취지에 위험성 평가 제도가 도입되었다고 생각한다. 다만 사용자가 공법상의 의무를 이행하지 않는 경우에는 행정감독과 벌칙으로 산업안전보건법의 실효성을 확보하는 것이 필요하다. 산업안전보건법상 벌칙규정 중 형벌 적용대상은 결과적 가중처벌에 해당하는 제66 조의2을 제외한 벌칙규정, 즉 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제67조), 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제67조의2), 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제68조), 1천만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제69조), 500만원 이하의 벌금에 해당하는 유형(제70조)의 5개 벌칙규정에 해당하는 위반에 대해서는 벌금형만 선고(또는 약식기소)되는 현실에서 법이 이렇게 세분하여 규정하고 있는 것이 입법적으로 타당한지 검토할 필요가 있다. Ⅴ 결론에 갈음하여 고용사회에서 근로자의 복지증진은 현대복지국가의 필수요건이다. 그 가운데 근로 제공 과정에서 안전과 보건을 확보하는 것은 절실한 과제이다. 근로제공에서 안전보 건의 확보는 장기간에 걸쳐 국가의 권력적인 행정력에 의해 추진되어 왔지만 이러한 20) 김형배, 앞의 책, 468면. 30

31 1. 산업안전보건법의 제정과 쟁점 방법으로는 해결할 수 없는 사태가 생기고 있다. 이러한 상황에서 안전보건 규제의 새로운 구축이 과제로 되고 있으며, 검토한 바와 같이 유럽에서의 안전보건 법규제의 새로운 구축은 국가에 의한 권력적 규제에서 분권적, 자율적 대응이라는 접근이다. 21) 즉 사업자의 자기책임에 의한 자발적인 대응을 중시하는 자율대응형이다. 정리하면 위험성평가를 기축으로 하는 자율적 안전보건관리의 도입은 풀어야 할 과 제이다. 위험이 합리적이고 체계적으로 관리되어 안전보건의 수준을 향상시키기 위해 서는 사용자 스스로가 안전보건방안의 수립하고, 근로자의 의견이 반영하는 제도의 확립이 필요하다. 지도ㆍ감독과 처벌을 중심으로 하는 현재의 법규준거형( 法 規 準 據 型 ) 에서 탈피하여 위험유해요인의 특정, 위험성평가 및 실행사항의 검토, 계획수립, 실시, 평가, 개선의 절차를 조직적이고 계속적으로 실행하는 자율적인 안전보건관리를 실현 하여야 한다. 오해의 소지가 있을지 모르지만, 산업안전보건법의 사법화( 私 法 化 )가 필 요하다. <표> 근로기준법상 보건과 안전에 관한 규정(법률 제286호, , 제정) 第 6 章 安 全 과 保 健 第 64 條 ( 危 險 防 止 ) 1 使 用 者 는 作 業 上 危 險 또는 保 健 上 有 害 한 施 設 에 對 하여 그 危 害 防 止 또 는 勤 勞 者 의 健 康 風 紀 와 生 命 의 保 持 에 必 要 한 措 置 를 講 究 하여야 한다. 2 勤 勞 者 는 危 害 防 止 에 必 要 한 事 項 을 遵 守 하여야 한다. 3 前 2 項 의 規 定 에 依 하여 使 用 者 가 講 究 할 措 置 의 基 準 과 勤 勞 者 가 遵 守 하여야 할 事 項 은 大 統 領 令 으로써 定 한다. 第 65 條 ( 安 全 措 置 ) 1 危 險 한 作 業 을 必 要 로 하는 機 械 와 器 具 는 必 要 한 規 格 또는 安 全 裝 置 를 具 備 하지 아니하면 讓 渡, 貸 與 또는 設 置 하지 못한다. 2 前 項 의 機 械 와 器 具 의 種 類, 必 要 한 規 格 과 具 備 하여야 할 安 全 裝 置 는 大 統 領 令 으로써 定 한다. 第 66 條 ( 特 히 危 險 한 作 業 ) 1 特 히 危 險 한 作 業 을 必 要 로 하는 機 械 와 器 具 는 미리 社 會 部 의 認 可 를 받지 아니하면 製 造, 變 更 또는 設 置 하지 못한다. 2 前 項 의 機 械 와 器 具 의 種 類 는 大 統 領 令 으로써 定 한다. 3 前 2 項 의 機 械 와 器 具 는 認 可 를 받은 다음 大 統 領 令 으로써 定 한 期 間 을 經 過 할 境 遇 에 있 어서는 社 會 部 에서 行 하는 性 能 檢 査 에 合 格 한 것이 아니면 使 用 하지 못한다. 21) 小 木 和 孝 他 訳, 労 働 における 安 全 と 保 健 - 英 国 の 産 業 安 全 保 健 制 度 改 革, 労 働 科 学 研 究 所 出 版 部, 233~237면. 31

32 산업안전보건의 현재와 미래 第 67 條 ( 有 害 物 ) 1 黃 燐 성냥 其 他 健 康 上 의 有 害 物 은 製 造, 販 賣, 輸 入 또는 販 賣 의 目 的 으로 所 持 하지 못한다. 2 前 項 의 有 害 物 의 種 類 는 大 統 領 令 으로써 定 한다. 第 68 條 ( 危 險 作 業 物 의 就 業 制 限 ) 1 使 用 者 는 經 驗 이 없거나 必 要 한 技 能 이 없는 勤 勞 者 를 危 險 한 業 務 에 使 用 하지 못한다. 2 前 項 의 業 務 範 圍, 經 驗 과 技 能 은 大 統 領 令 으로써 定 한다. 第 69 條 ( 安 全 衛 生 敎 育 ) 使 用 者 는 勤 勞 者 를 採 用 한 때에는 그 勤 勞 者 에 對 하여 當 該 業 務 에 關 하여 必 要 한 安 全 과 保 健 을 爲 한 敎 育 을 施 行 하여야 한다. 第 70 條 ( 病 者 의 就 業 禁 止 ) 1 使 用 者 는 傳 染 病 의 疾 病, 精 神 病 또는 勤 勞 로 因 하여 病 勢 가 惡 化 할 憂 慮 가 있는 疾 病 에 걸린 者 에게는 就 業 을 禁 止 하여야 한다. 2 前 項 의 規 定 에 依 하여 就 業 을 禁 止 하는 疾 病 의 種 類 와 程 度 는 大 統 領 令 으로써 定 한다. 第 71 條 ( 健 康 診 斷 ) 1 一 定 한 事 業 에 對 하여는 使 用 者 는 勤 勞 者 의 採 用 時 와 定 期 로 醫 師 에게 勤 勞 者 의 健 康 診 斷 을 시켜야 한다. 2 使 用 者 가 指 定 한 醫 師 의 診 斷 을 希 望 하지 아니하는 勤 勞 者 는 他 醫 師 의 診 斷 을 求 하여 그 結 果 를 證 明 하는 書 面 을 使 用 者 에게 提 出 하여야 한다. 3 使 用 者 는 前 2 項 의 健 康 診 斷 의 結 果 에 依 하여 勤 勞 者 의 健 康 保 持 에 必 要 한 措 置 를 하여야 한다. 4 第 1 項 의 事 業 의 種 類 와 規 格 또는 定 期 의 健 康 診 斷 의 回 數 는 大 統 領 令 으로써 定 한다. 第 72 條 ( 安 全 管 理 者 와 保 健 管 理 者 ) 1 一 定 한 事 業 에는 使 用 者 는 安 全 管 理 者 와 保 健 管 理 者 를 두어야 한다. 2 前 項 의 事 業 의 種 類 와 規 格 또는 安 全 管 理 者 와 保 健 管 理 者 의 資 格 과 職 分 에 關 한 事 項 은 大 統 領 令 으로써 定 한다. 3 社 會 部 는 必 要 에 따라 使 用 者 에 對 하여 安 全 管 理 者 와 保 健 管 理 者 의 增 員 또는 解 任 을 命 할 수 있다. 第 73 條 ( 監 督 上 의 行 政 措 置 ) 1 使 用 者 는 常 時 10 人 以 上 의 勤 勞 者 를 使 用 하는 事 業 場 을 設 置, 移 轉, 變 更 할 境 遇 에는 危 險 防 止 에 關 한 本 法 또는 本 法 에 基 하여 發 하는 命 令 에서 定 하는 計 劃 書 를 工 事 着 手 14 日 前 까지 社 會 部 에 提 出 하여야 한다. 2 社 會 部 는 勤 勞 者 의 安 全 과 保 健 上 必 要 하다고 認 定 하는 境 遇 에는 工 事 着 手 를 中 止 또는 計 劃 의 變 更 을 命 하여야 한다. 3 勤 勞 者 를 就 業 시키는 事 業 의 建 設 物, 寄 宿 舍, 其 他 附 屬 建 設 物 設 備, 原 料 또는 材 料 가 安 全 과 保 健 에 關 하여 定 해진 基 準 에 反 하는 境 遇 에는 社 會 部 는 使 用 者 에 對 하여 그 全 部 또는 一 部 의 使 用 의 停 止, 變 更 其 他 必 要 한 事 項 을 命 하여야 한다. 4 前 項 의 境 遇 에는 社 會 部 는 使 用 者 에 命 한 事 項 에 對 하여 必 要 한 事 項 을 勤 勞 者 에게 命 할 수 있다. 32

33 주제발표 2 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 조 흠 학 법학박사, 산업안전보건연구원, 연구위원 < 목 차 > Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 위험성평가제도 관련 법률적 문제 1. 위험성 평가제도의 개념 2. 위험성평가제도의 대상 관련 산안법 정리 Ⅲ. 산안법 법률의 명확성과 재판의 명확성 1. 법률조문의 명확성 2. 재판제도의 명확성 Ⅳ. 산안법의 지방이양 사무의 문제 1. 지방이양의 의미 2. 지방이양사무 내용 Ⅴ. 결 론 참고문헌

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35 2. 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 Ⅰ 들어가며 우리나라의 산업안전보건에 관한 법은 1953년 5월 10일 법률 제286호로 제정된 근 로기준법 이 제정되면서 근로자의 안전과 보건에 관한 제6장에 안전보건 부분을 두고 제64조부터 제73조까지 위험방지, 안전장치, 유해물 제조금지, 안전보건관리자, 건강 진단 등을 규정하고 있었으며, 이후 1961년 9월 11일 근로보건관리규칙 이 제정 공 포되고, 1962년 5월 7일에는 근로안전관리규칙 이 제정 공포되면서 우리나라의 산 업안전보건관리 제도에 대한 구체적인 틀이 마련되었다. 1980년대 들어 경제의 고도성장으로 사업장 기계설비의 대형화, 고속화 및 건설공 사의 대규모화 등에 따른 중대재해가 급증하고, 유해물질의 대량사용 등으로 새로운 직업성 질병이 증가함에 따라 정부에서는 산업사회의 급속한 변화에 대응하기 위한 산업안전보건 대책을 추진하기 위해 산업안전보건 분야를 근로기준법에서 분리하여 새로운 독립법으로서의 제정을 추진하게 되었다. 따라서 1981년 11월 29일 산업안전보건법 제정(안) 이 국회에 제안되어, 1981년 12 월 18일 국회 본회의에서 통과되었으며, 1981년 12월 31일 법률 제3532호로 공포됨으 로써 우리나라의 산업안전 보건에 관한 독립법인 산업안전보건법 이 탄생하게 된 것이다. 이러한 산업안전보건법(이하 산안법)은 1981년 제정된 이후 근로자 보호를 위한 방안 으로 부족한 보호기능을 보완하기 위하여 계속적인 개정을 통하여 노력해오고 있다. 그러나 이번 논문에서는 지나온 산업안전보건법의 과거 쟁점에 관하여 문제를 다루 지는 않고 현행 산안법에서 미래의 근로자 보호를 위한 문제점을 파악하여 근로자 보 호를 위한 문제점을 제시하는 것으로 한다. 이러한 관점에서 본다면 현행 산안법의 가장 큰 문제는 산업안전보건법의 권한과 책임이 중요하다. 물론 지금까지 산업안전 보건법에서 권리의무와 그 권한의 문제를 다루지 않은 것은 아니지만 대부분 일반적 으로 기술적인 부분의 사업주 책임에 관한 부분으로 한정되어 있다. 그러나 산안법의 목적인 산재 예방의 목적을 이루기 위해서 단순한 기술기준의 준수의 책임에서 벗어 나 추상적인 권한과 책임에서 보다 명확한 실효성 있는 권한과 책임이 이루어져야 한 다고 본다. 35

36 산업안전보건의 현재와 미래 따라서 최근 산안법에서는 위험성평가제도 도입에 따른 법률적 권한과 책임의 문제 와 산업안전보건 사업의 지방자치단체 이양에 관한 문제가 대두되어 산안법의 권한과 책임을 명확히 할 필요가 있다. 이번 발표 논문에서는 산업안전보건제도의 핵심사항이기도 하고 산재 예방사업의 한축인 위험성 평가제도의 법률적 근거와 책임의 소재의 근거가 필요하여 위험성평가 의 적용범위 및 적용대상사업과 이행당사자의 책임과, 이행당사자의 의무이행의 처벌 실효성 등을 다루고, 최근 문제가 되고 있는 산안법 관련 산업안전보건 사업의 지방 자치단체 이양에 따른 법률적 검토를 통하여 미래의 산안법의 책임과 권한을 정리하 도록 하겠다. 그러므로 지금까지 산안법의 쟁점과 현황을 정리하기 위하여 앞으로 발전해야 할 산안법의 미래에 한정하여 그 권한과 책임의 문제점을 제시하고 차후 근로자 보호를 위하여 산안법의 개정과 그 필요성을 제시하고자 한다. Ⅱ 위험성평가제도 관련 법률적 문제 1. 위험성 평가제도의 개념 위험성 평가제도는 지금까지 많은 연구를 통하여 이미 많이 알려져 있는 상태이다. 하지만 위험성 평가제도는 산재예방사업의 유형으로 새로운 유형의 안전보건예방제 도 형태인 것 같으면서 사실적으로는 화학물질의 위험성 평가제도 및 공정안전보고서 작성 및 제출 등으로 현재 제도화되어 있기도 하다. 따라서 위험성 평가제도는 사업주의 자주적 책임관리를 강화하는 시스템을 제도 화 하고자 하는 의미로 사업장에서 사업주가 사고나 질병을 사전에 예방하고 안전보 건을 확보하기 위해서는 일차적으로 사업주가 행하는 것이라 고 볼 수 있다. 물론 사 업주가 사업장의 모든 관리를 손수 직접 하는 것이라고 볼 수는 없지만 경영관리 등 의 사업장 조직을 통하여 안전보건도 조직을 통해서 위험요인을 관리하여 산재예방을 하면 될 것이고 본다. 이러한 의미에서 위험성 평가 제도는 다음과 같은 4가지 측면에서 사업장의 위험요 36

37 2. 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 인을 파악하여 산재예방을 담당하는 것이 기본원리하고 볼 수 있다. 사업주가 자기 사업장에 문제가 될 만한 요인이 어떤 것이 있는지 파악하는 것 그 요인들이 문제로 될 가능성이 얼마나 되며, 문제가 되면 얼마나 심각한 지를 파악하는 것 문제가 된다고 판단되는 것에 대해서는 적절한 조치를 취하도록 하는 것 이러한 사항을 현장 작업자가 공유하도록 하는 것 따라서 사업장에서는 사업주가 기본적인 의무이행을 위한 방안으로 위의 4가지를 기준으로 의무이행의 원칙을 가지고 실행하여야 한다고 본다. 그러므로 산업안전보건법에서도 이 원리를 기본으로 정책을 집행하는 기본원리도 이를 바탕으로 이루어야져야 한다는 것이다. 위에서 말한 4가지 사항이 바로 위험성 평가의 기본 원리이다. 1) 그러므로 산재를 예방하기 위하여 사업주가 자기 사업장에 문제가 될 만한 요인이 어떤 것이 있는지 파악기 위해서는 어떠한 위험요인이 존재하는지를 찾아야 함과 동 시에 위험요인을 찾지 아니할 경우에 책임은 누가 지는가의 책임문제가 명확해야 할 것으로 보인다. 그리고 사업주는 그 요인들이 문제로 될 가능성이 얼마나 되며, 문제 가 되면 얼마나 심각한 지를 파악하기 위해서는 법에서의 책임은 어느 정도이지를 정 리해야 할 필요가 있으며, 문제가 된다고 판단되는 것에 대한 적절한 조치를 취하도 록 하는 방법을 법에 명확히 해야 하는 문제가 있다. 또한 이러한 사항을 현장 작업자 에게 공유하기 위해서는 어떠한 방법으로 할 것인가에 대한 근거와 내용이 법으로 필 요하다는 것이다. 그러나 사실상 위험성평가제도는 스스로 사업장에서 위험요인을 자기관리 해야 하 고 그것을 스스로 위험요인을 제거해야 하는 것이므로 산업안전보건법속에 법률로 넣 기에는 애매한 점이 있다. 그러므로 법률로 정할 수 있는 것은 위험성평가실시에 따 른 결과의 책임부분으로 이것이 현행 벌칙 속에서 어떻게 다루어야 하는가의 문제가 가장 중요하다고 본다. 그래서 법률 속에 명확히 해야 할 부분에 대하여 정리하여 보 도록 한다. 1) 박두용, 위험성평가제도의 구체적 도입에 관한 연구, 산업안전보건연구원, 2009, 37

38 산업안전보건의 현재와 미래 2. 위험성평가제도의 대상 관련 산안법 정리 가. 산안법의 적용제외 대상의 문제 현행 산안법 제3조에 의하면 통해 기본적으로 모든 사업 또는 사업장(이하 사업)에 산안법의 규정을 적용한다고 명시하고 있다. 따라서 모든 사업에 근로하는 종사자는 기본적으로 산안법의 적용을 받는다. 그러나 단서조항을 통해 유해 위험의 정도, 사 업의 종류 규모 및 사업의 소재지 등을 고려하여 대통령령이 정하는 사업에 대하여 는 이 법의 전부 또는 일부를 적용하지 아니한다고 동시에 규정하고 있다. 산안법의 모든 규정들은 효율적인 운영을 위해 모든 사업에 적용되어야 마땅한 것들임에도 불 구하고, 일정 인원수의 사업체에 해당하는 경우에만 적용되도록 예외규정들이 산재되 어 있다. 따라서 산안법의 보호받아야 할 대다수의 근로자들이 법의 테두리 밖에 놓 여 있다. 특히 시행령 제2조의 2 별표1의 규정에 따라 적용제외 사업장에 대하여 산업 안전보건법 확대적용은 사업장의 안전보건의 확보로 산업재해자의 감소와 산업재해 율의 저감 효과를 얻을 수 있다고 본다. 위험성 평가 제도가 도입되어 사업주의 위험요인 자기관리가 이루어지면 사실상 모 든 업종에 위험성 평가 제도가 실시되어야 한다고 본다. 그러나 위험성 평가제도의 실시에 따른 사업장의 어려운 점이 있어 일부 적용 대상을 달리 할 수 있지만 현행 시행되고 있는 일부 적용 사업의 문제는 재정리하여야 한다고 본다. 산업안전보건법 의 시행을 강화하기 위하여 일부 적용 사업장 또는 일부 적용 제외 사업장의 사업주 에 대하여 안전보건 규정을 준수토록 의무화하여 안전보건 실태조사, 산업재해 예방 계획 수립, 근로자의 안전 보건교육, 건강진단 및 중대재해의 원인조사 등이 필요하 다고 본다. 적용제외 사업장 및 일부적용 사업장의 현황 등에 대한 조사가 <표 1> 산안법 적용제외 현황 대 상 사 업 1. 기계장비 및 소비용품 임대업, 정보처리 및 기타 컴퓨터 운용 관련 업, 전문 과학 및 기술서비스업(사진처리업 제외), 사업지원서비스 업에 해당하는 사업(제3호 제6호 또는 제7호에 해당하는 사업을 제 외한다) 적용제외 되는 내용 안전보건관리체제(법 제2장), 안전보건관리비(법 제30조), 안전보건교육(법 제31조) 38

39 2. 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 2. 농업, 어업, 봉제의복제조업, 가발 및 유사 장신품 제조업에 해당 하는 사업(제6호 또는 제7호에 해당하는 사업을 제외한다) 3. 다음 각목의 1에 해당하는 사업(제6호 또는 제7호에 해당하는 사 업을 제외한다) 가. 광산보안법 적용사업(광업 중 광물의 채광 채굴 선광 또는 제 련 등의 공정에 한하며, 제조공정을 제외한다) 나. 원자력법 적용사업(발전업 중 원자력 발전설비를 이용하여 전기 를 생산하는 사업장에 한한다) 다. 항공법 적용상법(항공기, 우주선 및 부품제조업과 여행알선, 창 고 및 운송관련서비스업종중 항공관련 사업을 제외 한다 라. 선박안전법 적용사업(선박 및 보트 건조업을 제외한다) 4. 도매 및 소매업, 숙박 및 음식점업, 부동산업, 연구 및 개발업, 기타 공공, 수리 및 개인서비스업(지정폐기물 수집 운반업, 지정폐기물 처 리업, 자동차종합수리업 및 자동차 전문수리업, 세탁업 제외), 오락문 화 및 운동관련 서비스업으로서 다음 각 목에 해당하는 사업(제7호에 해당하는 사업을 제외한다) 가. 최고사용압력이 매 제곱센티미터 당 7킬로그램 미만의 증기보일 러를 사용하는 사업 나. 연간 1백만 킬로와트 시 미만의 전기를 사용하는 사업 다. 전기사용설비의 전격용량의 합계 또는 계약용량의 합계 또는 계 약용량이 300킬로와트 미만인 사업 라. 연간 석유250톤 미만에 해당하는 에너지를 사용하는 사업 마. 월평균 4천세제곱미터 미만의 도시가스를 사용하는 사업 바. 저장능력 250킬로그램 미만의 고압가스 또는 액화석유가스를 사용하는 사업 안전보건관리체제(법 제2장), 산업안전보건위원회(법 제19조), 안전보건관리규정(제3장), 도급 사업 안전조치(법 제29조), 안전 보건교육(법 제31조) 안전보건관리체제(법 제2장), 산업안전보건위원회(법 제19조), 안전보건관리규정(법 제3장) 안전보건관리체제(법 제2장), 산업안전보건위원회(법 제19조), 안전보건관리규정(법 제3장), 도급사업 안전조치(법 제29조), 안전보건교육(법 제31조) 5. 금융 및 보험업, 공공행정, 국방 및 사회보장행정, 교육서비스업, 보건 및 사회복지사업(병원제외), 가사서비스업, 국제 및 외국기관(제 7호에 해당하는 사업을 제외한다) 6. 사무직 근로자만을 사용하는 사업(사업장이 분리된 경우로서 사무 직근로자만을 사용하는 사업장을 포함하며, 제7호에 해당하는 사업을 제외한다) 39

40 산업안전보건의 현재와 미래 7. 상시 근로자 5인 미만을 사용하는 사업 안전보건관리체제(법 제2장), 산업안전보건위원회(법 제19조), 안전보건관리규정(법 제3장), 유해위험 도급인가(법 제28조), 도급사업 안전조치(법 제29조), 안전보건교육(법 제31조), 안전보건개선계획(법 제50조) 필요하며, 근로자의 안전보건 확보를 위한 정부의 장 단기적인 산업재해의 예방대책 수립 등과 같은 정책이 필요하다고 보지만 우선적으로 필요한 사항은 사업장의 일부 적용에 따르는 법률의 검토 및 수정이라고 볼 수 있다. 따라서 일부 적용 및 적용 제 외 사업에 대하여 일괄적으로 산업안전보건법의 조항을 적용할 수는 없지만 현실적으 로 우리나라 산업의 종류가 분화되고 다양화되어 있어서 이들 업종이 산업재해 발생 건수가 줄어들지 않고 지속되거나 계속 증가하는 사업에 대하여 산업안전보건 교육의 실시 등에 관한 산업안전보건법의 확대적용이 필요하다고 본다. 아래 도표를 보면 산 안법 적용제외의 사업장의 현황을 알 수 있다. 2) <표 2> 업종 규모별 산업안전보건법 적용 비교 대상사업별 적용규정(시행령 별표 1) 조문 조문제목 제1호 기계 임대업, 기술 사업지원 서비스업 제2호 농 어업 제4호 도소매 음식숙박 오락문화서비스업 제7호 5인 미만 사업 제2장 안전보건관리체계 13조 안전보건관리책임자 14조 관리감독자등 15조 안전관리자등 16조 보건관리자등 16조의2 안전관리자등의 지도 조언 17조 산업보건의 18조 안전보건총괄책임자 2) 조흠학, 산업안전보건법 확대적용에 관한 연구, 노동부, 2006, 85~88쪽 40

41 2. 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 대상사업별 적용규정(시행령 별표 1) 조문 조문제목 제1호 기계 임대업, 기술 사업지원 서비스업 제2호 농 어업 제4호 도소매 음식숙박 오락문화서비스업 제7호 5인 미만 사업 19조 산업안전보건위원회 제3장 안전보건관리규정 3장 안전보건관리규정 제4장 유해 위험예방조치 28조 유해작업 도급금지 29조 도급사업에 있어서의 안전 보건조치 30조 산업안전보건관리비 31조 안전 보건교육 32조 관리책임자등에 대한 교육 (관리감독자 정기 교육만 적용) 35조의3 방호장치 제조사업 등의 지원 36조 자체검사(안전검사) 제6장 감독과 명령 48조 유해 위험방지 계획서의 제출 등 49조 안전보건진단 등 49조의2 공정안전보고서의 제출 등 50조 안전보건개선계획 51조의2 영업정지의 요청 * 표는 산업안전보건법 시행령 별표1의 일부적용사업의 대상이 되는 사업( )과 적용제외 되는 사업( ) 으로 구분하여 도표로 정리하였다. 3) 산안법에서 다루는 위험범위는 사업장의 재해발생에 한하여 적용하고 있다. 그러나 산안법 적용대상의 범위만 한정한 것은 아니고, 피해가 발생할 가능성이 있는 사업장 3) 조흠학, 산업안전보건법 확대적용에 관한 연구, 노동부, 2006, 85쪽 이하 41

42 산업안전보건의 현재와 미래 에 관한 관리책임까지 있다고 볼 수 있다. 따라서 작업장과 작업 중에 발생하는 위험 에 대해서는 그것을 지배관리하고 있는 사람이 관리책임을 져야 마땅하다. 그런데 현 행 산안법에서는 위의 <표 1~2>처럼 산안법의 작업과 사업장의 규모를 고려하여 산 안법 적용제외로 분류하고 있어 일부 책임의 범위에서 벗어나는 경우도 발생할 수 있 다고 본다. 사업주는 근로자에게 사회통념상 일정한 유해 위험수준을 초과하지 않는 작업조건이나 환경을 제공하여야 하여야 한다. 그러므로 이러한 위험요인의 자기관리 는 사업주가 스스로 관리하여 작업조건이나 작업장환경개선을 이루기 위함이다. 그러 므로 도소매업, 숙박 음식업 등의 서비스업에 관한 산재율 증가가 나타나고 있어 위 험요인의 자기관리가 필요하다고 보며, 농 어업의 경우에는 기업형 형태의 근로에 관한 적용문제, 오락문화 서비스산업 4) 은 문화산업의 증가에 따른 재해예방 문제와 5 인 미만 사업장의 경우에는 소규모사업장의 수가 늘어나고 소규모사업장 예방사업의 위험요인관리가 필요하므로 이에 따른 대책과 해결이 중요하다고 본다. 따라서 산업 안전보건법의 확대 적용에 관한 문제는 위험성평가 제도와 맥락을 같이 하여 재검토 할 시점이라고 본다. 나. 산안법의 적용 대상자의 문제 산안법의 목적은 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지 증진하는데 있고, 이러한 산업재해는 근로자가 업무에 관계되 는 건설물 설비 원재료 가스 증기 분진 등에 의하거나 작업 기타 업무에 기인 하여 사망 또는 부상하거나 질병에 이환되는 것 을 의미하므로, 결국 산안법의 목적 은 사업을 수행하는 작업장에서 업무수행 중에 발생 가능한 재해를 예방하고 작업환 경을 쾌적하게 유지함으로써 근로자의 안전과 건강을 유지ㆍ개선하는데 그 목적을 다 하고 있다. 그런데 문제가 되는 것은 산안법의 적용대상의 문제가 명확치 않다는 것 이다. 위험성평가제도는 사업주가 위험관리요인을 해야 하며 위험관리요인에 따른 보 호대상은 근로자라고 볼 수 있다. 이 경우에 사업주가 위험관리를 통하여 보호대상이 되는 근로자는 근로계약을 체결한 근로자로 볼 수 있어 근로기준법의 적용대상이 되 4) 고용인력이 늘어남에 따라 영화산업에 관련된 영화 산업, 방송업, 공연산업, 뉴스 제공업, 도서 관, 기록보존소, 박물관 및 기타 문화관련 산업, 경기 및 오락 스포츠업, 기타 오락 관련 사업의 산재율이 늘어나고 있는 편이다. 따라서 안전교육의 미흡 등에 의하여 나타나고 있다. 42

43 2. 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 는 근로자라고 할 수 있지만 노동법에서의 근로자 범위를 보면 보다 넓은 의미의 근 로자 범위를 규정하고 있다. 5) 그러나 다른 한편으로 이와 같은 산안법은 기술적 기준의 준수라는 의미에서의 산 재예방을 이루어야 한다는 점에서 반드시 근기법과 같은 일반적인 노동계약 관계만을 기준으로 볼 수 없는 문제가 나타나고 있다. 근로기준법상의 근로자에 해당하는지 여부는 계약의 형식이 고용계약인지 도급계 약인지보다 그 실질에 있어 근로자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 하고, 여기에서 종속적인 관계가 있는지 여부는 업무 내용을 사용자가 정하고 취업규칙 또는 복무(인 사)규정 등의 적용을 받으며 업무 수행 과정에서 사용자가 상당한 지휘 감독을 하는 지, 사용자가 근무시간과 근무 장소를 지정하고 근로자가 이에 구속을 받는지, 노무제 공자가 스스로 비품 원자재나 작업도구 등을 소유하거나 제3자를 고용하여 업무를 대행케 하는 등 독립하여 자신의 계산으로 사업을 영위할 수 있는지, 노무 제공을 통 한 이윤의 창출과 손실의 초래 등 위험을 스스로 안고 있는지, 보수의 성격이 근로 자 체의 대상적 성격인지, 기본급이나 고정급이 정하여졌는지 및 근로소득세의 원천징수 여부 등 보수에 관한 사항, 근로 제공 관계의 계속성과 사용자에 대한 전속성의 유무 와 그 정도, 사회보장제도에 관한 법령에서 근로자로서 지위를 인정받는지 등의 경제 적 사회적 여러 조건을 종합하여 판단하여야 한다. 다만, 기본급이나 고정급이 정하 여졌는지, 근로소득세를 원천징수하였는지, 사회보장제도에 관하여 근로자로 인정받 는지 등의 사정은 사용자가 경제적으로 우월한 지위를 이용하여 임의로 정할 여지가 크기 때문에, 그러한 점들이 인정되지 않는다는 것만으로 근로자성을 쉽게 부정하여 5) 산안법은 특징이 넓은 의미의 노동법의 일부로서 구성되었다. 과거 근로기준법(이하 근기법이라 약칭함)에 안전과 보건 이라는 명칭의 장에 해당 규정을 두었다가 1981년 독자적인 법률로 제 정되었으며, 1990년의 근기법 개정시 근기법에서 완전 분리ㆍ독립된 것을 보면 이 점을 잘 알 수 있다. 여기에는 산안법의 성격상 기술적인 규율대상이 방대하고 산안법상 권리ㆍ의무의 주체 가 다른 노동법에 비해 광범위하다는 점이 고려된 것으로 생각된다. 뿐만 아니라 산안법은 필연 적으로 기술의 진보와 작업 및 생산방식의 변화에 적극적이고 신속하게 대응하여 산재예방이라 는 본연의 과제를 효과적으로 달성해야 할 필요가 있기 때문에 다른 노동관계법령과는 분리되어 독자적인 입법정책적 과제를 수행할 필요가 있다(박두용, 위험성평가제도의구체적인 도입방안연 구, 산업안전보건연구원, 쪽 이하) 43

44 산업안전보건의 현재와 미래 서는 안되는 것으로 정의하고 있다. 6) 그러므로 고용형태에 따른 산안법적용의 문제가 나타나고 있어, 일반적으로 고용형 태나 근로관계의 종류는 산안법의 적용에 아무런 영향을 미치지 않지만 근로자라면 기간제, 단시간 또는 임시직, 한시직 등 어떠한 형태의 근무이든 산안법의 보호를 받 아야 하는 문제가 발생한다. 외판원도 근로자에 해당하는 한 산안법의 적용을 받는다 는 점은 두말할 나위도 없다. 문제는 재택근로나 텔레마케터와 같이 사업장에 출석하 여 업무를 수행하지 아니하는 경우 또는 파견근로관계나 사내원하청 관계와 같이 다 면적 근로제공 형태를 하는 경우에는 누가 산안법상의 책임 주체가 되고 위험성 평가 제도의 보호될 수 있는 근로자 범위에 해당하는지의 의문점이 나타난다. 그러한 종류 중에 재택근로 및 텔레마케터 근로자, 7) 파견근로관계, 8) 동일한 장소에 서 도급사업을 행하는 경우 9) 등에 관한 근로자 인정의 범위가 정해져야 이러한 사업장 6) 근기법상의 근로자란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공 하는 자 를 말하며(제2조 제1항 제1호), 판례는 이와 같은 정의규정으로부터 근로자성 판단기준 을 발전시켰다라고 주장하고 있으며 이는 대법원 선고 2004다29736 판결에서 나타나고 있으며 이 판례는 근로자개념에 대한 새로운 원칙판결로서 의의가 있는 것으로 보고 있다.(박지 순, 산업안전보건법집행의 효율성강화를 위한 개선방안에 관한 연구, 산안법연구회 발표자료) 7) 텔레마케터 종사자는 사용자의 작업장에서 노무를 제공하는 것이 아니라 자신의 집이나 그밖에 자신이 선택한 장소에서 노무를 제공하기 때문에 산안법 및 관련법령(특히 산업보건기준에 관한 규칙 제4장 제1절 <단말기 조작업무 등의 조치기준> 및 그밖에 사무실오염방지에 관한 기준 등)의 적용을 받는지 여부가 문제된다(박지순, 산업안전보건법집행의 효율성강화를 위한 개선방 안에 관한 연구, 산안법연구회 발표자료). 8) 법률상 근로자의 지위를 가지고 있지만 법률상의 사용자(파견사업주)와 실제 사업에 편입되어 노 무를 제공하는 사용자(사용사업주)가 나뉘어지는 파견근로관계의 경우 근로자가 편입된 사용사 업주의 산안법상 책임문제가 발생한다. 산안법상의 의무와 책임을 부담하는 주체인 사업주는 산 안법에 의하면 근로자를 사용하여 사업을 행하는 자 이므로(제2조 3호), 직접 근로자를 고용하 지 않고 파견사업주로부터 그의 역무를 제공받아 사업을 행하는 경우도 산안법상 사용자로 볼 수 있는지 여부가 문제된다(박지순, 산업안전보건법집행의 효율성강화를 위한 개선방안에 관한 연구, 산안법연구회 발표자료). 9) 중층적인 상하의 도급관계에서는 수급인의 입장이 약하고 따라서 유효한 안전보건대책을 강구할 수 없는 경우도 있다. 그 때문에 산안법은 제29조 이하에 동일한 장소에서 행하여지는 사업의 일부를 도급에 의하여 행하는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업의 사업주는 그가 사용하는 근 로자와 그의 수급인이 사용하는 근로자가 동일한 장소에서 작업을 할 때에 생기는 산업재해를 예방 하도록 도급사업주의 책임을 강화하는 규정을 두고 있다. 이 규정에 의하면 도급사업주란 하나의 장소에서 행하는 사업의 일부를 수급인에게 도급을 주는 자로서 자신도 직접 사업을 행 하는 자를 의미한다. 그리고 이러한 도급 근로자 인 경우는 도급인은 또한 소정의 절차에 따라 그가 사용하는 근로자, 그의 수급인 및 그의 수급인이 사용하는 근로자와 함께 정기 또는 수시 44

45 2. 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 인 경우에 사업주도 위험성평가 관리를 해야 한다는 문제가 나타나고 있다. 따라서 이러한 근로자외 근로자 인정 여부에 따라 비근로자에 대한 적용의 확대 필 요성이 이루어져야 전반적인 위험성평가 제도의 실시가 효과적일 수가 있다고 본다. 대법원이 근로자성을 과거에 비해 유연하게 판단하고 인정한다 하더라도 산안법의 보호대상이 근기법상의 근로자로 제한되어야 한다는 것은 산재예방이라는 큰 목적에 서는 재고해야 할 것이라고 볼 수 있다. 이유는 일반적인 제조업에서 발생하는 재래 형 산재 보다 서비스업 등의 다양한 산재가 발생하고 있으므로 산안법 보호의 대상과 의무도 달라져야 할 것으로 보인다. 다. 처벌제도 변화의 문제 현행 산안법은 위반에 대한 제재로서 행정형벌과 행정질서벌을 주된 수단으로 삼고 있다. 그래서 지금까지는 산안법에서 일차적으로 사업주의 법규준수와 예방조치의 노 력을 통하여 사업에서의 근로자의 안전보건을 달성하는 것을 목적으로 국가는 사업주 의 법준수 여부를 감독하고 그 위반에 대하여 행정벌을 부과함으로써 그 집행을 강제 하는 기본적인 법률구조를 취하고 있다. 따라서 산안법의 위반 인 경우에는 대체로 벌칙의 적용을 통하여 집행수단을 확보하고 있다는 점에서는 타당 할 수 있지만 실질 적인 처벌의 결과는 미흡한 것으로 나타나고 있다. <표 3> 범죄자 처분결과 (단위:명) 계 기소 불기소 기소 참고인 공소 소 구공판 소 기소 협의 죄가 공소권 구약식 중지 중 지 보류 계 구속 불구속 계 유예 없음 안됨 없 음 ,687 6, ,502 1, ,537 5, ,995 1, ,496 3, ,249 1, ,490 3, ,391 1, ,251 3, 로 작업장에 대한 안전 보건점검을 실시하여야 한다(제29조 3항). 이 규정의 위반에 대해서는 벌칙이 적용된다(500만원 이하의 벌금, 제70조 1호). 도급사업주는 그의 수급인이 사용하는 근로 자가 노동부령이 정하는 산업재해 발생위험이 있는 장소에서 작업을 할 때에는 노동부령이 정하 는 산업재해예방을 위한 조치를 취하도록 규정하고 있다(박지순, 산업안전보건법집행의 효율성 강화를 위한 개선방안에 관한 연구, 산안법연구회 발표자료) 45

46 산업안전보건의 현재와 미래 위의 범죄처분결과를 보더라도 기존의 안전보건기준 준수 위반에 대한 처벌규정이 실제로 처벌의 내용은 미약하기 때문에 사업장에서 사업주가 스스로 위험요인을 자기 관리를 한다고 할 때 과연 처벌이 제대로 이루어질 수 있는냐의 의견이 대두되고 있 다. 그러므로 산안법에서는 전통적인 처벌 규정외에도 영업정지나 사용정지, 작업의 중지 등을 명할 수 있도록 하는 규정, 이러한 전통적 방법 외에 공표 등의 새로운 실 효성확보수단을 통하여 행정형벌 위주의 체계에서 행정질서벌(과태료) 위주의 벌칙체 계로 전환하거나 더 나아가 행정벌이 아닌 다른 제재수단에 대한 충분한 검토와 함께 도입이 필요하다는 견해도 일부 찾아볼 수 있다. 10) 이러한 맥락에서 위험성평가제도를 둘 경우 사업주의 의무 이행을 전제로 한 건설 업환산재해율에 의한 공공공사 입찰시 불이익 부여, 11) 공사 및 작업의 중지 등, 12) 영 업정지 및 허가취소, 13) 공표제도, 14) 이외에도 형량 조정에 따른 법정 현실화를 통하여 계속적인 산재 발생의 결과에 따른 결과적 가중범 및 상습위반에 대한 형의 가중도 살펴 볼 수 있다. 또한 사업주의 의무규정을 전제로 하였을 경우 부가형으로 사업주 의 벌칙성 교육 15) 의 필요성 도입과 벌금형을 높이는 방안도 중요하다고 본다. 10) 김수근, 산업안전보건법 체계 선진화방안에 관한 연구, 산업안전보건연구원, 2008, 381쪽 이하 11) 산업안전보건법 제9조와 시행규칙 제3조3의 관련 별표 1에 따라 노동부장관은 건설업의 환산재 해율을 산출한 후 조달청과 국토해양부에 통보함으로써 공공부문의 공사입찰자격시, 재해율에 따라 감점을 부과하도록 함으로써 입찰에 대한 불이익을 주도록 하고 있다. 건설업환산재해율 에 따른 입찰시 감점제도(일명 PQ제도)는 건설업체의 경영에 직접적인 영향을 미침으로써 그 효과가 상당히 크다. 12) 노동부 장관은 일정한 경우 근로자의 안전과 보건상 필요하다고 인정할 때에는 당해 공사의 착 공을 중지하거나 계획을 변경할 것을 명할 수 있도록 하고 있다. 13) 노동부장관은 사업주가 일정한 요건에 해당하는 산업재해를 발생하게 한 때에는 관계행정기관 의 장에게 관계법령의 규정에 의하여 당해 사업의 영업정지기타 제재를 요청하거나 정부투자 기관의 장에게 당해 투자기관이 시행하는 사업의 발주에 있어서 필요한 제한을 요청할 수 있 다. 1) 요청을 받은 관계행정기관의 장 또는 정부투자기관(현행 공공기관)의 장은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하며, 그 조치결과를 노동부장관에게 통보하여야 하도록 한다. 14) 노동부장관은 산업재해를 예방하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 사업장의 산업재해 발생 건수, 재해율 또는 그 순위 등을 공표할 수 있다. 공표대상 사업장은 1 연간 산업재해율이 규 모별 동종업종의 평균재해율 이상인 사업장중 상위 10퍼센트 이내 사업장, 2 중대재해 발생사 업장, 3 산업재해 발생보고를 최근 3년 이내 2회 이상 하지 아니한 사업장, 4 중대산업사고 발생사업장 등이다. 산재사업장 공표제도는 2002년 12월에 새로이 도입되었다. 15) 문제점으로는 산재예방을 위한 처벌규정의 상징적 의미가 축소될 수 있으며, 따라서 노동계에서 실형의 선고가 미미한 상태에서 사실적인 처벌이 이루어질 수 없다는 의견이 대두 될 수 있다. 46

47 2. 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 Ⅲ 산안법 법률의 명확성과 재판의 명확성 산안법 미래의 권한 책임에 관한 부분은 현재 적용하고 있는 법률규정의 명확성 원 칙이 중요하다고 본다. 사업주의 적용에 관한 부분과 근로자에 보호에 관한 부분은 산안법의 명확한 원칙이 적용되지 않아 사실상 의무와 책임의 한계에 문제가 나타난 다고 보고 있다. 그래서 산안법에서는 사업주의 책임을 부과하는 규정에 사업주의 상반된 책임을 부 과하는 조문이 나타나 법률조문의 충돌로 인한 의무충돌의 현상이 나타나고 있다. 따 라서 이러한 조문충돌의 해결은 방안은 산안법의 명확하고 적용과 책임의 부과라고 볼 수 있다. 사실상 명확성 원칙은 형법전에서 주로 사용하는 것으로 법률에 범죄와 형벌을 가능한 한 명확하게 확정하여야 법관이 판결시에 오판의 방지와 함께 국민도 어떤 행위가 형법에서 금지되고 그 행위에 대하여 어떤 형벌이 과하여지는가를 예측 할 수 있어 규범적 측면의 효과와 범죄를 예방하는데 근거가 될 수 있다. 이러한 의미 에서 우리 산안법의 명확성 원칙과 관련하여 살펴보면 사업주의 의무는 법 제23조나 제24조를 통해서...다음 각호의 위험을 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한 다 또는...다음 각호의 건강장해를 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다 라 고 하여 사업주의 의무를 추상적이고 일반적인 기술적 기준 준수라는 의미로 한정되 어지고 있다. 따라서 산재사고로 사망자가 발생 하였다 하더라도 처벌하기 위한 위반 을 명확하게 판단하기가 어려운 문제가 나타난다고 볼 수 있다. 산안법의 태생은 사 업주의 의무 준수라는 목적하에 근로자 보호라는 측면에서 제정된 것인데 사실상 내 용은 보면 법률적 의무준수이기는 하지만 안전과 보건의 기술적 판단을 요하는 부분 그러나 일부 노동계에서도 적용되지 않는 처벌규정보다는 실효성 있는 규제로 의무부과가 효과 적이라고 인식하는 의견과 처벌이 경미하여 강력한 처벌을 원하는 편에서는 규제완화라는 상반 된 의견이 나타날 수 있다고 본다. 경영계에서 형벌규정에 병과하여 교육을 포함하면 이중규제 라고 주장 할 수 있지만 반대의견으로 사망사고 발생 사업장에 사업주 형사처벌시 형량이 규정 이 줄어드는 것에 긍정적인 의견이 있을 수 있고, 사실적인 면에서 본다면 형사소추 되는 사건 에서만 교육이 실행될 수 있어 구속되어 재판대상이 되지 못한 사건은 사업주 교육을 실시하지 못하는 문제가 나타날 수 있다고 본다(조흠학, 노동법처벌규정의 법률적 구속력에 관한 연구, 노동법노총제15집, 비교노동법학회, 2009). 47

48 산업안전보건의 현재와 미래 은 수치적인 기준과 기술 준수 기준이라는 것이다. 그렇기 때문에 사업주가 기준준수 를 다하면 사업주의 의무는 성실히 이행하였기 때문에 법적으로 책임을 묻기가 어려 워 경미한 처벌이 이루어지는 것이다 16). 이러한 면에서 본다면 위험성 평가제도가 도 입되는 경우에 사업주의 책임이행의 판단을 어떻게 하느냐가 중요한 문제라고 볼 수 있다. 책임의 미준수는 처벌로 나타나고 처벌은 형사법의 기준으로 처벌하게 된다. 이 경우에 형법의 죄형법정주의의 명확성의 원칙에는 충실하여 처벌될 수 있지만, 근로 자들의 안전과 보건을 책임지는 산안법의 제정목적으로는 부족 한 것이다. 그러므로 사업주의 책임을 명확히 하기 위해서는 좀 더 구체적으로 규정할 필요가 있는 것이 다. 현행법 규정에서 더 이상 구체적인 규정을 제정 할 수 없다면 처벌의 유형을 변화 를 통하여 해결 할 수 있다고 본다. 그러한 해결방안으로 벌금형의 기준을 높이는 방안도 있을 수 있다. 영국은 산안법 위반에 대해서 대부분 벌금형 17) 으로 부과 하고 있다는 점에서 본다면 신체형의 구속 보다 경제적인 압박을 통한 벌금규정이 더 효과적이라고 볼 수 있다. 1. 법률조문의 명확성 형법이론을 보면 같은 법률내에서 다른 의무의 충돌이 발생할 경우가 있어 의무충 돌에 관한 중대성과 그 논리적인 문제가 발생하는 현상이 있다. 하지만 이 경우에 산 안법에서도 나타나고 있는데 사업주의 보건에 관한 예방조치(산안법 제24조)에 의무 규정이 있고 이를 준수하지 않으면 5년 이하의 징역 또는 5,000만 원이하의 벌금형에 처하도록 되어있다. 그리고 동법 제43조 제5항에는 사업주는 건강진단결과 근로자의 건강을 유지하기 위하여 작업장소변경, 작업전환 근로시간단축, 작업환경측정, 시설설 비 개선 등에 관하여 적절한 조치를 취하도록 되어있다. 건강진단실시결과에 따라 근 로자의 건강을 유지하기 위하여 적절한 조치를 취하지 않을 경우에 100만 원이하의 벌금형을 부과하도록 되어있다. 근로자의 건강을 위한 적절한 조치를 취할 경우에는 16) 박종희, 산업안전보건법 집행효율성에 관한 연구, 산업안전보건연구원, 2006, 48쪽, 이부분이 산 안법의 집행 효율성이 저하되는 원인이 되고 있는 것이다. 17) 영국의 산안법(The Health and Safety at Work etc. Act)제33조는 위반에 관하여 규정하고 있고, 별 표3A에서 이러한 위반에 관하여 벌칙의 제한과 금고형에 관해서 규정하고 있다(조흠학, 세계각 국의 산업안전보건법 형사처벌제도와 처벌사례 연구, 산업안전보건연구원, 2009, 86쪽 이하) 48

49 2. 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 반드시 근로자의 건강검진 기록을 공개하게 되고 공개 할 경우 동법 제6항에 의거 근 로자의 동의 없이 공개 할 경우에는 500만 원이하의 과태료를 부과하게 된다. 이 경우 에 예방조치를 해야 할 의무규정과 건강진단의 공개를 통한 적절한 조치를 취할 경우 에는 공개하지 말아야 할 의무와의 충돌이 발생하게 된다는 것이다. 따라서 이러한 의무의 충돌이 우리 산안법에서 나타나고 있어 사실상 법의무의 규범적 모순이 발생 할 수 있다고 본다. 의무의 충돌 18) 의 어려운 문제는 의무의 범위가 어느 정도인지가 중요한 부분이다. 어떻게 의무는 명령규범으로부터 발생하는 작위의무와 금지규범으로부터 발생하는 부작위의무로 나누어진다. 따라서 의무의 충돌이 성립할 가능성이 있는 충돌의무의 현상형식으로 1 작위의무와 작위의무의 충돌, 2 작위의무와 부작위의무의 충돌, 3 부작위의무와 부작위의무의 충돌, 이렇게 세가지 유형을 예상할 수가 있다. 의무의 충돌은 그 구조상 부작위범에 관련된다는 사실에 역점을 두고 적극적으로 이행하여야 할 의무를 이행하지 않아서 부작위범이 문제된다는 점으로 이해해야 하지 만 산안법에서 나타나는 의무의 충돌의 법적 성질에 대해서는 세 가지의 견해가 있 다. 그 하나는 의무의 충돌은 긴급피난의 일종으로 특수한 경우로 판단하여 긴급피난 의 법리에 따라서 이해하려는 견해이고, 또 하나는 사회상규에 반하지 않는 정당행위 의 일종으로 보는 견해이고 나머지 하나는 초법규적 위법조각사유라는 견해다. 이러한 의무 충돌의 해결기준에 대해서는 의무가치의 고저에 의해서 다음의 원칙 이 적용된다. 1 가치가 높은 의무를 희생하고 보다 낮은 의무를 이행한 경우는 위법하다. 2 가치가 낮은 의무를 희생하고 보다 높은 의무를 이행한 경우는 적법하다. 3 동가치의 의무에 대해서는 그 어느 하나를 이행하면 적법하다. 18) 논리적 의무충돌은 외관상의 충돌이기 때문에 법 의무를 기초지우고 있는 법규범상호간의 이론 적 관계를 모순 없이 해석하면 하나의 의무가 나머지 의무를 배제하여 실제로는 한 의무만이 존재하기 때문에 전혀 의무의 충돌은 없으며, 따라서 형법상의 의무의 충돌은 문제되지 않는다. 이에 반해서 실질적 충돌의 경우는 하나의 의무가 나머지 다른 의무를 제한하고 있는 것은 아 니지만, 현실의 구체적인 생활상황 때문에 추상적으로는 모순ㆍ저촉되지 않는 의무가 일신상에 충돌되어, 상호 배척하기 때문에 일방의 의무를 이행하면 타방의 의무를 이행할 수 없게 되고 타방의 의무를 이행하면 일방의 의무를 방치하게 되는 것이다. 따라서 우리가 형법에서 의무충 돌이라고 할 때는 실질적 의무충돌만을 의미한다고 보아야 한다. 49

50 산업안전보건의 현재와 미래 1의 경우에는 위법성이 조각되지 않을 뿐 만 아니라 책임도 조각되지 않는다. 2 의 경우에 위법성이 조각된다는 것은 이론 없이 인정된다. 가치가 높은 의무를 이행 하는 것은 법질서의 목적에 합치되는 것이기 때문이다. 의무의 충돌에 있어서는 행위 자가 행위강제 아래에 있으므로 이때의 가치는 본질적으로 우월할 필요는 없다. 3도 충돌하는 의무가 동가치일 경우에는 어느 일방의 의무를 이행하면 부작위는 정당화되 고 어느 의무도 이행하지 않은 경우에 비로소 부작위는 위법하게 된다. 이에 대해서 는 의무충돌이 위법조각사유가 아니라 책임조각사유라고 하는 견해에서 위법이 조각 되는 것이 아니라 책임이 조각될 뿐이라고 하는 견해가 대립되어 있다. 이에 따라 산 안법을 검토하여 보면 가치가 낮은 의무보다 가치가 높은 의무를 이행한다는 의미에 서 보건예방 조치를 위해 개인정보보호미밀 유지를 희생할 수 있다는 면에서는 2의 내용이 타당하다고 생각 될 수 있는데 최근 개인정보에 관한 중요성이 부각되는 시점 에서는 단순한 벌칙규정 형벌의 경중으로만 의무가치를 판단하기에는 어려운 점이 있 다고 본다. 영국의 예를 보면 사업주의 의무위반은 강력한 벌금형으로 처벌하는 것이 고, 근로자의 건강에 관한 예방조치 미숙으로 유해물질에 노출될 경우에는 민사적 징 벌의 책임을 부과하고 있다. 산안법에서는 건강진단의 결과, 유해물질에 의한 것임을 나타날 때에는 공개하여 직업병예방을 해야 한다는 사회적 의미를 개인정보보호의무 보다 우선하고 있다. 그러나 최근 개인정보보호의 중요성이 대두되고 있어 건강검진 기록에 관한 개인정보가 노출 될 경우 고용 또는 해고, 배치전환 등의 근로자의 불리 한 문제점 나타날 수 있다. 따라서 사업주의 예방조치의무에 따른 적절한 조치를 취 할 의무와 근로자의 개인정보 비밀유지 의무사이에 충돌이 일어 날 수 있으므로 보다 세밀한 법적 검토가 필요하다고 본다. 2. 재판제도의 명확성 현행 산안법 처벌제도는 있지만 처벌결과의 미비라는 문제로 항상 논란이 되고 있 다. 따라서 판결의 결과를 명확히 하여 국민의 알권리와 사업 중의 명확한 처벌결과 를 이루는 방안중의 하나가 재판제도의 변화라고 할 수 있다. 최근 사법부에서 파렴 치범에 관하여 국민참여 재판제도를 두고 있어 국민의식 속에 파렴치범의 인식을 달 리할 수 있고, 재범을 방지할 수 있는 효과도 나타나고 있어 산재사고에서도 산재사 50

51 2. 산업안전보건법 미래의 권한과 책임 고를 공표하거나 재해가 발생한 사고에서 재해 19) 를 줄이는 방안중의 하나로 산안법 위반사건에 대하여 국민에게 사업주의 의무를 다하지 않는 것을 인식시키고, 재해발 생의 재발을 막는 방안중의 하나가 국민참여재판의 도입이라고 볼 수 있다. 국민 참 여재판제도는 영미의 배심재판제도에 근거하여 시행되고 있는데 민사사건에 있어서 의 손해배상액은 배심원이 평결 할 수 있고, 형사사건에 있어서의 유죄ㆍ무죄의 판정 은 배심원이, 형량책정은 판사만이 할 수 있도록 되어있다. 배심원이 평결을 내렸을 경우에는 판사는 반드시 그 평결에 따라서 선고를 해야 하며 재심을 명령할 수 없는 것이 원칙이지만 판사는 배심원이 불합리한 평결을 내리지 아니하도록 감독하는 의무 를 부담하고 있다. 이러한 경우에 산안법 위반사건에 대하여 국민 참여재판 제도를 도입할 경우에는 지금처럼 경미한 판결의 결과보다 객관적 사실에서 유죄임을 인정하 는 결과가 나오게 될 수 있다고 본다. 또한 산재 사고 결과로 사업주가 안전이나 보건 조치 미흡으로 인한 사망사고가 발생 하였을 경우 국민 참여재판을 통하여 판결을 한 다고 하면 사회적 인식의 전환과 사업주의 책임을 좀 더 명확하게 할 수 있어 현재 위반 때에 처벌의 결과보다는 높아질 수 있다고 본다. 가. 국민참여 재판제도 재판에 국민이 직접 참여하는 재판은 세계의 보편적인 제도이다. 영국ㆍ미국을 비 롯한 53개 이상의 국가들이 형사배심제를 채택하고 있으며 참심제는 독일과 과거의 사회주의국가, 중국과 북한 등을 비롯하여 많은 국가들이 그 나라의 실정에 맞게 채 택하고 있다고 한다. 20) 우리나라도 국민의 형사재판 참여에 관한 법률 을 2007년 6월 1일 제정하여 2008년 1월 1일부터 시행하고 있다. 우리나라의 국민참여재판제도는 영 미법계의 배심제적 요소와 대륙법계의 참심제 21) 적 요소를 통합한 한국형 배심제도이다. 19) 최근 산업재해 발생 현황 (단위:건수) 재해율 재해자수 88,874 85,411 89,910 90,147 95,806 사망자수 2,825 2,493 2,453 2,406 2,422 * 산업안전보건공단 재해조사 분석 20) 한인섭, 국민참여재판 하에서 경찰 역할의 변화, 형사정책 제18권제2호, 한국형사정책학회, 2006, 526쪽. 51

52 산업안전보건의 현재와 미래 이하에서는 우리 국민참여재판제도와 유사한 영미법계의 배심재판제도의 의의와 특 징을 살펴보고 산안법 처벌에 관한 배심제의 도입가능성에 대해서 살펴보도록 하겠다. 1) 배심재판제도 대륙법계와 영미법계의 발달과정에서 형사소송제도 분야에서 큰 차이를 보이고 있 는데 대륙법계와 달리 영미법계는 배심재판제도를 채택하고 있는 것이다. 배심재판제 도는 보통법의 발전과 밀접한 관련을 맺으며 역사적 계속성의 원칙하에 수세기에 걸 쳐 형성된 제도로서 영미법체계의 고유한 특징을 잘 보여주고 있다. 22) 배심재판제도는 판사와 보통 12인의 일반시민으로 구성된 배심원(Jury)에 의한 재판 으로서 배심원과 판사가 서로 협조하여 배심원은 사실관계(question of fact), 판사는 법 률관계(question of law)에 관한 판결을 내림으로써 최종판결을 내린다. 이러한 배심재판제도는 영미법의 실체법에 영향을 많이 주었는데 대표적인 것이 법 을 일반상식(common sense)에 근거하여 해석ㆍ집행하도록 하였다는 것이다. 배심재판 제도는 일반국민을 재판의 판결과정에 참여 시킴으로써 국민들에게 법에 대한 존경심 및 친숙감을 심어 주어 영미인을 준법정신이 강한 국민으로 만들었다. 또한 배심재판 제도는 법을 언제나 일반인의 실제생활과 접촉하게 하고 일반인이 상식적으로 납득할 수 있는 것으로 만드는 작용을 하였다. 배심재판제도에 있어서 판사는 법을 잘 모르 고 있는 배심원이 충분히 이해할 수 있게 설명을 해야 하기 때문에 판사는 가능한 한 법을 상식적ㆍ실제적인 것이 되게 하도록 노력하였다. 23) 2) 배심재판제도의 종류 및 적용 배심재판제도는 형사피의자의 기소 여부를 결정하는 대배심제도(grand jury)와 이미 기소된 형사피고인의 유ㆍ무죄를 결정하는 소배심제도(petty jury)로 나누어진다. 영국 에서는 보통법을 위반한 형사사건에 있어서 모든 피의자는 배심재판을 받을 권리가 21) 참심제는 오늘날 프랑스, 독일, 스웨덴 등 유럽의 여러 나라에서 채택하고 있는데 재판부를 구 성할 때 직업법관 한명과 일반국민들 여러 명으로 합의부를 구성하여 사실문제와 양형에 모두 개입을 하는 제도이다. 이에 비하여 배심제는 일반국민들로 이루어진 배심원은 사실문제만 판 단하고 구체적인 양형은 법관이 결정한다. 22) 이상윤, 영미법, 박영사, 2007, 41쪽 이하. 23) 이상윤, 영미법, 박영사, 2007, 49쪽 이하. 52