<31322E20B9B0C8AFB0E620B9D720B1E2C8C4BAAFC8ADB8A620B0EDB7C1C7D120C0AFC7D8B3ECC1B620B4EBC0C0C3BCB0E820B9D720C1A4C3A520B0B3BCB1B9E6BEC820BFACB1B820B3BBC1F628C3D6C1BEB3BBC1F6292E687770>

Transcription

1 연구보고서 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 Improvements to Harmful Algal Bloom Management Framework and Policy to Response Changes in Water Environment and Climate 한혜진 외

2 연구진 연구책임자 참여연구원 한혜진 (한국환경정책 평가연구원 부연구위원) 이병현 (한국환경정책 평가연구원 연구원) 김호정 (한국환경정책 평가연구원 부연구위원) 산학연정 연구자문위원 이영기 (환경부 물환경정책과 과장) 이상협 (한국과학기술연구원 물자원순환연구단 책임연구원) 나은혜 (국립환경과학원 물환경평가연구과 연구관) c 2014 한국환경정책 평가연구원 발행인 박광국 발행처 한국환경정책 평가연구원 서울특별시 은평구 진흥로 215 (우편번호) 전화 02) 팩스 02) 인쇄 2014년 10월 26일 발행 2014년 10월 31일 출판등록 제17-254호 ISBN 이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처 표시해 주십시오. 한혜진 외 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구. 한국환경정책 평가연구원. 값 9,000원

3 서 언 국내의 유해녹조 관리 대응정책은 1998년 조류경보제 운영 매뉴얼을 기본 토대로 하여 호소의 상수원수 안정성을 위하여 운영되어왔습니다. 호소의 녹조 발생은 비교적 익숙한 현상이었지만, 최근 하천의 녹조발생은 많은 국민들의 관심과 우려를 낳았습니 다. 특히 2012년 8월을 기점으로 언론의 보도가 급증하면서 많은 국민들에게 녹조는 매우 위험하고 부정적인 것이라는 생각을 갖게 만들었습니다. 따라서 녹조에 대한 정책 을 더욱 개선해달라는 국민들의 수요와 함께, 25년간 큰 변화 없이 운영되어온 조류경 보제를 비롯한 유해녹조 관리 관련 정책을 최근의 물환경 및 기후변화에 맞추어 개선할 필요성이 있습니다. 본 연구는 유해녹조에 대한 정책을 개선할 때 체계적인 틀과 세밀한 계획이 필요하고, 국민들의 녹조에 대한 위험인식을 고려해야 한다는 점, 최근 하천에서 증가하고 있는 친수활동에 대한 부분도 고려되어야 한다는 문제의식하에서 진행되었습니다. 외국의 유해녹조 관리에서 많이 사용하는 위험관리체계를 평가틀로 삼아 우리나라의 녹조 대 응정책의 문제점과 개선방안을 살펴보았으며, 국민들의 녹조 위험인식을 파악하기 위 해서 설문조사와 빅데이터 분석, 미디어 분석을 실시하였습니다. 그리고 친수활동에 대한 다른 국가들의 정책현황을 살펴보았으며 이를 통해 현 정책의 개선안을 반영한 유해녹조 위험관리 종합대책(안)을 제시하였습니다. 본 연구에서 살펴본 현행 녹조 관리의 문제점과 향후 개선방안이 정책에 잘 반영이 되어 국민들이 안심하고 안전하게 물을 이용할 수 있기를 바랍니다. 연구결과가 나오기까지 본 연구를 맡아 수행한 본원의 한혜진 박사를 비롯한 이병현 연구원, 김호정 박사의 노고에 감사를 표합니다. 그리고 바쁘신 가운데에서도 소중한

4 시간과 훌륭한 자문을 해주신 환경부의 이영기 과장님, 나길 주무관님, 서울대학교 최지용 교수님, 한국과학기술연구원의 이상협 박사님, 국립환경과학원의 나은혜 연구 관님에게도 감사의 말씀을 드립니다. 2014년 10월 한국환경정책 평가연구원 원장 박 광 국

5 국문 요약 우리나라는 1994년부터 조류발생의 빈도가 증가함에 따라, 유해녹조로부터 먹는 물의 안정성을 확보하기 위해서 1998년부터 주요 상수원수로 사용하고 있는 호소를 대상으로 조류경보제 를 실시하여 왔다. 또한 2006년 이후에는 지방자치단체가 관리 하는 호소를 포함하여 전국 22개의 호소로 확대하여 현재까지 이들 호소를 대상으로 조류경보제 를 실행하고 있다. 이후 2012년부터 4대강 사업 이후 세워진 16개 보 구간을 대상으로 4대강 본류의 친수활동(수영 등 레저활동) 보호 및 수생태계 보호를 위해 수질예보제 를 실시하고 있으며, 하천에 대한 조류경보제 적용 필요성이 제기 됨에 따라 2013년 2월부터 낙동강 8개 보 중 하천수를 직접 상수원수로 취수하는 3개 보 구간(칠곡보, 강정고령보, 창녕함안보)을 대상으로 낙동강 조류경보제 시범운영 을 실시하고 있다. 하지만 낙동강에서 상이한 기준과 목적을 가진 조류경보제 와 수질예 보제 의 혼선, 클로로필(Chl)-a와 남조류 세포수를 이용한 발령 기준의 불합리성, 조 류경보제 및 수질예보제 의 유해녹조 발생 시 단계별 대응조치의 한계점, 관계 기관 과의 협력 및 국민과의 소통 부재가 한계점으로 지적되어왔다. 이에 더하여 2012년 4대강 사업 이 완료된 이후에 주요 보 구간에서 녹조가 발생하 자 정치적인 쟁점과 결부하여 언론의 보도가 폭발적으로 증가하였다. 그 결과 녹조 현상에 대한 국민들의 관심과 우려가 매우 높아졌으며, 이를 우선적으로 해결해야 하는 위험으로 분류하기 시작하였다. 이에 따라 본 연구는 4대강 보 건설 등과 같은 국내 물환경 변화 및 기후변화와 같은 전지구 변화에 대한 영향을 고려한 합리적인 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 을 도출하기 위하여 수행되었다. 이를 달성하기 위하여 1) 유해녹조의 다양한 위험요인 들과 영향에 대한 파악, 2) 기후변화나 물환경 변화가 녹조의 위험을 어떻게 증가 혹은 감소시킬 수 있는지에 대한 과학적 이해 증진, 3) 일반 국민과 유해녹조를 빈번하게 경험하는 보나 호소 주변의 지역주민들의 유해녹조 위험인식 분석, 4) 위험관리체계 (risk management framework)를 분석틀로 이용한 현재 유해녹조 관리체계 및 세부정

6 책 분석, 그리고 마지막으로 5) 이들을 종합한 녹조 대응 관리체계 및 정책의 개선방안 마련을 살펴보았다. 유해녹조의 주요한 발생 원인은 영양물질(질소, 인), 수온과 빛, 수체의 안정성 등의 복합적 작용이며, 이 원인들을 효율적으로 관리함으로써 유해녹조현상을 예방하고 그 영향을 최소화할 수 있다. 유해녹조의 주요위험인자는 독성과 이취미( 異 臭 味 )이며, 이 위험들을 관리하기 위해서는 적절한 위험관리체계를 수립해야 한다. 본 연구에서는 전문가 일반인 지역주민의 설문조사, 빅데이터 분석, 언론보도 분석 을 통하여 많은 국민들이 녹조에 대해서 불안과 위험을 느끼고, 본인에게 발생 가능성이 높은 위험으로 분류하고 있다는 것을 파악하였다. 또한 유해녹조의 위험이 후손에게 영향을 미칠 것이라고 생각하고, 이 위험의 원인에는 정부의 책임이 있다고 믿고 있다. 게다가 언론은 이러한 국민들의 위험인식을 보도의 양적 증가를 통해 위험신호로 증폭 시키고 있는 것으로 분석결과 나타났다. 또한 전문가와 일반인 사이의 유해녹조 인식이 상당히 괴리되어 있는 것으로 나타났다. 따라서 객관적인 유해녹조의 위험과 주관적인 일반인의 위험인식 특성을 모두 고려 하여, 유해녹조 위험관리체계 평가틀을 이용하여 현행 국내 유해 녹조 관리체계 및 정책의 문제점 파악하고 개선안을 마련하였다. 이때 유해녹조 위험관리체계는 예방, 준비, 대응, 평가 및 복구로 나누게 되며, 예방과 준비는 유해녹조가 발생하기 전의 정책이고, 대응, 평가 및 복구는 유해녹조 발생 후의 정책이다. 본 연구에서는 크게 6개의 개선방안을 제시하였다. 첫 번째 준비단계의 정책으로는 유해녹조 위험관리체계를 반영한 유해녹조 관리 기본계획을 작성하고 세부시행계획을 수립해야 한다는 것이다. 현재 조류경보제 를 중심으로 한 조류경보제 운영계획 에 는 유해녹조의 예방계획, 위험의사소통계획, 긴급대응계획이 부족하기 때문에 이를 포함한 포괄적인 조류관리 기본계획을 환경부가 3년마다 수립을 제안하였다. 그리고 조류경보제 세부시행계획 작성기관은 확장 개선된 조류관리 매뉴얼을 참고하여 각 관할 수체의 고유한 유해녹조 리스크 프로파일 을 참고하여 매년 상세하고 실용적인 세부시행계획을 수립하도록 한다. 두 번째로, 조류경보제 와 수질예보제 에 혼재되 어 있는 유해녹조에 대한 상수원 보호 및 친수활동 보호기능을 조류경보제 로 통합하

7 여 관리하도록 한다. 이때 상수원 보호기준과는 상이한 친수활동을 보호할 수 있는 적절한 위험관리기준을 설정해야 하며, 친수용 위험관리를 적용할 수체는 사전에 해당 수체에서 이루어지고 있는 친수활동 현황을 파악하여야 한다. 세 번째로, 현재 Chl-a와 남조류 세포수로 운영되고 있는 경보기준을 남조류와 마이크로시스틴의 독성지표를 추가하여 직접적으로 유해녹조의 독성에 의한 위험관리를 수행해야 한다. 일반인이 인식한 유해녹조의 위험은 현 정부에 대한 불신과 위험에 대한 충분한 정보를 얻지 못하여 고위험군으로 인지되고 있다. 따라서, 위험관리지표에 독성을 추가하여 그 결과 를 일반 국민에게 투명하게 공개하고, 마이크로시스틴의 농도가 의미하는 위험을 쉬운 언어로 풀어서 정보를 전달한다면 녹조에 대한 수용성이 높아질 수 있다. 또한 모니터링 한 마이크로시스틴의 값이 믿을 수 있는 값으로 받아들여질 수 있도록 유해녹조 독성 분석지침을 법적 구속력이 있는 수질 공정법 에 포함시킨다. 네 번째로, 유해녹조 기본관리계획 및 시행계획을 수립하기 위한 기초적인 자료로 제공하고, 주요 오염원 파악을 통한 예방 및 대응방안 수립에 적용하기 위해서 과거부터 현재까지 조류경보제 대상 수체에 대한 유해녹조 리스크 프로파일 을 작성한다. 마지막으로, 유해녹조의 위험인식이 매우 과장되어 있는 상태이므로 적절한 유해녹조 위험의사소통 전략을 마련 해야 한다는 것이다. 상호간의 신뢰를 구축하기 위해서 투명한 정보의 공개가 필요하며, 독소의 결과가 일생생활의 언어나 일반 국민들이 알기 쉽게 표현되도록 해야 한다. 그리고 환경부는 언론 기사의 부정확한 정보에 대한 대응뿐만 아니라 SNS상에서 활발 하게 소통함으로써 적절한 대응을 해주어야 한다. 이러한 개선방안을 토대로 유해녹조에 대한 객관적 주관적인 위험을 고려하여 체계 적이고 분명한 목적과 수단을 가진 유해녹조 통합정책 대응체계를 투명하게 운영할 때, 국민들은 정부의 유해녹조 관련 정책에 대해 신뢰를 회복하고 녹조의 위험인식을 낮추어갈 것이다. 다소 정치 쟁점화 되고 높게 형성된 녹조 위험인식을 점차 해소시키는 것은 현 정부의 국민안전 목표와 환경 서비스의 품질 수준을 제고하는 것이며, 사회통합을 촉진하고, 신뢰받고 일 잘하는 좋은 정부가 되는 것을 의미한다. 주제어: 유해녹조, 위험인식, 위험의사소통, 위험관리체계, 신뢰

8

9 차 례 제1장 서 론 1 1. 연구 배경 및 목적 1 2. 주요 연구내용 및 연구체계 2 가. 주요 연구내용 및 보고서 체계 2 나. 연구방법 4 제2장 유해녹조 원인 및 영향 5 1. 유해녹조의 정의 5 2. 유해녹조 발생의 원인 6 가. 주요 원인 8 나. 기후변화가 주요 원인에 미치는 영향 유해녹조의 위험과 그 영향 17 가. 독성위험 및 영향 17 나. 유해녹조의 이취미( 異 臭 味 ) 위험 25 다. 정수시설에 미치는 유해녹조의 위험 및 영향 26 라. 생태계에 미치는 유해녹조의 위험 및 영향 정책적 시사점 29 가. 유해녹조 피해 보고체계 수립의 필요성 29 나. 유해녹조 위험관리체계 수립 및 보완 필요성 32 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 개요 위험과 위험관리, 위험 인식과 소통 34

10 가. 위험의 정의 및 유형 34 나. 위험인식 37 다. 위험의사소통 녹조 위험인식 및 위험의사소통 46 가. 개요 46 나. 녹조 위험인식 설문조사 48 다. 소셜 네트워크 서비스(SNS) 빅데이터 분석 87 라. 녹조 관련 언론 보도 98 마. 유해녹조 위험의사소통 시사점 112 제4장 유해녹조 위험관리체계 개요 유해녹조 위험관리 체계(Harmful Algal Bloom Risk Management Framework) 116 가. 위험관리(risk management)의 일반적 정의 116 나. 유해녹조 위험관리체계 정의 118 다. 유해녹조 위험관리체계 요소 국내 유해녹조 관리 정책현황 127 가. 국내 유해녹조 관리 연혁 127 나. 조류경보제 와 수질예보제 129 다. 대응 지침과 가이드라인 국내 유해녹조 관리 문제점 및 개선안 152 가. 국내 유해녹조 위험관리체계 내의 유해녹조 관리 분석 152 나. 준비 단계의 문제점 및 개선안 153 다. 대응 단계의 문제점 및 개선안 185

11 라. 복구와 평가의 문제점 및 개선안 188 마. 소통과 참여의 문제점 및 개선안 191 제5장 유해녹조 위험관리 종합대책(안) 개요 유해녹조 위험관리 종합대책의 정책 방향 202 가. 유해녹조 위험관리체계를 반영한 유해녹조관리 기본계획 및 세부시행계획 수립 202 나. 친수활동 보호 기능 추가 202 다. 조류독소를 경보 기준으로 추가 203 라. 조류경보제 대상지역 확대추진 205 마. 유해녹조 위험의 정량적 평가를 위한 리스크 프로파일 작성 205 바. 유해녹조 위험의사소통전략 마련 조류경보제 시행계획 개선(안) 208 가. 유해녹조관리 기본계획 수립 210 나. 친수 목적 이용 관리 추가 211 다. 조류경보제 개선 212 라. 리스크 프로파일 작성 213 마. 위험인식 및 위험의사소통 방안 214 제6장 결 론 215 참고문헌 219 부록 235 Abstract 245

12 표차례 <표 2-1> 남조류 독소 및 급성독성 19 <표 2-2> 남조류 독성에 의한 인간 피해사례 21 <표 2-3> 이취미의 원인 화학물과 관련 남조류 종 26 <표 3-1> 위험특성에 따른 집단 분류 41 <표 3-2> 위험특성에 따른 정보의 전파성 비교 43 <표 3-3> 설문 응답자의 인구사회학적 통계 54 <표 3-4> 연구질문 1의 연구가설 채택 결과 55 <표 3-5> 녹조에 대한 위험인식 One Way ANOVA 결과 56 <표 3-6> 녹조를 직접 본 경험 유무에 따른 녹조 위험인식 t-검정 결과 56 <표 3-7> 녹조 피해 경험 유무에 따른 녹조 위험인식 t-검정 결과 57 <표 3-8> 녹조의 위험이 본인에게 발생할 가능성 57 <표 3-9> 녹조 직접 본 경험 유무에 따른 녹조 발생가능성 t-검정 결과 58 <표 3-10> 녹조 피해 경험 유무에 따른 녹조 발생가능성 t-검정 결과 58 <표 3-11> 연구질문 2의 연구가설 채택 결과 60 <표 3-12> 지역주민의 녹조 위험인식 61 <표 3-13> 전문가 집단의 녹조 위험인식 61 <표 3-14> 지역주민과 전문가 집단간의 One Way ANOVA 분석 결과 65 <표 3-15> 녹조 위험인식에 따른 정부의 녹조 해결노력 평가 67 <표 3-16> 녹조 위험 인식과 정부의 녹조 해결노력 평가의 상관분석 67 <표 3-17> 정부 신뢰와 녹조 위험인식의 상관관계 68 <표 3-18> 정치적 성향과 녹조 위험인식의 상관관계 68 <표 3-19> 지지 정당에 따른 위험 특성 기술 통계 69 <표 3-20> 녹조를 직접 본 경험과 위험의 발생가능성: 독립표본 검정 70

13 <표 3-21> 적극적인 환경 참여활동과 녹조 위험인식의 상관관계 74 <표 3-22> 녹조 현상에 대한 관심과 녹조 위험인식의 상관관계 74 <표 3-23> 연구질문 3의 연구가설 채택 결과 75 <표 3-24> 녹조 관련 정보의 출처 78 <표 3-25> 녹조 관련 정책 인지도 79 <표 3-26> 연령대별 녹조 관련 정책 인지도의 One Way ANOVA 결과 80 <표 3-27> 지역별 경제적 영향 설문 응답 업종 82 <표 3-28> 녹조 발생 시 업종별 영업활동의 영향 여부 82 <표 3-29> 녹조 발생 시 업종별 영업활동에 영향을 미치는 원인 83 <표 3-30> 녹조 발생 시 업종별 이용객 불만사항 84 <표 3-31> 높은 위험신호 정도를 가지고 있는 트위터 내용 92 <표 3-32> 녹조 관련 위험 및 걱정 등에 대한 트위터 내용 분류 결과 94 <표 3-33> 방송보도 EPPM 분석 결과 107 <표 3-34> KBS에 보도된 주요 행위자 간의 갈등 108 <표 4-1> 장기적 유해녹조 예방 정책 방안 120 <표 4-2> 수질예보제와 조류경보제의 비교 130 <표 4-3> 조류경보 발령대상 호소 및 발령주체 131 <표 4-4> 국내에 출현하는 독성 남조류 131 <표 4-5> 조류경보 발령기준 132 <표 4-6> 수질예보 발령기준 133 <표 4-7> 조류경보제를 시행중인 전국 상수원 및 조사지점 134 <표 4-8> 조류경보 단계별 기관 조치사항 140 <표 4-9> 수질예보 단계별 기관 조치사항 141 <표 4-10> 조류경보 발령 내역 142 <표 4-11> 수질예보 발령 내역 143 <표 4-12> 먹는 물 감시항목 권고기준 및 검사주기 150

14 <표 4-13> 정수장에서 남조류 발생 관련 기준 151 <표 4-14> 유해녹조 범위와 대응계획 159 <표 4-15> 해외 국가별 친수보호를 위한 조류경보체계 166 <표 4-16> 수질예보제 중기개선 방향 170 <표 4-17> 2013년 대청호(회남 수역) 조류경보제 운영 사례 171 <표 4-18> 최근 10년간 클로로필-a와 남조류 세포수의 상관관계 분석결과 171 <표 4-19> 조류경보제와 수질예보제 발령기준 비교 174 <표 4-20> 남조류 세포수를 기준으로 한 경보기준 174 <표 4-21> 서울특별시 냄새물질 발령기준(μg/L) 177 <표 4-22> Microcystin-LR 검사주기 184 <표 4-23> 대구광역시 고도정수처리시설 도입 현황 187 <표 4-24> 환경부 수도사업 운영 평가분야 및 평가항목 190 <표 4-25> 한강수계관리위원회 자문위원 구성현황 196 <표 4-26> 수계별 수질관리협의회 위원구성 197

15 그림차례 <그림 1-1> 본 연구의 주요 연구내용 및 보고서 구성 체계 2 <그림 2-1> 발생학 기준에 따른 조류의 분류 5 <그림 2-2> 남조류 대발생의 주요 원인과 영향 7 <그림 2-3> 기후변화가 남조류에 미치는 영향 12 <그림 2-4> 녹조류 규조류, 남조류 등의 온도에 따른 최대성장률 비교 13 <그림 2-5> 종별 염도 증가에 따른 광합성 능력 및 조류 성장률 효과 16 <그림 2-6> 남조류 스컴 형성과정 17 <그림 2-7> 강가에 두껍게 형성된 남조류의 스컴 사진 18 <그림 2-8> 남조류 대량증식에 따른 생태적 영향 29 <그림 2-9> 유해녹조 관련 질병 피해 보고서 31 <그림 3-1> 위험의 세 가지 유형 36 <그림 3-2> 위험의 사회적 확산 이론 모형 39 <그림 3-3> 녹조 위험인식 파악 47 <그림 3-4> 설문조사를 이용한 유해녹조 위험인식 분석체계 48 <그림 3-5> 설문분석틀 50 <그림 3-6> 녹조에 대한 위험인식 비교 56 <그림 3-7> 녹조 위험이 본인에게 발생할 가능성 58 <그림 3-8> 녹조 위험인식과 다른 위험의 비교 59 <그림 3-9> 일반 위험인식과 녹조 위험인식 비교 62 <그림 3-10> 시도별 정부의 녹조 발생에 대한 책임 여부 63 <그림 3-11> 지역주민과 전문가 집단의 녹조 위험인식 비교 64 <그림 3-12> 정부의 녹조 해결노력 지역주민과 전문가에 대한 평가 65 <그림 3-13> 정부의 환경 일반 분야와 녹조 해결노력 비교 66

16 <그림 3-14> 전문가와 지역주민의 문26 의 정답률 분포 71 <그림 3-15> 전문가와 지역주민간의 주관적 녹조 이해력과 녹조 지식 관계 72 <그림 3-16> 전문가와 비전문가의 녹조 위험인식과 녹조 지식과의 관계 73 <그림 3-17> 새로운 녹조 관련 소식을 누구에게 전달하거나 하고 싶은지 75 <그림 3-18> 녹조 위험인식과 녹조 정보전달 의사 76 <그림 3-19> 일반 국민: 가장 신뢰하는 녹조 정보제공 매체 77 <그림 3-20> 연령대별 녹조 관련 정보의 출처 78 <그림 3-21> 지역별 녹조 관련 정책 인지도 79 <그림 3-22> 연령대별 녹조 관련 정책의 인지도 80 <그림 3-23> 연령대별 녹조 정보제공 선호 매체 81 <그림 3-24> 녹조 발생 시 업종별 영업활동의 영향 여부 83 <그림 3-25> 녹조 발생 시 업종별 영업활동에 영향을 미치는 원인 84 <그림 3-26> 녹조 발생 시 업종별 이용객 불만사항 85 <그림 3-27> 녹조 발생 시 정부가 우선적으로 노력해야 할 사항 85 <그림 3-28> 녹조 문제 개선과 환경보전을 위해 비용부담 용의 여부 86 <그림 3-29> 녹조 문제 개선을 위해 부담할 의사가 있는 금액 86 <그림 3-30> 본 연구에서 사용한 SNS를 이용한 빅데이터 분석기법 87 <그림 3-31> 녹조 관련 트위터 일별 빈도의 변화추이 90 <그림 3-32> 2014년 7월 4일 가장 많이 트윗된 녹조 사진 91 <그림 3-33> 수질관리단계 발령현황과 트위터 빈도의 변화추이 비교 93 <그림 3-34> 녹조의 위험, 두려움 등을 언급한 트위터 비율 95 <그림 3-35> 녹조 관련 위험 및 걱정 등에 대한 트위터의 분류별 비율 96 <그림 3-36> 녹조 가 사용된 언론 보도 빈도 100 <그림 3-37> 녹조 가 사용된 방송보도 빈도 100 <그림 3-38> 2012년과 2013년의 녹조 방송보도 시기 101

17 <그림 3-39> 마이크로시스틴 언론 보도 빈도 103 <그림 3-40> 녹조 관련 기사 중 독성 이 포함된 언론 보도 빈도 103 <그림 3-41> 녹조 관련 기사 대비 독성 이 포함된 언론 보도 비율 104 <그림 3-42> 방송매체 신뢰도 및 영향력 106 <그림 3-43> 2012~2013년 KBS와 MBC의 EPPM 분석 결과 107 <그림 3-44> WHO의 순환형 남조류 위험관리체계 110 <그림 3-45> 질병인식의 구성 113 <그림 4-1> 위험관리의 과정적 정의 117 <그림 4-2> 유해녹조 위험관리체계 구성 119 <그림 4-3> 물흐름 변경을 통한 유해녹조 예방 대응 121 <그림 4-4> 유해녹조 위험관리의 준비 단계구성요소 122 <그림 4-5> 남조류의 단기 중기 장기 위험대응방안 125 <그림 4-6> 국내 유해녹조 관리정책 및 관련 법률 변화 128 <그림 4-7> 낙동강 수질예보제 및 조류경보제 시범운영 지점도 136 <그림 4-8> 조류경보제와 수질예보제의 운영체계 비교 137 <그림 4-9> 조류경보제의 업무별 담당기관 138 <그림 4-10> 연도별 조류경보와 수질예보의 발령현황비교 143 <그림 4-11> 단계별 대응단계 지침, 운영기준, 가이드라인 145 <그림 4-12> 댐-보-저수지 여유량 확인절차 147 <그림 4-13> 댐-보-저수지 연계운영 절차 148 <그림 4-14> 냄새물질 처리흐름도 151 <그림 4-15> 유해녹조 위험관리체계를 통한 현행 유해녹조 관리정책 분석 152 <그림 4-16> 유해녹조 위험관리계획 수립의 문제점 153 <그림 4-17> 조류경보제 운영체계 154 <그림 4-18> 조류경보제의 요소별 계획수립 여부 155

18 <그림 4-19> 오하이오 주 톨리도의 수돗물 음용금지에 따른 긴급 물공급 157 <그림 4-20> 호주 뉴사우스웨일스(NewSouth Wales) 주의 조류위험관리세부계획 158 <그림 4-21> 유해녹조 위험관리 계획 수립의 두 가지 개선방안 161 <그림 4-22> 2008년 친수활동 지점 분석 165 <그림 4-23> 친수활동 관리 기능추가를 위한 네가지 개선방안 169 <그림 4-24> 2014년도 낙동강 칠곡보 Chla-a 농도와 남조류 변이 172 <그림 4-25> 2013년 낙동강 3개 보 구간 수질예보, 조류경보 발령 현황 175 <그림 4-26> 조류경보제의 문제점 및 개선안 179 <그림 4-27> 호주 시드니의 리스크 프로파일 부영양화 표시 방법 181 <그림 4-28> 호주 SCA 리스크 프로파일 작성 예시 183 <그림 4-29> 환경부 소셜미디어 화면 193 <그림 4-30> 대기오염도 실시간 공개 시스템 홈페이지 화면 200 <그림 4-31> 주요 포털 통합대기지수 제공 화면 200 <그림 5-1> 조류경보제 시행계획 종합 개선안 209 <그림 5-2> 조류경보제 시행계획 개선 (안) 211

19 제1장 서론 1 제1장 서 론 1. 연구 배경 및 목적 기후변화에 의한 수온상승, 과다한 영양염류의 유입, 4대강 사업 에 의한 하천환경 변화 등의 복합요인에 따라 우리나라 주요 하천 및 호소에 남조류 등 유해 조류의 대량 증식으로 녹조현상이 증가하였다. 1) 이에 따라 유해녹조에 대한 언론의 대중 노출이 폭발적으로 증가하였으며, 국민들의 녹조현상에 대한 관심과 우려가 매우 높아지고, 이를 우선적으로 해결해야 하는 위험으로 분류하기 시작하였다. 기존 호소의 유해녹조 문제는 조류경보제 에 의해서 관리되고 있지만, 4대강 16개의 보 건설 이후 수질예보 제 에 의하여 하천에서 남조류 개체수가 새롭게 측정되고, 이후 2013년 2월부터 조류 경보제 의 낙동강 시범운영에 따라 유해 녹조를 관리하는 제도 및 정책에 대한 다양한 문제점이 지적되어 왔다. 예를 들어, 낙동강에서 상이한 기준과 목적을 가진 조류경보 제 와 수질예보제 의 혼선, Chl-a와 남조류 세포수를 이용한 발령 기준의 불합리성, 조류경보제 및 수질예보제 의 유해녹조 발생 시 단계별 대응조치의 한계점, 관계 기관과의 협력 및 국민과의 소통 부재가 한계점으로 지적되어왔다. 이에 따라 본 연구는 4대강 보 건설 등과 같은 국내 물환경 변화 및 글로벌기후변화를 고려한 합리적인 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 도출을 목적으로 한다. 이를 달성하기 위한 세부 목표들로 1) 유해녹조의 다양한 위험들과 영향에 대한 파악, 2) 기후변화나 물환경 변화가 이 위험을 어떻게 증폭 혹은 감소될 수 있는지에 대한 과학적 이해 증진, 3) 일반 국민과 유해녹조를 빈번하게 경험하는 보나 호소 주변의 지역주민들 의 유해녹조 위험인식 분석, 4) 위험관리체계(risk management framework)를 분석 틀로 이용한 현재 유해녹조 관리체계 및 세부정책 분석, 그리고 마지막으로 5) 이들을 1) 낙동강 중하류 구간의 보에서 2012년 대비 2013년 8~12월에 2 19배의 남조류 총개체수 증가가 증가하였다. 달성보 68,018(cells/ml) 491,916(cells/ml), 창녕함안보 33,817(cells/ml) 663,781(cells/ml), 강정보 87,379(cells/ml) 181,202(cells/ml) (환경부의 보별 조류현황 자료를 이용하여 분석한 결과)

20 2 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 종합한 녹조 대응 관리체계 및 정책으로 설정했다. 본 연구는 이와 같은 세부 목표들을 통하여 실효성 있고 합리적인 녹조관리체계를 구축하고, 정책 개선방안을 마련하는 것을 목적으로 한다. 이러한 합리적인 녹조관리정책의 수립 및 집행은 유해녹조로부터 초래될 수 있는 먹는 물의 위해성을 사전에 차단하고, 하천에서 쾌적하고 안전한 친수활 동이 이루어질 수 있도록 도움을 줄 수 있다. 2. 주요 연구내용 및 연구체계 가. 주요 연구내용 및 보고서 체계 본 연구의 주요 연구내용 및 연구체계는 <그림 1-1>과 같다. 자료: 저자 작성. <그림 1-1> 본 연구의 주요 연구내용 및 보고서 구성 체계 본 연구의 주요 연구 내용은 크게 네 가지로 1) 녹조현상의 원인, 위험요소와 그 영향, 2) 유해녹조 위험인식과 소통, 3) 유해녹조 위험관리체계를 이용한 현 정책 및

21 제1장 서론 3 체계의 문제점 분석과 개선안 도출, 이를 바탕으로 한 4) 유해녹조 위험관리 종합대책 (안)이다. 제2장에서는 본 연구에서 계속 사용하는 유해녹조의 개념 정의를 명확하게 하고, 유해녹조 사전예방 및 대응정책 개선안 개발을 위해 필수적 정보인 유해녹조의 발생 원인을 분석하고, 유해녹조의 위험요소 즉 위해(hazard)를 정수관리, 친수활동, 생태 계로 분류하여 파악하였다. 또한 문헌조사를 통해 유해녹조 발생 원인들이 기후변화에 따라 어떻게 변화되는지, 이에 대한 대응 방안은 무엇인지 살펴보았다. 그리고 현행 우리나라 유해녹조와 관련하여 필요한 시사점을 외국의 사례와 비교하여 간단하게 검 토해보도록 한다. 제2장에서 유해녹조의 위험에 대한 자연과학적인 이해를 중심으로 연구를 진행했다고 하면, 제 3장에서는 사람들이 인식 또는 인지하는 유해녹조에 대한 위험은 무엇이고, 그 결과가 유해녹조 관리체계 및 정책 개선안 도출에 주는 시사점은 무엇인지 분석하였다. 먼저 위험의 일반적인 개념은 무엇인지, 사람들에게 인지된 위험인식은 무엇인지, 전문가가 인식한 위험과 일반 국민이 인식한 위험 간의 괴리를 어떻게 관리해야 하는 것인지, 이를 위한 전략으로 사용할 수 있는 위험소통전략은 무엇인지 살펴본다. 그리 고 현재 대한민국 국민들이 인식하고 있는 녹조에 대한 위험인식을 살펴보기 위해서 녹조 위험인식 설문조사와 빅데이터 분석, 신문과 방송의 미디어 분석 수행하였다. 그 결과, 녹조 위험인식의 특성과 정책 개선안 도출에 따른 시사점을 검토하고, 이를 토대로 유해녹조 위험의사소통 시 고려해야 할 사항을 도출한다. 제4장은 유해녹조 위험관리체계에 대해서 살펴본다. 먼저 국내 유해녹조 정책현황에 대해서 살펴본 다음에 위험관리체계를 분석틀로 이용하여 문제점을 도출하고, 해외의 사례와 제3장의 녹조 위험특성에 대한 고려, 국민들의 참여와 소통을 고려한 새로운 유해녹조 관리체계를 수립하도록 그 개선방안을 도출한다. 제5장은 앞에서 분석한 여러 결과를 종합적으로 반영하여 국내 유해녹조 위험관리 종합대책(안)을 제시한다. 마지막으로 제6장에서는 본 연구에서 살펴본 유해녹조 정책 개선방안에 대한 시사점을

22 4 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 요약 정리하도록 한다. 나. 연구방법 연구의 방법은 국내외의 관련 법, 정책, 연구결과에 대한 문헌조사와 일대일 면접 설문조사, 빅데이터 분석기관의 분석틀을 사용한 빅데이터 수집과 분석, 관련 전문가의 세미나와 유역 환경청이나 지방자치단체의 업무 담당자들과의 전화 인터뷰 등을 통하 여 종합적인 방법으로 연구를 진행하도록 한다.

23 제2장 유해녹조 원인 및 영향 5 제2장 유해녹조 원인 및 영향 1. 유해녹조의 정의 현대 생물학에서 여섯 종류의 미생물 중 하나인 조류(algae) 2) 는 엽록소인 클로로필 -a(chl-a)를 이용해 수중으로 유기물과 산소를 공급함으로써 수생태계에서 1차 생산 자로서 중요한 역할을 담당하고 있다. 3) 조류는 다양한 특성을 가지고 있어 그 분류가 복잡하지만, 전통적 식물분류법인 발생학을 기준으로 분류하면 <그림 2-1>과 같다. 자료: 한국환경공단(2012), p.6 인용 후 수정. <그림 2-1> 발생학 기준에 따른 조류의 분류 2) 나머지 다섯 가지 미생물 유형은 세균(bacteria), 고세균(achaea), 진균(eukaryota), 아메바(ameba), 원생동물(Protozoa)이다. 3) 한국환경공단(2012) 참조.

24 6 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 앞서 말한 것과 같이 조류는 1차 생산자로서 생태계의 필수 불가결한 요소이지만, 수체 내 영양물질이 풍부하고 수체의 유속이 느리면서 수온이 따뜻한 경우에 단일 혹은 소수의 종들이 우점종이 되면서 비정상적으로 대량 증식하게 되면, 수질 혹은 건강 관련 각종 장해를 일으켜 생태계 및 인간생활에 유해한 영향을 미치게 된다. 이러한 유해조류의 대발생(Harmful Algal Blooms, HABs)을 연안의 해수에서 일어날 때는 물 색이 붉게 변한다고 적조( 赤 潮, red tide)현상, 담수에서는 색이 초록색으로 변한다 고 녹조( 綠 潮, green tide)현상이라고 통칭한다. 하지만 실제 담수에서 녹조현상을 일으키는 원인 조류는 대부분 남조류(Cyanobacteria or blue-green algae)이며, 이는 녹조류(Chlorophyta)를 뜻하는 녹조( 綠 藻 )와 혼동을 유발할 수 있으므로 학문적으로 정확한 표현은 아니다. 그러나 일반 시민, 언론, 관리자 혹은 정책가들이 널리 사용하는 표현이기 때문에 본 연구에서도 녹조( 綠 潮 )를 주요 용어로 사용한다. 본 연구에서 사용하는 유해녹조 의 정의는 담수에서 독소나 기타 유해한 물질을 생산할 수 있는 조류 종의 대량 발생을 의미한다. 유해녹조에는 남조류(cyanobacteria), 규조류(diatoms), 와편모조류(dinoflagellates) 분류군이 포함될 수 있으나, 본 연구 는 이들 중 대량발생시 음용수와 위락용수의 잠재적 위험성이 높은 남조류의 대량발생 (Cyanobacterial Harmful Algal Bloom: CyanoHABs)을 중심으로 진행될 예정이다. 2. 유해녹조 발생의 원인 유해녹조를 효율적으로 관리하기 위해서는 유해녹조의 주요 원인을 이해하는 것이 중요하다. 주요 원인을 사전예방 및 사후대응 관리하면 유해녹조가 생태계와인간에게 미치는 악영향을 저감할 수 있다. 4) 유해녹조의 종류와 발생원인이 다양하고, 그에 따른 영향도 다양하기 때문에 유해녹조 현상은 단일의 문제해결법으로 관리되지 않는 다는 어려움이 있다(그림 2-2 참조). 4) Lopez(2008) 참고.

25 제2장 유해녹조 원인 및 영향 7 자료: SCA(2010), p.40 번역하여 재작성 <그림 2-2> 남조류 대발생의 주요 원인과 영향 기존의 많은 문헌들이 유해녹조의 주요 원인으로 크게 세가지, 즉 1) 수온 및 일사량, 2) 영양염류, 5) 3) 수체의 안정성 6) 을 지목하였다. 그 외의 중요 요인으로는 먹이사슬의 변화(예를 들어, 포식자의 감소), 독성과 오염물질의 유입 등이 있으며, 7) 이들과 함께 질소 대 인의 비율, 유기물질 농도, 기후변화, 온도, 염도, 유입유량도 기타 유해녹조의 원인이 될 수 있다. 따라서 이들이 주요 원인과 복합적으로 반응하여 유해녹조 형성에 얼마만큼 영향을 주는지를 파악하는 것이 유해녹조 예측, 대응, 예방에 중요하다. 8) 5) Burkholder(1998); Glibert et al.(2005); Heisler et al.(2008) 참조. 6) Guven and Howard(2007); Romo et al.(2013); Elliott(2010) 참조. 7) Paerl(2008) 참조. 8) Hudnell(2008) 참조.

26 8 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 가. 주요 원인 1) 영양염류(nutrients)의 유입 남조류의 대발생이 영양염류에 의한 부영양화를 나타내는 지표로 사용될 정도로 9), 질소와 인 등 영양염류는 유해녹조의 매우 중요한 발생원이다. 조체를 구성할 때 질소는 단백질 구성 물질로 사용되며, 인은 주로 에너지 관련하여 기여한다. 10) 인과 질소는 남조류 성장 정도, 종( 種 )의 구성 및 녹조현상의 지속시간을 결정한다. 수체 내에서 유해녹조의 영양물질 공급원은 1) 초기에 존재하는 물속의 영양물질, 2) 수체 외부에서 유입되거나 수체 바닥에서 용출되는 추가적 영양물질, 그리고 3) 죽은 유해녹조의 세포에서 재사용되는 영양물질 등 세 가지로 볼 수 있다. 11) 만약 끊임 없이 영양물질이 공급된다면, 다른 물리 화학적 제한이 오기 전까지 유해녹조의 대발생 은 계속 유지될 것이다. 따라서 남조류의 대량 증식의 횟수나 범위를 감소시키기 위해서 는 유역관리를 통해 점오염원과 비점오염원 형태로 수체에 들어오는 영양물질 관리를 수행하여야 한다. 부영양화 관리를 통해 남조류의 대발생을 제어한 성공적인 예로는 미국의 시애틀에 위치한 워싱턴 호(Lake Washington)의 경우가 있다. 이 호수는 1941년부터 1963년까 지 인이 다량 함유된 2차 하수가 직유입되었는데, 이후 1955년부터 1973년까지 매년 남조류의 대발생이 이어졌다. 1963년에 하수의 배출구를 다른 곳으로 이전하여 미처리 수의 유입을 근본적으로 막았더니 수질이 빠르게 개선되었고, 그 결과 1976년부터 이 호수는 남조류의 대발생이 현저하게 감소되었다. 12) 우리나라에서는 녹조현상을 막기 위해서 영양물질 관리정책은 총인 제거를 중심으로 수행되고 있다. 이는 많은 국내외 연구들에서 인이 풍부한 부영양화 수체에서는 질소고 정이 가능한 남조류가 대량증식할 가능성이 높다고 보고되었기 때문이다. 13) 일부의 9) Paerl and Fulton III(2006) 참조. 10) 한국환경공단(2012) 참조. 11) SCA(2010) 참조. 12) Edmondson and Lehman(1981) 참조.

27 제2장 유해녹조 원인 및 영향 9 연구는 통계적 모형을 이용하여 여름날 수체의 총인(TP)의 농도가 약 0.1~1mg-P/L이 면 남조류가 우점화 한다는 예측결과를 발표하였다. 14) 남조류와 영양물질의 농도와 양의 연관성을 보이는 것은 사실이지만, 영양물질의 농도가 특정 한계이상 높아지면 다른 진핵성 조류(eukaryotic algae)가 남조류보다 우점하는 경우도 있다. 예를 들어, TP>1mg/L, TN >5mg/L인 초부영양화(hyper- eutrophic)의 수준의 덴마크 호수의 경우 영양물질이 더 이상 조류 성장의 제한인자가 아니고, 몇몇 녹조류들이 남조류보다 우점하는 현상을 보였다. 15) 녹조현상을 일으키는 모든 남조류들이(예를 들어, Planktolyngbya, Oscillatoria, Microcystis) 질소고정 능력이 있는 것이 아니며, 16) 생태계 수준에서 인의 농도가 높은 경우에 1차 및 2차 생산자의 질소요구가 자연적 질소고정에 의해 50%밖에 충족되지 않는다. 17) 따라서 질소도 남조류의 대량증식에 중요 영양제한 인자가 될 수 있으며, 이 때문에 유해녹조를 방지하기 위해서는 질소와 인을 함께 관리해야 한다는 주장도 존재한다. 18) 전통적으로 녹조제어 또는 부영양화 관리는 무기인과 무기질소 혹은 총인 및 총질소 중심으로 이루어지는데, 최근의 연구에 의하면 남조류의 대량 증식은 유기인 및 유기질 소들이 주요 원인인자이기 때문에 이를 중심으로 오염원 관리를 해야 한다는 주장이 존재한다. 이는 대부분의 수체 내 가용성(soluble) 질소와 인이 유기물질로 이루어져 있으며, 19) 대부분의 남조류들이 다양한 형태의 용존 및 입자성 유기질소와 유기인을 사용하기 때문이라고 주장한다. 20) 단일의 무기영양물질이나 질소 대 인의 비와 같이 단순한 영양물질의 비율로써 녹조 13) Paerl(1988); Paerl et al.(2001) 참조. 14) Reynolds and Walsby(1975); Paerl(1988) 참조. 15) Jensen et al.(1994) 참조. 16) Gobler et al.(2007); Davis et al.(2010) 참조. 17) Lewis and Wurtsbaugh(2008); Paerl and Scott(2010) 참조. 18) Ahn, Oh, and Park(2011); Conley et al.(2009), Paerl and Huisman(2009) 참조. 19) Seitzinger and Sanders(1997) 참조. 20) Pinckney et al.(1997); Berman and Chava(1999); Davis et al.(2010) 참조.

28 10 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 현상의 지속 정도를 예측할 수 없기 때문에, 되도록 많은 영양물질들의 영향을 고려하여 남조류 대발생 연구를 수행하여야 한다. 21) 특히 담수의 경우, 영양물질만 고려하여 유해녹조의 성장을 성공적으로 예측한 연구들은 중간정도깊이의 물혼합 체계가 잘 파 악되어 있는 깨끗한 호수로 한정되어 있다. 22) 2) 수온과 일사량 영양물질이 풍부한 수체에서는 15~30 C에서 유해녹조현상이 일어나게 된다. 23) 수온 이 섭씨 20 C 상승하면 진핵생물 식물성플랑크톤의 성장속도는 안정되는 반면, 남조류 의 성장속도는 증가하면서 상대적으로 경쟁 이점을 가지게 된다. 24) 또한 수온이 상승하 면 물의 점성이 감소하게 되는데, 이때 남조류의 세포 표면으로 영양염류의 흡수가 빨라져 수체 내 영양물질이 제한된 경우에 경쟁에서 우위를 차지할 수 있다. 25) 또한 부력을 조절할 수 없는 다른 조류 종들의 경우(예: 규조류)는 물의 점성이 감소하게 되었을 때 밑으로 침강하게 되는데, 이에 반해 남조류는 체내의 기포(gas vesicle)로 부력을 조절할 수 있어 다른 종과의 경쟁에 이점을 가지게 된다. 26) 마지막으로 수온이 상승하면 밀도 차에 따라 수체가 성층화하면서 표면층과 심층 사이에 혼합이 잘 일어나 지 않게 된다. 이때 시간이 지나면 일반적으로 수표면의 영양물질이 고갈되고, 이런 경우 부력을 조절하지 못하는 규조류보다는 상하운동을 자유자재로 할 수 있거나 질소 고정을 할 수 있는 남조류 종이 우점하게 된다. 이 모든 특징들에 의해서 수온이 높아지 면 다른 조류종들에 비해 남조류 종이 우점종으로 급증하게 되는 것이다. 21) Heisler et al.(2008) 참조. 22) Anderson, Glibert, and Burkholder(2002) 참조. 23) SCA(2010) 참조. 24) Peperzak(2003); Paerl and Huisman(2009) 참조. 25) Peperzak(2003) 참조. 26) Wagner and Adrian(2009) 참조.

29 제2장 유해녹조 원인 및 영향 11 3) 수체의 안정성 수체의 안정성, 즉 체류시간이 조류에 영향을 미친다는 개념은 새로운 것이 아니다. Brook and Woodward(1956)는 4개의 스코틀랜드 호수에서 체류시간이 길어질수록 식물성플랑크톤이 더 많아진다는 연구를 발표했다. 비슷하게 Dickman (1969)도 소규 모 호수의 경우, 유입유량(discharge rate, 즉 호수의 체류시간을 결정하는 중요한 요소)이 영양물질, 빛 또는 온도보다 조류의 성장을 결정하는 더 중요한 인자라고 주장 하였다. 많은 다른 연구자들도 비교실험인 빛 분석을 통해 체류시간이 짧은 호수가 긴 호수보다 더 적은 Chl-a의 농도를 보여줌을 증명하였다. 27) Vollenweider and Kerekes(1980)는 Chl-a 농도, 인 농도, 플러싱 정도의 관계를 이용하여 플러싱 효과에 의해서 인의 농도가 낮아지고, 이것이 Chl-a의 농도를 저하시 킨다는 Vollenweider model 이라는 이론적인 모형을 만들었다. 이 모형이 모든 상황 에 적용되는 것은 아니지만, 28) 평균적으로 호수의 조류 양태를 설명하는 능력이 높다. Jones and Elliott(2007)는 PROTECH라는 식물성플랑크톤 모델을 이용하여 체류시간 의 변화가 식물성플랑크톤의 풍부뿐만 아니라, 종 구성, 발현시기까지 결정하는 매우 중요한 인자임을 보여주었다. 비슷하게 남조류도, 유입유량이 적거나 성층화가 진행되어 물의 흐름이 안정되고 체류시간이 길어지면 매우 두꺼운 군체(colony)를 쉽게 이루어 포식자를 방어할 수 있기 때문에 녹조현상이 일어나게 된다. 29) Elliott(2010)의 연구에 따르면PROTECH 모형을 이용하여 남조류는 수온과 체류시간의 인자 중 어느 인자에 더 민감한지를 비교 하였다. 그 결과 수온과 체류시간이 거의 비슷하게 중요하며, 수온이 높을수록, 체류시 간이 길수록 남조류의 번성이 뚜렷해진다는 것이다. 유입유량이 줄어(즉 체류시간이 길어질 때) 수체 내 영양물질이 제한되는데, 인의 경우는 호수 바닥에 있던 인이 용출되 어 공급되는 반면, 질소는 그렇지 못하므로 질소고정을 할 수 있는 남조류 종이 번성한 27) Oconnell and Andrews(1987); Huszar and Reynolds(1997) 28) Reynolds(1992) 29) Paerl and Huisman(2008)

30 12 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 다는 연구결과를 보여주었다. 또한 이런 현상은 봄과 겨울보다 여름과 가을에 더욱 뚜렷하다는 것을 밝혔다. 나. 기후변화가 주요 원인에 미치는 영향 최근 들어 기후변화가 유해녹조, 특히 남조류의 대발생에 미치는 영향에 대해서 다각 도로 연구되고 있다. 30) 기후변화가 남조류의 번성을 촉진하는 기전은 크게, 1) 수온 및 일사량 상승, 2) 수문변화, 3) 이산화탄소 증가, 4) 염도 증가로 나뉠 수 있다(그림 2-3 참조). 자료: Paerl, Hall, and Calandrino(2011), p <그림 2-3> 기후변화가 남조류에 미치는 영향 30) Paerl, Hall, and Calandrino(2011); Paerl and Huisman(2008); Paerl and Huisman(2009); Paerl and Scott(2010); Briand et al.(2004); Paul(2008) 참조.

31 제2장 유해녹조 원인 및 영향 13 1) 수온 및 일사량 상승 <그림 2-4>에서 보는 것과 같이, 남조류는 다른 종의 조류보다 온도가 높을수록 성장속도가 빨라진다. 또한 표면층의 온도가 높아지면 호수에서는 성층화가 진행되는 데, 기후변화에 의해서 여름이 길어지면 성층화의 기간도 연장되어 수체의 안정화 시간 도 길어진다. 자료: Paerl and Paul(2012), p.1352 번역하여 재작성 <그림 2-4> 녹조류 규조류, 남조류 등의 온도에 따른 최대성장률 비교 안정한 상태의 수체에서는 부유할 수 있는 남조류는 쉽게 수면에서 대량 성장하여 스컴(scum)을 이루게 되고, 수표면에 부유할 수 없는 종보다 더 많은 일사량을 받을 수 있어서 더 많은 광합성을 할 수 있다. 게다가 남조류는 수표면에서 받은 일사량을 몸에 축적해놓았다가 수온을 상승시킬 수도 있다. 31) 또한 남조류는 자외선에 자신을 보호할 수 있는 여러 효소를 가지고 있기 때문에, 32) 이런 일련의 능력들이 기후변화에 의해서 일사량이 증가하는 환경이 되면 양의 되먹힘(positive feedback)을 일으켜 남조 류의 대량 증식을 촉진할 수 있다. 31) Kahru, Leppanen, and Rud(1993) 참조. 32) Xue et al.(2005) 참조.

32 14 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 2) 대기 중 이산화탄소 증가 기후변화가 일어나는 이유는 인간의 활동에 의해 대기 중에 온실가스의 배출이 증가 하기 때문이다. 주요 온실가스인 이산화탄소의 증가는 역시 남조류가 대량증식하는 데 도움을 준다. 영양물질이 풍부한 부영양화 수체에 대량 증식한 남조류는 왕성한 광합성 작용을 하고, 이때 수중의 대부분의 이산화탄소를 소모하게 된다. 또한 대기 중 이산화탄소의 농도가 조류의 생체증식에 중요한 역할을 하게 된다. 33) 남조류의 활발한 광합성에 의해서 수체 내 용존 무기탄소의 농도도 줄어든 상황에 서, 34) 온실가스의 증가에 따른 대기 중 이산화탄소의 증가는 수표면에 부유할 수 있는 남조류가 다른 조류 종보다 대기의 이산화탄소를 흡수할 수 있는 기회를 더 많이 가지게 되어 성장하는 데 유리하다. 보통 온실가스 증가에 따른 대기의 이산화탄소증가는 용존 이산화탄소의 양을 늘림 으로써 수체의 ph를 낮추는 역할을 하는데, 35) 남조류가 대발생하는 경우에는 반대로 수중에 있는 이산화탄소를 소모함으로써 ph를 높이는 역할을 하기도 한다. 또한 수표면에 부유할 수 없는 남조류 종의 경우에도 이산화탄소가 고갈되어 ph가 높아져 있는 상태에서 물속의 HCO 3 를 통해 직접적으로 광합성을 할 수 있는 능력이 있기 때문에 대량 번식할 수 있게 된다. 36) 3) 기후변화에 의한 수문변화 기후변화는 기상변화를 야기하고, 이는 수문변화와 연결된다. 기후변화에 의해 강우 량이 증가한다면 수체의 유입유량이 증가하면서 체류시간이 짧아져 녹조현상이 감소할 수도 있다. 37) 하지만 강우가 그치고 수체의 유입유량이 감소하여 체류시간이 길어지게 되면, 강우 시 유입되었던 비점오염원에 의해 영양물질이 풍부해진 수체에 남조류의 33) Ibelings and Maberly(1998); Huisman, van Oostveen, and Weissing(1999) 참조. 34) Paerl and Ustach(1982) 참조. 35) Doney(2006); Keller(2009) 참조. 36) Shapiro(1990); Badger and Price(2003) 참조. 37) Paerl et al.(2006); King, Balogh, and Harmel(2007) 참조.

33 제2장 유해녹조 원인 및 영향 15 대량 증식이 유발될 수도 있다. 이런 수문현상이 극대화된 사례가 겨울과 봄에 강우량이 증가한 뒤 곧바로 봄 가뭄이 찾아오는 경우이다. 호주 Swan River, 남아프리카공화국 의 Hartvbespoot 저수지, 미국 노스캐롤라이나 주의 Neuse 강 하구, 메릴랜드 주의 Potomac 하구가 이러한 수문변화로 녹조현상을 겪었다. 38) 또한 몇몇국외 연구자들은 기후변화에 대비하여 유량조절을 위해 짓는 댐이나 수문들이 오히려 수체의 체류시간 을 증가시켜 남조류 대량 증식과 관련하여 환경적 문제를 일으킬 수도 있다고 지적하였 다. 39) 4) 수체 내 염도 증가 기후변화에 의한 가뭄이나 일사량 증가에 의한 증발산량 증가 및 음용수와 농업용수 제공을 위한 무분별한 취수에 따라 담수체의 염도가 증가할 수 있다. 40) 담수체의 염도 증가는 성층화를 더욱 고착화하여 부유성 남조류에 유리하다. 또한 대부분 대량 번식하 는 남조류 종(예:Anabaena, Anabaenopsis, Microcystis and Nodularia)은 다른 조 류 종에 비해 대부분 염도에 강하기 때문에 우점종이 될 가능성이 높다. 예를 들어, 남조류의 대표종인 Microcystis aeruginosa는 염도가 0 ~ 10gL -1 (바닷물 염도의 30% 정도)까지 아무런 영향을 받지 않고, 41) 15~20 gl -1 이 되도, Microcystis의 경우는 살아남는다. 42) 하지만 염분에 의한 스트레스 때문에 세포의 격벽이 찢어지고, 이에 따른 마이크로시 스틴의 독이 물에 노출되는 확률이 높아질 수 있다. 또 다른 남세포의 주요 종인 Anabaena aphanizomenon의 경우에도 15gL -1 까지 염도를 견딜 수 있다 (그림 2-5 참조). 그러므로 기후변화에 의한 담수체의 염도가 높아졌을 때 물의 이용(음용수 혹은 위락용수)은 매우 큰 위험에 노출될 수 있다. 38) Sellner, Lacouture, and Parrish(1988); Robson and Hamilton(2003) 참조. 39) Burch et al.(1994); Mitrovic et al.(2003) 참조. 40) Potts(1994) 참조. 41) Tonk et al.(2007) 참조. 42) Ross, Santiago-Vazquez, and Paul(2006) 참조.

34 16 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 자료: Paerl and Paul(2012), p.1354 번역하여 재작성 <그림 2-5> 종별 염도 증가에 따른 광합성 능력 및 조류 성장률 효과

35 제2장 유해녹조 원인 및 영향 유해녹조의 위험과 그 영향 가. 독성위험 및 영향 대부분의 담수체의 조류들은 스컴(scum)을 형성하지 않기 때문에 사람이나 가축에 게 해가 될 만큼의 고농도의 독성을 가지기 어렵다. 43) 하지만 부유능력을 가진 남조류 는 대량 증식 시 고농도의 독성을 가진 스컴을 쉽게 형성하고, 가벼운 바람에 의해 스컴들이 강변이나 호숫가로 집적하게 되면 수 시간에서 수 주 동안 두꺼운 매트형 스컴을 유지할 수 있다(그림 2-6 참조). 자료: WHO(2003), p.139 번역하여 재작성. <그림 2-6> 남조류 스컴 형성과정 43) WHO(2003) 참조.

36 18 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 페인트를 풀어놓은 것 같거나 젤리와 같은 형태를 이룬 스컴은 심미적으로도 좋지 않지만, 농축된 독성을 가지기 때문에 사람이나 동물에게 노출되면 매우 위험하다(그림 2-7 참조). 이러한 남조류의 특징 및 유독성 때문에 세계보건기구(World Health Organization, WHO)를 필두로 해서 많은 국제기구 및 국가들이 오랫동안 관심을 가지 고 남조류의 독성과 위험에 대해서 연구하고 관리체계를 마련하고 있다. 자료: General Cyanobateria Information, <그림 2-7> 강가에 두껍게 형성된 남조류의 스컴 사진 1) 남조류 독소의 유형 전 세계적으로 최소 46종의 남조류들이 척추동물에게 유독한 독성을 가지고 있으 며, 44) 이 중 국내에 주로 출현하는 주요 남조류 및 독소는 <표 2-1>과 같다. 남조류 독성은 간독소로 잘 알려져 있는 마이크로시스틴계 독소, 신경물질의 전달을 막는 세 가지의 신경독소, 단백질합성을 방해하는 일반적인 세포독소 분류될 수 있다. 44) Chorus and Bartram(1999) 참조.

37 제2장 유해녹조 원인 및 영향 19 <표 2-1> 남조류 독소 및 급성독성 Cyanotoxins pure toxin의 LD50 b (i.p c. mouse) (μg/kg) 독을 생성하기로 알려진 분류군 독성 기전 (mechanism) 단백질 인산분해효소 방해 요인(아미노산 ADDA를 갖는 고리형 펩티드) 일반적인 마이크로시스틴 Microcystis, 마이크로시스틴-LR 60(25-125) Planktothrix, Oscillatoria, Nostoc 마이크로시스틴-YR 70 Anabaena, 마이크로시스틴-RR Anabaebiopsis, Hapalosiphon 노듈라린(Nodularin) Nodularia spumigena 공유결합 및 간의 출혈로 인해 단백질 가수분해효소를 모두 차단. 누적 손상이 발생할 수 있음 신경독소(Neurotoxins) Anatoxin-a (알칼로이드) 250 Anabaena, Oscillatoria, Aphanizomenon, Cylindrospermum 시냅스 후부의 탈분극을 차단 Anatoxin-a(s) (특이한 유기인산화합물) 40 Saxitoxins (카르밤산염 알칼로이드) 세포독소(cytotoxin) Anabaena Aphanizomenon의 두 종류만 알려짐 Anabaena, Lyngbya, Cylindrospermopsis raciborskii 아세틸콜린에스테라아제 차단 나트륨 통로를 차단 Cylindrospermospin (알칼로이드) 하루에 ~6일 동안 200 Cylindrospermopsis raciborskii 단백질 합성을 차단. 많은 양의 누적 독성 a 자료: Turner et al(1990); Kuiper-Goodman et al(1999); Sivonen, Jones(1999). b LD50 = 치사량50(평균적으로 실험동물 그룹의 50%가 죽을 가능성이 있는 화학적 용량) c i.p. = 복강 내(경복강) 자료: WHO(2003), p.140 번역하여 재작성 가) 마이크로시스틴 남조류가 배출하는 독소 중 대표격인 마이크로시스틴을 치사량 이상 섭취하면 급성 간손상에 의해서 몇 시간 또는 며칠 이내에 사망하게 된다. 45) 마이크로시스틴은 주로 스컴을 이루는 Microsystis spp.과 Anabaena 개체에서 많이 발견된다. Planktothrix 45) Chorus and Bartram(1999) 참조.

38 20 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 (syn. Oscillatoria) agardhii 개체에도 다량의 마이크로시스틴이 함유되어 있으나, 스컴을 이루는 확률이 작아 위험도는 낮은 편이다. 46) 마이크로시스틴의 독성은 누적 특징을 가지고 있는데, Fitzgeorge, Clark, and Keevil(1994)은 실험을 통해 마이크로시스틴의 한 번의 구강 섭취량으로 아무런 증상이 나타나지 않다가, 같은 용량을 매일 7일 동안 지속적으로 구강 섭취하게 되면 급성으로 84%의 간손상이 일어나고, 이는 한 번에 16배 이상 단일 경구 노출한 것과 같은 독성이 란 실험결과를 발표했다. 마이크로시스틴이 아급성(subacute) 간손상을 유발하는 이 유는 1) 원래 간이 증상이 없는 기관이라는 특성, 2) 마이크로시스틴의 치사량과 독성 반응의 관계가 화학적으로 매우 심각한 치사량 근처까지 노출되는 동안 아무런 증상이 없다가 갑자기 급성손상이 나타난다는 특징을 가지기 때문이다. 그러므로 이러한 마이 크로시스틴의 독성 특징을 사람들이 알지 못한다면, 장기간의 휴가 기간동안 지속적 친수활동에 의해 독성에 누적 노출되면서 급성 간손상의 위험에 처할 확률이 높아진 다. 47) 마이크로시스틴은 진행성 간손상(progressive active liver injury) 외에 암유발 독성인자로 보고되기도 하는데, 이는 마이크로시스틴이 세포형성 및 분열을 발해하는 독성기전을 가졌기 때문이다. 대부분의 실험결과는 마이크로시스틴이 단독으로 암을 일으키지 않고, 발암성 물질에 국부 노출시킨 후 마이크로시스틴-LR을 주입했을 때 간에 종양이 발현함을 보였다. 48) 나) 신경독소 조금씩 다르기는 하지만 세 가지의 신경독소들은 질식을 유발하기 때문에 잠재적으 로 위험하다. 하지만 현재까지 친수활동에 의한 신경독소 노출로 사망한 사례의 보고는 없다(표 2-2 참조). 아나톡신-a(s)는 자연발생적 유기인산화합물인 콜린에스테라아제(cholinesterase) 46) Fastner et al.(1999) 참조. 47) Fitzgeorge, Clark, and Keevil(1994) 참조. 48) Nishiwaki-Matsushima et al.(1992) 참조.

39 제2장 유해녹조 원인 및 영향 21 반응 억제제로만 알려져 있으며, 강력한 타액 분비(명칭에 들어 있는 s 는 타액 분비, 즉 salivation을 의미함), 경련, 떨림, 설사, 구토 및 극단적으로는 몇분 만의 급사 등을 유발한다. 49) 그러나 이 신경독소들은 수체에서 마이크로시스틴보다 자주 발생하 지 않는다. 현재까지 미국이나 캐나다에서 아나베나(Anabaena) 대량 증식 시 아나톡신 독소가 발견되었지만, 인간의 신경독성에는 별 영향을 주지 못하였다. 오히려 오염된 물을 많이 마시는 가축, 그루밍을 잘하는 애완동물에게 더욱 위험한 편이다. 50) 치사량에 가까운 용량을 섭취하는 경우에도 완전히 회복될 수 있고 현재까지 만성적 인 영향도 보고된 적이 없으므로, 학계는 남조류의 신경독소가 세포독소 또는 마이크로 시스틴보다 위험성이 낮다고 여긴다. 51) <표 2-2> 남조류 독성에 의한 인간 피해사례 친수활동 시 남조류 독소에 의한 인간피해 1959년, 캐나다 1989년, 영국 친수활동에 대한 경고 및 가축의 죽음에도 불구하고 사람들은 여전히 남조류로 오염된 호수에서 수영, 이후 13명의 사람들 병증이 나타남(두통, 메스꺼움, 근육통, 설사 등). 한 환자에게서 배설물을 분석한 후 배설물에서 Microcystis spp. 세포와 Anabaena circinalis의 트리크롬(trichrome)이 발견되었음 (Dillenberg, Dehnel, 1960). 20명의 군인들 중 10명이 Microcystis spp.의 증식이 많이 일어난 물에서 수영과 카누 연습을 한 후 질병을 앓았다. 심각한 폐렴으로 악화된 2명은 Microcystis 독성의 흡입에 대한 결과였고, 입원 및 집중 치료를 받았다(Turner et al., 1990). 수영기술과 오염된 물의 접촉 정도가 질병의 정도와 연관되었다 1995년 오스트레일리아 친수활동 시 남조류 독소에 의한 인간 피해 852명의 참가자들을 포함한 역학연구를 통해 남조류가 번성한 물에서 친수활동 후 2~7일 내에 설사와 구토, 독감 증상, 피부 발진, 구강 궤양, 열, 눈 또는 귀의 염증 발생 등이 관찰되었음(Pilotto et al., 1997). 증상들은 물 접촉한 시간 및 남조류의 밀도와 양적 관계가 있었으나, 알려진 어떤 cyanotoxins과는 연관성이 없었음. 음용수를 통한 남조류 독소에 의한 인간피해 1931년 미국 오하이오 및 포토맥(Potomac) 강에서 대량의 Microcystis 증가 후 식수를 섭취한 5,000~8,000명의 사람들이 질병을 앓았음. 단순한 침강, 여과 및 염소화 처리 정수처리방법 으로는 남조류 독성을 제거하는 데 충분하지 않다는 것을 발견 (Tisdale, 1931). 49) WHO(2003) 참조. 50) WHO(2003) 참조. 51) WHO(2003) 참조.

40 22 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 <표 2-2> 남조류 독성에 의한 인간 피해사례(계속) 음용수를 통한 남조류 독소에 의한 인간피해 1968년 미국 Schwimmer, Schwimmer(1968)이 다량의 남조류 노출에 의한 위장병의 사례를 취합. 1979년 오스트레일리아 1981년 오스트레일리아 팜아일랜드(Palm Island) 저수지의 황산구리를 이용하여 Cylindrospermopsis raciborskii 증식 방지를 수행하였는데, 이 때문에 세포에서 독성의 용출을 촉진시켰고, 이 저수지로부터 물을 공급받은 141명이 심각한 피해를 입었음(Falconer, 1996, 1999). 아미데일(Armidale) 도시에 Microcystis spp.로 오염된 지표수를 공급받은 사람들의 혈액 내에서 간 효소(독성에 노출된 신호)가 증가함을 발견(Falconer et al., 1983). 1985년 미국 1988년 브라질 1993년 중국 1994년 스웨덴 1975년 미국 Carmichael(1994)은 다량으로 증식한 남조류에 노출된 후 구역질, 구토, 설사, 열병 및 눈 귀 목구멍 감염 사례를 취합했음. 바이아 주(Bahia State)에 있는 Itaparica 댐의 홍수 후에 42일 동안 위장염 2,000여 발병사례 중 88명 사망. 역학조사를 통해 오염된 지역 내 식수 공급에서 높은 밀도의 독성 남조류 개체군 발견(Teixera et al., 1993). 간암의 발생 정도는 수원과 매우 연관성이 높음. 남조류로 오염된 지표수를 이용한 표본에서 다른 지하수를 마신 표본보다 현저히 높게 나타남(Yu, 1995). 설탕 공장에서 처리되지 않은 물의 불법사용에 의해 음용수 시스템과 교차접속이 일어났 고, 총 304명 중 121명의 마을 거주자들(뿐만 아니라 개와 고양이)이 구토, 설사, 근육 경련, 구역질 등을 겪었음. 이 사건이 일어나기 전에 microcystins을 함유한 Planktothrix agardhii가 존재함을 발견(Anadotter et al., 2001). Haemodialysis에 사용하는 물의 cyanotoxin으로 인한 질병 워싱턴 DC에서 23명의 투석 환자들의 독성반응은 저수지 식수에 포함된 남조류 증식에 의한 것으로 확인(Hindman et al., 1975). 1996년 브라질 총 131명의 투석 환자들은 신장투석에 사용된 물에 들어 있던 마이크로시스틴에 노출, 그 결과 56명이 사망함. 희생자들 중 적어도 44명은 마이크로시스틴과 관련한 - Caruaru Syndrome 이라 불리는 전형적인 증상을 보였음. 이때 간의 마이크로시스틴 용량은 마이크로시스틴 치사 용량을 주입한 실험동물의 양과 일치(Jochimsen et al., 1998). 자료: WHO(2003) pp 번역하여 재작성. 다) 세포독소 cylindrospermopsin은 단백질 합성을 차단하는 일반적인 세포 독소이며, 신장 및 간부전 증상을 일으킨다. 순수 독소와는 반대로 세포의 추출물로도 신장, 부신 및 장 등의 상해 원인이 될 수 있지만, 그 기전에 대해서 잘 알려지지 않은 독이다. 증상은 독소에 노출된 지 수일 후에 나타나 인과관계 파악이 어렵다. 오스트레일리아의 경우,

41 제2장 유해녹조 원인 및 영향 23 음용을 통해 cylindrospermopsin에 노출된 환자들이 매우 고도화된 병원 치료를 통해 죽음에서 벗어날 수 있었다. 52) Cylindrospermopsis raciborskii는 열대 및 아열대에 서 주로 대량 증식하지만, 오스트리아의 빈(Wien) 53) 과 독일북동부에서 발견되기도 했다. 일반적으로 C. raciborskii는 온대지방에 외래종으로 유입된 것으로 여겨지며, 향후에는 온대지방에서도 중요한 남조류 종이 될 것이다. 54) 2) 남조류 독소의 노출경로 및 피해사례 국제적으로 남조류의 독성 피해사례는 1878년에 오스트레일리아에서 남조류가 핀 호수의 물을 마신 가축들이 대량으로 폐사하는 사고 55) 부터 시작하여 현재도 가축에서 야생동물까지 많은 동물의 남조류 독성 피해사례가 보고되고 있다. 56) 가축의 피해사례 는 오스트레일리아나 남아프리카 공화국처럼 넓은 면적에서 방목하여 가축들의 물 공 급이 어려운 나라에 집중되는 경향이 있지만, 57) 그 외 나라에서도 애완동물들이 외부에 서 털에 묻히고 들어온 남조류의 스컴을 그루밍 중에 섭취하여 죽는 사고도 보고되고 있다. 58) 인간의 경우는 남조류 독소의 노출 경로를 크게 세 가지로 나눌 수 있는데, 1) 음용, 2) 친수활동, 3) 혈액투석에 의한 노출이다. 각 노출경로별 인간의 피해사례는 <표 2-2>에 정리되어 있다. 가) 음용수의 사용 1931년 미국 오하이오(Ohio)강에서 남조류가 발생하여 이 물을 주민들이 음용 후 52) Falconer(1996) 참조. 53) Roschitz(1996) 참조. 54) WHO(2003) 참조. 55) Francis(1878) 참조. 56) Cook, Vardaka, and Lanaras(2004); Pelaez et al.(2010); Steffensen et al.(1999) 참조. 57) Steffensen et al.(1999) 참조. 58) WHO(2003) 참조.

42 24 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 위장장애가 일어난 피해가 남조류 독성에 의한 첫 사례이다. 59) 이후 정수시설이 발달함 에 따라 음용수의 독성문제는 취수원이 단독인 농촌지역이나 정수시설이 잘 갖추어지 지 않은 후진국에서 일어나는 사례가 대부분이다. 60) 남조류에 의한 잠재적 위험성 및 영향은 각 나라 및 지방자치단체의 사회기반시설 수준과 각 가정의 사회경제적 수준 을 고려하여 파악 분석하여야 한다. 61) 하지만 정수시설이 발달한 미국이나 오스트레일리아에서도 황산구리를 이용하여 조 류 제어를 한 물을 정수 처리한 뒤 음용한 후 위장병이 일어난 사례들이 보고되고 있다. 미국 펜실베이니아 주 Sewickley에서 정수된 수돗물을 마신 62%의 주민들이 위장장애 를 일으킨 사례의 역학조사 결과, 남조류 독성에 의한 것이라는 결론이 내려졌다. 또한 오스트레일리아의 경우에는 팜 아일랜드에서 1979년에 140명의 아이들과 10명의 어른 이 황산동으로 남조류를 제어한 저수지 물을 정수해서 마셨다가 변비와 설사를 동반한 위장장애, 간경화, 신장장애, 탈수증상 등이 발생하였다. 62) 이 사건 이후 여러 연구자 들이 20년 동안 남조류 발생과 독성에 대한 연구를 진행하였고, 그 결과로 황산구리에 의해 남조류 세포의 용해가 촉진되어 남조류 독소가 물속에 더 많이 노출됨으로써 일련 의 독성 문제를 일으킨 것으로 판단하고, 정수 처리 시 남조류의 세포파괴를 방지하는 방법으로 정수 처리를 해야 하는 것을 밝혔다. 63) 나) 친수활동 최근 정수시설이 발달함에 따라 남조류의 독성 위험은 정수보다는 친수활동 시 더 높은 것으로 판단되고, 여러 국가들이 친수 관련 위험기준을 수립하여 위험관리를 수행 하고 있다. 64) 친수활동을 통해서 일어난 인간의 피해사례는 <표 2-2>에 정리되어 있 59) Tisdale(1931) 참조. 60) Teixeira et al.(1993); Jochimsen et al.(1998) 참조. 61) Falconer(1999) 참조. 62) Byth(1980) 참조. 63) Bourke et al.(1983); Griffiths and Saker(2003) 참조. 64) Chorus and Bartram(1999) 참조.

43 제2장 유해녹조 원인 및 영향 25 다. 친수활동에 의한 독소노출은 1) 피부노출, 2) 비의도적인 경구 섭취, 3) 호흡기관으 로 흡입 등으로 다시 나눌 수 있다. 피부노출의 경우에는 아이러니하게 친수활동 시 수영복을 착용하였을 때 독성에 노 출되기 쉽다. 이는 수영복 속으로 들어간 남조류 세포가 마찰에 의해서 깨지고, 이를 통해 마이크로시스틴과 같은 독소들이 피부에 닿는 노출기회가 많아져 알러르기성 피 부발진을 일으킬 확률이 높아지기 때문이다. 65) 남조류 독소의 피부노출을 통한 피부질 환들은 논문으로 발표되거나 보고되는 경우는 거의 없고, 대부분 일화적인(anecdotal) 사례로 보고되고 있다. 하지만 몇몇 연구들은 체계적으로 실험연구를 통해 남조류 독성 과 피부질환의 관계를 증명하였다. 66) 해외에서는 친수활동 중 남조류 독성 관련 피해사례는 직접 구강 섭취하거나 흡입한 사례가 가장 많이 보고되었으며 또한 이 경우가 독성의 위험이 가장 크다(표 2-2 참조). 하지만 국내외적으로 남조류 피해사례의 절대적 수가 적은 이유는 환자도 의사도 남조 류의 독성에 대한 지식이 부족하고, 남조류 독성에 의해 일어나는 증상이 복통, 구토, 열, 설사, 어지러움, 피로함, 피부병 및 눈병 등으로 다른 원인에 의해서도 쉽게 일어날 수 있기 때문에, 67) 정확한 역학조사 없이는 남조류 독성과의 인과관계를 파악하여 보고하기가 어렵기 때문이다. 68) 나. 유해녹조의 이취미( 異 臭 味 ) 위험 유해녹조현상을 일으키는 대부분의 조류들은 악취(곰팡이 냄새, 풀냄새, 흙냄새, 비린내 등)를 발생시키는데, 이러한 이취미는 생활용수로 수돗물을 사용하는 시민들에게 불쾌감을 주게 된다. 이취미 중 흙냄새를 일으키는 유기화합물은 지오스민(Geosmin) 이며, 곰팡이 냄새를 일으키는 것은 2-Methylisoborneol(2-MIB)이다(표 2-3 참조). 65) WHO(2003) 참조. 66) Heise(1949); McElhenny et al.(1962); Mittal, Agarwal, and Shivpuri(1979) 참조. 67) Watanabe et al.(1995) 참조. 68) WHO(2003) 참조.

44 26 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 <표 2-3> 이취미의 원인 화학물과 관련 남조류 종 냄새 화학물질 남조류 종 흙냄새 곰팡이 냄새 풀냄새 지오스민 MIB B-Cyclocitral 남조류(Anabaena, Oscillatoria) Actinomycetes bacteria 남조류(Phormidium, Planktothrix, Anabaena,) Actinomycetes bacteria 남조류 녹조류 규조류 황냄새 Mercaptans 남조류 자료: SCA(2010), p.49 번역하여 재작성. 지오스민을 발생시키는 남조류 종은 Anabaena, Aphanizomenon, Lyngbya, Microcystis, Oscillatoria, Phormidium, Schizothrix이며, 이 대부분의 종들은 독성 물질을 가지고 있다. 69) 하지만 이취미와 독성 간에 통계적으로 유의미한 관계는 증명된 적이 없으며, 70) 화학적으로도 마이크로시스틴이나 알코올성 지오스민의 합성과는 관 련이 없다. 71) 이취미를 유발하는 이 유기화합물들은 가용성이므로, 단순한 여과정수기술로는 처 리할 수가 없으며, 또한 사람들은 이 냄새물질에 매우 민감하기 때문에 아주 적은 양 (10ng/L)에도 냄새를 맡을 수 있다. 이취미를 제거하기 위해서는 입상 활성탄 및 오존 처리 등 고도처리공정을 거쳐야 하며, 이는 비용이 매우 많이 든다. 72) 다. 정수시설에 미치는 유해녹조의 위험 및 영향 유해녹조는 정수처리공정에 1) 여과 및 응집 장해, 2) 소독부산물 생성 등을 통해 악영향을 미치며, 결과적으로 수돗물의 수질도 저하될 수 있다. 69) Kenefick et al.(1992) 참조. 70) Jüttner(1988) 참조. 71) Chorus and Bartram(1999) 참조. 72) 한국환경공단(2012)

45 제2장 유해녹조 원인 및 영향 27 유해녹조는 응집 특성이 매우 불안정하기 때문에 완벽한 응집공정을 설계하지 않으 며, 여과공정에서 여과지 폐색이나 여과 누출과 같은 장해를 일으킬 수 있다. 73) 대량 증식한 조류는 수중의 CO 2 를 소비하여 ph를 상승시키고, 응집제의 용해도를 증가시켜 플록(floc) 형성을 감소시킨다. 74) 또한 조류 성장 부산물인 AOM (Algogenic Organic Matter)은 용해성 킬레이트를 형성하여 응집을 방해한다. 그리고 잘 응집되지 않아 가벼운 응집체를 이룬 조류의 경우에는 침강지에서 잘 침강하지 않고 재부유하는 현상 을 일으켜 응집공정의 효율을 낮춘다. 그러므로 정수 시스템으로 들어오는 조류의 특성 을 고려하여 적합한 응집제 사용이 중요하다. 응집을 방해하는 대표적인 종으로는 Anabaena, Asterionella, Euglena 등이 있다. 75) 침전지에서 침전되지 않는 조류가 여과지 폐색을 일으키는 대부분은 껍질이 두꺼운 규조류인 것으로 알려져 있다. 76) 또한 여과 누출은 크기가 매우 작거나 운동성조류에 의해 발생된다. 마지막으로 소독공정 시 조류는 염소와 반응하여 소독부산물인 DBPs(Disinfection By-Products)를 생성하거나 용균현상을 일으킨다. 염소는 수중에서 유기물과 반응하 여 소독부산물을 생성하는데, 조류를 구성하는 IOM(intracellular Organic Matter)과 다양한 대사산물들로 구성된 EOM(Extracellular Organic Matter)과 같은 AOM들이 염소와 반응하게 된다. 소독 부산물 중에는 트라이할롬메테인, TriHaloMethanes (THMs)과 같은 발암물질도 포함되어 우리나라뿐만 아니라 미국, 일본에서는 염소소독 부산물에 대한 규제를 하고 있다. 또한 일부 조류는 전( 前 )염소 처리 시 용균현상을 일으켜 독성물질이나 악취물질이 용출될 수 있으므로 이를 고려하여 염소 주입 지점을 선택해야 한다. 73) 한국환경공단(2012) 74) 한국환경공단(2012) 75) 한국환경공단(2012) 76) 한국환경공단(2012)

46 28 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 라. 생태계에 미치는 유해녹조의 위험 및 영향 남조류가 대량 증식하게 되면 여러 가지 현상으로 생태에 악영향을 미친다(그림 2-8 참조). 남조류의 대량 증식이 수체의 탁도를 증가시키고 이에 따라 하층으로 빛의 투과 를 방해하는데 이때 저서조류나 움직일 수 없는 대형 수생식물에 악영향을 미치게 된 다. 77) 또한 대량 증식한 남조류들이 밤에 호흡을 하게 되면서 수중의 산소를 고갈시켜 대량으로 어류나 저서생물을 죽이기도 하는 저산소 현상이 일어날 수 있으며, 78) 낮 동안 대량 증식한 남조류들이 광합성을 하여 CO 2 가 고갈되면 ph(예: ph>9.5)가 상승하 여 어류의 성장과 생존에 치명적인 영향을 미칠 수 있다. 79) 남조류의 독소 역시 식물성 동물성 플랑크톤, 무척추동물, 어류에게 독성 영향을 미치며, 80) 일본에서는 이를 먹이로 삼는 물새에게도 영향을 미칠 수 있음을 보고한 연구가 있다. 81) 또한 남조류가 증식한 부영양화 수체는 탄소 대 인의 높은 비율과 남조류 독소 및 물리적 방해 특성들이 조류를 먹어치우는 능력이 좋은 큰 동물플랑크톤(예:물벼룩)의 성장을 감소시켜 작은 동물플랑크톤이 우점하게 된다. 동시에 부영양화에 영향에 의해 식물성플랑크톤의 크기가 점점 커지는 물질이나 에너지 흐름에서도 효율이 떨어지게 되는 먹이그물의 형태로 전환하게 되어 악영향을 미치게 된다. 82) 마지막으로 유해녹조가 사멸하게 될 때도 생물화학적으로 분해되면서 용존산소를 먹어치우게 되는데, 표면에 비해 용존산소 투과가 빠르지 않은 깊은 수체는 저산소증 혹은 무산소증이 생기고, 분해과정에서 나오는 암모니아의 독성이 어류의 폐사를 일으 켜 커다란 생태적 악영향을 미치게 될 수도 있다. 83) 77) Paerl and Paul(2012) 참조. 78) Garcia, Johnstone(2006) 참조. 79) Kann and Smith(1999) 참조. 80) Gilbert(1990); Freitas de Magalhes, Moraes Soares, and Azevedo(2001); Lehtiniemi et al.(2002) 참조. 81) Matsunaga et al.(1999) 참조. 82) Gliwicz and Lampert(1990) 83) Havens(2008)

47 제2장 유해녹조 원인 및 영향 29 자료: Havens(2008) p.739, 번역하여 재작성. <그림 2-8> 남조류 대량증식에 따른 생태적 영향 4. 정책적 시사점 가. 유해녹조 피해 보고체계 수립의 필요성 우리나라에서는 남조류의 독성에 의한 간손상이나 사망과 같은 극단적인 독성 피해 사례는 보고된 적이 없다. 이는 유해녹조에 대한 경보 시스템, 효율적인 정수처리 및 음용수 관리체계가 위험성이 높은 유해녹조 독성에 대해 잘 정비 운영되고 있다는 증거 일 수 있다. 하지만 이면에는 음용수 및 친수활동에서 유해녹조 독성피해에 대한 감시 보고체계가 존재하지 않아서 피해 사례를 파악하지 못한 일례일 수도 있으므로 국내에 남조류 독성에 의한 피해사례가 없다고 단정할 수는 없다. 미국의 경우에는 질병통제예방센터(Centers for Disease Control and prevention, CDC) 산하의 국가환경보건센터(National Center for Environmental Health, NCEH)가

48 30 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 만든 유해녹조관련질병감시시스템(Harmful Algal bloom- related illness surveillance system)을 통하거나 수인성 질병에 대한 국가질병보고시스템(National Outbreak Reporting System)을 통해 유해녹조에 의해 유발된 질병들을 감시 관리하고 있다. 이 시스템 내에서 병원이나 보건소들이 유해녹조관련 질병이 발견되었을 때 보건당국 에 질병보고서(그림 2-9 참조)를 제출하도록 하고 있으며, 수인성 질병 및 발병 감시 시스템(Waterborne Disease and Outbreak Surveillance System, WBDOSS)은 수집 된 보고서를 분석 후 정리하여 유해녹조 피해 보고서를 발간하고 있다. 84) 하지만, 우리나라는 질병관리본부에서 수인성 질환에 대해 수인성 식품매개질환 전 염병 감시체계 및 수인성 질환 전염병 연구체계인 EnterNet 85) 을 운영하고 있으나 대상 병원체가 세균 10종 86) 과 바이러스 4종 87) 에 국한되어 있고, 유해녹조의 독성에 의한 수인성 질병 감시체계는 갖추어져 있지 않다. 세계보건기구(WHO)에서도 국제적으로 남조류 독성에 의한 단순한 피부발진이나 설사와 같은 위장관 장애 등의 질병은 일화적인 형태로 보고되는 것이 대부분이므로 남조류 피해가 축소 보고되는 경향을 지적하였다. 88) 그러므로 국내에서도 유해녹조에 의한 질병 및 피해 보고체계가 필요하다고 생각한다. 84) Hlavsa and Brunkard(2011); Dziuban et al.(2006); Hilborn et al.(2014) 참조. 85) 질병관리본부 장내 세균 팀, 간염폴리오 바이러스 팀, 말라리아 기생충 팀 및 전국 16개 시도 보건환경연 구원을 중심으로 급성 설사질환 실험실 감시체계(EnterNet)를 만들고, 전국 94개 병(의)원에서 설사환 자 검체를 일정 주기로 채취하여 그로부터 원인균을 분리하고, 설사 원인병원체의 국내 발생 경향을 분석한다. 86) 세균 10종: Salmonella spp., E. coli(ehec, ETEC, EPEC, EAEC, EIEC), Shigella spp., Vibrio parahaemolyticus, Camplyobacter spp., S. aureus, C. perfringens, B. cereus, L. monocytogens, Y. enterocolitica. 87) 바이러스: Rotavirus, Norovirus, Enteric adenovirus, Astrovirus, Sapovirus (4종) 88) WHO(2003)

49 제2장 유해녹조 원인 및 영향 31 자료: Ohio Department of Health ( anillnessreportingform.ashx) <그림 2-9> 유해녹조 관련 질병 피해 보고서

50 32 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 나. 유해녹조 위험관리체계 수립 및 보완 필요성 앞서 유해녹조 가지고 있는 독소 및 이취미에 의한 음용수 및 위락용수 사용 시 발생 할 수 있는 위험들과 정수시설물 및 생태계에 미치는 위험 및 영향을 파악하였다. 이렇 게 다양한 유해녹조의 위험들을 모두 관리하기에는 인적 물적 자원의 한계가 있으므로, 다양한 위험들의 상대적 중요도를 파악하고 각각의 위험특성을 잘 반영한 위험관리체 계를 수립 및 이행해야 한다. 예를 들어, 국내외적으로 정수시설의 발전에 따라 유해녹조의 독성에 따른 음용수 이용 시 위험성은 줄어들고 있으나, 최근 소득증가에 따른 국민의 친수활동 수요 증가와 여러 부처의 정책적 노력에 의해서 하천 및 수변공간의 생태 문화적 이용을 위한 기반 시설이 재정비되면서, 공공수역내의 시민들의 친수활동이 급격이 증가함에 따라 공공 수역의 친수활동을 통한 잠재적 유해녹조의 위험성이 증가하고 있다. 그러므로 국내에 서도 음용수 중심의 유해녹조 위험관리 체계에서 한발 나아가 친수활동 시 위험성도 함께 고려하여 관리체계 및 정책 수립을 해야 한다. 또한, 유해녹조 대응 및 관리 정책을 수립하기 위해서는 앞서 살펴본 유해녹조의 발생원인의 과학적 메커니즘을 충분히 이해 및 고려하여 이에 효율적으로 대응할 수 있는 관리체계를 수립해야 하며, 중장기적 관점에서 유해녹조 관리계획을 세울 때는 기후변화 및 물환경 변화가 유해녹조 발생 원인에 미치는 영향을 고려하여야 한다. 본 연구에서는 이런 제반 상황을 고려한 위험관리체계 수립에 대한 내용을 제 3장에서 5장까지 자세히 다룰 예정이다.

51 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 33 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 1. 개요 유해녹조는 제 2장에서 살펴본 바와 같이 독성, 이취미, 생물적 특징 등을 통해 인간 의 건강 및 시설, 생태계에 위험을 가할 수 있다. 이 때문에 유해녹조가 발생하는 여러 국가들은 유해녹조에 대한 위험관리체계(risk management framework)를 수립하고, 각국의 고유한 유해녹조 위험을 측정 평가하여 그 위험수준에 따른 기관별 항목별 대 응조치 사항을 마련하여 대비하고 있다. 많은 해외 국가들이 유해녹조관리의 의사결정을 위험관리체계 내에서 수행하는 이유 는 위험(risk)이라는 용어에 확률과 가능성이라는 개념이 포함되어 있고, 이를 통해 불확실성을 대응할 수 있기 때문이다. 89) 즉 위험관리는 실제 상황의 발생 전 혹은 선택의 상황에서 합리적 행동의 영역을 확장시켜 미래의 불확실성을 통제하려는 시도 이기 때문에, 불확실성이 높은 유해녹조의 행태 및 그 영향의 대응을 목적으로 하는 유해녹조관리에서 많이 사용하게 되었다. 본 장의 주요 내용은 첫 번째, 유해녹조 관리대응체계로 사용할 수 있는 위험관리체계 를 이해하고 적용 할 수 있도록 위험 정의와 유형에 대해서 이론적으로 설명하고, 위험 의 사회적 확산 모형과 미디어의 역할에 대해서 검토해본다. 또한 설문조사, 빅데이터 및 언론보도 분석을 통해 실제적으로 일반 국민들과 전문가들이 녹조를 어떻게 인식하 는지에 대해 검토해 본다. 이러한 실증적이며 정량적인 분석을 통해서 유해녹조에 대한 위험의사소통의 필요성과 접근법을 살펴보고, 그 정책적 시사점을 도출하도록 한다. 89) 정지범, 류현숙(2009) 참조.

52 34 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 2. 위험과 위험관리, 위험 인식과 소통 가. 위험의 정의 및 유형 위험관리의 개념 및 정의를 파악하기 위해서는 우선적으로 위험이라는 개념을 명확 히 알 필요가 있다. 위험을 어떤 방식으로 정의하느냐의 문제는 위험을 제어하기 위한 자원의 분배와 정책적 권력의 분산 등 중요한 문제와 연결되어 있기 때문에 위험의 정의와 유형을 파악하는 것은 매우 중요한 일이다. 위험은 영역 90) 별로 특성이 다르며, 기관 및 조직별로 위험을 관리하는 접근법이 다르 기 때문에 학문 또는 정책 영역별로 매우 다양하게 정의되어 있다. 대부분의 경우 위험 은 밑에 제시한 식과 같이 발생 가능성과 그에 따른 결과로 정의되는 경우가 많다. 91) 위험 = 발생가능성(probability) 발생결과(consequence) 대부분의 전문가는 위험을 부정적인 개념으로 정의한다. 예를 들어, WHO 건강 보고 서(2002)의 경우에는 위에 제시된 식 중의 발생가능성의 대상을 바람직하지 않은 결과를 일으키는 일 이며 따라서 발생결과도 부정적인 것으로 정의한다. Royal Society(1992) 는 정의된(defined) 위해(hazard) 의 발생가능성, UN은 자연적 혹은 인위적 위해와 취약성 사이의 상호작용(interaction) 의 발생가능성 92) 이란 개념을 위험의 정의에 사용하였다. 여기서 위해요인(hazard)은 위험과 자주 혼용되는 용어로 상호 관련성은 있지만 확실히 구별되는 개념이다. Royal Society(1992)는 위해요인을 특정 상황에서 위해(harm)를 야기할 수 있는 특성(property)이나 상황(situation)으로 정의하였으며, 정진성 외(2010)는 위해의 잠재적 근원으로 정의하였다. 이때 위해(harm)란 사회에 구조적이거나 비구조적인 손실(예: 사망, 상해, 재산피해, 빈곤, 경제 및 환경 피해 등)을 의미한다. 93) 일부기관과 전문가는 위험을 목표에 미치는 불확실성의 영향 90) 세계은행의 경우에는 위험을 영역에 따라 1) 자연재해위험(natural risk), 2) 건강위험(health), 3) 생애위험(life-cycle risk), 4) 사회위험(social), 5) 경제적 위험, 6) 정책 정치위험, 7) 환경위험 (environmental risk)으로 구분한다(정지범 외, 2009). 91) Royal Society(1992) 참조. 92) UNISDR(2004) 참조.

53 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 35 (Effects of uncertainty on objectives) 으로 정의하고, 94) 그 영향이 긍정적이 될 수도 있고 부정적이 될 수도 있다는 중립적인 태도를 취하는 경우도 있다. 예를 들어, 오스트레일리아 뉴질랜드의 위험관리 국제표준에 의하면 위험은 어떤 목적에 영향을 줄 수 있는 일이 발생할 가능성, 95) 영국 조달청(Office of Government Commerce, OGC)의 경우에도 위험을 긍정적 기회가 될지 부정적 위협이 될지 모르는 행동 또는 사건의 발생가능성과 그 영향, 기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC)(2001, 2007)와 Defra(2012)의 경우도 기후변화의 위험에 대해서 위협(threat)과 기회(opportunity) 가 발생할 가능성을 모두 고려하여 정의하였다. 유해녹조의 위험이 포함될 수 있는 보건과 환경 위험의 경우에는 위험을 위해요소에 노출될 확률과 그 결과의 심각성이 결합된 것으로 이해할 수 있다. 국제위험통제협회 (International Risk Governance Council, IRGC)에서는 위험을 확률 과 결과의 심 각성 이 결합된 것으로 이해한다. 96) 위험(risk) = 위해(harm)의 발생가능성 위해(harm)의 결과(심각성) 이와 같이 앞에서 소개한 위험의 정의는 기관별 분야별로 다양하지만, 이들의 공통 점은 위험을 실제로 존재하여 인류를 위협할 수 있다는 실재론적(realistic) 관점을 전제하고 있다는 것이다. 위험에 대한 실재론적 주장은 실제로 존재하고, 발생가능성과 그 결과의 심각성을 바탕으로 평가할 수 있으며, 그 결과에 따라 개인들은 이러한 위험 을 수동적으로 받아들이는 존재라는 가정을 바탕으로 하고 있다. 97) 주로 공학 혹은 경제 부문의 전문가들이 위험을 바라보고 대응하려는 접근 방식이다. 이와는 다르게 위험을 바라보는 또 다른 하나의 시각이 존재하는데, 이는 위험이란 것은 사람이 심리적으로 인식하는 것이며 사회적 문화적 영향에 따라 매우 달라진다는 93) UNISDR(2004) 참조. 94) ISO(2009) 참조. 95) AS/NZS standard(1999), The chance of something happening that will have an impact upon objectives. 96) IRGC(2008) 참조. 97) 정지범, 류현숙(2009) 참조.

54 36 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 구성주의적(constructionism) 주장이다(그림 3-1 참조). 98) 구성주의적 주장이란 불확 실한 상황에서 일반인들은 발생가능성과 위해의 결과를 복잡하게 계산하여 위험을 평 가하는 것이 아니라, 경험적(heuristic)이거나 미디어에서 얻은 정보를 통해 어림짐작 으로 직관에 의한 판단을 한다는 것이다. 99) 따라서 이렇게 인식된 위험은 전문가에 의해 평가된 위험과 상당한 차이를 보이는 경향이 있다. 100) 이러한 위험인식의 차는 일반인과 전문가 혹은 정부 관료들과의 위험에 대한 의사소통(risk communication) 시 문제의 핵심이 될 수 있다. 마지막으로 <그림 3-1>에서 나타낸 것과 같이 실제 위험에는 일반인과 전문가들이 인식 혹은 평가하지 못하는 부분도 포함될 수 있다. 자료: 번역하여 재작성 <그림 3-1> 위험의 세 가지 유형 98) 정지범, 류현숙(2009) 참조. 99) Slovic(1987); 정지범, 류현숙(2009) 참조. 100) 정지범(2008) 참조.

55 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 37 나. 위험인식 1) 위험인식의 일반 이론 Slovic(1987)은 일반인이 직관적으로 판단하는 위험을 위험인식(risk perception) 이라고 정의하였으며, Pidgeon et al.(1992)은 위험인식을 위해(harm) 및 편익에 대한 사람들의 믿음, 태도, 판단, 느낌, 또는 더 넓은 의미의 사회적 혹은 문화적 가치라고 정의하였다. Slovic이 이끄는 위험인식 연구에서 주목할 만한 발견은 과학자나 관료와 같은 전문가(experts)와 일반인(lay person)이 가진 위험인식들이 서로 차이가 난다는 것이다. 101) 특히 환경 및 보건 분야에서 일반인이 인식하는 위험의 강도는 전문가가 평가하는 위험의 강도와 매우 상이한 경우가 대부분이고, 대체적으로 전문가가 평가하 는 수준보다 훨씬 더 위험성을 높이 평가하는 경향이 존재한다는 연구들이 다수 존재한 다. 102) 이러한 전문가와 일반인의 위험인식의 차이는 위험관리체계에 있어서 위험의사 소통의 중요성을 부각시키며, 두 집단 사이의 위험인식의 간격을 줄이기 위한 위험의사 소통전략의 필요성을 강조하고 있다. 많은 연구자들이 일반인의 위험인식을 결정하는 요소들을 파악하기 위하여 다양한 분석연구를 진행하였고, 그 결과들을 종합적으로 분석해보면 크게 심리적 요인, 103) 사회적 문화적 요인, 104) 인구통계학적 요인, 105) 위험에 대한 지식의 수준, 다양한 가치 관 106) 등으로 나눌 수가 있다. 일반인들은 자신들의 경험과 가치, 사회 문화적 영향에 따라 위험을 인식하고, 자신 이 인식한 위험에 근거하여 정부가 위험을 해결해주기를 요구한다. 전문가가 평가하는 101) 정지범, 류현숙(2009) 참조. 102) Bostrom(1997) 참조. 103) Slovic, Fischhoff and Lichtenstein(1979) 참조. 104) Douglas and Wildavsky(1982) 참조. 105) 정지범(2008)은 인구통계학적 측면에서 위험인식과 가장 뚜렷한 연관을 갖고 있는 변수로 성별이라고 볼 수 있다. 일반적으로 여성들이 남성들에 비하여 사회의 다양한 현상들을 더 위험하게 느끼고, 특히 범죄 등에 대한 불안감은 남성에 비하여 뚜렷하게 높게 나타나곤 한다. 라고 언급하였다. 106) 이나경, 이영애(2005)의 경우, 일반적으로 물질주의적 가치를 선호하는 사람들일수록 방폐장 입지를 찬성하고, 탈물질주의자들의 방폐장으로 이한 위험과 지역 이미지 손상을 관련 경제적 위험보다 더욱 중요하게 생각하기 때문인 것으로 보았다. 라고 언급하였다.

56 38 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 위험수준과 일반인들이 인식하는 상이한 위험수준 사이에서 정부가 대응해야 하기 때 문에, 효과적인 위험관리정책을 고안하기 위해서는 실제적으로 국민들의 위험인식을 구성하는 주요 원인들을 파악해야 한다. 그리고 이러한 위험인식의 특성을 고려하여 효과적인 위험의사소통정책과 위험관리 정책을 제안함으로써 정부의 예산 및 사회경제 적인 자원의 배분이 왜곡 107) 되지 않도록 하여야 한다. 2) 위험의 사회적 확산과 미디어의 역할 개인이 어떠한 사건에 대해서 위험하다고 인식하는 것은 개별적인 문제인 동시에 집단적인 문제이다. Kasperson et al. 108) 은 위험의 사회적 증폭모형(Social Amplification of Risk) 을 이용하여 위험의 사회적 확산을 설명하였다(그림 3-2 참조). 이 분석에 따르면, 위험이 사회적으로 확산되는 과정은 크게 위험에 대한 정보의 전달 과정과 전달된 정보에 대한 사회의 반응 단계로 구분된다. 그리고 사회의 반응 단계에서 그 사회가 가지고 있는 심리적 제도적 문화적 요인들과 상호 결합되어 위험이 사회적 으로 확산되거나 축소된다. 그리고 이러한 위험의 전달 과정에서 과학자와 전문가, 언론 등이 주요 정보의 전달자 역할을 하게 되고, 이러한 정보에 대해 사회적 맥락 안에서 위험이 해석되고 사회적 의미를 가지게 된다. 대중은 위험에 반응하는 과정에서 집회와 시위 등의 행동을 하기도 하고, 관련된 산업이 광범위한 침체를 겪기도 하는 2차 효과로서 물결효과(ripple effect) 가 나타날 때도 있다. 109) 107) Slovic(1997) 역시 이 문제를 지적한 바 있다. 대중의 위험에 대한 인식은 미국의 환경부와 같은 규제기 관의 입법 및 정책결정시 높은 우선순위가 되고, 전문가들이 높은 우선권을 주장하는 다른 문제는 덜 중요하게 다루어진다고 하였다. 108) Kasperson et al.(1988) 참조. 109) 정지범, 류현숙(2009) 참조.

57 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 39 자료: 정지범, 류현숙(2009), p.35 번역하여 재작성. <그림 3-2> 위험의 사회적 확산 이론 모형 위험의 사회적 확산 과정을 설명하는 다양한 이론들이 공통적으로 강조하는 부분은 위험의 사회적 확산에 미디어가 핵심적인 역할을 한다는 것이다. 110) 현대사회에서 사람 들 사이의 정보 교환은 언론이 주로 개입하고 있다. Matthes(2007)는 언론이 단순한 정보의 전달자가 아니며, 다양한 사건과 위험들 사이에서 특정 사건이나 위험을 선택하 고 해석하며 사회적 의미를 부여하고, 언론의 이러한 보도에 대하여 일반 대중이 받아들 일 때 언론 학자들은 이성적인(rationale) 판단을 통하여 정보를 처리하기보다는 감성 적 혹은 경험적(heuristic)인 판단을 이용하여 해당 정보를 처리한다고 주장하였다. 따라서 언론의 위험보도에 대하여 일반 대중이 위험을 인식하는 과정은 위험에 대한 요소를 이성적으로 판단하여 위험의 정도를 인식하는 것이 아니라, 단순한 감정적 요소 나 경험적 정보를 기준으로 위험을 인식하고 받아들이게 된다. 111) 이러한 점들을 고려 해보았을 때 찬반양론이 치열하게 대립하거나 갈등이 정치 쟁점화되어 있는 사항이라 110) 정진성 외(2010) 111) 정지범, 채종헌(2010)

58 40 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 면, 특정 위험에 대한 언론의 보도를 할 때 이성적인 판단 과정을 통해서 인식하는 것이 아니라 더욱 감정적이고 경험적인 판단 과정을 통해서 인식하게 될 가능성이 높다. 그 결과 해당 위험에 대한 부정적인 감정이나 경험을 가지고 있는 사람들은 해당 위험에 대한 언론의 보도를 위험신호로 받아들이고 위험으로 인식하게 된다. 그리고 이러한 사람의 수가 많다면 해당 위험은 실재 위험수준보다 사회적으로 크게 증폭되어 인식될 가능성이 높다. 최근에 이와는 반대로 일반인들을 수동적인 정보의 수용자로서가 아니라 능동적인 정보의 소비자로서 파악하는 연구결과들도 발표되고 있다. 예를 들어, 최근의 연구 들 112) 은 일반인들이 단순한 미디어 정보의 감정적이며 수동적인 수용자가 아니고 미디 어의 생리를 잘 이해하고, 특정 위험이 미디어에 의해 과장되었거나 선정적으로 다루어 지는 것을 잘 알며, 자신들이 미디어에서 접하는 정보가 가져올 사회적 파장효과에 대한 이해도 깊은 능동적인 소비자라는 주장을 하고 있다. 다양한 미디어에 노출되어 있는 오늘날의 일반인들은 정보의 소비자들로서 관심 있는 이슈에 대해서 다수의 미디 어 정보들을 비교 검토하여 위험을 인식, 자신들만의 정보소통도구를 이용하여(예: SNS, 블로그, 인터넷신문 기고) 전파 한다는 것이다. 하지만 일반인이든 전문가이든 정보의 확증 편향성(confirmation bias)이 존재하기 때문에 다양한 정보들을 수집하기 는 하지만, 자신들이 믿고 있고 알고 있는 것에 일치하는 방향으로만 분석, 해석 및 판단을 수행해 위험에 대한 미디어의 보도는 여전히 위험신호로서의 역할을 하게 될 수도 있다. 113) 3) 한국인의 위험인식의 특성 위험인식은 사회적 문화적 가치 속에서 변할 수 있기 때문에 우리나라 국민들이 느끼 는 위험의 특성은 다른 나라와 다를 수 있다. 이에 한국인의 위험인식 특성을 파악하기 위하여 한국행정연구원에서는 심리측정적(psychometric) 방법론을 활용하여 다년간 112) Petts, Horlick-Jones, and Murdock (2001); Hughes et al.(2009) 참조. 113) 정지범, 류현숙(2009) 참조.

59 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 41 조사연구를 수행하였다. 114) 주요 위험신호의 가능성을 가지고 있는 두려움과 생소함, 개인의 통제가능성, 다음 세대에의 영향, 정부 책임 여부를 조사하였고, 각 위험 특성에 따른 요인을 분석하였다. 그 결과 각 위험특성에 따른 집단을 네 가지로 분류하였다. 이러한 구분과 위험에 대한 특성은 다음 <표 3-1>과 같다. <표 3-1> 위험특성에 따른 집단 분류 집단 1 집단 2 집단 3 집단 4 낯선 위험 자연재해 위험 질병 위험 범죄 위험 위험 종류 원자력발전소 사고 신기술 위험 테러 (광우병) (기후변화) 수해 화재 (지진) 성인병 산업재해 유해식품 섭취 신종전염병 교통사고 성폭력 강력범죄 사이버 피해 낯설고 모르는 위험의 유형 일반적인 자연재해 질병으로 인식되는 위험 유형 외부의 공격자로 인한 위험 위험 특성 일반적으로 통제가 힘들고 정부 책임이 크다고 인식됨 위험신호로서의 가능성이 매우 높음 친숙하며 정부의 책임이 크다고 인식되지 않음 일반적으로 정부 책임이 낮게 인식되며, 개인의 노력으로 충분히 피할 수 있다고 인식됨 자식 등 미래세대에 영향이 매우 크고, 정부 책임이 크다고 인식됨 위험신호로서의 가능성 높음 자료: 정지범, 채종헌(2010), p.220. 집단 1의 위험특성은 낯설고 그 피해를 잘 모르는 유형의 위험이며, 이러한 위험이 발생할 경우 위험관리자(정부)의 대응이 미숙하거나 그것을 신뢰하지 못할 때 그 위험 에 대한 인식은 매우 확산될 가능성이 높다고 한다. 따라서 이러한 유형의 위험은 조그마한 사건에도 매우 신중하게 접근되어야 하고, 적극적으로 관리되어야 할 필요성 이 있다고 밝히고 있다. 집단 2의 자연재해 위험특성은 익숙하며 정부의 책임이 크다고 인식되지 않는 것으로 나타나는 위험이며, 집단 3의 위험특성은 질병으로 인식되는 114) 정지범, 채종헌(2010) 참조.

60 42 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 위험 유형으로서 정부 책임이 낮고, 개인의 노력으로 충분히 피할 수 있다고 인식되는 위험이다. 집단 4의 위험특성은 범죄행위와 같이 외부의 공격자로 인한 위험이며, 자식 등 미래세대에 영향이 크고 정부 책임이 크다고 인식되는 위험이라고 한다. 기존 학자들의 문헌 115) 에서는 위험이 사회적으로 확산될 가능성이 높은 위험은 낯설 고 두려운 집단 1의 위험이며, 외부원인에 의해서 발생하는 범죄 위험도 위험신호로 작용할 가능성이 높다고 밝히고 있다. 한국행정연구원의 정지범, 채종헌(2010)의 연구에서는 위험의 사회적 확산 이론 모 델을 분석틀로 이용하여 한국인들이 느끼는 위험들이 위험신호로 작용하고 사회적으로 확산될 가능성이 있는지에 대해서 설문조사를 통해 분석하였다. 대중이 다양한 위험에 대한 새로운 정보를 얻는 경우, 이러한 새로운 정보를 다른 사람에게 전달하고 싶은지를 조사하였고, <표 3-2>는 이러한 위험특성에 따른 정보의 전파성을 설문조사한 결과이 다. 설문조사 결과, 집단 1의 낯선 위험들이 다른 위험들에 비해서 뚜렷하게 다른 사람 들에게 전달하고 싶은 경향을 나타내는 것으로 나왔으며, 다음으로 집단 4의 범죄 위험 도 전달성이 높은 위험 유형으로 판단되었다. 이를 통해서 위의 연구에서도 선행연구들 과 같이 한국인들도 낯선 위험이나 범죄 위험이 사회적으로 확산되기에 좋은 조건으로 작용한다고 인식하는 것으로 밝혀졌다. 한국행정연구원(2010) 116) 의 결과에서 한 가지 주목할 점은 기존의 낯설고 두려운 위험이 시간이 흐름에 따라 낯설고 두려운 정도가 낮아져 위험신호로서 작용할 가능성 이 매우 낮아졌다는 것이다. 한국행정연구원(2009) 117) 의 연구결과에서는 광우병과 신 종 인플루엔자A(H1N1) 위험이 두렵고 낯선 위험으로 제시되었지만, 한국행정연구원 (2010) 118) 에서는 광우병과 신종플루 위험에 대해 두렵고 낯선 정도가 매우 감소하였다. 이는 시간이 지나면서 매우 생소하였던 두 위험에 대해 어느 정도 알게 되고, 광우병의 경우에는 실제 발병사례가 없었고, 신종플루의 경우에는 많은 사람들이 감염되었으나 115) Fischhoff et al.(1978); Slovic(1987); 정지범, 채종헌(2010) 참조. 116) 정지범, 채종헌(2010) 참조. 117) 정지범, 류현숙(2009) 참조. 118) 정지범, 채종헌(2010) 참조.

61 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 43 사망하는 일부 사례보다 건강하게 회복되는 경우가 훨씬 많다는 것을 알게 되었기 때문 이라고 밝혔다. 따라서 두렵고 낯선 특성은 높은 위험신호의 가능성을 나타내는 위험특성이지만, 이러한 위험특성은 시간이 흐름에 따라 위험인식이 변화하는 위험과 그렇지 않은 위험 이 존재하는 것으로 볼 수 있다. <표 3-2> 위험특성에 따른 정보의 전파성 비교 위험 집단 위험 항목 인터넷 카페 등에 전하고 싶은 사람들의 비율 평균 집단 1: 낯선 위험 원자력발전소 사고 신기술 위험(나노, 바이오 등) 테러 (광우병) (기후변화) 17.0% 15.0% 17.9% 15.9% 15.8% 16.32% 집단 2: 자연재해 위험 수해 화재 (지진) 8.8% 6.0% 9.1% 7.97% 집단 3: 질병 위험 성인병 산업재해 유해식품 섭취 신종전염병(신종인플루엔자 등) 교통사고 5.8% 9.1% 12.6% 10.8% 4.7% 8.60% 집단 4: 범죄 위험 성폭력 강력범죄 사이버 피해(악성댓글, 해킹 등) 10.6% 11.4% 18.9% 13.63% 자료: 정지범, 채종헌(2010), p.223. 이는 해당 위험이 가지고 있는 위험인식 가운데 비교적 객관적인 위험의 크기와 주관 적인 위험의 상대적인 크기에 따라서 달라진다고 할 수 있다. 주관적으로 크게 인식된 광우병 위험이나 신종플루 위험, 멜라민 위험 등은 시간이 지남에 따라서 감소되었지 만, 한번 위험이 발생하면 객관적으로 위험이 매우 높은 원자력발전소 사고나 신기술 위험은 시간에 관계없이 계속적으로 높은 위험신호의 가능성을 가지고 있다. 따라서

62 44 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 위험신호의 가능성이 높은 위험에 대한 위험관리체계를 구축할 때 해당 위험이 주관적 으로 높게 인식된 위험인식인지 아닌지 판단하는 것이 중요하다. 많은 예산과 인력, 조직, 제도를 도입하는 정부의 위기관리정책은 단기적 차원에서 위험을 대비하는 것이 아니라, 장기적인 안목과 정책적 필요성을 가지고 현실적인 제약 요건하에서 적정 수준 에 맞추어 대비해야 하기 때문이다. 다. 위험의사소통 위험의사소통(risk communication)은 전문가들의 과학적 기술적인 위험분석평가 (risk assessment)와 일반 대중이 주관적으로 인식하는 위험인식(risk perception) 사이의 간극을 메워주는 역할을 수행할 수 있다. 즉 위험의사소통은 전문가들에 의한 위험평가와 일반인의 위험인식 사이에 연결고리라고 할 수 있다. 119) 미국의 국가연구위 원회(National Research Council)에 따르면, 위험의사소통은 1) 신뢰의 회복, 2) 의사 소통 시 사용하는 언어, 3) 일반시민의 관련 지식 및 정보 습득 등이 매우 중요한 전략이다. 먼저 위험의사소통에는 상호 간의 신뢰가 무엇보다 중요하다. 일반 대중은 정부기관 이나 관련 전문가가 특정 의견을 옹호한다고 판단하는 경우에는 해당 기관이나 관련 전문가가 제공하는 정보가치를 평가 절하하는 경향이 있다. 그리고 정보를 제공하는 측에서 해당 정보를 부분적으로 제공하거나 왜곡한다고 판단하면 가장 기초적인 사실 관계에 대해서조차 의문을 갖기 시작한다. 그렇게 정보에 대한 신뢰가 한번 떨어지게 되면 그 신뢰를 회복하기 어렵고, 그 뒤에 제공되는 모든 정보는 쓸모가 없게 된다. Slovic(1997) 역시 신뢰의 역할을 강조한 바 있다. 위험관리(risk management)에서 중요한 것은 신뢰(trust)이며, 불신이 위험을 수용하지 않게 하는 것으로 연결되게 한다 고 지적한 바 있다. 위험의사소통에서 사용되는 언어 역시 위험의사소통에 매우 중요한 요소이다. 전문 적이고 통계적인 수치로 표현되는 위험의 강도가 일반 대중에게 어떻게 전달되는지가 119) 정지범, 채종헌(2010)

63 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 45 위험의사소통에서 매우 중요하게 된다. 전문적인 통계자료와 함께 일상생활의 언어로 보다 구체적이고, 다른 위험들과의 비교를 통한 위험 정보의 제공은 위험의사소통을 보다 원활하게 할 수 있도록 도와준다. 위험의사소통과 관련해서 상호 간의 신뢰와 사용되는 언어가 어느 정도 중요한지 나타내는 사례가 다수 존재한다. 먼저 2004년 불량만두소의 경우에는 국정감사에서 국립수사과학연구소의 분석 결과 인체 위해성이 없다 고 판정되었음에도 불구하고 정 부나 만두업계의 발표에 대해서 시민들이 신뢰하지 않았다. 결국 만두시장 매출규모가 80% 정도 급격히 감소하고, 만두업체의 대표가 경영난을 이유로 투신자살하고, 관련 사업자단체들이 언론보도에 대해서 제소하는 등 큰 사회적 파문을 남겼다. 120) 위험의 사회적 증폭 모형에서 이야기하는 관련 산업의 침체와 사회적 경제적 파문 등 2차 물결 효과가 나타난 것이다. 반면, 조류 인플루엔자의 경우에는 초기에는 많은 사람들이 새로운 위험으로 낯설어 하고 두려워하였다. 하지만 인체에는 직접적 해가 없고, 75 C에서 5분 이상 조리할 경우에는 조류를 섭취해도 안전하다는 보도가 집중적으로 나간 뒤에야 소비자들이 안 심하게 됨으로써 소비가 점차 회복되었다. 121) 2008년 멜라민 파동의 경우도 위험의사소통에서 일상생활의 언어로 위험이 전달되 었을 때 효과적이라는 것을 보여주는 사례이다. 2008년 9월 중국산 22개 업체의 분유 및 유제품에서 멜라민 이 검출 되었고, 해당 제품을 섭취한 영 유아들이 죽음에 이르는 사건이 발생하자 우리나라에서도 멜라민 식품에 대한 관심이 급증하게 되었다. 그리고 정부 조사결과 국내 제과업체의 제품에서도 멜라민 이 검출 건강을 위협하는 위험 내지 공포로 인식되었다. 122) 특히, 멜라민 이 주로 어린 아이들이 즐겨먹는 과자류나 분유류 에 첨가된다는 점에서 건강문제에 민감한 주부들에게 더욱 민감하게 받아들여졌으며, 국내 제과업계 및 분유업계의 매출이 큰 폭으로 하락하게 되었다. 하지만 멜라민 검출 120) 정지범, 채종헌(2010) 참조. 121) 정지범, 채종헌(2010) 참조. 122) 정지범, 채종헌(2010) 참조.

64 46 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 이후에 식약청에서 멜라민으로 인하여 건강상 위험이 발생할 개연성을 일상생활의 언 어(예: 몸무게 60kg인 성인이 멜라민 커피크림이 2.5g 함유된 자판기 커피를 하루 4,000여 잔씩 장기간 지속적으로 먹을 경우에 위험을 초래할 수 있다)로 표현하면서 멜라민 파동이 기존의 식품위험과는 달리 빠르게 가라 앉았다. 이처럼 위험의사소통에 있어서는 상호 간의 신뢰 확보, 의사소통에 쓰이는 언어, 일반 시민들의 정보 습득이 중요하다. 이러한 것들이 어떻게 확보되고, 어떻게 사용되 는가에 특정 위험이 사회적으로 크게 확산되고 다른 영역에까지 영향을 미치기도 하며, 반대로 다른 사회적 비용 없이 위험이 가라앉을 수 있다. 3. 녹조 위험인식 및 위험의사소통 앞 절에서는 일반적인 위험인식의 특성에 대해서 살펴보았다. 본 절에서는 본격적으 로 유해녹조라는 주제에 대해서 한국인들이 느끼는 위험, 위험인식 유형, 전문가와의 시각차, 미디어의 영향 등에 대해 중점적으로 분석해본다. 가. 개요 WHO(1999)는 유해녹조 위험과 관련하여 녹조 위험성이 과학적 분석에 의해 평가된 위험성보다 높게 인식되는 빈도가 높다고 지적하였다. 현대사회에서 위험관리가 객관 적인 측면뿐만 아니라 주관적으로 인식되는 측면도 매우 중요하게 고려되어야 한다는 점을 주목하여, 유해녹조 위험이 한국 사회에서 어떻게 인식되고 있는지 살펴보는 것은 중요하다고 할 수 있다. 본 연구에서는 우리나라 국민들이 녹조에 대한 위험을 어떻게 인식하고 있는지 설문 조사와 빅데이터 분석, 미디어 분석을 통해서 알아보고자 하였다(그림 3-3 참조). 설문조사는 일반 국민, 지역주민, 전문가를 대상으로 녹조인식에 대해 수행하였다. 다음으로 녹조와 관련된 빅데이터를 분석하였다. 분석기간은 2012년 11월부터 2014년 8월까지이며, 빅데이터 검색 도구 등의 정보를 제공하는 마인즈랩 123) 을 이용하여 트위

65 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 47 터에서 녹조 라는 단어가 검출되는 빈도와 내용을 분석해, SNS 사용자들의 녹조에 대한 인식 및 반응 정도 등을 알아보고자 하였다. 자료: 저자 작성. <그림 3-3> 녹조 위험인식 파악 마지막으로 위험의 사회적 인식과 확산에는 미디어의 역할이 중요하다는 여러 선행 연구에 따라 신문과 방송의 녹조 관련보도가 어떠했는지 분석을 시도하였다. 먼저 신문 을 대상으로 1994년부터 2013년까지 10개의 언론을 대상으로 키워드 녹조 로 그 빈도 수와 특징을 살펴보았으며, 최근 높아진 녹조에 대한 관심을 반영하여 영향력과 신뢰도 가 매우 높은 KBS, MBC의 2012년과 2013년 방송 보도를 보다 심도 있게 분석하였다. 이러한 분석결과를 다각도로 종합적으로 분석해서 녹조에 대한 위험 인식을 파악해 보고자 하였다. 그리고 이를 바탕으로 녹조 위험에 대한 소통은 어떠한 방법과 내용으로 이루어져야 하는지 위험소통 측면에서 그 시사점을 살펴보고자 하였다. 123) 마인즈랩(

66 48 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 나. 녹조 위험인식 설문조사 1) 설문조사 연구방법 체계 <그림 3-4>와 같은 방법으로 설문조사를 수행한 후 그 결과를 분석하였다. 본 연구의 녹조발생 지역주민과 일반 국민, 전문가 집단을 대상으로 녹조에 대한 설문조사를 통해 유해녹조 위험인식을 직접적으로 분석하였고, 한국행정연구원, 124) 환경부, 125) 한국보 건사회연구원 126) 등 타 연구들의 다른 환경문제에 대한 위험인식 연구결과들을 메타데 이터 분석법을 이용하여 녹조와 타 위험들과 인식차이를 비교 분석하였다. 127) 자료: 저자 작성. <그림 3-4> 설문조사를 이용한 유해녹조 위험인식 분석체계 2) 설문분석 목적, 연구 질문과 가설 본 연구의 설문목적에 따른 연구질문들과 가설들은 다음과 같다. 124) 정지범, 채종헌(2010) 참조. 125) 환경부(2014c) 참조. 126) 김미숙 외(2013) 참조. 127) 정지범, 채종헌(2010), 김미숙 외(2013), 환경부(2014c) 참조.

67 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 49 연구질문 1. 우리나라 국민, 지역주민, 전문가 들은 유해녹조를 얼마나 위험하게 느끼 는가? 에 대한 연구질문이다. 본 연구진의 가설은 다음과 같다. - 우리나라 일반 국민들의 유해녹조위험인식 수준은 높을 것이다. - 일반인과 전문가의 유해녹조 위험인식 수준은 매우 다를 것이다. - 유해녹조에 익숙해져 있는 지역주민의 위험이 일반 국민이 느끼는 위험보다 낮을 것이다. - 유해녹조를 본 사람의 위험이 보지 않은 사람보다 낮을 것이다. - 타 분야의 위험인식과 비교하여 매우 높을 것이다. 연구질문 2. 우리나라 국민이 느끼는 위험특성의 유형은 무엇이며, 그 영향인자는 무엇인가? 본 연구진의 가설은 다음과 같다. - 위험특성 분류 1에 속할 것이다(표 3-1 참조). - 정부에 대한 신뢰수준과 위험인식은 음의 관계를 가질 것이다. - 적극적인 환경활동과 위험인식은 음의 관계를 가질 것이다. - 정치적 성향과 위험인식 간에 관계가 있을 것이다. - 녹조현상에대한 관심과 위험인식은 양의 관계를 가질 것이다. - 녹조현상에 대해 잘 알수록 위험인식은 낮을 것이다. 연구질문 3. 일반인에게 사용할 수 있는 위험의 사회적 전파성과 효율적인 유해녹조 위험의사소통전략은 무엇인가? 본 연구진의 가설은 다음과 같다. - 위험신호로서의 사회적 확산성이 높을 것이다. - 일반인의 경우, 유해녹조에 관해 보도한 미디어에 대하여 신뢰가 높을 것이다. - 세대별로 녹조 관련 정책의 인지도가 다를 것이다. - 세대별로 선호하는 녹조정보 제공매체가 있을 것이다.

68 50 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 3) 설문문항의 구성 앞에 제시한 연구질문의 답을 찾기 위하여 <그림 3-5>와 같은 설문 분석틀을 가지고 문항을 작성하였다. Section A 신뢰 위험의사소통 정치성향 신 뢰 일반적 환경분야 신뢰 녹조 관련 신뢰 신뢰 위험정보소통 가치관, 지지정당, 환경활동 참여 한국인의 전반적 가치 Section B 다른 환경 분야와 녹조 환경 일반 대기 토양... 녹조 녹조와 다른 환경분야 비교 Risk1 수해 Risk2 교통사 고 Risk3 산업재해... Risk17 녹조 Section C 녹조 위험 인식 특성 1. 위험특성 분석 (두려움, 익숙함, 통제가능성, 다음 세대에 영향, 정부 책임) 2. 위험정보소통 및 정보원, 위험신호로서의 가능성 위험에 대한 심리 측정적 접근 3. 위험인식과 가치관의 관계 분석 Section D 녹조 경제 적 영향 음식업 숙박업 수상 레포츠 기타 경제활동 접근 Section E 인구통계 인구통계학적 특성(성별, 소득, 학력, 자녀수 ) 인구통계 학적 접근 <그림 3-5> 설문분석틀

69 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 51 가) 녹조 위험인식 수준(연구질문 1) 일반인, 지역주민, 전문가의 위험인식 수준을 알기 위하여 문항(부록 A 문항 4, 5번) 을 작성하였다. 그리고 녹조를 직접 본 계층과 그렇지 않은 계층 사이에는 위험인식에 대한 차이가 존재할 것이라는 가설하에 관련 문항(부록 A 문항 2번)을 추가하였다. 나) 녹조 위험특성(연구질문 2) 위험에 대하여 심리측정적(psychometric) 위험인식 특성 분석을 위한 설문 문항구성 은 Slovic(1997) 128) 등의 선행연구에서 실시한 고전적 심리측정 방법을 사용하였다. 그리고 녹조 지역주민 설문조사는 제약상 녹조 위험만 그 대상으로 하고, 이를 위험의 정치화 과정과 효과적 대응 연구 129) 와 메타 비교를 실시하기 위하여 위험특성과 관련 된 문항을 위 연구의 설문과 동일하게 설계하였다. 두려움(dread) : 녹조 위험에 대하여 설문 응답자는 어느 정도 두려움을 느끼는가? (부록 A 문항 6번) 친숙성(familarity) : 녹조 위험에 대하여 설문 응답자는 얼마나 익숙하게 느끼는가? (부록 A 문항 1번) 통제가능성(controllability) : 녹조 위험에 대하여 설문 응답자가 원한다면 피할 수 있는가? (부록 A 문항 7번) 후손에의 영향(seriousness of the risk to future generations) : 녹조 위험이 설문 응답자의 후손에게 끼치는 영향이 어느 정도라고 생각하는가? (부록 A 문항 8번) 책임의 귀인(accountability) : 녹조 위험에 대하여 설문 응답자가 아닌 다른 사람 혹은 기관(정부)에 책임을 물을 수 있는가? (부록 A 문항 18-3번) 128) Slovic(1997) 참조. 129) 정지범, 채종헌(2010) 참조.

70 52 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 다) 가치관 신뢰 정치 성향(연구질문 2) 설문 응답자의 가치관(부록 A 문항 23번)이나 지지 정당(부록 A 문항 24번), 환경 관련 행동에 대한 참여 수준(부록 A 문항 25번), 제도나 기관의 신뢰 수준(부록 A 문항 16번)에 따라 녹조의 위험인식에 어떠한 차이가 있는지 살펴보기 위해서 관련 문항을 포함하였다. 라) 녹조 위험의사소통(연구질문 3) 녹조 위험이 사회적으로 확산되고 구성되는 측면이 있다는 점을 고려하여 녹조 위험 에 대한 소통의 욕구(부록 A 문항 15번)와 녹조와 관련된 주된 정보원이 무엇인지(부록 A 문항 14번), 정보원에 대한 신뢰수준(부록 A 문항 16번)은 어느 정도인지를 살펴보기 위한 문항을 추가하였다. 향후 녹조와 관련된 정보들이 어떠한 경로로 제공되는지 알아 보고기 위해서 관련 문항(부록 A 문항 17번)을 추가하였다. 마) 녹조의 피해(연구질문 4) 사람들이 가장 우려하는 피해 파악(부록 A 문항 9번), 실제 피해 현황(부록 A 문항 10번), 녹조가 발생하는 경우 주변 음식점이나 숙박업, 친수 이용자 혹은 기타 관련된 사람들에게 경제적 영향을 끼치는지 살펴보기 위해 관련 문항(부록 A 경제적 영향설문) 을 구성하였다. 녹조의 위험에 대해서 얼마나 적극적으로 대응하는지를 파악하기 위한 문항(부록 A 문항 11번~13번)을 추가하였다. 바) 녹조정책 개선방안 현행 대표적인 녹조 관련 정책에 대해서 알고 있는지(부록 A 문항 27번)와, 향후 정부가 녹조관리에서 어떠한 점을 우선적으로 해결하는지 알아보기 위해 관련된 문항 (부록 A 문항 20번)을 추가하였다. 그리고 이러한 정책 집행을 위하여 추가 비용을 지불하는 경우에 동의하는지 여부(부록 A 문항 21번)와, 얼마만큼 비용을 지불할 의사 가 있는지(부록 A 문항 22번)에 대한 문항도 포함하였다.

71 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 53 4) 설문조사 방법 녹조 위험인식에 대한 설문조사는 크게 세 가지로 이루어졌다. 먼저 최근에 녹조가 빈번하게 발생하여 조류경보, 수질예보가 발령된 지역을 중심으로 지역주민들이 녹조 에 대해 어떻게 인식하고 있는지 설문조사를 실시하였다. 본 조사는 2014년 7월 7일~10 일에 대청호, 달성보, 공주보, 승촌보 주변 지역의 만 19세 이상 69세 이하 성인 남녀 381명을 대상으로 실시하였으며, 7월 22~23일에 한강 지역에서 91명을 추가로 설문을 실시하였다. 조사 수행은 본 연구진이 직접 지역을 방문하여 면접을 통해 설문을 조사 하였다. 다음으로는 수질 분야의 전문가들은 녹조의 위험을 어떻게 인식하고 있는지 설문을 실시하였다. 전문가 집단의 녹조 위험인식 설문조사는 2014년 7월 24일 비점오염원 관리 포럼에 참석한 수질 전문가들을 대상으로 실시하였다. 총 32명의 수질 전문가가 설문에 응답하였다. 마지막으로 비교적 녹조를 자주 접하거나 수질 전문가가 아닌 일반인들을 대상으로 녹조에 대한 위험인식 설문조사를 실시하였다. 일반인 설문조사는 2014년 8월 18일~9 월 12일에 전국 15개 시도(제주 지역 제외)에서 19세 이상 69세 이하 일반인 1,000명을 대상으로 이루어졌으며, 한국갤럽조사연구소의 조사원 62명이 조사를 수행하였다. 일 반인의 설문조사는 녹조에 대한 노출이 높은 호소 및 강 주변의 지역주민과 그렇지 않은 일반인의 녹조 인식을 비교해보고자 하였다. 5) 설문조사 결과 본 조사에 참여한 응답자의 인구사회학적 통계 특징은 <표 3-3>과 같다. 지역주민과 일반국민은 성비나 연령대가 비교적 고르게 분포되었으나, 전문가 집단의 경우에는 남성이 압도적으로 많았으며, 연령대는 40대에 집중되었다. 학력 역시 대부분 대학원 재학 이상이었으며, 고소득 비중이 높게 나타났다.

72 54 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 <표 3-3> 설문 응답자의 인구사회학적 통계 지역주민 전문가 일반인 공주보 달성보 대청호 승촌보 한강 비율 빈도 비율 빈도 비율 성별 남자 % % % 여자 % 3 9.4% % 20대 % 1 3.1% % 연령 대 30대 % % % 40대 % % % 50대 % % % 60대 % 2 6.3% % 중학교 졸업 % 0 0.0% % 학력 고등학교 졸업 % 0 0.0% % 대학교 졸업 % % % 대학원 재학 이상 % % % 200만 원 미만 % 0 0.0% % 소득 수준 200~400만 원 미만 400~600만 원 미만 % % % % % % 600만 원 이상 % % % 자료: 저자 작성.

73 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 55 가) 한국인의 유해녹조 위험인식특성 설문조사 결과에 따른 연구질문 1에 해당하는 연구가설 채택 결과는 <표 3-4>와 같다. <표 3-4> 연구질문 1의 연구가설 채택 결과 연구질문 1. 우리나라 국민, 지역주민, 전문가 들은 녹조를 얼마나 위험하게 느끼는가? 연구 가설 H0:우리나라 일반 국민들의 녹조위험인식 수준은 높을 것이다. H0:일반인과 전문가의 녹조 위험인식 수준은 매우 다를 것이다. H0:녹조 피해를 본 사람이 그렇지 않은 사람보다 많을 것이다. H0:녹조에 익숙해져 있는 지역주민의 위험이 일반인이 느끼는 위험보다 낮을 것이다. H0:녹조를 본 사람의 위험이 그렇지 않은 사람보다 낮을 것이다. H0:녹조피해를 본 사람이 그렇지 않은 사람보다 많을 것이다. 결과 채택 채택 채택 기각 기각 기각 자료: 저자 작성. <그림 3-6>에서 보이는 것과 같이 일반인 83%와 지역주민 79%가 유해녹조를 위험하 다고 느끼고 있으며, 이에 반해 전문가의 42%만 녹조가 위험하다고 느끼고 있다. 전반 적으로 일반인들은 녹조를 위험하다고 인식하고, 전문가는 그렇지 않은 것으로 판단하 는 것으로 보아 비전문가와 전문가 사이의 위험인식 차이는 매우 큰 편이다. One Way ANOVA 분석을 통해 일반인과 지역주민의 차이는 통계적으로 유의미하지 않고, 지역 주민과 전문가, 일반인과 전문가의 차이는 통계적으로 유의미한 차이를 보였다(표 3-5 참조). t-검정을 이용하여 녹조 목격 유무와 녹조 피해 유무에 따른 위험인식을 비교한 결과, <표 3-6>에서 보는 것과 같이 통계적 유의수준인 0.05에서 녹조 목격 유무에 따른 녹조 위험인식은 차이가 없으나, 녹조 피해 유무에 따른 위험인식은 차이가 존재하 며, 녹조 피해 경험이 있을수록 위험에 대해 높게 인식한다(표 3-7 참조).

74 56 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 자료: 저자 작성 <그림 3-6> 녹조에 대한 위험인식 비교 <표 3-5> 녹조에 대한 위험인식 One Way ANOVA 결과 종속변수 설문대상 평균 표준편차 F값 / 유의확률 Scheffe 녹조 위험인식 자료: 저자 작성. 지역주민(a) 전문가(b) 일반인(c) /0.000 b>a,c <표 3-6> 녹조를 직접 본 경험 유무에 따른 녹조 위험인식 t-검정 결과 평균 표준편차 구분 녹조 직접 본 집단 (n=371) 녹조 직접 못 본 집단 (n=117) 녹조 직접 본 집단 녹조 직접 못 본 집단 t값 p값 녹조 위험인식 자료: 저자 작성.

75 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 57 <표 3-7> 녹조 피해 경험 유무에 따른 녹조 위험인식 t-검정 결과 평균 표준편차 구분 녹조 피해 경험 집단 (n=123) 녹조 피해 비경험 집단 (n=1232) 녹조 피해 경험 집단 녹조 피해 비경험 집단 t값 p값 녹조 위험인식 자료: 저자 작성. 녹조에 대한 위험인식과 더불어 녹조의 위험이 본인에게 발생할 가능성을 어떻게 인식하고 있는지를 지역주민과 전문가, 일반인을 대상으로 조사한 설문 결과를 분석해 보았다. <표 3-8>은 녹조의 위험이 본인에게 발생할 가능성을 평가한 집단의 비율을 나타낸 것이다. <표 3-8> 녹조의 위험이 본인에게 발생할 가능성 구분 1점 2점 3점 4점 5점 6점 7점 평균 지역주민 4.2% 5.1% 6.6% 31.6% 16.9% 16.7% 18.9% 4.78 전문가 3.1% 21.9% 12.5% 31.3% 12.5% 18.8% 0.0% 3.84 일반인 2.5% 5.3% 9.1% 29.7% 31.8% 18.7% 3.0% 4.51 자료: 저자 작성 <표 3-8>, <그림 3-7>과 같이 지역주민과 일반인은 녹조로 인한 위험이 본인에게 발생할 가능성을 높게 평가하는 반면, 전문가 집단은 녹조로 인한 위험이 본인에게 발생할 가능성을 매우 낮게 평가 하였다. 녹조의 위험이 본인에게 발생할 가능성은 전문가 집단과 지역주민, 일반인과 차이가 날 뿐만 아니라, 지역주민 가운데 녹조를 직접 본 집단과 그렇지 않은 집단 간에 통계적으로 유의한 차이를 보였으며, 녹조를 본 사람이 위험 발생가능성을 높게 생각한다(표 3-9 참조).

76 58 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 자료: 저자 작성. <그림 3-7> 녹조 위험이 본인에게 발생할 가능성 <표 3-9> 녹조 직접 본 경험 유무에 따른 녹조 발생가능성 t-검정 결과 구분 녹조위험 발생가능성 녹조 직접 본 집단 (n=340) 평균 녹조 직접 못 본 집단 (n=115) 녹조 직접 본 집단 표준편차 녹조 직접 못 본 집단 t값 p값 자료: 저자 작성. 또한 녹조의 피해를 한 번이라도 경험했거나 가까이서 간접적으로 경험한 사람이 그렇지 않은 사람보다 발생가능성을 높게 보고 있다(표 3-10 참조). <표 3-10> 녹조 피해 경험 유무에 따른 녹조 발생가능성 t-검정 결과 구분 녹조위험 발생가능성 녹조 피해 경험 집단 (n=123) 평균 녹조 피해 비경험 집단 (n=1232) 녹조 직접 본 집단 표준편차 녹조 직접 못 본 집단 t값 p값 자료: 저자 작성.

77 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 59 이는 일반인과 지역주민의 경우, 2013년 한국보건사회연구원의 보고서인 위험사회 에 대한 국민의식조사 의 다른 위험 130) 과 비교했을 때 극명히 나타난다. 녹조로 인한 위험이 본인에게 발생 가능하다고 생각하는 정도가 타 위험보다 매우 높게 나타났다(그 림 3-8 참조). 자료: 김미숙 외(2013)의 결과에 본 연구 결과를 추가하여 저자가 재작성. <그림 3-8> 녹조 위험인식과 다른 위험의 비교 녹조로 인한 위험이 본인에게 발생할 가능성과 다른 위험들의 발생가능성을 비교한 결과, 지역주민이 녹조로 인한 위험이 본인에게 발생할 가능성을 느끼는 정도가 타 위험과 비교하여 가장 높은 값인 4.77점을 기록하였다(그림 3-8 참조). 일반인의 경우 에도 비교적 녹조로 인한 위험이 본인에게 발생할 가능성이 높다고 평가하였으며, 반대 130) 김미숙 외(2013) 참조.

78 60 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 로 전문가 집단은 낮게 평가하였다. 일반인과 지역주민의 녹조에 대한 위험인식이 각종 다른 경제, 사회, 환경 위험에 비해서 높다는 것은, 정책을 수립할 때 국민들의 녹조에 대한 인식 또는 수용성을 고려해야 효과적인 대응을 할 수 있다는 것을 의미한다. 나) 녹조 위험특성 설문조사 결과에 따른 연구질문 2에 해당하는 연구가설 채택 결과는 <표 3-11>과 같다. 녹조는 오래전부터 자연환경과 함께 존재해왔지만, 최근 한국 사회에서 유해녹조 위험에 대한 관심과 우려가 급증하였다. 물환경 변화로 인하여 녹조가 많이 발생하게 되고, 이에 따라 최근 폭발적으로 증가한 언론의 보도를 통하여 먹는 물에 대한 안정성 을 크게 우려하고 있다. 그리고 녹조 발생에 대해서 정부에 책임이 있으며 다음 세대에 영향을 주는 것이라고 인식하고 있다. 지역주민들이 인식하고 있는 유해녹조 위험은 정지범 채종현(2010)의 연구에서 분석한 위험특성에 따른 집단 분류 의 범죄 위험 과 비슷한 특성을 가지고 있다(표 3-1 참조). <표 3-11> 연구질문 2의 연구가설 채택 결과 연구질문 2. 우리나라 국민이 느끼는 위험특성의 유형과 영향 요인은 무엇인가? 연구 가설 H0:위험특성 분류 1에 속할 것이다(표 3-1). H0:정부에 대한 신뢰의 수준과 위험인식은 음의 관계를 가질 것이다. H0:적극적인 환경활동과 위험인식은 음의 관계를 가질 것이다. H0:정치적 성향과 위험인식은 관계가 있을 것이다. H0:녹조현상에 대한 관심과 위험인식은 양의 관계를 가질 것이다. 결과 위험특성 분류 4(범죄 위험)에 속한다(표 3-1). 채택 채택 채택 채택 H0: 녹조에 대해 잘 알수록 위험인식이 낮을 것이다. 기각 자료: 저자 작성. <표 3-12>와 <표 3-13>은 일반인, 지역주민과 전문가 집단의 녹조 위험인식을 정리 한 결과이다.

79 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 61 <표 3-12> 지역주민의 녹조 위험인식 녹조 위험인식 지역주민 N 최솟값 최댓값 평균 표준편차 익숙함 통제가능성 정부 책임 두려움 후손 영향 유효수(목록별) 익숙함(일반인) 1, 정부 책임(일반인) 유효수(목록별) 자료: 저자 작성. <표 3-13> 전문가 집단의 녹조 위험인식 녹조 위험인식 전문가 N 최솟값 최댓값 평균 표준편차 익숙함 통제가능성 정부 책임 두려움 후손 영향 유효수(목록별) 자료: 저자 작성. <그림 3-9>는 2010년 한국행정연구원 131) 에서 실시한 다양한 위험에 대한 위험인식 과 지역주민과 일반인의 녹조 위험인식을 비교하여 나타낸 것이다. 이 그림을 보면 지역주민의 녹조 위험인식을 다양한 위험인식과 비교해 볼 때, 녹조위험은 다른 위험에 비해서 정부의 책임이 크고 후손에게 영향을 주는 것으로 인식되었다. 또한 녹조를 131) 정지범, 채종헌(2010) 참조.

80 62 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 피할 수 없는 위험으로 인식하고 있었지만, 다른 종류의 위험과 비교하였을 때 중간 정도의 값을 나타냈다. 녹조에 대한 익숙함 정도는 녹조를 직접 보거나 알고 있다는 응답이 많아 녹조에 대한 위험이 낯선 위험으로 인식되지는 않았지만, 비교적 두려움을 느끼는 것으로 나타났다. 그리고 일반인을 대상으로 녹조의 익숙함 정도와 정부의 책임 정도에 한하여 설문조사를 실시하였는데, 그 값이 지역주민의 응답과 매우 유사하게 나타났다. 자료: 정지범, 채종헌(2010), p.217 자료에 녹조 위험인식 설문조사 결과 삽입하여 재작성. <그림 3-9> 일반 위험인식과 녹조 위험인식 비교 일반인을 대상으로 녹조 발생에 대한 정부의 책임 정도를 물은 설문문항을 통해 지역 별 분석을 추가적으로 실시하였다. <그림 3-10>은 각 시 도별 녹조 발생에 대한 정부의 책임을 비교 정리한 그림이다. 이 그림에서 보는 것과 같이 거의 모든 지역에서 녹조 발생에 정부의 책임이 있다고 응답한 비율이 90% 이상을 차지하여, 정부의 책임이 매우 높다고 인식하고 있었다.

81 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 63 자료: 저자 작성. <그림 3-10> 시도별 정부의 녹조 발생에 대한 책임 여부 <그림 3-11>은 지역주민과 전문가 집단의 녹조 위험인식을 비교하여 나타낸 것이다. 녹조에 대한 친숙성과 정부의 책임 부분에서는 지역주민과 전문가 집단 간에 큰 차이를 보였으나, 녹조에 대한 두려움 정도나 후손에게 끼치는 영향은 비슷한 수치를 나타냈 다. 즉 녹조에 대해서 전문가 집단은 매우 친숙하게 생각하고 있고, 녹조 발생에 정부의 책임이 있는지에 대해서는 지역주민과 많은 차이를 나타냈다. 하지만 녹조의 위험이 후손에게 영향을 줄 것이라는 응답은 지역주민과 전문가 집단 모두 높게 나타났다.

82 64 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 자료: 저자 작성. <그림 3-11> 지역주민과 전문가 집단의 녹조 위험인식 비교 그렇다면 정부의 녹조 해결노력에 대해서 지역주민과 전문가 집단은 어떻게 생각하 고 있는지 분석해보았다. <그림 3-12>를 보면, 정부의 녹조 해결노력에 대해서 지역주 민 중 57%의 응답자가 못하고 있다고 평가하였고 10%만 잘하고 있다고 평가한 반면, 전문가 집단은 47%의 응답자가 잘하고 있다고 평가하고 단지 12%만 못하고 있다고 평가하여 상반된 결과를 보였다.

83 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 65 자료: 저자 작성. <그림 3-12> 정부의 녹조 해결노력 지역주민과 전문가에 대한 평가 이러한 차이가 통계적으로 유의미한 차이인지 전문가 집단과 지역별 One Way ANOVA 분석을 실시한 결과는 <표 3-14>와 같다. 정부의 녹조 해결노력에 대한 평가에 서 지역 간에는 유의미한 차이가 없으나, 전문가와 지역주민 사이에는 모든 지역에서 통계적으로 유의미한 차이가 나타났다. <표 3-14> 지역주민과 전문가 집단간의 One Way ANOVA 분석 결과 종속변수 설문대상 평균 표준편차 F값 / 유의확률 Scheffe 대청호(a) 정부의 녹조해결 노력 평가 자료: 저자 작성. 달성보(b) 공주보(c) 승촌보(d) 한강(e) 전문가(f) /0.000 f > a,b,c,d,e

84 66 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 <그림 3-13>은 일반인을 대상으로 정부의 환경보전 노력에 대한 평가와 지역주민을 대상으로 실시한 녹조 위험인식 조사에서 정부의 녹조 해결노력에 대한 평가를 비교한 그래프이다. 자료: 저자 작성. <그림 3-13> 정부의 환경 일반 분야와 녹조 해결노력 비교 일반인은 환경 일반에 대한 정부의 환경보전 노력을 잘하고 있다고 46%가 응답한 반면, 지역주민은 정부의 녹조 해결노력에 대해서는 10%만 잘하고 있다고 응답하여 매우 부정적인 것을 알 수 있다. 이는 정부의 환경보전 노력에 대한 평가에 환경일반 분야와 녹조 분야 간의 차이가 크며, 다른 환경 분야와 비교해보았을 때 정부의 녹조 해결노력에 대해 부정적이며, 녹조 관련 정책에 대해서도 만족하지 못하고 있는 것으로 보인다(그림 3-13 참조). 이러한 부정적인 정부의 녹조 해결노력과 녹조의 위험인식이 관련이 있는지를 살펴 보기 위해 우선 녹조를 위험하다고 느끼는 수준에 따른 정부의 녹조 해결노력에 대한

85 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 67 평균값을 도출해보았다. 그 결과는 <표 3-15>에 정리되어 있다. <표 3-15> 녹조 위험인식에 따른 정부의 녹조 해결노력 평가 녹조위험 정부의 녹조 해결노력 매우 위험하다 대체로 위험한 편이다 보통이다 별로 위험하지 않은 편이다 전혀 위험하지 않다 평균 평균 평균 평균 평균 자료: 저자 작성. 지역주민의 경우, 녹조를 위험하다고 인식하는 집단일수록 정부의 해결노력도 부정 적인 것을 알 수 있다. 따라서 녹조의 위험인식과 정부의 녹조 해결노력에 대한 평가에 대해서 상관분석을 실시해보았다. <표 3-16>에서 보는 바와 같이 녹조에 대한 위험인 식과 정부의 녹조 해결노력 평가는 유의미한 상관관계를 가지고 있다. 즉 정부의 녹조 해결노력에 대해서 부정적일수록 녹조를 위험하다고 인식하는 것이다. 이는 정부의 녹조 해결노력이 긍정적으로 변할 때 녹조에 대한 위험인식도 줄어들 수 있음을 시사한다. <표 3-16> 녹조 위험 인식과 정부의 녹조 해결노력 평가의 상관분석 연구단위 평균 표준편차 구성개념 간 상관관계 정부의 녹조 해결노력 평가 녹조 위험인식 ** 1.00 **: 상관계수는 0.01 수준(양쪽)에서 유의합니다. 자료: 저자 작성.

86 68 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 <표 3-17>은 정부에 대한 신뢰 수준과 녹조의 위험인식에 대한 상관관계를 분석한 결과이다. 정부에 대한 신뢰의 수준과 녹조에 대한 위험인식은 음의 상관관계를 가질 것이라는 연구진의 연구가설이 채택되었다. 즉 설문 응답자들은 정부를 신뢰하지 않을 수록 녹조가 위험하다고 인식하고 있었다. <표 3-17> 정부 신뢰와 녹조 위험인식의 상관관계 연구단위 평균 표준편차 구성개념 간 상관관계 정부의 녹조 해결노력 평가 녹조 위험인식 * 1.00 *: 상관계수는 0.05 수준(양쪽)에서 유의합니다. 자료: 저자 작성. <표 3-18>은 정치적 성향과 녹조의 위험인식에 대한 상관관계를 분석한 결과이다. 정치적 성향과 녹조에 대한 위험인식은 상관관계를 가질 것이라는 연구진의 연구가설 이 채택되었다. 즉 설문 응답자들은 정치 성향이 보수적일수록 녹조를 위험하지 않다고 인식하였으며, 정치 성향이 진보적일수록 녹조가 위험하다고 인식하고 있었다. <표 3-18> 정치적 성향과 녹조 위험인식의 상관관계 구성개념간 상관관계 연구단위 평균 표준편차 정치적 성향 녹조 위험인식 ** 1.00 **: 상관계수는 0.01 수준(양쪽)에서 유의합니다. 자료: 저자 작성. 설문문항 24번의 지지하는 정당에 따라서 녹조의 위험인식에 차이가 나는지 분석해 보기 위하여 문24)의지지 정당을 크게 여당과 야당지지로 구분하고, 지지하는 정당이 없는 경우는 결측치 처리를 하여 분석을 시도하였다. <표 3-19>와 <표 3-20>은 지지

87 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 69 정당에 따라 녹조의 위험특성과 녹조에 대한 위험인식, 녹조의 위험이 본인에게 발생할 가능성에 대해서 기술통계와 독립표본 검정을 실시한 결과이다. 지지 정당에 따라 녹조 의 위험특성은 후손에 대한 영향 부분(신뢰 수준 0.1)과 정부의 책임 부분(신뢰 수준 0.01)에서 유의미한 차이를 가져왔다. 즉 여당을 지지하는 집단은 녹조의 위험이 후손 에게 심각한 영향을 미치는 정도를 야당을 지지하는 집단에 비해서 심각하지 않다고 생각하였으며, 녹조 발생의 정부 책임 역시 작다고 생각하였다. 이러한 집단의 평균 차이가 신뢰 수준에는 다소 차이가 있지만, 통계적으로 유의미한 차이를 가져왔다. 또한 지지하는 정당에 따라서 녹조의 위험이 본인에게 발생할 가능성을 다르게 판단하 였다. 여당보다 야당 지지자들이 녹조의 위험이 본인에게 발생할 가능성이 높다고 판단 하였으며, 통계적으로 유의미한 차이를 나타내고 있었다. <표 3-19> 지지 정당에 따른 위험 특성 기술 통계 지지정당 N 평균 표준편차 평균의 표준오차 녹조에 대한 두려움 녹조의 통제가능성 후손에 대한 영향 정부의 책임 녹조에 대한 위험인식 본인에게 발생할 가능성 여당 야당 여당 야당 여당 야당 여당 야당 여당 야당 여당 야당 자료: 저자 작성

88 70 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 <표 3-20> 녹조를 직접 본 경험과 위험의 발생가능성: 독립표본 검정 Levene의 등분산검정 평균의 동일성에 대한 t-검정 녹조에 대한 두려움 녹조의 통제가능 성 후손에 대한 영향 정부의 책임 녹조에 대한 위험인식 녹조 위험 본인에게 발생가능 성 등분산이 가정됨 등분산이 가정되지 않음 등분산이 가정됨 등분산이 가정되지 않음 등분산이 가정됨 등분산이 가정되지 않음 등분산이 가정됨 등분산이 가정되지 않음 등분산이 가정됨 등분산이 가정되지 않음 등분산이 가정됨 등분산이 가정되지 않음 F 유의 확률 t 자유도 유의확률 (양쪽) 평균차 차이의 표준오차 차이의95% 신뢰구간 하한 상한 * ** * *: 상관계수는 0.10 수준(양쪽)에서 유의합니다. **: 상관계수는 0.01 수준(양쪽)에서 유의합니다. 자료: 저자 작성. 녹조에 대한 위험인식과 녹조에 대한 이해력은 어떠한 관계가 있을까? 앞서 <그림 3-9>와 <그림 3-11>에서 보는 것과 같이 유해녹조의 경우는 전문가를 비롯해 일반인까

89 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 71 지 익숙하고 잘 아는 위험으로 파악하고 있는 것으로 알고 있다. 유해녹조의 이해 정도 는 1) 자신이 어떠한 사항을 얼마나 이해하고 있는가를 주관적으로 판단할 수 있으며, 동시에 2) 그 사항에 관련된 정보를 시험을 통해 대답을 하고, 그 이해력을 객관적으로 평가할 수도 있다. 본 연구에서는 설문조사 질문 1번을 통해 녹조에 대해서 아는 것을 주관적으로 평가한 뒤, 질문 26번에 객관적 녹조 지식을 평가하는 질문을 배치하여 녹조에 대한 자신의 주관적인 지식과 객관적 평가 정도가 차이가 있는지 분석하였다. 전문가와 지역주민의 설문문항 26번의 정답률을 보면 <그림 3-14>와 같다. 평균정답률 이 70%를 넘었으며, 지역주민의 평균 정답률은 28%밖에 되지 않았다. 자료: 저자 작성. <그림 3-14> 전문가와 지역주민의 문26 의 정답률 분포 이러한 객관적으로 평가된 녹조 관련 정보에 대한 이해력과 주관적인 녹조 이해평가 사이의 관계를 알아보기 위해 설문문항 1번 녹조에 대해 알고 있거나 들어본 적이

90 72 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 있습니까? 라는 질문의 답과 설문문항 26번의 정답률간의 관계를 분석하면, 전문가의 경우에는 <그림 3-15>의 위 그래프와 같고, 지역주민의 경우에는 아래그래프와 같다. 자료: 저자 작성. <그림 3-15> 전문가와 지역주민간의 주관적 녹조 이해력과 녹조 지식 관계 자세히 알고 있다 라고 대답한 전문가의 평균정답률(68%)이 어느 정도 알고 있다 라 고 응답한 전문가의 평균정답률(70%)보다 살짝 낮기는 했지만, 이 차는 통계적으로 유의미하지 않았다. 하지만 지역주민의 경우는 자세히 알고 있다 라고 응답한 사람들의 평균정답률이 32%밖에 되지 않으며, 자신의 주관적 녹조 지식 능력을 낮게 평가한 경우는 객관적인 지표인 정답률도 값이 내려갔다. 지역주민의 주관적 이해력 평가는 객관적 이해력 평가와 양의 상관관계를 가지는 것으로 나타났다. 객관적 녹조 관련 이해력과 위험인식의 관계인지를 분석한 결과, <그림 3-16>과

91 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 73 같이 전문가의 경우는 위험인식과 정답률의 상관관계가 존재하지 않았으나, 지역주민 의 경우는 정답률이 높아질수록 위험인식도 높아지는 것으로 나타났다. 하지만 지역주 민의 평균정답률(%)은 모든 위험인식 그룹에 40%를 넘지 않기 때문에, 이 결과는 녹조 에 대한 불확실한 정보들을 통해서 주관적으로 녹조의 이해력이 높다고 믿고 있는 사람 들이 오히려 녹조를 위험하다고 인식할 가능성이 있음을 의미한다. 이 분석을 통해 녹조의 위험인식을 감소시키기 위해서는 국민들이 이해하기 쉬운 용어와 설명을 통하여 녹조에 대한 과학적이며 신뢰성 높은 정보를 국민에게 제공하는 것이 중요하다는 정책적 시사점을 도출할 수 있다. 자료: 저자 작성. <그림 3-16> 전문가와 비전문가의 녹조 위험인식과 녹조 지식과의 관계

92 74 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 그렇다면 녹조현상에 관심이 높을수록 녹조의 위험인식은 어떻게 될 것인가에 대하 여 분석을 해보았다. <표 3-21>은 적극적인 환경 참여활동과 녹조의 위험인식에 대해 서 상관관계를 분석한 결과이다. 적극적인 환경 참여활동을 할수록 녹조에 대한 위험인 식은 음의 상관관계를 가질 것이라는 연구진의 연구가설이 채택되었다. 즉, 설문 응답 자들은 환경단체에 가입하거나 환경을 위한 기부 행위, 자연 및 환경보호 활동 참여, 환경 관련 공청회나 설명회 참여, 온라인상의 환경 의견을 개제하는 경험이 많을수록 녹조가 위험하다고 인식하였다. <표 3-21> 적극적인 환경 참여활동과 녹조 위험인식의 상관관계 연구단위 평균 표준편차 구성개념 간 상관관계 정부의 녹조 해결노력 평가 녹조 위험인식 ** 1.00 **: 상관계수는 0.01 수준(양쪽)에서 유의합니다. 자료: 저자 작성. <표 3-22>는 녹조현상에 대한 관심과 녹조의 위험인식에 대해서 상관관계를 분석한 결과이다. 녹조현상에 대한 관심과 녹조에 대한 위험인식은 양의 상관관계를 가질 것이 라는 연구진의 연구가설이 채택되었다. 즉 설문 응답자들은 녹조에 대해서 관심이 높을 수록 녹조가 위험하다고 인식하였다. <표 3-22> 녹조 현상에 대한 관심과 녹조 위험인식의 상관관계 구성개념간 상관관계 연구단위 평균 표준편차 녹조현상에 대한 관심 녹조 위험인식 ** 1.00 **: 상관계수는 0.01 수준(양쪽)에서 유의합니다. 자료: 저자 작성.

93 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 75 다) 녹조 정보의 전파성과 위험소통 설문조사 결과에 따른 연구질문 3에 해당하는 연구가설 채택 결과는 <표 3-23>와 같다. <표 3-23> 연구질문 3의 연구가설 채택 결과 연구질문 3. 일반인에게 사용할 수 있는 위험의 사회적 전파성과 효율적인 유해녹조 위험의사소통 전략은 무엇인가? 연구 가설 H0:녹조 정보는 위험신호로서 사회적 확산성이 높을 것이다. H0:일반인의 경우, TV에서 제공하는 녹조 관련 정보에 대한 신뢰가 높을 것이다. H0:세대별로 녹조 관련 정책에 대한 인지도의 차이가 발생할 것이다. H0:세대별로 선호하는 녹조 정보 매체가 있을 것이다. 결과 채택 채택 채택 채택 자료: 저자 작성. 본 연구에서는 녹조 관련 소식의 전파성을 알아보기 위하여 녹조에 대한 새로운 정보 를 들었을 때 누구에게 그 소식을 전하고 있거나 혹은 전달하고 싶은지를 물어보았다. 복수응답이 가능한 상태에서 응답자들은 대부분 가족이나 친척, 친구 및 직장동료에게 그 소식을 전달하고자 하였다(그림 3-17 참조). 자료: 저자 작성. <그림 3-17> 새로운 녹조 관련 소식을 누구에게 전달하거나 하고 싶은지

94 76 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 녹조에 대한 소식을 전달하는 경우와 전달하지 않는 경우로 나누어보면 95%의 사람 들이 전달하고자 하였으며, 5%의 사람들이 전달하지 않는다고 하였다(그림 3-17 참 조). 녹조와 관련된 새로운 정보는 대부분의 사람들이 타인에게 전달하고자 하였다. 따라서 녹조 정보는 위험신호로서의 사회적 확산이 높다는 연구가설이 채택되었다. <그림 3-18>은 녹조에 대한 위험인식과 새로운 녹조 관련 정보의 전달 의사를 정리한 그림이다. 녹조를 매우 위험하다고 응답한 대상의 96%가 타인에게 녹조 관련 소식을 전달하거나 전달할 의사가 있으며, 대체로 위험하다고 응답한 사람은 95.5%가 전달하 거나 전달 의사가 존재하였다. 반면 녹조의 위험을 보통이라고 응답한 사람은 92%, 별로 위험하지 않다고 응답한 사람은 88%가 녹조 정보를 타인에게 전달하려고 하여 녹조에 대한 위험인식이 높을수록 녹조에 대한 새로운 정보를 전달하려는 비율이 높게 나타났다. 자료: 저자 작성. <그림 3-18> 녹조 위험인식과 녹조 정보전달 의사 <그림 3-19>는 일반 국민들이 가장 신뢰하는 녹조 정보의 제공 매체를 나타낸 것이다. 일반 국민의 경우, 가장 신뢰하는 녹조 정보의 제공 매체로 TV, 라디오를 선택하여

95 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 77 TV에서 제공하는 녹조 관련 정보에 대한 신뢰가 높을 것이라는 연구 가설이 채택되었다. 자료: 저자 작성. <그림 3-19> 일반 국민: 가장 신뢰하는 녹조 정보제공 매체 사람들이 녹조와 관련된 정보를 어디에서 얻는지, 선호하는 매체는 무엇인지 살펴보 았다. 우선 녹조와 관련된 정보를 어디에서 얻는지 물어보았으며, <표 3-24>는 그 결과를 요약한 것이다.

96 78 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 <표 3-24> 녹조 관련 정보의 출처 녹조에 관련된 정보를 주로 어디에서 얻으십니까? (중복체크) 문항 사례 비율 1 TV 라디오 신문(지면, 인터넷) 각종 인터넷 포털 사이트 주변사람 (친구, 친지, 이웃, 동료) 기타 16 3 합계 자료: 저자 작성. 녹조 관련정보의 출처는 TV가 71%로 압도적으로 많았고, 그다음으로 신문(지면, 인터넷), 각종 인터넷 포털 사이트 순이었다. 이를 연령대별로 분류하면 <그림 3-20>과 같다. 자료: 저자 작성. <그림 3-20> 연령대별 녹조 관련 정보의 출처

97 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 79 모든 연령대에서 TV를 통해 정보를 얻는다는 응답이 가장 높았지만, 20대와 30대는 신문(지면, 인터넷)과 각종 인터넷 포털 사이트에서 정보를 얻는다는 비중이 50, 60대 보다 비교적 높게 나타났다. 다음으로 녹조 관련 정책의 인지도를 살펴보았다. 그 결과 지역주민은 60%가 조류 경보제 나 수질예보제 에 대해서 알고 있다고 응답하였다(표 3-25 참조). <표 3-25> 녹조 관련 정책 인지도 정부의 녹조 관련 예방 및 관리 정책( 조류경보제, 수질예보제 )에 대해 알고 계십니까? 문항 사례 비율 1 알고 있다 이름만 들어 본 정도이다 들어본 적이 없다 종합 자료: 저자 작성. 지역별 녹조 관련 정책의 인지도를 비교한 결과, 대청호 지역과 달성보 지역에서 녹조 관련 정책을 알고 있다는 비중이 높게 나타났으며, 승촌보 지역과 공주보 지역에서 는 들어본 적이 없다는 비중이 다른 지역보다 높게 나타났다(그림 3-21 참조). 자료: 저자 작성. <그림 3-21> 지역별 녹조 관련 정책 인지도

98 80 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 또한 연령대별 녹조 관련 정책의 인지도를 분석한 결과, 차이가 발생하는 것으로 나타났다(그림 3-22 참조). 정부의 녹조 관련 예방 및 관리 정책( 조류경보제, 수질 예보제 )에 대해서 알고 있냐는 질문에 20대는 4.8%만 알고 있다고 답하였으며, 53%가 들어본 적이 없다고 응답하였다. 반면 60대는 21.5%가 알고 있다고 대답하였고, 30.8% 가 들어본 적 없다고 응답하였다(표 3-26 참조). 자료: 저자 작성. <그림 3-22> 연령대별 녹조 관련 정책의 인지도 <표 3-26>은 연령대별 녹조 관련 정책의 인지도에 대해서 One Way ANOVA 결과를 나타낸 것이다. 세대별로 녹조 관련 정책에 대한 인지도의 차이가 발생할 것이라는 연구가설이 채택되었다. 하지만 모든 연령대에서 유의미한 차이를 나타낸 것은 아니고, 20대와 60대의 정책 인지도에서 통계적으로 유의미한 차이를 나타냈다. <표 3-26> 연령대별 녹조 관련 정책 인지도의 One Way ANOVA 결과 종속변수 연령대 평균 표준편차 F값 / 유의확률 Scheffe 20대(a) 녹조 관련 정책 인지도 자료: 저자 작성 30대(b) 대(c) 대(d) 대(e) /0.001 e > a

99 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 81 <그림 3-23>은 연령대별 녹조 정보제공 선호 매체를 나타낸 것이다. 연령대별로 녹조관련 정책의 인지도가 다르게 나타남에 따라서 연령대별 녹조 정보제공 선호 매체 를 분석해보았다. 모든 연령대에서 향후 녹조 정보제공 선호 매체로 TV,라디오의 뉴스 를 뽑았으나, 연령대가 낮아질수록 그 비중은 낮게 나타났다. 녹조에 대한 정책 인지도 가 낮았던 20, 30대의 젊은 층은 유명 포털사이트를 통한 녹조 정보제공을 2순위로 선택하여 다른 연령대보다 유명 포털 통한 정보제공을 선호하는 것으로 나타났다. 자료: 저자 작성. <그림 3-23> 연령대별 녹조 정보제공 선호 매체 따라서 연령대별 녹조정책에 대한 인지도와 연령대별 정보 출처의 비중, 향후 선호하 는 매체 등의 설문결과를 고려해보았을 때, 유명 포털 사이트에서 녹조 관련 정보를 제공하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 라) 녹조의 경제적 영향 다음은 보 인근에서 경제적 영향에 대해 따로 설문을 실시하였다. 설문조사의 제약과 보 인근에 경제활동을 하는 영업점이 적어 설문 응답수가 매우 적다는 한계가 존재하나, 녹조가 자주 발생하는 지역 인근에서 경제적 영업활동을 하고 있는 경제활동인구가 녹조의 영향을 어떻게 받아들이는지 분석할 수 있었다.

100 82 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 <표 3-27>은 지역별 경제적 영향을 조사한 업종을 나타낸 것이다. 지역별로 응답자 수는 달성보가 많았고, 승촌보가 가장 적었다. 업종별로는 요식업이 가장 많았으며, 그다음으로 숙박업이 많았다. <표 3-27> 지역별 경제적 영향 설문 응답 업종 대청호 달성보 공주보 승촌보 기타 수상 레포츠 숙박업 요식업 계 자료: 저자 작성 <표 3-28>은 녹조 발생 시 영업활동에 영향을 주는지에 대한 업종별 설문 응답 결과 이다. 녹조가 발생하였을 때 영업활동에 영향을 준다는 응답은 68%( 매우 그렇다 + 그런 것 같다 )에 달하였다. 전혀 아니다 라는 응답은 15%에 그쳐 녹조 발생지역의 상인들은 녹조 발생 시 영업활동에 영향을 미친다고 생각하고 있었다. <표 3-28> 녹조 발생 시 업종별 영업활동의 영향 여부 매우 그렇다 그런 것 같다 전혀 아니다 모르겠다 기타 수상 레포츠 숙박업 요식업 계 자료: 저자 작성. 업종별로 살펴보면 녹조의 영향을 가장 많이 받는다고 응답한 업종은 수상 레포츠로 서 매우 그렇다 는 비율이 가장 높았으며, 요식업의 경우에는 그런 것 같다는 비율이 가장 높게 나타났다(그림 3-24 참조).

101 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 83 자료: 저자 작성 <그림 3-24> 녹조 발생 시 업종별 영업활동의 영향 여부 녹조 발생이 영업활동에 영향을 준다는 응답자에게 어떠한 원인 때문에 영향을 받는 지 물어보았다. 37%의 응답자가 강 주변의 악취 발생으로 인하여 영업활동에 영향을 받는다고 응답하였고, 28%의 응답자가 녹조 발생 지역에 대한 부정적 이미지로 인하여 영업활동에 영향을 받는다고 응답하였다(표 3-29 참조). <표 3-29> 녹조 발생 시 업종별 영업활동에 영향을 미치는 원인 녹조 발생 지역에 대한 부정적 이미지 강 주변의 악취 발생 하천 경관의 훼손 녹조 발생에 의한 물놀이 등의 제한 물고기, 조개 등 식재료 공급의 제한 요식업 숙박업 수상레포츠 기타 계 자료: 저자 작성. 업종별로 분석한 결과, 모든 업종에서 악취가 가장 주요한 피해요소라고 응답하였으 며, 수상 레포츠에서 오히려 하천 경관의 훼손을 중요한 피해요소로 인식하고 있지

102 84 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 않았다(그림 3-25 참조). 자료: 저자 작성. <그림 3-25> 녹조 발생 시 업종별 영업활동에 영향을 미치는 원인 <표 3-30>과 <그림 3-26>은 녹조 발생 시에 업종별 이용객들의 불만으로는 어떤 점들이 있는지 물어본 결과이다. 전체 응답자의 35%가 강 주변의 악취 발생을 들었으 며, 25%의 응답자가 음식물 불안 증대를 선택하였다. 음식물 불안 증대 강 주변 악취 발생 물놀이 안정성 우려 주변 경관의 훼손 숙박업 요식업 수상 레포츠 기타 계 자료: 저자 작성. <표 3-30> 녹조 발생 시 업종별 이용객 불만사항 없다 업종별로 녹조 발생 시 이용객들의 불만사항이 다르게 나타났다(그림 3-26 참조). 숙박업이나 요식업의 경우에는 강 주변의 악취 발생이 이용객들의 가장 큰 불만사항이

103 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 85 었고, 수상 레포츠의 경우에는 물놀이의 안정성이 가장 큰 불만사항이었다. 자료: 저자 작성. <그림 3-26> 녹조 발생 시 업종별 이용객 불만사항 마) 녹조정책 개선방안 지역주민과 전문가 집단은 모두 철저한 녹조 준비정책 마련을 정부가 우선적으로 노력해야 할 사항이라고 선택하였다. 그다음으로 전문가 집단은 녹조 발생지역 모니터 링 강화를 선택하였지만, 지역주민은 근소한 차이로 녹조 발생 시 효과적인 제거 역량 강화를 선택하여 차이를 보였다(그림 3-27 참조). 자료: 저자 작성. <그림 3-27> 녹조 발생 시 정부가 우선적으로 노력해야 할 사항

104 86 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 녹조 문제 개선과 환경보전을 위해 비용을 부담할 용의가 있는지에 대한 설문 응답 결과를 분석하면, 정부의 녹조 문제 개선을 위해 새로운 비용을 부담하거나 이미 부담하 고 있는 비용을 인상하는 경우에 동의하겠냐는 질문에 61.1%의 지역주민이 동의한다고 응답하였다(그림 3-28 참조). 이는 2014년 환경보전에 관한 국민의식 조사 132) 에서 환경보전을 위해 새로운 비용을 부담하거나 이미 부담하고 있는 비용을 인상하는 방안 에 대해 일반 국민의 61.4%와 매우 유사한 수준으로, 지역주민들이나 일반 국민들은 전반적으로 환경보전을 위해 비용을 부담할 의사가 있는 것으로 나타났다. 비용부담에 동의하는 지역주민들이 얼마까지 부담 의향이 있는지를 <그림 3-29>와 같이 나타냈다. 지역주민들은 5,000~1만 원 미만으로 비용을 부담할 수 있다는 응답이 28%로 가장 높게 나왔으며, 1,000~5,000원 미만이 27.7%로 비슷하게 나타났다. 자료: 환경부(2014), p.61 <그림 3-28> 녹조 문제 개선과 환경보전을 위해 비용부담 용의 여부 자료: 저자 작성. <그림 3-29> 녹조 문제 개선을 위해 부담할 의사가 있는 금액 132) 환경부(2014c)

105 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 87 다. 소셜 네트워크 서비스(SNS) 빅데이터 분석 1) 빅데이터 분석 필요성 및 방법 본 연구에서는 설문조사의 단점, 예를 들어 응답자들이 도덕적으로 보이고 싶은 욕구 에 의해 설문조사의 결과가 왜곡될 수 있다는 것 133) 과, 연속적으로 일어나는 녹조현상 에 대한 국민들의 인식변화를 연속적으로 모니터링 할 수 없다는 점 등을 보완하기 위하여 설문조사에 SNS 빅데이터 분석을 추가하여 유해녹조 위험인식 연구를 수행하 였다. 본 연구에서 사용한 빅데이터 분석기법은 <그림 3-30>과 같다. 자료: 저자 작성. <그림 3-30> 본 연구에서 사용한 SNS를 이용한 빅데이터 분석기법 첫 번째로, 녹조라는 단어를 포함한 트위터 등을 여러 가지 배제어들을 사용하여 정제하고 나서 빈도분석을 수행하였다. 빈도분석을 수행할 경우, 1,000건 이상의 피크 를 보이는 날을 전후한 녹조 관련 발생 정도 및 미디어 보도 등을 확인하여 SNS를 사용하는 국민들의 위험인식에 대해서 조사하였다. 두 번째로, 연관어 분석을 이용하여 133) 이미숙, 이창훈, 김지연(2014) 참조.

106 88 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 녹조에 대한 위험, 안전, 정치 등 어떠한 연관어가 함께 존재하는지를 확인하고, 개별적 으로 멘션(mention) 내용을 분석하여 유해녹조 인식에 대해 파악하였다. 마지막으로, 긍정 및 부정의 단어들이 존재하는지를 보고 감성분석을 수행하였다. 2) 빈도분석 트위터 내용 중 녹조라는 단어가 들어가면서도 녹조와 연관성이 적은 트위터 멘션을 빅데이터 검색도구를 통해 정제하는 작업을 진행하였다. 총분석기간에 해당하는 669일 중 녹조 관련 트위터 빈도가 일별 100건 이상인 163일을 대상으로 트위터 내용을 정제하였다. 정제작업은 문맥상 녹조현상과 무관한 내용을 삭제하는 방법으로 시행하 였다. 예를 들어, 트위터 아이디나 명칭으로 사용된 녹조, 광고 문구에 사용된 녹조, 여러 가지 사건이나 기사내용 등을 나열한 문장에 포함된 녹조, 특정 정당을 지지하거 나 비하하기 위한 용도로 쓰인 녹조 등이 포함된 트위터를 분석에서 제외하였다. 이때 녹조현상과 정치적 사회적인 내용이 함께 사용된 트위터는 걸러내지 않았다. 163일(일별 100건 이상의 빈도를 보이는 날)의 정제 전 트위터 빈도는 총 64,076건이 었고, 앞선 작업을 통해 정제된 트위터 빈도는 총 54,394건으로 나타났다. 정제 전에 비해 약 15%(9,682건)가 걸러진 것이며, 이는 녹조 라는 단어가 포함된 전체 트위터 중 녹조와 무관한 트위터의 빈도를 의미한다. 데이터 가공 후 일별 빈도가 급감한 날이 발견됐다. 특히 2014년 7월 24~28일의 경우, 기존 트위터 빈도가 1,147건이었던 것에 비해 실제 녹조현상에 대한 트위터 내용 은 약 79%(910건)가 걸러진 237건만 보였다. 특정 정치인의 실명, 지역구 이름 등과 함께 녹조 사태를 일으키지 않을 것 이라는 문구의 트위터 내용이 다수 검색된 것으로 미루어 보아 상반기 재보궐 선거일(2014년 7월 30일)에 영향을 받았음을 알 수 있다. 2013년 5월 25일 녹조 단어가 포함된 114건의 트위터 중 실제 녹조현상과 관련한 트위터는 5건만 발견되었다. 당시 MB 측근들이 초호화 골프를 치러 다닌다 는 다수의 트위터 내용에 녹조 라떼를 먹이고 싶다 는 문장이 더해져 있었으며, 특정 정치인에

107 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 89 대한 사회적 반발심을 표현하기 위해 녹조 라는 단어를 사용했음을 알 수 있다. 마지막 으로, 2013년 10월 6일의 243건 트위터 중 직접적으로 녹조와 연관된 트위터는 63건이 었다. 정제된 대부분의 트위터 내용은 화성 탐사로봇 큐리오시티의 제작비용을 언급하 며 4대강 사업 및 그 외 국가사업에 투입된 비용과 비교한 것으로 확인되었다. 이러한 사례를 통해 SNS 사용자들은 녹조현상 자체에 대한 관심이나 위험인식보다 정치적 사 회적 현상과 연관 지어 녹조에 대한 글을 작성하여, 다른 사람의 글을 리트윗(RT) 134) 하 고 있다고 판단된다. 즉 SNS를 통해 사회적 불만을 표출하고자 할 때 녹조라는 단어를 정부의 정책 및 정치권의 실패 등을 의미하는 메타포로 사용하였고, 이런 쓰임은 다른 특정 사회 사안(예: 세월호 사건 등)들이 화제가 되는 경우는 빈도가 낮아지는 현상을 보였다(그림 3-31의 2014년 세월호 사건 이후 4~6월의 트윗 수가 매우 감소). 앞선 정제작업을 반영한 분석기간의 녹조 관련 트위터 빈도는 <그림 3-31>과 같다. 이 그림의 첫 번째 그래프는 전체 일별 트위터 빈도에 대한 변화추이를 나타낸 것이며, 두 번째와 세 번째 그래프는 일별 트위터 빈도 천 건을 기준으로 구분하여 그 이하와 이상의 빈도 변화추이를 나타낸 것이다. 연구기간 동안 녹조 관련 일별 트위터 빈도가 천 건이 넘으면서 유독 높은 수치를 보이는 날이 7개 발견되었다. 2014년 7월 4일이 4,381건으로 트위터 일별 빈도가 가장 높았으며, 그다음으로 2,550건(2013년 10월 25일), 1,835건(2013년 8월 9일), 1,331건 (2014년 5월 30일), 1,234건(2014년 7월 30일), 1,218건(2013년 8월 10일), 1,102건 (2013년 7월 31일)의 순으로 나타났다. 134) RT는 Re-twitt의 약자로 다른 사람의 트위터 내용을 자신의 타임라인으로 퍼가는 행위를 의미함.

108 90 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 자료: 저자 작성. <그림 3-31> 녹조 관련 트위터 일별 빈도의 변화추이

109 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 년 7월 4일의 트위터 4,381건 중 3,921건이 하나의 트위터 내용을 계속적으로 RT하여 배포된 것으로 보여졌다. 이 트위터의 내용은 작성자가 <그림 3-32>와 같은 사진을 올리고, 이 혐오스러운 사진은 유화 그림이 아니다. 우리나라 4대강 중 하나인 영산강 녹조의 실제 상황이다. 라고 소개하였다. RT이 많이 되는 멘션들은 대부분 사진 이나 관련 사진기사들을 링크하고 있으며, 이는 시각화한 위험정보들이 전파성이 높음 을 보여주는 사례이다. 또한 7월 4일의 멘션은 이외수 작가가 RT하면서 이외수 작가의 RT를 다시 RT한 트위터가 353건에 달했다. SNS의 특성상 SNS에서의 유명인사 발언이 대중에게 큰 영향을 미치고 있음을 보여주는 사례이다. 자료: <그림 3-32> 2014년 7월 4일 가장 많이 트윗된 녹조 사진 그 다음으로 트윗이 많이 된 날은 2013년 10월 25일로, 트위터의 멘션 2,550건 중 약 2,000건 이상이 MB 작년에 그린란드 갔는데 거기도 녹조 있더라. 녹조 생기는 건 수질 나아졌다는 뜻 최지용 기자 라는 내용이었다. 이와 같이 위험요소의 책임자라고 생각하는 사람이 문제를 부정하는 태도를 보이게 되면,

110 92 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 그 위험은 위험신호로 발전할 가능성이 있다는 것을 시사해 준다. 135) 그 밖에 높은 트위터 빈도를 보이는 날의 주요 내용은 아래 <표 3-31>과 같다. 이날의 멘션들을 분석해보면 한 가지 또는 두 가지 내용의 멘션이 전체 트위터 내용의 약 70% 이상을 차지하는 것으로 나타났다. 또한 대부분의 트위터 내용은 녹조현상과 함께 특정 정치인 및 정당에 관련되는 내용이 함께 사용되었다. 트위터 내용은 언론 기사를 포함하 며, 해당 언론 기사의 내용은 대중에게 단순히 사실에 대한 전달만하는 것이 아니고, 위험의 심각성 혹은 통제가능성에 대한 인식에 영향을 미치는 위험신호로의 역할을 한다. 136) <표 3-31> 높은 위험신호 정도를 가지고 있는 트위터 내용 날짜 트위터 내용 위험신호 2013/8월 9일, 10일 2014/5월 30일 2014/7월 30일, 31일 자료: 저자 작성. 환경부 MB정부 당시 공무원들이 동원돼 녹조 제거 환경부장관 4대강 보도 녹조 원인 공식인정 홍준표 지사 낙동강 녹조는 4대강 보와 관계 없다 주장 [사진] 낙동강 비상, 전 구간에 녹조 창궐 녹조로 뒤덮인 낙동강 칠곡보 하류 물고기 떼죽음 4대강 로봇물고기 성공?.. 조작 이었다. 관리자들이 위험을 은폐하고 있으므로 이들을 신뢰할 수 없음 관리자들이 문제와 책임을 인정하는 것으로 인식 정치인들이 문제를 부정하고 있으므로 이들을 신뢰할 수 없음. 기만(victimization) 위험이 증폭되고 있음 위험이 증폭되고 있음 관리자들이 위험을 은폐하고 있으므로, 이들을 신뢰할 수 없음 빈도분석 중에 하나로, 분석기간에 녹조 관련 트위터 빈도가 실제 녹조 발생 현상과 연관되어 있는지 알아보고자 해당 기간의 수질예보제 발령현황과 트위터 빈도를 비 교하였다. 수질관리단계 발령현황은 4대강 수계(한강, 낙동강, 금강, 영산강)의 각 보에 135) 정지범, 채종헌(2010) 참조. 136) 정지범, 채종헌(2010) 참조.

111 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 93 대하여 네 가지 수질관리단계(관심, 주의, 경계, 심각)의 발령 일수를 제시하고 있다. 심각 단계의 발령현황은 존재하지 않았으며, 대부분 관심 단계의 발령현황을 보이고 있다. 수질관리단계 발령현황과 트위터 일별 빈도를 분석기간에 맞춰 나타냈으며, 이는 <그림 3-33>과 같다. 자료: 저자 작성. <그림 3-33> 수질관리단계 발령현황과 트위터 빈도의 변화추이 비교 분석결과, 보 지역의 수질관리단계 발령현황은 2013년 8월과 9월에 집중적으로 발령되었다. 수질예보가 빈번하게 발생될 때 녹조 관련 트위터의 빈도도 증가하는 것으 로 보이지만, 녹조 관련 트위터는 수질예보와 무관하게 최고 빈도를 나타내는 경우도 있어서 일률적으로 판단하기는 곤란한 측면이 있다.

112 94 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 2) 연관어 분석 SNS 사용자들이 녹조에 대해 느끼는 위험인식 및 생활에서의 불편함에 대해 언급한 빈도와 내용을 알아보고자, 녹조 관련 트위터 빈도가 일별 100건 이상인 163일의 전체 트위터 내용을 대상으로 위험이나 두려움 등의 단어가 포함된 트위터 수와 해당 내용을 알아보았다. 검색에 사용된 개별 단어들을 성향이 비슷한 네 개의 그룹으로 분류하였고, 이는 <표 3-32>와 같이 작성하였다. 녹조에 대한 트위터 내용 중 위험, 두려움, 걱정, 불편함 등으로 인지할 때 사용되는 단어들을 취합하여 구분해본 결과, 1) 마시는 물에 대한 두려움(음용수), 2) 환경적인 부분에 대한 우려(환경), 3) 인간의 건강에 영향을 미치는 병에 관한 위험 인지(질병), 4) 친수활동에 대한 거부감(친수) 등으로 나눌 수 있었다. 각 구분에 따른 분류 시 한 개의 트위터 내용 중 음용수와 환경이 중복되거나 질병과 음용수 등이 중복 되는 사례가 있었으나, 이는 두 가지 이상의 위험 및 두려움을 내포하 는 단어가 포함된 것으로 인식하고 중복하여 산정하였다. 음용수와 환경, 질병, 친수 관련 단어가 모두 포함되어 있는 트위터의 빈도는 222건이다. 구분 <표 3-32> 녹조 관련 위험 및 걱정 등에 대한 트위터 내용 분류 결과 전체 트위터 빈도 구분별 포함 단어 수 음용수 4, 환경 6, 포함 단어 음용수, 응집제, 식수, 정수, 수돗물, 수도(하수도, 수돗물 포함), 상수원, 취수장, 살수장치, 정수과정, 마셔도 시각 관련: 흉측한, 괴상한, 기이한, 징그러운 벌레 후각 관련: 냄새, 악취 생태계 관련: 생태계(생태계 파괴, 생태계 악화 포함), 생태적 재앙, 멸종위기, 토종어류, 죽은 물고기, 외래 벌레, 사체, 떼죽음, 폐사, 죽은 채, 교란 그 외: 시궁창, 괴생물, 괴벌레, 썩은 뻘, 검은 뻘, 썩었다., 수질오염, 농산물, 괴물, 오염됨 질병 3, 알츠하이머(알치하이머 포함), 발암(발암물질 포함), 인체, 질환(간질환), 간손상, 신경세포마비, 독성(맹독성 포함), 유해(유해남조류 포함),독소(독소물질 포함), 독극물, 두통, 두드러기, 경련, 피부병, 마이크로시스틴 친수 친수활동, 낚시, 수영, 수상 레저 자료: 저자 작성

113 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 95 연관어 분석을 수행한 결과, 음용수, 환경, 질병, 친수 관련 단어가 포함된 녹조관련 트위터 빈도는 총분석기간 중 14,647건으로 전체(54,394건) 대비 약 27%의 정도로 나타났다(그림 3-34 참조). 트위터를 통해 사람들에게 전파되는 녹조 관련 글 가운데 27% 위험 및 두려움을 내포하는 단어가 들어가 있다는 것을 의미하며, 그 외 대부분 (73%)은 정치적 사회적인 불만과 함께 사용된 것으로 보인다. 그러나 27%의 트위터 역시 정치적 사회적인 내용 등과 맞물려 해석되고 있으며, 문맥상 특정 인물(정치인, 교수 등)의 비하 발언, 사회에 대한 불만 등이 포함된 내용을 제거하면 그 수는 더욱 줄어들게 된다. 빈도수는 높지 않지만, 녹조의 위험 및 두려움 등을 언급한 트위터 중에서는 환경과 관련한 트위터 빈도(6,316건)가 가장 높았으며, 그 다음으로 음용수(4,741건)와 질병 (3,148건), 친수(442건)의 순서로 나타났다(그림 3-35 참조). 자료: 저자 작성. <그림 3-34> 녹조의 위험, 두려움 등을 언급한 트위터 비율

114 96 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 자료: 저자 작성 <그림 3-35> 녹조 관련 위험 및 걱정 등에 대한 트위터의 분류별 비율 친수활동과 관련한 트위터 내용 중 개인이 녹조로 인해 실제 친수활동에 불편함을 느낀 트위터 내용은 442건 중 3건 정도에 그쳤으며, 대부분 기사 및 특정 인물의 발언에 포함된 친수 관련 단어가 RT되었음을 알 수 있다. 3건의 트위터 내용은 아래와 같다. 2013년 8월 23일 (청정바다로 통행금지 당한 낙동강 녹조 이젠 낙동강에선 수영 안해야겠다. 올해 금호강에서 수영하고 난 다음에 온몸이 간지럽던데..) 2013년 8월 25일 4대강 녹조에서 치명적 독성물질 발견 국민여러분들께서 꼭 알고 계셨으면 하네요! 저도 낚시를 좋아해서 강에서 가끔하는데 안하셔야겠는데요! 이건 꼭 알고 계셔서 강에서는 물고기를 잡지도 먹지도 마시길 바랍니다.! 2013년 8월 27일 지난 주말 남한강에서 놀았는데.. 작은 수서곤충들이 죽어 둥둥 떠다니고.. 광범위하게 퍼진 녹조현상도 볼 수 있었다. (수영하다 그 물을 울컥 마신 관계로 지금 상태불량임..ㅠㅜ) SNS에서 녹조의 인식은 녹조에 의한 안전 우려, 후손들의 건강에 대한 염려,

115 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 97 이에 대한 정부 및 정치권의 책임, 사회 제도권에 대한 불신, 정치체제에 대한 불신 등의 연관어 분석을 통해 알 수 있듯이, 녹조 발생에 필요한 자연의 복합적 요인들 에 의한 위험보다는 녹조라는 현상을 일으켰다고 생각하는 정부와 정치권에 대한 불만 과 불신, 책임추궁이라는 요소가 더 중요하게 작용하고 있으며, 녹조에 대한 위험인식 이 상당히 정치화되어 있음을 시사해주고 있다. 4) 녹조 관련 긍정어 분석 녹조에 대한 대중의 불안, 위험, 걱정 등의 내용과는 반대로 예방과 대책 및 공공기관 에서 게재한 트위터 내용이 반영된 트위터를 추출하여 긍정어 분석을 실시하였다. 또한 실제로 정부가 SNS에서 녹조에 대한 대중의 인식과 반응을 고려하여 대응하고 있는지 를 알아보고자 한다. 분석기간 중 예방, 대책, 개선 등 긍정적 단어가 사용된 트위터 및 정부의 녹조 관련 대책을 제시한 트위터의 빈도는 총 150건으로, 정제된 트위터 빈도(54,394건)에 비하 면 0.28%의 비중을 차지하고 있다. 2012년 11~12월에는 녹조 관련 예방이나 대책 등에 대한 트위터 내용이 존재하지 않았으며, 2013년에 20건, 2014년에 130건으로 나타났다. 2013년에는 주로 7~10월에 분포되어 있었고, 8월에 그 빈도가 가장 높았다(5월-1건, 7월-1건, 8월-11건, 9월-5 건, 10월-2건). 관련 내용으로는 수산과학원 적조 외 녹조 등 유해조류 제거에 황토가 탁월, 경기도 녹조 90% 차단 가능한 시스템 개발: 경기도 팔당수질개선본부는 물 위에 취수탑을 세워 취수하는 방식의 정수장에서 쓸 수 있는 섬모상 녹조차단장치 를 개발, 與, 경남 현장최고위 개최. 녹조 대책 등 논의 등이 있다. 2014년도에는 6~8월 동안 녹조 관련 긍정어가 검색되었으며, 6월에 25건, 7월에 29건, 8월에 76건으로 나타났다. 2014년 6월에는 수돗물 냄새경보제, 녹조 발령현황에 대한 홍보내용 137) 이 137) 트위터 내용: [서울시, 수돗물 냄새경보제 강화 녹조 예방 총력] 서울시가 한강조류 관리대책의 일환 으로 수돗물 냄새경보제 기준 강화. 냄새 유발물질 중 하나라도 기준넘으면 경보 발령, [생활 속 에코 노하우] 앞으로는 녹조 발생 현황을 물환경정보시스템 홈페이지 에서 확인할 수 있습니다. 녹조 발생 현황 확인방법을 꼭 알아두세요~! 등

116 98 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 존재하였고, 7월에는 음용수와 관련한 상수원 녹조예방 대책 및 수돗물 관리 등의 내용 이 검색되었다. 138) 8월에는 환경부의 블로그 홍보내용을 담은 트위터 글이 주를 이루었 으며, 녹조가 발생하는 원인을 규명하는 내용의 트위터도 존재하였다. 139) 긍정어 및 정부의 대책, 예방 관련 홍보내용이 담긴 트위터는 150건 중 RT되는 비율 이 절반 정도인 78건에 그쳤다. 앞서 2014년 7월 4일의 특정 트위터 내용이 약 90%의 비율(4,381건 중 3,921건)로 RT되는 것에 비하면, 녹조관련 긍정어 트위터 내용의 전파 력이 약하다고 판단할 수 있다. 이는 SNS를 사용하는 대중의 대부분이 사회와 정치 현안 등에 반발하는 목소리를 내고자 하는 성향이 강하다는 점, 자극적인 내용을 전파하 여 주목받고자 하는 점 등의 원인이 있을 것이라 예상된다. 라. 녹조 관련 언론 보도 1) 언론 보도 빈도 언론은 다양한 분야의 위험 커뮤니케이션에서 매우 중요한 역할을 수행하고 있으며, 언론이 위험정보를 어떻게 프레임하고 전달하느냐에 따라서 대중의 위험인식이 다르게 나타나고, 나아가 대중의 행동에 영향을 미친다고 보고되었다. 따라서 언론이 특정한 위험에 대한 정보를 어떻게 보도하는지에 대한 분석은 위험 커뮤니케이션이 효과적으 로 작동하기 위해서 매우 중요하다. 140) 언론은 단순한 정보의 전달자가 아니며, 어떤 사건에 대해서 이슈를 선택하고 사회가 지향하는 방향이나 규범 등을 확산시키는 역할을 한다. 따라서 유해녹조에 대한 사회적 관심을 간접적으로 알아보기 위해서 방송과 신문에서 녹조와 관련된 단어들이 사용된 보도의 빈도수 변화를 살펴보고, 대중에게 노출의 정도가 강하고 신뢰도가 높은 방송 138) 트위터 내용: 경기도, 팔당상수원 녹조 예방대책 추진 팔당수질개선본부, 2일 실국장회의서 TF팀 운영 등 발표, 환경공단, 낙동강 녹조 발생 방지 총력, 안전한 대구 수돗물 녹조 대응 시스템 전면 가동 등 139) 트위터 내용: 녹조현상 에 대한 웹툰을 전해드립니다. 녹조현상의 원인, 조류 경보제, 물 환경 정보 시스템까지 환경부 블로그에서 자세한 내용을 확인하실 수 있습니다., 녹조문제 원인 규명 환경과 학원 첨단 연구체계 구축 등 140) 최윤형, 신경아(2012) 참조.

117 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 99 뉴스에 대해서는 구체적으로 어떠한 양식으로 녹조 관련 보도를 했는지 분석해보고자 한다. 언론에 특정 단어가 등장했다는 것만으로 사회적 관심의 변화과정을 살펴보는 것은 한계가 있지만, 특정 언어의 노출 빈도, 관련 기사의 숫자는 사회적 관심과 우려를 가늠해볼 수 있는 중요한 지표가 될 수 있다. 또한 유해녹조의 방송보도에 대하여 위험 커뮤니케이션 분석틀을 이용한 분석은 대중의 유해녹조 인식을 살펴보는 데 도움이 될 것이다. 방송기사는 매체의 파급력이 크고, 언론수용자들의 신뢰도가 매우 높은 만큼 지상파 방송 3사를 대상으로 한국언론진흥재단에서 운영하고 있는 미디어 가온 141) 을 통하여 보도횟수를 분석하였다. 신문기사는 한국ABC협회의 발행부수를 기준으로 조선일보, 중앙일보, 동아일보, 매일경제, 한국경제, 한겨레 신문, 경향신문, 한국일보, 국민일보, 문화일보를 선택 142) 하여 보도횟수를 분석 143) 하였다. 먼저, 녹조 가 등장한 언론 보도의 빈도는 <그림 3-36>과 같다. 141) 142) 한국ABC에서 2013년 11월 14일 공개한 2012년 발행부수 기준에 의하면 국내 10대 종합 일간지는 조선일보, 중앙일보, 동아일보, 한겨레 신문, 경향신문, 한국일보, 국민일보, 문화일보, 서울신문, 세계일보가 된다. 하지만 서울신문(163,713부), 세계일보(85,878부)는 4위인 매일경제(836,316부), 5위 한국경제(517,193부)와 너무 많은 발행부수 차이가 나고, 본 조사의 목적이 대중에 대한 언론 노출 빈도를 살펴보기 위한 것이므로 서울신문과 세계일보 대신에 매일경제와 한국경제를 선택하여 분석하였다. 143) 조선일보와 중앙일보는 한국언론진흥재단에서 운영하고 있는 미디어 가온에 등록이 되어 있지 않는 관계로 개별 언론사 홈페이지를 통하여 분석하였다.

118 100 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 (단위: 빈도) 자료: 저자 작성. <그림 3-36> 녹조 가 사용된 언론 보도 빈도 <그림 3-37>을 보면 우리 사회의 녹조에 대한 관심이 어떻게 변화했는지 가늠해 볼 수 있다. 1996년과 1997년 낙동강과 서울 상수원에서 녹조가 발생하여 이에 대한 보도가 증가한 뒤, 녹조에 대한 관심이 지속되어 왔다. 하지만 사회 내에서 특별하거나 새롭게 인식되는 환경 위험으로 인식되기보다는 사회체제가 수용할 수 있는 정도의 위험으로 인식되어 왔다. 하지만 정부의 4대강 사업 이후 물환경 변화에 따라 녹조가 발생하자 2012년을 기점으로 녹조에 대한 기사가 폭증하였다. (단위: 빈도) 자료: 저자 작성. <그림 3-37> 녹조 가 사용된 방송보도 빈도

119 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 101 (단위: 빈도) 자료: 저자 작성. <그림 3-38> 2012년과 2013년의 녹조 방송보도 시기 한편 영상과 함께 전달이 되는 방송보도는 신문보도에 비해서 매체의 신뢰도 및 보도 의 파급력이 높다. 144) 따라서 최근에 급증한 2012년과 2013년의 방송보도를 대상으로 조금 더 세분화하여 월별로 따져보면 2012년 총 240건의 보도 중 200건(83%)이 8월에 보도되었으며, 2013년 총 188건의 보도 중 88건(47%)이 보도되어 최근 녹조에 대한 방송보도는 특정시기에 집중적으로 보도되었음을 알 수 있다. 신문과 방송의 녹조와 관련된 보도빈도의 급증과 특정시기에 집중적인 보도는 녹조에 대한 부정적 인식을 확대시키고 유해녹조의 위험이 실제 위험보다 훨씬 과대평가되면서 사회적으로 크게 확대될 가능성(risk amplification)이 있다. 언론의 보도빈도와 관련하여 Combs and Slovic(1978)은 위험보도에 있어서 언론의 양적인 측면 이 대중의 위험인식에 커다란 영향을 미친다고 밝힌 바 있으며, Allan Mazur(1984)는 논란이 많은 기술이나 대규모 환경 프로젝트(environment projects) 에 대하여 언론의 집중적인 보도는 대중의 관심을 불러일으키는 것뿐만 아니라 반대여 론을 형성되도록 유도한다고 주장한 바 있다. 이러한 연구들은 미디어의 집중적인 보도 가 위험을 사회적으로 확산시키는 데 지대한 영향을 미친다고 밝히고 있다. 145) 이는 144) 한국언론진흥재단의 2012년 언론수용자 미디어 의식조사 에 따르면, 동시 보도 시 신뢰하는 미디어로서 텔레비전(TV)을 72%가 선택하였고, 10.6%가 신문을 선택하였다.

120 102 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 한편으로는 언론은 기존의 알려진 정보를 제공하기보다는 새로운 사실이나 문제점을 보도하고자 하는 속성이 있으므로, 특정 이슈가 집중적인 보도의 대상이 된다는 것 자체가 여러 가지 쟁점이나 문제가 있는 이슈였다는 것을 반증하기도 한다. 이러한 점들을 고려해보았을 때, 최근 녹조와 관련된 신문기사와 방송보도의 폭발적 증가 및 특정시기의 집중적 보도는 정부 정책에 대한 신뢰 저하, 4대강 살리기에 대한 비판 등과 복합적으로 결합하여 유해녹조 위험인식에 중요한 영향을 미친 것으로 판단된다. 유해녹조의 위험인식과 관련하여 유해 남조류의 하나인 마이크로시스틴 (Microcystin-LR) 과 녹조 관련 기사에 독성 이 쓰인 언론보도 빈도를 위와 동일한 언론사를 대상으로 분석해보았다. 인체에 치명적인 유해 남조류로 알려진 마이크로시스틴(Microcystin-LR) 역시 2012년에 언론 보도가 많았다. 1996년 부산 수돗물에서 마이크로시스틴이 검출된 바 있고, 1997년에는 서울 수돗물에서 마이크로시스틴이 검출되어 사회적으로 논란이 된 바 있다. 하지만, 당시 환경 에 대한 사회 전반의 관심이 적었기 때문에 많은 보도가 이루어지지 않았다. 사실상 1997년 이후 언론에서 마이크로시스틴 을 다룬 기사는 없 으며, 따라서 대중은 유해 남조류인 마이크로시스틴에 대한 위험을 크게 인지하지 못하 고 있었다고 볼 수 있다. 하지만 2012년 이후 녹조와 관련된 보도가 증가하고, 이에 더하여 마이크로시스틴에 대한 보도 역시 증가하였다(그림 3-39 참조). 그리고 마이크 로시스틴이 검출되지 않았음에도 불구하고 유해녹조에 대한 보도를 하면서 독성물질인 마이크로시스틴을 함께 언급함으로써, 이러한 위험이 우리 주변에 상시적으로 노출되 어 있다는 대중의 위험을 구성하게 되었다고 보인다. 145) 정지범, 채종헌(2010) 참조.

121 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 103 (단위: 빈도) 자료: 저자 작성. <그림 3-39> 마이크로시스틴 언론 보도 빈도 녹조의 독성 역시 비슷한 추이를 나타내고 있다. 녹조와 관련된 기사의 수가 2012년 부터 폭증하고, 이후에 마이크로시스틴 관련 기사가 급증한 것처럼 녹조 관련 기사들 가운데 독성 이라는 단어가 포함된 기사는 2012년에 급증하였다(그림 3-40 참조). (단위: 빈도) 자료: 저자 작성. <그림 3-40> 녹조 관련 기사 중 독성 이 포함된 언론 보도 빈도 한 가지 주목할 만한 것은 2012년 녹조 관련 보도가 양적인 측면에서 급증하였을 뿐만 아니라 유해녹조의 독성 을 우려한 보도의 비율이 급증하였다는 것이다(그림

122 104 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 3-41 참조). 녹조 관련 언론 보도 대비 독성 이라는 단어를 사용한 보도의 비율은 1997~2011년에 평균 5.6% 정도였다. 이 비율이 2012년에는 24%까지 올라가면서 녹 조 관련 양적 보도의 증가와 함께 독성 이라는 단어를 사용한 보도 비율이 급증하면서, 언론을 접하는 대중이 녹조에 대한 위험을 실제 위험보다 크게 인식했을 가능성이 있다. (단위: 비율) 자료: 저자 작성. <그림 3-41> 녹조 관련 기사 대비 독성 이 포함된 언론 보도 비율 2) 방송 뉴스 메시지 분석 언론의 위험 보도는 대중에게 위험요인의 심각성을 알려주고, 위험요인을 최소화할 수 있는 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 146) Dudo, Dahlstrom, and Brossard(2007)는 미국의 조류 인플루엔자와 관련된 위험 보도에서 위험정보를 절적 으로 분석하였는데, 위험정보의 질이 뉴스의 수용자들에게 위험인식 혹은 위험과 관련 된 태도에 영향을 미칠 수 있다는 것을 밝힌 바 있다. 또한 언론의 위험 보도내용과 관련해서 해당 위험의 명확한 인과관계를 기술하는 것이 대중의 위험인식을 구성하는 중요한 요인이 될 수 있으며, 언론이 특정 위험에 대하여 어떠한 원인을 제시하고 있는 지 살펴보는 것이 대중의 위험인식에 중요한 단서를 제공한다고 지적한 연구 147) 도 146) Mileti and Fitzpatrick(1991) 참조. 147) Boholm(2009) 참조.

123 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 105 존재한다. 그러나 언론의 보도는 과학적 기술적 가치나 중요성에 따라 보도가 되는 것이 아니 라, 그 사회의 정치 경제적, 사회 문화적 환경에 따라서 보도에 대한 뉴스 가치를 극대 화할 수 있는 방향으로 보도가 이루어진다는 지적이 있어 왔다. 148) 이에 Begley(1991) 는 언론이 특정 위험에 대한 보도를 할 때 뉴스의 가치를 높이고자 위험에 수반되어 있는 불확실성과 과학적 쟁점을 보다 과장하여 보여주는 경향이 있으며, 위험으로 인하 여 발생하는 피해 역시 과학적으로 받아들여지는 것보다 크게 과장하는 경향이 있다고 지적한 바 있다. 따라서 실제로 유해녹조에 대한 우리 언론의 보도가 어떤 형태를 띠었 는지 살펴보는 것은 의미가 있다. 그러므로 보다 구체적으로 방송 뉴스의 내용 분석을 통해서 녹조와 관련된 보도의 특징이 어떠했는지 살펴보고자 한다. 분석대상은 방송매체인 KBS와 MBC를 선택하였 다. 2010년 미디어리서치의 보고서에 따르면, 보도/기사/뉴스를 보기 위해 가장 많이 이용하는 매체사는 KBS(34.9%), MBC(26.3%), 네이버(10.0%), SBS(8.2%), YTN(6.0%), 조선일보(3.0%), 다음(2.8%) 순으로 나타났다. 그리고 KBS와 MBC는 2013년 미디어리서치에서 가장 신뢰하는 매체와 가장 영향력이 큰 매체로 뽑히기도 하였다. 따라서 녹조에 대한 보도가 급증한 2012년과 2013년의 KBS, MBC 뉴스 메시지 를 분석하고자 한다. 148) Mythen et al.(2000) 참조.

124 106 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 자료: 미디어 가온( 2010년 미디어리서치 <그림 3-42> 방송매체 신뢰도 및 영향력 분석틀은 효율적 위험 커뮤니케이션의 이론적 틀로 알려진 EPPM(Extended Paralled Process Moded)을 이용하여 유해녹조를 다루는 언론의 보도를 분석하고자 한다. Witte(1995)에 따르면, EPPM을 통해 위험 정보는 개연성, 심각성, 효능감이 포함해야 한다고 한다. 개연성은 개인이 위험에 직면할 가능성이며, 심각성은 위험에 대한 문제의 심각한 정도이며, 효능감은 위험 요인으로부터 발생할 수 있는 문제를 최소화하거나 위험요인을 해결해주는 방안을 의미한다. 149) EPPM을 이용하여 언론의 위험 보도를 분석한 다양한 연구들은 대중이 위험을 인지하 고 그에 따른 위험을 최소화하는 행동을 유발하기 위해서는 위험에 대한 적절한 수준의 위협과 함께 높은 수준의 효능감을 포함하는 메시지가 전달되어야 한다고 지적한다. 150) 이 틀을 적용하면 유해녹조 언론 보도에있어서 개연성은 유해녹조로 인하여 개인들 이 위험에 직면할 가능성이며 보다 구체적으로는 상수원에 유해녹조가 대량 발생하여 정수 측면에서 위험이 발생할 가능성을 언급한 보도로 분류하였다. 심각성은 유해녹조 의 독성으로 인하여 개인에게 미칠 수 있는 문제의 심각한 정도를 보도한 것을 분류하였 고, 효능감은 유해녹조로부터 발생할 수 있는 문제를 최소화하거나 위험요인을 해결해 149) 최윤형, 신경아(2012) 150) Gore, Bracken(2005); McMahan, Witte, and Meyer(1998); Witte, Allen(2000)

125 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 107 주는 방안을 언급한 보도로 분류하였다. 유해녹조 방송보도를 EPPM의 분석틀을 이용해 분류해본 결과, 유해녹조로 인하여 위험이 발생할 개연성에 대해서는 많은 보도가 이루어졌지만, 유해녹조로 인하여 개인 에게 미칠 수 있는 문제의 심각한 정도에 대해서는 상대적으로 덜 보도되었다(표 3-33 참조). 이는 주요 상수원이나 하천에서 유해녹조의 독성으로 인하여 건강에 나쁜 영향 을 미칠 개연성은 있지만, 아직 국내에서는 유해녹조로 인하여 심각한 질병이 발생한 것이 보고되지 않았기 때문이다. 따라서 방송에서는 이 미생물들이 분비하는 마이크 로시스틴 이나 아나톡신 같은 독소는 인간의 간과 신경계통에 손상을 주는 것으로 알려져 있습니다. 정도로 언급하는 것이 전부였다. 마지막으로 유해녹조가 적절하게 통제되고 있고, 정수처리시설을 통하여 수돗물에 문제가 없다는 효능감에 대한 보도가 가장 많았다. <표 3-33> 방송보도 EPPM 분석 결과 시기 개연성 심각성 효능감 MBC KBS 자료: 저자 작성. 자료: 저자 작성. <그림 3-43> 2012~2013년 KBS와 MBC의 EPPM 분석 결과

126 108 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 하지만 효능감이 높은 보도가 많았음에도 불구하고 국민들이 유해녹조를 위험하게 인식한 것은 다음 두 가지 요소가 있다고 보인다. 첫째는 유해 녹조에 대한 언론 보도의 프레임과 관련이 있다. 언론의 위험 보도 프레임이 대중의 위험인식에 영향을 미칠 수 있다 151) 는 점을 고려해보았을 때, 방송보도에서 유해녹조의 위험성에 대한 이야기는 첫 부분에 배치되어 중요하게 보도되고, 유해녹조가 가장 많이 발생한 영상을 보여주는 반면에 수돗물이 안전하다는 내용은 마무리 발언 등을 통해서 짤막하게 소개하는 데 그친 경우가 대부분이다. 이러한 뉴스 프레임은 유해녹조의 위험에 대한 개연성과 효능 감을 모두 전달하였지만, 언론수용자 입장에서는 두 요소가 동등한 비중으로 받아들여 지지 않을 것이다. 두 번째는 유해녹조와 관련된 일반 보도에서 전문가와 기관들, 심지 어 주무부처인 환경부의 입장이 번복되면서 유해녹조가 식수원으로서 안전하다는 주장 의 신뢰가 낮았기 때문이다. <표 3-34>는 2012~2013년에 녹조 관련 보도를 하면서 주요 기관 간에 의견 다툼이 있었던 내용을 정리한 것이다. 보도 날짜 주요 갈등 행위자와 내용 환경단체와 수자원공사의 상반된 수질검사결과 발표 김진석 환경부 상하수도 정책관과 이석종 강원도 보건환경연구원 환경연구사(박사)의 독성물질에 대한 의견 대립 서울시, 마이크로시스티스는 검출되었지만 마이크로시스틴은 검출되지 않았다고 발표 <표 3-34> KBS에 보도된 주요 행위자 간의 갈등 대구경북녹색연합은 지오스민이 8~9ppt 검출, 한국수자원공사 구미권관리단은 지오스민이 평상시 수준인 5ppt 검출 안윤주(교수/건국대 환경과학과) 한강에서 검출된 독성물질에 대해서 간 조직에 손상을 준다는 연구결과 소개, 김진석(환경부 상하수도 정책관) 기존의 여과정수시설로 독성물질을 제거할 수 있음 김좌관 부산가톨릭대 환경공학과 교수와 환경부의 녹조 발생원인 다툼 김좌관 부산가톨릭대 환경공학과 교수와 양형재(환경부 한강물환경연구소장) 녹조발생 원인 다툼 대구경북녹색연합과 환경부 녹조발생 원인 다툼 151) Griffith, Mathias, and Price(1994) 참조.

127 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 109 <표 3-34> KBS에 보도된 주요 행위자 간의 갈등(계속) 보도 날짜 주요 갈등 행위자와 내용 심상정 의원과 환경부의 녹조발생 원인 다툼 감사원 감사결과는 환경단체와 학계가 꾸준히 제기해온 지적들을 대부분 반영 정수근(대구환경운동연합)과 강석재(대구지방환경청)의 수질 수준 의견 대립 윤성규 환경부 장관과 국토부의 의견 대립 여야 간 녹조현상 원인 다툼 자료: 저자 작성. KBS뿐만 아니라 대다수의 국내 언론을 통해서 전문가와 전문가, 기관과 기관의 유해 녹조와 관련된 의견 대립이 대중에게 전달되었으며, 따라서 대중은 유해녹조가 안전하 게 처리되고 있다는 관련 정부기관의 정보를 신뢰하지 않은 것으로 보인다. 마지막으로 언론보도의 위험의사소통에 있어서 유해녹조 독성에 대한 수치를 사용하 는 데에 과학적으로 입증된 기준치를 제시하는 경우 일반 대중들에 대한 고려가 다소 미흡했던 것으로 보인다. 언론의 위험 보도 프레임이 대중의 위험인식에 영향을 미칠 수 있으며, 152) 위험 보도 시 위해 정도를 언급할 때 통계적 수치만 사용하여 보도하는 경우에 일반 대중에게는 의미 있게 전달되기 어렵고 이해하기도 어렵다는 견해가 많다. 이러한 점을 고려할 경우, 153) 언론은 질적 프레임을 적절하게 사용하고 동시에 통계적 수치를 기준치와 보조적으로 사용하거나, 위험의 정도를 다른 위험과 비교하여 부연 설명하는 등의 노력 을 통해 보다 쉽게 위험정보를 전달해야 한다. 154) 하지만 유해녹조와 관련된 언론의 보도에서는 마이크로시스틴 이나 지오스민 의 수질기준이나 검출량 등 통계적 수치만 보도를 하고, 이러한 유해녹조의 검출량이 다른 종류의 위험에 비하여 어느 정도 위해한 지 부연 설명하는 보도는 찾아보기 어려웠다. 따라서 이러한 언론의 보도 형태로 인하여 유해녹조의 위험은 4대강 사업 으로 인한 물환경 변화로 발생하는 실제 위험보다 152) Griffith, Mathias, and Price(1994) 참조. 153) Frewer, Raats, and Shepherd(1993) 참조. 154) 최윤형, 신경아(2012) 참조.

128 110 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 더 과대평가되어 사회적으로 확대되었다고 판단된다. 이는 4대강 살리기 사업에 대한 반감, 정치권 및 시민단체 이슈의 확산 전략, 정부에 대한 신뢰 부족, 언론의 비판적 보도급증 등이 종합적으로 작용한 것으로 보인다. 마. 유해녹조 위험의사소통 WHO는 유해녹조의 위험에 대응 관리하기 위하여 <그림 3-44>와 같이 위험관리체 계를 정의하였다. WHO의 위험관리체계의 가장 특징적인 것은 1) 마지막 정책 평가의 결과가 위해(hazard)를 파악하고 우선순위를 선정하는 과정에 다시 피드백(feedback) 을 주는 순환형이라는 것과, 2) 소통(communication) 및 참여(participation) 가 위험 관리체계 중심에 위치하면서 각 요소들과 쌍방향으로 상호작용을 고려해야 하는 중요 한 요소로 규정되어 있다는 것이다. 자료: WHO(1999)을 번역하여 저자 작성. <그림 3-44> WHO의 순환형 남조류 위험관리체계

129 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 111 위험관리체계가 적용될 곳의 정치적 사회적 경제적 상황에 따라 이행행태가 매우 상이할 수 있다. 사실, 위험관리체계는 전체적으로나 과학적으로 매우 합리적으로 보이 나, 사실은 매우 근거가 약한 과학적 지식(특히 남조류의 독성과 같은 정보)에 기반을 두고 있다는 맹점이 존재한다. 여기서 더욱 중요한 것은 대중의 위험인식과 우려를 위험관리체계 내에서 고려하지 않고, 단순히 과학적으로만 위험을 평가하고 대응하면 유해녹조의 효율적인 위험관리가 될 수 없다는 것이다. 155) 그러므로 WHO는 대중과의 소통과 참여를 위험관리체계의 가장 중심에 위치시켰다. 앞에서 살펴본 것과 같이, 일반인의 위험인식은 객관적인 정보의 전달 및 교육으로 결정되는 것보다는 이를 전달하는 자의 태도를 감정적이며 주관적으로 받아들이면서 형성이 된다. 그러므로 위험의사소통전략의 핵심은 의사소통의 진실성, 조직 및 지도자 의 책임성, 신뢰 등과 같은 추상적인 개념과 연결되어 있다. 따라서 장기적으로 유해녹조 위험에 대하여 대중이 신뢰하는 체계적인 관리 시스템 을 구축하는 것이 필요하다. 이를 위해서 첫째, 유해녹조 위험에 대한 체계적인 관리 시스템을 구축하고 운영할 때 대표성을 지닌 시민의 참여를 유도하고, 유해녹조에 대한 현황과 자료들을 투명하게 공개하여 유해녹조 정책 대응체계에 대한 국민의 신뢰를 높여나가야 한다. 비록 단기적으로 특정 제도에 대한 신뢰 수준을 높이는 가시적인 정책수단은 매우 제한적인 것이 사실이지만, 장기적인 관점에서 정부의 입장과 태도가 제도의 신뢰를 높이는 방향으로 나아갈 때 국민은 정부의 정책과 제도를 신뢰하고 정책 의 집행도 성공적으로 운영될 수 있다. 특히 위험(risk)에 사회구성원의 주관적인 인식 (perception)과 불확실성(uncertainty)이 포함되어 있는 분야라면 정부 정책에 대한 국민의 신뢰가 가지는 힘은 더욱 크게 작용할 것이다. 둘째, 다양한 위험신호에 대해서 국가적 차원의 포괄적인 탐색과 모니터링 전략이 필요하다. 유해녹조의 위험이 실제보 다 높은 수준으로 사회적으로 구성되고 확산될 가능성이 있다면 이에 대해서 사전에 적극적으로 대응할 필요가 있다. 그리고 이는 유해녹조의 실질적인 위험(danger)에 155) WHO(2003) 참조.

130 112 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 대한 대비와 대중의 위험인식(risk perception)에 대한 대비가 모두 이루어 져야 한다. 특히 대중의 위험인식에는 언론의 보도가 매우 큰 영향을 미치고 있으므로, 언론 보도에 대한 효과적인 대응방안을 수립하는 것도 중요하다. 4. 시사점 Begley(1991)는 언론이 특정 위험에 대한 보도를 할 때 뉴스의 가치를 높이고자, 위험에 수반되어 있는 불확실성과 과학적 쟁점을 보다 과장하여 보여주는 경향이 있으 며, 위험으로 인하여 발생하는 피해 역시 과학적으로 받아들여지는 것보다 크게 과장하 는 경향이 있다고 지적한 바 있다. 노진철(2004)은 환경뉴스가 특정한 위험의 원인을 밝히는 것보다 그 위험에 노출된 대중의 도덕적 분노를 드러내는 데 더 관심을 기울인다 고 한다. 또한 환경뉴스는 그 쟁점을 둘러싸고 대중의 집단적 분노가 정치적인 갈등으로 표출이 된다면 지속적인 보도의 대상이 된다고 한다. 그리고 Combs and Slovic(1978) 은 위험 보도에 있어서 언론의 양적인 측면 이 대중의 위험인식에 커다란 영향을 미친다고 밝힌바 있으며, Mazur(1984)는 논란이 많은 기술이나 대규모 환경 프로젝트 (environment projects)에 대하여 언론의 집중적인 보도는 대중의 관심을 불러일으킬 뿐만 아니라 반대 여론이 형성되도록 유도한다고 주장하였다. 특히 언론 보도에서 나타 난 위험에 대한 표현이 과학적이고 전문적인 언어로만 이루어져 일반 대중과 적절한 의사소통이 되지 않고, 전문가 사이의 갈등이 존재하며, 정부 당국이나 관련된 기관이 특정 주장을 옹호하면서 관련 정보를 완전하게 제공하는 것이 아니라 부분적으로 왜곡 하여 제공하고 있다고 대중이 판단하게 되면 위험과 관련된 의사소통은 이루어지기 힘들고, 위험이 사회적으로 확산될 가능성이 있다. 최근 유해녹조와 관련된 일반 대중의 위험인식은 이러한 사항들이 복합적으로 작용 한 것으로 보인다. 조병희(2009)는 광우병이 기존의 질병의식뿐만 아니라, 불신과 위 협, 정치적 사회적인 요인의 영향을 종합적으로 받고 있다고 분석하였다.

131 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 113 자료: 조병희(2009), 광우병 사례를 통해 본 한국인의 질병의식, p.144 인용 및 일부 수정. <그림 3-45> 질병인식의 구성 유해녹조 위험인식과 관련하여 설문조사 분석결과 지역주민이나 일반 국민들은 녹조 가 매우 위험하고, 두렵고, 본인에게 위험의 발생가능성이 높다고 생각하고 있었다. 그리고 이러한 녹조 발생에는 정부의 책임이 크다고 판단하고 있었으며, 한국행정연구 원의 연구결과와 비교해볼 때 정부의 책임이 다른 어떤 위험보다 크게 나타나고 있었다. 하지만 녹조의 위험성에 대해서 전문가 집단과는 많은 차이를 보여서 국민들이 가지고 있는 녹조의 위해성 내지 위험성이 과대 인식된 것은 아닌지 검토해볼 필요가 있다. 그리고 녹조와 관련된 정보를 타인에게 전달하고 있거나 전달하려는 의사가 매우 높아 서 정보의 전파성이 높게 나타나고 있었다. 특히 빅데이터 분석결과 SNS상에서도 녹조 관련 트위터는 매우 많이 발견되었지만, 녹조 관련 트위터에서 기존의 질병인식이라고 할 수 있는 위험 및 두려움, 질병과 관련된 트위터는 대략 27%에 불과하였고, 대부분의 트위터(73%)는 정치적 사회적인 불신과 불만의 내용을 담고 있었다. 이는 조병희 (2009)의 연구에서 나타난 광우병 사례와 유사하다고 할 수 있다. 많은 사람들이 유해녹 조는 4대강 사업 때문에 발생하게 되었다고 생각하고 있으며, 이 사업은 지난 MB정부 때 가장 첨예한 갈등이 있었던 국책사업이고 반대가 매우 심했던 사업이다. 따라서 4대강 사업 완료 이후 녹조 발생이 심화됨에 따라 언론 보도의 폭발적 증가와 더불어 4대강 사업 에 대한 정치적 갈등, 전문가 집단의 의견 불일치로 인한 정부기관의 신뢰

132 114 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 저하가 복합적으로 작용하여 유해녹조에 대한 위험을 인식하고 거부감을 구성하였다고 볼 수 있다. 그렇지만 유해녹조에 대한 위험은 허구가 아니라, 잘못 관리되면 해외에서의 사례와 같이 큰 피해를 가져올 수 있다. 실제로 설문조사 결과, 유해 녹조로 인하여 가장 우려되 는 사항에서 대부분의 응답자는 먹는 물의 안정성을 선택하였다. 따라서 유해녹조에 대한 관리체계를 개선할 때 녹조 위험이 가지고 있는 위험특성을 반영해야 하며, 녹조의 위험으로부터 오는 실체적인 위험에 대해서 위험통합관리측면 에서 준비를 해야 하며, 다소 과장되었거나 불신이나 불만, 정치적인 이유로 표출되는 유해녹조의 불만을 구분해서 대응해야 한다. 유해녹조 위험이 가지고 있는 이러한 사항 을 제대로 파악하지 못하고 대응한다면, 녹조 위험이 다른 위험보다 높은 우선순위가 되고, 정말 중요하게 다루어져야 할 다른 분야의 위험이 상대적으로 우선순위가 낮아질 가능성이 높다. 결국 지역주민, 일반 시민들이 유해녹조 정책관리대응체계에 참여하고 의사소통을 할 수 있게 함으로써 정부의 신뢰를 회복하고 실제 위험수준에 걸맞는 정책 을 마련해야 한다. 이와 더불어 유해녹조에 대한 위험을 인식하고 있고 부정적인 생각을 가지고 있지만, 녹조가 발생하는 하천에서는 여전히 다양한 형태의 친수활동이 이루어지고 있다. 이는 하천의 수질에 대하여 정확한 정보가 제공되지 않는 측면이 있지만, 먹는 물이 아닌 친수활동과 관련하여서는 국민들이 건강에 대한 고려가 둔감하다고 할 수 있다. 현재는 실제 수돗물의 음용률이 매우 낮고, 수돗물의 안정성이 매우 높음에도 불구하고 먹는 물에 대한 불안감이 높은 수준이며, 반대로 유해 남조류가 검출되는 지역에서도 사람들 의 친수활동이 활발하게 이루어지고 있다. 이와 관련하여 서울대학교 사회발전연구소 의 위험인식 연구에 대한 결과를 보면, 한국인들은 일상에서 건강위험이 발생할 가능성 에 대해서 유럽인보다 낮게 인식하고 있다. 유럽인은 환경오염으로 인해 건강을 해칠 가능성이 62.6%라고 응답한 반면, 한국인들은 42.3%라고 응답 156) 하여 환경에 대한 156) 서울대학교 사회발전연구소(2008) 참조.

133 제3장 유해녹조 위험인식과 소통 115 위험인식은 하고 있더라도 환경오염으로 인해 건강을 해칠 가능성을 매우 낮게 평가하 여 건강위험인식이 매우 둔감하다고 할 수 있다. 따라서 이상의 점을 모두 종합하여 향후 유해녹조의 정책대응체계를 개선할 때 다음 과 같이 두 가지 측면을 모두 중요하게 고려해야 한다. 첫째, 마시는 물의 안정성과 관련하여 유해녹조의 위험성을 구성하는 것은 단순히 유해 남조류의 세포수로만 이루 어지는 것이 아니라, 정부 정책에 대한 신뢰여부나 정치적 요소가 포함되어 불안감 내지 불만이 크게 표출되는 것이라고 볼 수 있다. 이는 유해녹조에 대한 위험이 실제 위험 수준보다 과대하게 인식되고 구성되어 있는 만큼 일반 국민들이 수용성을 높일 수 있도록 접근해야 한다. 이를 위해서 유해녹조관련 기관들이 국민들로부터 신뢰를 회복하여 관련 기관의 불신으로부터 유래되는 유해녹조의 위험인식을 줄일 수 있도록 해야 한다. 따라서 유해녹조의 정책대응체계를 개선할 때에 국민들의 신뢰를 회복하는 것이 가장 중요한 고려사항이 될 것이다. 그리고 효과적인 위험의사소통의 관점에서 위험에 대한 정보를 제공할 때 일반 대중이 쉽게 이해할 수 있도록 일생생활의 언어 위험의 정도를 보조적으로 같이 전달해주어야 한다. 그리고 이러한 국민들의 녹조 위험 인식을 고려한 체계적이고 통합적인 유해녹조 위험관리방안이 설계되어야 한다. 두 번째는, 최근 증가하고 있는 하천에서의 친수활동과 관련하여 국민들의 하천이용 행태가 상이하게 나타나고 있다. 육안으로는 물이 깨끗하더라도 수질에 대한 정확한 정보가 없어서 물과 접촉하는 친수활동을 꺼려하는 사람들이 있는 반면, 조류주의보나 조류경보가 발령이 되어도 인근 하천에서 낚시나 수상 레포츠 활동을 하는 사람들이 존재한다. 따라서 관련 기관은 친수활동과 관련하여 적절한 정보를 제공하고, 국민들이 적절하게 반응하여 하천의 수질에 따른 친수활동의 안정성이 확보될 수 있도록 효과적 인 메시지 전달 체계를 마련할 필요가 있다.

134 116 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 제4장 유해녹조 위험관리체계 1. 개요 앞서 제 2, 3장에서는 유해녹조에 대하여 과학적으로 평가된 위험과 이를 받아들이는 개인의 주관적 위험인식에 대하여 논의하였다. 본 장에서는 국내외 유해녹조 관리정책 및 제도 현황 분석을 통해 현재 우리나라의 유해녹조 위험관리정책의 미비점과 문제점을 파악하고 개선방안을 모색하여 효율적인 유해녹조 위험관리 방안을 제시하고자 한다. 본 연구에서는 WHO를 비롯하여 많은 국가들이 유해녹조관리를 위해서 사용하고 있는 위험관리체계(risk management framework)를 분석틀로 사용하여 국내의 유해 녹조 관리체계 및 정책의 문제점을 분석하였다. 본 장에서는 1) 유해녹조 위험관리체계 개념 및 구성요소 소개, 2) 해외 선진국이 현재 사용하고 있는 위험관리체계 사례 분석, 3) 국내 유해녹조 관리체계 및 정책 현황, 4) 유해녹조 관리체계 내에서 국내 정책의 문제점 분석 및 개선안을 제시한다. 2. 유해녹조 위험관리 체계(Harmful Algal Bloom Risk Management Framework) 가. 위험관리(risk management)의 일반적 정의 위험은 아직은 실현되지 않은 피해에 대한 미래의 가능성이며, 위험관리를 한다는 것은 미래에 닥칠 가능성이 있는 어떤 피해를 사전에 예방(prevention)하고 준비 (preparedness)하겠다는 것을 의미한다. 157) Picket and Block(1991)은 위험관리란 위험의 발생을 예방하고 최소화하고, 이미 발생한 위기에 대해 신속하고 효과적으로 대응하며, 가능한 한 빠르게 정상상태로의 복귀를 돕는 것 이라고 정의하였으며, 藤 江 俊 彦 (1995)는 문제 발생 전후를 통해서 위 157) 정지범, 류현숙(2009) 참조.

135 제4장 유해녹조 위험관리체계 117 험을 사전에 예방하거나 사후에도 그 위험을 최소화하는 활동 등의 의미를 모두 포함한 일체의 행위 라고 정의하였다. 158) 강정은 외(2012)은 불확실한 상황에서 발생 가능한 사건이 실제로 발생하였을 때 그 결과는 어떠한지, 어느 정도의 피해를 가져올 것인지를 미래를 고려해서 이에 대한 적절한 대응방안을 수립하는 과정 이라고 위험관리를 정의 하였다. 정지범(2009)은 위험관리를 광의와 협의의 개념으로 구분하고, 광의의 위험관 리는 재난의 발생을 예방(prevention)하고, 위기상황 발생 시에 대한 평상시 대비 (preparation)체제를 구축하고, 재난 발생 시 대비 시나리오에 맞추어 적절하게 긴급한 대응(response)을 통하여 재난이 초래하는 피해를 최소화하고, 상황종료 후 피해를 복구(recovery)하는 모든 과정을 포함한다. 고 규정하였다(그림 4-1 참조). 국제표준 에서는 위험관리를 리스크와 관련하여 조직을 지휘하고 통제하기 위한 활동 으로 정의 하기도 한다. 159) 자료: 정지범, 류현숙(2009), p.64 인용. <그림 4-1> 위험관리의 과정적 정의 158) 김상돈(2003) 참조. 159) 기술표준원(2008) 참조.

136 118 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 위험관리는 정의만큼이나 방법도 부문별로 매우 다양하다. 민간 부문에서는 기업 경영에 사용되는 위험관리 접근법들을 표준화하여 국제표준을 개발하였고, 그중 대표 적인 것은 호주/뉴질랜드 표준 리스크 관리체계 AS/NZS 4360(2004), 캐나다의 CAN/CSA-Q850(1997), 영국의 BS (2000) 등이 있다. 160) 하지만 일반적으로 위험관리는 1) 위험요소 식별(risk identification), 2) 위험평가 (risk evaluation), 3) 위험대응관리(risk management or treatment), 4) 이를 사후 평가(post monitoring and evaluation)하고 피드백 하는 일련의 절차로 구성된다. 본 장에서는 3) 위험대응관리 단계에서 유해녹조 위험관리 체계 및 정책의 문제점을 파악하고 개선안을 제시하는 것을 목표로 한다. 나. 유해녹조 위험관리체계 정의 앞에서 살펴본 것과 같이 위험관리(risk management)란 여러 부문에서 다양한 정의 와 방법으로 수행되나, 본 연구에서 유해녹조 위험관리 체계란 유해녹조로 인해 발생되 는 위험요소를 사전에 제거하거나 피해를 경감하기 위한 제반활동 으로 정의하고 그 구체적인 요소에 대해서 단계적으로 살펴보고자 한다. 이때 위험관리 대상으로는 과학 적으로 분석된 유해녹조의 위험 뿐만 아니라 국민들이 느끼고 있는 유해녹조에 대한 위험인식 도 동시에 고려한다. 다시 말하면, 앞서 제 3장에서 살펴본 것과 같이 최근 국민들이 인식하고 있는 유해녹조의 위험은 사회적으로 정치화되고 미디어의 영향으로 구성된 집단적 스트레스 의 측면이 주요하게 존재하는 만큼 유해녹조 위험관리 체계를 수립할 때 위험의사소통(risk communication)전략 역시 핵심적인 요소로 고려하여야 한다. 위험의사소통전략을 통해 전문가들의 과학적 기술적인 위험분석(risk assessment) 과 일반 대중이 주관적으로 인식하는 위험인식(risk perception) 사이의 간극을 줄여나 가야 하는 것이다. 161) 이에 따라 본 연구가 정의하는 유해녹조 위험관리체계는 <그림 4-2>와 같다. 160) 강정은 외(2012) 참조. 161) 정지범, 채종헌(2010) 참조.

137 제4장 유해녹조 위험관리체계 119 자료: 저자 작성. <그림 4-2> 유해녹조 위험관리체계 구성 유해녹조 위험관리체계의 구조는 유해녹조발생을 기준으로 1) 사전 준비 예방 관리 체계와 2) 사후 대응 복구 평가 체계로 나눌 수 있으며, 이 모든 단계에 적용할 수 있는 3) 국민들과 유해녹조 위험의사소통 및 참여 체계가 중심에 놓여 있다. 다. 유해녹조 위험관리체계 요소 1) 예방(prevention) 단계 예방 단계는 유해녹조 발생 이전에 사전조치를 통해 유해녹조 발생 기회를 감소시키 거나 원인을 제거하는 목표를 두는 단계이며, 이는 준비 대응 복구 단계모두와 직간접 적인 관련성을 지니고 있다. 이 단계에서 단기적인 전략보다 중장기적으로 유해녹조 발생 감소 문제를 다루는 활동들로 구성되기 때문에, 장래의 유해녹조에 의하여 발생할 수 있는 위험을 효과적으로 대처하고 이를 제어할 수 있는 역량을 갖추는데 초점을 두고 있다. 앞서 제 2장에서 살펴본 것과 같이 유해녹조를 발생시키는 주요 인자는 영양염류와

138 120 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 수온 및 일사량, 체류시간 증가 등으로 알려져 있다. 주요 인자들의 적절한 제어를 통해 사전에 유해녹조 발생의 확률을 줄일 수 있다. 예방적 방법으로는 크게 1) 영양물질의 유입의 제어, 2) 물 흐름(flow regime), 3) Seed 관리, 4) 생화학적 대응으로 나눌 수가 있다. 이 중 가장 근본적이고 장기적인 예방대책은 수체로 유입되거나 수체 내부 영양물질의 주요인(sources)을 파악하고 제 어하는 것이다. 이 대책에는 인(phosphorus) 및 질소(nitrogen)의 점 비점 오염원 관 리정책이 포함된다. 도시의 생활하수와 공장폐수, 농가의 축산폐수 등은 본류에 들어가 는 인과 질소의 중요한 오염원인 만큼 장기적으로 철저하게 관리가 되어야 한다. <표 4-1> 장기적 유해녹조 예방 정책 방안 구 분 외부오염원 유입량 저감 방안 내부오염원 유입량 저감 방안 장기적 오염원 처리 방안 - 하수처리 방류 - 도시 비점오염원 관리강화 - 흙탕물저감관리 방안 강화 - 상수원으로 유입되는 오염된 지류 직접처리방안(pre-reservoir) - 내부 퇴적물 준설 - phosphorus binding - 심층수 방류 - 유량방류를 통한 저감 - 수문 물리적인 교란 방안 - biomanipulation 자료: 저자 작성. 두 번째 수체의 물흐름을 변경하여 유해녹조 발생을 예방할 수 있는 대책들이 존재한 다. 수문개방 등과 같은 강제적인 물 이동(water transfer)을 시켜 영양물질의 농도를 희석, 수체의 교란을 통해 탁도 증가를 시켜 유해 남조류의 성장을 예방할 수 있다. 하지만 유입된 물의 영양물질농도가 높으면 오히려 남조류의 성장을 촉진시킬 수 있으 며, 물을 방류할 시에는 하류에 유해녹조의 성장위험을 더욱 증가시킬 수 있으므로 적절한 유량조작이 필요하다. 중기적인 방법으로는 성층화 되어 안정된 수체의 바닥에 폭기 기구 혹은 임펠러 등을 사용하여 교란하는 방법이 있다. 바닥이 무산소증을 겪고 있거나 호수 또는 수체 내부 오염원으로부터 영양물질이 용출되는 수체에 효과적이다 (그림 4-3 참조).

139 제4장 유해녹조 위험관리체계 121 공기방울 기둥 방식 임펠러설치 방식 자료: WQRA(2010) p.53 인용 및 수정. <그림 4-3> 물흐름 변경을 통한 유해녹조 예방 대응 하지만 이와 같은 인위적인 교란은 유해녹조발생의 예방정책으로 효과적인 결과를 보이지 않는 경우가 많은데 이런 기구들이 탈성층화 기준에는 부합하여 내부 인의 용출 은 막을 수 있었지만, 외부 기후요소들을 잘 반영하지 못해 표층을 혼합시켜서 깊게 만드는 기작은 실패하기 때문이다. 예를 들어, 일 풍속이 2~3m/s가 되지 않는 상황에 서 이런 대책을 적용하면 탈성층화를 일으키고, 전체적으로 조류의 생체량은 줄어들 수 있지만, 남조류와 같은 유해녹조가 우점화하는 현상은 예방할 수가 없다. 162) 대부분의 남조류는 늦은 봄과 여름에 번성하고, 가을과 겨울에 사라진다. 이때 어떤 종들은 포자 상태로 겨울을 나기도 하고, 다른 종들은 영양세포(vegetative cells) 상태 로 휴면하기도 한다. 이런 휴면체들(akinetes)은 다년간 남조류 번성 이유이다. 이런 휴면체들은 대부분 영양물질이 풍부한 강의 후미(backwaters)와 범람원(floodplain) 의 석호(lagoon)에 있다가 시기가 되면 강 전체로 번성한다는 것이다. 그러므로 강의 후미와 석호를 고립시키거나 잘 관리하면 유해녹조의 번성을 예방할 수 있다. 163) 유해녹조를 예방하기 위하여 사용할 수 있는 생화학적인 방법은 수체의 인을 제어하 기 위하여 포스락(Phoslock) 164) 과 같은 새로운 인 제거제를 사용하는 방법이 있으며, 162) SCA(2010) 참조. 163) SCA(2010) 참조. 164) 오스트레일리아에서 개발된 강력한 인 제거제로, 점토질 광물로 만들어진 강력한 인 흡착제이며,가라

140 122 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 생물조작(biomaniopulation) 방법을 사용하여 생태계의 먹이그물을 변경해 동물성 플랑크톤이 유해녹조를 많이 섭취하도록 만드는 생물학적 대응방안이다. 하지만 생화 학적 대응은 아직 유해녹조 관리의 효율성 및 안정성이 많이 알려져 있지 않기 때문에 예방 단계에서 권장되는 대응방법은 아니다. 165) 2) 준비(preparedness) 단계 준비단계는 유해녹조 발생 시의 대응능력을 사전에 준비하는 단계로 1) 위험경보체계 마련, 2) 각종 예방, 긴급대응, 평가, 소통 계획 수립, 4) 중요 자원들의 사전 확보, 5) 다양한 대응 기관들의 사전동의 확보, 조정, 협조요청, 마지막으로 6) 대응을 위한 담당자 훈련 등이 주요 내용을 이루고 있다(그림 4-4 참조). 자료: 저자 작성. <그림 4-4> 유해녹조 위험관리의 준비 단계구성요소 녹조가 발생하기 전에 이와 관련된 항목에 대해서 충분한 모니터링과 예측 및 예보 기능이 확보되어야 한다. 각 위험의 수준 단계별로 적합한 대응조치와 전략을 세워놓는 앉았을 때 바닥에 막을 형성해 침전물로부터 2차 인의 용출을 방지하는 새로운 인제거제이다. 하지만 정수목적의 수체에 사용된 적이 없으며, 안정성에 대한 테스트가 수행중이다. 165) SCA(2010) 참조.

141 제4장 유해녹조 위험관리체계 123 경보체계(alert level framework) 수립도 미리 결정해야 한다. 또한 주체별 녹조위험관 리 및 대응계획을 수립하고, 관련 기관들 사이의 협력대응체계가 구축되어 있어야 한 다. 그리고 이들 관련 기관들 간에 적절한 의사결정이 이루어질 수 있도록 수평적 측면 의 조정 책임자와 수직적 측면의 지휘 책임자를 정해놓고 대응계획을 수립할 수 있도록 해야 한다. 그리고 이러한 대응계획 수립과 관계 기관의 조치 사항, 관련 기관의 협력대 응체계 수립 및 실행 시 민간의 참여를 보장하고, 해당 지역주민들에게 적시에 충분한 정보가 공개되도록 해야 한다. 또한 지역 녹조조정위원회 등을 구성하여 녹조가 출현함 으로써 발생하는 각 분야의 위험과 영향을 적절하게 대비할 수 있도록 다양한 분야의 전문가 풀(pool)을 미리 확보하여 적절한 조치를 취할 수 있도록 해야 한다. 특히 유해녹 조의 경우, 치명적인 독소를 가진 남조류가 발생할 가능성이 있으므로 이러한 유해녹조 가 정수장에서 적절하게 처리될 수 있도록 식수 관련 기관은 자체적인 유해녹조 위험관 리체계를 구축하고 있어야 한다. 또한 유해녹조를 섭취한 생선과 갑각류가 수산시장에 서 유통 및 소비되지 못하도록 식품 관련 규제기관이 적절한 역할을 수행해야 한다. 가) 긴급대응계획(contingency plans) 유해녹조가 위험 수준 이상으로 발생했을 때 긴급 대응하기 위한 계획이 미리 작성되 어 있어야 한다. 보통 긴급대응계획은 국가 수준보다는 지역 수준(regional level) 혹은 지방자치단체 수준(local level)에서 수립되는 게 대부분이다. 국가나 지역의 역할은 지방자치단체에서 긴급대응계획을 수립할 때 협조 및 자문을 제공하고, 전문가를 섭외 하여 제공하는 것이다. 긴급대응계획에 포함되어하는 사항은 다음과 같다. 1) 긴급대응위원회 조직: 긴급 대응 시 협조해야 하는 기관이나 조직들을 파악 및 섭외하여 긴급대응위원회를 조직하 고, 위원회의 회원마다 책무와 권한을 명시하여, 사건이 발생하기 전에 숙지하도록 해야 함, 2) 자세한 대응조치 수립: 경보수준별로 자세하고 명확한 대응조치에 대해서 작성해야 함, 3) 매뉴얼과 가이드라인 준비:각 단계에서 취해야 하는 주요한 대응조치 에 대해서 자세히 설명해놓은 매뉴얼과 가이드라인을 수립 및 취합해놓아야 함(정수처

142 124 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 리, 친수활동 관리, 공공 및 미디어와 의사소통 가이드라인), 4) 기술적 역량 구비: 긴급대응계획에서 요구하고 있는 사항을 맞추기 위하여 기술적인 역량을 축적해야 하 며, 특히 시간이 지나감에 따라 달라지는 사항에 대해서 즉시 응답을 줄 수 있는 전문가 와 기관을 섭외해야 한다. 또한 아이들이나 환자들-특히 급성 간질환 환자, 신장투석을 받는다거나 혈관주사치 료(intravenous therapy)를 받는 환자들-의 특별한 관심과 대책이 필요하며, 정수처 리장에서 문제가 생기게 되면 사용할 수 있는 대체 수원, 오염되지 않는 지하수, 깨끗한 물 공급계획 등이 함께 수립되어야 한다. 그리고 의료기관은 유해녹조 피해에 대한 증상을 잘 숙지해야 하며, 이 독성증상을 완화하기 위한 해독제와 치료법을 잘 알고 대비해야 한다. 마지막으로 적절한 정보를 미디어와 국민에게 전달할 수 있도록 표준화된 정보전달 계획이 필요하며 언론에 정보를 전달할 때는 긴급대응위원회와의 조율이 필요하다. 3) 대응(response) 단계 대응단계는 실제 유해녹조가 발생한 경우에 준비 단계에서 작성한 경보체계에 맞게 녹조발생 위험단계별로 관련된 기관들이 각자 수행하여야 할 여러 역할 및 기능을 수행 하는 활동과정으로 대응 단계는 예방 및 준비과정과 상호 연계함으로써 더 큰 손실이 발생할 가능성을 감소시키는 한편, 복구 단계에서 유발할 수 있는 여러 문제들을 최소화 하는 실제 활동 단계를 의미한다. 유해녹조발생 이후의 대응은 <그림 4-5>의 단기전략을 사용하여야 한다. 단기전략 에는 유해녹조로부터 발생할 수 있는 위험을 최소화하기 위해서 정수장의 경우 1) 취수 지점 변경, 2) 대체수원 사용, 3) 정수장 활성탄 및 오존 등을 사용한 고도 정수처리, 그리고 수면 관리자의 경우 4) 백반(alum), 석회(lime), 황토(clay)를 이용하여 수체의 유해녹조 침전, 5) 차단막 등을 사용하여 취수지점 보호 등이 존재한다. 이렇게 정수장 및 호소, 유역별로 적절하게 수립된 통제전략이 준비되고 실행되어야

143 제4장 유해녹조 위험관리체계 125 한다. 또한 녹조가 대발생하는 경우, 녹조에 대한 물리적인 저감수단이 효과를 거두기 어려울 때는 댐과 보의 운영기관과 협력하여 유량 관리를 통하여 녹조저감을 추진할 수도 있다. 하지만 주의해야 할 점은 녹조에 대한 화학적, 물리적 혹은 생물학적 통제를 통한 처리가 항상 모든 상황에서 최고의 해결책은 아니라는 점이다. 이러한 저감 활동들 은 사회적, 경제적 혹은 환경적 제약이 있기 때문이다. 가령 댐과 보에 저장된 물은 다양한 용도로 사용하기 위하여 저장해놓은 자원이며, 이러한 수량은 한정되어 있기 때문이다. 또한 녹조가 발생한 물도 식수로는 사용하지 못하더라도 화장실이나 화재 진압 혹은 정원 가꾸기 등에 여전히 사용될 수 있기 때문에 이러한 점 등을 충분히 고려해야 할 것이다. 자료: SCA(2010), p.69 인용. <그림 4-5> 남조류의 단기 중기 장기 위험대응방안

144 126 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 그 밖에 대응 단계에서 중요한 것은 일반 국민과 미디어와의 소통이다. 실제적으로 유해녹조에 의한 위험이 발생한 경우(예: 정수 물에서 독성이 발견), 매시간마다 예측할 수 없는 2차 영향이 발생할 수 있고, 이에 대한 피해가 속출할 수 있으므로 모든 대응이 응급으로 이루어질 수밖에 없게 된다. 이때 미리 세워둔 긴급대응계획(contingency plan)에 따라 잘 이행하도록 노력해야 하며, 미리 세워둔 의사소통전략대로 대응해야 한다. 응급상황 시에 기관별로 서로 모순되고 반대되는 이야기를 국민들에게 전달하면 위험은 가중되는데, 이러한 상황에서 적절하게 대처하지 않으면 국민들이 인식하는 위험은 증폭될 수 있다. 그러므로 응급대응 시 기관별 긴밀한 협조가 필요하며, 실제적 건강 위험에 대한 전문가의 의견을 확보한 뒤 미디어와 국민에게 소통을 시작하는 것이 중요하다. 이때 중요한 것은 전문가나 관리자들이 유해녹조의 실제사항이 건강에 큰 위험을 일으킬 확률을 적게 평가하더라도 국민과 미디어의 반응은 재난과 응급사항으 로 위험을 높게 인식할 수 있으므로, 이를 고려한 적절한 의사소통전략이 필요하다. 만약, 유해녹조의 위험이 실제로 매우 높은 경우라면 반드시 지연 없이 보건조사도 함께 진행해야 하며, 위험이 지나가고 난 뒤에 사후조사를 수행하는 것도 차후 예방대책 이나 긴급대응계획을 세울 때 매우 중요한 자료가 될 수 있다. 166) 4) 복구(recovery) 및 평가(evaluation) 단계 복구단계는 위기로 인하여 피해가 발생한 지역이 이전의 원래 상태로 회복될 때까지 지원을 지속적으로 제공하는 활동이다. 평가단계는 이러한 위험관리 과정 전반에 대하 여 평가하는 것으로서 예방조치가 적절하였는지, 준비가 제대로 되었고 기관 간 협력체 계가 제대로 작동하였는지, 대응조치가 효과적이며 다른 문제점은 없었는지, 복구가 제대로 실행되고 위기 발생 이전으로 회복이 되었는지 등 전반적인 과정을 살펴보고 잘못된 점을 개선하여 다시 피드백하는 과정이라고 할 수 있다. 평가는 크게 두 가지로 나눌 수 있는데, 계획수립의 평가와 각 계획의 이행결과의 166) WHO(1999)

145 제4장 유해녹조 위험관리체계 127 평가가 그것이다. 우선 수립된 계획은 정기적으로 검토되어야 하며, 부족한 면이 있으 면 보완되어 계획수립에 다시 반영되어야 한다. 이행 평가는 모니터링 시스템과 함께 결합되어 예방, 대응, 긴급대응 대안 및 정책들이 원래의 목표대로 성공적으로 이행되 었는지에 대한 객관적인 정보를 제공할 수 있도록 해야 하며, 이를 근거로 보완 및 수정의 단계를 거쳐야 한다. 167) 5) 소통(Communication) 및 이해증진 단계 소통은 이러한 통합위기관리체계 전 과정에 정책 당국자들과 시민들 간의 의사소통 을 의미한다. 이는 단계별 정책의 홍보가 될 수 도 있고, 각 단계의 정책을 수립할 때 시민의 의견을 반영하는 것이 될 수도 있다. 이러한 의사소통이 중요한 이유는 시민 들의 위험에 대한 인식이 왜곡되지 않고 합리적 수준에서 인식되어야 하기 때문이다. 사회 구성원들이 특정 위험에 대해서 과도하거나 둔감한 인식을 하고 있으면 사회 전체 적으로 최적화된 위험 관리가 이루어 질 수 없다. 녹조 관리 정책이 효과적으로 집행되 기 위해서도 시민들의 협력이 매우 필수적이며, 이러한 협력은 정책 당국자와 시민 간의 효과적인 의사소통하에서 보다 잘 이루어질 수 있다. 따라서 통합위기관리체계 전 과정에서 시민과의 의사소통이 반드시 고려되어야 한다. 3. 국내 유해녹조 관리 정책현황 가. 국내 유해녹조 관리 연혁 우리나라는 1994년부터 조류 발생의 빈도가 증가해왔고, 168) 특히 상수원수에서의 조류 발생은 국민의 건강에 직접적으로 영향을 미칠 수 있기 때문에 수질환경보전법 제21조에 근거하여 1998년부터 상수원수로 이용하는 4개의 호소들(팔당, 대청, 충주, 주암)을 대상으로 조류경보제 를 시행하였다(그림 4-6 참조). 조류 발생이 증가함에 167) WHO(1999) 참조. 168) 환경부(2008) 참조.

146 128 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 따라 2003년 상수원 호소의 조류관리대책 을 통해 조류경보제 의 단계적 확대 추진과 기본 추진방안을 수립하였다. 이에 따라 조류경보제 는 국가 관리 대형 호소를 대상으 로 시작하다가, 2006년 이후에는 지방자치단체가 관리하는 호소의 유해녹조 발생에 대응하기 위하여 이들 호소를 포함하여 2009년 전국 22개의 호소로 확대하여 조류경 보제 를 시행하고 있다. 2008년 환경부가 조류예보제 운영매뉴얼 을 제작하여, 유관 기관과 지방자치단체는 조류의 예방부터 준비, 대응에 이르기까지 필요한 업무를 표준 화하여 실시하였다. 자료: 저자 작성. <그림 4-6> 국내 유해녹조 관리정책 및 관련 법률 변화

147 제4장 유해녹조 위험관리체계 129 이후 2012년부터 4대강 사업 이후 세워진 16개 보 구간을 대상으로 4대강 본류의 친수활동(수영 등 레저 활동) 보호 및 수생태계 보호를 위해 수질예보제 를 실시하였 다. 같은 해에 정수장의 조류발생 시 신속한 대응을 위하여 정수장 조류 대응가이드라 인을 작성, 정수장 내 조류 발생 정도 및 단계별 조치사항을 체계화하였다. 이후 2013년 상수원 호소 외에 상수원으로 이용되는 하천에 대한 조류경보제 적용 필요성이 제기 됨에 따라 조류경보제 의 하천 적용 검토를 위해 2013년 2월부터 낙동강 8개 보 중 하천수를 직접 상수원수로 취수하는 3개 보 구간(칠곡보, 강정고령보, 창녕함안보)을 대상으로 낙동강 조류경보제 시범운영 을 실시하였다. 또한 같은 해에 유해녹조의 독성 으로부터 먹는 물의 안정성 확보를 위하여 먹는 물 수질감시항목 운영지침 에 마이크 로시스틴을 추가하였다. 4대강 사업 이후 국민의 녹조에 대한 관심 및 우려가 증가함 에 따라 2012년 이후로 녹조관리 관련 다양한 R&D 수행, 녹조 관련 규정 개정, 녹조수 계의 지방정수장 관리계획을 수립하는 등 다양한 녹조관리정책이 도입 시행되고 있다. 나. 조류경보제 와 수질예보제 현재 국내에서 유해녹조에 대한 관리를 하는 가장 기본적이면서 대표적인 정책은 조류경보제 와 수질예보제 가 있다. 이 두 제도는 제도의 목적과 성격, 대상 지역도 다르므로 목적, 법적 근거, 발령권자, 적용대상, 발령기준 별로 비교하면 <표 4-2>와 같다. 1) 시행목적 조류경보제 는 상수원수의 안정성을 사전에 적절하게 보호하고자 1998년부터 주 요 상수원으로 이용되고 있는 팔당호 대청호 충주호 주암호 등 4개 호소를 대상으로 시작되었다. 이후 조류 발생 가능성이 높은 호소를 중심으로 조류경보제 실시를 확대 하였으며, 169) 2013년 말 현재 22개 호소에서 실시하고 있다. 수질예보제 는 4대강 169) 환경부(2013) 참조.

148 130 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 본류의 친수활동(수영 등 레저 활동) 보호 및 수생태계 보호를 위해 2012년부터 4대강 16개 보 구간을 대상으로 실시되고 있다. 즉 조류경보제 는 유해녹조의 위험으로부터 상수원 보호, 수질예보제 는 친수활동 보호를 위한 제도로 현재 운영되고 있다. <표 4-2> 수질예보제와 조류경보제의 비교 자료: 환경부 보도자료, 하천 호소 조류관리제도 설명자료 인용 및 수정( ). 2) 법적 근거 및 발령주체 조류경보제 의 법적 근거는 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 제21조(수질오 염경보제)이며, 수질예보제 의 근거는 수질예보 및 대응조치에 관한 규정 [환경부훈 령 제1053호] 이다. 경보의 발령주체는 환경부 장관이 조사 측정하는 호소에 대해서는 환경부 장관이 조류경보의 발령주체가 되며, 시 도지사가 조사 측정하는 호소에 대해 서는 시 도지사가 조류경보의 발령주체가 된다(표 4-3 참조). 수질예보제 는 국립환 경과학원장이 수질예보를 발령하게 된다.

149 제4장 유해녹조 위험관리체계 131 <표 4-3> 조류경보 발령대상 호소 및 발령주체 경보의 종류 대상 수질오염물질 발령대상 발령주체 조류경보 클로로필-a 남조류 세포수 제30조 제1항에 따라 환경부 장관이 조사 측정하는 호소 제30조 제2항에 따라 시 도지사가 조사 측정하는 호소 환경부 장관 시 도지사 자료: 수질 및 수생태 보전에 관한 법률 시행령 별표 2 인용. 3) 관리대상 유해 남조류 유형 조류 가운데에서도 유해 남조류의 독성이 인체에 치명적인 영향을 미치는 것으로 알려져 있으며, 따라서 인체에 유해한 남조류에 대해서 관리정책을 실시하고 있다. 조류예보제 운영 매뉴얼에 따르면 국내에 자주 출현하는 독성 남조류는 다음과 같다 (표 4-4 참조). <표 4-4> 국내에 출현하는 독성 남조류 Microcystis : hepatoxin(microcystins) 간독소 Anabaena : neurotoxin(anatoxins) 신경독소, hepatotoxin 간독소 Aphanizomenon : hepatotoxin 간독소 Planktothrix(Oscillatoria) : hepatotoxin 간독소 Cylindrospermopsis : cytotoxin(cylindrospermopsin) 세포독소 Nodularia : neurotoxin(nodularin) 신경독소 자료:환경부(2008b), 조류경보제 운영매뉴얼, pp 인용 및 수정. 조류경보제 및 수질예보제 모두 다양한 남조류 세포 가운데 Anabaena, Aphanizomenon, Microcystis, Oscillatoria 등 4개 종류의 남조류 세포수를 기준으로 여러 정책적인 조치와 대응방안을 마련하고 있다. 170) 170) 환경부(2014a) 참조.

150 132 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 4) 경보발령 기준 조류경보는 Chl-a 농도와 유해 남조류 세포수가 모두 2회 연속 발령기준 초과 시 호소관리기관(지방청, 지방자치단체)이 발령한다(표 4-5 참조). <표 4-5> 조류경보 발령기준 구 분 조류주의보 조류경보 조류대발생 Chl-a 농도(mg/m3) 15 이상 25 이상 100 이상 남조류 세포수(세포/ml) 500 이상 5,000 이상 1,000,000 이상 2회 연속 측정하여 Chl-a 농도와 남조류 세포수 중 어느 하나가 기준 미만 시 해제 자료: 수질 및 수생태 보전에 관한 법률 시행령 별표 3 인용. 수질예보제 는 예보 결과가 클로로필-a 예측농도 기준에 해당하면 수질관리단계를 발령, 발령 후 유해 남조류를 실측하여 단계 상향 조정한다. 다만, 유해 남조류 측정값이 1만 세포/mL 이상이면 클로로필-a 예측농도와 무관하게 수질관리 관심 단계를 발령 하고, 발령 후 클로로필-a 예측농도 기준을 두 배로 강화 적용(70 35mg/m3)한다(표 4-6 참조). 171) 171) 환경부(13.9.3). 보도자료, 하천 호소 조류관리제도 설명자료

151 제4장 유해녹조 위험관리체계 133 <표 4-6> 수질예보 발령기준 남조류 세포수 클로로필-a 기준(세포/mL) 예측농도 기준(mg/m3) 10,000 미만 172) 10,000 이상 50,000 이상 이상 35mg/m3을 초과하고 7일 중 4일 이상 유지 70mg/m3을 초과하고 7일 중 4일 이상 유지 105mg/m3을 초과하고 7일 중 4일 이상 유지 140mg/m3을 초과하고 7일 중 4일 이상 유지 175mg/m3을 초과하고 7일 중 4일 이상 유지 - 관심단계 173) 주의단계 경계단계 관심단계 주의단계 경계단계 심각단계 주의단계 경계단계 심각단계 심각단계 경계단계 심각단계 심각단계 심각단계 심각단계 심각단계 심각단계 심각단계 주: 1) 남조류 세포수는 유해 남조류인 Anabaena, Aphanizomenon, Microcystis, Oscillatoria속 세포수의 합으로 한다. 2) 클로로필-a 농도가 70mg/m 3 을 초과하여 수질관리 단계 최초 발령 시에는 초과한 날 이후 전반적으로 농도 상승이 예상될 경우에 발령한다. 자료: 환경부 훈령 수질예보 및 대응조치에 관한 규정 별표 1 인용. 5) 제도 적용지점 전국의 일정 규모 이상인 상수원 호소는 모두 조류경보제 의 대상이 될 수 있다. 다만, 조류경보제 도입 초기에는 국가가 관리하는 대형 호소를 우선적으로 실시하였 다. 174) 하지만 조류발생의 문제가 지방자치단체가 관리하는 호소에서도 빈번하게 발생 하게 되자 2006년 이후에는 이 호소들에 대해서도 취수량과 급수인구, 정수처리 및 수질 등을 조사하여 우선순위를 정하여 점차 확대해왔다. 175) <표 4-7>은 2013년 말 현재 조류경보제 를 시행중인 상수원 및 조사지점을 나타낸 것이다. 172) 남조류 세포수가 10,000 미만일 경우, 수질관리 단계 발령을 위한 클로로필-a 농도 기준은 각각 70mg/m3, 120mg/m3, 160mg/m3, 200mg/m3 초과 시로 완화한다. 173) 남조류 세포수가 10,000 초과 시에는 클로로필-a 예측 농도 값과 관계없이 관심 단계를 발령한다. 174) 환경부(2008b) 175) 환경부(2008b)

152 134 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 순번 <표 4-7> 조류경보제를 시행중인 전국 상수원 및 조사지점 시행 연도 호소명 (지점수) 대표 측정 지점 관리기관 1 팔당호(2) 팔당댐 2(댐 앞), 3(월계사 앞) 한 강 청 2 대청호(3) 대청댐 1(추동), 3(청주취수장), 5(회남대교) 금 강 청 충주호(3) 충주댐 1(댐 앞), 2(청풍교), 3(황강나루) 원 주 청 4 주암호(2) 주암호 1(댐 앞), 2(신평교) 영산강청 운문호(2) 운문호 1(댐 앞), 3(대천리) 대 구 청 용담호(3) 용담댐 1(댐 앞), 3(모정리), 4(항동리) 전 주 청 7 동복호(2) 동복호 1(댐 앞), 2(중류지점) 영산강청 영천호(1) 영천호 1(성곡리) 대 구 청 9 판문지점(진주취수장), 남강호(2) 2005 내동지점(사천 남강댐광역 취수장) 낙동강청 10 안계호(1) 안계호 취수탑 대 구 청 11 공산댐(1) 공산댐 취수탑 대구광역시 12 광교지(1) 광교지 취수탑 경 기 도 13 춘천호(2) 용산취수장 앞, 춘천댐 상류 강 원 도 14 섬진강댐(2) 옥정호 사승나루터 앞, 운암도선장 전 주 청 진전지(1) 진전지 취수탑 경상북도 16 한 강(10) 강북취수장 앞, 암사취수장 앞, 구의취수장 앞, 자양취수장 앞, 풍납취수장 앞, 성수대교(성수동) 한남대교(한남동), 한강대교(본동) 마포대교(마포동), 성산대교(양평동) 서 울 시 사연호(2) 사연댐 취수탑, 언양읍 반연리 낙동강청 18 회야호(2) 회야호 1(취수탑), 2(방류구) 낙동강청 덕동호(1) 댐앞(보문취수탑) 대 구 청 20 탐진호(2) 탐진호1(댐앞), 2(유치천 합류지점) 영산강청 보령호(1) 보령호1(취수탑) 금강청 횡성호 1(댐앞), 2(갑천면 삼거리 인근) 원주청 자료: 환경(2008b), 조류경보제 운영매뉴얼, p.5 인용 및 수정 4대강 사업 에 의한 보 건설 이후 하천을 상수원으로 사용하게 됨에 따라 조류 경보제 적용 필요성이 여러 곳에서 제기되었다. 이에 따라 환경부는 조류경보제 의

153 제4장 유해녹조 위험관리체계 135 하천 적용 검토를 위해 2013년 2월부터 하천수를 직접 상수원수로 취수하는 3개 보 구간을 대상으로 낙동강 조류경보제 시범운영 을 실시하고 있다(그림 4-7 참조). 176) 대상지점은 칠곡보(고령광역취수장 상류 2km, ND-1), 강정고령보(구미광역취수장상 류 2km, ND-2), 창녕함안보(칠서취수장 상류 4km, ND-3) 구간이다. 177) 조류경보 제 시범운영 구간은 매곡정수장 등 대구광역시에 수돗물을 공급하는 정수장이 총 5개 위치하고 있어서 안전한 수돗물을 공급하기 위해서 조류관리가 필요한 구간이다. 환경 백서(2013) 에 따르면, 조류경보 발령 기준은 현재 호소에 적용하는 조류경보제를 준용하되, 조류독소(마이크로시스틴)를 추가 측정하고 기존 조류주의보 단계의 명칭 을 출현 알림 으로 변경하여 예방단계의 의미를 명확히 하였으며, 대응 조치도 조류경 보 단계에서 방류량 증대 및 조류 직접제거 등 실질적인 조치를 취하도록 하였다 라고 언급되어 있다. 수질예보제 의 적용대상은 4대강 16개 보 구간으로 한강은 충주댐 방류지점부터 팔당댐까지이며, 낙동강은 안동댐 방류지점부터 낙동강 하구언까지이다. 금강은 대청 댐 방류지점부터 금강 하구언까지이며, 영산강은 광주광역시 북구 우치동 용산교부터 영산강 하구언까지가 된다. 그리고 기타 수질관리상 환경부 장관이 필요하다고 인정하 는 구간에서 수질예보제 가 적용된다. 176) 환경부(2013), 환경백서 참조. 177) 환경부(2013), 환경백서 참조.

154 136 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 자료: 환경부( ), 보도자료 인용. <그림 4-7> 낙동강 수질예보제 및 조류경보제 시범운영 지점도

155 제4장 유해녹조 위험관리체계 137 6) 유해녹조 운영 및 대응 체계 조류경보제 와 수질예보제 의 운영 및 관리 체계를 1) 계획수립, 2) 집행, 3) 평가 부분으로 나누어 세부적으로 분석해보면 <그림 4-8>과 같다. 자료: 저자 작성. <그림 4-8> 조류경보제와 수질예보제의 운영체계 비교 가) 운영계획 조류경보제 는 2008년 환경부가 작성한 조류예보제 운영 매뉴얼 을 근거로 하여 매년 세부시행계획을 작성하여 유역(지방) 환경청과 지방자치단체에 배포하고 있다. 이를 바탕으로 유역 환경청이나 지방자치단체가 세부시행계획을 작성하여 조류경보 제 를 운영하게 된다. 수질예보제 는 계획 측면에서 운영체계와 대응조치사항을 규정 하고 있는 수질예보 및 대응조치에 관한 훈령 이 존재한다. 수질예보제 는 조류경보

156 138 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 제와는 달리 매년 시행계획을 작성하여 배포하지 않는다. 나) 집행체계 조류경보제 에서 호소별 관할 수질검사기관이 수질을 측정하여 조류경보 발령기준 을 초과하는 경우 유역(지방) 환경청장이나 시 도지사가 조류경보를 발령하게 되고, 이때 조류경보의 수준에 따라 각 관계 기관이 기관별 대응조치사항을 집행하게 된다(그 림 4-9 참조). 조류경보제 계획 수립 환경부 조류경보제 운영 환경부 지방자치단체 조류경보 발령 및 해제 유역(지방) 환경청 지방자치단체 조류 모니터링 수질관리자 4대강 물환경연구소 시 도 보건환경연구원 한국수자원공사 환경부 지방자치단체 수면관리자 취수구 관리 매스컴 보도 및 주민경고 지방자치단체 한국수자원공사 한국수력원자력 수도사업자 - 지방자치단체 - 한국수자원공사 환경부 지방자치단체 자료: 환경부(2008b), 조류경보제 운영 매뉴얼, p.10 인용. <그림 4-9> 조류경보제의 업무별 담당기관

157 제4장 유해녹조 위험관리체계 139 조류주의보와 수질예보제 발령에 따른 관계기관별 대응조치는 <표 4-8>와 <표 4-9>와 같다. 대응조치는 크게 모니터링, 수면관리 대응조치, 오염원 관리, 정수장 대응조치, 국민에게 정보 전달 등으로 나누어져 있다. 수질예보제 의 경우는 조류경 보제 와 달리 오염원 관리와 모니터링 대응조치로 주로 이루어져 있고, 국민이나 관계 기관에 정보전달에 대한 대응조치는 존재하지 않는다.

158 <표 4-8> 조류경보 단계별 기관 조치사항 140 관계기관 조류주의보 조류경보 조류 대발생 물환경연구소 보건환경연구원장 수도사업자 주 1회 이상 시료 채취 분석 시험 분석결과의 신속한 통보 주 2회 이상 시료 채취 분석 시험 분석결과의 신속한 통보 주 2회 이상 시료 채취 분석 시험 분석결과의 신속한 통보 수면관리자 수도사업자 취수구와 조류가 심한 지역에 대한 방어막 설치 등 조류제거 조치 실시 취수구와 조류가 심한 지역에 대한 방어막 설치 등 조류제거 조치 실시 취수구와 조류 우심지역에 대한 방어막 설치 등 조류제거 조치 실시 황토 등 흡착제 살포, 조류제거선 등을 이용한 조류제거 조치 실시 취 정수장 관리자 유역(지방)환경청장 시 도지사 정수처리 강화(활성탄 처리, 오존 처리) 조류주의보 발령 주변 오염원에 대한 철저한 지도 단속 조류증식 수심 이하로 취수구 이동 정수처리 강화(활성탄 처리, 오존 처리) 정수의 독소분석 실시 조류경보 발령 및 대중매체를 통한 홍보 주변 오염원에 대한 단속강화 수상스키 수영 낚시 취사 활동 자제 권고 어패류 어획 식용 및 가축방목자제 권고 조류증식 수심 이하로 취수구 이동 정수처리 강화(활성탄 처리, 오존 처리) 정수의 독소분석 실시 조류대발생 경보발령 및 대중매체를 통한 홍보 주변 오염원에 대한 지속적인 단속강화 수상스키 수영 낚시 취사 등의 활동 금지 어패류 어획 식용 및 가축방목 금지 자료: 수질 및 수생태 보전에 관한 법률 시행령 별표 4

159 <표 4-9> 수질예보 단계별 기관 조치사항 구분 관심 주의 경계, 심각 국립환경 과학원장 유역 지방 환경청장 지방 자치단체 관계기관 - 수질예보시스템 운영과 수질예보 - 수질관리 강화 통보 및 수질관리 강화 조치의 해제 - 클로로필-a 등의 하천 수질변화 모니터링 강화 - 수질관리 강화기준 초과 원인 및 실태조사 - 수질관리협의회 운영 - 수질관리 단계별 대응조치 총괄 - 관계기관 대응조치사항 점검 - 수계별 대규모 환경기초시설 점검 강화 - 대규모 폐수배출사업장 점검강화(1 3종) - 비점오염원 관리강화(점검 등) - 환경기초시설 규모별 방류수질 강화 협조 요청 - 취 정수장 관리강화 협조 요청 - 수질관리 강화기준 초과 원인 및 실태조사 지원 - 하천 수질자동측정망 운영강화(한국환경공단 협조) - 폐수배출사업장 점검강화 - 축산농가 밀집지역 점검강화 및 계도활동 - 관계기관 합동 폐수배출사업장 점검강화 및 지원 - 환경기초시설 방류수질 강화 운영 - 유기물질, 총인, 총질소 다량배출사업장 목록화 및 점검 - 취 정수장 및 상수도시설 수질모니터링 강화 - 상류지역 부유쓰레기 제거 등 하천정화 활동 - 환경기초시설 방류수질 강화 운영 기술지원반 편성 운영 - 댐, 보, 농업용 저수지 유입 오염원 감시활동 강화 - 상수 취수원 수질감시 강화 - 취 정수장 관리강화 - 관심 단계 조치사항 이행 - 관심, 주의 단계 조치사항 이행 - 수질개선방안 및 이에 대한 수질개선효과 분석 - 관심 단계 조치사항 이행 - 관계기관과 유량조절 사전협의 - 관계기관 대응조치사항 점검강화 - 수계별 환경기초시설 점검강화(전체) - 폐수배출사업장 점검강화(전체) - TMS 설치 폐수배출사업장 방류수질 강화 협조 요청 - 보, 댐, 농업용 저수지 수질 모니터링 강화 - 환경감시단, 지방자치단체 등 관계기관 합동점검 실시 및 지원 - 관심 단계 조치사항 이행 - 수질악화 대비 취 정수장 시설장비 및 방제장비 점검 - 상수도시스템 위기상황 적응능력평가 및 대응준비 - 취 정수장 및 상수도시설 수질 모니터링 운영강화 - 환경기초시설 및 폐수배출사업장 관계 기관 합동점검 지원 - 관심 단계 조치사항 이행 - 기상상황, 하천수문, 저수량 등을 고려한 방류량 산정 - 상수도 위기평가 및 예방조치 시행 - 수돗물 생산공정 관리강화 시행 - 환경기초시설 및 폐수배출사업장 관계 기관 합동점검 지원 - 관심, 주의 단계 조치사항 이행 - 관계 기관에 유량조절 요청 및 협의 - 관심, 주의 단계 조치사항 이행 - 상수도시스템 위기상황 대응 시행 - 관심, 주의 단계 조치사항 이행 - 댐, 보, 농업용 저수지 방류량 조정 - 댐, 보, 농업용 저수지 조류방제 실시 자료: 환경부 훈령 수질예보 및 대응조치에 관한 규정 별표 1 인용. 141

160 142 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 다) 평가체계 평가 측면에서 조류경보제 에는 계획의 수립과정이나 조류경보 발령 시 각 기관의 대응조치와 실적에 대한 평가를 실시하고 있지 않다. 다만 조류 대발생 시 조류제거시설 이나 시설을 사용한 경우, 국립환경과학원장이 필요 시 사후환경영향조사를 실시하여 보고하도록 되어있다. 수질예보제 의 경우, 대응조치 후에 사후환경영향평가나 수질 개선 분석 시행기관은 국립환경과학원이며, 댐-보-저수지 여유량을 방류한 경우에도 수질개선 효과를 분석하도록 되어 있다. 7) 운영현황 조류경보제 를 실시한 이후 연도별, 호소별 조류경보 발령 현황은 다음과 같다. 조류경보제 가 실시된 이후 2001년을 제외하고는 조류의 대발생이 나타난 적은 없다. 최근 10년을 기준으로 조류경보는 평균적으로 187회가 발령되었으며, 2007년에 가장 많은 조류경보가 발령되었다. 호소별로 살펴보면, 대청호에서 가장 많은 조류경보가 발령되었으며, 2014년에는 한강에서 조류주의보가 발령된 바 있다(표 4-10 참조). <표 4-10> 조류경보 발령 내역 (단위 : 일) 구분 계 주의보 (33) (15) (25) 경보 대발생 자료: 환경부 자료를 이용하여 재작성.

161 제4장 유해녹조 위험관리체계 143 수질예보제 의 발령현황을 살펴보면, 2012년과 2013년에는 예보발령 횟수가 비슷하 였으나 2013년에는 경계와 주의 단계의 예보발령이 줄어들었다. 2014년 9월 23일 기준 으로 2014년에는 관심 단계의 발령 빈도가 상대적으로 많이 줄어들었다(표 4-11 참조). <표 4-11> 수질예보 발령 내역 (단위 :일) 구분 2012년 2013년 2014년 9월까지 계 관심 주의 경계 심각 자료: 환경부 자료를 이용하여 재작성. 조류경보제 와 수질예보제 발령현황을 비교하여 그래프로 나타내면 <그림 4-10>과 같다. 수질예보제 (관심 이상)의 남조류 세포수 기준이 조류경보제 (주의보)의 그것 보다 훨씬 높은 것을 감안하면, 호소보다 하천에서 유해녹조 발생이 많이 일어난 것을 알 수 있다. 자료: 저자 작성. <그림 4-10> 연도별 조류경보와 수질예보의 발령현황비교

162 144 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 다. 대응 지침과 가이드라인 조류경보제 와 수질예보제 에서 명시하고 있는 대응정책을 효율적으로 수행하기 위해서 환경부 및 국립환경과학원에서는 몇 가지 지침과 운영기준, 가이드라인을 제공 하고 있다(그림 4-11 참조). 각각에 대해 상세히 살펴보면 다음과 같다. 1) 조류예보제 운영 매뉴얼 (환경부, 2008) 조류경보제 를 운영하기 위하여 조류발생현황부터 조류경보 발령 시 관련 기관별 대응조치, 조류 모니터링을 위한 시료 채취 및 독성물질 분석법을 표준화여 정리한 종합지침서를 2008년에 12월에 수립하여 지금까지 개정 없이 사용하고 있다. 운영 매뉴얼 사용자는 조류경보제 와 관련된 수질검사기관, 경보발령기관 등으로 설정하였다. 조류예보제 운영 매뉴얼 에는 조류경보제 의 운영체계와 조류경보 발령기준과 경 보단계별 조치사항, 그리고 조류발생상황을 보고하고 기록 유지하는 방법에 대한 간략 한 기술이 들어가 있다. 그 외에도 우리나라 조류 발생특성, 외국의 남조류 독성물질 가이드라인, 남조류 독성물질, 조류종에 따른 취기의 종류 및 발취농도, 부영양화 유발 조류 및 녹조현상 제어방법 등 남조류 전반에 관한 과학 및 기술 관련 정보를 제공하고 있다. 2) 조류제거시설 설치 운영 및 살포용 조류제거물질 사용지침 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 제29조에 따르면 조류에 의한 피해예방을 위해 환경부 장관은 수면관리자(지방자치단체, 한국환경공단), 취수시설 또는 정수시 설의 관리자에게 1) 조류발생으로 악취가 발생할 경우, 2) 조류경보제 경보단계 이상, 3) 응집형태로 산재되어 미관이 좋지 않은 경우, 4) 기타 필요한 경우에 조류제거조치를 명령할 수 있도록 하였다(그림 4-11 참조). 조류제거에 사용하는 물질들은 생물학적 화 학적 물리학적으로 부작용을 일으킬 수 있기 때문에, 조류제거시설 설치 및 운영에 대한 지침을 제공하고 있다.

163 제4장 유해녹조 위험관리체계 145 조류제거시설 설치 운영 및 살포용 조류제거물질 사용지침 에 따르면, 조류제거물 질 사용기관은 명령을 받은 날로부터 1일 이내에 기본조사평가서, 조류제거물질의 살포 계획(지역, 방법, 농도, 주기, 유속 등 유황자료, 사용계획량, 차단막 설치 등), 그 밖에 필요한 사항을 포함하여 조류제거계획서를 작성하여 환경부 장관과 협의하여야 한다. 수면관리자 등도 조류제거물질 사용이 필요하다고 판단되는 경우에는 환경부 장관에게 조류제거물질 사용을 신청할 수 있다. 자료: 저자 작성 <그림 4-11> 단계별 대응단계 지침, 운영기준, 가이드라인

164 146 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 국립환경과학원장은 필요 시 조류제거시설의 운영과 조류제거물질 사용에 따른 수질 및 수생태계 사후환경영향조사를 실시하고, 환경부 장관에게 보고하여야 한다. 환경부 장관은 사후 환경영향조사결과에 따라서 조류제거시설 개선을 요청할 수 있고, 조류제 거물질 사용 기관에 환경영향을 최소화하기 위한 조치를 요청할 수 있다. 3) 수질, 녹조 대비 댐 보 저수지 운영기준 환경부, 국토교통부, 농림축산식품부는 합동으로 2014년 3월에 하천법 제14조에 따라 제정된 댐과 보 등의 연계운영규정 제8조(하천수질 개선을 위한 저수량 활용) 및 제13조 (비상방류)를 근거로 수질악화, 녹조 발생 등에 대비하여 댐 보 등의 연계운영 협의회 를 통해 저수량을 활용한 비상방류 등을 실시할 수 있는 운영기준을 마련하였다. 이 기준은 수계별로 댐, 보 등의 하천시설 및 둑높임 농업용 저수지 등 하천시설에 준하여 관리하여야 하는 시설들을 유기적으로 연계하여 수질이 수질예보 및 대응조치 에 관한 규정 에 의한 경계 단계 이하로 유지되는 것을 목표로 하며, 대상시설은 댐과 보 등의 연계운영규정 제3조에 따른 댐, 보, 둑높임 농업용 저수지 등의 시설 등에 한정된다. 평상시에는 환경부 장관이 주 1회 수질 모니터링을 실시하는 지점(관계 기관 조사지 점 포함) 중 보 구간을 대표하는 지점을 정하여, 그 결과를 중앙협의회 및 수계별 연계운 영협의회에 익주 월요일까지 주간 수질 모니터링 및 전망자료를 통보하게 된다. 관심 주의 단계가 되면 주 2회 모니터링을 실시하고, 부득이한 경우를 제외하고 익주 월요일 까지 주간 수질모니터링 및 전망자료를 작성하여 중앙협의회 및 수계별 연계운영협의 회에 통보한다. 수질관리 주의 단계 시 관할 홍수통제소장은 유역 지방 환경청장의 댐 보 저수지 등에 대한 여유량 확인 요청이 있는 경우에는 주의단계 발령지점 상류의 댐 보 저수지 여유량을 확인하여 통보한다. 이는 유역 지방 환경청장 이외의 경우도 동일한 절차를 준용한다(그림 4-12 참조). 경계 심각 단계시 유역 지방 환경청장이 댐 보 저수지 여유량 확인이 필요한 경우 주의 단계와 동일한 절차로 처리하며, 저수량을 활용한 비상방류가 필요한 경우에는

165 제4장 유해녹조 위험관리체계 147 시설별 운영원칙 및 댐-보-저수지 연계운영 절차 에 따라 관할 홍수통제소장은 유역 지방 환경청장의 수질개선효과 분석결과를 토대로 최적 활용계획을 수립하고, 연계운 영협의회 의결 후 시설관리자에게 방류토록 조치한다(그림 4-13 참조). 유역 지방 환경청장 요청 통보 홍수통제소장 요청 통보 시설관리자 (댐, 보, 저수지) 자료: 국토교통부, 환경부, 농림축산식품부(2014), 수질,녹조 대비 댐-보-저수지 운영기준, p.11 인용. <그림 4-12> 댐-보-저수지 여유량 확인절차

166 148 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 구 분 업무 내용 관 계 기 관 1 수질악화 조류발생 수질 모니터링 및 전망, 정보제공 기상, 수위, 우량, 저수량, 물사용 현황 유역 지방 환경청 홍수통제소 2 수질 모니터링 강화 현장 초동 조치 수질 모니터링 강화(주1회 주2회) 현장조치 실시 환경부 오염원 유입 저감 조치 유역 지방 환경청 홍수통제소, 시설관리기관 유역 지방 환경청 3 저수량 활용계획 수립 댐 보 저수지 여유량 요청 댐 보 저수지 여유량 제공 수질개선효과 분석 및 제공 기상, 저류량, 물수급, 수질전망 등을 고려하여 활용계획 수립 유역 지방 환경청 홍수통제소, 시설관리기관 유역 지방 환경청 홍수통제소 4 연계운영협의회 의결 활용수량 방류 3에서 결정한 저수량 활용계획을 수계별 연계운영협의회에서 의결 홍수통제소장 의결사항에 따른 방류 지시 시설관리자 활용계획에 따라 방류 실시 연계운영협의회 홍수통제소 시설관리자 5 수질개선상황 모니터링 수질개선효과 분석 및 통보 * 추가방류가 필요한 경우 4 의과정 재수행 유역 지방 환경청 주: 1) 안전관리 등 기타 긴급한 사유로 인한 시설관리자의 방류량 조절 시는 위 절차와 관계없이 하류 피해가 없는 범위 내에서 방류량을 조정하고 그 결과를 연계운영협의회에 통보 2) 수질악화 조류발생 시 해당 보 상류의 상류 보와의 연계를 통해 비상방류를 보의 제약수위까지 방류하되, 하천유량이 적어 보 수위회복이 어려울 경우 해당 보상류 댐 및 둑높임 농업용 저수지 의 여유량을 방류하여 해당 보의 수위를 회복 3) 연계운영 시 해당 보 상류에 위치하는 수력발전댐 보 등은 상류유입량을 하류로 방류 자료: 국토교통부, 환경부, 농림축산식품부(2014) 수질,녹조 대비 댐-보-저수지 운영기준, p.12 인용. <그림 4-13> 댐-보-저수지 연계운영 절차

167 제4장 유해녹조 위험관리체계 149 4) 먹는 물 수질감시항목 운영 등에 관한 고시 2013년 1월 1일부터 5만 톤 이상 정수장에 대해서 먹는 물 수질감시항목으로 남조류 독성물질인 Microcystin-LR에 대한 검사를 하도록 먹는물 수질감시항목 운영지침 이 변경되었고, 2014년 8월 1일부터 지침이 법규적 효력을 갖는 먹는물 수질감시항목 운영 등에 관한 고시 로 변경되었다. 따라서 5만 톤 이상 모든 정수장에서는 상수원수와 정수원수에 대해서 Microcystin-LR 검사를 실시하여 먹는 물에 대한 안정성을 강화하 고 있다(표 4-12 참조). 검사결과에 따른 조치는 고시 제9조에 따르면, 국립환경과학 원장은 감시항목의 검사결과를 종합평가하여 감시항목별 감시지속 여부, 먹는물 수질 기준 설정 여부 등을 환경부장관에 보고하고, 환경부 장관은 제1항의 평가결과와 외국 의 기준 등을 참고하여 관계 전문가의 검토를 거쳐 먹는물 수질기준 설정 여부를 결정한 다. 라고 명시되어 있다. 4) 정수장 조류 대응 가이드라인 규정(2012) 환경부는 2012년 3월에 조류발생에 따른 정수처리 장애 및 수돗물 이용저해에 따라 상수원수의 조류증식 제어방안 및 정수장 유입 시 표준처리공정 시스템의 효과적인 대응방안을 제시하기 위해 가이드라인을 작성하여 배포하였다. 유해 남조류가 대량 발생하게 되면 정수장은 조류 대응 가이드라인 규정에 의거하여 필요한 조치를 취하도 록 되어 있다. 다만 조류경보제 나 수질예보제 에서 관리하는 남조류 세포 (Anabaena, Aphanizomenon, Microcystis, Oscillatoria)가 아니라 원수에서의 지오 스민과 2-MIB(메틸이소보르네올)을 관리대상으로 하고 있다(표 4-13 참조). 남조류에 의한 냄새물질이 검출되었을 때 그것을 제거하는 방법은 <그림 4-14>와 같다.

168 150 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 <표 4-12> 먹는 물 감시항목 권고기준 및 검사주기 상수 한국 권고 기준 시행 연도 국외 기준/권고기준(정수) WHO 미국 일본 호주 검사주기 Microcystin-LR a 1.3b 1회/주~3회/주 (남조류 세포수와 연동) 주: 1) 적용대상은 시설규모 50,000톤/일 이상인 정수장에 한한다. 다만, 우라늄 항목은 상수원수가 지하수인 시설 중 급수인구 300명 이상에 한한다. 2) 원 정수의 Microcystin-LR 검사주기는 상수원수에 대한 남조류 세포수 등에 따라 아래와 같이 실시한다. 3) a 는 일본잠정기준, b 는 microcystins(총량)이다. 항 목 구 분 한국 감시 국외 기준/권고기준 계 정수 기준 WHO 미국 일본 호주 /월 1회 유해영향 유기물질 검사주기 1회 /분기 (단위 : μg/l) 1회 /년 시행 년도 Microcystin-LR a 1.3b 1회/주~3회/주 2013 심미적 영향물질 Geosmin MIB (2-Methylisoborneol) 1회/월~3회/주 비고: 주 1) 검사대상은 시설용량 50,000톤/일 이상인 정수장에 한한다. 2) 지오스민, 2-MIB 검사는 월1회 이상 실시하며, 조류의 발생 정도에 따라 검사횟수를 별표 1 중 1. 상수원수 의 비고 2 에서 규정하고 있는 Microcystin-LR의 검사주기와 동일하게 늘려야 한다. 다만, 지하수를 수원으로 정수처리 하는 경우 검사대상에서 제외 한다. 3) 분기1회 검사항목은 3, 6, 9, 12월에 검사하고, 연1회 검사항목은 7월부터 9월 기간 중에 검사한다. 4) Microcystin-LR 검사주기는 원수의 검사주기와 같다. 자료: 환경부(2014), 먹는물 수질감시항목 운영 등에 관한 고시 별표 1 p.4-5

169 제4장 유해녹조 위험관리체계 151 <표 4-13> 정수장에서 남조류 발생 관련 기준 구분 평상시 조류 대량 발생시 기준 원수 지오스민, 2-MIB < 20ppt 원수 지오스민, 2-MIB 20ppt, 또는 수처리 장애* 발생 시 * 수처리 장애 : 맛 냄새 민원 대량 발생, 여과지 막힘 현상 대량 발생 등. 자료: 환경부(2012), 정수장 조류 대응 가이드라인 자료: 환경부(2012), 정수장 조류 대응 가이드라인, p.9. <그림 4-14> 냄새물질 처리흐름도

170 152 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 4. 국내 유해녹조 관리 문제점 및 개선안 가. 국내 유해녹조 위험관리체계 내의 유해녹조 관리 분석 본 연구에서는 국내 유해녹조 관리체계의 단계별 문제점 및 개선점을 분석하였다. 앞서 소개한 위험관리체계를 분석틀로 사용하여 재배치하면 <그림 4-15>와 같다. 자료: 저자 작성. <그림 4-15> 유해녹조 위험관리체계를 통한 현행 유해녹조 관리정책 분석

171 제4장 유해녹조 위험관리체계 153 예방 정책은 점오염원, 비점오염원 관리정책이 있으며, 준비 정책은 조류경보제 와 수질예보제 관련 운영 매뉴얼과 시행계획, 호소별 조류대책위원회, 수계별 수질관리 협의회 등의 구성, 먹는 물 수질관리지침, 정수장 조류 대응 가이드라인을 들 수 있다. 대응 정책은 조류경보제 와 수질예보제 의 경보 발생 단계별 대응조치가 이에 해당 되며, 조류제거물질 사용지침이나 수질, 녹조 대비 댐-보-저수지 운영기준이 이에 해당된다. 마지막으로 복구 및 평가 부분에서는 국립환경과학원장이 하는 사후환경영 향조사와 연계 방류 시 수질개선효과 분석이 있다. 본 절에서는 유해녹조 위험관리체계를 평가 시 분석틀로 사용하여 현재 수행되고 있는 유해녹조 관리정책 및 제도의 문제점을 분석해보았다. 단, 예방 단계의 정책은 공공수역의 수질 및 수생태계 보호를 위한 전체 정책과 같으므로 본 연구에서는 다루지 않고, 유해녹조 관리와 직접적으로 연관이 있는 준비 단계부터 문제점과 개선안에 대해 서 살펴보고자 한다. 나. 준비 단계의 문제점 및 개선안 1) 유해녹조 위험관리계획 수립의 문제점 및 개선안 가) 문제점 자료: 저자 작성. <그림 4-16> 유해녹조 위험관리계획 수립의 문제점

172 154 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 유해녹조 위험관리 기본계획 부재 유해녹조 위험관리를 위해 가장 중요한 정책 중 하나는 유해녹조가 발생하기 전에 효과적으로 대응하기 위한 각종 예방, 대응, 평가, 소통 계획을 사전에 수립하는 것이 고, 작성한 계획에 대해서 향후 평가, 검토 및 수정의 단계가 필요하다. 현재 우리나라의 유해녹조 관리에 대한 광범위한 기본계획은 수립되어 있지 않으며, 단지 조류경보제 시행계획만 존재한다. 조류예보제 운영 매뉴얼에 따르면, 조류경 보제 운영체계에서 계획 수립에 대해 다음과 같이 서술하였다. 국립환경과학원 및 관계기관, 전문가 등의 의견을 수렴하여 매년 조류예보제 대상호소 및 운영계획을 수립하고...축약...시 도지사가 관리하는 호소의 경우 각 지방자치단체는 매년 환경부의 조류예보제 기본계획에 따라 해당기관별로 운영계획을 수립하여 관리하고...(조류예 보제 매뉴얼, 2008) 실제적으로 환경부는 매년 초 조류경보제 시행계획 을 통해 관계 기관별로 조류경보 제 시행계획 수립 및 보고 를 요구하고 있다(그림 4-17 참조). 자료: 대구지방환경청, 2014년 조류경보제 시행계획 인용. <그림 4-17> 조류경보제 운영체계

173 제4장 유해녹조 위험관리체계 년의 환경부의 조류경보제 기본계획과 관할 기관의 세부시행계획서를 검토하 여, 필요한 계획의 수립 여부를 요소별로 파악하면 <그림 4-18>과 같다. 자료: 저자 작성. <그림 4-18> 조류경보제의 요소별 계획수립 여부 환경부의 조류경보제 수립 기본계획에서는 유해녹조 위험관리에 필요한 대부분의 요소들(예: 모니터링 계획, 경보체계 수립, 대응계획 수립)의 계획들이 간략하게 수립 되어 있지만, 기본계획 자체가 경보제의 기본계획이므로 유해녹조 위험관리의 종합적 계획을 제공하고 있지는 않다. 예를 들어, 유해녹조의 발생을 예방할 수 있는 예방관리 계획과 유해녹조가 발생하고 난 뒤 소통 및 참여계획이 수립되어 있지 않았다. 특히 제 3장에서 살펴본 것과 같이 우리나라 국민의 유해녹조에 대한 위험인식은 매우 과대 되어 있고 정치 쟁점화되어 있기 때문에, 계획 내에 위험의사소통 전략 및 미디어 소통 계획이 꼭 수립되어 있어야 한다. 이런 문제들은 근본적으로 유해녹조 관리를 전반적으 로 포괄하고 있는 기본계획이 수립되어 있지 않기 때문이므로, 조류경보제 중심의 기본계획에서 벗어나 조류관리 전반에 대한 계획 수립이 필요하다. 조류경보제 세부시행계획의 요식화 2014년 11개의 관할 기관들이 작성하여 환경부에 보고한 조류경보제 세부시행계획 들을 검토한 결과, 대부분이 환경부의 조류경보제 기본계획과 내용이 매우 유사하며 각 지역 및 대상 호소의 특성을 고려한 구체적인 대비 대응 조치사항에 대한 계획이 매우 미비하였다. 예를 들어, 대부분의 세부시행계획은 과거의 조류경보 발령현황 보고

174 156 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 가 주된 내용이며, 환경부 조류경보의 종류별 경보단계별 조치사항에 해당 기관이 관리 하는 호소 및 지역의 개별적인 사항을 고려하지 않고 법률에 정해진 조치사항에 담당기 관의 이름만 바꾼 형태의 요식적인 내용이 많았다. 이는 환경부의 조류경보제 시행계획 에 세부시행계획에 어떠한 요소들이 담겨야 한다는 규정이 존재하지 않고, 기관별 조류 발생 저감대책, 추진일정 등 간단한 작성 예시만 존재하기 때문이다. 11개의 관할 기관 중 조류발생 저감대책 에 관한 계획을 제시하는 시행계획은 존재하지 않았다. 다만, 서울시의 경우처럼 한강수계의 특성을 반영하여 상세하며 필요한 위험관리(예: 냄새물 질)를 추가한 유해녹조 관리체계를 제시하고 있는 세부계획이 존재하기도 한다. 하지만 관할 기관별 유해녹조 관리계획의 질적인 수준차를 줄이기 위해서는 환경부 에서 계획서 작성 시 필요한 사항이 열거된 작성 매뉴얼이나 지침을 제시하는 것이 바람직하다. 이를 통해 요식적 행위의 시행계획이 아니라 각 지방자치단체나 환경청이 유해녹조 관리를 수행할 때 기본 근거로 사용할 수 있도록, 호소별 관리기관이 작성하는 조류경보제 시행계획은 해당 지역의 특성과 해당 호소별의 환경적 특성을 고려하여 대비 대응 조치사항이 보다 구체적으로 작성될 필요가 있다. 유관 기관의 유해녹조 긴급대응 계획의 부재 현재 우리나라에는 유해녹조의 피해 영향을 감소시키는 가장 중요한 역할을 하는 유관 기관들(예: 취 정수장)이 유해녹조현상이 일어났을 때의 긴급지침인 긴급대응계 획(contingency plan)을 가지고 있지 않다. 유역청이나 지방환경청이 조류경보제 세부시행계획에서 대응계획을 간단히 기술하기는 하였지만, 긴급한 상황이 생겼을 때 단계별로 취해야 하는 응급행위 가이드라인(예: 비상용수 공급, 친수활동 금지)이나 위험정보전달전략 등을 포함한 상세한 계획이 존재하지 않는다. 지난 8월에 일어난 미국 오하이오 주에서 일어난 남조류 독성에 의한 물공급 중단 사 태만 보아도(사례 1), 재난의 상황에서 긴급대응계획이 얼마나 중요한지를 알 수 있다. 갑자기 수돗물 제공이 중단된 상황에서 여러 관련 기관들의 협력, 시민들에게 비상용수 공급, 수돗물 사용 금지에 대한 정보를 시민과 미디어에게 전달, 위험이 사회적으로

175 제4장 유해녹조 위험관리체계 157 확산되지 않게 소통수행 등 짧은 순간에 많은 결정과 업무를 유연하게 진행되기 위해서 는 사전에 긴급대응계획을 짜놓는 것이 필요하다. <사례 1> 미국 Ohio Toledo 수돗물 공급 정지 사태로 본 긴급대응 사례 2014년 8월 1일(금) 밤 미국 오하이 주 톨리도(Toledo) 시 근처의 Collins Park Water Treatment Plant 정수처리장에서 정수된 물속의 마이크로시스틴 수치가 WHO의 권고기준이 1ppb보다 높은 약 3ppb로 검출되었다. 그러자, 8월 2일(토) 새벽 2시 오하이오 주지사가 주재난(state of emergency) 상황을 선포, 수돗물 수질 부적합 경보(water advisory) 를 발령하고, 이 정수장에서 수돗물을 공급받는 약 500,000명의 주민들을 대상으로 수돗물을 식수로 사용하지 말 것을 통보하였다. 그리고 수돗물의 독성경보가 사라질 때까지 주변에서 영향을 받는 음식점, 공공건물 들의 영업을 금지시키고 학교에는 휴교령을 내렸다. 수돗물 사용금지에 대한 선포가 미디어(텔레비전, 뉴스, 웹사이트)를 통해 발 빠르게 주민들에게 알려지자 마자 영향을 받는 주변상점의 생수판매가 급증하여 동이 나게 되었고, 각 대형 상점들은 다른 지역으로 판매될 생수를 톨리도로 보내어 생수의 공급을 늘리고, 주정부는 피해지역이 아닌 콜럼버스(Columbus) 시의 우유포장시설을 생수포장시설로 바꾸어 생수를 이 톨리도지역에 공급하였다. 이 지역 주민들의 생수를 구매하기 위하여 미시간 주까지 원정을 가기도 하는 것이 미디어에 포착되었다. 톨리도의 음용수 공급 사태에 대한 주민들의 반응 및 소식들은 SNS를 통해 #emptyglasscity라는 해쉬 태그를 달고 전파되었고, 사건 발생 하루도 안 되어 8월 3일 오전에 전국구 뉴스로 다루어지기 시작하는 등 빠른 위험전파성을 보여주었다. 이 선포가 되고 나서 수돗물을 섭취한 100명 이상의 주민이, 마이크로시스틴의 독성에 대한 증상으로 병원에서 진료를 받았으며, 이 중 일부는 예방적 조치를 위한(precaution) 방문이지만, 몇몇은 마이크로시 스틴의 독성반응(예: 복통, 현기증, 구토)을 보였다고 응급실 의사가 보고했다(The Blade, 2014). 수돗물 공급 중단 사태는 발생 3일 후인 4일에 수돗물 음용수 사용금지가 해제가 됨으로써 종료되었다. 자료: <그림 4-19> 오하이오 주 톨리도의 수돗물 음용금지에 따른 긴급 물공급

176 158 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 나) 호주 뉴 사우스웨일스(NewSouth Wales) 주의 조류위험관리세부계획 호주는 수백 년간 남조류 독소에 의한 피해를 계속적으로 입고 있으므로, 다년간에 걸쳐서 수립된 유해녹조 관리가 매우 철저하고 체계적이다. 호주도 남조류 관리를 위험 관리체계를 이용하고 있으며, 계획은 유해녹조의 발생범위에 따라 수립되고, 계획 수립 및 대응기관도 각기 다르게 정해놓았다 (그림 4-20 참조). 자료: NSW (2010), p.1 인용. <그림 4-20> 호주 뉴사우스웨일스(NewSouth Wales) 주의 조류위험관리세부계획 호주의 긴급관리는 해당 지역이 조류관리에 대한 책임과 권한을 부여받은 분권화를 기본 토대로 하여 지역 수준에서 조류관리 전반에 대한 운영을 수행하도록 지정된다. 구(district)와 주(state) 차원의 긴급관리 구조는 높은 수준의 통제가 필요할 때 운영상 의 통제에 필요한 자원을 제공하는 역할을 하고 있다. 긴급한 사건들에 대한 조정은 전투부대나 긴급운영 통제자에 의해서 수행된다. 기능상의 지역 조정가는 기능상의 지역 지원에 대한 조정과 긴급한 대응 및 복구 운영에 필요한 자원에 대한 책임을 진다. 조류 사건에 대한 규모와 대응과 조정에 대한 수준은 <표 4-14>와 같이 정리할 수 있다.

177 제4장 유해녹조 위험관리체계 159 <표 4-14> 유해녹조 범위와 대응계획 유해녹조 발생 범위 관할 기관 대응 계획 광범위 지역 간 지역 지방자치단체 주 정부 EUSFAC 지역 조류 위원회 (Algal Co-ordinating Committee) 정수장/지방자치단체 NSW 주재난관리계획(State Emergency Management Plan) (EMPLAN) NSW 조류위험관리세부계획 (Algal Risk Management Sub-Pan) 지역조류긴급대응계획(Regional Algal Contingency Plan) 취 정수처리장의 긴급조류대응계획(Algal Contingency Plan water storage/water supply) 개인소유지 토지소유자 개인적 조치(Individual action) 자료: NSW(2010), p.5 인용. 지역 수준의 유해녹조 관리체계 각 지역의 물 관리자들이 수체에 대한 조류 대응 책임을 진다. 지역 수도 관리자들이 비상 유해녹조 대응계획을 준비하고, 대규모 수도 사용자들과 협력조직을 구성하고, 모니터링을 수행하고 조류 대규모 발생에 대한 경고를 발령한다. 대부분 강의 조류 대발생 사건에 대한 모니터링은 지역 토지 관리자가 물을 공급하는 지역(예: 보트 캠프, 피크닉 지역)을 제외하고는 뉴사우스웨일스 주 물 관리국(NSW Office of Water)에서 책임을 진다. 이러한 관리체계 속에서 지역 토지 관리자들이 친수활동에 대한 제반시설을 제공함에 따라서 친수활동에 따른 수체에 대한 모니터링 과 대응(예: 경고표지판을 설치할 의무)가 있다. 유해 조류가 해변가 혹은 연안의 물고기와 갑각류에 영향을 미치게 되면 조류 대발생 의 모니터링은 NSW 식품부(Food Authority)나 해변 혹은 친수활동이 일어나는 지역 의 의회에 책임이 있다.

178 160 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 복수의 정부기관의 협력계획 수립 많은 수의 정부기관이 조류의 대발생에 대한 탐색과 모니터링, 분석 그리고 적절한 대응에 서로 관련되어 있다. 그러므로 관리 당국은 정부기관 상호간에 적절한 의사소통 이 이루어지도록 조직을 수립하고 운영하는 것이 필요하다. 뉴사우스웨일스 주 지역 조류 조정위원회(The NSW Office of Water oversee Regional Algal Coordinating Committees(RACCs))는 계획수립 시 필요한 조류 관리 자료와 지원을 제공한다. 조류발생의 크기나 범위에 따라 복수의 정부기관이 개입하게 되고, 혹은 지역사회에 중요한 영향을 주게 되면 주의 긴급운영 통제권자(State Emergency Operations Controller)가 진행 중이거나 잠재적인 조류발생 사건에 대한 상황에 따른 브리핑을 하게 된다. 상황에 따라서 NSW 긴급관리체계가 대응 운영을 조정하거나 지원하는 데 참여하게 된다. 지역 조류 조정위원회의 역할과 책임 조류 대발생을 효과적으로 관리하기 위한 절차를 준비하여, 지역 조류 긴급계획을 발전시키고 조율하고 계획을 실행한다. 조류관리 시 인근 지역 지방자치단체와 협력한 다. 지역 미디어와 대중정보 프로그램에 대해서 협력체계를 구축하고 소통한다. 적절한 계획과 관리 결과를 확보하기 위해서 지역과 구의 긴급관리위원회(Local and District Emergency Management Committees)와 협력한다. 지역의 조류 모니터링 시스템을 발전시키고 조정한다. 지역의 조류에 대해 모니터링하고 샘플링 하는 조류 식별 훈련을 조정하고 실행한다. 지역 긴급대응계획 조류 TF 팀은 위험관리체계 내에서 유해녹조에 효과적으로 대응하기 위하여 긴급대 응계획이 필요하다고 주장하여 세워지게 되었다. 이 계획은 일반 국민들이 친수활동을 하거나 가축을 방목하거나 가정에서 용수를 사용할 때 건강과 안전을 보장하기 위하여 적절한 대민경보를 제공하는 것을 목적으로 한다. 이 계획에는 음용수 공급을 위하여

179 제4장 유해녹조 위험관리체계 161 정수된 물에 대한 계획은 들어있지 않다. 그 대신 긴급대응계획은 좀 더 위험의사소통계 획으로 사용되는데, 이 계획 내에는 미디어의 연락처나 토지소유자의 연락처 등과 같이 상세한 소통 정보가 수록되어 있다. 지역 긴급대응계획은 가능하다면 주, 관할구역, 지방 재난계획과 상호 보완하도록 작성되어야 한다. 긴급 음용수 공급 계획 유해녹조가 대량으로 발생할 때 물 공급자가 음용수 공급에 대한 긴급대응계획을 수립하여야 한다. 음용수 공급의 담당기관은 각 수체의 남조류 관리방안과 유형을 파악 하고 있어야 하며, 공중보건법 2010 하에서 수립된 수돗물 공급관리 시스템의 한 부분이어야 한다. 다) 개선안 본 연구에서는 유해녹조 관리계획 수립상 문제를 해결하기 위한 개선안을 <그림 4-21>과 같이 두 가지로 제시한다. 자료: 저자 작성. <그림 4-21> 유해녹조 위험관리 계획 수립의 두 가지 개선방안

180 162 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 개선안 1은 현 조류경보제 시행계획과 세부시행계획의 체계를 바꾸지 않고, 조류 경보제 체계를 좀 더 추가된 내용으로 수정 보안하여 개선하는 안이며, 개선안 2는 경보체계 중심의 계획에서 확장시켜 포괄적인 범위인 조류관리기본계획과 세부시행계 획을 수립하는 안이다. <그림 4-21>에서 나타낸 것과 같이 개선안 1과 개선안 2는 기본적으로 내용은 비슷하 나, 조류관리기본계획의 경우에 환경부는 3년마다 1) 유해녹조 예방, 2) 위험의사소통 계획, 3) 평가 및 복구의 요소가 추가로 포함되어 있는 계획서를 작성하도록 하고, 관할기관은 세부시행계획을 매년 작성한다. 또한 환경부는 연말에 관할기관이 세운 계획과 올해이행한 이행평가 보고를 수리하여 계획수립평가 및 이행평가를 수행한다. 환경부는 각 관리기관이 세부시행계획을 수립할 수 있도록 자세한 가이드라인이 작 성된 조류관리 매뉴얼 을 작성하여 배포하고, 수립된 계획을 보고 평가할 수 있는 시스 템을 수립한다. 환경부의 유해녹조관리 시행계획에 포함되어야 하는 계획수립 요소는 다음과 같다. 1) 협조관계 기관 및 담당 책임 결정, 주요 담당자 연락처 2) 적절한 경보체계 3) 각 수체와 유역 특성을 반영한 경보단계별 적절한 대응조치계획 4) 수행한 대응조치에 대한 명확한 보고서 작성방법과 보고체계 5) 대응에 필요한 장치와 시설들에 대한 위치 및 조작방법 파악 6) 국민과 미디어 소통에 대한 계획(친수 vs 정수에 따라 차별적인 정보제공 정책) 7) 발 빠른 대응을 위한 오염원 파악(리스크 프로파일 작성) 8) 빠른 점검을 위한 체크리스트 및 가이드라인 유역 환경청과 지방자치단체가 관리하는 호소별 구체적인 시행계획은 유해 남조류 위험 프로파일(Cyanobacteria Risk Profile)을 기준으로 작성될 필요가 있다. 유해 남조류 위험 프로파일에 대한 작성방법은 뒤에서 상세하게 설명할 예정이다.

181 제4장 유해녹조 위험관리체계 163 지방자치단체 또는 지방환경청의 시행계획을 수립할 때 수도 공급자나 정수처리시설 의 긴급대응조치(contingency plan)계획도 함께 첨부하여 제출하도록 해야 한다. 앞서 살펴본 호주의 사례에서 지역 수도공급 당국은 수도 공급에 대한 구체적인 위험 관리 체계나 긴급 계획을 작성할 책임이 있다. 수도공급 당국은 남조류 대발생에 대한 식별과 관리를 위하여 그들 자신의 구체적인 위험관리체계를 가지고 있으며, 그에 대한 긴급관 리계획을 수립하여야 한다. 이는 2010년 공공건강법(Public Health Act)에 따라서 작성하여야 하는 법정계획이다. 환경부의 시행계획 및 지방자치단체/유역환경청의 조류경보제 시행계획의 작성이 법적인 의무가 아니라 조류 매뉴얼에서만 그 작성이 언급되어 있어서, 각 기관의 세부시 행계획이 충분한 내용이나 체계적인 구조를 가지고 있지 않는 것으로 보인다. 따라서 장기적으로는 법령의 개정을 통해 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙에 조류경보제 세부시행계획 작성의무를 명시하여 법적 강제력을 두는 것이 필요하다. 2) 쾌적하고 안정한 친수활동을 위한 유해녹조 관리의 부재 가) 문제점 제 2장에서 살펴본 것과 같이 남조류는 스컴을 이루고, 수면에 부유하게 된다. 이들은 바람에 의해서 쉽게 호숫가나 강가에 집적하게 되는데, 이때 공공수역에서 주변 친수활 동을 하는 사람들이나 물에 접촉해서 물놀이하는 사람들에게 위험요소가 될 수 있다. 제 3장에서 살펴본 것과 같이 국민들은 유해녹조의 음용수에 대한 위험은 객관적 위험 보다 훨씬 더 민감하게 인지하지만, 친수활동에 의한 위험성은 과소평가하는 모순적인 경향이 존재하는 것을 발견하였다. 이는 아직 우리나라에서는 물에 접촉하는 친수활동 이 활성화되어 있지 않는 이유도 있으며(절대적으로 접촉할 기회가 적음), 유해녹조 독성에 의한 피해증상이 가려움, 설사, 구토, 눈병 등 다른 병증과 구별이 가지 않아 경험적 피해인지를 하지 못하는 이유도 존재한다. 향후 소득이 증가함에 따라 야외활동 이 증가하고, 이에 따라 수변이나 수체에서 위락활동을 할 기회가 증가할 것이므로

182 164 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 국민의 친수활동 안정성, 특히 독성에 취약한 어린아이들을 위한 유해녹조 위험관리가 필요하다. 조류경보제 는 상수원 보호를 중심으로 제도가 운영되고 있으며, 수질예보제 는 수생태계를 보호하고 국민들의 쾌적하고 즐거운 친수활동 안정성 확보를 목적으로 시 행되고 있다. 하지만 수질예보를 실시하는 지점은 4대강 16개 보의 본류 지점을 기준으 로 한다. 수질예보제 의 대상 지점에서 물의 1차 접촉이 이루어지는 친수활동이 거의 이루지지 않고, 게다가 친수활동 보호목적의 수질예보의 단계별 대응조치는 관계기관 에만 통보될 뿐 일반 국민들에게 정보를 제공하는 대응방안은 존재하지 않는다. 따라서 수질예보제도 가 국민들의 쾌적하고 즐거운 친수활동의 안정성을 확보하고자 한다면, 친수활동이 활발하게 이루어지는 곳을 중심으로 수질예보 발령지점이 보다 확대되어야 하며, 예보 주기 및 예보의 대상도 수정될 필요가 있다. 2008년 환경부의 물놀이지역 수질평가 및 관리지침 에서 물놀이 지역을 평가하기 위하여 시 도로부터 여름철(6~8 월)의 물놀이지역 이용객을 조사한 결과, 전국의 물놀이지역은 562개소이며, 이중 1일 평균이용객이 400명 이상인 지역은 60개소로서 전국 물놀이지역 이용객의 64%(66,000명)가 이용한 곳을 물놀이 지역으로 선정 하였다(그림 4-22 참조). 하지만 대부분 지점이 해변과 계곡인 경우가 많으며 2008년의 지점이기 때문에, 4대강 사업 이후 달라진 물환경 및 친수활동 현황을 반영하기에는 한계가 있다.

183 제4장 유해녹조 위험관리체계 165 자료: 환경부(2008a), 물놀이지역 수질평가 및 관리지침. <그림 4-22> 2008년 친수활동 지점 분석 조류경보제도 의 경우는 상수원 보호의 목적이 명시되어 있지만, 대응조치에는 친 수활동에 대한 대응조치가 존재한다. 하지만 조류경보제 의 기준은 기본적으로 음용 수를 보호하기 위한 목적으로 설정되어 있기 때문에, 친수활동의 위험을 관리하는 기준 으로 사용하기에는 위험과 기준에 불일치가 존재하는 문제점이 있다. 나) 해외의 친수활동 보호를 위한 유해녹조대응체계 해외의 많은 나라들이 유해녹조로부터 친수활동을 보호하기 위한 위험관리 체계 를 도입하고 있다. 각 국가들의 위험관리기준과 값은 <표 4-15>에 정리하였다. 대부 분이 남조류의 생체량을 표현할 수 있는 기준을 사용하는데, 어떤 국가들은 마이크로 시스틴의 농도를 직접 사용하기도 한다(12.5~100μg/L). 몇몇 전문가들은 마이크로 시스틴보다 강력한 독성을 가지고 치명적인 독성인(anatoxin)을 기준에 포함시켜야

184 166 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 한다고 주장하기도 한다. 하지만 아나톡신의 독성과 용량의 관계에 대해서 많이 연구되어 있지 않아 정책적으로 반영하기에는 아직 시기상조라는 주장도 존재한다. 국가 발령단계 대응조치 세계보건기구 (WHO) 호주 (NHMRC) 건강보건관리 협의회 (국가조직) 호주 빅토리아주 독일 네덜란드 <표 4-15> 해외 국가별 친수보호를 위한 조류경보체계 단계1: 남조류 세포수 20,000 cells/ml 또는 남조류 우점시 Chl-a 10μg/L 단계2: 남조류 세포수 100,000 cells/ml 또는 남조류 우점시 Chl-a 50μg/L 단계3: 스컴 존재 단계1: 총 마이크로시스틴 10μg/L 또는 독성 Microcystis aeruginosa >50,000cells/mL 또는 전체 생체부피 (biovolume)에서 독소를 생성하는 남조류가 우점할 경우 총 남조류 생체 부피 >4mm3/L 단계2: 총 남조류 생체부피가 10mm3/L을 초과 또는 지속적인 스컴 존재 Microcystis aeruginosa 50,000cells/mL 총 독성남조류 생체 부피(Biovolume) 4mm3/L 총 남조류 생체 부피 10mm3/L 지속적인 스컴 존재 단계1: 마이크로시스틴 < 10μg/L 단계2: 마이크로시스틴 > 10 ~ <100μg/L 단계3: 마이크로시스틴 > 100μg/L 단계1: 마이크로시스틴-LR > 10μg/L 단계2: 마이크로시스틴-LR > 20μg/L 단계3: 스컴 존재 단계1: 위험 경고 표지판 게시, 연관된 기관에 보고 단계2: 스컴형성 감시, 수영 제한과 다른 위해성 조사, 위험 경고 표지판 게시, 연관된 기관에 보고 단계3: 스컴 접촉을 막기 위한 즉각적 조치, 수영 등 물 접촉 활동 금지, 연관된 기관에 보고 지속적인 모니터링 보건 위험에 대해 보건 당국에 즉각적인 보고 독성평가 또는 독소 측정 보건당국은 공중보건에 대한 위험 경고 친수용수 이용자에게 통보 보건부에 잠재적 건강 위험성 통보 연관된 기관에 통보 단계1: 남조류 발생 모니터링(2주마다) 단계2: 경보 발령, 수영 금지, 일시적 지점 폐쇄 고려 단계3: 경보 발령, 수영 금지, 일시적 지점 폐쇄 권고 단계1: 경보 발령 단계2: 경보 발령, 지속적인 모니터링 단계3: 경보 발령, 지속적인 모니터링, 친수용수 호수 폐쇄

185 제4장 유해녹조 위험관리체계 167 <표 4-15> 해외 국가별 친수보호를 위한 조류경보체계(계속) 국가 발령단계 대응조치 프랑스 미국 오하이오주 단계1: 남조류 세포수 20,000cells/mL 단계2: 남조류 세포수 >20,000 <100,000 cells/ml 단계3: 스컴 존재 단계1: 마이크로시스틴: 6μg/L 아나톡신-a: 80μg/L 실린드로스퍼몹신: 5μg/L 삭시톡신: 0.8μg/L 단계2: 마이크로시스틴: 20μg/L 아나톡신-a: 300μg/L 실린드로스퍼몹신: 20μg/L 삭시톡신: 3μg/L 단계1: 친수활동 허용, 모니터링(격주) 단계2: 마이크로시스틴 분석, MC-LR 등가치 25μg/L 이상인 경우 수영 금지, 최소한의 접촉을 하는 스포츠의 경우 허용, 프로선수에게는 제한 없음. 단계3: 모든 활동 금지 단계1: 위험 경고 표지판 게시, 면역이 약한 사람에게 수영하는 것을 권장하지 않음. 단계2: 위험 경고 표지판 게시, 물과의 접촉 제한 자료: 환경부(2014b), 조류 예 경보제 개선방안(안), p.22 인용. 우선적으로, 친수활동 조류경보제 를 수행하기 위해서는 이 제도를 적용할 필요가 있는 친수활동이 많이 일어나는 수체를 파악해야 한다. 영국의 경우는 친수활동 (bathing water) 수질관리대상 공공수체 지정 및 해제의 제안을 누구든지 할 수 있도록 규정되어 있다. 다만, 친수활동 수질관리대상 공공수체로 지정되기 위해서는 유럽연합 의 Bathing Water 규정에 의한 몇몇 요건을 충족해야 하기 때문에 주로 지역의 공무원 들에 의해서 제안된다. 공공수체 지정 신청서에는 친수활동 이용자, 지역상권, 지역환경 및 시민단체, 지방정부의 의견이 반드시 반영되어야 한다. 선정과정은 크게 5단계로 구분할 수 있다. 먼저, 신청서와 관련 증빙자료가 영국 환경식품농산부(Defra-Department for Environment, Food and Rural Affairs)에 제출되어야 한다. 두 번째로, 영국 환경식품농산부는 증빙자료들이 기준에 충족되는지 평가하고, 그 요약 부분을 홈페이 지( 게재한다. 세 번째는, 증빙자료가 기준을 충족하지 못했을 경우에 는 신청을 반려하고 지정의 적용을 중단한다. 그리고 신청자에게 어떠한 정보가 더 필요한지 통지한다. 네 번째는, 증빙자료를 국가와 지역의 이해관계인이 볼 수 있도록

186 168 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 6주 동안 고시한다. 특히 영국 환경식품농산부는 환경청과 물 관련 기업에 해변이나 수체의 우려되는 추가적인 정보를 협의하게 된다. 마지막으로, 영국 환경식품농산부는 협의에 기초한 최종 결정을 내리고 4주 동안 증빙자료에 대한 보완을 한다. 다섯 단계의 어느 과정에서든지 영국 환경식품농산부는 신청자에게 추가적인 정보의 제공을 요청할 수 있다. 그리고 영국 환경식품농산부는 신청자와 관련 지역 공공기관, 물 관련 기업에 지정 혹은 해제의 결정과 그 이유를 통지하게 된다. 결정과 근거에 대한 요약은 홈페이 지( 게재된다. 만약 지정에 대한 신청이 수락되면 영국 환경식품농산부 는 해당 지역의 친수활동 공공수체의 프로파일을 작성하는 환경청(Environment Agency)에게 알리고, 친수활동 공공수체에 대한 모니터링과 보호할 계획을 세우게 된다. 영국 환경식품농산부는 매년 5월 초까지 모든 지정된 친수활동 공공수체의 명단 을 유럽 위원회(European Commission)에 제출해야 한다. 따라서 친수활동 공공수체 에 대한 결정과 수체에 요구되는 프로파일, 계획, 적용 등을 작성하기 위한 시간을 확보하기 위해서 새로운 지정행위는 10월 말까지 완료되어야 한다. 친수활동을 위한 조류경보제의 적용을 위한 수체를 파악하기 위한 안은 다음과 같다. 친수활동기간(5월 15일부터 9월 30일까지)에 언제 사용자가 제일 많을 것인지에 대한 이용객 조사(주말, 법정공휴일, 학교 여름 방학 기간 등) 자료가 있어야 하며, 이 이용객 조사는 각각 이루어 져야 한다. 만약 특정한 시간에 지역의 친수활동 이용자가 많다는 것이 예측되 면, 이용객 조사는 이것을 반영해서 조사가 이루어져야 한다. 이용객 조사는 최소한 20일 이상 이루어져야 하며, 많은 수의 이용객이 존재한다는 것을 사진이나 자료를 통하여 근거로 삼을 수 있다. 또한 공공수체 주변 시설에 대한 정보가 포함되어야 한다. 예를 들어 접근시설, 공중 화장실, 탈의실, 주차장, 구급요원, 응급치료 서비스, 편의점 등 가게 등에 대한 정보가 포함되어야 한다. 공공수체로 지정이 되면 여러가지 영향이 발생하기 때문에 공공수체 지정에 앞서 다양한 이해관계인과의 충분한 협의를 할 것을 요구하고 있다. 영국의 공공수체 지정에 대한 적용 가이드라인에 따르면, 이에 해당하 는 이해관계인으로는 다른 해변 사용자, 해변 오두막이나 해변 시설 소유자, 해변 카페 나 상점의 소유자나 운영자, 친수지역과 가장 가까운 지역의 거주 주민, 지역환경시민

187 제4장 유해녹조 위험관리체계 169 단체, 지역 상공회의소, 지역주민 대표 그룹, 지역의회, 지방공무원 등을 들고 있다. 다) 개선안 <그림 4-23>과 같이 유해녹조 관리에 친수활동 관리 기능을 추가하기 위해서 네 가지 개선방안을 제시한다. 첫 번째는 수질예보제 의 유해녹조의 친수활동 보호기능을 조류경보제 로 편입시키는 것이며, 두 번째는 실제로 친수활동이 일어나는 지역을 파악한 뒤 그 지역의 친수활동 보호를 하기 위한 지역특징에 맞는 기준을 설정하는 것이며, 세 번째는 현재 조류경보제 의 상수원 보호기준을 친수활동에 적용하게 되면 필요보다 더 강하게 관리하게 되는 것이므로, 친수활동 보호에 적절한 기준을 설정하여 차등 적용하여야 한다는 것이다. 마지막으로 조류경보제 에 친수활동 위험기준을 편 입시키고 나면, 국립환경과학원의 수질예보제 는 원래 목적에 맞게 경보에 기능을 없애고 예보 기능을 강화하여 친수활동지수 예보 등 대국민 대상의 예보 기능을 강화하 자는 것이 골자이다. 자료: 저자 작성 <그림 4-23> 친수활동 관리 기능추가를 위한 네가지 개선방안 장기적으로 조류경보제 에 정수보호 목적과 친수보호 목적을 함께 관리할 수 있는 위험관리체계 및 경보체계를 수립하여야 한다. 조류경보제 를 친수의 안정성 보호를 목적으로 수행했을 때는 친수활동이 많이 일어나서 보호가 필요한 지점을 잘 파악한 뒤, 친수활동 지점에서만 경보체계가 운영되도록 하여야 한다. 이때 친수용수의 남조류 독성의 기준은 전문가 사이에서도 의견이 분분하기 때문에, 초기에는 WHO의 규정을

188 170 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 준용하다가 국내의 연구결과가 쌓였을 때 국내의 상황을 반영한 기준을 사용하여야 한다. 수질예보제 의 경우는 제도를 분석한 결과, 국민들의 친수활동 안정성을 보장하기 보다는 정수 목적의 안정성을 보완적으로 확보하고자 하는 측면이 크다. 따라서 수질 예보제 의 정수 목적 측면에서의 몇몇 기능들은 조류경보제 와 통합하여 운영하는 것을 검토해보아야 한다. 국립환경과학원(2013)의 수질예보 2단계 운영방안 수립 연 구 에도 이러한 사항을 언급하고 있다(표 4-16 참조). 수질예보와 경보제를 통합하고, 단기의 수질예보와 조류경보제를 합쳐 단기수질예보 로 하고, 단기예보는 친수를 관리 하는 예보와 상수를 관리하는 목적의 조류경보로 한다. 그리고 장기에는 순수한 유역관 리 목적으로 운영되고 항목도 단기예보와는 다르게 유역의 오염원 분포와 장기의 기상 추이를 바탕으로 운영해야 한다. 고 지적하였다. 178) 따라서 현재 수질예보제 의 기능 중 정수 목적으로 운영되는 부분은 조류경보제 에 통합시키고, 예보와 친수 목적의 기능을 중점적으로 강조하여 국민의 친수활동 안정성 확보에 선제적으로 대응할 수 있는 제도로 활용되어야 할 것이다. 기 존 개선 방안 명 칭 목 적 기 간 항 목 방 안 대 상 단기수질예보 예보 친수 7일 이전 단기 예보 조류경보 경보 상수 실시간 장기수질예보 장기 예보 <표 4-16> 수질예보제 중기개선 방향 유역 수질 3개월 이상 Chl-a, 수온, (대장균) 남조류 세포수, 독소 예측중심 실측보조 실측중심 예측보조 TOC, T-P 예측중심 자료: 국립환경과학원(2013), 수질예보 2단계 운영방안 수립연구, p.185 인용. 국 민 행정기관 (수도사업자, 중앙 및 지방자치단체) 국민, 수도사업자, 중앙 및 지방자치단체 178) 국립환경과학원(2013)

189 제4장 유해녹조 위험관리체계 171 3) 조류경보제 의 문제점 및 개선안 가) 문제점 국내의 유해녹조 위험관리는 경보체계(alert level framework)로 단계별로 관리되 기 때문에, 단계를 결정하는 기준의 적정성이 관리체계의 적정성으로 바로 연결되므로 매우 중요하다. 조류경보 발령기준의 적정성 현행 조류경보의 발령기준은 클로로필-a 농도와 남조류 세포수를 경보지표로 설정 하고 있다. 이 두 개 항목이 2회 연속 동시 초과되어야 주의보 경보가 발령된다. 현행 조류경보의 발령지표에 따르면 클로로필-a 농도와 남조류 세포수가 동시에 초과해야 조류경보제를 발령하지만, 일부 호소에서는 클로로필-a 농도가 낮아서 남조류의 대량 번식에도 조류경보가 발령되지 않는 사례가 발생하였다(표 4-17 참조). <표 4-17> 2013년 대청호(회남 수역) 조류경보제 운영 사례 구 분 클로로필-a(mg/m3) 남조류(cells/ml) 2,062 11,942 9,666 1,388 경보 단계 미발령 미발령 미발령 미발령 자료: 환경부(2014b), 조류 예 경보제 개선방안(안), p.6 인용. 최근 10년간 국내 주요호소에서 클로로필-a 농도와 남조류 세포수의 상관관계를 분석한 결과, 0.5 이하의 낮은 상관계수를 나타내는 것으로 확인되었다(표 4-18 참조). <표 4-18> 최근 10년간 클로로필-a와 남조류 세포수의 상관관계 분석결과 구 분 팔당호 (1998~2007) 대청호 (1998~2007) 주암호 (1998~2007) 영천호 (1998~2007) 운문호 (1998~2007) 조류주의보 자료: 환경부(2014b) 조류 예 경보제 개선방안(안), p.6 인용.

190 172 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 한편 2013년부터 낙동강 3개 보에 대해서도 조류경보제 를 시범 실시하고 있다. 시범실시 지역에서도 클로로필-a 농도는 규조류가 우점하는 봄과 가을에 최대를 기록 하였으며, 유해 남조류와의 상관관계는 매우 낮은 것으로 조사되었다. 두 항목 간 상관 계수는 출현알림 시 0.241, 조류경보 시 0.290으로 나타났다. 이에 대하여 다른 연구결과를 제시하는 연구도 존재한다. 이태관(2013)은 대청호 내 회남, 추동, 문의 3개 지점을 대상으로 2005년 4월부터 2012년 9월까지 수질자료를 분석하여 다음과 같은 결과를 제시하였다. 녹조 발생 정도에 따라 분석기간을 지체기- 대수증식기-정상기-감퇴기로 분류하여 분석한 결과, 모든 시기에 걸쳐 클로로필-a 농도가 남조류 개체수와 큰 상관관계를 보였고, 클로로필-a 농도는 COD와 높은 상관 관계를 나타내고 있다. 마지막으로 봄 시기에는 T-N, 여름 시기에는 T-P 등 계절별로 보조적으로 사용하는 분석지표를 다르게 검토할 필요가 있다고 결론 내렸다. 179) 2014 년 낙동강 칠곡보 Chl-a와 남조류 세포수의 변이를 보면 상당히 연관성이 높다 (R2=0.67)(그림 4-24 참조). 자료: 저자 작성. <그림 4-24> 2014년도 낙동강 칠곡보 Chla-a 농도와 남조류 변이 179) 이태관(2013) 참조.

191 제4장 유해녹조 위험관리체계 173 유해녹조의 발생에 적절하게 대응하기 위하여 조류경보의 발령지표에 대하여 보다 엄밀한 분석이 필요하며, 그 결과를 바탕으로 발령지표를 적절하게 조정할 필요가 있 다. 현행 조류경보의 발령지표는 모든 호소에 시기와 관계없이 동일하게 적용되고 있지 만, 일부 호소에서는 클로로필-a 농도가 낮아 조류경보제 가 발령되지 않았다. 이로 써 녹조 발생 상황에 적절하게 대응하지 못한 사례가 존재하는 한편, 다른 호소에서는 유해 남조류와 클로로필-a 농도의 상관관계가 매우 높아서 조류경보 발령지표로 매우 유용한 상황이다. 따라서 해당 호소의 특성과 시기별, 계절별 관리해야 하는 유해 남조 류에 따라 관리지표를 탄력적으로 설정하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 남조류 세포수를 적절히 반영하지 못하는 조류경보제 경보 발령시점 현행 조류경보제 의 발령시점은 주의보 경보 대발생 등 단계별 발령기준을 모두 2회 연속 초과 시 발령하도록 되어 있다. 하지만 2회 연속 초과 조건으로 인해 녹조 발생 시 적기에 적절한 대응이 곤란한 경우가 발생하고 있다. 실제로 2012년도 대청댐 회남수역의 경우, 남조류가 번식하기 시작한 지 약 20일이 경과한 후에 경보가 발령되 는 사례가 발생한 바 있다. 따라서 조류경보제 주의보 경보 발령시점을 2회 연속 초과에서 1회 초과 시로 경보 발령 기준을 완화하거나, 호소별 위험관리체계를 구축하여 호소별 최근 데이터를 기준 으로 유해녹조가 자주 발생한 호소의 경우에는 유해녹조가 빈번하게 발생한 특정 시기 를 설정하여 이 기간에는 주의보 경보 발령시점을 1회 초과 시로 변경하는 것을 검토해 보아야 한다. 서울시의 경우 2014년부터 발령기준을 강화하여 2회 초과 시에서 1회 초과 시로 변경하여 조류경보제 를 운영하고 있다. 조류경보제 와 수질예보제 의 발령기준 불일치 낙동강 3개보(칠곡보, 강정고령보, 창녕함안보)의 조류경보제 (시범운영)와 수질 예보제 를 동시에 운영함에 따라 상이한 기준에 의한 예 경보 발령이 대국민에게 혼선 을 초래한다는 비판이 존재한다. 조류경보제 의 목적은 상수원수의 안정성을 보호하

192 174 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 는 것이고, 수질예보제 의 목적은 수생태계 보호 및 친수활동 안전 보장이다. 따라서 제도의 목적에 맞는 수질기준을 다르게 설정하여 서로 다른 발령등급을 정하여 운영하 는 것이 원칙이지만, 두 제도가 클로로필-a와 남조류 세포수라는 동일한 경보지표를 사용함으로써 서로 다른 발령등급이 발생되는 경우 국민들이 혼선을 느끼고 있다(표 4-19 참조). <표 4-19> 조류경보제와 수질예보제 발령기준 비교 구분 수질예보제 조류경보제 발령 기준 관심 주의 경계 심각 Chl-a 예측농도 70mg/m3, 또는 남조류 1만 세포/mL Chl-a 예측농도 105mg/m3, Chl-a 35mg/m3 and 남조류 5만 세포/mL Chl-a 예측농도 140mg/m3, Chl-a 35mg/m3 and 남조류 20만 세포/mL Chl-a 예측농도 175mg/m3, Chl-a 70mg/m3 and 남조류 20만 세포/mL 주의보 경보 대발생 Chl-a 농도 15mg/m3 and 남조류 500세포/mL (2회 연속 동시 초과) Chl-a 농도 25mg/m3 and 남조류 5,000세포/mL (2회 연속 동시 초과) Chl-a 농도 100mg/m3 and 남조류 100만 세포/mL (2회 연속 동시 초과) 자료: 저자 작성. <표 4-20>에서 보는 바와 같이 조류경보제 의 조류경보 단계 발령기준이 되는 남조류 세포수에는 수질예보제 는 관심 단계에서부터 주의, 경계, 심각 단계까지 발령 이 될 수 있다. 이러한 상황으로 인하여 2013년에 동일한 지점에서 양 제도의 등급이 상반된 방향으로 변경되는 경우가 있었다. <표 4-20> 남조류 세포수를 기준으로 한 경보기준 남조류세포수 (세포/mL) 500이상 5,000이상 10,000이상 50,000이상 200,000이상 1,000,000이상 수질예보제 관심단계 주의단계 경계단계 심각단계 조류경보제 조류주의보 조류경보 조류 대발생 자료: 저자 작성.

193 제4장 유해녹조 위험관리체계 175 예를 들어, 2013년 낙동강 3개 보 구간에서 수질예보와 조류경보 발령현황을 살펴보 면 다음과 같다. 강정고령보의 경우 조류주의보가 7월 30일~9월 9일(42일)에 발생하는 동안에 수질예보는 8월 2일 8월 18일(17일), 8월 28일 9월 9일(13일) 두 기간에 걸쳐 수질관리 관심 단계를 발령하였다. 그 후 9.10~20일에까지 클로로필-a 농도와 남조류 개체수가 증가하여 조류경보제 는 주의보 단계를 경보로 등급을 상향조정하였지만, 수질예보제 는 수질관리 관심단계에서 해제를 하여 동일한 지점에서 동일한 지표를 가지고 상반된 조치를 취하였다(그림 4-25 참조). 수질예보제 관심 주의 경계 조류경보제 주의보 경보 자료: 환경부(2013b). 조류전문가 포럼 운영을 통한 조류관리체계 개선 연구 p.126. <그림 4-25> 2013년 낙동강 3개 보 구간 수질예보, 조류경보 발령 현황 두 제도가 위에서 언급한 바와 같이 상이한 목적과 그에 따라 다른 운영기준으로 정해져, 국민들이 두 제도의 차이에 대해서 충분히 인지하지 못한 상태에서 상반된 조치는 국민의 불안감을 증폭시키고, 정부 정책에 대한 신뢰를 저하시키게 되었다. 따라서 상수원수의 안정적 보호와 수생태계 및 친수활동 안전 보장을 위한 정책 목표가

194 176 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 조화롭게 달성될 수 있으면서 국민들의 혼선을 방지하고, 정부 정책에 대한 신뢰를 높일 수 있도록 두 제도를 개선할 필요가 있다. 냄새물질에 대한 기준의 부재 앞서 제3장에서 수행한 지역주민 설문조사에서 지역주민들과 경제활동을 하고 있는 주민들이 가장 불편해하는 것은 냄새라는 결과가 나왔다. 많은 사람들은 독성에 대한 위험을 인지하고 있지만, 실제 생활에서는 유해녹조의 독성보다 냄새물질에 대한 피해 를 더 중요하게 여긴다. 최근 북한강 수계에서는 남조류(Anabaena)에 의한 냄새물질 (지오스민, 2-MIB)이 빈번하게 발생하고 있다. 지오스민은 남조류의 대사과정에서 분비되는 물질이다. 인체에는 무해하고 휘발성이 강해서 물을 끓이면 증발되지만, 흙냄 새와 비슷한 악취를 내뿜는 특성을 가지고 있다. 서울시 상수도연구원이 2012년 8월 6일 북한강 일대에서 채수한 물을 검사한 결과, 1,019ppt 지오스민이 검출되었다. 180) 비슷한 시기에 경기도에서는 팔당 상수원의 취수원인 청평과 삼봉리, 서종대교, 팔당 등 4개 댐의 지오스민 농도 측정결과 250ppt에서 1,567ppt를 기록했다. 이는 수질감시 항목인 지오스민 권고기준치 20ppt의 대략 75배에 달하는 수치다. 취수원별로는 삼봉 리 250ppt, 팔당 430ppt, 서종대교 1,203ppt, 청평 1,567ppt 등이다. 181) 환경부 기준치인 20ppt를 넘어서면 일반인이 물에서 악취를 느끼게 되고 수돗물에 대한 불신과 불쾌감을 갖게 된다. 실제로 2012년 8월에 서울시와 경기도 곳곳에서 수돗물 악취 민원이 급증한 바 있다. 지오스민이 권고기준치의 최대 75배에 달할 정도 로 매우 많이 발생하였지만, 조류경보제 발령지표에는 해당하지 않아서 팔당호에서 는 조류주의보만 발령되어 조류관리에 미비점을 노출시켰다. 비록 지오스민이 인체에 무해하다 할지라도 심한 악취를 동반하기 때문에 국민의 불안을 해소하고 수돗물에 대한 신뢰를 상승시키기 위해서는 냄새물질에 대해서도 적절한 관리가 필요하다. 따라 180) 경향신문( , &code=940701&cr=naver 참조). 181) 아시아경제( , 참조).

195 제4장 유해녹조 위험관리체계 177 서 취 정수장 운영자가 냄새물질에 대해서 사전대응을 할 수 있는 하천에서부터 냄새물 질을 감시할 수 있도록 대응체계를 마련해야 한다. 이와 관련하여 서울시는 2013년부터 자체적으로 냄새물질에 대한 조류경보제 를 운영하고 있다. 서울시 냄새물질 발령기 준은 <표 4-21>과 같다. <표 4-21> 서울특별시 냄새물질 발령기준(μg/L) 구 분 주의보 경 보 대발생 지오스민 ,000 2-MIB 주: 먹는 물 수질감시항목 권고기준 20μg/L(감지농도 10μg/L) 자료: 서울특별시(2014), 2014년도 서울시 조류경보제 시행계획 인용. 서울시는 냄새경보와 관련하여 2013년에 예비주의보를 2회 발령한 바 있다. 2013년 7월 11~18일에는 지오스민이 12.9~64.4μg/L 측정된 바 있고, 2013년 8월 23일~9월17 일까지는 2-MIB가 10.5~23.7μg/L 측정되어 예비주의보를 발령하였다. 서울시는 기존에 냄새물질별 제거효율을 고려하지 않은 경보 및 대발생 기준을 정하 여 운영하였으나, 정수처리공정 효율을 반영하여 2014년에 새롭게 냄새물질별 기준을 마련하고 냄새경보제의 기준을 변경하였다. 182) 따라서 현재 다른 지방유역환경청이나 광역자치단체에는 냄새물질에 대한 발령기준 및 대응조치사항이 미비한 만큼 조류경보제 를 시행 중인 다른 호소에서도 냄새물질 에 대한 관리방안을 마련할 필요가 있다. 182) 표준정수처리공정으로 냄새물질 제거 가능한 한계농도 실험결과 물 질 명 정수처리 가능농도(ng/L) 20(감시항목 기준농도) 10(감지가능농도) 지오스민 1, MIB 조류발생 대응 표준정수처리율 산정 ( 13 상수도연구원 자료)

196 178 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 조류경보제 의 적용범위의 타당성 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 제21조에 의하면, 하천 호소에서 조류경보제 운영이 가능하지만, 동법 시행령 별표 2에서는 조류경보제 의 발령대상을 호소로 한 정하고 있다. 그 결과 현재 조류경보제 는 22개 호소에서 운영(환경부 17개, 시 도 5개)되고 있다. 하지만 보의 건설 후에 하천에서도 유해녹조현상이 일어나고 있기 때문 에 안전한 상수원을 확보하는 차원과 더불어, 최근 증가하고 있는 친수활동을 위한 쾌적한 친수공간 제공을 위해서는 현재 호소에서만 정식으로 시행하고 있는 조류경보 제 를 하천으로까지 대상지역을 확대하는 방안을 검토해보아야 한다. 또한 조류경보제 는 취수량 및 급수인구, 수질 및 정수처리 등을 고려한 우선순위를 결정하여 대상 호소를 지정하여왔고, 그 결과 총 22개 호소에서 시행되고 있다. 대상 호소와 관련해서 1998년 팔당호와 대청호, 충주호, 주암호를 지정한 이후 점차적으로 확대해왔지만, 1998년 조류경보제 대상 호소로 지정된 후 해제된 곳은 없다. 현재 22개의 호소 가운데 조류경보제 대상 호소로 지정된 이후에 조류경보제 가 단 한 번도 발생하지 않은 호소가 8개이다. 반면 2009년 횡성호 이후에는 추가 지정된 호소도 존재하지 않는다. 따라서 조류경보제 의 대상 호소로 적합한지 일정한 시기를 두고 재평가 재검토하여 조류경보제 운영에 필요한 재원의 효율적인 집행이 필요하며, 물 환경 변화에 따른 조류경보제 지정과 해제가 보다 탄력적이며 신축적일 필요가 있다. 나) 개선안 <그림 4-26>은 조류경보제 개선안이다. 조류경보제 를 보완하기 위하여 본 연구 에서는 네 가지의 개선안을 제시한다.

197 제4장 유해녹조 위험관리체계 179 자료: 저자 작성. <그림 4-26> 조류경보제의 문제점 및 개선안 유해녹조 관리기준에 마이크로시스틴을 지표로 설정하여 사용 제2장에서 살펴본 것과 같이 유해녹조의 위험은 크게 독소와 이취미로 나눌 수가 있었다. 많은 선진 국가들이 마이크로시스틴 등 유해녹조의 독소를 위해요인으로 인지 하고, 이를 직접적으로 나타낼 수 있는 마이크로시스틴을 위험평가기준으로 사용하고 있다. 또한 제3장에서 살펴본 것과 같이 일반 국민과 전문가 사이의 유해녹조 위험인식 의 차이는 매우 크며, 이를 해소하기 위하여 위험의사소통전략 사용이 필요하다. 이때 가장 중요한 전략요소는 신뢰의 회복과 투명한 정보의 공개라고 많은 위험의사소통의 연구에서 지적된 바 있다. 즉 간접적인 지표인 Chl-a의 농도와 남조류 세포수를 사용하여 간접적으로 유해녹조 의 위험관리를 하는 것보다 직접적인 독소지표(예; 마이크로시스틴)를 이용하여 관리하 는 것이 필요하다. 최근 10년간의 국내 조사결과와 전문가들이 지적하는 상관관계가 낮은 클로로필-a 농도는 발령지표에서 삭제하고, 남조류 세포수와 마이크로시스틴을 발령지표로 사용하는 것을 고려해보아야 한다. 남조류 세포수와 마이크로시스틴으로 관리하는 것은 유해녹조의 발생 상황 및 독성 의 위험을 보다 정확하게 반영할 수 있으며, WHO, 호주 등 여러 국가에서 오래전부터 사용해오고 있는 지표이다. 다만, 현행 우리나라의 경우 Chl-a 농도와 남조류 세포수의 동시 초과 시에 조류경보제 를 발령해오고 있었던바, 동시 충족물질인 Chl-a의 경보 지표 삭제로 인하여 잦은 조류경보 발령이 우려될 수 있다.

198 180 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 일선에서는 기준에 독소지표를 추가하면 낮은 발령에도 사람들이 녹조의 발생을 고 위험으로 인식할 수 있다는 부작용을 지적하기도 하였다. 하지만 앞서 제3장에서 살펴 본 것과 같이 광우병과 멜라민 사태처럼 낯설고 생소한 위험요소도 쉬운 언어를 선택하 여 그 위험기준과 발생, 영향과의 상관관계를 사람들이 알게 되고 시간의 흐름에 따라 익숙해지면, 위험인식의 정도가 낮아질 수 있다. 유해녹조 관리 및 정보배포에 과하여 정부에 대한 국민들의 낮은 신뢰를 회복하기 위해서는 누구든지 남조류 독소의 정보에 쉽게 접근할 수 있도록 하여야 하고, 남조류의 독소를 관계 기관이 모니터링할 때 공정시험법에 따라 정확하게 측정함을 국민에게 인식시켜야 한다. 현재 조류경보제 의 모니터링을 위한 시료채취 및 남조류 독소분석 지침은 법적 규제력이 없는 조류 매뉴얼에 소개되어 있다. 남조류 독성 측정값에 대한 신뢰를 회복하 기 위해서는 남조류 독소분석 절차를 규정한 지침을 법적 효력이 부여된 수질오염 공정시험기준 에 포함시켜야 한다. 이를 통해 조류경보제 의 발령기준에 대한 국민의 신뢰가 높아져 유해녹조발령 자체가 위험신호로 작용하는 것을 예방할 수 있다. 냄새물질 관리 앞서 제3장에서 살펴본 것과 같이 지역주민과 수체 주변에서 경제활동을 하는 많은 사람들이 유해녹조의 이취미에 대한 피해를 매우 중요한 것으로 인식하고 있다. 그리고 최근 북한강 수계에서 남조류(Anabaena)에 의한 냄새물질(지오스민, 2-MIB)이 검출 되어 많은 시민들이 민원을 제기한 바 있다. 따라서 취 정수장 운영자가 냄새물질에 사전대응 할 수 있도록 관련 기준과 규정, 절차를 마련할 필요가 있다. 따라서 냄새물질 이 빈번하게 발생하는 호소에 대해서는 냄새물질에 대해서도 적절한 관리기준을 정하 고 단계별 준비체계를 마련해야 한다. 하지만 냄새물질은 Anabaena 속의 남조류가 우점하는 지역에서 제한적으로 발생하기 때문에 냄새물질의 관리가 필요한 호소에 한 하여 선택적으로 관리방안을 수립하여 운영하는 것을 고려해볼 필요가 있다.

199 제4장 유해녹조 위험관리체계 181 4) 리스크 프로파일 작성의 필요성 가) 문제점 및 개선안 조류경보제 대응조치 조류경보가 발령되면 지방자치단체는 오염원을 단속하도록 되어 있다. 이 경우 해당 호소에 가장 큰 영향력을 미치고 저감이 가능한 오염원이 어디인지, 오염원 단속에 대한 우선순위가 사전에 결정되어야 한다. 하지만 현재의 조류경보제 시행계획은 추상적인 차원에서만 작성되었을 뿐, 조류경보가 발령되었을 때 각 업무 담당자의 구체적인 대응사항은 부족한 상황이다. 사전적으로 유해녹조의 발생에 영향을 줄 수 있는 주요한 오염원을 파악하고 있으면 사전예방 대응에도 사용할 수 있으며, 사후 경보가 발령된 후에도 신속하게 주요 오염원에 대한 대응조치를 내릴 수 있다. 이를 위하여 조류경보제 관할기관은 리스크 프로파일을 작성하여 이를 근거 로 계획을 수립하고 오염원 단속 등의 대응을 할 수가 있다. 나) 호주 시드니의 리스크 프로파일(risk profile) 사례 호주 시드니는 운영 중인 21개의 저수지에서 남조류에 대해서 각각 호소 고유의 리스크 프로파일을 작성하여 유해녹조의 대발생에 대비하고 있다. 호소마다 Carlson 지수를 이용하여 저수지의 부영양화 상태를 빈영양화(oligotrophic), 중영양화 (mesotrophic), 부영양화(eutrophic), 과부영양화(hypereutrophic)등으로 나누고, 이를 리스크 프로파일에 색상으로 표시하여 보기 쉽게 표현하고 있다(그림 4-27 참조). 자료: Sydney Catchment Authority(2010), Cyanobacteria Risk Profile, p.18, 인용. <그림 4-27> 호주 시드니의 리스크 프로파일 부영양화 표시 방법

200 182 물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구 그리고 해당 호소마다 과거의 유해녹조현상과 Chl-a와 영양물질 농도의 동향 (trend)을 화살표로 표시하여 Chl-a와 영양물질의 농도 추이를 쉽게 알아볼 수 있게 하고 있다. 또한 해당 호소의 과거 측정자료에서 Chl-a나 관리 대상의 남조류인 Anabaena, Microcystis가 기준치를 넘은 경우에는 빨간 색상으로 리스크 프로파일에 표시하였고, 해당 호소의 용도가 정수 목적인지, 물과 접촉하는 친수활동인지, 비접촉 친수활동인지를 그림으로 나타내었다. 그리고 SCA의 유역의사결정시스템의 도움을 받아 주변의 오염원을 파악하고, 이를 관리하기 위한 방안을 마련하고 있다. 이렇듯 호주 시드니의 리스크 프로파일은 개별 호소의 데이터를 바탕으로 작성되었 으며, 부영양화 상태나 영양물질의 동향, 관리 유해 남조류가 과거 기준치를 넘은 경우 그 최고치, 호소의 이용 목적 등을 시각적으로 알기 쉽게 표시하였다. <그림 4-28>은 이러한 방법에 따라 작성된 리스크 프로파일의 예시이다.

201 제4장 유해녹조 위험관리체계 183 자료: Sydney Catchment Authority(2010), Cyanobacteria Risk Profile, p.18 인용 <그림 4-28> 호주 SCA 리스크 프로파일 작성 예시 5) 정수장 Microcystin-LR 기준 초과 시 관련 규정 미비 2013년 1월 1일부터 5만 톤 이상 정수장에 대해서 먹는 물 수질감시항목으로 녹조의 독성물질인 Microcystin-LR에 대한 검사를 하도록 먹는물 수질감시항목 운영지침 이 변경되었고, 2014년 8월 1일부터 지침이 법규적 효력을 갖는 고시로 변경되었다. 그리고 원 정수의 Microcystin-LR 검사주기는 상수원수에 대한 남조류 세포수 등에 따라 탄력적으로 실시되고 있다.