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준홍 왕
7 years ago
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1 R&D 사업의 성과관리와 재정지원 개선 방안 박노욱 송호신

3 서 언 연구개발활동에는 정부의 재정지원이 중요한 역할을 한다. 특히 불 확실성이 크고 외부효과가 큰 연구개발사업에 있어서는 정부의 역할 이 더욱 크다고 하겠다. 주요국에서도 정부의 재정지출 중 연구개발사 업의 지출 비중이 증가하는 추세이다. 이러한 배경에는 연구개발을 통 해 경제성장과 미래의 성장동력을 창출하겠다는 정책적 의지가 담겨 있다. 특히 최근에는 국제적 경제위기에 대응하여 정부의 경기대응적 지출이 증가하면서, 생산적인 지출부문으로서 연구개발 분야에 대한 투자가 더욱 중요시되고 있다. 이렇게 연구개발활동에 대한 정부의 재 정지원이 증가하면서, 정부지출에 대한 책임성 강화 요구도 강해지고 있다. 책임성 강화 요구는 다르게 이야기 하면, 연구개발사업에 대한 정부의 재정지원 목표와 효과성에 대한 판단이 필요하다는 것이다. 연구개발 관련 정부지출은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 국가 가 직접 연구개발활동에 투자하고 지원하는 국가연구개발사업과, 민간 기업의 연구개발활동을 지원하기 위한 조세유인 제공 및 보조금 지급 이다. 본 연구에서는 민간기업의 연구개발활동을 지원하는 방식의 효 과성 평가 및 개선방안과 국가가 직접 지원하는 국가연구개발사업에 대한 성과관리방식 개선방안 도출에 초점을 두고 있다. 기업의 연구개발활동을 활성화하기 위한 재정지원방안은 조세유인 을 제공하거나 직접적인 보조금을 제공하는 것이다. 과연 어느 방식이 더욱 효과적인지에 대한 확정적인 연구결과는 존재하지 않지만, 기업 의 특성과 연구개발활동의 특성에 따라 효과는 다를 수 있다. 본 연구 에서는 조세유인에 대한 부분은 기존 문헌의 조사 분석 작업을 수행하 고, 보조금 지원방식에 대해서는 실증분석을 시도하였다. 보조금에 대

책임성 강화 요구는 다르게 이야기 하면, 연구개발사업에 대한 정부의 재정지원 목표와 효과성에 대한 판단이 필요하다는 것이다. 연구개발 관련 정부지출은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 국가 가 직접 연구개발활동에 투자하고 지원하는 국가연구개발사업과, 민간 기업의 연구개발활동을 지원하기 위한 조세유인 제공 및 보조금 지급 이다.

4 한 실증분석에서는 보조금이 연구개발활동에 미치는 영향뿐 아니라, 어떤 특성을 가진 기업이 보조금의 수혜 정도가 컸는지에 대한 분석도 이루어진다. 이러한 분석을 바탕으로, 조세유인과 보조금을 통한 재정 지원 방식의 효과성과 정책적 시사점을 도출하였다. 이러한 민간기업의 연구개발활동에 대한 지원과 더불어 국가가 직 접 수행하는 국가연구개발사업의 비중도 상당히 크다. 기초연구뿐 아 니라 응용기술 및 상용화 기술까지도 국가의 직접적인 재정지원하에 연구개발사업이 이루어진다. 국가연구개발사업 수행자는 기본적으로 는 정부출연연구기관과 대학을 꼽을 수 있으며, 일부 사업에 대해서는 민간기업도 참여한다. 본 연구에서는 국가연구개발사업의 중요성이 증 가함에 따라 사업의 책임성 강화 및 효과성을 제고하기 위한 방안에 대해 논의하고자 한다. 정부지출에 대한 성과관리가 강화되고 있는 전 세계적인 추세와 더불어 국가연구개발사업에 대한 성과관리도 강화되 고 있다. 연구개발사업이라는 속성 때문에 성과관리가 용이하지 않을 것이라는 일반적인 선입견에도 불구하고, 현실에서는 국가가 지원하고 있는 연구개발사업의 성과관리에 대한 관심이 증가하고 있다. 본 연구에서는 연구개발사업의 특성과 관련하여 적절한 성과관리 방식에 대한 논의를 전개한다. 특히 재정지원의 우선 순위를 결정하기 위한 수단으로서의 성과관리제도에 초점을 두고, 기존의 국가연구개발 사업 성과관리제도에 대한 분석과 더불어 외국의 사례 등을 고려하여, 개선방안을 모색하고자 한다. 특히 최근의 성과관리의 초점은 연구개 발사업의 궁극적 효과인 사회경제적 결과에 초점을 두고 있으므로, 기 존의 성과관리 방식을 결과 중심의 성과관리 방식으로 어떻게 전환시 켜나갈 수 있는지가 논의될 것이다. 특히 연구개발사업의 성과관리를 결과 중심의 성과관리로 전환시켜 나가기 위해서는, 연구개발사업의 특성으로 인해 주로 활용되는 전문가 평가방식의 객관성 제고와 더불 어 정량적 지표 중심의 평가방식을 보완하여 활용하는 것이 중요하다 는 점을 지적하고 있다.

본 연구에서는 국가연구개발사업의 중요성이 증 가함에 따라 사업의 책임성 강화 및 효과성을 제고하기 위한 방안에 대해 논의하고자 한다. 정부지출에 대한 성과관리가 강화되고 있는 전 세계적인 추세와 더불어 국가연구개발사업에 대한 성과관리도 강화되 고 있다.

5 본 연구는 본원의 박노욱 연구위원과 송호신 연구위원이 수행하였 으며, 조세유인과 정부지출을 통한 지원방식의 효과성에 대한 연구는 송호신 연구위원이 담당하였으며, 국가연구개발사업의 성과관리 방안 에 대해서는 박노욱 연구위원이 담당하였다. 두 저자는 유익한 조언을 준 민희철 한성대 교수, 오준병 인하대 교수 그리고 익명의 평가자와 자료 수집과 정리에 도움을 준 이성호 연구원과 정재호 연구원에게 감 사의 뜻을 표하고 있다. 그리고 본 보고서의 편집과 교정에 도움을 준 김진경 연구행정원과 본 보고서의 출판에 도움을 준 연구출판팀 직원 들에게도 감사의 뜻을 표한다. 끝으로 본 연구는 저자들의 개인적인 견해이며, 본 연구원의 공식적 인 견해가 아님을 밝혀둔다. 2009년 12월 한국조세연구원 원장 원 윤 희

두 저자는 유익한 조언을 준 민희철 한성대 교수, 오준병 인하대 교수 그리고 익명의 평가자와 자료 수집과 정리에 도움을 준 이성호 연구원과 정재호 연구원에게 감 사의 뜻을

6 요약 및 정책시사점 본 연구는 크게 두 부분으로 구성되어 추진되었다. 기업의 연구 개발투자에 정부의 조세 및 재정지원이 미치는 효과를 살펴보는 부 분과, 공공재원으로 추진된 연구개발사업의 성과관리 및 평가제도 의 실효성 향상을 위한 주요 쟁점을 분석하는 부분이다. 전자가 기 업의 연구개발투자활동을 촉진하기 위해 정부가 추진하는 재정지 원 방식의 효과성을 검증하고 정책적 시사점을 도출해 내는 연구라 면, 후자는 공공재원이 투자되는 연구기관이나 연구개발사업의 성 과를 평가해서 재정지원의 우선순위를 결정하는 데에 어떻게 활용 할 것인지에 대한 주요 쟁점과 개선방안을 모색하는 연구라고 볼 수 있다. 그러므로 두 연구는 상호보완적인 성격을 가지고 있다. 먼저 첫 번째 부분의 연구 결과를 요약하고 시사점을 살펴보면 다음과 같다. 첫 번째 연구는 기업의 연구개발투자에 조세 및 정부 재정지원이 주는 효과를 살펴보았다. 전자의 경우는 기존 실증분석 결과를 살펴봄으로써 확인할 수 있었고, 후자의 경우는 연구개발 활동보고 의 서베이 데이터를 활용하여 연구개발 정부지원금의 수 령 행태와 기업의 자기선택(self-selection)을 고려한 정부지원금을 수령하는 기업의 연구개발투자에 대한 순수한 효과를 추정하였다. 문헌상에서 나타난 우리나라의 조세감면이 기업의 연구개발투자에 미치는 효과는 어느 정도 존재하는 것으로 나타났다. 한편, 정부의 연구개발지원금 수령이 기업의 연구개발투자활동에 미치는 영향도 보완적인 효과가 있는 것으로 추정되었다. 전체 표본을 이용한 경 우와 대기업, 중소기업 그리고 벤처기업 표본을 구분하여 분석한 경우를 종합하면 다음과 같은 몇 가지 시사점을 구할 수 있다.

그러므로 두 연구는 상호보완적인 성격을 가지고 있다. 먼저 첫 번째 부분의 연구 결과를 요약하고 시사점을 살펴보면 다음과 같다. 첫 번째 연구는 기업의 연구개발투자에 조세 및 정부 재정지원이 주는 효과를 살펴보았다.

7 연구개발 관련 정부지원금 결정 행태를 보면 전체적으로 매출액 이 클수록 정부지원을 받을 가능성이 낮은 것으로 보이나, 기업 규 모별로 추정해 보면 그것은 중소기업 및 벤처기업에만 해당되고 대 기업의 경우 매출액이 높을수록 정부지원금을 수령할 확률이 높아 짐을 알 수 있다. 이는 중소기업 및 벤처기업에 대한 정부의 연구개 발 재원이 해당 기업들의 경영난을 지원하는 방식으로 이루어진 측 면이 있음을 시사하는 것으로 판단되며, 이에 대해서는 향후 면밀 한 고찰이 필요할 것으로 보인다. 만약 벤처기업 및 중소기업이 자 신의 경영난을 극복하는 방법 가운데 하나로서 정부의 연구개발지 원금을 수령하기 위해 노력한다는 사실이 보편화된 것이라면, 장기 적인 측면에서의 중소기업 및 벤처기업의 자생력은 강해지기 어려 울 것이기 때문이다. 연구개발 관련 아웃소싱의 비중이 정부지원금 수령에 주는 영향 도 대기업과 벤처기업의 경우 정반대로 나타난다. 대기업의 경우, 아웃소싱의 비중이 높으면 정부지원금을 수령할 가능성이 낮아지 는 반면, 벤처기업의 경우는 아웃소싱의 비중이 높을수록 정부지원 을 받을 가능성이 높아지는 것으로 추정되었다. 이러한 벤처기업의 정부지원금 수령 행태는 벤처기업의 연구개발 범위가 대기업에 비 해 상당히 협소하여 핵심 연구개발을 제외하고는 아웃소싱에 의존 하는 경우가 많기 때문인 것으로 판단된다. 한편, 대기업, 중소기업 그리고 벤처기업 모두 아웃소싱이 늘어날 수록 기업의 연구개발투자는 줄어드는 것으로 나타나 벤처기업의 경우 아웃소싱의 확대가 정부지원금 수령 가능성을 높임에도 불구 하고 결과적으로 기업의 민간조달 연구개발투자를 줄이는 방향으 로 작용할 수 있음을 알 수 있다. 즉, 개별 벤처기업이 정부지원금 을 획득하기 위한 노력으로서 아웃소싱을 확대하면 결과적으로 연 구개발투자를 감소시키는 효과로 작용할 수 있음을 유의할 필요가 있다. 대기업의 경우는 아웃소싱의 확대가 정부지원금 수령의 가능

만약 벤처기업 및 중소기업이 자 신의 경영난을 극복하는 방법 가운데 하나로서 정부의 연구개발지 원금을 수령하기 위해 노력한다는 사실이 보편화된 것이라면, 장기 적인 측면에서의 중소기업 및 벤처기업의 자생력은 강해지기 어려 울 것이기 때문이다. 연구개발 관련 아웃소싱의 비중이 정부지원금 수령에 주는 영향 도 대기업과 벤처기업의 경우 정반대로 나타난다.

8 성을 낮출 뿐 아니라 자신이 민간에서 조달하는 연구개발투자도 줄 이는 방향으로 작용함을 알 수 있다. 정부의 연구개발지원금을 결 정하는 데 있어서 개별 기업의 연구개발 관련 아웃소싱 계획이 합 리적인가를 사전에 심사하는 장치가 필요할 것으로 보인다. 비슷한 조건의 두 기업이 있다면 아웃소싱 계획 규모가 작은 기업을 선정 하는 것이 장기적인 측면에서 기업의 경쟁력 강화에 도움이 될 것 으로 생각된다. 마지막으로 본 연구의 한계 및 연구개발과 관련된 정책당국의 역 할에 대해 논의하고자 한다. 먼저 연구개발에 대한 좀 더 세부적인 파악 및 실증분석을 수행하기 위해서는 현재의 연구개발활동조 사 상의 데이터만으로 매우 부족함을 언급하고 싶다. 현재의 연구 개발통계는 프로젝트별이 아니라 기업의 연간 연구개발활동에 대 한 갖가지 집계 통계만을 보여주기 때문에 좀 더 심도 있는 연구개 발활동을 분석하기에는 세부적인 정보가 너무 부족하다고 할 수 있 다. 특히, 기업들의 연구개발활동에 관한 조세감면 자료는 서베이 항목에 있음에도 불구하고 거의 응답이 없고 응답조차 매우 신뢰하 기 어려운 수준이다. 아울러, 개별 기업의 특성을 반영할 수 있는 정보가 너무 부족하다. 각 기업의 기술을 반영할 수 있는 기업의 특 허 상황, 특허를 통해 얻고 있는 수입 등의 정보가 추가되어야 할 것으로 보인다. 또한 정부의 연구개발지원금에도 교육과학기술부, 지식경제부와 같이 부처 사업을 통해 예산이 직접 개입되는 경우도 있으며, 관련 기금을 통해 정부지원금이 지급되는 경우도 있는데 이에 관한 정보도 구분이 필요할 것으로 판단된다. 아울러 예산당 국은 연구개발과 관련한 재원의 흐름을 프로젝트별로 모니터링할 수 있는 시스템을 갖추어야 할 것으로 보인다. 이러한 시스템에서 재원의 흐름에 관한 정보는 단순히 프로젝트 관련 주무부처뿐만이 아닌 자금의 이용자인 기업까지 포함되어야 한다. 그러한 정보가 축적된다면 예산당국은 연구개발과 관련된 효율적인 재원 계획을

먼저 연구개발에 대한 좀 더 세부적인 파악 및 실증분석을 수행하기 위해서는 현재의 연구개발활동조 사 상의 데이터만으로 매우 부족함을 언급하고 싶다. 현재의 연구 개발통계는 프로젝트별이 아니라 기업의 연간 연구개발활동에 대 한 갖가지 집계 통계만을 보여주기 때문에 좀 더 심도 있는 연구개 발활동을 분석하기에는 세부적인 정보가 너무 부족하다고 할 수 있 다.

9 세우는 데 큰 도움이 될 것이다. 본고의 분석은 연구개발활동조사 자료의 한계 등으로 보유기 술 등 기업의 특성을 충분히 반영하지 못한 한계점이 있으나 민간 기업에 있어서 정부의 연구개발지원금이 민간의 연구개발투자활동 에 어떤 효과를 주는가에 중점을 두고자 하였다. 따라서 대학 및 공 공기관의 연구개발활동은 본 연구에서는 다루지 못하였다. 대학 및 공공기관의 연구개발활동은 기업과는 다른 관점에서 보아야 할 것 으로 보이는데, 특히 대학의 연구개발활동은 장기적으로 큰 외부성 을 창출할 수 있다는 점에서 국가적으로 어떤 전략을 가져야 하는 가가 매우 중요할 것으로 판단되는바, 그러한 연구는 추후 별도로 면밀하게 검토 및 분석되어야 할 것이다. 두 번째 연구에서는 각 부처가 추진하는 국가연구개발사업의 성 과관리 및 평가제도에 대해 쟁점을 도출하고 개선점을 논의하였다. 특히 최근의 국제적 동향은 연구개발사업의 성과 측정이 쉽지 않음 에도 불구하고, 사회경제적 효과 중심의 평가로 초점이 이동하고 있으며, 평가가 강화되고 있다는 것을 보여주고 있다. 이러한 배경 에는 국가의 경제적 성장과 삶의 질 향상을 위해 연구개발투자의 중요성이 커지고 동시에 투자의 비중도 증가하고 있으므로, 이에 대한 성과관리의 강화와 우선순위의 설정이 필요하다는 현실적 수 요가 있다. 본 연구에서는 국가연구개발사업과 관련된 평가방법론의 최근 동향과 주요 쟁점을 분석하였고, 동시에 우리나라와 외국의 현황을 분석하여 개선방향을 도출하였다. 국가연구개발사업의 성과관리에 있어서 주요 쟁점은 (1) 국가연구개발사업의 성과평가에 있어서 어떻게 중장기적인 효과와 사회경제적인 효과를 평가할 것인가의 문제 (2) 국가연구개발사업의 우선순위 결정을 어떤 방식으로 할 것이며, 성과평가 결과를 어떻게 반영할 것인지의 문제 그리고 (3) 연구개발사업의 평가에 광범위하게 활용되는 전문가 평가(expert

두 번째 연구에서는 각 부처가 추진하는 국가연구개발사업의 성 과관리 및 평가제도에 대해 쟁점을 도출하고 개선점을 논의하였다. 특히 최근의 국제적 동향은 연구개발사업의 성과 측정이 쉽지 않음 에도 불구하고, 사회경제적 효과 중심의 평가로 초점이 이동하고 있으며, 평가가 강화되고 있다는 것을 보여주고 있다.

10 review) 방식의 실효성 제고를 위해, 어떻게 평가자의 전문성과 독 립성을 확보할 것이며 동시에 정량적 지표 활용과의 균형 문제를 해결할 것인지의 문제이다. 국가연구개발사업의 중장기적 성과를 평가하기 위해, 최근에 우 리나라에서는 어느 정도 제도의 개선이 이루어졌다. 연구개발사업 의 평가주기가 1년에서 3년으로 변경되었으며, 기존의 특정 평가와 더불어 추적평가제도의 추진이 계획되고 있다. 평가주기의 연장에 따라 매년 연구개발사업의 중장기적 성과를 관리하기에 용이한 환 경이 조성되었다고 볼 수 있다. 그리고 재정지원이 종료된 사업에 대한 추적평가제도가 도입되면, 연구개발사업의 중장기적인 효과 의 핵심 내용 중 하나인 사회경제적 효과를 평가할 수 있는 시계가 확보될 것이다. 다만, 이러한 평가가 실효성이 있기 위해서는 중장 기적인 효과나 사회경제적 편익을 측정하기 위한 기준 및 방법론이 사전적으로 개발되어야 한다. 그리고 사업 시작시에 명시적으로 기 대효과가 설정되어, 추적평가 결과와 비교 분석되어 의미 있는 환 류가 이루어지도록 해야 할 것이다. 의미 있는 환류 방안으로는, 사 업을 시행한 연구기관/연구진에 대한 데이터베이스 관리를 통해 향후 재정지원시에 고려하도록 하는 방안이 가장 직접적인 방안이 며, 이와 더불어 중장기적이고 사회경제적인 효과에 대한 정보가 생산되므로, 이러한 새로운 정보를 보다 거시적인 연구개발사업투 자 방향 설정에 활용하는 것이 바람직하다. 국가연구개발사업에 활용되는 전문가 평가는 사회경제적 효과를 고려하는 평가 결과 도출이 어려우므로, 평가자 패널 구성에 있어 서 경제인문사회과학계의 전문가를 포함하여 시야를 넓히고, 정량 적인 지표를 도입하여 정성적인 전문가 평가를 보완할 필요가 있 다. 우리나라에서는 최근에 부처의 연구개발사업 평가를 위해 구성 되는 자체평가위원회에 경제인문사회과학계 전문가를 포함하도록 권장하고 있으므로, 이는 바람직한 변화라고 판단된다. 그리고 우리

그리고 재정지원이 종료된 사업에 대한 추적평가제도가 도입되면, 연구개발사업의 중장기적인 효과 의 핵심 내용 중 하나인 사회경제적 효과를 평가할 수 있는 시계가 확보될 것이다. 다만, 이러한 평가가 실효성이 있기 위해서는 중장 기적인 효과나 사회경제적 편익을 측정하기 위한 기준 및 방법론이 사전적으로 개발되어야 한다.

11 나라 평가제도는 정량적 지표에 의한 평가부분과 평가패널에 의한 평가부분을 모두 포함하고 있다. 외형상으로는 적어도 양자 사이의 균형은 적절한 것으로 판단된다. 다만 핵심 쟁점은 과연 정량적 지 표가 적정한 지표들로 개발되어 활용되고 있는지, 평가패널의 전문 성과 독립성은 확보되는지의 여부이다. 본 연구에서는 정량적 지표 의 적정성 확보에 여전히 문제가 있음을 지적하고 있으며, 동시에 평가패널이 부처에 의해 운영되는 외부 전문가 패널 수준의 독립성 을 가지고 있다는 문제점을 지적하고 있다. 동시에 우리나라의 제 한된 전문가 풀과 전문가 사이의 긴밀한 네트워크의 존재로 인해, 평가자의 객관성과 전문성 확보가 어렵다고 지적하고 있다. 이런 문제의 해결을 위해서는 외국의 전문가를 일부 중요한 사업에 대해 서는 부분적으로 활용하는 방안을 모색하는 것이 필요할 수 있다고 제언하고 있다.

본 연구에서는 정량적 지표 의 적정성 확보에 여전히 문제가 있음을 지적하고 있으며, 동시에 평가패널이 부처에 의해 운영되는 외부 전문가 패널 수준의 독립성 을 가지고 있다는 문제점을 지적하고 있다.

13 목 차 Ⅰ. 서 론 17 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 우리나라 R&D 현황 연구개발(R&D) 관련 정부 지원 예산 32 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 R&D 관련 조세지원정책 R&D 관련 정부지원 결정 행태 및 효과: 실증분석 49 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 국가연구개발사업 성과관리의 배경과 목적 국가연구개발사업 성과평가 방법론의 역사와 현황 우리나라 국가연구개발사업 성과관리 현황 외국의 국가연구개발사업 성과관리 현황 국가연구개발사업 성과관리의 주요 쟁점과 개선 방안 122 Ⅴ. 정책적 시사점 및 맺는 말 136 참고문헌 142 <부록1> 주요국의 연구개발 관련 조세지원제도 146 <부록2> 부처별 사업 주요내용 요약 176

국가연구개발사업 성과관리의 배경과 목적 66 2. 국가연구개발사업 성과평가 방법론의 역사와 현황 69 3. 우리나라 국가연구개발사업 성과관리 현황 94 4.

14 표목차 <표 Ⅱ- 1> 주요국과의 비교 21 <표 Ⅱ- 2> 재원별 연구개발비 추이 22 <표 Ⅱ- 3> 주요국 재원별 연구개발비 현황 22 <표 Ⅱ- 4> 연구개발 주체별 추이 23 <표 Ⅱ- 5> 주요국 연구개발 주체별 현황 24 <표 Ⅱ- 6> 재원 및 주체별 연구개발비 현황(2007년> 25 <표 Ⅱ- 7> 비목별 연구개발비 26 <표 Ⅱ- 8> 주요국 비목별 연구개발비 현황 27 <표 Ⅱ- 9> 연구개발 단계별 추이 28 <표 Ⅱ-10> 주체별 기초연구비 현황 28 <표 Ⅱ-11> 주요국 연구개발 단계별 현황 29 <표 Ⅱ-12> 주체별 분야별 현황(2007년) 30 <표 Ⅱ-13> 전공별 연구개발비 현황(2007년) 30 <표 Ⅱ-14> 과학기술관계예산 및 과학기술투자 32 <표 Ⅱ-15> 연구개발투자 관련 회계 및 기금 현황 33 <표 Ⅱ-16> 정부 연구개발예산의 분류기준 34 <표 Ⅱ-17> 정부 연구개발예산의 분류기준 35 <표 Ⅱ-18> 정부출연금과 국고보조금 비교 36 <표 Ⅱ-19> 2005~2009년 정부연구개발 예산 추이 38 <표 Ⅱ-20> 기금별 정부연구개발예산 추이 39 <표 Ⅱ-21> 2006~2009년 기능별 정부연구개발예산 추이 40 <표 Ⅱ-22> 2008~2009년 부처별 정부연구개발예산 및 기금편성 현황 41

현황(2007년) 30 <표 Ⅱ-13> 전공별 연구개발비 현황(2007년) 30 <표 Ⅱ-14> 과학기술관계예산 및 과학기술투자 32 <표 Ⅱ-15> 연구개발투자 관련 회계 및 기금 현황 33 <표 Ⅱ-16> 정부 연구개발예산의 분류기준 34 <표 Ⅱ-17> 정부 연구개발예산의 분류기준 35

15 <표 Ⅲ-1> OECD 회원국의 연구개발비 세액공제와 소득공제(2005) 46 <표 Ⅲ-2> 식 (2)의 추정결과: 정부지원 결정 행태 57 <표 Ⅲ-3> 식 (1)의 추정결과: 정부지원금 수령 효과 58 <표 Ⅲ-4> 식 (1)의 재추정결과 59 <표 Ⅲ-5> 식 (2)의 추정결과: 정부지원 결정 행태 61 <표 Ⅲ-6> 식 (1)의 추정결과: 정부지원금 수령 효과 62 <표 Ⅲ-7> 식 (1)의 재추정결과 62 <표 Ⅳ-1> 공공부문 실패(public failure)와 공공정책: 일반 진단 모형 74 <표 Ⅳ-2> 출연연구기관 평가체계 98 <표 Ⅳ-3> 국가별 연구예산 모델 및 체계 분류 100 <표 Ⅳ-4> 1996년 RAE와 2001년 RAE 평가 결과 비교 110 <표 Ⅳ-5> RAE에서의 등급의 조정 및 등급간 의미 변화 (2001년, 2008년 비교) 113 <표 Ⅳ-6> 계량적 지표(metrics) 체계에 대한 논의 116 <표 Ⅳ-7> 국가연구개발사업 평가의 성과지표 부적절 사례 126 <부표 1> 시험연구비 세액공제제도 연혁 159 <부표 2> 스페인의 연구개발 관련 소득공제율 조정계획 166 <부표 3> EU국가의 R&D 조세지원 내용 175

평가체계 98 <표 Ⅳ-3> 국가별 연구예산 모델 및 체계 분류 100 <표 Ⅳ-4> 1996년 RAE와 2001년 RAE 평가 결과 비교 110 <표 Ⅳ-5> RAE에서의 등급의 조정 및 등급간 의미 변화 (2001년, 2008년 비교) 113 <표 Ⅳ-6> 계량적

16 그림목차 [그림 Ⅱ-1] 연구개발비 추이 21 [그림 Ⅱ-2] 정부연구개발예산의 편성과정(2007년기준) 37 [그림 Ⅱ-3] 2009년도 기능별 정부연구개발예산 편성 현황 40 [그림 Ⅳ-1] 수준 프로파일(quality profile) 작성 114

17 Ⅰ. 서 론 국가연구개발사업의 중요성이 지속적으로 높아지고 있다. 국가재정 지출에서 차지하는 비중도 증가하고 있으며, 특히 미국발 금융위기로 인한 세계적 경제위기의 대응책의 하나로 친환경적 기술 개발에의 투 자가 중요한 국가적 재정지원 분야로 부각되고 있다. 국가연구개발사 업에의 재정지원이 증가하고 있는 것은 우리나라뿐 아니라 다른 국가 에서도 동일하게 관찰되고 있다. 이러한 재정지출의 증가와 더불어 동 시에 관찰되는 현상은, 국가연구개발사업의 효과성을 어떻게 향상시키 고, 재정지원에 대한 책임성을 어떻게 강화시키며, 지원의 우선순위를 어떻게 결정할 것인지에 대한 관심이 증가하고 있다는 점이다. 특히 우리나라에서는 국가 전체 예산에서 R&D 관련 지출의 비중이 커져 서, 예산 규모의 증가보다는 예산의 효과적 배분과 사업의 성과 제고 가 더욱 중요한 문제로 부각되고 있다. R&D 관련 지출은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 국가가 직접 연구개발활동에 투자하고 지원하는 국가연구개발사업과, 민간기업의 연구개발활동을 지원하기 위한 조세유인 제공 및 보조금 지급이다. 본 연구에서는 민간기업의 연구개발활동을 지원하는 방식의 효과성 평가 와 개선방안 및 국가가 직접 지원하는 국가연구개발사업에 대한 성과 관리방식 개선방안 도출에 초점을 두고 있다. 기업의 연구개발활동을 활성화하기 위한 재정지원방안은 조세유인 을 제공하거나 직접적인 보조금을 제공하는 것이다. 과연 어느 방식이 더욱 효과적인지에 대한 확정적인 연구결과는 존재하지 않지만, 기업 의 특성과 연구개발활동의 특성에 따라 효과는 다를 수 있다. 본 연구 에서는 조세유인에 대한 부분은 기존 문헌의 조사 분석 작업을 수행하

특히 우리나라에서는 국가 전체 예산에서 R&D 관련 지출의 비중이 커져 서, 예산 규모의 증가보다는 예산의 효과적 배분과 사업의 성과 제고 가 더욱 중요한 문제로 부각되고 있다. R&D 관련 지출은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다.

18 18 고, 보조금 지원방식에 대해서는 실증분석을 시도한다. 보조금에 대한 실증분석에서는 보조금이 연구개발활동에 미치는 영향뿐 아니라, 어떤 특성을 가진 기업에서 보조금의 수혜 정도가 컸는지에 대한 분석도 이 루어진다. 이러한 분석을 바탕으로, 조세유인과 보조금을 통한 재정지 원방식의 효과성과 정책적 시사점을 도출한다. 한편, 민간기업의 연구개발활동에 대한 지원과 더불어 국가가 직접 수행하는 국가연구개발사업의 비중도 상당히 크다. 기초연구뿐 아니라 응용기술 및 상용화 기술까지도 국가의 직접적인 재정지원하에 연구 개발사업이 이루어진다. 국가연구개발사업 수행자는 기본적으로는 정 부출연연구기관과 대학을 꼽을 수 있으며, 일부 사업에 대해서는 민간 기업도 참여한다. 본 연구에서는 국가연구개발사업의 중요성이 증가함 에 따라 사업의 책임성 강화 및 효과성을 제고하기 위한 방안에 대해 논의하고자 한다. 정부지출에 대한 성과관리가 강화되고 있는 전 세계 적인 추세와 더불어 국가연구개발사업에 대한 성과관리도 강화되고 있다. 연구개발사업이라는 속성 때문에 성과관리가 용이하지 않을 것 이라는 일반적인 선입견에도 불구하고, 현실에서는 국가가 지원하고 있는 연구개발사업의 성과관리에 대한 관심이 증가하고 있다. 본 연구 에서는 연구개발사업의 특성과 관련하여 적절한 성과관리 방식에 대 한 논의를 전개한다. 특히 재정지원의 우선순위를 결정하기 위한 수단 으로서의 성과관리제도에 초점을 두고, 기존의 국가연구개발사업 성과 관리제도에 대한 분석과 더불어 외국의 사례 등을 고려하여, 개선방안 을 모색하고자 한다. 특히 최근의 성과관리의 초점은 연구개발사업의 궁극적 효과인 사회경제적 결과에 초점을 두고 있으므로, 기존의 성과 관리 방식을 결과 중심의 성과관리 방식으로 어떻게 전환시켜나갈 수 있는지가 논의될 것이다. 본 연구의 구성은 다음과 같다. 제Ⅱ장에서는 현재 우리나라 연구개 발사업 관련 재정지원 현황에 대한 분석이 이루어지고, 제Ⅲ장에서는 민간기업의 연구개발활동 촉진을 위한 재정지원 방식으로서의 조세유

19 Ⅰ. 서 론 19 인 제공 효과에 대한 기존 연구 결과 분석과 보조금 지원방식의 효과 성에 대한 실증분석을 바탕으로 정책적 시사점을 제시한다. 제Ⅳ장에 서는 국가연구개발사업의 성과관리제도에 대한 현황 분석과 외국사례 분석을 통하여 제도 운영의 개선방안을 도출한다. 제Ⅴ장에서는 본 연 구 결과를 요약하고 정책적 시사점을 제시한다.

20 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 1. 우리나라 R&D 현황 가. 총연구개발비 현황 및 추이 1) 2008 연구개발활동조사 에 따르면, 2007년 한 해 동안 우리나라에 서 투자된 총연구개발비는 약 31조원을 기록하였다. 과거 높은 성장을 시현하였던 1970년대, 1980년대에 비하여 외환위기를 겪은 1990년대를 지나 2000년대에 들어와서 우리 경제의 연구개발비는 GDP의 2%대로 높아졌으며 2006년 이후에는 3%대를 기록하고 있다. 연구개발비 규모 가 이렇게 점차 높아진 까닭은 우리 경제가 단순히 노동투입만으로는 더 이상 성장을 쉽게 달성할 수 없는 단계에 도달했으며 이에 대한 돌 파구로서 연구개발에 더 많은 관심을 기울이고 있기 때문인 것으로 보인다. 주요 국가들과 비교하면, 우리의 연구개발비 절대총액 자체는 미국, 일본, 독일, 프랑스, 영국, 중국보다 낮으며, 1인당 기준으로는 1천달러 에 미치지 못하는 수준이다. 그러나 GDP 대비 비중으로는 3%대로 그 리 낮지 않은 모습이다. 1) 본절은 한국과학기술기획평가원의 2008 연구개발활동조사보고서 에 기 초하였다.

연구개발비 규모 가 이렇게 점차 높아진 까닭은 우리 경제가 단순히 노동투입만으로는 더 이상 성장을 쉽게 달성할 수 없는 단계에 도달했으며 이에 대한 돌 파구로서 연구개발에 더 많은 관심을 기울이고 있기 때문인 것으로 보인다.

21 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 21 [그림Ⅱ-1] 연구개발비 추이 (단위: 억원, %) 주: 2007년부터는 조사대상이 변경되어 인문 사회과학부문이 포함됨 국가 <표 Ⅱ-1> 주요국과의 비교 연구개발비 (백만달러) 한국을 1로 보았을때 연구개발비 GDP 대비 비율(%) 인구1인당 연구개발비 (달러) 한 국(2007) 33, 미 국(2007) 368, ,221 일 본(2006) 148, ,163 독 일(2007) 83, ,019 프랑스(2007) 53, 영 국(2006) 42, 핀란드(2007) 8, ,616 스웨덴(2007) 16, ,805 중 국(2006) 37, 자료: OECD, Main Science and Technology Indicators, 2008/02

22 22 나. 재원별 주체별 연구개발비 현황 2) 우리나라의 재원별 연구개발비 현황을 보면, 정부 공공 대 민간부 담의 비율이 2007년 기준으로 각각 26% 대 74%를 기록하였는데, 이 러한 비중은 2000년대 상당히 안정정인 모습이다. 그러나 이러한 정부 부담 비중은 일본, 중국을 제외한 주요 선진국 미국, 프랑스, 영국에 비 해서는 상당히 낮은 모습이다. <표 Ⅱ-2> 재원별 연구개발비 추이 (단위: 억원, %) 구 분 총연구개발비 119, , , , , , , , ,014 정부 공공부담 - 전년대비증가율 35, , , , , , , , , 민간부담 83, , , , , , , , ,542 - 전년대비증가율 외국부담 정부 공공: 민간 부담비율 30:70 28:72 27:73 27:73 26:74 25:75 24:76 24:76 26;74 주: 년부터는 조사대상이 변경되어 인문 사회과학부문이 포함 2. 민간재원에는 외국재원이 포함 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008 연구개발활동조사보고서 구분 <표 Ⅱ-3> 주요국 재원별 연구개발비 현황 한국 (2007) 미국 (2007) 일본 (2006) 독일 (2007) 프랑스 (2007) (단위: %) 영국 중국 (2006) (2006) 정부 공공 민간 외국 자료: OECD, Main Science and Technology Indicators, ) 본절은 한국과학기술기획평가원의 2008 연구개발활동조사보고서 에 기 초하였다.

23 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 23 주체별 연구개발비 추이를 보면, 대부분의 국가에서도 기업체가 60 70%대의 상대적으로 높은 비중을 차지하고 있다. 우리나라의 경우도 2007년 현재 대학의 비중이 10.7%로 낮은 반면 기업체는 76.2%로 매우 높은 비중을 차지하고 있다. 한편, 프랑스는 공공연구기관 및 대학의 연구개발 비중이 2006년 현재 36.9%로 상대적으로 여타 국가 에 비해 높은 비중을 차지하고 있으며, 영국은 2006년 현재 대학의 연 구개발 비중이 26.1%로 매우 높은 특징을 보이고 있다. 연구 개발비 (단위: 억원, %) 총 계 공공연구기관 대 학 기업체 비율 증감 연구 <표 Ⅱ-4> 연구개발 주체별 추이 개발비 비율 증감 연구 개발비 비율 증감 연구 개발비 비율 증감 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 주: 년부터는 조사대상이 변경되어 인문 사회과학부문이 포함 2. 연구개발주체 구분 - 공공연구기관: 국 공립연구기관+정부출연(연)+지방자치단체출연 (연)+의료기관+기타비영리기관 - 대 학: 국 공립대학+사립대학 - 기업체: 정부(재)투자기관+민간기업체 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008 연구개발활동조사보고서

24 24 <표 Ⅱ-5> 주요국 연구개발 주체별 현황 (단위: %) 구분 한국 (2007) 미국 (2006) 일본 (2006) 독일 (2006) 프랑스 (2006) 영국 (2006) 중국 (2006) 공공연구기관 대학 기업체 자료: OECD, Main Science and Technology Indicators,

25 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 25 재 정 부 및 공 공 재 원 민 간 재 원 원 정 부 재 원 공 공 재 원 <표 Ⅱ-6> 재원 및 주체별 연구개발비 현황(2007년) 사 용 정 부 출연 기관 3,399 (0.7) 국공립 97 대 학 (0.0) 소 계 497,439 사립 대학 기 타 비영리 (단위: 백만원, %) 공공연구기관 대 학 기업체 국공립 출연 정부 기 타 국공립 사 립 민 간 합계 연구 연구 투자 비영리 대학 대 학 기업체 기관 기관 기관 2,674, , ,929 1,291, , ,674 6,682,828 (85.0) (53.3) (74.0) (63.9) (31.9) (3.8) (21.3) 291,408 (9.3) 2,406 (0.1) (99.3) 2,968,233 (94.3) 428 2,391 (0.1) (0.1) 0 (0.0) 21,503 (0.7) 소 계 428 (0.1) 23,894 (0.8) 합 계 497,866 (99.4) 2,992,127 (95.1) 정부 25 28,403 투자기관 (0.0) (0.9) 민 간 2, ,705 기업체 (0.5) (3.9) 합 계 2,535 (0.5) 150,108 (4.8) 5,166 (0.2) (100.0) (100.0) 3,147,401 33,021 (7.3) 30 (0.0) 90,885 (6.9) 70,550 (5.4) 274,815 (60.5) 1,132,364 (86.3) 45 (0.0) 42,982 (9.5) 43,027 (9.5) 3,196 (0.2) 10,526 (0.8) 13,722 (1.0) 317,842 (70.0) 1,146,086 (87.4) 124 (0.0) 133,230 (29.4) 133,355 (29.4) 2,738 (0.6) 453,935 6,689 (0.5) 157,783 (12.0) 164,472 (12.5) 1,158 (0.1) 184,771 (9.1) 11,684 (0.6) 1,487,804 (73.6) 199,646 (9.9) 22,061 (1.1) 221,707 (11.0) 1,709,511 (84.5) 27,405 (1.4) 279,961 (13.8) 307,366 (15.2) 5,525 (0.3) 2,022,403 (100.0) 1,059 (0.3) 784 (0.2) 474,085 (2.0) 11,572 (0.0) 128,593 (32.4) 1,369,331 (5.8) 941 (0.2) 2,868 (0.7) 3,809 (1.0) 132,402 4,293 (0.0) 8,020 (0.0) 12,314 (0.1) (33.3) 1,381,645 (5.9) 212,460 13,055 (53.5) (0.1) 107,8629 (3.4) 9,7122 (0.3) 785,8579 (25.1) 21,0941 (0.7) 10,7960 (0.3) 31,8900 (1.0) 817,7479 (26.1) 28,8161 (0.9) 52,286 (13.2) 22,018,555 (93.8) 2,276,6031 (72.7) 264,746 22,031,610 2,305,4192 (66.6) (93.9) (73.7) 외국 재원 외국 ,324 6,9706 (0.1) (0.0) (0.2) (0.2) 총 계 501,030 (100.0) 1,311, ,314 (100.0) (100.0) 23,467,579 (100.0) 3,130,1377 (100.0) 주: 1. 재원구분: 정부재원=중앙정부+지방자치단체+국 공립연구소+국 공립대학+출연기관 공공재원=사립대학+기타비영리법인 민간재원=정부투자지관+민간기업체 2. 사용구분: 국 공립연구기관=국 공립시험연구기관+국공립병원 출연연구기관=정부출연(연)+지방자치단체출연(연) 기타비영리=사립병원+기타비영리 국 공립대학=국 공립대학+국 공립대학 부속병원 사립대학=사립대학+사립대학 부속병원 정부투자기관=정부투자기관+정부재투자기관 민간기업=민간기업 3. ( ) 안은 비중임. 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008 연구개발활동조사보고서

26 26 다. 비목별 단계별 현황 3) 경 상 비 자 본 적 지 출 (단위: 억원, %) 구 분 인건비 47,391 (34.2) 55,492 (34.4) 65,269 (37.7) 75,622 (39.7) 88,596 (39.9) 99,536 (41.2) 111,658 (40.8) 128,041 (40.9) 증가율 기타 경상비 53,117 (44.6) 62,024 (44.8) 77,003 (47.8) 80,642 (46.5) 88,998 (46.7) 105,398 (47.5) 111,309 (46.1) 123,013 (45.0) 144,375 (46.1) 증가율 소 계 91,725 (76.9) 109,415 (79.0) 132,494 (82.2) 145,911 (84.2) 164,620 (86.3) 193,994 (87.4) 210,845 (87.3) 234,671 (85.8) 272,415 (87.0) 증가율 기계 장치 24,401 (20.5) 24,915 (18.0) 24,237 (15.0) 21,593 (12.5) 19,646 (10.3) 22,084 (10.0) 23,936 (9.9) 29,793 (10.9) 30,311 (9.7) 증가율 토지 건물 3,091 (2.6) 4,155 (3.0) 4,374 (2.7) 3,011 (1.7) 3,378 (1.8) 2,619 (1.2) 2,999 (1.2) 4,725 (1.7) 5,829 (1.9) 증가율 컴퓨터 소프트 웨어 ,736 (1.6) 3,043 (1.6) 3,156 (1.4) 3,775 (1.6) 4,269 (1.6) 4,458 (1.4) 증가율 소 계 27,492 (23.1) <표 Ⅱ-7> 비목별 연구개발비 29,070 (21.0) 28,611 (17.8) 27, ,067 (13.7) 27,859 (12.6) 30,709 (12.7) 38,786 (14.2) 40,598 (13.0) 증가율 총연구 119, , , , , , , , ,014 개발비 주: 1. 컴퓨터소프트웨어 항목은 OECD의 Frascati 매뉴얼 개정기준(2002)에 따라 신설된 항목임 년부터는 조사대상이 변경되어 인문 사회과학부문이 포함 3. ( ) 안은 비중임. 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008 연구개발활동조사보고서 3) 본절은 한국과학기술기획평가원의 2008 연구개발활동조사보고서 에 기 초하였다.

27 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 27 <표 Ⅱ-8> 주요국 비목별 연구개발비 현황 (단위: %) 구분 한국 (2007) 미국 (2007) 일본 (2006) 독일 (2007) 프랑스 (2005) 중국 (2006) 인건비 지출 기타경상비 지출 자본적 지출 자료: OECD, Research and Development Statistics, 2007 비목별 연구개발비 지출 현황을 보면, 2000년 이후 우리나라의 연구 개발 인건비는 꾸준히 증가하여 2007년에 전체 연구개발비의 40.9%를 차지하게 되었다. 반면, 기계장치 등 자본적 지출의 비중은 1999년 23.1%에서 꾸준히 낮아져 2007년에는 13.0%가 되었다. 자본적 지출이 이렇게 낮은 비중을 차지하는 모습은 주요 국가들에서도 나타나는데, 독일 및 프랑스의 경우는 우리나라보다 훨씬 높은 인건비 비중을 보이 고 있으며 그에 따라 자본적 지출은 훨씬 낮은 모습을 보이고 있다. 일 본의 경우는 인건비 지출, 자본적 지출에서 대체적으로 우리와 비슷한 모습을 보이고 있는 것으로 나타났다. 연구개발 단계를 기초연구비, 응용연구비 및 개발연구비로 구분할 경우 각각의 비중은 1999년에는 각각 13.6%, 25.7% 및 60.7%에서 2007년 15.7%, 19.8% 및 64.4%를 기록하고 있어 기초연구비와 개발연 구비 비중이 조금씩 확대되고 있는 모습을 보인다. 반면, 응용연구비 비중은 조금씩 줄어들고 있는 모습이다. 주요국과 비교하면, 미국, 독일, 프랑스는 우리보다 높은 기초연구 비중을 보이고 있으며, 중국은 기초연구 비중이 매우 낮은 모습을 보 이고 있다.

28 28 (단위: 억원, %) 구 분 총 연구개발비 -기초연구비 16,255 (13.6) 119, , , , , , , , ,014 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 17,461 (12.6) 20,250 (12.6) 23,732 (13.7) 27,586 (14.5) 33,994 (15.3) 37,068 (15.3) 41,433 (15.2) 49,187 (15.7) 증가율 응용연구비 30,652 (25.7) 33,701 (24.3) 40,759 (25.3) 37,636 (21.7) 39,740 (20.8) 47,121 (21.2) 50,341 (20.8) 54,301 (19.9) 62,108 (19.8) 증가율 개발연구비 72,311 (60.7) <표 Ⅱ-9> 연구개발 단계별 추이 87, , , , , , , ,719 (63.1) (62.1) (64.6) (64.7) (63.5) (63.8) (65.0) (64.4) 증가율 주: 년부터는 조사대상이 변경되어 인문 사회과학부문이 포함 2. ( ) 안은 비중임. 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008 연구개발활동조사보고서 <표 Ⅱ-10> 주체별 기초연구비 현황 (단위: 억원, %) 구 분 공공연구 기관 총연구 개발비 증감액 증감률 기초 연구비 총연구 개발비 기초 연구비 총연구 개발비 기초 연구비 총연구 개발비 기초 연구비 34,971 7,167 41,024 9,952 6,053 2, 대 학 27,219 9,092 33,341 13,695 6,122 4, 기업체 211,268 25, ,649 25,540 27, 합 계 273,457 41, ,014 49,187 39,557 7, 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008 연구개발활동조사보고서

29 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 29 <표 Ⅱ-11> 주요국 연구개발 단계별 현황 (단위: %) 구분 한국 (2007) 미국 (2006) 일본 (2006) 독일 (1993) 프랑스 (2003) 중국 (2006) 기초연구 응용연구 개발연구 자료: 1. 미국, 독일, 프랑스, 중국: OECD, Research and Development Statistics, 일본: 일본과학기술요람, 2008 라. 분야별 현황 4) 2007년 연구개발비를 분야별로 보면, 이학, 공학, 의약보건학, 농림 수산학의 과학기술분야에 전체 연구개발비의 96.8%인 약 30조원이 투 입된 반면, 인문사회과학분야에는 3.3%인 약 1조원이 투입되었다. 이 는 인문사회과학분야에 기업체의 연구개발 지출이 매우 미미하기 때 문이다. 한편, 과학기술분야에서는 공학분야의 지출 규모가 전체의 73.7%로 매우 높은 비중을 차지하고 있는 가운데, 공공연구기관, 대학, 기업체 모두 공학분야에 가장 많은 연구개발지출을 하고 있는 것으로 나타났다. 공공연구기관은 전기전자, 농림수산, 우주항공 등에, 대학은 생명과 학, 전기전자, 보건의료 등에, 기업체는 기계, 전기전자, 통신 등에 많 은 연구개발비를 지출하고 있다. 전체적으로는 연구개발비의 75% 이 상을 차지하는 기업체의 지출 순위에 영향을 받게 되어, 결과적으로 기계, 전기전자, 통신이 높은 연구개발비 비중을 차지하고 있음을 알 수 있다. 4) 본절은 한국과학기술기획평가원의 2008 연구개발활동조사보고서 에 기 초하였다.

30 30 <표 Ⅱ-12> 주체별 분야별 현황(2007년) 구 분 이학 공학 의약 보건학 공공연구기관 4,422 (10.8) 26,200 (63.9) 1,850 (4.5) 농립 수산학 4,202 (10.2) 인문학 사회 과학 193 (0.5) (단위: 억원, %) 4,155 (10.1) 합 계 41,024 (100.0) 대 학 5,762 (17.3) 15,729 (47.2) 5,266 1(5.8) 1,957 (5.9) 2,011 (6.0) 2,616 (7.8) 33,341 (100.0) 기업체 25,713 (10.8) 188,765 (79.1) 20,967 8(.8) 1,893 (0.8) 974 (0.4) 338 (0.1) 238,649 (100.0) 합 계 35,897 (11.5) 230,694 (73.7) 28,084 9.(0) 8,052 (2.6) 3,178 (1.0) 7,109 (2.3) 주: 2007년부터는 조사대상이 변경되어 인문 사회과학부문이 포함 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008 연구개발활동조사보고서 313,014 (100.0) <표 Ⅱ-13> 전공별 연구개발비 현황(2007년) (단위: %) 구 분 수학 물리학 화학 생명 과학 지구과학 기계 재료 공공연구 기관 대 학 기업체 소 계 구 분 화학공정 전기 전자 공공연구 기관 정보 통신 농 림 수산 보건 의료 환경 대 학 기업체 소 계

31 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 31 <표 Ⅱ-13>의 계속 구 분 공공연구 기관 에너지 자원 원자력 건설교통 우주 항공 천문 해양 기술혁신 과학기술 정책 역사학 언어학 문학 대 학 기업체 소 계 구 분 철학 종교학 예술(음 악,미술, 사진,디 자인,의 상, 무용) 체육 심리 경제 경영 무역 회계 교육 사회 사회복지 인류 여성 공공연구 기관 대 학 기업체 소 계 구 분 공공연구 기관 법 정치 행정 인문사회 정책 지역 지리 지역개발 관광 신문방송 문헌정보 기타 총 합 대 학 기업체 소 계 주: 2007년부터는 조사대상이 변경되어 인문 사회과학부문이 포함 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008 연구개발활동조사보고서

32 32 2. 연구개발(R&D) 관련 정부 지원 예산 가. 정부 연구개발예산의 개념 5) 정부 연구개발예산이란 정부가 새로운 기술개발을 촉진함으로써 국가 경쟁력을 강화하고 국민경제 발전에 이바지하기 위하여 지원하는 예산 을 의미한다 6). 정부 연구개발예산 또는 연구개발예산이라는 것은 협의 의 예산으로 일반회계와 특별회계상의 연구개발예산을 의미한다. 아울러 정부 연구개발투자 또는 연구개발투자라 함은 광의의 예산으로서 일반 회계와 특별회계에 기금까지 포함한 연구개발 관련 지출을 의미한다. <표 Ⅱ-14> 과학기술관계예산 및 과학기술투자 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008년도 정부연구개발예산 현황 분석, 한편, 조금 더 광의의 개념으로 과학기술관계예산과 과학기술투자 가 있다. 먼저, 중앙정부의 과학기술관계예산이란 연구개발활동에 직 접적으로 투입되는 연구개발예산 - 이는 국립시험연구비, 정부출연연 구비, 연구개발사업비 그리고 연구개발조성비를 포함 - 과 연구개발활 동으로 보기 어려운 기타 연구개발 진흥을 위한 용도의 예산(과학기술 5) 본절은 한국과학기술기획평가원, 2008년도 정부연구개발예산 현황 분 석 에 기초하였다. 6) 2007 정부 R&D 투자계획, 교육과학기술부, 2007 참조

33 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 33 진흥조성비, 과학기술진흥비 및 과학기술시험조사비) 그리고 과학기 술행정예산(과학기술처, 중소기업청 및 농촌진흥청의 각 본청 기관 행 정비)을 포함한다. 이보다 광의의 개념으로 각종 연구개발기금을 포함 한 것이 정부의 과학기술투자 규모이다. 정부 연구개발투자는 2008년 기준으로 총 29개의 일반회계와 7개의 특별회계, 7개 기금의 연구개발사업에서 조달된다. <표 Ⅱ-15> 연구개발투자 관련 회계 및 기금 현황 <일반회계>: 총 29개 부 처 청 15개 부처(교과부,지경부,국방부 등) 10개 청(기상청,농진청,소방청 등) 기타 4개(법제처,공정위,방송위 등) <특별회계>: 7개 특별회계 15: 농어촌구조개선특별회계 17: 교통시설특별회계 25: 환경개선특별회계 52: 책임운영기관특별회계 24: 에너지및자원사업특별회계 33: 국가균형발전특별회계 54: 통신사업특별회계 <기금>: 7개 기금 교육과학기술부: 과학기술진흥기금, 원자력연구개발기금 지식경제부: 전력산업기반기금, 정보통신진흥기금 보건복지가족부의 국민건강증진기금( 06년부터) 문화체육부관광부: 국민체육진흥기금( 07년부터) 농림수산식품부의 자유무역협정이행지원기금 주: 05년 국가균형발전특별회계 신설(지역혁신계정사업) 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008년도 정부연구개발예산 현황 분석, 2008 정부 연구개발예산은 일반적으로 연구개발의 통계분류에 의한 OECD 권고기준인 Frascati Manual을 기본으로 하되, 국내 여건에 맞 게 조정된다.

34 34 <표 Ⅱ-16> 정부 연구개발예산의 분류기준 구 분 연구개발예산 전액 포함 연구개발예산 제외 관련 예산 중 연구개발예산 만 분리 포함 내 용 국책연구개발사업, 연구개발이 주목적인 국립연구기관 출 연기관(이공계 인문사회계 모두 포함) 대학연구소 등의 지원 경비, 연구개발 시설 및 장비 지원 등 과학기술정보서비스, 일반적 목적의 DATA 수집 조사, 시험검사 및 타당성 조사, 전문적 의료행위, 행정 및 기타 지원활동 등 민간기업에 대한 연구개발 융자금(loan) - 다만 OECD 권고기준(Frascati Manual 제6판, 2002)에 따 르면 원칙적으로 제외되지만 상환이 면제된 융자금은 R&D에 포함 연구개발과 비연구개발이 혼합된 대학 지원금: 연구시간계 수 적용 연구활동을 병행하는 국립 시험검사기관 : {(인건비+기준성 기본사업비) 연구계수(연구인력 수/전체 인력 수)}+ 주요사업비 중 연구개발사업 기타 출연 보조기관: 정부지원예산 연구계수(기관별 최근 3년 평균 연구개발비/전체 예산) 주: 1. 연구시간계수: 대학교수 전체 활동시간 중 연구활동 참여시간 비중으 로 최근의 설문조사결과를 활용(계수는 향후 매 5년마다 재산정함을 원칙) 2. R&D 관련 예산 중 연구개발예산만을 분리 포함한 연구계수 사업 자료: 기획재정부(2006), 예산안작성 세부지침 (사업유형별 비목별 지침) 연구개발 관련 통계에는 과학기술연구개발활동조사 보고서, 국 가연구개발사업 조사분석 보고서, 정부연구개발예산 현황 보고서, 지방과학기술연감, 기술혁신조사 등이 있다. 과학기술연구개발 활동조사 보고서 는 1961년부터 우리나라 국가총연구개발비를 설문조 사 방식으로 수집하여 매년 발표한다. 국가연구개발사업 조사분석 보 고서 는 우리나라 정부연구개발비의 집행 현황을 연구관계자로부터

35 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 35 직접 수집해서 매년 작성 및 공표하는 것으로 과학기술기본법 제12조 에 근거하여 정례적으로 추진중이다. 정부연구개발예산 현황 보고 서 는 2001년부터 국가연구개발사업 종합조정의 결과를 정리한 자료 로 앞서 국가연구개발사업 조사분석 보고서 가 예산의 집행액을 분 석하는 반면 동 보고서는 예산 편성액을 분석하고 있다. 지방과학기 술연감 은 1997년부터 추진되어 지방정부의 과학기술관계예산의 집행 실적을 2년마다 보여주고 있다. 기술혁신조사 는 OECD 매뉴얼에 근 거하여 제조업체를 대상으로 연구개발에 대한 설문조사를 실시하고 그 결과를 공표한다. 각 보고서에 기재된 정부연구개발예산 규모는 상 이한데, 이는 아래 <표 Ⅱ-17>과 같이 활용목적, 집계대상, 연구개발범 위, 조사방법 등이 다르기 때문인 것으로 보인다. 구분 2006년 통계 활용목적 집계대상 연구개발 범위 조사방법 <표 Ⅱ-17> 정부 연구개발예산의 분류기준 과학기술연구개발 활동조사(정부부문) 국가연구개발사업 조사 분석 정부연구개발투자 6조 3,664억원 8조 7,639억원 8조 9,096억원 총연구개발비의 투자현황 분석 과학기술분야에서 사용한 연구개발비로 공공과 민간이 포함됨 OECD 매뉴얼에 정의된 R&D 정의와 범주, 단 우측에 제시된 연구기획 관리 정책 비 등은 제외됨 연구개발활동을 수행하는 기관 대상으로 설문조사 정부연구개발예산 기금의 집행실적 분석 정부연구개발예산 기금의 집행예산 연구기획 관리 정책 비, 시험계측연구비, 연구관리 전문기관의 기관고유사업비, 순수시설비, 국공립(연)과 출연(연) 경직성 경비 등도 포함 연구개발사업의 집행예산을 연구개발 관계자가 직접 입력함 정부연구개발예산 기금의 편성현황 분석 정부연구개발예산 기금의 편성예산 정부연구개발사업의 편성예산(당해연도 연구개발사업의 미집행액도 포함됨) 연구개발사업의 편성예산을 분석함 자료: 한국과학기술기획 평가원, 2008년도 정부연구개발예산 현황 분석, 2008.

36 36 정부연구개발예산과 관련된 정부출연금과 국고보조금의 개념은 다 음과 같다. 정부출연금이란 국가가 해야 할 사업이지만 여건상 정부가 직접 수행하기 어렵거나 민간이 이를 대행하는 편이 효과적이라 판단 될 때 그러한 사업을 수행하는 자에 대하여 국가가 이를 조성하기 위 해 재정상 원조를 할 목적으로 법령에 근거해서 민간에 반대급부 없이 금전적으로 행하여지는 출연을 의미한다. 정부출연금은 민간에 대한 이전지출로 중앙관서의 장이 관리 운영하는 정부관리기금에 대한 기 금 전출금이나 기업회계, 비금융공기업에 대한 경상전출금, 자본전출 금과는 구분된다. 정부연구개발예산은 그 성격상 대부분이 정부출연금 (비목 303)으로 분류된다. 한편, 국고보조금이란 국가가 산업정책적 견지에서 기업설비의 근대화, 시험연구촉진 기술개발 및 향상, 재해복구 등의 목적을 위해서 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 규정에 근거하 여 시설자금이나 운영자금으로 무상 교부하는 금액을 말한다. 이는 기 업이 스스로 조달해야 할 자본의 일부를 국가가 증여하는 방식이며, 자 본적 지출에 충당하는 경우와 수익적 지출에 충당하는 경우가 있다. 구분 정부출연금 국고보조금 개념 개별 법적 근거 용도 지정 여부 집행 <표 Ⅱ-18> 정부출연금과 국고보조금 비교 법률에 근거해서 특정기관에 일반재원으로 지원하는 정부 출연금 법률에 출연금 이라고 명기 반드시 개별법령에 지급근거 가 있어야 함 대부분의 기관에 대한 지원 금으로 사용용도를 지정하지 않는 일반재원 형태로 지원 (통상 지출소요액 대비 자체세 입의 차액을 출연금으로 지원) 사후정산을 하지 않으며 집 행 잔액은 출연을 받은 기관 의 자체수입이 됨 국가 이외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성 하거나 재정상의 원조를 하기 위 해 교부하는 보조금, 부담금 등 대부분 개별 법령에 보조할 수 있다 또는 예산의 범위 안에서 지 원할 수 있다 로 지급근거가 명기 되어 있으나 - 반드시 개별법령에 지급근거가 있어야 하는 것은 아님 반드시 사용용도를 지정해서 교부 토록 되어 있어 보조금을 받는 자 는 집행과정에서 재량의 여지가 없음 반드시 사후정산을 하고, 집행 잔 액은 반환해야 함 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008년도 정부연구개발예산 현황 분석, 2008.

37 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 37 <참고: 정부연구개발예산 편성과정> 정부연구개발예산은 국가재정운용계획에 의거하여 각 부처별 주요 신규 계속사업계획서와 중기사업계획서 제출로 시작되어, 각 부처별로 지출한도 설 정 통보 예산요구서 제출 국가과학기술위원회의 국가연구개발사업 예 산조정 배분 기획재정부의 내부심의 각 부처장관과의 협의 당정협 의 대통령 보고 국회심의 의결 등의 과정을 거쳐 최종 확정된다. [그림 Ⅱ-2] 정부연구개발예산의 편성과정(2007년 기준) [중기재정운영계획] [예산 조정 배분} [조사 분석 평가] 07.1월 각 부처 중기사업계획서 작성지침 통보 및 요구(1.31) (각 부처 예산처, 혁신본부 제출) - 예산조정배분 추진계획 수립 - 주요 신규 계속사업계획서와 중기사업계획서 제출(1.31) (각 부처 예산처,혁신본부) - 08년도 조 분 평 추진계획 수립 통보 (국가과학기술위원회 관계부처) - 계속사업의 조 분 평 자료 제출(1.31) 07.2월 07.3월 '07.4월 중기사업계획 분석 검토 중기재정 운용계획(R&D부문) 시안작성(2월말) 공개토론회 중기재정운용계획 시안확정 (4월말) -예산 타당성 검토 전문위원회 :전략회의 부처 사업별 설명회 검토의견서 작성 - 08년 R&D 예산편성지침 및 기금 운용계획(안)작성지침통보(4월말) (예산처,혁신본부 각 부처) -부처별 지출한도 통보(4월말) :부처협의, 당정협의, 국과위 확정 * 기본법 시행령 21조 3항 자체평가 (부처/연구회) 상위평가 특정평가 07.5월 07.6월 07.7월 07.8월 07.9월 국가재정운용계획서(총괄) 작성착수(5월초) 국가재정운용계획서 작성완료(8월말) 예산요구서 및 기금운용계획서 제출 (각 부처 예산처, 혁신본부 6월말) * 기본법 시행령 21조 4항 중간결과 통보 - 08년 R&D 예산조정 배분 심의 :기술분야별 전문위원회 검토(7월중) 각 부처별 요구내용 보완 - 08년 R&D 예산조정 배분 내역 확정(국과위) -기획예산처 내부심사 및 기획예산처(안) 마련(8월말 ) 국가재정운용계획( 07~ 11), 08예산(안) 및 기금운용계획(안)확정. 국무회의보고심의(9월중), 국회제출(10.2) 및 심의 의결(12월) 재평가(필요시) 조사 분석 평가 결과 확정 (국가과학기술위원회, 8월초) 08년도 성과평가실시계획 수립 자료: 한국과학기술기획평가원, 2008년도 정부연구개발예산 현황 분석, 2008.

38 38 나. 정부연구개발예산 현황 7) 2005~2009년간 정부 R&D예산 규모는 2005년 6.7조원에서 2009년 10.6조원으로 연평균 12.1% 증가하였다. 2009년의 경우 정부연구개발 예산 규모는 정부예산(일반+특별회계, 세입세출예산 순계 기준) 조원의 4.9%인 10.6조원이며, 기금을 포함한 정부 R&D투자는 12.3조 원 수준이다. 기금에는 원자력연구개발기금, 과학기술진흥기금, 전력 산업기금, 정보통신진흥기금 등이 있다. 2009년 정부연구개발예산으로 편성된 기금은 전년 대비 0.9% 감소한 1.7조원 규모로 총정부R&D예 산의 13.9%를 차지한다. 한편 총정부연구개발예산 중 인문사회경제분 야 R&D, 각 부처 정책연구비, 기관지원 등 사업공고가 불필요한 사업 을 제외한 2009년 예산은 6조 7,559억원이다. <표 Ⅱ-19> 2005~2009년 정부연구개발 예산 추이 구 분 2005년 2006년 2007년 2008년1) (a) (단위:억원, %) 2009년 증감 (b) (b-a) 증감률 정부R&D투자(A+B+C) 77,996 89,096 97, , ,437 12, 정부R&D예산(A+B) 67,368 72,283 81,396 93, ,274 12, 일반회계 56,612 61,094 65,907 75,725 85,849 10, 특별회계 10,756 11,189 15,489 17,736 20,425 2, 기 금(C) 10,628 16,813 16,233 17,323 17, 주: 1) 세계적 수준의 연구중심대학육성(`08년 1,650) 등 일부 사업이 R&D사 업으로 재분류됨에 따라 2008년 R&D 예산규모가 10.8조원에서 11조 원 규모로 변경 자료: 교육과학기술부(KISTEP), 2009년도 정부연구개발사업 종합안내서, ) 본절은 교육과학기술부(KISTEP), 2009년도 정부연구개발사업 종합안내 서 에 기초하였다.

39 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 39 <표 Ⅱ-20> 기금별 정부연구개발예산 추이 (단위: 억원, %) 2008년 2009년 증감 구분 (a) (b) (b-a) 증감률 정부연구개발예산 110, ,437 12, 기금(A+B+C+D+E+F+G+H) 17,323 17, 과학기술진흥기금(A) 1, , 원자력연구개발기금(B) 1,898 1, 전력산업기반기금(C) 4,174 4, 정보통신진흥기금(D) 7,852 7, 국민건강증진기금 1) (E) 1,310 1, 국민체육진흥기금 2) (F) 자유무역협정이행지원기금 3) (G) 방폐성폐기물관리기금 4) (H) 순증 주: 1) 06년 보건복지가족부 일반회계 추진사업을 기금으로 이관 2) 07년 스포츠과학기술개발사업(문화체육관광부)이 신규로 편성되면서 연구개발재원에 추가 3) 07년 한미자유무역협정기금 신설로 인해 연구개발재원에 추가 4) 09년 방사성폐기물관리기술개발사업(지식경제부) 신설로 연구개발재 원에 추가 자료: 교육과학기술부(KISTEP), 2009년도 정부연구개발사업 종합안내서, ~2009년간 기능별 정부연구개발예산 추이를 살펴보면 국책연 구개발사업의 비중이 2005~2008년중 52.9~56.3% 수준을 유지하다가 2009년 73.0%로 그 비중이 크게 높아졌는데 이는 동 기간 대학연구지 원사업 및 연구기반조성 기술서비스 비중이 줄어든 것과 연관이 있 는 것으로 보인다. 연구기관운용지원은 2005년 27.6%에서 2009년 25.8%로 조금씩 작아지는 경향을 보이고 있다. 한편, 증가율 측면에서 는 기타부문의 예산이 연평균 33.1%로 가장 높은 증가율을 보였으며 대학연구지원사업이 6.6%로 가장 낮은 증가율을 보였다.

40 <표 Ⅱ-21> 2006~2009년 기능별 정부연구개발예산 추이 (단위: 억원, %) 구분 2008년 대비 2006년 2007년 2008년 2009년 연평균 증감 증가율 금액 비율 금액 비율 금액 비율 금액 비율 금액 비율 국책연구개발사업 35,612 52.9 37,567 52.0 50,442 54.0 59,800 56.3 9,358 73.0 13.

40 40 <표 Ⅱ-21> 2006~2009년 기능별 정부연구개발예산 추이 (단위: 억원, %) 구분 2008년 대비 2006년 2007년 2008년 2009년 연평균 증감 증가율 금액 비율 금액 비율 금액 비율 금액 비율 금액 비율 국책연구개발사업 35, , , , , 연구기관운영지원 18, , , , , 대학연구지원사업 10, , , , 연구기반조성 및 기술서비스 1, , , , , 기타 , , 합계 67, , , , , 주: 기타 에는 국제기술협력사업과 정책연구비, 기타 연구목적의 정책연구사업 이 포함됨 자료: 교육과학기술부(KISTEP), 정부연구개발예산 현황, 각 연호 2009년 예산 기준으로 정부연구개발예산 분포 및 예를 살펴보면 아래 그림과 같다. [그림 Ⅱ-3] 2009년도 기능별 정부연구개발예산 편성 현황 (단위: 억원) 연구기관운영지원 26.1%(27,712) - 국립연구 및 시험기관 5.0%(5,290) - 부처 소속 출연(연) 6.5%(6,921) - 인문경제계 출연(연) 3.2%(3,401) - 과학기술계 출연(연) 10.6%(11,270) - 보조기관 0.8%(830) 국책연구개발사업 56.3%(59,800) - 특정연구개발 5.8%(8,998) - 산업기술 21.1%(22,382) - 원자력에너지 3.2%(3,356) - 농림해양 3.8%(4,003) - 환경 1.2%(1,323) - 건설교통 3.4%(3,650) - 보건의료 0.5%(573) - 국방 19.2%(14,077) - 기타 1.4%(1,438) 기타 1.3% (1,406) 연구기반조성 및 기술서비스 3.0% (3,223) 대학연구지원사업 13.3%(14,113) 2009년도 정부연구개발예산: 106,274억원 주: 기타 에는 국제기술협력사업과 정책연구비, 기타 연구목적의 정책연구사업 이 포함됨 자료: 교육과학기술부(KISTEP), 2009년도 정부연구개발사업 종합안내서, 2009.

41 Ⅱ. R&D 사업의 분류와 현황 41 부처별 정부연구개발예산 및 기금 편성 현황 8) 을 살펴보면, 먼저 2009년의 경우 정부연구개발예산 및 기금 중 9.7조원이 교육과학기술 부, 지식경제부, 방위사업청의 3개 부처에 집중되어 전체 해당 예산의 77.0%를 차지하고 있다. <표 Ⅱ-22> 2008~2009년 부처별 정부연구개발예산 및 기금편성 현황 (단위: 억원, %) 중앙부처 2008년(A) 2009년(B) 증감 예산 비중 예산 비중 (B-A) 비중 합계 110, , , 교육과학기술부 35, , , 지식경제부 36, , , 방위사업청 14, , , 국토해양부 4, , 중소기업청 4, , 농촌진흥청 3, , 국무총리실 1) 2, , 보건복지가족부 2, , 농림수산식품부 1, , 환경부 1, , 산림청 식품의약품안전청 기상청 문화체육관광부 문화재청 소방방재청 행정안전부 국방부 기타 2) 주: 1) 국무총리실: 경제인문사회연구회 소속 출연연구기관 예산 2) 기재부, 외통부, 통일부, 법무부, 노동부, 여성부, 공정위, 방통위, 법제 처, 경찰청, 해경청, 행복청 등 12개 부처 자료: 교육과학기술부(KISTEP), 2009년도 정부연구개발사업 종합안내서, ) 부처별 사업별 주요 내용은 부록 2를 참조.

42 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 1. R&D 관련 조세지원정책 가. R&D 관련 조세지원제도 연구개발 관련 조세지원제도로는 R&D 준비금 손금산입, R&D 비 용 세액공제, R&D 관련 출연금 등의 과세특례, R&D 설비투자에 대 한 세액공제, 기술이전소득 등에 대한 과세특례 등이 있다. 이하에서는 이러한 연구개발 관련 세제 혜택에 관하여 간단히 소개하겠다. 1) R&D 준비금 손금산입 본 제도는 미래의 R&D 투자를 위해 준비금으로 계상한 경우 세법 상 비용으로 인정하여 손금산입하는 제도로 1972년 도입되어 2006년 폐지되었다가 2009년에 부활하였다. 대상업종은 소비성 서비스업을 제 외한 모든 업종이며 준비금 적립한도는 매출액의 3%를 손금산입할 수 있다. 손금산입된 준비금은 준비금으로 계상 후 3년 이내 실제 R&D에 사용시 3년 거치 3년 분할 익금산입으로 과세이연된다. 준비금 설정 이후 3년이 되는 날까지 미사용시 3년이 되는 날 전액 익금산입되어 이자상당 가산액을 추가 납부해야 하며 사업 폐지, 법인 해산(합병 제 외)시에도 익금산입된다. 2) R&D 비용 세액공제 본 제도는 R&D를 위하여 발생된 비용 중 일정액을 법인세에서 공

43 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 43 제하는 제도로 1981년에 도입되었다. 대상업종은 2000년에 소비성 서 비스업을 제외한 모든 업종으로 확대되었으며 2001년 1월 1일 이후 개 시하는 사업연도부터 당해 사업연도에 발생된 연구개발비는 현금지출 여부에 관계없이 발생기준으로 세액공제할 수 있다. 세액공제 방법은 당기분 방식과 증가분 방식으로 나뉜다. 중소기업 은 당기분 방식(당해연도 지출분 25%)과 증가분 방식(당해연도 R&D 지출액 직전 4년평균 R&D 지출액) 50% 중 하나를 선택하여 법인세 등에서 세액공제를 받을수 있다. 대기업은 중소기업과 달리 매출액 대 비 R&D 지출비율이 직전연도 이상 또는 R&D 지출금액이 직전연도 이상인 경우에만 당기분 방식(당해연도 R&D 지출분 (3%+α, 6% 한 도))을 선택할 수 있으며 일반적으로 증가분 방식(당해연도 R&D 지 출액 직전 4년평균 R&D 지출액) 40%(단, 대학 등 위탁 R&D시 50%))에 의하여 세액공제를 받을 수 있다. 2009년 이후 개시하는 사업연도부터 R&D 개념 9) 이 OECD 기준으 로 정의되어 R&D 비용의 범위가 합리적으로 조정되어 적용된다. 3) R&D관련 출연금 등의 과세특례 연구개발 등을 목적으로 출연금 등의 자산을 지급받은 경우 해당 연 구개발출연금 등을 구분 경리하는 경우 연구개발출연금 등에 상당하 는 금액을 해당 과세연도의 소득금액 계산시 익금산입하지 않을 수 있 는 제도이다. 동 규정에 따라 익금에 산입하지 아니한 금액은 다음의 방법에 따라 9) 연구개발이란 과학적 또는 기술적 진전(advanced)을 이루기 위한 활동을 말하며 다음의 경우는 연구개발의 범위에서 제외됨(negative방식). 일반 적인 관리 및 지원업무, 시장조사, 판촉활동(survey, 일상적인 품질테스트, 반복적인 정보수집), 경영이나 사업의 효율성을 조사 분석하는 활동, 특 허권의 신청 보호 등 법률 및 행정업무, 광물 등 자원 매장량 확인, 위 치 확인 등을 조사 탐사활동, 수탁받아 하는 연구활동 등임

44 44 익금산입해야 한다. 연구개발출연금 등을 해당 연구개발비로 지출하는 경우 해당 지출액에 상당하는 금액을 해당 지출일이 속하는 과세연도 의 소득금액계산시 익금에 산입하거나 연구개발출연금 등으로 해당 연구개발에 사용되는 자산을 취득하는 경우 대통령령이 정하는 방 법 10) 에 따라 익금에 산입해야 한다. 4) R&D를 위한 설비투자에 대한 세액공제 본 제도는 R&D를 위한 시설 또는 신기술의 기업화를 위한 시설에 투자하는 경우 투자금액의 10%를 세액공제하는 제도로 1974년에 도 입되었다. 세액공제 대상시설은 연구시험용 및 직업훈련용시설, 신기 술을 기업화하기 위한 사업용 자산이며 투자가 2개 과세연도에 걸쳐 이루어지는 경우 당해 투자가 이루어지는 과세연도마다 당해 과세연 도에 투자한 금액에 대하여 세액공제를 받을 수 있다. 동 제도는 1998 년 19%, 2001년에 10%로 상향되었으나 2003년 다시 7%, 2008년 이후 10%로 조정되었다. 5) 기술이전소득 등에 대한 과세특례 본 제도에서는 특허권, 실용신안권, 기술비법 또는 기술을 설정등록, 보유 및 연구 개발함으로써 특허권 등을 취득한 경우에 취득금액의 3%(중소기업의 경우 7%)에 상당하는 금액을 과세연도의 소득세 또 는 법인세에서 공제하도록 하고 있다. 10) 대통령령이 정하는 익금에 산입하는 방법은 감가상각자산의 경우 해당 과세연도의 소득금액 계산시 손금에 산입하는 감가상각비에 상당하는 금 액을 익금에 산입하고 이외의 자산의 경우 해당 자산을 처분한 날이 속 하는 과세연도의 소득금액 계산시 익금에 산입하지 않은 금액 전액을 익 금에 전액 산입

45 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 45 6) R&D특구에 입주하는 첨단기술기업 등에 대한 법인세 등의 감면 대덕연구개발특구에 입주한 첨단기술기업 및 연구소기업으로서 생 물산업 정보통신산업 등을 영위하는 경우 법인세 또는 소득세를 감 면해 주는 제도이다. 감면대상사업에서 발생한 소득에 대하여 최초로 소득이 발생한 과세연도의 개시일부터 3년 이내에 종료하는 과세연도 의 경우에는 법인세 또는 소득세의 100/100에 상당하는 세액을 감면하 고, 그 다음 2년 이내에 종료하는 과세연도의 경우에는 50/100에 상당 하는 세액을 감면한다. 7) 외국인 기술자에 대한 소득세 면제 외국 선진기술의 도입 및 외국인 기술자의 국내유치를 촉진하기 위 하여 전문기술을 가진 외국인 기술자가 국내에서 최초로 근로를 제공 한 날부터 5년이 되는 날이 속하는 달까지 발생한 근로소득에 대하여 소득세를 면제해 주는 제도이다. 8) 연구전담직원의 연구활동비에 대한 감면 특정연구기관육성법의 적용을 받는 연구기관, 특별법에 따른 정부 출연연구기관, 지자체출연 연구원에서 연구활동에 직접 종사하거나 지 원하는 직원 및 중소기업 또는 벤처기업의 기업부설연구소에서 연구 활동에 직접 종사하는 직원에 대하여 월 20만원 한도로 비과세하는 제 도이다. 9) 학술연구용품의 관세 감면 과학 또는 산업기술의 R&D를 위하여 수입하는 물품에 부과되는 관

46 46 세의 일부를 감면해 주는 제도로서 국가기관, 지방자치단체, 학교, 공 공기관, 공공직업훈련원, 박물관 기타 이에 준하는 기관에서 사용되는 학술연구용품에 대하여 관세의 80%를 감면한다. 나. R&D 관련 조세지원제도의 국제비교 11) R&D에 대한 조세지원제도는 OECD 국가들에서도 각 국가의 사정 에 따라 경상지출분 및 증가분 세액공제제도 혹은 두 가지를 혼합한 공제제도를 운용하고 있다. Warda(2002)에 따르면 2002년의 경우 미 국과 프랑스가 증가분 세액공제제도만을 적용하고 있었으나 Warda (2006)에서는 증가분 세액공제제도만을 채택하고 있는 국가는 미국뿐 이며, 프랑스는 총액 기준 5% 세액공제를 도입하였다. 한편, 영국과 캐나다 등은 총액 기준 세액공제제도만을 적용하고 있으며, 대부분의 국가에서 총액 기준과 증가분 기준을 복합적으로 적용하고 있다. <표 Ⅲ-1> OECD 회원국의 연구개발비 세액공제와 소득공제(2005) 국가 1) 총액기준 공제율 증가분기 준 공제율 증가분 공제 기준기간 2) 적용가능 비용 3) 공제방법 과세 여부 소기업 특별 적용 호 주 125% 175% 3년 C, ME 소득공제 Yes 오스트리아 특별공제 자본지출공제 환급가능세액공제 125% 115% 8% 135% 3년 C ME,B C 소득공제 소득공제 세액공제 Yes Yes No 벨기에 113.5% ME, B 소득공제 Yes 캐나다 20% C, ME 세액공제 Yes 35%환급 체코 200% C 소득공제 Yes 11) 손원익 김상헌 김형준(2006), 기술개발 촉진을 위한 조세감면제도 타 당성 연구 및 김우철 구자은 송은주(2008), 주요국의 투자관련 조세 지원제도 비교분석 을 재인용하여 작성하였다. 각국 조세지원제도에 관한 자세한 내용은 부록을 참조하라.

47 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 47 국가 1) 총액기준 공제율 <표 Ⅲ-1>의 계속 증가분기 준 공제율 증가분 공제 기준기간 2) 덴마크 산학공동연구 150% 프랑스 5% 45% 2년 헝가리 대학/산학공동 기타 아일랜드 경상비 400% 200% 적용가능 비용 3) 공제방법 과세 여부 C 소득공제 Yes C, MED,BD C C 20% 3년전 1년 C, ME B 소기업 특별 적용 세액공제 No 환급가능 세액공제 세액공제 R&D 건축물 20% 이탈리아 소기업 30% C, ME, B 세액공제 No Yes 일본 R&D비율<10% 10% C, MED 세액공제 No 15% R&D비율>10% 12% C, MED 세액공제 No 15% 산학연공동연구 15% C, MED 세액공제 No 15% 기반기술 5% ME 세액공제 No 한국 기술개발 15% C 세액공제 No 대체방법 50% 4년 C 세액공제 No 설비투자 10% ME, B 세액공제 No 멕시코 30% C 세액공제 No 네덜란드 14% 급여 소득공제 Yes 42% 노르웨이(환급가능) 18% C 세액공제 No 20% 포르투갈 20% 50% 2년 C 세액공제 No 스페인 세액공제 30% 50% 2년 C 세액공제 No 자본지출 10% ME 세액공제 No 영국 소기업 150% C 소득공제 Yes 환급가능 대기업 125% C 소득공제 Yes 미국 20% 50% C 세액공제 Yes 주: 1) 제외된 OECD 회원국은 세액공제 또는 소득세 추가공제가 없음 2) 주어진 기간의 평균임 3) C=경상비, ME=기계장치, B=건물, MED=기계장치 상각, BD=건물 상각 자료: Jack Warda, Tax Treatment of Business Investments in intellectual Assets: An International Comparison, 2006 No No

48 48 다. 조세지원정책 효과 관련 기존 연구 연구개발 관련 조세지원 정책의 효과에 관한 분석으로는 박기백 손원익 안종석 원종학(2004), 손원익 김상헌 김형준(2006) 등이 있다. 박기백 손원익 안종석 원종학(2004)은 교육과학기술부에서 발간하는 과학기술연구활동조사보고 상의 민간연구개발투자, 정부 지원연구개발투자, 총매출 자료를 이용하여 R&D 관련 조세지원의 효 과를 분석하였다. 특히, B-지수를 이용한 조세지원 효과를 분석하였는 데, 실증분석모형은 일반적인 투자모형을 토대로 Bloom, Griffith, and Reenen(1999)과 Koga(2001)를 포함한 연구개발투자모형 및 정부지 원 연구개발 변수를 추가하여 분석을 수행하였다. 분석 결과, 생산을 나타내는 변수로 사용한 총매출은 연구개발투자와 정(+)의 관계로 나 타났으며, 연구개발투자 관련 정부의 조세지원(B-지수)은 민간연구개 발투자와는 부(-)의 관계를 가지는 것으로 나타났다. 후자는 정부의 R&D 관련 조세지원 규모가 클수록(B-지수가 작아질수록) 민간연구 개발이 확대된다는 의미이다. 이러한 결과는 연구개발투자 관련 정부 지원(보조금)을 포함한 확장모형에서도 확인되었다. 박기백 손원익 안종석 원종학(2004)은 다른 한편으로 산업기술 진흥협회에서 2001년 기업체 연구소를 대상으로 한 서베이 자료를 이 용하여 세제지원의 효과를 분석하였다. 분석 결과, 연구개발에 따른 세 제지원 규모 및 매출액과 연구개발투자는 모두 정(+)의 관계를 보였 으며, 재원조달 수단 중 정부지원(보조금) 비중과 연구개발투자는 정 (+)의 관계로 정부지원보조금 비중이 클수록 기업의 연구개발투자 규 모가 증가하는 것으로 나타났다. 아울러, 중소기업보다는 대기업에서 연구개발투자가 크며, 업종으로 분류할 경우 전기전자업종을 기준으로 여타 업종과 비교한 결과 정보처리업과 생명과학업만이 연구개발규모 가 큰 것으로 나타났다. 손원익 김상헌 김형준(2006)은 R&D에 대한 조세지원의 실효성 을 거시 및 미시자료를 이용하여 분석하였다. 거시자료를 이용한 분석

49 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 49 을 통하여 민간연구개발투자와 조세지원과는 정(+)의 관계가 있다는 결과를 얻었으며, 조세지원에 대한 민간연구개발투자의 탄성계수가 로 추정되어 조세지원액이 1% 증가할 때 추가적인 연 구개발투자가 최대 0.363% 유발되는 것으로 나타났다. 미시자료를 이 용한 분석에서도 조세지원액과 매출액은 기업의 R&D 투자에 영향을 주는 것으로 나타났다. 조세지원액이 100원 증가할 경우 연구개발투자 액은 1,113 1,136원 정도 증가하고 매출액이 100원 증가하면 연구개 발투자액은 1원 정도 커지는 것으로 나타났다. 한편, 연구개발투자액 이 100원 증가하면 조세지원액은 8원 정도 커지는 것으로 나타났다. 또한, R&D 투자에 대한 이론적인 분석 결과 증가분의 세액공제제도 가 경상지출분의 세액공제제도보다 효율적인 것으로 나타났다 12). 2. R&D 관련 정부지원 결정 행태 및 효과: 실증분석 가. 기존 연구 연구개발과 관련하여 많은 기존 연구들이 있다. 이러한 연구들을 크 게 거시적인 분석과 기업 수준의 미시적인 분석으로 구분할 수 있다. 먼저 왜 연구개발이 중요한가에 대하여는 거시적인 연구들에서 답을 찾을 수 있다. 구체적으로 연구개발이 경제성장의 주요 요인으로 작용 한다는 사실은 많은 경제성장에 관한 문헌에서 확인된다. 특히, 연구개 발의 파급효과가 매우 클 수 있다는 점에서 연구개발의 혜택은 일종의 공공재 역할을 하는 것으로 해석될 수 있고, 그러한 점에서 국민경제 에 긍정적인 외부성을 창출할 수 있는 기술 및 지식에 대한 정부의 투 12) 성장하는 경제의 경우 동일 세수로 보다 많은 R&D 투자를 유인할 수 있다는 의미에서 증가분 세액공제제도가 경상지출분 세액공제제도보다 효율적인 것으로 나타났다. 그러나, 경제성장이 둔화될 경우 증가분 세 액공제제도에서는 R&D 투자에 대한 조세지원의 규모가 급격히 줄어들 어 R&D 투자를 더 이상 유도할 수 없다는 문제가 있다.

50 50 자로서의 연구개발 지원은 정당화된다. 전반적으로 연구개발이 경제성 장에 긍정적인 영향을 미치는 것은 부인하기 어려운 것으로 보이며, 어떻게 연구개발이 경제성장에 기여하는 효과를 다른 국가들에 비하 여 상대적으로 더 크게 할 수 있을 것인가가 정책적 과제인 것으로 보 인다. 이와 관련하여 정부의 연구개발지원 행태에 관하여 확인하는 것 도 중요한 기초 작업이라 할 수 있겠다. 경제성장에 기초한 거시경제학적인 분석과는 다소 관점을 달리하여, 기업 수준의 미시적인 측면에서 연구개발 관련 정부지원의 효과성에 관하여도 많은 연구들이 축적되어 왔다. 특히, 대부분 이러한 유형의 연구들의 초점은 연구개발 관련 정부보조금이 개별 기업의 연구개발 을 촉진하느냐 또는 구축하느냐에 대한 실증적인 분석들이다. 이하에 서는 경제성장에 기초한 거시적인 측면과 기업 수준의 미시적인 실증 분석에 바탕을 둔 연구개발 관련 기존 연구들을 간략하게 살펴보겠다. 1) 거시적인 측면: 연구개발이 경제성장에 미치는 영향 하준경(2004)은 연구개발이 경제성장에 미치는 영향에 대한 거시경 제 이론들을 서베이하고 한국에 적용하였다. 특히, 우리나라의 연구개 발 집약도가 지난 30여 년간 양적으로 크게 높아졌음에도 불구하고 생 산성 증가율은 거의 변화가 없었음에 주목하고 있다. 그러한 이유로는 연구개발 집약도 상승으로 인한 생산성 증대 효과가 선진국과의 기술 축소로 인한 생산성 하락 효과에 의하여 상당 부분 상쇄되고 있기 때 문인 것으로 보고 있다. 한국 및 미국의 연구개발이 경제성장에 미치 는 효과를 보면, 한국의 경우 1991~2000년을 기준으로 연구개발의 GDP 비중이 1%p 상승할 경우, 장기균형 경제성장률이 0.16%p 늘어 난 것에 비하여, 미국은 무려 2.75%p나 늘어나는 효과를 보인 것으로 나타났다. 이는 연구개발 집약도뿐만 아니라 연구개발에 의하여 얼마 나 새로운 기술을 창조하느냐가 매우 중요한 과제임을 시사한다.

51 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 51 하준경(2004)을 비롯하여 대부분의 논문이 연구개발에 대한 정부 지원에 대해 특별하게 고려하지는 않은 반면 Freire-Seren(2001)은 Romer(1990)를 기초로 연구개발에 기반한 성장모형을 제시하고 그에 입각한 실증분석을 하였다. 특히, 연구개발에 대한 정부의 보조금 그리 고 물적 자본 투자에 대한 정부의 보조금이 장기 성장률을 높인다는 결과를 얻었다. 아울러, 21개 OECD 국가 자료를 이용하여 연구개발지 출 1%p 증가가 경제성장률을 0.08%p 높여주는 효과를 갖는다는 실증 분석 결과를 제시하였다. 정도의 차이는 있지만 거시적인 측면에서 연 구개발이 경제성장에 긍정적인 영향을 준다는 결과를 부인하기는 어 려운 것으로 보인다. 2) 미시적인 측면: 기업 수준에서 정부 연구개발지원의 효과 서중해(2004)는 한국신용정보에서 제공하는 기업별 재무데이터와 과학기술부에서 매년 조사하는 연구개발활동조사보고 의 기업별 원 자료를 활용하여 한국 민간기업의 연구개발투자 행태의 특징을 발견 하였다. 그 중 흥미로운 특징으로는 기업의 생산성 증가율과 연구개발 투자 사이의 상관관계가 정(+)이기는 하지만 매우 낮다는 점, 기업별 연구개발 집약도의 차이가 오랫동안 지속된다는 점 등이다. 특히, 후자 는 기업이 연구개발투자를 수행할 경우 고정비용에 가까운 대가를 치 러야 한다는 점을 의미한다는 점에서 중소기업이 연구개발투자를 하 는 것이 쉽지 않을 수 있다는 점을 시사한다. 서중해(2004)는 민간기 업의 연구개발투자 수익률을 추정하고, 그 결과 연구개발투자를 확대 할 여지가 우리 경제에 여전히 있음을 보이고 있으나 연구개발투자 수익 률 추정의 근본적인 어려움 등이 여전히 연구의 한계점으로 남아 있다. 개별 기업의 측면에서 정부의 연구개발 지원에 관한 최근 우리나라 의 연구로는 권남훈 고상원(2004), 고상원 권남훈 이경남(2005), 오준병(2008) 등이 있다. 정부의 지원은 크게 세제지원과 정부보조금

52 52 으로 구분될 수 있는데 이하에서는 R&D 관련 정부보조금 효과에 관 하여 논의하고자 한다. R&D 관련 정부지원금이 기업들의 R&D를 촉 진하는 방향으로 작용하였느냐 아니면 구축하였느냐에 관한 실증연구 로는 권남훈 고상원(2004), 송종국(2007) 등이 있다. 권남훈 고상원 (2004)은 정부의 연구개발보조금이 기업들의 R&D 투자를 구축시킨 다는 실증분석 결과를 얻었다. 송종국(2007)의 경우는 정부보조금이 기업 R&D를 줄이는 방향의 추정값을 얻었으나 통상적인 유의수준에 서 통계적으로 의미 있는 결과는 아니었다. 그러나 대기업 및 중소기 업으로 구분하여 분석한 결과, 대기업의 경우는 정부 연구개발보조금 이 민간 연구개발투자를 늘리는 방향으로, 중소기업의 경우는 보조금 이 민간기업의 연구개발투자를 감소시킨다는 유의미한 결과를 얻었다. 고상원 권남훈 이경남(2005)은 연구개발보조금 집행방식이 기업의 자체 연구개발을 대체하는 방향으로 작용하였음을 년 과학 기술연구활동조사보고 설문에 기반한 기업 수준의 데이터를 활용하여 확 인하였다. 특히 고상원과 권남훈(2004)에서 보다 더 풍부해진 데이터를 활용하여 그러한 대체성이 특히 IT산업에서 두드러졌음을 밝히고 있다. 그 러한 대체성을 확인하기 위하여 그들은 Difference-in-Difference(DID)를 이용하고 있는데 그에 대한 정당성은 쉽게 이해되지 않는다. 즉, 전기 에 정부보조금을 받지 않았던 기업들만을 대상으로 금기에 정부보조 금을 받는 것을 일종의 treatment로 해석하여 DID를 이용하는 것이 타 당한가에 관하여는 충분히 정당화하기가 어려운 것으로 보인다. 오히 려 이용 표본의 수를 전기에 정부보조금을 받지 않은 기업들로 국한시 킴으로써 모집단의 특징을 왜곡시키는 위험이 발생할 수 있다 13). 한편, 오준병(2008)은 표본선택 편의의 문제를 해소하기 위하여 2단 계 프로빗(Probit)을 이용하여 정부보조금이 민간 R&D를 촉진하는 효과를 가져온 요인들을 살펴보고 있다. 즉, 첫 번째 단계의 이산적인 13) 이는 보조금 수령의 평균적인 효과(average treatment effect)를 정확하 게 산출하는 데 오히려 왜곡을 줄 수 있다.

53 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 53 선택(binary choice)은 정부보조금 수령과 관계되고, 두 번째 이산적인 선택(binary choice)은 정부보조금 수령 후 개별 기업의 연구개발 투 자가 증가하면 1, 그렇지 않으면 0인 것으로 정의하여 분석하였다 14). 그러나 어떤 선택 편의가 의심되는가에 대한 설명이 없고, 왜 위에서 정의한 것과 같은 2단계 프로빗 추정방법을 이용해야 하는가에 대한 설명이 없는 점은 분석의 한계점으로 남는다. 결국, 오준병(2008)의 분 석에서 보다 의미 있는 분석은 첫 번째 단계의 프로빗 추정으로 생각 되는데, 이는 보조금 결정과 관련된 정부의 행태를 반영해 줄 수 있기 때문이다. 나. R&D 관련 정부지원금 결정 행태 및 효과 추정 본고에서 제기하는 문제는 보조금 결정 행태에 대해 관심을 갖는다 는 측면에서 오준병(2008)과 비슷한 측면이 있으나 제시하고자 하는 분석방법은 다르다고 할 수 있겠다. 오준병(2008)은 권남훈 고상원 (2004)과 같이 전년도에 정부보조금을 받지 않았고 당해연도에 보조 금을 수령한 기업만을 대상으로 정부보조금 효과를 분석하여 모집단 의 대표하는 표본을 이용하지 못하는 문제점을 가지고 있다. 아울러 자기선택(self-selection) 문제를 기업의 자체 연구개발투자 증감효과 와 직접 연결하지 못함으로써 정부보조금의 효과가 자기선택에 따른 편의를 갖는 문제를 적극적으로 해결하지 못하고 있다. 현실적으로 정 부보조금의 수령은 그럴만한 자격과 능력이 있는 기업에 배분되거나 정부의 산업정책에 부합하는 특성을 가진 기업에 배분되기 마련이기 때문에 그러한 특징을 반영하는 실증분석이 필요할 것으로 보인다. 본 14),, 로 정의하고 있다. 여기서 는 보조금 수령 여부를, 은 수령 후 연구개 발투자 증감 여부를 나타내는 더미변수이며, 은 지표함수(indicator function)이다.

54 54 고에서는 그러한 보조금 결정과 관련된 기업의 자기선택(self-selection) 문제를 고려하면서 기업의 정부보조금 수령이 기업의 연구개발활동에 어떤 영향을 미치는가에 관하여 연구개발활동조사 데이터를 이용하여 실증적으로 분석하고자 한다. 본고에서 이용한 자료는 년 연구개발활동조사 민간기업 자료로 원자료에서 5년간 계속 존재하고 있는 기업들을 대상으로 하고 있다. 연구개발활동조사는 학교, 연구소, 기업을 각각 대상으로 하고 있으나 본고에서의 실증분석은 기업을 대 상으로 한다. 저자가 한국과학기술기획평가원(KISTEP)으로부터 입 수한 데이터에서 기업의 특징에 관한 데이터로는 기업의 규모(중소기 업, 대기업, 벤처기업), 두 자리 수준의 기업이 속한 업종, 자본금, 매출 액, 총직원 수, 연구인력 수, 연구인력의 구성(박사, 석사, 학사, 연구지 원 인력 수 등) 등이 있으며, 연구개발과 관련된 자료로는 연구개발비 와 그 구성(자체부담 연구개발비, 정부로부터의 지입, 공공기관으로부 터의 지입 등), 지출 구성, 연구개발비가 사용된 연구의 성격(기초, 응 용, 개발), 제품 관련(신제품 개발, 기존제품 개선) 연구개발비 지출, 공정 관련(신공정 개발, 기존공정 개선) 정보 등이 있다. 각 기업은 연 구개발 자금을 자체적으로 조달하기도 하고 외부로부터 조달하기도 한다. 여기서 외부라 함은 정부중앙부처, 지방 정부, 국공립대학, 국공 립시험연구소, 정부출연연구소, 정부공공기관, 공공 기타 비영리기관, 사립대학, 민간의 동일 계열사, 민간 외부, 정부투자 재투자, 외국정 부 및 외국업체 등을 의미한다. 본고에서 분석의 목적은 연구개발활동에 있어서 정부재원이 어떤 민간기업들에 배분되는가에 대한 분석과 더불어 정부지원금이 민간 기업의 연구개발활동을 증진시키는 효과 여부를 판단하는 것이다. 실 증 분석을 위한 추정모형의 설정은 다음과 같다. (1)

55 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 55 (2) 여기서 은 기업이 자체적으로 민간에서 조달한 연구개발투자액이 며, 는 기업의 정부보조금 수령과 관련된 은닉변수(latent variable) 로 이다. 는 정부로부터 연구개발을 위한 지원 을 받은 경우 는 1, 그렇지 않은 경우는 0이 되는 지표함수(indicator function)이다. 및 는 각각 기업연구개발투자 행위 및 정부지원 금 수령 결정과 관계가 있는 변수들의 벡터이다. 및 는 독립적일 필요는 없으며, 는 표준정규분포를 따른다고 가정한다 15). 식 (1 )을 단순히 선형회귀를 이용하여 추정하면 와 관련된 교란 항 로 인해 편의(bias)를 갖게 된다. 본고에서의 목적은 식 (2)를 통 해 정부보조금 결정 행태에 대한 결과를 얻으면서, 동시에 식 (1)을 통 하여 정부보조금이 기업의 연구개발투자에 주는 효과를 추정편의 없 이 추정하는 것이라 할 수 있겠다. 일치추정량을 얻는 가장 간단한 방법으로 먼저 식 (1)을 다음과 같 이 (1 )으로 표현하여 OLS를 적용하는 것이다 (1 ), 여기서, 는 의 확률분포함수인 표준 정규분포 함수이다. 먼저 식(2)를 프로빗 최우추정(probit ML)을 이용하여 일치추정량 을 얻고 를 식 (1 )에 넣고, OLS를 적용하면 및 에 대한 일치 추정량을 구할 수 있다 16). 15) 이 를 포함하는 경우도 모형 식별에는 문제가 없다. 이를 위해서는 Madalla(1983) 참조하라. 그러나 이를 2SLS 입장으로 바라보면 가 및 여타변수( )를 포함해도 식별에는 문제가 없다. 16) 교란항 와 설명변수인 와 이 서로 상관되어 있지 않기 때문에 OLS를 통해 일치추정량을 얻을 수 있는 것이다. 한편, 다음과 같은 방 식으로도 추정할 수 있다.

56 56 R&D 정부지원 결정과 관련된 식 (2)의 추정결과를 보면, 연구개발 관련 정부지원금을 얻게 될 가능성은 자본금이 많을수록, 총직원 대비 연구인력 비중이 높을수록, 연구개발 관련 아웃소싱 비중이 낮을수록, 그리고 연구개발 가운데 비기초연구(응용 개발연구) 비중이 높을수 록 정부지원을 받을 가능성이 높은 것으로 추정되었다. 그러나 이 가 운데 아웃소싱 비중은 통상적인 유의수준에서 의미가 있지는 못한 것 으로 나타났다. 업종별로는 화학 의약품, 전자장비, 자동차, 선박 항 공에 속한 기업이 여타 업종에 비해 상대적으로 정부지원을 받을 가능 성이 높은 것으로 추정되었으나 통상적인 유의수준에서 의미 있는 추 정결과는 화학 의약품, 자동차, 선박 항공에서만 나타났다. 연도별 특 징은 비교대상인 2003년에 비해 모두 연구개발이 상대적으로 늘어난 것 으로 추정되었으나, 통상적인 유의수준에서 의미 있는 결과는 아니다. 이제 앞에서 얻은 정부지원의 결정행태를 반영한 식 (2)의 추정결 과를 활용하여 정부지원금 수령이 기업의 연구개발투자를 높이는 방 향으로 작용하는지 그렇지 않은지를 판단하고자 한다. 여기서 피설명 변수는 기업이 민간에서 자체적으로 조달한 연구개발투자액으로 민간 조달이라 함은 기업 자신의 재원, 관련 모기업으로부터의 재원 조달, 차입 등이 될 수 있다. 앞에서 제시한 식 (1 )을 추정한 결과, 즉 를 추정한 결과 정부지원을 받는 것에 대해 기업의 민간조달 연구개발투자액 효과를 반영하는 에 대한 추정값은 (3) (4) 여기서 는 각각 표준정규분포 및 밀도 함수이고, 이다. 앞에서 소개한 방식과 동일하게 먼저 식 (2)를 프로빗 최우추정 (proibit ML) 등을 이용하여 일치추정량 을 구하고, 이를 식 (3)에 넣고 상수,, Mill's ratio에 을 선형회귀하면,, 에 대한 일치 추정값을 얻을 수 있다. 한가지 유의할 점은 식 (3)을 추정할 경 우 보조금 수령( )기업들 데이터만 이용해야 한다는 점이다.

57 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 57 의미 있는 수준의 양수로 나타났다. 즉, 정부지원금 수령이 기업의 자 체 연구개발투자를 증진시키는 효과가 있는 것으로 나타났다. 이 밖에 도 여타 추정결과를 보면, 매출액 및 자본금이 클수록 기업의 민간조 달 연구개발투자가 많아지는 것으로 나타났다. 연구인력 비중이 높을 수록 연구개발투자가 많아지는 것으로 추정되었으나 통계적으로 아주 의미있는 수준은 아니다. 한편, 연구개발의 아웃소싱 비율이 높을수록 기업의 연구개발투자는 낮아지는 것으로 추정되었다. 다만, 비기초 연 구개발의 비중이 높을수록 기업의 연구개발투자가 줄어드는 것으로 추 정되었다. 연도별로는 기준연도인 2003년에 비해 상대적으로 2004년, 2005년, 2006년에는 기업의 연구개발이 줄어드는 경향이 있었던 데에 비해, 2007년에는 기업의 연구개발이 늘어나는 경향을 보였는데 이는 2003년부 터 2006년까지 전반적으로 수축되었던 국내경기를 반영한 결과로 보인다. <표 Ⅲ-2> 식 (2)의 추정결과: 정부지원 결정 행태 설명변수 추정값 표준오차 (t-value) 매출액(로그) 자본금(로그) 연구인력비율 아웃소싱비율 비기초 R&D 비율 년 년 년 년 화학 의약품 전자장비 자동차 선박 항공 전산 정보처리 상수 Log likelihood = 관측치수 = 주: 년은 연도 더미변수이며, 화학 의약품, 전자장비(반도체 음 향통신), 자동차, 선박항공, 전산 정보처리는 업종을 반영하는 더미변 수이다.

58 58 <표 Ⅲ-3> 식 (1)의 추정결과: 정부지원금 수령 효과 설명변수 추정값 표준오차 (t-value) 프로빗 확률 추정값 매출액(로그) 자본금(로그) 연구인력비율 아웃소싱비율 비기초 R&D 비율 년 년 년 년 상수 = 관측치 수 = 주: 년 2007년은 연도 더미변수 2. 이분산성을 고려한 표본오차 이용 한편, 앞에서의 방법이 비교적 강한 가정-식 (2)의 가정인 가 표 준 정규분포를 따른다는 것-하에서만 성립하기 때문에 보다 완화된 조 건인 가 표준 정규분포를 따를 필요는 없다는 가정하에서도 여전히 일치추정량을 얻기 위한 대안으로 을 도구변수로 활용하고 자 한다 17). 이는 2단계 최소자승법(2SLS)에 보다 충실한 방법으로 볼 수 있는데, 1단계에서는 정부지원금 수령 더미를 와 에 선 형회귀하여 얻은 추정값 을 활용하여 2단계에서 을 와 에 17) 이러한 이유로 Jerry Hausman은 이러한 회귀분석을 Forbidden Regression 이라 불렀고, 도구변수로서 프로빗 확률 추정값을 활용하는 것은 이를 해결하는 하나의 대안이 된다.

59 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 59 선형회귀하여 내생적인 더미변수의 계수에 대한 일치추정량을 구할 수 있다. 앞선 방법에서는 두 번째 식에서의 교란항이 표준정규분포를 따르는 것에 의존한 데 비해, 지금 소개한 방법에서는 의 비 선형성을 일종의 도구변수로 이용한다는 점에서 상대적으로 완화된 가정하에서 일치추정량을 구한다는 점이 상대적인 장점이라 할 수 있 겠다. 추정 결과 연구개발 관련 정부지원금 수령이 민간 연구개발투자 를 증진시키는 것으로 추정되었다. 다만, 그 효과 정도는 첫 번째 방법 으로 구한 것보다 다소 작아지는 것으로 추정되었다. 여타 설명변수의 부호도 앞의 추정결과와 큰 차이는 없는 것으로 나타났다. 설명변수 추정값 표준오차 (t-value) 내생적 더미추정값( ) 매출액(로그) 자본금(로그) 연구인력비율 아웃소싱비율 비기초 R&D 비율 년 년 년 년 상수 = 관측치 수 = <표 Ⅲ-4> 식 (1)의 재추정결과 주: 년은 연도 더미변수 2. 이분산성을 고려한 표본오차 이용

60 60 대기업, 중소기업, 벤처기업으로 구분하여 동일한 회귀식을 수행하 여 추정한 결과 다음과 같은 특징을 발견할 수 있었다. 먼저, 정부지원 금 결정에 있어서 대기업의 경우 매출액이 클수록 정부지원금을 받을 가능성이 높아지지만 중소기업과 벤처기업은 업황이 어려울수록 정부 지원을 받을 가능성이 높아지는 특징을 보이는 것으로 나타났다. 이는 정부의 중소기업 및 벤처기업에 대한 연구개발 지원정책이 주로 경기 에 역행하는 성격을 띠는 것을 반영하기 때문인 것으로 보인다. 대기 업, 중소기업, 벤처기업 모두 자본금이 클수록 정부지원금을 받을 확률 이 높은 것으로 추정되었으나 벤처기업의 경우는 대기업과 중소기업 과 달리 상대적으로 큰 표준오차를 보이고 있다. 총직원 가운데 연구 인력이 차지하는 비중이 높을수록 정부지원을 받을 가능성이 높은 것 으로 추정되었다. 연구개발 아웃소싱 비율이 높을수록 대기업의 정부 지원 수혜 가능성은 낮아지는 것으로 나타났지만 벤처기업의 경우는 그 반대의 모습을 보이고 있다. 기초 R&D가 아닌 응용 및 개발 R&D 비율이 높을수록 대기업 및 중소기업은 정부지원을 받을 가능성이 높 은 것으로 추정되었으나, 벤처기업의 경우는 그 반대의 부호가 나왔으 나 통계적으로 의미 있는 수준은 아니었다. 업종별 특징을 보면 대기 업의 경우 화학 의약품, 자동차, 선박항공 업종에서, 중소기업의 경우 전자장비, 자동차, 선박항공 업종에서, 벤처기업의 경우 화학 의약품 업종에서 정부지원을 받을 가능성이 높은 것으로 나타났다. 그러나 벤 처기업의 경우 전자장비 및 전산 정보처리 업종은 정부지원을 받을 가능성이 낮은 것으로 추정되었다. 한 가지 재미있는 현상은 중소기업 및 벤처기업에서 전산 정보처리 업종이 정부지원 가능성이 낮은 것 이 의미 있는 수준에서 나타났는데 이는 전산 정보처리 업종에서 중 소기업 및 벤처기업의 경쟁이 매우 치열했기 때문인 것으로 추측된다. 연구개발 관련 정부지원금 수혜가 기업의 민간조달 연구개발투자에 주는 영향은 대기업, 중소기업, 벤처기업 모두 유의미하게 양수로 추정 되어 정부지원 효과가 보완적이었음을 지지하는 것으로 나타났다. 추

61 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 61 정된 효과의 정도는 대기업, 중소기업, 벤처기업 순으로 크게 나타났 다. 자본금이 클수록 중소기업과 벤처기업의 민간조달 연구개발투자가 커지는 것으로, 연구인력의 비율이 높아질수록 벤처기업의 민간조달 연구개발투자가 커지는 것으로 의미 있게 추정되었다. 정부결정식에서의 오차항에 대한 가정을 완화하여 식 (1)을 재추정 한 경우에도 정부지원은 기업의 민간조달 연구개발을 보완하는 것으 로 추정되었다. 대기업, 중소기업 및 벤처기업 모두 정부지원의 수령이 연구개발을 보완하는 효과가 있는 것으로 나타났으며 그 정도의 크기 는 대기업, 중소기업 그리고 벤처기업 순으로 나타났다. <표 Ⅲ-5> 식 (2)의 추정결과: 정부지원 결정 행태 대기업 중소기업 벤처기업 설명변수 추정값 표준오차 추정값 표준오차 추정값 표준오차 매출액(로그).132** ** **.015 자본금(로그).083** ** 연구인력비율.940** ** **.080 아웃소싱비율 -.062* **.022 비기초 R&D 비율.370* ** 년 * 년 년 년 화학 의약품.616** **.061 전자장비 ** **.045 자동차.314** ** 선박항공.389** ** 전산 정보처리 ** **.0472 상수 ** ** **.179 Log likelihood 관측치 수 주: 년은 연도 더미변수이며, 화학 의약품, 전자장비(반도체 음향 통신), 자동차, 선박항공, 전산 정보처리는 업종을 반영하는 더미변수이다. 2. ** 및 *는 각각 유의수준 1% 및 5% 수준에서 0과 의미 있게 다른 경우

62 62 <표 Ⅲ-6> 식 (1)의 추정결과: 정부지원금 수령 효과 대기업 중소기업 벤처기업 설명변수 추정값 표준오차 추정값 표준오차 추정값 표준오차 프로빗 확률 추정값 4.055** ** **.286 매출액(로그).458** ** **.020 자본금(로그) ** **.021 연구인력비율 **.139 아웃소싱비율 -.011** ** **.040 비기초 R&D 비율 ** 년 년 년 ** * 년 ** **.066 상수 1.397** ** ** 관측치 수 주: 년은 연도 더미변수, 2. 이분산성을 고려한 표본오차 이용 3. ** 및 *는 각각 유의수준 1% 및 5% 수준에서 0과 의미 있게 다른 경우 <표 Ⅲ-7> 식 (1)의 재추정결과 대기업 중소기업 벤처기업 설명변수 추정값 표준오차 추정값 표준오차 추정값 표준오차 내생적더미추정값( ) 4.093** ** **.287 매출액(로그).456** ** **.020 자본금(로그) -.049* ** **.021 연구인력비율 **.125 아웃소싱비율 -.011** ** **.041 비기초 R&D 비율 ** 년 년 년 -.145* ** 년 ** **.066 상수 1.462** ** ** 관측치 수 주: 년은 연도 더미변수, 2. 이분산성을 고려한 표본오차 이용 3. ** 및 *는 각각 유의수준 1% 및 5% 수준에서 0과 의미 있게 다른 경우

63 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 63 다. 정책적 시사점 및 소결 지금까지 기업의 연구개발투자에 조세 및 정부재정 지원이 주는 효 과를 살펴보았다. 전자의 경우는 기존 실증분석 결과를 살펴봄으로써 확인할 수 있었고, 후자의 경우는 연구개발활동보고 의 서베이 데이 터를 활용하여 연구개발 정부지원금의 수령 행태와 기업의 자기선택 (self-selection)을 고려한 정부지원금을 수령하는 기업의 연구개발투 자에 대한 순수한 효과를 추정하였다. 문헌상에서 나타난 우리나라의 조세 감면이 기업의 연구개발투자에 미치는 효과는 어느 정도 존재하 는 것으로 나타났다. 한편, 정부의 연구개발지원금 수령이 기업의 연구 개발투자활동에 미치는 영향도 보완적인 효과가 있는 것으로 추정되 었다. 전체 표본을 이용한 경우와 대기업, 중소기업 그리고 벤처기업 표본을 구분하여 이용한 경우를 종합하면 다음과 같은 몇 가지 시사점 을 구할 수 있다. 연구개발 관련 정부지원금 결정 행태를 보면 전체적으로 매출액이 클수록 정부지원을 받을 가능성이 낮은 것으로 보이나, 기업 규모별로 추정해 보면 그것은 중소기업 및 벤처기업에만 해당되고 대기업의 경 우 매출액이 높을수록 정부지원금을 수령할 확률이 높아짐을 알 수 있 다. 이는 중소기업 및 벤처기업에 대한 정부의 연구개발 재원이 해당 기업들의 경영난을 지원하는 방식으로 이루어진 측면이 있음을 시사 하는 것으로 판단되며, 이에 대해서는 향후 면밀한 고찰이 필요할 것 으로 보인다. 만약 벤처기업 및 중소기업이 자신의 경영난을 극복하는 방법 가운데 하나로서 정부의 연구개발지원금을 수령하기 위해 노력 하는 것이 보편화된 사실이라면, 장기적인 측면에서의 중소기업 및 벤 처기업의 자생력은 강해지기 어려울 것이기 때문이다. 이러한 측면에 대해서 정책당국은 많은 고민을 할 필요가 있을 것으로 보인다. 연구개발 관련 아웃소싱의 비중이 정부지원금 수령에 주는 영향도 대기업과 벤처기업의 경우 정반대로 나타난다. 대기업의 경우, 아웃소

64 64 싱의 비중이 높으면 정부지원금을 수령할 가능성이 낮아지는 반면, 벤 처기업의 경우는 아웃소싱의 비중이 높을수록 정부지원을 받을 가능 성이 높아지는 것으로 추정되었다. 이러한 벤처기업의 정부지원금 수 령 행태는 벤처기업의 연구개발 범위가 대기업에 비해 상당히 협소하 여 핵심 연구개발을 제외하고는 아웃소싱에 의존하는 경우가 많기 때 문인 것으로 판단된다. 한편, 대기업, 중소기업 그리고 벤처기업 모두 아웃소싱이 늘어날수록 기업의 연구개발투자는 줄어드는 것으로 나타 나 벤처기업의 경우 아웃소싱의 확대가 정부지원금 수령 가능성을 높 임에도 불구하고 결과적으로 기업의 민간조달 연구개발투자를 줄이는 방향으로 작용할 수 있음을 알 수 있다. 즉, 개별 벤처기업이 정부지원 금을 획득하기 위한 노력으로서 아웃소싱 확대가 결과적으로 연구개 발투자를 감소시키는 효과로 작용할 수 있음을 유의할 필요가 있다. 대기업의 경우는 아웃소싱의 확대가 정부지원금 수령의 가능성을 낮 출 뿐 아니라 자신이 민간에서 조달하는 연구개발투자도 줄이는 방향 으로 작용함을 알 수 있다. 정부의 연구개발지원금을 결정하는 데 있 어서 개별 기업의 연구개발 관련 아웃소싱 계획이 합리적인가를 사전 에 심사하는 장치가 필요할 것으로 보인다. 비슷한 조건의 두 기업이 있다면 아웃소싱 계획 규모가 적은 기업을 선정하는 것이 장기적인 측 면에서 기업의 경쟁력 강화에 도움이 될 것으로 생각된다. 마지막으로 본 연구의 한계 및 연구개발 관련 정책당국의 역할에 대 해 논의하고자 한다. 먼저 연구개발에 대한 좀 더 세부적인 파악 및 실 증분석을 수행하기 위해서는 현재의 연구개발활동조사 상의 데이터 만으로는 매우 부족함을 언급하고 싶다. 현재의 연구개발통계는 프로 젝트별이 아니라 기업의 연간 연구개발활동에 대한 갖가지 집계 통계 만을 보여주기 때문에 조금 더 심도 있는 연구개발활동을 분석하기에 는 세부적인 정보가 너무 부족하다고 할 수 있다. 특히, 기업들의 연구 개발활동에 관한 조세감면 자료는 서베이 항목에 있음에도 불구하고 거의 응답이 없고 응답조차 매우 신뢰하기 어려운 수준이다. 아울러,

65 Ⅲ. R&D 재정지원 효과와 개선방안 65 개별기업의 특성을 반영할 수 있는 정보가 너무 부족하다. 각 기업의 기술을 반영할 수 있는 기업의 특허 상황, 특허를 통해 얻고 있는 수입 등의 정보가 추가되어야 할 것으로 보인다. 또한 정부의 연구개발 지 원금에도 교육과학기술부, 지식경제부와 같이 부처 사업을 통해 예산 이 직접 개입되는 경우도 있으며, 관련 기금을 통해 정부지원금이 지 급되는 경우도 있는데 이에 관한 정보도 구분이 필요할 것으로 판단된 다. 아울러 예산당국은 연구개발과 관련한 재원의 흐름을 프로젝트별 로 모니터링할 수 있는 시스템을 갖추어야 할 것으로 보인다. 이러한 시스템에서의 재원의 흐름에 관한 정보는 단순히 프로젝트 관련 주무 부처뿐만이 아닌 자금의 이용자인 기업까지 포함되어야 한다. 그러한 정보가 축적된다면 예산당국은 연구개발과 관련된 효율적인 재원 계 획을 세우는 데 큰 도움이 될 것이다. 본고의 분석은 연구개발활동조사 자료의 한계 등으로 보유기술 등 기업의 특성을 충분히 반영하지 못한 한계점이 있으나 정부의 연구 개발지원금이 민간기업의 연구개발투자 활동에 어떤 효과를 주는가에 중점을 두고자 하였다. 따라서 대학 및 공공기관의 연구개발활동은 본 연구에서는 다루지 못하였다. 대학 및 공공기관의 연구개발활동은 기 업과는 다른 관점에서 보아야 할 것으로 보이는데, 특히 대학의 연구 개발활동은 장기적으로 큰 외부성을 창출할 수 있다는 점에서 국가적 으로 어떤 전략을 가져야 하는가가 매우 중요할 것으로 판단되는바, 그러한 연구는 추후 별도로 면밀하게 검토 및 분석되어야 할 것이다.

66 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 1. 국가연구개발사업 성과관리의 배경과 목적 국가연구개발사업의 중요성이 부각되면서 재정지출이 증가하고 있 으며, 책임성과 효과성 제고를 위한 성과관리의 필요성이 인식되고 있 다. OECD 국가들 사이에서도 GDP 대비 연구개발투자비 비중이 증가 하고 있으며, 우리나라에서도 2012년까지 그 비중을 5% 수준으로 확 대한다는 목표를 가지고 있다 18). 그리고 이러한 목표하에 재정투자를 2012년까지 2008년 대비 1.5배로 확대하고, 연구개발 투자세액공제 확 대, 연구개발 손금산입제도 도입 등 조세지원 확대를 통해 민간 연구 개발투자도 확충해 나갈 계획이다. 그뿐 아니라, 우리나라의 국가 및 공공부문의 연구개발비 투자 비중이 다른 국가에 비해 높은 편이 아니 므로, 향후 증가할 필요성과 개연성이 높다. 국가연구개발사업은 우리 나라에서는 정부출연연구기관과 대학을 통해서 주로 추진된다. 정부의 재정지원에 따른 국가연구개발사업액이 증가할수록 성과 제고와 책임 성 강화에 대한 수요도 증가할 수밖에 없다. 연구개발사업의 성격상, 의미 있는 성과정보를 도출하기가 상대적 으로 어려우며, 성과도 중장기적으로 나타난다는 어려움이 있음에도 연구개발사업의 성과평가에 대한 연구가 활발하며, 실제 각국에서 성 과관리를 강화하는 추세이다. 이러한 추세는 기술적인 난관에도 불구 하고, 국가연구개발사업의 책임성과 효과성 제고를 위해서는 연구개발 사업 추진과정의 모니터링과 연구개발사업의 사회경제적 효과에 대한 18) 국가재정운용계획 , 기획재정부

67 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 67 평가가 불가피하다는 현실적 수요에 근거하고 있다. 예를 들어, 우리나라 국가연구개발사업에 대한 투자는 연평균 10% 이상 증가하고 있지만, 이러한 투자의 경제적 성과에 대해서는 그다지 긍정적이지 못한 평가가 존재한다. 국가연구개발사업의 성과를 민간기 업으로 이전한 비율은 15.3%이고, 특허청 등록 특허의 사업화 성공률 은 11%로 저조하여 국가연구개발사업을 통한 경제적 성과에 대해서 는 의문이 제기되고 있는 형편이다. 이러한 외부의 요구에 대응하여, 2006년 3월에 제정된 국가연구개발사업 등의 성과평가 및 성과관리 에 관한 법률 에서 연구개발 활동에 대한 평가를 성과중심으로 실시 하며, 이를 위하여 연구개발 성과평가기본계획 을 매 5년마다 마련할 것을 명시하였다. 또 다른 중요한 변화는, 2008년 새 정부의 등장과 함께 정부조직개 편이 이루어지면서 연구개발사업 성과관리를 과학기술전담 부처에서 수행하던 체제가 예산당국인 기획재정부에서 연구개발사업의 성과관 리를 담당하는 체제로 바뀌었다는 점이다. 이런 변화는 과학기술분야 내의 시각에서 국가연구개발사업을 보던 데에서, 국가의 재정운용 관 점에서 연구개발사업을 보는 변화가 일어날 것임을 예견할 수 있다. 이러한 시각의 변화는 크게 두 가지 면에서 변화를 가져올 것으로 예 상된다. 하나는, 연구개발사업이 사회경제적으로 미친 영향에 대해 성 과관리의 초점이 모아질 것이고 다른 하나는, 평가결과를 실제 예산편 성 과정에 활용하고자 하는 목적이 강조될 것이다. 뒤에 소개될 영국 의 사례에서 보듯이, 재정당국의 시각과 과학계 자체의 시각은 다를 수밖에 없으며, 그에 따라 성과관리나 평가의 목적과 수단이 다르게 나타날 수밖에 없다. 우리나라의 경우를 보면, 강근복(2007)이 점검한 2004년에서 2006년까지의 국가연구개발사업 평가결과와 예산증감률 과의 관계를 보면, 상관관계가 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나 타나고 있다. 그러나 국가연구개발사업의 성과평가 업무가 기획재정부 로 이관된 이후에는, 일반 재정사업과 동일하게 평가한 결과 미흡 이

68 68 라고 판정받은 사업에 대해서는 예산 삭감을 연계시키는 원칙을 예산 편성지침에 명시하고 있다. 본 연구에서는 재정당국의 관점에서 연구 개발사업의 사회경제적 효과와 예산 배분의 우선순위 결정이 중요해 지는 흐름을 중심으로, 연구개발사업의 성과관리와 평가 문제를 논한 다 19). 본 연구에서는 연구개발사업의 성과관리제도 개발과 운영시 발생되 는 쟁점을 중심으로, 우리나라의 현황과 외국 사례를 분석하고 개선 방안을 모색한다. 연구개발사업의 성과관리 쟁점은 크게 두 가지로 나 누어진다. 성과관리를 위한 평가방법론에 대한 부분과 성과평가를 통 해 도출된 성과정보의 활용방안에 대한 부분이다. 성과관리제도의 운 영을 위해서는 성과정보의 생산이 출발점이 되는 것은 당연하지만, 연 구개발사업의 특성상 활용될 수 있는 성과정보의 형태에 대해서 고유 한 쟁점이 존재한다. 연구개발사업의 성과를 무엇으로 볼 것인지에 대 한 쟁점과 연구개발사업의 성과를 측정하는 방법이 무엇인지를 중심 으로 쟁점이 존재하는 것이다. 성과정보의 활용에 있어서의 쟁점 중 하나는 재원배분과 어떻게 연 계시키느냐의 문제이다. 평가결과와 연계시켜 체계적으로 재원배분이 이루어지는 경우와 평가결과와 연계가 미약한 재원배분이 이루어지는 경우가 있다. 이는 평가단위의 문제와도 연관이 된다. 기관 단위의 재 원배분이 목적인지, 프로그램 단위의 재원배분이 목적인지에 따라, 평 가단위가 달라진다. 본 연구에서는 기관 단위의 재원배분과 프로그램 단위의 재원배분 그리고, 재원배분에서의 평가결과의 활용 강도를 주 요 쟁점으로 성과정보의 활용 문제를 다룬다. 19) 연구개발사업의 평가에 있어서 중요한 쟁점 중 하나는, 연구개발사업의 목적을 무엇으로 볼 것인지이다. 과학계에서는 극단적으로는 지식 자체 의 창출이 의미가 있다는 것이며, 재정당국의 초점은 공공재원이 투입되 었으므로 사회경제적 효과(특히 경제적 파급효과)는 무엇인지가 초점 이다.

69 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 국가연구개발사업 성과평가 방법론의 역사와 현황 국가연구개발사업의 성과평가와 성과관리 방법론에 대한 관심과 연 구의 본격화는 1990년대 이후에 이루어졌다. 그 배경에는 국가적 차원 에서 연구개발사업에 대한 지원이 확대되면서 동시에 연구개발사업의 책임성 강화와 지원 대상의 효과적 선정의 필요성이 증대하였다는 사 실이 바탕이 되었다. 본 연구에서는 이러한 연구개발사업평가 방법론 의 최근 동향을 조망하면서 공공가치를 강조하고자 하는 최근의 시도 인 연구개발사업의 평가에 있어서 공공가치를 포함해 보고자 하는 PVM(Pulbic Value Mapping of Science)을 소개하고, 더불어 연구개 발사업 평가의 핵심적 수단인 전문가/동료 평가(expert/peer review) 의 활용의 개선방안을 제시한다. 그리고 마지막으로 국가연구개발사업 의 성과평가에 있어서 중요한 사회경제적 효과 또는 가치를 측정하고 평가하는 방법에 대한 논의를 한다. 가. 역사와 최근 동향 1980년대까지만 해도 연구개발에 대한 평가는 소수의 정책 관련자 들이 수행하는 분야로서 활성화된 연구분야가 아니었다. 캐나다와 소 수의 유럽국가들이 공공재원으로 지원되는 연구개발활동에 대한 체계 적인 평가를 시작하는 시점이었다. 미국이나 다른 국가에서는 공공연 구개발의 효과나 결과에 대한 평가는 하나의 연구분야로 인정을 받지 못하고 있었다. 1990년대 중반부터 공공연구개발사업의 평가에 대한 연구 및 관심이 증대되기 시작하였다. 1993년의 Evaluating R&D Impacts: Methods and Practice by Bozeman and Melkers는 원래는 이 분야의 전문가들 을 대상으로 한 책이었으나, 정책관계자의 주목을 받으면서 공공연구 개발사업의 성과평가라는 정책과제에 대한 관심을 불러일으키는 데

70 70 기여하였다. 비슷한 시기에 RAND의 Critical Technology Institute에 서 Office of Science and Technology Policy에 제출하기 위해 출판한 보고서(Coxxens, et al., 1994)는 기초과학의 성과평가를 위해 활용가능 한 방법론에 대해 정리하었으며 역시 많은 주목을 받았다. OECD(1995)에서도 연구개발의 평가에 대한 문건을 발행했으며, 이 역시 주목을 받았다. 이상의 세 가지 문헌에서 연구개발의 평가방법론 에 대한 논의가 정리되었지만, 경제학적 분석기법의 기준에서 볼 때, 아직 초보적인 수준이라고 볼 수 있다. 이후에 발전을 거듭한 경제학적 분석기법은 크게 두 가지 부류로 나 누어 볼 수 있다. 한 가지는 실제 연구개발사업의 성과평가에 활용하 기에 적합한 방법이고, 다른 한 가지는 연구개발사업의 성과평가에 활 용하기에는 너무 총계적인 접근법을 취하는 방법이다. 총계적인 접근 법은 총량적 수준의 생산함수 분석으로서, 사업평가와의 연관성은 미 약하다고 볼 수 있다. 실제 개별 연구개발사업의 성과평가에 활용할 수 있는 기법은 사회적 편익(social rate of return)을 추정하는 방법으 로 비용편익 분석이 대표적인 방법이다. 경제학적 방법론에 근거한 이 러한 평가방법이 연구개발사업에 대한 평가의 발전을 가져오는 데 크 게 기여하였다. 그러나 일각에서는 경제적 가치 추정에 집중하는 경제학적 평가방 법에 대해 비판적인 입장을 취하면서, 대안을 모색중이기도 하다. 이러 한 최근의 평가방법론으로 Public Value Mapping에 관한 연구가 진행 중이다. Public value mapping of science라는 개념은, Rockefeller 재단 의 지원을 받은 Consortium for Science, Policy and Outcomes(CSPO) 에 있는 연구자들에 의해 개발되었다. 현재도 CSPO에 있는 연구자들 이 연구를 진행중이며, CSPO는 이제 Arizona State University의 일부 조직이 되었다. 이런 새로운 연구과제는 미국의 National Science Foundation의 Science of Scence Policy 프로그램에 의해 재정지원을 받고 있다. 이 연구과제명은 Public Value Mapping: Developing a

71 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 71 Non-Economic Model of the Social Value of Seicne and Innovation Policy이며, 2007년에 시작되어 2010년에 종료하도록 되어 있다. Public value mapping of science(pvm)의 연구는 다음과 같은 문 제의식에 근거하고 있다. (1) 과학정책의 초점은 사회적 목표(궁극적 결과)와 공공가치에 있으며 (2) 현재의 과학정책 분석 기법은 유용하 기는 하지만, 연구개발이 공공가치에 미치는 영향을 제대로 분석하기 에는 충분하지 않다. 아래 박스에 PVM의 기본 가정이 요약되어 있다. PVM(Public Value Mapping)의 핵심 가정 1. PVM은 계획된 연구활동을 분석한다는 측면에서 전망적(prospective)'이 며, 그러한 활동이 일어나는 상황을 분석한다는 점에서 형성적(formative)' 이다. 또한 발생한 활동과 영향에 대해 평가한다는 관점에서 부가적 (summative) 이라 할 수 있다. 2. PVM은 활동(activities)이 가져다 주는 고차원의 영향을 파악하기 위해, 사 회총량지수와 같은 사회지수(index)나 지표(indicator)에 초점을 맞춘다. 3. PVM은 다층적 분석을 시도한다. 기관(agency, institution) 내의 특정 사업 활동들 사이의 관계, 다른 기관들의 사업, 그리고 의도 여부에 상관없이 다 양한 기관의 구성원과 그들의 활동 사이의 연계 등을 보이기 위해 노력한다. 4. PVM은 연구 및 관련 사업활동을 둘러싼 환경적 맥락을 이해하기 위해 노 력한다. 이를 위해, 기관 구성원 및 활동에 주어진 제약, 기회, 자원의 환경하 에서 다른 참여자들의 관점에서 이해하기 위해 힘쓴다. 5. 다양한 방법들에 의해 행해지는 모든 분야의 연구는 결국 사회적 맥락에서 이해되어야 한다. PVM에서 연구의 사회적 맥락(예를 들면, 연구자의 특성, 성향 및 사회적 관계)에 대한 분석 역시 분석의 일부분이 된다.

72 72 6. PVM에서의 준거틀은 시장모형 및 시장실패 모형이라기보다는 과학적 성 과물에 대한 공공가치모형(public value model of science outcomes"이라 할 수 있다. PVM은 명시적으로 연구의 가치나 성과물이 상품성의 관점에 서 평가되거나 판단되기를 거부한다. 시장가격은 연구와 연구성과물의 사 회적 가치를 전부 보여주기에는 미흡한 부분적 지표로 인식된다. 또한 부분 적 지표로서의 시장가치는 크기뿐 아니라 분배 및 형평성의 관점에서 평가 된다. 7. 준거틀로서 시장가치 사용을 기피하고, 사회적 가치에 대해 모든 이들이 동일한 견해를 보이기 힘든 점을 감안하여, PVM에서는 다음의 여러 기준 에 의해 결과물의 가치를 평가하고 있다: [1] 정책목표에 대한 공식적 발 표 [2] 정책발표에서 분명히 표현되지는 않았지만 본질상 내재하는 목표 [3] 전략계획에서 정부기관이 제시한 목표 [4] 여론조사에서 표출된 가치 [5] 정책 담당자에 의한 공식적 발표 [6] 관련분야 NGO의 공식적 정책 표명 8. PVM에서는 측정된 것이든, 가정된 것이든 상관없이 연구활동과 추구하는 목표, 성과와 영향 등에 관한 인과적 논리(causal logic)를 분석한다. 만약 가 능하다면, 이러한 분석은 해당 관료가 분명히 표명한 논의에서 시작하게 된 다. 명시적으로 표현되거나 내재되어 있는 연구활동의 인과적 논리는 가능 한 대안적 가정이나 다른 인과적 논리하에서 재평가되게 된다. 9. PVM은 분석적 기법이라기보다는, 여러 가정들과 절차로 구성된 지침적 성 격의 공익분야(public value theory) 이론틀(theoretical framework)이라 할 수 있다. PVM에서 채택하는 연구기법은 적용 대상에 의존하게 된다. 그럼 에도 불구하고 모든 PVM에서 채택되는 기술적 접근법은 바로 사례분석 기 법(case study method)이라 할 수 있다.

73 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 인과적 논리(causal logic)에 대한 가정 및 결과(outcome)를 측정하기 위한 자료가 수집되면, 가정, 결과 및 영향을 분석하기 위한 적절한 분석방법이 채택된다. 분석은 인과적 논리와 환경적 맥락, 측정된 영향과 결과 사이의 상호 연관관계를 파악하는 데 집중된다. 11. PVM은 활동의 성과물이 미치는 사회적 영향을 파악하기 위해, 총체적 사 회지표나 사회적 후생(social well being)을 측정할 수 있는 적절한 기관간, 연구 프로그램간 측정방법을 사용한다. 12. PVM은 분석과 제언을 통해, 연구나 사업활동, 인과적 논리, 집행 등에 있 어서 변화 방향을 제시하고, 보다 나은 사회적 성과를 도모한다. PVM은 시장가치에 근거한 평가를 회피하고자 하기 때문에, 다양한 기준을 활용하여 결과를 측정하고자 한다. (1) 정책/사업의 목적 (2) 정책목표에 명시적으로는 기술되지 않았지만, 암묵적으로 포함된 목표 (3) 전략목표에 있어서 정부 부처의 목표선언문 (4) 여론에 의해 나타 난 가치 (5) 정부부처 NGO 등의 정책선언문 등에서 정책의 성과를 판단하는 기준을 찾고자 한다. PVM은 지식의 가치와 그에 대한 평가에 대한 새로운 이론적 모델 을 전제로 하고 있다. Elizabeth Anderson(1993)은 경제적 가치 추정 법을 내재적으로 단선적인 접근법이라고 비판한다. 경제적 가치 추정법 에서는 다양한 가치를 포함하여 분석이 이루어질 수 없다고 비판한다. 시장가치에 근거한 경제적 가치 추정법은 다른 기준의 가치를 무시하는 문제를 안고 있다는 것이다. 이러한 비판은 과학적 기술적 지식의 효 과에 대해 함의를 가지고 있다. 경제학에서는 과학적 지식의 가치에 대해 제대로 추정하는 방법론을 개발하지 못했다. 그러므로, 내재적 가 치, 경제적 가치 그리고 공공가치 간의 관계에 대해 생각해 볼 필요가 있다.

74 74 경제학에서는 과학적 지식이 상품화되는 것 외에 다른 용도로 광범 위하게 활용되는 부분에 대해 제대로 가치를 추정하지 못한다. 그리고 이런 문제를 시장의 실패로 인한 것으로 판단한다. 지식은 외부효과나 무임승차의 공공재적 특성을 가지고 있기 때문이라고 해석한다. 그러나 PVM에서는 이것은 단순히 시장실패의 문제라고 보지는 않 는다. PVM은 특정 지식의 공공가치가 무엇인지에 대해 합의하고, 그 합의에 근거해서 특정 기술이나 지식을 평가하는 것을 의미한다. 시장 이 효율적이라도 때로는 시장 기제를 무시하는 것이 바람직할 수도 있 는 상황이 발생할 수 있다는 것이 PVM의 기본전제이다. 아래 표에서 그 예들을 제시하고 있다. <표 Ⅳ-1> 공공부문 실패(public failure)와 공공정책: 일반 진단모형 공공부문 실패 판단의 기준(criteria) 실패의 의미 과학기술정책 사례 사회적 가치를 분별하고, 통합시키는 기제 개인단위 사업(individual -level projects)의 의사결정에서 자주 효과적인 소통을 보장하지 이용되는 동료평가(peer review) 못하거나, 공익적 가치가 가 대형 과학기술 사업에 임 실현되기에 불충분한, 정치 의적으로 적용됨으로써, 사회 적 과정 및 사회적 결속을 가 추구하는 바람직한 목표 의미 와 쉽게 달성될 수 있는 기 술적 가치가 뒤바뀌는 목표 전치현상이 나타날 수 있음 불완전한 독점 의료연구를 위한 임상실험 공익적 관점에서 정부독점 분야에서, 공공당국이 공중의 이 바람직함에도 불구하고, 안정성을 담보하기 위한 감 민간에 의한 공급이 허용 시 활동을 스스로 포기할 경 될 경우 우, 공공의 신뢰를 잃고, 공 익을 저버리게 됨

75 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 75 공공부문 실패 판단의 기준(criteria) 공급자의 부족 단기적 시각 자원의 대체가능성과 보존 편익의 사장( 死藏 ) <표 Ⅳ-1>의 계속 실패의 의미 과학기술정책 사례 공공적인 공급방식에 대한 Landsat 20) 프로그램의 때 합의와 공익적 가치에 대 이른 민영화는, 정부의 개입 한 인식에도 불구하고, 공 으로 쉽게 치유될 수 있는 급자의 부족으로 재화나 공공부문 실패가 공급자의 서비스가 제공되지 못하는 부족으로 야기될 수 있음을 경우 보여줌 에너지 연구개발투자 정책의 장기적인 관점에서 공익에 경우 단기적 관점에서 입안 해가 됨에도 불구하고, 단 되어, 미래세대에게 미칠 전 기적 시각에서 일련의 정 지구적 기후변화의 영향을 책들이 채택되는 경우 간과하게 됨 총량제(No-net-loss) 정책은 만족할 만한 대체재가 없는 자연의 유기체가 결코 대체 상황에서도 대체 가능성이 가능하지 않다는 사실을 감 나 보상에 치중하는 경우 안하지 않음. 예를 들면, 습 지보전이나 장기매매를 들 수 있음. 21) 유전공학의 주요 기술적 성 공적 재화나 서비스가 공 과라 할 수 있는, 터미네이터 중에 보편적으로 제공되지 유전자(terminator gene)의 못하여, 특정 개인이나 집 발견으로 농업시장의 효율성 단에게만 혜택이 제공될 이 극대화될 수 있지만, 한편 경우 으로는 수백만명의 생계형 농 민의 몰락을 가져올 수 있음 20) 랜드샛. 미국 항곡우주국(NASA)이 최초로 발사한 지상관측위성이다. NASA의 경우 우주산업의 민영화와 함께 자체 개발한 기술의 민간이전 에 힘을 쏟고 있다. 1993년 빌 클린턴 대통령은 치열한 국제경쟁에서 살아남기 위해서는 NASA가 개발한 첨단기술을 민간기업에 적극 제공 하여야 한다 는 요지의 정책을 발표하였다. 자료의 확인이 필요하겠지 만, Landsat은 민간으로 책임이 넘어갔던 것으로 추정된다. 21) No-net-loss policy는 총량제 정책 정도로 해석될 수 있다. 습지의 경우, 'No-net-loss' 정책은 '습지총량제 라고 번역되고 있다. 습지총량제는 1988년 미국 국가습지정책포럼에서 처음으로 제안되어, 부시 행정부와 클린턴 행정부에서 국가정책으로 채택되었다. 습지의 복원을 위한 좀 더 적극적인 정책적 뒷받침이 없으면 습지는 줄어든다는 전제하에 시행되

76 76 PVM 접근법은 초기 연구단계로서 자체적으로 독립적인 평가기법 이라기보다는, 기존의 동료 평가(peer review), 비용편익 분석, 서지 분석(bibliometric evaluation) 등의 기법에 공공가치라는 관점을 보완 적으로 활용하도록 하는 과정으로 이해하는 것이 바람직하다. 앞으로 PVM이 실질적으로 연구개발사업의 성과평가에 의미 있게 활용될 수 있을지 두고 볼 일이다. 그리고 가능하다면, 우리나라에서도 시험적으 로 일부 사업에 적용해 볼 수도 있을 것이다. 나. 전문가 리뷰(expert/peer review) 전문가 리뷰는 연구개발사업의 평가에 있어서 가장 광범위하게 활 용되고 있는 방법의 하나이다. 학술지에 게재할 논문을 선택할 때, 연 구기관 내에서의 인사 결정, 연구사업의 지원 여부 결정 등 다양한 상 황에서 전문가 리뷰를 통한 의사결정이 이루어진다. 그러므로 전문가 리뷰 방식의 문제점과 적절한 운영 방식에 대한 논의가 별도로 필요하다. 동료 리뷰(peer review)는 과학적 가치에 대해 해당 분야에 대해 전 문성이 있는 다른 과학자들이 평가하는 과정을 의미한다. 전문가 리뷰 (expert review)는 동료 리뷰보다 광의의 개념이다. 동료라는 개념은 엄격하게는 평가받는 사람과 동등한 위치에 있는 사람이라는 의미이 지만, 실제 평가에서는 다른 분야의 전문가도 평가에 참여하며, 동일한 분야라도 동등하다는 기준을 적용하기가 곤란한 경우도 있다. 그러므 로 보다 넓은 의미에서의 일정한 객관적인 전문성을 갖춘 전문가가 참 는 일련의 정책으로, 예를 들면, 개발업자가 특정한 습지를 매립할 경우, 습지의 총량이 줄어드는 것을 막기 위해, 개발지역 인근에 대체습지를 마련하는 것을 들 수 있다. 하지만 습지의 가치는 매립이 되고 있는 특 정지역의 자연환경과의 관계에서 중요한 의미를 지니는데, 대체 조성된 다른 지역의 습지는 전체 생태계의 보존이라는 측면에서 의미가 적다는 비판을 받고 있다. 자세한 것은, 박민규, 공유수면 매립면허 업무의 지 방이양 결정에 따른 해양생태계 보호를 위한 법과 제도의 연구, 해양 정책연구 제16권 제2호(2001년 겨울), pp. 172~174. 참조.

77 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 77 여하는 리뷰 과정이 광범위하게 활용되고 있다. 현실에서는 동료 리뷰 나 전문가 리뷰가 사실상 동일한 의미로 활용되고 있다. 전문가 리뷰 의 핵심은, 일정한 자격을 갖춘 개인들이 객관적인 기준에 근거해서 정성적인 평가를 한다는 것이다. 그러므로 전문가 리뷰의 주요 고려 사항은 (1) 누가 평가자가 될 것이며 (2) 개인의 주관적인 의견이나 평가의 신뢰성을 향상시킬 것인지 그리고, (3)객관적인 평가를 위해 어떠한 평가기준을 평가자에게 제시할 것인지이다. 전문가 리뷰의 장점은, 상대적으로 비용이 적게 들고, 시간이 적게 소요되고, 보편적으로 적용될 수 있다는 것이다. 그러나 전문가 리뷰 과정에 대한 다음과 같은 우려도 있는 것이 현실이다. 전문가 리뷰의 성패는 결정적으로 전문가들의 직업의식(professionalism)에 의존한다. 그러나 최근에는 이러한 객관성에 대해 심각한 문제 제기가 이루어지 고 있다. 외부인의 관점에서의 비판은, 과학계의 전문가들이 사회경제 및 정치적 우선 순위에 대한 고려를 할 수 있는 역량이 없다는 것이다. 과학계 내부적으로 보면, 연구자들의 시간자원이 충분하지 않기 때문 에, 자신의 연구를 희생하면서까지 기꺼이 리뷰 과정에 참여하겠다는 연구자를 발견하기가 점점 어려워진다는 것이다. 효과적인 전문가 리뷰가 이루어지기 위해서는 다음과 같은 난제들 이 해결되어야 한다. (1) 사회경제 및 정치적 우선 순위를 전문가 리뷰 과정에서 반영되 도록 할 것인가? (2) 전문가 리뷰를 어떻게 다른 양적인 평가방법과 보완적으로 활 용할 것인가? (3) 리뷰 과정에 소요되는 비용을 어떻게 최소화할 것인가? (4) 리뷰 과정에서 이해관계의 충돌을 어떻게 해결할 것인가? (5) 양질의 리뷰 과정을 운영하기 위한 주요 원칙은 무엇인가?

78 78 평가의 객관성 확보가 전문가 리뷰의 가장 큰 난제이다. 전문가 평 가 결과가 편향, 편애, 보수주의, 차별 등에 의해 영향을 받을 수 있기 때문에, 평가의 객관성 확보가 가장 큰 문제로 등장하고 있다. 가장 많이 드러나고 있는 편향은, 소위 말하는 Matthew Effect" 로서, 유명하거나 영향력이 있는 연구자나 기관에 연구비 지원이 집중 되는 현상을 지칭한다. 그리고 비공식적인 연고나 네트워크 구성원 간 에 혜택을 나누어가지는 Cronyism이 문제가 되기도 한다. 동료 평가를 위한 패널의 구성이나, 평가과정에서 차별이 발생하기도 한다. 그러므 로 흔히 말하는 Old-Boys-Network"이 지배하는 것을 어떻게 피할 수 있느냐가 중요한 문제이다. 또 다른 문제는 연구평가에 있어서 보수적 견해가 지배하는 경향이 있다는 것이다. 이것은 기존에 지배적인 패러다임에 부합하는 연구에 대한 평가가 관대해지는 경향을 말한다. 그리고 자신이 일해 온 분야 의 연구에 대해서는 관대하지만, 다른 분야의 연구에 대해서는 부정적 인 견해를 표시하는 경우도 발생한다. 동료 평가의 약점 중의 하나는 평가 패널이 해당 분야의 전문적 지식을 가진 사람들로만 구성되고, 보다 넓은 시각을 가진 전문가는 포함되지 않는 경향이 있다는 것이다. 이러한 경우 오직 기존의 주류 학자들의 좁은 견해만 반영되는 평가결 과를 낳게 된다. 이러한 현상을 Pied Piper Effect"라고 부른다. 위에 언급한 문제들 외에도 부정행위의 가능성도 존재한다. 평가 과 정에서 취득한 비밀을 누설하거나, 연구자의 생각을 표절하는 경우도 발생한다. 특히 평가자가 연구자와 동일한 분야의 연구를 수행하고 있 는 경우, 평가 과정을 지연시키거나 연구에 대해 부정적인 평가를 내 리고, 연구자의 생각을 표절하여 자신의 것으로 만드는 경우도 발생한다. 동료 평가를 운영하는 환경이 최근에는 다양하게 변화하고 있다. 첫 번째는, 성과에 대한 강조이다. 신공공경영의 흐름에 따라 1990년대에 영국, 호주, 뉴질랜드, 미국을 중심으로 평가결과의 활용에 대한 강조 가 이루어졌다. 둘째, 평가방법론에 있어서도 기존의 동료 평가를 보완

79 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 79 하기 위한 발전이 이루어졌다. 새로운 정량적 지표의 개발과 사회경제 적 효과 측정을 위한 노력이 이루어졌다. 셋째, 제한된 재원으로 인해 연구개발사업의 우선순위 결정에 대한 외부의 압력이 심해지면서, 의 사결정 과정의 투명성이 더욱 강하게 요구되고 있다. 이러한 외부환경 변화와 더불어 동료 평가 과정의 주요 이슈와 대처 에 대한 문제가 다양한 연구자들에 의해 논의되었다. 첫 번째 쟁점 : 평가에서 어떻게 사회경제적 요소를 고려할 것인가 이다. 동료/전문가 평가 과정에서 어떻게 사회경제 및 정치적 우선순 위를 반영할 수 있을지가 중요한 쟁점 중의 하나이다. 전문가 평가는 평가방법과 관점이 지극히 자기 분야 중심적이기 때 문에 보다 광범위한 사회경제적 효과를 무시하는 경향이 있는 것은 사 실이다. 동료/전문가 패널에 의한 평가 과정에서 연구개발사업의 사회 경제적 효과에 대한 정보가 제공되어 평가가 이루어지는 것은 현실적 으로 어렵다. 왜냐하면 사회경제적 효과는 대부분 별도의 지표나 추가 적인 분석을 통해서만 도출되는 정보이지, 전문가들이 모여서 정성적 인 판단으로 평가하는 과정에서 도출될 수 있는 정보가 아니기 때문이 다. 그러므로 전문가 패널에 의한 평가방식은 연구개발사업의 사회경 제적 효과를 평가하기 위한 적절한 수단이 아니라고 볼 수 있다. 이런 문제를 최소화하기 위한 방법이 몇 가지 있다. 하나는, 사회적 필요와 사회적 우선순위에 대한 정보와 개별 연구개발사업의 사회경 제적 효과에 대한 평가결과를 별도로 생산하여, 전문가 패널에게 제공 하는 방식이다. 이러한 방식을 통해 전문가 패널에게 자신들의 전문 분야 외의 사회경제적 수요와 연구개발사업의 효과에 대한 정보를 제 공함으로써, 정보의 결핍으로 인해 사회경제적 관점을 평가 과정에서 적용하지 못하는 문제를 어느 정도 완화할 수 있다. 이 방법의 한계는, 전문가 패널의 운용 비용과 더불어 사회경제적 정보 제공을 위한 추가 적인 비용이 발생한다는 것과 평가에 참여한 전문가가 추가적인 정보 를 적절하게 활용할 유인 제공이 없이는 기대하는 효과를 달성하기 어

80 80 렵다는 것이다. 또 다른 방법은 전문가 패널에 연구개발사업 관련 전문가뿐 아니라 보다 넓은 시각을 가진 다른 분야의 전문가도 포함하는 것이다. 예를 들어 과학기술분야의 전문가뿐 아니라, 경제학, 경영, 회계, 공공정책, 산업정책 등의 전문가를 포함하는 방식이다. 이렇게 전문가 패널 구성 에 있어서, 다양한 시각의 균형을 유지하기 위해서, 다음과 같은 점에 주의를 유의할 필요가 있다. - 평가대상 분야의 전문가와 다양한 분야를 조망할 수 있는 전문가 사이의 균형 - 학계, 산업계, 공공연구기관, 정부, 민간단체, 사업 수요자 사이의 균형 - 기성 전문가와 신예 전문가의 균형 - 성별 균형 - 지역적 균형(국제적 시각을 가진 전문가 포함) - 이해관계자 사이의 균형 전문가 패널 구성원의 다양화를 통한 평가 시각의 확대방안 외에 또 하나의 방법으로서 패널을 이원화시키는 방안이 있다. 한 패널은 평가 대상 사업의 과학적 기술적 우수성만을 평가하고, 다른 패널은 연구 개발사업의 사회경제적 영향을 평가하는 것이다. 예를 들어, NIH는 연 구지원비 심사과정에서 Dual Review System'을 활용하고 있다. 첫 번 째 평가는 해당 분야의 전문가 중심으로 연구개발사업의 과학적 가치 에 대해 평가하고, 필요한 지원 수준과 기간에 대한 의견이 도출된다. 두 번째 평가는, 다양한 분야의 전문가가 참여한 패널이 사업의 적절 성과 우선순위에 대한 의견을 도출한다. 이러한 두 가지의 분리된 평 가 과정을 통하여, 과학적 측면과 사회경제적 측면을 동시에 고려할 수 있다. 물론 이러한 평가 과정에서, 사회경제적 관점이 최종 평가결 과를 내리는 역할을 하게 됨으로써 실질적으로는 사회경제적 관점이

81 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 81 지배하게 된다는 반론을 제기할 수는 있다. 과연 최종 의사결정 기준 이 무엇이 되어야 할 것인지는, 평가의 목적과 평가대상 사업의 특성 에 따라 판단이 달라질 수 있다. 두 번째 쟁점 : 전문가 패널에 의한 평가와 다른 평가 수단과의 관 계문제이다. 어떻게 객관적인 지표나 순위표 등과 같은 정량적이거나 정성적인 정보를 전문가 패널에 의한 평가결과와 같이 활용할 것인가? 전문가 패널에 의한 정성적인 평가 외에 정량적인 지표를 활용한 평 가의 중요성과 수요가 증가하고 있으나, 적절한 정량적인 결과지표 개 발에 어려움을 겪는 경우가 많다. 이러한 정량적 지표 개발의 어려움 에도 불구하고, 전문가 평가의 신뢰성과 투명성 향상을 위해 정량적인 지표를 전문가 평가 과정에서 활용하도록 하는 움직임도 활발하다. 예 를 들어 미국의 에너지부(Department of Energy)의 경우, 연구개발사 업의 평가에 전문가 패널 평가방식을 활용하지만, 동시에 사업 담당자 들에게 사업의 효과성에 대해 정량적인 지표를 활용한 평가방식을 활 용하도록 권장하고 있다. 세 번째 쟁점 : 전문가 패널 평가의 비용 효과성 문제이다. 전문가 평가 과정을 어떻게 효율적으로 운영할 것인가? 평가에 소요되는 비용보다 편익이 커야 한다는 것은 지극히 당연한 주의 사항이다. 평가비용은 통상적으로 과소평가되는 경향이 있다. 그 이유는 평가비용은 보통 암묵적인 기회비용의 형태로 발생하는 부분 이 명시적인 지출의 형태로 발생하는 부분보다 크기 때문이다. 평가비 용과 관련된 부분은 평가 과정에서 다음과 같은 작업과 관련하여 발생 하게 된다. - 피평가자가 평가기준을 숙지하고 평가자료를 준비하는 작업 - 피평가자 및 전문가 패널의 평가 관련 여행 시간 - 평가 과정에서 필요한 의사 소통을 위한 회의 시간 - 평가를 위해 별도의 정보를 모으고 분석하여 평가하는 시간

82 82 이러한 각 작업을 어떻게 효율적으로 진행시킬 것인지가 평가비용 감소의 주요 과제이다. 피평가자의 평가비용 감소를 위해서는, 평가기 준을 사전에 투명하게 공지하고 교육시키고, 필요한 평가 관련 자료 생산비용을 감소시키는 노력이 필요하다. 그리고 평가자의 경우는 평 가 자료 수집 및 평가를 위한 이동 시간 및 경비 절감이 필요하다. 평 가자와 피평가자의 자료 준비와 수집에 관련된 비용은, 온라인화를 통 해 상당히 경비가 절감될 수 있다. 평가기준에 따른 양식을 개발하여 온라인화시키면 초기 경비는 발생하지만, 시간이 지나면서 상당한 시 간과 비용을 절감할 수 있다. 평가를 위한 이동 시간 및 장소 마련의 경비 절감은, 원격전화회의 또는 영상회의를 통해 이루어질 수도 있다. 특히 외국 전문가를 활용한 평가의 경우, 더욱 유용한 방법이다. 네 번째 쟁점 : 전문가 구성에서의 외국인력 활용 문제이다. 전문가 평가에서 국제적 전문성 활용방안은 무엇인가? 전문가 패널의 구성에 있어서, 국내 전문가만으로 구성하는 방법과 외국 또는 국제적으로 인정받은 전문가만으로 구성하는 방법이 있다. 국내 전문가만으로 구성된 패널이 적합한 경우는, 광범위한 전문가 풀 이 국내에 존재하는 큰 국가이다. 이런 국가에서는 전문가 풀이 넓어 이해관계의 충돌을 피하면서도 동시에 전문성이 있는 패널을 구성할 수 있다고 볼 수 있다. 반면에 전문가 풀이 작고, 사회적 네트워크가 밀집되어 있어, 전문성과 객관성이 겸비된 전문가 패널 구성이 곤란한 경우는 국제적 전문가 풀을 활용한다. 물론 국제적 전문가 풀을 활용 할 경우의 문제점은, 국제적 전문가는 국내의 독특한 상황과 조건에 대해 모르기 때문에, 현실성 없는 결론을 내릴 수 있을 가능성이 있다 는 것과 국내 전문가를 활용하는 것보다 비용이 더 많이 소요된다는 것이다. 최근에는 전문가 패널에 있어서 외국 전문가가 점점 많이 활용되는 추세를 보이고 있다. 예를 들어, 핀란드와 포르투갈에서는, 연구제안서 가 모두 영어로 작성된다. 그 이유는 외국 전문가들이 평가할 수 있도

83 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 83 록 하기 위해서이다. 그리고 스페인의 경우도 평가의 객관성 확보를 위해 해외에 거주하고 있는 스페인 출신 전문가를 활용한다. 이러한 평가의 객관성 확보 문제뿐 아니라, 연구개발활동의 평가 기준 자체를 국제적 기준에 맞게 설정하기 위해서도 국제적 전문가 활용이 필요 하다. 우리나라와 같이 분야별 전문가 풀이 제한적이고, 동시에 전문가들 사이의 사회적 네트워크가 조밀한 국가에서는, 국제적 전문가 활용방 안을 고려해 볼 필요가 있다. 그러나 동시에 언어의 장벽으로 인한 비 용 해결 문제와 우리나라의 연구환경과 상황에 대한 이해가 겸비된 국 제 전문가 풀의 확보도 용이하지 않을 가능성이 있다. 이렇게 예상되 는 장애에도 불구하고 선택적인 영역에서는 국제 전문가 풀 활용을 적 극적으로 검토해 볼 필요가 있다. 다섯 번째 쟁점 : 이해관계의 충돌 문제이다. 전문가 패널 평가에서 이해관계의 충돌문제를 어떻게 회피할 것인가? 전문가 패널을 구성하는 전문가는 전문적 지식과 더불어 윤리적 기 준도 충족시킬 것으로 기대된다. 그러나 실제에 있어서는 연구과제나 피평가자와의 이해관계로 인해 영향을 받기도 한다. 그러므로 평가 패 널 운영에 있어서 객관성 및 독립성 확보가 중요한 문제가 된다. 미국 OMB(Office of Management and Budget)에서는 동료 평가의 기준으로는 패널 구성원의 자격으로서 다음과 같은 사항들이 고려되 어야 한다고 지적하고 있다. 1) 평가대상 과제와 금전적 이해관계가 있는지 2) 해당 과제와 관련하여 특정의 입장을 옹호했던 적이 있는지 3) 해당 조직(부처)으로부터 재정지원을 받고 연구를 수행한 적이 있 는지 4) 해당 과제와 유사한 과제에 대한 평가를 과거에 다수 행한 적 이 있는지를 고려해야 한다고 지적하고 있다. 이러한 이해관계의 충돌을 피하기 위한 가장 직접적인 방법은 평가 자 선정에 있어서 피평가자나 연구과제와 연관이 있는 사람을 배제하 는 것이다. 그러나 현실에서는 피평가자나 연구과제와 전혀 관계가 없

84 84 는 전문가를 찾는다는 것이 용이하지 않다. 관계분야 전문가를 선정하 는 것과 이해관계의 충돌 가능성을 낮추는 것은 서로 상충관계에 있다 고 볼 수 있다. 그러므로 양자 사이의 균형을 어떻게 유지하느냐가 관 건이다. 이해관계의 충돌은 평가 과정 운영자와 평가자 사이에 발생할 수도 있다. 이 관계에서의 갈등은 평가 결과의 최종 책임자는 누구인지에 관한 것과 평가 과정 책임자와 평가자 사이의 역할 분담에 대한 부분 이다. 양자 모두 평가결과의 최종 결정자가 되고 싶어하는 경향이 있다. 이해관계의 충돌을 회피하는 방안의 하나는, 평가자로 하여금 이해 관계를 선언하는 문서를 작성하도록 하는 것이다. 영국의 Research Assessment Exercise(RAE)에서는 패널 멤버에게 이해관계를 공개 하는 문서를 작성할 것을 요구하고 있다. 또 다른 방안은 패널에 이해 관계를 작게 가지고 있는 외국 전문가를 활용하는 것이다. 핀란드의 경우, 핀란드 과학원(Academy of Finland)에서는 영국, 미국, 독일, 그리고 스웨덴의 전문가를 초청하여 자국의 연구개발 분야의 진전에 대한 평가를 실시하기도 한다. 핀란드와 같이 해당 분야의 전문가 풀 이 작고 서로 밀접한 네트워크를 형성하고 있을 때에는, 외국의 전문 가를 활용함으로써 패널의 객관성을 유지하는 것이 필요할 수 있다. 평가의 객관성 유지를 위한 또 다른 유의사항은 참여 평가자의 평가 회수나 기간에 대한 제한이 필요할 수 있다는 것이다. 만약 전문가가 너무 많은 평가에 관련하게 되면, 전문가가 피평가기관이나 피평가자 와 관계를 형성하게 되고, 로비에 취약하게 될 위험이 있다. 그뿐 아니 라, 평가에 많이 참여한 사람은 본인이 평가한 과거 사업과 유사한 사 업에 대해서 다른 시각으로 바라보지 않을 가능성이 높다. 그러나 평 가자들을 지나치게 자주 교체하는 것은 또 다른 위험을 가져온다. 무 엇보다 평가자가 평가를 통해 축적한 전문성을 활용할 수 없게 되고, 동시에 평가자들이 평가에 책임성을 가지고 시간을 투자할 유인을 감 소시키게 된다. 앞으로도 계속 평가에 참여할 가능성이 있다는 것을

85 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 85 아는 평가자와 일회적으로 평가에 참여한 평가자가 평가에 대해 책임 을 느끼는 정도가 다를 수 있다는 것이다. 그러므로 평가자의 교체 기 간과 평가의 책임성 확보 간의 상충관계를 염두에 두고 평가 과정을 운영해야 할 것이다. 마지막으로 특정 분야에 대한 전문성만 가지고 있는 전문가가 해당 특정 분야 사업의 적정성이나 수준에 대해 평가하도록 하는 것은 피하 는 것이 바람직하다. 특정 분야의 전문가는 특정 분야의 기술적 과학 적 측면에 대해서는 가장 잘 알기 때문에, 특정 분야의 전문가 의견이 평가자에게 전달되도록 하고, 다른 전문가들과 협의하여 평가가 이루 어지도록 해야 한다. 특정 분야의 전문가는 해당 사업의 사회경제적 가치나 효과에 대해서는 적절하게 판단하지 못하기 쉬우며, 동시에 특 정 분야에 투자가 더욱 이루어지는 것을 주장할 가능성도 크다. 여섯 번째 쟁점 : 정책, 프로그램 또는 연구기관 평가에 적합한 전문 가 평가방식은 무엇인가? 전문가 평가방식은 개별 사업단위의 평가에 주로 적용된다. 그러므 로 보다 상위 수준의 평가단위인 정책, 프로그램 또는 연구기관 평가 에는 어떤 방식의 전문가 평가방식이 적합할 것인지는 의미 있는 질문 이다. Bozeman(1993)은 전문가 평가를 세 가지 종류로 분류하였다. 선제적 전문가 평가(pre-emptive peer review), 전통적 전문가 평가 (traditional peer review) 그리고 보조적 전문가 평가(ancillary peer reivew)가 그것이다. 선제적 전문가 평가는 평가결과가 전적으로 전문 가 평가결과에 의해 결정되는 경우를 지칭한다. 사업 담당자나 다른 이해 관계자들은 평가결과 결정에 있어서 역할이 없다. 사전에 설정된 공식에 따른 점수 또는 등급 산정 모형이 주로 활용된다. 전통적인 전문가 평가 모형에서는 최종 결정에서 전문가 평가가 중 요한 요소이기는 하지만, 사업 담당자의 의견이나 다른 요소들도 중요 한 역할을 한다. 보조적 전문가 평가에서는 전문가 평가는 아주 작은 역할을 할 뿐이다. 예를 들어, 과학연구단지 건설사업의 평가에는 기술

86 86 적 측면뿐 아니라, 단지의 지리적 위치와 사회경제적 파급 효과 등이 중요한 판단 기준으로 고려될 수밖에 없다. 개별 연구개발사업이 아닌 상위 단위의 평가에 전문가 평가를 활용 할 경우, 평가대상 사업의 성격에 따라 전문가 평가의 역할이 달라진 다. 그리고 상위 단위의 평가일수록, 전문가 평가 결과가 직접적으로 반영될 가능성은 작아진다고 볼 수 있다. 왜냐하면, 다른 정치 사회 경제적 고려사항들이 발생하게 되고, 전문가 평가에서는 이러한 다양 한 요소들을 고려하기 쉽지 않기 때문이다. 전문가 평가의 활용에 있어서, 이상의 다양한 쟁점들을 고려하여 전 문가 평가의 주요 원칙과 정책적 제안을 다음과 같이 정리해보자. 아 래 원칙과 정책적 제안 중 상당 부분은 일반적인 연구개발사업 평가에 적용될 수 있다. 원칙 1 : 평가 개시 이전에, 평가의 목적과 평가 결과의 활용 방안 에 대해 이해관계자들 사이에 합의가 이루어져야 한다. 고위 의사결정자 또는 평가 책임자가 평가에 관련된 주체들의 역할 을 분명히 정의하고 지속적으로 모니터링해야 한다. 평가에 관련된 주체들에게 사전 교육프로그램을 제공할 필요가 있다. 평가 이전에 평가의 목적과 평가 기준을 설정할 필요가 있다. 원칙 2 : 자격 있는 전문가가 평가자로 선정되어야 한다. 기술분야 전문가뿐 아니라 사회과학 및 경제 관련 전문가도 포함한 다양한 영역의 전문가를 평가자 패널로 구성할 필요가 있다. 광범위한 전문가 풀에 대한 데이터 베이스를 구축할 필요가 있다. 원칙 3 : 편향성 또는 이해관계의 충돌 가능성을 최소화해야 한다. 평가자들에게 자신들의 이해관계를 선언하는 문서를 작성하게 할 필요가 있다.

87 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 87 평가자들 사이의 비정상적인 상호작용의 발생 여부를 모니터링해야 한다. 내부 평가자는 가능한 한 활용하지 말라. 참여 평가자들의 평가 참여 횟수 또는 기간을 일정 기준하에 제한하라. 특정 분야에 대해서만 전문성이 있는 평가자가 평가결과를 결정하 는 역할을 못하도록 하라. 원칙 4 : 평가 과정은 높은 윤리적 기준을 가지고 공정하고 투명한 방식으로 운영되어야 한다. 평가 과정과 평가결과가 투명하게 운영되고 정보가 공개되어야 한다. 높은 윤리적 기준을 유지하라. 원칙 5 : 평가는 객관적인 증거와 정보에 근거하여 이루어져야 한다. 평가대상 정책/사업에 대한 충분한 정보를 사전에 평가자에게 제공 해야 한다. 지표가 활용될 경우는, 지표의 신뢰성과 유효성을 점검하라. 최대한의 의사소통이 이루어지도록 하라. 원칙 6 : 평가 대상 정책/사업의 특징에 따라 접근법을 다양화하라. 평가의 객관성을 보완하기 위해 전문가 평가와 더불어 정량적인 방 법을 활용하라. 평가 대상 정책/사업에 적합한 전문가 평가방식을 활용하라. 원칙 7 : 평가의 효율성 향상을 위한 다양한 방안을 물색하라. 원격 평가방식 활용을 고려하라. 인터넷에 기반을 둔 평가 시스템을 구축하고 활용하라. 피평가자가 부담하는 평가비용을 최소화하라.

88 88 원칙 8 : 전문가 패널의 구성을 개선하라. 평가의 계속성을 유지하기 위해, 과거에 패널에 참여했던 전문가를 평가 패널의 책임자로 임명하는 것이 바람직하다. 지난 평가 패널 중 3분의 1 또는 2분의 1 정도의 구성원을 다음 평가 패널에 포함하여, 평가의 계속성과 새로운 시각의 유입을 동시에 달성 하도록 하라. 다. 국가연구개발사업의 효과성 평가 연구개발사업의 성과관리와 평가를 위해서는 연구개발사업의 궁극 적 효과인 사회경제적 효과를 측정하고 평가하는 것이 필요하다. 연 구개발사업의 궁극적 효과는 경제적인 효과와 더불어 보건이나 환경 개선 등의 사회적 효과도 동시에 포함한다. 연구개발사업의 사회경제 적 효과가 중요한 이유는, 사회경제적 효과 평가를 통하여 국가연구개 발사업의 재원배분 우선순위 결정, 연구개발사업의 추진방식 개선, 책 임성 강화 등과 같은 목적으로 평가 결과를 환류할 수 있기 때문이다. 국가연구개발사업의 효과성 평가를 논할 때, 크게 세 가지 수준의 평 가를 의미한다. 그 세 가지 수준이란, 국가연구개발사업 시스템 전체의 효과성, 연구개발기관의 연구개발사업 추진 효과성, 특정 연구개발사 업의 효과성 수준을 의미한다. 여기서는 국가연구개발사업의 효과 평 가의 범위, 평가방법 그리고 평가에 있어서 주요 쟁점들을 논의하고자 한다. 연구개발사업의 효과성은 다양하게 분류될 수 있다. 먼저 효과의 성 격, 효과의 범위, 효과가 나타나는 시간에 따라 분류될 수 있다. 효과의 성격에 따라 분류하면, 경제적, 사회적, 기술적, 문화적 등으로 분류할 수 있다. 효과의 범위에 따라 분류하면, 국가 전체 수준, 특정 연구조직 의 연구 분야 수준, 개별 기업 수준 등으로 분류가 가능하다. 효과가 나타나는 시간에 따라 분류하면, 미래 효과, 현재 효과, 사후 효과 등으

89 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 89 로 분류가 가능하다. 효과의 성격에 따른 분류를 보면, 통상적으로 중요성이 강조되고 측 정 방법이 발달한 과학적 효과, 기술적 효과, 경제적 효과 외에도 다양 한 효과가 존재할 수 있다. 이러한 효과들을 나열해 보면 다음과 같다. 과학적 효과 : 연구결과가 후속 연구활동에 미치는 영향을 의미한 다. 흔히 출판, 인용도, 서지학 분석(bibliometrics), 전문가 평가 등의 방법으로 측정이 이루어진다. 기술적 효과 : 제품 개발, 생산 과정 개선, 서비스의 개선 등에 연구 결과가 미친 영향을 의미한다. 특허를 통해 단기적 성과를 측정하고, 중장기적 효과에 대해서는 후속 설문조사를 통해 해당 연구결과의 상 용화 등에 대한 효과 측정이 이루어진다. 경제적 효과 : 연구결과가 특정 조직의 예산, 비용, 판매, 이윤 등에 가져오는 효과를 의미한다. 보다 거시적 효과를 본다면, 대표적으로 생 산성 향상을 의미한다. 문화적 효과 : 연구결과가 사회의 지식 형성에 미친 효과를 의미한 다. 지식은 know-what, know-why, know-how, know-who 성격의 것 일 수 있다. 이러한 지식 형성은 개인들의 행동, 태도, 그리고 가치와 신념체계에 영향을 미친다. 사회적 효과 : 사회 구성원의 삶의 질과 후생에 미친 효과를 의미한 다. 연구개발 결과가 사회 구성원의 행동 방식과 일하는 방식을 바꾸 기도 한다. 정책적 효과 : 정책 결정 방식과 정책 결정 과정의 변화를 가져오기 도 한다. 조직에 미치는 효과 : 조직의 활동에 미치는 영향을 의미하며, 행정, 사업 추진과정, 그리고 인력 운용 방식 등에 미치는 영향을 의미한다. 환경에 미치는 영향 : 자연환경에 미치는 영향으로서 기후, 수질, 대 기 질, 자연자원 등에 미치는 영향을 의미한다.

90 90 건강에 미치는 효과 : 기대 수명, 질병예방, 보건 시스템에 미치는 영향을 의미한다. 이 외에도 다양한 효과를 더 생각해 볼 수 있으나, 과학적 기술 적 경제적 효과를 제외하고는, 아직까지 객관적인 측정 및 평가 방식 에 대한 연구 결과가 가용하지는 않다. 연구개발사업의 목적과 범위에 따라 어떤 종류의 효과에 초점을 두고 성과평가를 할 것인지가 결정 된다. 연구개발사업의 효과성 평가를 위해 직면하는 장애물은 다음과 같 은 요소들이다. 첫째, 연구개발사업의 효과는 판단하기 어렵다는 것이 다. 파급효과와 예상치 못한 통로를 통한 효과, 예상치 못한 용도로의 활용 등의 존재로 인해 연구개발사업의 효과를 단선적으로 파악하기 는 어렵다. 둘째, 연구개발사업의 효과가 충분히 실현되기 위해서는 장 기간이 소요된다. 그러므로 연구개발사업의 성과 측정은 단기적이고 부분적인 효과만 측정하는 결과를 낳을 수도 있다. 셋째, 경제적 효과 가 아닌 부분에 대해서는 측정하기가 어렵다. 예를 들어, 연구개발사업 이 보건에 미치는 영향이나, 국가 안보 등에 미치는 영향은 측정하기 어렵다. 물론 이러한 난관의 강도가 다른 사업보다 연구개발사업이 더 욱 크다고 주장할 수는 있지만, 이러한 난관들은 다른 재정사업의 성 과측정 및 평가에도 존재하는 문제이다. 이러한 난관이 연구개발사업의 경우 더욱 심각하고 극복하기 어렵 다는 가정하에, 전통적인 연구개발사업의 성과관리에는 투입과 산출지 표가 흔히 사용되었다. 투입지표로는 정부지출 중 연구개발사업 지출 비중, GDP 중 연구개발사업 투자가 차지하는 비중 등이 활용되고, 산 출지표로는 출판물의 수, 특허 수, 인용도 등이 활용되었다. 그러나 이 러한 투입과 산출 중심의 성과평가는, 연구개발사업의 중장기적 효과 에 대해서는 정보를 제공하지 못하는 한계를 가지고 있다. 그리고 연 구개발사업의 책임성 강화와 우선순위 설정의 필요성이 커짐에 따라,

91 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 91 다양한 난관에도 불구하고 연구개발사업의 사회경제적 효과에 대한 측정 및 평가에 대한 시도가 이루어지고 있다. 이러한 시도는 크게 다양한 형태로 이루어지고 있다. 계량경제학적 인 기법과 사례연구가 대표적인 경우이다. 계량경제학적인 기법은 주 로 측정이 가능한 경제적 효과에 대한 분석을 시도할 경우에 이루어지 고, 사례연구 기법은 연구효과의 장기적 실현 가능성과 다양한 경로를 통한 성과 실현 가능성이 큰 경우에 행해지는 것이 보통이다. 계량경 제학적인 기법이나 수학적 모델을 통한 평가는, 연구개발사업의 성과 를 하향식 접근법으로 거시적으로 측정하고 평가할 때 주로 이루어진 다. 반면에 연구개발사업이나 연구기관의 성과를 평가할 때는, 개별사 업이 영향을 미칠 것으로 예상되는 부문의 효과를 중심으로 상향식 분 석 방법이 적용된다. 먼저 계량경제학적 기법의 적용을 살펴보자. 계량경제학적인 기법 은 연구개발활동에의 투자가 생산성 증가나 경제성장에 미친 영향을 분석하는 데 주로 활용된다. 평가단위가 기업이나 특정 산업인지 또는 국가 수준인지에 따라 미시적인 또는 거시적인 분석 기법이 활용된다. 연구개발투자가 생산성 중가에 미친 영향에 관한 초기의 미시적인 연 구는 Siegel(1991)로서 민간의 연구개발투자는 35%의 생산성 증가를 가져왔으나, 연구개발에 대한 정부의 투자는 유의미한 생산성 증가를 가져오지는 못한 것으로 추정했다. 그 이후에도 이 분야에 대한 연구 들이 이루어졌으나, 대체로 연구개발에 대한 공적재원의 투자가 가져 오는 효과가 민간투자보다 낮거나 효과가 없거나, 효과를 판정하기 어 렵다는 결론이 도출되었다. 미시적인 연구에서 이러한 결과가 나온 중 요한 이유 중의 하나는, 기업이나 산업 수준의 분석에서는, 공공투자가 국가 전체에 가져오는 생산성 향상 효과를 측정하기 어려운 점도 있었 을 것으로 추정된다. 그뿐 아니라, 공공 연구개발투자는 대부분이 기초 연구나 상업화 이전의 기술 수준의 투자이므로, 생산성 증가로 실현되 는 데 시간이 더욱 소요되고 효과도 보다 간접적이므로, 이러한 결과

92 92 가 도출되었을 것으로 추정된다. 거시적 연구는, 국가 전체의 연구개발투자가 국가 전체 생산성 증대 에 미친 영향을 추정하는 연구이다. 이러한 연구는 국제비교를 통한 연구가 주를 이룬다. Coe and Helpman(1995)이 OECD 국가 데이터를 활용하여, 총연구개발 투자와 국가의 총생산성과의 관계를 분석한 결 과 7개의 큰 OECD 국가에서는 123%의 사회적 수익률이 추정되었고 나머지 OECD 국가에 대해서는 85%의 사회적 수익률이 추정되었다고 보고하고 있다. 그러나 이 연구에서는 공공투자만을 별도로 분리하지 않았기 때문에 공공 연구개발 투자의 효과에 대해서는 이야기하고 있 는 것이 없다. 그 이후, Guellec and van Pottelsberghe(2007) 연구에서 는 공공투자를 별도로 분리하여 분석한 결과 공공투자의 효과가 긍정 적인 것으로 나왔다고 보고하고 있다. 그러나 이 연구결과에 대해 비 판(Sveikauskas, 2007)이 이루어졌으며, 다른 연구(Khan and Luintel, 2006; OECD 2003)에서는 공공투자가 생산성 증대에 미치는 영향이 유의미하지 않거나, 민간투자를 통해 간접적으로 영향을 미친다는 결 과를 내놓고 있다. 이런 결과는 미시적인 분석 결과와 상통하는 것으로 공공 연구개발 투자의 효과성 존재 여부와 동시에 측정 방법의 적정성에 대해서도 동 시에 문제를 제기하고 있다. 이상의 연구의 한계는, 연구개발 투자비와 생산성 증가와의 관계를 단선적인 관계로 파악하고 있다는 점과 연구 개발 투자가 생산성 이외의 다른 측면(보건, 안보, 환경 등)에 미칠 영 향을 고려하지 않고 있다는 것이다. 이러한 산업이나 국가 전체 수준의 연구개발투자와 생산성 간의 관 계에 관한 연구보다, 특정 연구기관이나 사업의 성과에 대한 분석이 보다 의미 있게 활용되고 있다. 공적 재원의 지원을 받는 연구기관의 성과평가는 많은 국가에서 이루어지고 있다. 벨기에는 공공연구기관과 5년간의 성과계약을 체결하고 재정지원을 하고 있으며, 핀란드는 공공 연구기관의 성과평가를 위한 기준(정책의 효과성, 운영의 효율성, 산

93 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 93 출물의 양과 질, 인적자원의 운용)을 법에 명시하고, 각 연구기관은 자 체적인 평가기준과 방법을 개발하여 활용하고 있다. 본 연구의 외국 사례에서 소개될 미국, 영국, 뉴질랜드에서도 공공연구기관의 성과평 가가 기본적인 요소로 운용되고 있다. 연구개발사업의 효과성 평가의 대표적인 사례는 유럽연합(EU)의 Framework Programme(FP)과 미국의 States Advanced Technology Program(ATP)를 꼽을 수 있다. 유럽연합은 자체 연구개발사업의 효 과를 평가하기 위해, 수학적 모델을 설정하여 활용하고 있다. 이러한 평가를 위해, 세 가지 시나리오를 바탕으로 분석을 하고 있다. - 유럽연합이 아무런 개입을 하지 않았을 경우의 결과 분석 - 과거 FP와 동일한 투자를 했을 경우의 결과 분석 - 과거 FP를 두배로 증가시키고, Lisbon Agenda의 정신에 보다 부 합하게 사업을 추진했을 경우의 결과 분석 물론 이러한 추정치는 다른 추정치와 마찬가지로 주의하여 해석해 야 한다. 미국의 Economic Assessment Office(EAO)는 ATP 재정지원을 한 프로그램의 성과를, 재정지원 종료 후에도 5~6년간 추적 조사 평가를 수행한다. 기술개발 실적과 상업화의 직접적인 성과뿐 아니라, 출판, 특허, 학회 발표, 지식 전파 노력 등 간접적인 성과도 평가한다. 이러한 성과평가를 위해, 설문조사, 통계분석, 특허 및 출판 정보 조사, 전문가 평가 등 다양한 수단을 활용한다. 이 중에서 EAO의 가장 주된 평가 수단은 비용편익 분석기법이다. 편익 분석을 위해 다양한 이해관계자 의 의견 수집과 Business Reproting System Survey를 통한 데이터 수 집이 이루어진다. 개별 사업의 비용편익 분석 결과는 ATP 프로그램 전체의 성과평가에도 활용된다.

94 94 3. 우리나라 국가연구개발사업 성과관리 현황 가. 우리나라의 국가연구개발사업 성과평가 제도 우리나라에서 이루어지는 국가연구개발투자에 대한 평가는 크게 과 제(project)평가, 사업(program)평가, 기관(institution)평가, 정책 (policy)평가를 들 수 있다. 각각의 평가제도는 서로 연계되어 운영될 때 효율적으로 작동된다. 예를 들면, 연구사업의 경우 연구과제의 합으 로 구성되는 경우가 대부분인데, 연구과제 평가의 결과가 연구사업 평 가에 반영되지 않는다면, 각각의 평가는 제각각 이루어지게 되며, 평가 에 투입된 자원에 비해 효과가 낮아질 가능성이 높다. 때문에 국가 전 체적인 차원의 통합적 평가체계를 구축하는 것이 중요하다 22). 이하에 서는 각각의 평가제도를 소개하는 수준에서 간단히 살펴본다. 여기서 정책평가에 대해서는 거시적인 차원의 문제이므로 자세히 논하지 않 고, 우리나라에서의 문제점은 거시적 차원에서의 정책평가와 하위 단 위 평가들과의 연계가 미약한 것이 문제점으로 지적되고 있다는 점만 언급하고자 한다. 국가연구개발사업 성과평가 및 관리와 관계된 주요 쟁점을 논하는 부분에서, 우리나라 제도의 문제점과 개선방안을 보다 상세히 논한다. 1) 연구개발과제평가 1980년대까지는 R&D 평가에서 과제평가가 중심을 이루었으나, 1990년대 이후 연구개발사업이 확대 다양화되면서 연구사업평가 및 22) 오동훈 외(2006), 국가연구개발평가체계(NES) 구축 연구, 한국과학기술 기획평가원 참조. 오동훈 외(2006)에서는 우리나라의 R&D 사업평가제 도에서 가장 큰 문제는 각종 평가제도가 자체적으로는 우수하나 국가평 가체계라는 국가 차원의 틀 속에서는 통합적으로 디자인되지 않아 평가 에 투입되는 자원에 비해 그 효과가 저조하다고 지적하고 있다.

95 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 95 연구기관 평가가 도입되었다 23). 과제평가는 개별 법령에 근거하여 부 처별로 자율적으로 이루어지며, 평가결과는 추진계획을 수정하거나 보 완하는 등에 사용된다. 2) 연구개발사업평가 R&D 사업 성과평가는 R&D 사업의 특수성을 감안하여, 일반재정 사업과 구분되는 별도의 성과평가를 실시해 왔다 24). 2008년 2월 정부 조직개편 및 관련법률 25) 개정으로 R&D 사업 성과평가 기능이 국가 과학기술위원회에서 기획재정부로 이관되었다. 심층적인 평가가 필요 한 사업에 대해서는 기획재정부가 특정평가 를 실시하고, 이외의 일반 사업에 대해서는 부처별로 자체평가 를 실시하도록 하고, 기획재정부 는 상위평가 를 통하여 자체평가의 적절성 여부를 점검하게 된다. 2009년부터는 평가주기가 연장(1 3년)됨에 따라 매년 전체 R&D 사업의 3분의 1을 평가하게 되었는데, 2009년 평가에서는 2008년에 추 진된 70개 사업(2조 1,743억원)을 대상으로 평가를 시행하였다 26). 기 획재정부는 2009년도 평가결과를 2010년도 예산편성시 반영하는 등 재정사업의 효율성 제고를 위해 활용하고 있으며, 우수한 사업에 대해 서는 지원을 확대하고, 성과가 미흡한 사업에 대해서는 사업의 지원을 축소하기 위해 노력한다. 참고로 계획, 집행, 결과(성과) 및 결과활용 단계의 평가지표를 제시하면 아래와 같다. 23) 이상엽 외(2007), 국가연구개발사업의 효율적 평가를 위한 이슈도출 및 분석에 관한 연구, 한국과학기술기획평가원, p ) 기획재정부 보도자료( ), 2008년도 국가 R&D 사업 성과평가 결과 참조. 25) 국가연구개발사업 등의 성과평가 및 성과관리에 관한 법률 26) 기획재정부 보도자료( ), 2009년도 국가 R&D 사업 성과평가결 과 참조.

96 96 단 계 평가 지표 평가 내용 배점 1. 사업목적 및 내용의 타당성 - 사업목적의 명확성 - 사업추진내용의 타당성 5 계획 2. 사업추진체계의 합리성 - 재원조달의 적절성 - 사업추진지원방식의 적절성 - 사업추진 주체간 역할분담 5 협력체계의 적절성 3. 사업관리 및 집행의 적절성 - 재원집행의 적절성 - 사업추진 일정의 준수 여부 5 집행 - 성과달성을 위한 전략 및 계획의 4. 성과관리의 적절성 적절성 5 - 성과관리시스템 구축수준 결과 (성과) 5. 성과달성도 - 사업의 성과목표 달성 정도 (성과지표 목표치 가중치 설정의 타당성 등에 따라 점수 조정) * 핵심지표 3개, 일반지표 2개 65 결과 활용 6. 평가결과의 활용 정도 - 지적 권고사항의 이행실적 15 3) 연구기관평가 27) 연구기관에 대한 평가로는 출연연구기관 및 연구회에 대한 평가를 들 수 있다 28). 국가연구개발사업 등의 성과평가 및 성과관리에 관한 법률 의 제정으로 기관운영 전반에 대해 획일적으로 정해진 평가지표 에 따라 이루어지던 평가방식은, 기관 스스로 설정한 성과목표와 지표 에 따라 평가하는 방식으로 변경되었다 29). 27) 기획재정부( ), 연구성과 평가주기 확대에 따른 출연연구기관 성 과평가 시행계획 참조. 28) 오동훈 외(2006), 전게서, p. 20(2005년 기준)

97 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 97 출연연구기관 평가체계는 크게 자체평가와 상위평가로 이루어진다. 자체평가는 다시 연구 사업성과, 경영성과, 기관종합성과의 세 부분으 로 구성된다. 연구 사업성과 및 기관종합성과는 3년 주기로 3개의 그 룹에 대해 평가가 이루어지며 30), 경영성과는 매년 이루어진다. 연구 사업성과 평가는 연구개발 및 고유기능에 따른 예산사업을 평가대상으로 하되, 평가실익이 없는 사업은 제외한다. 성과목표의 달 성 여부를 성과지표를 통해 측정하며, 예산편성 단위를 기준으로 설정 된 평가단위에 대해 우수, 보통, 미흡의 3단계 등급을 부여한다. 경영 성과에 대해서는 전반적 경영활동 및 성과에 대해 미리 제시된 공통 평가지표를 중심으로 상대평가하되, 평가등급 배분원칙 31) 에 따라 3 단계로 등급을 부여한다. 기관종합평가는 기관의 설립목적과 기능에 따른 기관 전체적 측면에서의 성과를 측정하며, 국가적 거시적 관점 에서 정성적, 진단적, 컨설팅적 평가방법을 사용한다. 평가 결과 대상 기관의 20% 내에서 우수기관을 선정한다. 이렇게 이루어진 부처 및 연구회별 자체평가 결과에 대해 기획재정부의 상위평가가 실시되며, 발견된 문제점은 시정조치를 통해 개선하고, 차기 평가 과정에서 확인 하는 형태로 운영한다. 성과평가 결과는 차기연도 출연금 편성시 차등 반영되며, 사업계획 수정 및 연구기관 기능조정 등에 이용된다. 참고로 출연연구기관의 평 가체계를 표로 제시하면 다음과 같다. 29) 이상엽 외(2007), 상게서, p ) 2009년 기초기술연구회 소관 13개 연구기관, 2010년 산업기술연구회 소 관 13개 연구기관, 2011년 교과부 및 방사청 소관 10개 연구기관에 대해 이루어짐. 31) 연구 사업 및 경영성과의 평가등급은 정규분포를 유지하고, 종합평가에 따른 우수연구기관은 대상기관의 20% 이내에서 선정한다.

98 98 <표Ⅳ-2> 출연연구기관 평가체계 부문 평가대상 주기 평가결과 결과활용 연구 사업 성과 예산사업 3년 경영성과 경영활동 1년 기관종합 성과 설립목적 기능에 따른 기관 차원의 종합적 성과 3년 우수~ 미흡 우수~ 미흡 우수기관 선정 해당 사업비 조정 -경상비 조정 -기관장 성과연봉 조정 및 연 임 여부 -인건비 고유사업비 인센티브 -기관장 성과연봉 조정 및 연 임 여부 -기관 발전방향 설정 4. 외국의 국가연구개발사업 성과관리 현황 각국의 국가연구개발사업 성과관리 및 평가방식은 크게 두 가지 기 준으로 분류할 수 있다. 재원배분과 평가결과의 연계방식과 평가방법 을 기준으로 연구개발사업의 성과관리 및 평가방식을 분류해 보고자 한다. 그리고 이를 바탕으로 각국의 연구개발사업 성과관리방식을 평 가하고 장단점을 알아보고자 한다. 동시에 일부 국가의 사례에 대해서 는 보다 상세하게 살펴보고자 한다. 각국의 연구개발사업을 비교 분석하기 위해 크게 두 가지 기준을 활 용하고자 한다. 연구개발을 위한 재원배분방식과 연구평가방식이 그 것이다. 먼저 연구개발사업 재원배분방식과 관련하여 크게 세 가지 유 형으로 구분할 수 있다. 유형 1은 대규모의 종합적인 평가결과를 활용 하여 재원배분에 활용하는 경우이고, 유형 2는 체계적인 평가 과정 없 이 일정 조직에 대해 포괄보조금을 지급하는 경우이고, 유형 3은 지표 를 활용한 공식에 근거하여 재원을 배분하는 경우이다. 유형 1의 대표 적인 경우가 영국의 Research Assessment Exercise(RAE)이다. RAE 는 영국 대학들의 연구비 배분을 목적으로 주기적으로 연구활동을 평

99 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 99 가하는 제도이다. RAE는 각 대학의 연구단위의 연구 질을 평가하여 등급을 부여하고 이에 따라 연구비 지원이 이루어지도록 하는 제도이 다. 매년 10억파운드에 해당 연구지원비를 배분할 때, 평가 등급이 가 장 좋은 연구단이 가장 높은 가중치로 연구비 지원을 받게 된다. 평가 과정은 주로 전문가 리뷰 과정을 통해 이루어지게 된다. 최근의 흥미 로운 영국의 변화는 동료 평가 중심의 평가체계에서 지표 중심의 평가 체계로 초점을 옮기고자 한다는 것이다. 아래 영국 사례 소개에서 보 다 상세히 이러한 변화의 배경과 의미를 분석할 것이다. 유형 2의 연구비 배분방식은 연구비 지출 내역에 대한 조건만 부과 하여, 지방정부나 연구기관에 포괄보조금을 지급하는 경우이다. 일본 이 여기에 해당하는 전형적인 국가이다. 일본 중앙정부는 과거의 연구 실적에 대한 평가를 특별히 수행하지 않고, 적절하다고 판단되는 대로 연구기관에 포괄보조금을 지급하는 형태로 연구비 지원을 하고 있다. 이는 국립대학은 정부가 전적으로 지원한다는 전통 때문에 유지되고 있다. 일본은 작은 규모의 경쟁적 보조금을 지급하고 있으며, 이에 대 해서는 최근에 성과평가에 근거한 배분방식을 활용하고 있다. 유형 3의 경우는 호주가 해당된다고 볼 수 있다. 호주의 Relative Funding Model(RFM)은 1990년에 도입되었는데, 전형적인 유형 3의 경우에 해당된다고 볼 수 있다. RFM은 정량지표에 근거하여 연구지 원비를 배분한다. Research Quantum (RQ)에 의해 연구지원의 필요 가 측정된다. 시간이 지남에 따라, 양적인 지표뿐 아니라 연구의 질을 반영하는 지표도 중요하다고 인식되어, 복합지수를 개발하여 활용하게 되었다. 이 지수에는 다음과 같은 요소들이 포함되었다. 연구에 대한 재정투입(연방정부의 경쟁보조금 수혜액, 다른 공공보조금 수혜액, 산 업체에서의 지원액), 연구 산출물(출판실적, 석박사과정 졸업생 수)의 전체 대학 중 차지하는 비중에 따라 가중치를 도출하여 연구비를 배분 하였다 32). 성과관리방식에 따른 분류 기준은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 유

100 100 형 A는 성과관리 및 평가방식이 체계적이고 일관성이 있는 경우이고, 유형 B는 평가방식이 상황에 따라 다양하게 활용되며, 일관된 관리체 계가 없는 경우이다. 두 가지 유형은 평가방식이 주기적으로 이루어지 는지, 평가기준 및 적용 방법의 일관성은 있는지, 그리고 평가의 내용 이 포괄적인지를 기준으로 나누어질 수 있다. 대표적인 유형 B의 국가 는 독일이라고 볼 수 있다. 독일의 경우 평가에 대한 거부감이 심하여, 연구재원 배분에 있어서 경쟁과 평가를 통한 배분방식이 체계적으로 이루어지지 않고 있다. 각국의 연구평가 및 성과관리체계를 분류하면 다음과 같은 표로 요 약될 수 있다. <표 Ⅳ- 3> 국가별 연구예산 모델 및 체계 분류 AU BE CZ DE FI FR HK HU IE JP NL NZ PL SE UK US TypeⅠ TypeⅡ TypeⅢ TypeA TypeB 주) TypeⅠ=체계적이고 포괄적인 성과평가에 근거한 재원배분(성과주의 예 산); TypeⅡ=체계적인 평가없는 포괄적 재원배분; TypeⅢ=지표에 근 거한 예산배분 모델(연구사업의 학생 수나 제도, 계량서지학 지표 등을 이용하는 특수체계에 근거한 예산배분); TypeA=체계적이고 일관된 방 법론; TypeB=개념, 방법론, 적용 등에 따른 다양한 접근법; AU=Australia; BE=Belgium; CZ=Czech Republic; FI=Finland; FR=France; DE=Germany; HK=Hong Kong; HU=Hungary; IE=Ireland; JP=Japan; NL=Netherlands; NZ=New Zealand; PL=Poland; SE=Sweden; UK=United Kingdom; US=United States. 32) 최근에는 이러한 재원배분방식을 개선하고자 하는 시도가 이루어지고 있는데, 이런 방식은 Research Quality Framework(RQF)라고 명명되었 으며, 2009년에 본격적으로 시행될 예정이다.

101 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 101 유형 I 방식과 유형 A 형태의 평가체계를 가진 국가가 우수한 연구 개발사업 평가체계를 가진 국가라고 인정된다. 본 연구에서는 유형 I 과 유형 A 방식을 채택하고 있는 미국, 영국, 뉴질랜드의 사례를 중심 으로 분석하고 정책적 시사점을 도출하고자 한다. 특히 최근 영국의 제도 변화는 연구개발사업 평가의 방법론이 외부 정책 관계자의 필요 에 따라 어떻게 변하는지를 보여주는 좋은 사례이다. 가. 미국 33) 1960년대에 미국에서는 R&D 평가의 이정표가 될 만한 두 개의 평 가가 이루어졌는데, 1969년 Arthur D. Little(ADL)에 의해 수행된 State Technical Services(STS) 프로그램과 국방부의 Project Hindsight가 그것이다. STS 평가에서 ADL은 STS의 기술이전이 가져 다줄 경제적 효과를 판매수입 증가, 효용 및 프로그램의 총체적 효과 를 통해 추정하였다. 반면 Project Hindsight에 대한 평가는 기초 및 응 용 연구에 대한 정부지원의 비용과 편익에 대한 이해를 위해 시도되었 으며, 국방부의 지원을 받는 20개 주요 무기시스템에 대한 연구의 기 여 정도를 20년간 소급적으로 살펴보았다. 1970~80년대의 R&D 평가는 연구분야에 대한 정부지원의 경제적 수익률과 사회적 수익률(social rate of return)을 살피는 데 집중되었 다. NASA는 Mathematica, Inc.(1976)와 Mathtec, Inc.(1977)와 함께, NASA의 연구개발투자의 경제적 편익을 측정하는 개척적인 연구를 시도했다. 다른 한편, 사회적 수익률에 대한 연구는 기술의 변화로부터 발생하는 사회적 편익을 추정하고, 그러한 기술 변화를 가져다 준 연 33) Coryn, C. L. S. (2007). Evaluation of researchers and their research: Toward making the implicit explicit, Unpublished doctoral dissertation, Western Michigan University, Kalamazoo. 中 Chapter II. International Research Evaluation Models 참조.

102 102 구비용과의 연계적 논의를 위해 노력했다. NASA의 연구와 마찬가지 로, 사회적 수익률에 대한 연구는 혹독한 방법론적 비판에 직면하여 중단되기도 했다. 비슷한 시기인 1970년대 중반, NSF와 NIH는 조직 내에 평가부서를 신설하였는데, 사업평가 방법론적 측면에서 선구적인 역할을 한다. 예를 들면, NIH의 중앙 평가실은 1974년 RAND사에 의 해 도입된 문헌 분석(bibliometric analysis)에 필요한 간행물 데이터베 이스를 확립했다. 문헌 분석은 간행물의 성격과 수량을 보고하기 위해 사용되었으며, 결과는 동료 평가(peer evaluation) 결과와 비교되었다. NSF의 평가부서에서도 NIH와 마찬가지로 동료 평가와 문헌 분석 을 도입하였으며, 1976년 Evaluation Bibliometrics를 발행했다. NSF는 재료연구센터(Materials Research Centers)의 평가에 있어서 동료 평 가와 문헌 분석을 모두 활용한 출판물을 발행한다. 하지만 1990년대 초 이후 문헌 분석 기법의 사용은 급격히 줄어들었으며, 다른 미국 기 구들에 의해 많이 활용되지도 않았다. 1990년대 초, 미 의회는 NSF의 과학교육 프로그램의 심층적인 평가 를 위한 자금을 보장했으며, 교육인적자원 이사회(Education and Human Resources Directorate)의 전문적인 평가부서가 설립되었다. 불행히도, 모든 부처 및 기구들은 사업의 성공이나 영향을 강조함으로 써 사업의 정당성을 인정받는 데 치중하였을 뿐, 진정한 사업의 개선 을 모색하지는 않았다. 이 시기에 NIST(국립표준기술연구원)의 두 개 분과에서는 연구, 기 술발전, 기술지원 및 이전을 위해 새롭게 추진되는 연방 프로그램인 Advanced Technology Program(ATP)과 Manufacturing Extension Partnership(MEP)의 평가를 통합하기 위한 계획이 세워졌다. 이 평가 계획은 상당히 체계적으로 시행된 것으로 하나의 독립된 평가를 넘어 서는 상징적인 의미를 지니고 있었다. 예를 들면, 분석 및 평가는 ATP 의 모든 측면에서 이루어졌는데, 1970~80년대에 행해진 경제적 분석 방법들을 포함하고 있었다. ATP 평가는 미국에서 행해진 R&D 평가

103 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 103 중 가장 정교하고 철저한 방법을 대표하며, 1990년에서 2000년 사이 ATP에 의해 수행된 45개의 연구로부터 공공 R&D 투자 평가의 지침 서(A Toolkit for Evaluating Public R&D Investment)'가 간행될 수 있었다. ATP는 미 의회의 위임으로 GAO에 의해 수행되는 부가적인 평가의 주요 대상이기도 했다. 하지만, GAO의 보고서는 사업의 공적 투자 필요성 여부에 대해 불분명한 태도를 보인 것으로 평가되었다. 1993년 GPRA의 입법은, 연구 분야를 포함한 모든 분야에서 공적 자금이 보다 효율적이고 효과적으로 사용되기를 바라는 공중의 바람 을 반영한 것이다. GPRA는 사업평가 분야의 전문가들에 의해 공식적 인 사업평가를 보조하기 위해 고안된 것이다. GPRA의 도입과 때를 같이 하여, 미국의 정부기관들은 연구 분야를 평가하기 위한 방법들을 개발하기 시작했다. NSF와 NIH가 선구적인 역할을 했으며, 임무지향 적 조직인 에너지부(DOE), 해군 연구청(ONR) 등이 뒤따랐다. 1999년 COSEPUP(과학공학정책위원회: the Committee on Science, Engineering, and Public Policy)는 GPRA와 관련하여 연방 연구사업 의 평가에 관한 보고서인 Evaluating Federal Research Programs: Research and the Government Performance and Results Act'를 간행 한다. 이 보고서와 Implementing the Government Performance and Results Act for Research'(2001)를 통해 연방 연구사업은 품질 (Quality), 적합성(Relevance), 리더십(Leadership)의 세 가지 관점에 서, 전문가 평가(expert review)를 통해 가장 잘 평가될 수 있다고 밝 히고 있다. 전통적인 동표 평가(peer review)에 대응되는 전문가 평가(expert review)는 산업계나 비정부기관, 공중보건기관 등 여러 분야의 연구결 과 활용자와 연구의 기관 목적 적합성을 평가할 수 있는 다양한 전문 가들의 참여를 보장한다. 전문가 평가의 필요성에도 불구하고, 여전히 동료 평가는 미국에서 평가의 기준으로 곧잘 활용되고 있으며, 이를 통해 평가의 정당성을 부여받기도 한다. 연구사업 선정에 있어서 동료

104 104 평가는 가장 많이 활용되는 방법이며, 사후적 사업평가에 있어서도 널 리 이용된다. 2002년 이후, GPRA에 더해 연방 'R&D 투자 기준'과 PART(Program Assessment Rating Tool)가 확립된다. GPRA가 관리와 책임성을 위 한 법률적 틀을 만든 것이라면, 'R&D 투자 기준'과 PART는 예산 결 정을 위해 보다 단순화된 성과 측정에 초점을 맞춘 것이다. 미국 OMB의 'R&D 투자 기준 은 다음과 같다. 적합성(Relevance) - 사업은 명확한 가이드라인 및 우선순위를 포함한 완전한 계획을 지녀야 함 - 사업이 가져다 줄 잠재적 공익을 명확히 해야 함 - 사업에 특별한 관심이 주어지길 희망할 경우, 대통령이 지정한 우선순위에 적합함을 보여야 함 - 사업의 국가적 필요성, 과학 기술계 및 사업 수요자에의 적합성 은 외부적 평가를 통해 정기적으로 평가되어야 함 품질(Quality) - 경쟁적인 절차 이외의 방법으로 자금이 공급된 사업의 경우, 자 금 지원 방법의 적절성과 품질 유지 방안에 대해 설명해야 함 - 사업의 품질은 외부적 평가를 통해 정기적으로 평가되어야 함 성과(Performance) - 매년 사업의 투입물에 대해 보고해야 함 - 적절한 산출 및 결과 측정방법, 계획 및 의사 결정점이 정의되어 야 함 PART는 연방정부가 보다 나은 성과를 달성할 수 있도록 고안된 체

105 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 105 크리스트에 근거한 평가이다. R&D 사업의 경우, 일반사업에 더해 아 래의 평가 항목이 추가된다. - 만약 가능하다면, 사업의 잠재적인 편익을 평가하고, 유사한 목적 의 다른 사업의 편익과 비교하는 과정이 있는가? - 예산 요구 및 편성에 반영할 우선순위를 마련하고 있는가? - 경쟁적 보조금 이외의 R&D 사업의 경우, 사업의 품질을 보장할 수 있는 관리와 예산배분이 이루어지고 있는가? 미국의 연구개발 관련 우선순위 결정 과정은 크게 세 가지 수준에서 이루어진다고 볼 수 있다. 첫 번째는, 연방정부 전체의 목표를 설정하 는 단계이고, 두 번째는, 중앙예산당국, 부처, 국회에서 발생하는 예산 편성 단계이고, 세 번째는 각 연방부처나 기관이 대통령의 우선순위에 부합되는 사업에 재원을 배분하는 과정이다. 이 중에서 두 번째 단계 인 연방정부 예산편성 단계에서 GPRA와 PART가 활용되어 연구개 발사업에 대한 성과정보의 생산과 관리가 이루어진다. 세 번째 단계에 서는 연방정부 부처나 기관이 자체적으로 산하기관이나 사업에 대한 재원배분을 위해 성과정보의 생산과 관리가 이루어진다. 나. 영국 영국의 과학기술 조정체계는 사후적인 결과보다는 사전적인 조정에 중점을 두고 있는 것으로 보인다 34). 부처간 경합되는 R&D 사업에 대 한 사전조정 결과를 예산편성 과정에 연계하는 메커니즘 역시 미약한 듯하다. 다만, 재정을 총괄하는 재무부의 종합지출검토(CSR: Comprehensive Spending Review)를 통해, 개별 부처들의 연구개발예 34) 박수동 외(2009), 2008년도 주요국의 R&D 투자동향 분석에 관한 연구, 한국과학기술기획평가원, p. 91.

106 106 산을 부처별 연구 분야별로 검토하고 있는 상황이다. 2007년 고든 브라운 총리가 취임하면서, DTI(통상 산업부: Department of Trade and Industry)의 과학기술혁신업무와 DfES(교 육 숙련부: Department for Education and Skills)의 고등교육 부문 을 통합하여 DIUS(혁신 대학 숙련부: Department for Innovation, Universities and Skills)가 탄생하였다 35). 덕분에, 지난 약 15년 이래 처음으로 대학 연구에 대한 책임이 DIUS로 단일화되었다. 보수당 집 권 기간에 대부분의 공공연구소가 민영화되거나 문을 닫은 탓 36) 에 기 초과학연구의 책임이 더욱 대학으로 옮겨갔다. 그러므로 영국 대학의 연구개발활동 평가 및 재원배분방식을 살펴봄으로써, 정책적 시사점을 찾고자 한다. 특히 영국 대학의 연구개발활동 평가와 재원배분은 두 가지 축으로 나누어진다. Research Assessment Exercies(RAE)라는 사후평가제도를 기반으로 하여 대학의 연구단위(기관)의 연구비 및 경상비를 지원하는 재원과 사전평가를 기반으로 연구사업(project) 단 위로 지원되는 재원이다. 영국에서 대학의 연구자금은 소위 이중지원시스템(Dual Support System)'을 통해 지원된다. 1988년 이전의 이중지원은 교육부처와 통 상산업부(DTI)의 과학기술실(OST: Office of Science and Technology) 에 의해 이루어졌다 37). 교육부처는 연구기관에 보조금(grant)의 형태로 35) 장영배 성지은(2008), 영국 과학기술행정체제 개편의 내용과 의미, 과학기술정책, STEPI, p ) 이 시기에 영국 공공부문 연구기관에 대한 구조조정이 이루어지면서 연 구비, 연구인력 등에서 큰 변화가 있었다. 총연구개발지출(수행기준)에 서 공공부문 연구기관이 차지하는 비중이 1981년 20.6%에서 1991년 14.8%, 그리고 2002년에는 9.9%로 감소하였다. 연구인력 역시 1981년에 는 20,200명에서 1991년 15,000명, 그리고 2002년에는 9,300명 수준으로 감소하였다. 이러한 변화는 대처의 보수당 정부가 공공부문의 팽창과 비 효율성을 소위 영국병 의 주요 원인으로 보고, 공공부문 축소와 시장원 리 도입을 주창하였기 때문이다. (조대현 외(2007), 국내외 공공연구시 스템의 변천과 우리의 발전과제, 과학기술정책연구원, 장영배 성지은 (2008)에서 재인용)

107 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 107 연구기반시설을 지원했으며, 과학기술실은 특정한 연구 프로젝트 등에 자금을 공급했다. 1988년 교육개혁법(Education Reform Act of 1988)의 제정으로 이 중지원시스템은 변화를 맞이하게 된다 38). 이를 통해 대학기금위원회 (UFC: Universities Funding Council)와 폴리테크닉기금위원회 (PCFC: Polytechnics and Colleges Funding Council)가 설립되었다. 두 기관의 설립으로 대학과 폴리테크닉, 그리고 단과대학은 주( 州 )의 자금으로 운영되는 공적기관에서, 고객에게 학문적 서비스를 제공하는 공급자로 인식되기 시작하였다. 1990년대 초, UFC와 PCFC는 고등교 육기금위원회(HEFC: Higher Education Funding Council)로 통합되 었으며, 1993년 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 지역을 담 당할 기관들로 나누어졌다 39). 현재의 이중지원시스템은 4개의 기금위원회(Funding Council)와 연 구회(Research Council)를 통해 운영된다 40). 연구회는 특정한 프로젝 트나 사업에 대한 보조금을 제공한다. 연구회의 자금은 독립적인 전문 가 검토(expect peer review)를 거쳐, 자금을 신청한 개인 연구자에게 지원되며, 지역에 상관없이 개인의 잠재적 역량에 기초하여 배분된다. 기금위원회는 연구기반시설(research infrastructure)을 포괄보조금 (block grant)의 형태로 지원하거나, 연구기관이 선정한 과제를 수행 할 수 있도록 자금을 지원한다. 기금위원회의 자금 지원은 고등교육기 관(HEI: Higher Education Institutions)의 개별 학과가 산출하는 연구 성과에 대한 RAE(Research Assessment Exercise) 평가를 통해 이루 37) Coryn, C. L. S. (2007), op.cit., p ) Geuna,A., & Martin, B.R. (2003), University research evaluation and funding: An international comparison. Minerva, 41, p ) HEFCE(Higher Education Funding Council for England), SHEFC (Scottish Higher Education Funding Council), HEFCW(Higher Education Funding Council for Wales), DENI(Department of Education for Northern Ireland) 40)

108 108 어진다. 지난 십여 년간 영국은 매우 포괄적이고 정교한 연구평가체계를 개 발하기 위해 힘썼고 그 결과 RAE 41) 가 확립될 수 있었다 42). RAE는 4개의 기금위원회가 미국의 고등교육기관이 수행한 연구들에 대해 공 동으로 평가하여 기금배분에 반영하는 제도이다. 첫 번째 RAE는 1986 년에 시행되었는데, 연구의 품질에 대한 평가를 공식화된 평가과정을 통해 도입하였다. 이후 1989년, 1992년, 1996년, 2001년, 그리고 최근 2008년에 각각 평가가 이루어졌는데, 투명성, 포괄성, 체계성이 더욱 향상되었다. 2001년의 다섯 번째 RAE에서는 173개의 고등교육기관 (HEIs)으로부터 2,598개의 제출서를 받아, 5만여명의 연구원들이 행한 작업에 대한 평가가 이루어졌다. 가장 최근의 2008년 평가에서는 159 개 기관의 2,344개의 제출서에 대한 평정이 이루어졌으며, 그에 대한 보고서가 2008년 12월 18일 출판되었다. RAE는 동료 평가(informed peer review)에 기초한 사후 평가(ex post evaluation)라고 특징지을 수 있다. 대학의 모든 연구활동은 소위 UoA(평가단위: Units of Assessment)로 분류될 수 있다. 2001년에는 68개의 UoA가, 2008년에는 67개의 UoA가 사용되었으며, 이전의 평가 에서도 비슷한 수준이었다. 각각의 UoA는 10~15명의 전문가 패널로 구성되며, 패널위원장은 이전의 패널구성원의 추천으로 기금위원회로 부터 임명된다. 다시 패널위원장은 1,300여개의 직업협회(professional associations) 및 학회의 추천을 받은 인사 중에서 패널 구성원을 선출 하게 된다. 41) 42) RAE에 대한 평가는 논자에 따라 차이를 보인다. Geuna,A., & Martin, B.R.(2003)에서는 'RAE에서의 평가가 개인연구자나 프로젝트 수준을 넘어, 기관과 국가 수준에서 이루어지는 점' 등을 언급하며, 유럽에서 매 우 발달된 평가제도 중 하나로 간주하고 있는 반면, 박수동 외(2009)에 서는 RAE는 4~5년에 한번 이루어지며 그 사업평가 결과와 예산배분 과정간의 연계도 매우 약하다 고 하여 다소 미흡하다고 인식하는 듯하다.

109 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 109 RAE에 참여하는 대학의 모든 학과나 그룹은 하나의 UoA에 속하게 되어, 패널의 평가를 받게 된다. 각각의 학과나 그룹은 연구성과에 관 한 정보를 담은 보고서를 평가자에게 제출하여야 한다. 2001년의 경우, 총인력에 대한 정보, 출판물 및 기타 산출물, 외부 연구자금에 대한 상 세 명세서, 연구환경 및 기타 정보 등을 제출하여야 했다. 패널은 이러 한 정보를 바탕으로, 연구성과의 질을 1점에서 5* 43) 점까지 부여하였 다. 기금위원회는 이 정보와 총가용자금을 고려하여, 각각의 기관에 자 금을 지원하였다. RAE 평가에 대한 비판은 다음과 같다. 첫 번째는, 평가기준의 연구 자들이 국제적 논문 게재실적의 가중치가 커서, 전통적인 아카데믹스 를 추구하는 분야에 유리한 결과를 가져왔고 응용학문과 학제 간 연구 분야는 상대적으로 불리한 평가를 받았다는 것이다. 산업계나 연구 결 과의 외부 활용자들은 아카데믹스에 편중된 RAE 평가 과정에 대해 부정적인 입장을 취하였다. 두 번째는, 대학간의 연구 수준 편차를 더 욱 확대시키는 결과를 가져왔다는 것이다. 먼저 같은 대학 내에서도 평가가 좋은 조직(학과)에 재원배분을 우선적으로 하고, 평가가 좋지 않은 학과에는 재정지원의 축소 또는 통폐합까지 요구되는 상황이 전 개되었다. 계속된 RAE 과정은 재정지원의 편중 현상을 더욱 심화시 켰다는 것이다. 1996년 RAE에서는 평가에 참여한 192개 기관 중 26 개 기관에 75%의 재원배분이 이루어졌으며, 2001년 RAE에서는 174 개 기관 중 24개 기관에 75%의 재원이 집중되었다. 이러한 집중 현상 이 문제가 되는 이유 중의 한 가지는, RAE 평가와 재원배분에 있어서 정책적 고려가 포함되어 있지 않다는 것이다. 예를 들어, 특정 주제나 43) 1, 2, 3b, 3a, 4, 5, 5 * 점이 있으며, 1, 2점의 경우, 자금지원이 없었으며, 5 점의 경우 3b에 비해 같은 양의 연구활동일 경우, 4배의 자금을 지원받 았다. 2001년 RAE의 경우, 자금지원에 연구의 질과 양을 모두 고려하였 다. Amount = Quality Volume 으로 연구활동의 양에 품질을 가중치 로 사용하여, 모든 활동에 대해 더해줌으로써 성과를 평가하였다. 자세 한 것은 Coryn, C. L. S. (2007), op.cit., p.246. 참조.

110 110 전공분야에 있어서의 영국 대학의 위치나, 연구 주제의 포트폴리오 관 점이 고려되지 않고, 평면적으로 모든 연구기관은 동일한 평가 기준에 의해 평가되고 재정지원도 이루어졌다. 이러한 재정지원의 편중 현상 은, 다른 외부 재정지원자들도 RAE 평가 결과에 근거하여 재정지원 을 함으로써 더욱 심각하여졌다. 물론 평가를 통한 선택적인 재정지원 은 경쟁을 촉발하고 재원의 효율적 사용을 꾀한다는 목적을 가지고 있 지만, 영국의 경우는 집중의 정도가 너무 지나친 것은 아닌지에 대한 우려가 제기되었다. <표 Ⅳ- 4> 1996년 RAE와 2001년 RAE 평가 결과 비교 1996년 RAE 2001년 RAE 제출물 수 2,874개 2,728개 연구지원금(funding) 혜택 등급을 받은 비율 76% 83% 5 또는 5* 등급을 받은 비율 20% 39% 제출된 총인력 48,072명 48,022명 연구지원금 수혜인력 비율 88% 92% 5 또는 5*등급을 받은 인력 비율 31명 55명 출처: McNay(2003:51)의 자료 중 발췌 RAE 평가 결과의 긍정적인 측면은 다음과 같이 논의될 수 있다. 1996년과 2001년 평가 결과를 비교해 보면, 개선된 것을 알 수 있다. 아래 표에서 보듯이, 1996년과 2001년 사이에 평가결과가 상당히 개선 되었다. 최고 등급(등급 5와 5*)을 받은 기관의 비율도 20%에서 39% 로 향상되었고, 최고 등급을 받은 연구인력 비율도 31명에서 55명으로 증가하였다. 이러한 평가 결과 개선의 원인은 무엇일까? 크게 세 가지 의 가능한 설명을 제시할 수 있다. 첫째, 등급 인플레이션이다. 동료 평 가에서 자주 발견될 수 있는 현상이다. 둘째, 평가기준에 맞추기 위한

111 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 111 전략적 행동의 결과이다. RAE 평가에서는 연구를 하고 있는 연구직 종사자들의 실적만 제시하면 되므로, 연구성과가 좋지 않은 연구직 종 사자의 실적은 누락하는 경향이 증가하고 있다. 셋째, 가장 바람직한 경우로서, 실제 연구성과가 향상되었다는 것이다. 이 세 가지 가능성이 모두 존재하며, 세 가지 효과가 모두 다 일정 부분 최종 평가 결과에 기여했을 것이라고 볼 수 있다. RAE는 평가방법과 관련하여 몇 가지 문제를 지니고 있었지만, 이 를 개선하기 위한 노력들이 꾸준히 행해지고 있다. 먼저, 연구성과의 측정을 간행물의 부수로 측정할 때 제기되는 문제이다. 1992년 RAE 의 경우, 각 연구자당 4개의 출판물 이외에 각 평가단위(UoA)의 출판 통계(statistics on publications)를 요구하고 있다. 하지만 1996년과 2001년 RAE에서는 주요 연구자(active staff member)당 4개의 성과 물까지만 받고 있다. 이러한 변화는 연구의 양보다는 질에 초점을 맞 추겠다는 의도이다. 그 결과 기만적인 연구 간행물 수 늘리기 사례는 줄어들게 되었다 44). 다음으로 연구성과의 품질 측정에 있어서, 평가결 과가 측정척도의 모든 점수에 골고루 분포하지 않고, 상위 점수에 몰 리는 천장효과(ceiling effect)를 들 수 있다. RAE의 개선방향을 모색 하기 위한 2003년 로버트 경(Sir Gareth Roberts)의 보고 45) 에 의하면, 2001년 RAE의 경우, 피평자의 80%가 4, 5, 5*의 상위 세 개의 등급을 받았으며, 피평자의 55%가 5, 5*점을 받았다 46). 2008년 RAE에서는 7 44) 간행물의 수를 성과지표로 사용할 경우, 출판부수 인플레이션(publication inflation) 현상이 나타난다는 증거가 있다. 예를 들면, 출판물을 출판할 수 있는 최소 단위로 작게 쪼개는 현상( salami slicing') 등이 나타날 수 있다. 자세한 것은 Cave et al. 참조. Geuna,A., & Martin, B.R. (2003), op.cit., p. 283에서 재인용. 45) Gareth Roberts(2003), Review of research assessment, Report by Sir Gareth Roberts to the UK funding bodies 참조. 46) McNay(2003)이 제시한 앞의 <표 IV-4>에서 제시된 결과와는 비율이 다르게 보고되고 있지만, 시간이 지나면서 점점 상위 등급에 평가 결과 가 집중되는 현상이 관찰된다는 결론에는 변함이 없다.

112 112 점 척도에서 4개의 연속적 등급척도로 전환되었다. 이 기준의 변화는 실제적으로는 평가 기준이 강화된 것이라고 볼 수 있다. 왜냐하면, 2001년 기준에서 5*를 받기 위한 기준보다 2008년 기준에서 4*를 받기 위한 기준이 훨씬 높기 때문이다. 평가 기준 내용을 살펴보면, 2001년 RAE의 등급 5*가 2008년 RAE 등급 3*와 유사하며, 2001년 RAE의 등급 5가 2008년 RAE 등급 2*와 유사하다. 그리고 2001년 RAE의 등 급 3a, 3b, 그리고 2에 해당하는 등급은 2008년 RAE에서는 존재하지 않는다. 이러한 평가 기준 상향 조정의 가장 큰 원인 중의 하나는, 1996 년과 2001년 평가 사이에, 평가 등급의 상향화가 지나치게 이루어졌기 때문이다. 그 결과 평가의 변별력과 의미를 회복하기 위해, 국제적 수 준의 연구 라는 기준을 중심으로 평가 기준이 상향 조정되었다. Sir Gareth Roberts의 보고서는 다음과 같은 기존 평가체계의 문제 점을 지적하고 있다. 첫째, 한계선(borderline)에 있는 소수 연구자의 실적이 최종 평가결과에 큰 영향을 미치므로, 기관들은 이러한 연구자 들을 제외시킨 자료를 제출할 유인을 가지고 있다. 둘째, 세 분야(출판 물, 환경, 명성)를 합산하여 최종 등급을 도출하는 과정이 투명하지 않 다. 셋째, 패널간의 평가의 일관성이 의심되고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해, 2008 RAE 체계에 몇 가지 변화를 도입하게 된다. 첫 번째는 위에서 언급한 평가 등급 분류체계의 변화 와 평가기준의 상향 조정이다. 두 번째는 이전의 단일 등급 정보에서 영역별로 등급 정보를 공개하는 형태로 변화된 것이다. 세 번째는 패 널구조를 인접 분야를 묶어서 하부 패널들의 위원장이 모이는 상위 패 널을 구성하였다. 상위 패널의 역할은 평가기준의 일관성 있는 적용 여부를 모니터링하고, 동시에 학제간 연구 영역에 대한 공정한 평가가 이루어지도록 하는 것이다.

113 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 년 RAE 등급 5* 5 4 3a 3b 2 1 <표Ⅳ- 5> RAE에서의 등급의 조정 및 등급간 의미 변화 (2001년, 2008년 비교) 2001년 RAE에서의 의미 제출된 연구 성과물의 절반 이 상이 국제 우수 등급 (international excellence)에 해 당하고, 나머지 성과물은 국내 우수 등급(national excellence) 에 해당하는 경우 제출된 연구 성과물 중 국제 우수 등급으로 분류될 수 있는 경우가 거의 절반에 이르며, 나 머지 성과물은 사실상 국내 우 수 등급에 해당하는 경우 사실상 거의 모든 연구 성과물 이 국내 우수 등급에 해당하고, 국제적 우수 등급으로 분류될 가능성을 보일 경우 제출된 연구 성과물의 3분의 2 이상이 국내 우수 등급에 해당 하고, 국제적 우수성을 인정받 을 여지가 있는 경우 제출된 연구 성과물 중 국내 우수 등급으로 분류될 수 있는 것이 절반을 넘을 경우 제출된 연구 성과물 중 국내 우수 등급으로 분류될 수 있는 비율이 거의 절반에 이르는 경우 연구 성과물 중 국내 우수 등 급으로 분류될 수 있는 것이 없거나, 사실상 거의 없는 경우 2008년 RAE 등급 4* 3* 2* 1* 2008년 RAE에서의 의미 독창성(originality), 중요성 (significance), 엄밀성(rigour) 측면에서 세계 최고 수준 (world-leading)일 경우 독창성, 중요성, 엄밀성 측면에 서 국제 우수 등급에 해당하지 만, 최고 수준에는 미치지 못할 경우 독창성, 중요성, 엄밀성 측면에 서 국제적 수준인 경우 독창성, 중요성, 엄밀성 측면에 서 국내 기준에 부합하는 경우 - - 분류 불가 국가적 기준에 미달하는 수준 을 보이거나, RAE 평가 목적 에 부합하지 않는 연구의 경우 주: 2001년 RAE에서는 평가 단위(UoA: Unit of Assessment)당 하나의 평가등 급을 부여하는 단일체계였던 반면, 2008년 RAE에서는 연구성과(research output), 연구환경(research environment), 평가지표(esteem indicators)의 세 측면에서 평가등급을 부여하는 체제임.

114 114 이전의 단일 평가 척도에서 벗어나, 각 기관의 수준 프로파일을 제 시하는 시스템으로의 변화를 상세히 설명하면 다음과 같다. 이전 RAE 에서도 연구결과(research output), 연구환경(research environment), 명성지표(esteem indicators)의 세 분야를 평가하였으나, 동료 평가를 활용하여 단일 등급으로 평가 결과를 제시하는 형태였다. 2008년 RAE 에서는 각 분야별로 별도의 등급을 매겨서 제시하고 동시에 세 분야를 합산한 등급을 매기는 방식으로 전환하였다. 그리고 통합 등급을 부여 할 때에, 각 분야별 가중치를 학문 분야별로 다르게 설정할 수 있는 재 량권을 허용하였다. 그러나 아래 그림에서 보듯이, 각 분야별로 최소한 의 가중치 기준은 주어져 있다. 이러한 변화는 이전의 평가체계보다 한계선에 있는 연구자들의 연구 실적이 최종 평가 결과에 미치는 영향 을 감소시키는 작용을 하게 된다. [그림 Ⅳ-1] 수준 프로파일(quality profile) 작성 주: 총체적 품질 프로파일은 연구 성과, 연구 환경, 평가 지표의 가중 합으로 구 성되어 있음 출처: HEFCE 2006

115 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 년 영국 재무부의 보고서는 기존의 RAE 평가에 대해 심각한 우려를 제기함으로써, 영국 고등교육계에 충격을 주었다. Roberts Review에서는 성과지표를 기존의 동료 평가 방식의 보조수단으로만 인정했음에도 불구하고, 영국 재무부는 10년간 과학 혁신 투자 계획 (Ten-Year Science and Innovation Investment Framework) 발표 내 용에서는 분명히 다른 입장을 취하였다. 과거 RAE 노력에 대해서 원 칙적으로는 동의하지만, 과연 RAE가 지적 호기심을 충족시키는 연구 활동보다는 사용자 중심의 연구에 유인을 제공하는 형태로 운영되었 는지에 대해서는 의문이 있다고 문제를 제기하고 있다. 동일한 맥락에 서 동료 평가 방식이 학제간 연구나 응용연구에 불이익을 준 것은 아 닌지와 기존 학문 질서와 내용에 집착하는 보수주의를 옹호하는 결과 를 낳은 것은 아닌지에 대해 근본적인 의문을 제기하고 있다. 이러한 동료 평가 방식에 대한 대체 수단으로서 성과지표 중심의 보다 정량화 된 평가 방식의 도입 필요성을 동시에 제기하고 있다. 2006년 영국 재무부 보고서의 문제 제기에 깔려 있는 것은, 기존의 RAE가 영국 대학의 기존의 연구 분야와 연구 위계질서를 공고히하는 결과를 가져오면서, 실제 영국 사회와 경제에 도움이 되는 연구 결과 물을 산출하는 데에는 크게 도움이 되지 않았다는 상황 인식이다. 특 히 기존 학계 인사 중심의 동료 평가는 평가자의 시각을 대학 내에 국 한되게 함으로써, 사회경제적 기여를 고려한 연구 결과물 산출에는 기 여하지 못하고 있다는 것이다. 이러한 동료 평가의 보수주의 경향을 타파하기 위한 수단으로서, 사회경제적 효과를 반영하는 정량적인 성 과지표의 활용을 추진하게 되었다. 2006년에 교육 숙련부(Department of Education and Skills)는 4개 월간의 작업을 통하여 기관이 유치한 연구자금과 연구 결과물의 양적 지표를 중심으로 재원배분을 결정하는 모델을 개발하는 시도를 하였 다. 이 때 성과지표 중심의 평가체계를 활용하는 데 대한 논쟁이 있었 는데, 아래의 <표 IV-6>이 그 논쟁을 요약한 것이다.

116 116 <표 Ⅳ- 6> 계량적 지표(metrics) 체계에 대한 논의 우호적 견해 펀딩위원회와 대학을 평가하기 위해 소요되는 직 간접적 비용 측면에서 보 다 효율적임 지속적인 지표의 수집은 주기적으로 출판 및 인력충원을 평가시기에 맞추 어 급속히 추진하는 기회주의적 행동 을 막을 수 있을 것임 동료 평가 체제는 기존의 연구주제에 지나친 가중치를 두는 보수적인 평가 결과를 도출함 동료 평가 체제는 응용연구, 학제간 연구, 산업에 적합한 연구를 촉진하지 않음 서로 다른 분야에 다양한 지표의 조 합이 사용될 수 있음 여러 종류의 대학에 다양한 지표의 조합이 사용될 수 있음 완화된 형태의 동료 평가와 함께 사 용할 수 있음 기관에 제공되는 펀딩이 매해 급격히 변하는 것을 방지할 수 있음 부정적 견해 지표의 개발 수집 검증에 많은 비용이 소요됨 지표들은 연구 수입의 불안정한 효과 를 안정화시키기 위해 3~5년간 지속 되어야 함 성과물의 질은 평가되지 않기 때문에 계량적 지표 자체만으로는 학계의 신 뢰를 얻을 수 없음 연구가 고비용 자본 집중적 분야에 편중되도록 기관의 행태를 왜곡할 수 있음 연구위원회 보조금 수여 경쟁을 심화 시킬 것임 산업으로부터 지원금을 받는 낮은 품 질의 연구에 지원할 우려가 있음 (Laudel, 2005) 사회과학, 예술, 인문학 등의 분야에 계량적 지표가 어떻게 적용될 수 있 을지 불분명함 인용분석(citation analysis)과 학술지 영향요소(journal impact factors)에서 알려진 문제들이 나타날 수 있음 (Weingart, 2005) 현재 파악된 정보에 의하면, 향후 RAE는 성과지표 중심의 평가체 계가 될 것으로 예상된다. 학문 분야별 특성을 고려하여 평가방식의 다양화를 허용할 것이다. 모든 분야에서 연구를 통한 수입, 학위 취득 생의 수와 질에 대한 정보가 활용될 것이다. 과학 공학 의학 분야에 서는 bibliometrics에 근거한 질적인 성과정보를 활용할 것이며, 인문

117 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 117 사회과학에 있어서는 이전보다는 더욱 유연한 동료 평가를 활용한 평 가방식이 활용될 것으로 예상된다. 평가를 위한 성과지표는 소수의 자 문그룹을 활용하여 검증될 것이며, 2009년부터 데이터 수집을 시작하 고, 2010년에서 2014년 사이에 새로운 시스템이 점진적으로 도입될 예 정이다. 다. 뉴질랜드 뉴질랜드에서는 국가 전체 R&D 재원에서 정부가 차지하는 비율이 상당한 편이다 47). 연구과학기술부(MoRST: Ministry of Research, Science and Technology)의 2007년 자료에 의하면, 총R&D 48) 예산인 18억 2,600만뉴질랜드달러(NZ$) 중 정부출연금은 7억 8,300만NZ $에 달한다. 이외에 산업, 대학, 외국으로부터의 자금이 각각 7억 5,300만NZ$, 1억 6,200만NZ$, 9,500만NZ$에 이른다. 1990년대 초, 과학기술분야에 대한 이전의 연구들을 바탕으로 개혁 이 이루어졌다. 1988년 과학기술자문위원회(STAC: Science and Technology Advisory Committee)에서 발간한 과학기술보고서: 새 로운 접근(Science and Technology Review: A New Deal 의 제안에 따라, 정부는 과학기술체제의 개혁 필요성을 인식하고 많은 변화를 시 도하게 된다. 보고서의 핵심은 과학기술체제의 핵심 기능을 세 가지로 분리하는 것이다. 즉, 자문 및 정책개발 부문, 자금배분에 관한 의사 결 정 부문, 과학기술연구 수행 부문이 그것이다. 이렇게 기능을 나누는 것은 안정성(stability)과 유연성(flexibility)의 균형을 이루기 위해서 이다. 기능의 분화는 투명성(transparency)과 책임성(accountability) 을 향상시키고, 장기적인 관점에서 필요한 투자가 정부의 투자 우선순 47) European Communities(2009), ERAWATCH Research Inventory Report For: NEW ZEALAND. 48) 엄밀히 말하면, RS&T(Research, Science and Technology) budget

118 118 위의 변화에 과도하게 영향을 받는 것을 막기 위해 이루어졌다. 뉴질랜드 정부를 구성하는 부처(Ministries)와 국가기관(Crown agencies)들은 'Vote'라고 불리는 일련의 제도를 통해 자금을 지원받게 된다. R&D 재원은 Vote RS&T와 Vote Education을 통해 주로 확보 된다. 2007년 기준으로 R&D 정부출연금 7억 8,500만NZ$ 중, 5억 4,900만NZ$이 Vote RS&T에, 1억 8,900만NZ$이 Vote Education에, 그리고 5,100만NZ$이 다른 기관에 배분되었다. 뉴질랜드에서 R&D를 지원하는 정부 조직은 크게 연구과학기술부 (MoRST)와 고등교육위원회(TEC: Tertiary Education Commission) 를 들 수 있다. MoRST에 배정되는 예산인 Vote RS&T는 다시 연구 과학기술기금(FRST: Foundation for Research, Science and Technology), 보건연구위원회(HRC: Health Research Council of New Zealand), 뉴질랜드왕립학예원(RSNZ: Royal Society of New Zealand)에 배분된다. 또한 교육부(Ministry of Education)에 배정되 는 예산인 Vote Education의 일부가 TEC에 배정된다. FRST는 공공 과학기술 자금의 배분을 맡고 있는 정부의 주요 기관이다. FRST는 MoRST 장관에 의해 결정된 정부 투자 우선순위에 부합하게 연구과 학기술 자금의 절반 정도를 배정하는 역할을 담당하고 있다. TEC는 고등교육분야의 정책개발 및 자금배분을 담당하고 있는 기관이다. TEC는 성과기반연구자금(PBRF: Performance Based Research Fund)을 각 기관의 연구성과에 기초하여 배정하는 역할을 맡고 있다. 이하에서는 고등교육기관(TEC: Tertiary Education Organization)의 성과평가(performance evaluation)체제 및 예산배분에 대해서 살펴보 고자 한다. 오랫동안 뉴질랜드의 고등교육부문은 전임학생(EFTS: equivalentfulltime students) 49) 수 등에 근거한 공적인 학비지원(public tuition 49) 1명의 EFTS는 2명 이상의 파트타임 학생과 같은 크기이다. 예를 들면, 1명의 EFTS는 2명의 half-time student와 같다.

119 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 119 subsidies)에 의존해 왔다 50). 고등교육기관(TEO: Tertiary Education Organizations)들은 FRST, HRC, Marsden Fund 51), 정부부처 및 기 관, 민간부문 등을 통해 연구자금을 확보하였다. 그럼에도 불구하고, 대부분의 TEO는 EFTS 펀딩에 많이 의존해 왔었다. 이는 특정 분야 의 연구자금이, 수행되는 연구의 질보다는 학생들의 분야 지원양상에 따라 결정될 수 있음을 의미한다. 1990년대 후반 이를 시정하기 위한 몇몇 조정이 이루어졌지만 문제를 해결하기에는 미흡하였다. 1999년 이후 고등교육 자금배정 부문의 성과(excellence)를 향상시 키기 위한 대대적인 시도들이 이루어졌는데, 2001년 정부에 의해 결정 된 고등교육분야 내의 우수연구센터(CORE: centers of research excellence)'의 설립을 들 수 있다. 5개의 CORE가 설립되었고, 2002년 처음으로 자금이 지원되었다. 또 하나의 중요한 시도는 성과기반연구 기금(PBRF: Performance-Based Research Fund)의 설립이다. PBRF 는 참여하는 TEO에 대해 두 개의 성과지표와 연구의 질에 대한 주기 적인 평가를 바탕으로 2004년 처음으로 연구자금을 배분하였다. 많은 연구자금이 단계적으로 PBRF로 이전됨에 따라, PBRF는 고등교육분 야에서 단일 재원으로는 가장 큰 규모가 되었다. 정부가 PBRF를 도입하기로 결정한 2002년은, 고등교육분야에 있어 서 연구자금 배정의 방법에 대한 논의가 정점을 달했을 때이다 년 노동자연합정부(Labour-Alliance government)는 고등교육자문위 원회(TEAC 52) : Tertiary Education Advisory Commission)를 설립하 고, 새로운 자금 배정 체제로서 PBRF의 설립을 제안한다. TEAC의 제안은 고등교육 관계자에 대한 자문과 해외의 연구자금 배정에 대한 비교분석을 토대로 나올 수 있었다. TEAC의 제안은 본질적으로 동료 50) Coryn, C. L. S. (2007), op.cit., pp. 214~ ) Royal Society of New Zealand에 의해 운영되는 사업기반펀드(projectbased fund)이다. 52) 이후 TEC(Tertiary Education Commission)으로 바뀜.

120 120 평가(peer review)적 요소와 정량적 성과평가를 포함한 혼합모형 (mixed model)이라 할 수 있다. TEAC의 보고서를 바탕으로 정부는 2002년 중반 분야별 전문가로 구성된 작업반(working group)을 설립 하였는데, 2002년 12월 PBRF에 대한 Working Group의 보고서인 Investing in Excellence 가 발간되었다. Working Group은 TEAC가 제안한 핵심적 요소들을 많이 받아들였는데, 전문가 패널에 의한 연구 의 질에 대한 주기적 평가, 두 개의 성과지표(performance indicators) 의 사용 등을 포함한다. 또한 평가의 단위로 교육기관(academic unit) 대신 개인을 사용하는 TEAC의 제안도 받아들여졌다. 하지만 재원배 분의 산식에서는 TEAC와는 다른 가중치를 사용하였으며, 연구수행자 의 성과를 측정하는 포괄적인 평가체제도 마련하였다. PBRF의 재원배분은 세 가지 요소에 따라 결정된다. 첫째, 정성적 평가(QE: Quality evaluation)이다. 동료 평가(peer review)에 기반하 여 TEO 구성원의 연구 품질에 대해 평가하는 것이다. 둘째는 학위수 여도(Postgraduate research degree completions)이다. 셋째는 외부연 구자금(ERI: External Research Income)으로서 연구 목적으로 조직 외부에서 확보한 재원의 크기이다. 재원배분 공식(funding formula)에 서의 비중 53) 은 QE, RDC, ERI가 각각 60%, 25%, 15%이다. 연구자금 은 미리 정해진 재원(PBRF funding pool)을 기준으로 PBRF에 참여 한 고등교육기관이 세 가지 평가 요소에서 이룩한 성과에 비례하여 포 괄보조금(block grant)의 형태로 배분되게 된다. 따라서 PBRF에서의 연구자금 배정은 총배분재원의 크기가 정해져 있는(constant sum) 게 임의 성격을 띠며, 매우 경쟁적인 체제라 할 수 있다. 학위를 수여하는 고등교육기관, 연구를 수행하거나 학위와 동등한 수준의 강의를 제공하는 모든 기관들은 QE 과정에 참여할 수 있지만, 강제적인 것은 아니다. 다만 참여를 원하지 않는 기관들은 R' 등급을 53) 2005년 TEC의 자료에 의한 것으로, 이후 기술하는 재원배분공식의 가중 치나 산출방법은 다소 변경되었을 수 있다.

121 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 121 받게 되고, 재원의 배정이 없을 뿐이다. 평가는 각 기관의 연구자들이 TEC에 제출하는 연구평가서(EP: Evidence Porfolio)의 자료를 바탕 으로 동료 평가 패널(peer review panels)에 의해 수행된다. EP는 PBRF에서 중요한 요소이며, QE(Quality Evaluation)의 기본이 된다. EP는 세 가지 요소로 구성되는데, 연구성과(RO: Research outputs), 동료 평가(PE: Peer esteem), 연구환경 기여도(CRE: Contribution to the research environment)가 그것이다. RO는 연구기관 구성원의 산 출물(output)이라 할 수 있으며, PE는 동료들에 의해 인지된 연구의 질이다. CRE는 연구기관 내외부의 연구환경에 미치는 연구원의 기여 도를 말한다. EP는 몇 개의 분과별 패널(disciplinary panels) 54) 에 제 출되며, 패널은 EP에 대해 면밀히 검토하여, EP의 세 요소(RO, PE, CRE)에 대해 예비적 점수를 부여한다. 이후 전체 패널에 의해 점수가 조정되고, 최종적으로 전체적 평가를 통해 품질 등급(Quality Category)을 부여하게 된다. Quality Category는 A(7~6점), B(5~4 점), C(3~2점), R(1~0점)의 4단계로 나누어지며, RO, PE, CRE 각 각은 QE에서 각각 70%, 15%, 15%의 가중치를 갖게 된다. QE의 등급배정 과정을 예를 들어 살펴 보면, 만약 EP에서 RO, PE, CRE 각각 4, 6, 5점을 받은 경우, 총가중점수(total weighted score)는 445(= )점이 된다. 이 점수는 다시 총체적 Quality Category 55) 에 의해 A, B, C, C(NE), R, R(NE) 등급을 부여받게 된다. 이 경우 445점은 B등급에 해당하게 된다. EP를 바탕으로 등급이 정해졌을 경우, 실제로 자금이 배분되는 공 식은 다음과 같다 56). 54) 2003년 기준 QE에 의할 경우, 12개의 분과별 패널에 제출되었다. 분과 로는 생물학 분과, 수리 및 정보 과학기술 분과 등을 들 수 있다. 55) A: 600~700점, B: 400~599점, C and C(NE): 200~399점, R and R(NE): 0~199점 56) Allocating PBRF Funding' 참조.

122 122 기본단위 품질 가중치 연구분야별 가중치 총가용자금 ( 기본단위 품질 가중치 연구분야별 가중치 ) 이전 시점 기준으로 2006년 PBRF 재원은 약 1억 2,600만NZ$으로 추정되는데, 이 중 60%가 QE(Quality Evaluation)를 통해 배정된다. 전일제 연구원 수, 연구분야별 가중치, 개별 EP의 품질 가중치 등을 고 려하여 자금배정의 기본단위를 산출하면, 4,678.77NZ$이다. EP에서 B 등급을 받은 연구원을 예를 들어 보면, B등급은 품질 가중치로 3에 해 당한다 57). 만약, 이 연구원이 전일제 근무자이면 FTE에서 1점을 부여받 는다. 또, 연구 분야가 심리학이라면 연구분야별 가중치로 2점을 부여받게 된다 58). 따라서 QE 평가결과 ,678.77NZ$(=28,072.63NZ$)만큼 의 재원이 연구원이 속한 고등교육기관(TEO)에 지원된다. 뉴질랜드의 PBRF는 R&D 평가체제 중 매우 높은 평가를 받고 있 다 59). 평가의 단위, 포괄성, 투명성, 접근방법(정량적 정성적) 등의 관점에서 많은 연구자들은 PBRF에 높은 점수를 부여하고 있다. 반면, 평가의 복잡성, 비용, 평가 단위와 재원배분 단위의 불일치 60) 등이 약 점으로 지적된다. 5. 국가연구개발사업 성과관리의 주요 쟁점과 개선 방안 가. 연구개발사업의 중장기적 사회경제적 효과 평가 국가연구개발 사업의 성과평가에 있어서 첫 번째 쟁점은 연구개발 57) QE에서 A, B, C, C(NE)는 각각 5, 3, 1, 1점의 품질 가중치를 부여받는다. 58) Allocating PBRF Funding' p. 5 참조. 59) Coryn, C.L.S. et al.(2007), Models and Mechanisms for Evaluating Government-Funded Research: An International Comparison, American Journal of Evaluation, Vol.28 NO.4., p ) 평가에서 분석의 단위는 개인이지만, 재원은 기관 수준(institutional level)에서 배분된다.

123 Ⅳ. 국가연구개발사업의 성과관리방안 123 사업의 목적은 무엇이며 그 목적의 달성 여부를 판단하는 성과는 무엇 인가 하는 것이다. 제2차 세계대전 이전까지의 연구개발사업을 바라보 는 관점은 연구개발 자체의 가치를 존중하는 것이었다. 즉 지식 창출 자체가 의미가 있는 것이고, 창출된 지식이 사회에 어떤 영향을 미쳤 는지에 대해서는 쟁점이 되지 않았다. 전통적으로는 연구개발의 경우, 연구개발 자체로 창출되는 지식의 가치를 인정하든지, 연구개발의 성 과 실현은 불확실성이 강하고 장기간이 소요되므로 활동이나 산출 중 심의 평가를 하는 경향이 있었다. 그러나 최근에는 연구개발 지원을 위한 재정지출이 증대하고 정부지출에 대한 성과관리의 압력이 강화 되면서, 연구개발사업의 궁극적 효과에 대한 평가 압력이 증가하고 있 다. 이러한 연구개발사업의 결과 중심의 평가를 위해서는 사업평가방 법론에 근거한 평가와 결과지표 중심의 평가를 활용할 수 있다. 연구 개발사업의 유형에 따라, 결과지표에 근거한 평가가 가능한 사업과 보 다 심층적인 사업평가가 필요한 사업이 있을 수 있다. 예를 들어, 순수 기초 연구개발사업의 경우, 사업의 궁극적 효과는 불확실할 뿐 아니라 장기간의 시간이 소요되는 경향이 있을 것이다. 이 경우는, 지표만으로 사업의 성과를 평가하기 어려우므로 사업이 시작된 이후 일정 기간이 지난 후 심층적인 사업평가방식을 활용하는 것이 바람직할 것이다. 반 면에 구체적인 산업기술의 개발을 목적으로 하는 사업은 기술개발로 인한 사회경제적 효과를 지표 중심으로도 어느 정도 평가가 가능할 것 이다. 아래 [그림]은 우리나라 연구개발사업평가에 있어서 사업의 유 형을 분류해 놓은 것으로서, 사업의 유형에 따른 성과관리 방식의 차 별화를 생각해 볼 수 있는 유용한 출발점이다. 이와 관련하여 우리나라 평가 현황의 문제점은, 연구개발사업의 궁 극적 효과를 평가하기 위한 심층적인 사업평가가 제대로 수행되지 못 한다는 것과 결과지표의 활용도가 낮다는 것이다. 일부 중요하고 비중 이 큰 연구개발사업에 대한 특정 평가제도가 사업평가의 역할을 하도 록 되어 있으나, 실제 평가 내용은 사업의 궁극적 효과를 평가하기보

124 124 다는, 전문가 풀을 구성하여 보다 종합적인 점검(review)을 하는 수준 의 평가에 가깝다. 그러므로 연구개발사업의 사업평가지침을 수립하 여, 연구개발사업의 사회경제적 효과를 밝혀내는 평가를 수행하는 방 향으로의 제도 운영이 필요하다. 최근에 우리나라의 연구개발사업 평가에 있어서 추적평가제도를 본 격 추진하려는 움직임이 있는 것은 연구개발사업의 중장기적 효과, 특 히 사회경제적 효과를 평가할 수 있다는 점에서 바람직하다고 판단된 다. 그러나 추진방향은 바람직하지만, 몇 가지 유의할 사항이 있다. 첫 째, 추적평가제도의 방법론 개발과 실효성 있는 적용이 필요하다는 것 이다. 추적평가는 해당 사업의 재정지원이 종료된 후 일정 기간이 소 요된 이후 평가를 하는 것을 의미한다. 이 때, 유의점은 개별 사업마다 재정지원 시작시에 명시된 기대효과와 사후평가 결과가 비교되어야 한다는 점이다. 만약 평가의 기준이 사전에 설정된 기대효과와 관련되 지 않는다면, 추적평가는 실효성 없이 사후적으로 성과를 점검하는 수 준에 그칠 확률이 높다. 재정지원 초기에 사업의 기대효과가 명시적으 로 기술되고 사후적으로 평가된다는 연계가 분명해야 추적평가제도 도입의 실효성이 있을 것이다. 둘째, 평가방법론의 문제이다. 사업의

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........1.hwp 2000년 1,588(19.7% ) 99년 1,628(20.2% ) 2001년 77(1.0% ) 98년 980(12.2% ) 90년 이 전 1,131(16.3% ) 91~95년 1,343(16.7% ) 96~97년 1,130(14.0% ) 1200.00 1000.00 800.00 600.00 400.00 200.00 0.00 98.7