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1 목 차 Ⅰ. 목적 및 추진계획 3 Ⅱ. 종합발제 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 윤태범(한국방송통신대 교수) 9 Ⅲ. 제1세션:교육비리 원인 진단과 해소방안 - 주제발표 교육비리의 심리, 사회문화, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 이기종(국민대학교 교수) 43 교육 비리, 방지 대책은 무엇인가? 박재윤(한국교육개발원 교육제도연구실장) 59 - 토론 교육비리 발제에 대한 토론 조상식(동국대학교 교수) 79 김광현(교육과학기술부) 85 교육부패 어떻게 할 것인가?. 이준희(한국일보 논설위원) 91

2 Ⅳ. 제2세션:지방토착비리 원인 진단과 해소방안 - 주제발표 지방자치단체의 부패현상과 제도적 개선 방안 임승빈(명지대학교 교수) 99 지방정치에서의 선출직 정치인 부패:현황과 평가 그리고 대안 전용주(동의대학교 교수) 토론 지방토착 비리 문제진단과 개선방안 토론 황아란(부산대학교 교수) 141 윤종진(행정안전부) 147 지방정치 부패와 시민사회의 역할 이광재(한국매니페스토실천본부 사무처장) 153

3 Ⅰ. 목적 및 추진계획

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5 Ⅰ. 목적 및 추진계획 반부패 정책 심포지엄 개최 목적 성숙한 선진일류 국가로서의 국격 향상을 위한 반부패 청렴정책 방향 수립 및 주요비리 문제의 다각적 진단과 해소방안 모색 (교육비리) 도덕성을 존립기반으로 하는 교육분야는 청렴도에 관한 기대수준이 높은 만큼, 교육비리는 큰 공익적 손실을 가져오며, 장기적인 국가손실을 야기하므로 교육주체들의 도덕적 해이 방지 대책 마련이 절실 (토착비리) 연고주의와 정실주의를 배경으로 은밀한 유착을 통해 나타나는 토착비리는 민주적 지방자치와 정상적 사회ㆍ경제 활동을 저해하고, 주민들의 상대적 박탈감 및 집단간 불화를 야기하므로 토착비리 고착화 방지를 위한 개선안 마련이 절실 1. 개최 개요 주 제: 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 (교육비리, 지방토착 비리 중심) 발 제 한국사회 청렴수준의 현주소 및 반부패 정책 수립 방향 주제발표 1 교육분야 부패 문제진단과 개선방안 주제발표 2 지방토착 비리 문제진단과 개선방안 일 시:4. 22(목) 15:00 ~ 18:00 장 소:서울역사박물관 1층 강당 주 최:위원회, 투명신뢰사회 정책협의회 공동개최 5

6 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 2. 참가자 사회 종합발제 제1주제 제2주제 발표 토론 발표 토론 김병섭(서울대 행정대학원) 윤태범(방통대 행정학과) 이기종(국민대 교육학과) 박재윤(한국교육개발원 교육제도연구실장) 조상식(동국대 교육학과) 김광현(교육과학기술부) 이준희(한국일보 논설위원) 임승빈(명지대 행정학과) 전용주(동의대 정치외교학과) 황아란(부산대 행정학과) 윤종진(행정안전부) 이광재(한국매니페스토실천본부 사무처장) 3. 진행순서 등 록 - 14:30~15:00 30분 개회 선언 국민 의례 개회사 축사 참석자 소개 청렴총괄과장 국민권익위원회 위원장 투명신뢰사회 정책협의회 회장 사회자 : 김병섭(서울대 교수) 15:00~15:20 20분 종합발제 윤태범(방통대 교수) 15:20~15:40 20분 제1세션 제2세션 발표 토론 ㆍ이기종(국민대 교수) ㆍ박재윤(한국교육개발원 교육제도연구실장) ㆍ조상식(동국대 교수) ㆍ김광현(교과부 상시감찰팀장) ㆍ이준희(한국일보 논설위원) 15:40~16:40 60분 휴식 - 16:40~16:50 10분 발표 토론 ㆍ임승빈(명지대 교수) ㆍ전용주(동의대 교수) ㆍ황아란(부산대 교수) ㆍ윤종진(행안부 자치행정과장) ㆍ이광재(한국매니페스토실천본부 사무처장) 16:50~17:50 60분 총평 및 폐회 사회자 17:50~18:00 10분 6

7 Ⅱ. 종합발제

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9 종합발제 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 윤태범(한국방송통신대 교수)

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11 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 윤 태 범(한국방송통신대 교수) 제1장 서론 그 동안 한국 사회의 발전을 위한 많은 노력들이 정부와 민간부문에서 이루어졌음. 이를 토대로 현재의 한국사회의 변화된 모습을 만들어냈음. 이를 반영하듯, 최근 국 제사회에서 한국의 위상을 나타내는 국제회의가 매우 빈번하게 이루어지고 있음. 정 부에서는 이를 국격 혹은 국가 브랜드의 상승이라는 의미로서 매우 긍정적으로 평가 하고 있음. 그러나 이와 같은 것들이 일시적인 것이 아니라 지속적인 것이며, 우리가 기대하는 미래의 발전된 한국의 모습을 제대로 보여줄 수 있는 것이어야 할 것임. 그러기 위해 서는 이와 같이 보기 좋은 것들만이 아니라, 우리가 혹 간과하고 있거나 혹은 외면하 고 있는 것들에 대해서도 주목해야 할 것임. 즉 우리가 기대하는 방향으로의 지속적 인 발전은 경제적인 것만으로 달성될 수 있는 것은 아니기 때문임. 주요 선진국들이 경제면만이 아니라 비경제적인 부문도 동시에 일정 수준에 올라가 있는 것이 이를 증명하는 것임 한국의 경우, 주요 선진국들과 비교하여 비경제적인 면이 상대적으로 낮은 수준인 것 으로 평가되고 있음. 즉 사회발전과 관련된 부분들이 매우 취약하며, 이것은 우리가 기대하는 지속가능한 발전을 가로막는 주요인들로 작용함. 그중의 가장 대표적인 것 이 바로 낮은 것으로 평가되는 국가(사회) 수준의 청렴성 혹은 부패의 문제임. 우리 가 가장 많이 인용하는 TI의 청렴도지수(CPI)는 수년째 낮은 수준을 벗어나지 못하고 제자리 걸음을 하고 있음. 지속가능한 국가발전의 지향은 이미 가장 중요한 글로벌 스탠다드로서 자리매김하고 있음. 이것은 기존의 경제중심의 성장구조에서, 비경제적 측면, 즉 사회적, 인본적, 문화적 측면의 발전을 강조하고 있음. 그리고 그러한 발전의 핵심적 원동력으로서 사 회적 신뢰와 같은 사회자본(social capital)을 강조하고 있다는 점에서, 부패와 윤리, 11

12 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 청렴에 대한 논의는 그 중심을 차지함. 즉 부패와 청렴에 대한 논의는 단지 규범적 수준에서의 도덕과 윤리를 강조하는 것이 아니라, 지속적인 성장발전을 위한 핵심적 기반을 강조하는 것임. 이와 같은 논의를 통하여 한국 사회의 지속적 성장발전을 위 한 방향을 모색하고, 가장 중요한 기반이 되는 청렴정책의 방향을 제시하고자 함. 제2장 한국 사회의 발전과 저발전의 양면성 한국에서 발전 을 논의하는 것은 쉬운 일이 아님. 그것은 한국에서의 발전이 근대사 의 굴곡진 경험을 반영하고 있기 때문임. 즉 식민지 경험, 전쟁, 경제적 혼란, 군사 독재, 민주화, 경제위기 등 100년도 안되는 짧은 기간동안 실로 다양한 경험을 하였 으며, 그러한 가운데 현재와 같은 변화된 모습이 만들어진 것이기 때문임. 우리 스스로만이 아니라 해외에서도 가장 많이 강조하는 것은 짧은 기간내에 괄목할 만한 경제적 변화를 만들어냈다는 것임. 그렇기에 세계가 깜짝 놀랄만한 경제적 성 장 은 늘 우리가 자랑스럽게 사용하는 구호임. 경제적 변화를 통하여 국가의 위상도 확보하고, 국민들의 자부심도 형성되어 오늘에 이르렀다고 할 수 있음. 국가경쟁력을 조사 발표하는 대표적 기관 및 자료로서 스위스 국제경영대학원인 IMD 에서 발표하는 The World Competitiveness Yearbook에서의 경쟁력과, 같은 스위스 World Economic Forum(WEF)이 발간하는 The Global Competitiveness Report을 들 수 있는데, 이들 기관들이 발표한 한국의 국가경쟁력은 다음의 <표 1>과 같음. 국 가경쟁력 순위가 매년 변동하기 때문에 일률적으로 평가할 수는 없지만, 우리나라의 경제규모 순위에는 미치지 못하지만, 나름대로 높은 수준의 경쟁력을 갖고 있는 것으 로 나타남. 세계은행에 따르면 한국은 2008년 국내총생산(GDP) 기준으로 9,291억 달 러를 기록하여, 한국의 경제 규모는 세계 15위를 기록하였음. <표 1> 한국의 국가경쟁력 순위 조사자료(순위) IMD WEF 당연히 이와 같은 경제적 변화를 가능하게 했던 다양한 요인들이 존재함. 즉 과거 정 부가 활용하였던 각종 경제정책, 정치적 환경, 교육에 대한 관심, 국제관계, 민간기 업의 노력 등 다양한 요소들이 결합되어 그 성과가 나타난 것임. 12

13 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 이렇게 짧은 기간 동안의 노력을 통하여 얻은 변화의 모습을 우리는 발전된 것 이라 고 하였고, 또 많은 사람들이 이에 동의하지만, 정말 발전된 모습인지, 이것이 우리 가 기대하는 참된 발전 의 모습인지에 대해서는 논란이 있음. 찬반 양론이 존재할 것임. 만일 우리의 현재와 같은 변화된 모습이 우리가 기대하는 참된 발전의 모습이 아니라는 것을 조금이라도 수용한다면, 그리고 그와 같은 입장에서 본다면, 우리의 변화된 모습의 상당부분은 발전이 아닌 저발전의 특성을 갖고 있다고 할 수 있음. 단 순화하면, 우리는 발전과 저발전의 두 모습, 즉 경제발전과 사회발전의 부조화에 처 하고 있다고 할 수 있음 즉 우리는 그 동안 부조화속의 발전을 추구하여 왔음. 그리고 그 과정에서 많은 것들 을 희생하였으며, 중요한 가치들을 충분히 고려하지 못하였음. 그것들은 그 동안 경 제적 가치가 없는 것으로 저평가되어 아예 고려대상에서 조차 제외되었음. 그러나 이 제는 이들이 오히려 경제적인 것보다 더 경제적인 가치가 있는 것으로 재인식되고 있음. 아마도 사회자본(social capital)이라는 용어가 이와 같은 인식의 변화를 가장 상징적으로 보여주는 용어라고 할 수 있음. 대표적으로 빈부 문제, 지역문제, 이념문 제, 노동문제, 인권문제, 중소기업문제, 농촌문제, 교육문제, 환경문제, 윤리문제 등 임. 이와 같은 문제들에 대해서 제대로 관심을 갖지 않음으로서, 오히려 이것들이 지 속적 성장발전을 가로막는 요인으로 작용하고 있음. 앞서 언급한 국가경쟁력은 다양한 분야의 값들을 총합한 개념이기는 하지만, 이것만 갖고서 바람직한 국가발전의 수준을 논의하는 것은 쉽지 않음 1). 오히려 한나라 혹은 국민들의 참 모습을 보여주는 지표들은 이와 같은 경제적 총량면에서의 조사자료보다 는 삶의 질과 관련된 지표들이라고 할 수 있음. 먼저 미국 타임지의 조사에 따르면, 2005년 기준으로 한국 국민들의 행복수준은 100 점 만점을 기준으로 약 70점대 중반에 그치고 있는 것으로 나타났음(Time, ). 결코 높은 수준이 아님을 보여주는 결과임. 이와 같은 흐름은 또 다른 조사에서 도 반복되어 나타났음. OECD(2006) 조사에 따르면, 한국 국민들의 삶에 대한 만족도 는 0.45로서 네덜란드나 캐나다 등의 0.9, 0.79와 비교가 되지 않음. 만족이 아닌 불 만족을 나타내는 결과라고 할 수 있음. 이와 유사한 의미를 또 다른 자료를 통해서도 확인할 수 있음. 살기 좋은 나라에 대한 1) 국가경쟁력 지수에 대한 비판적 지적과 관련해서는 다양한 문헌들이 있는데, 최근의 자료로 박길성 (2006)의 글로벌 스탠더드로서의 국가경쟁력 지수에 대한 비판적 검토 를 참고할 수 있다. 고려대학 교 한국사회연구소, 한국사회 제7집 1호. pp

14 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 조사와 관련하여, 영국의 이코노미스트가 조사한 결과에 따르면(Economist, 2004년 11월 18일), 한국은 여기에서도 30위로 나타났음. 가장 살기 좋은 나라는 아일랜드로 서, 이 나라는 낮은 실업율, 높은 정치적 안정, 그리고 안정적인 가정생활의 조화라는 특징이 있다고 밝혔음. 영국 신경제학재단(NEF:New Economics Foundation)과 레스 터대학이 2006년에 각각 발표한 세계 행복지수 에서 한국은 모두 102위였음. 또 년 미국과 일본, 독일 등 37개국을 실시한 세계 가치관 조사(World Values Survey) 에서도 한국은 28위에 불과하였음. 한국인의 행복지수는 100점 만점에 점으로 세계 평균(69점)에도 못 미침 년 조사에서는 66.04점으로, 오히려 높았었음. 이와 같은 각종 지표들과 한국의 경제력 규모나 경쟁력 수준이 부의 관계가 있을 정도 라고 볼 수 있음. 경제수준이 높은 나라의 국민들의 행복수준이 전반적으로 높은 것과 비교하면, 우리의 경우는 상대적으로 낮은 것으로 나타나서 문제의 심각성을 보여주고 있음. 이 같이 낮은 한국 국민들의 행복도나 삶의 질에 대한 만족도는 높은 국가경쟁 력이나 혹은 경제규모가 허상이 아닐까 하는 의문을 갖게 하기에 충분함. 삶의 질이나 행복의 정도를 결정하는 비경제적 요인들이 중요하게 자리하고 있음을 보여주는 것임. 삶의 질 측면에서 선진국들과 의미있는 차이를 보여주는 지표들이 있음. 먼저 GDP 대 비 공공사회지출의 비율을 들 수 있음. OECD(2006)의 조사에 따르면, 한국의 GDP 대 비 공공사회지출비율은 5.7%로서, EU 15개국의 평균 23.9%와 비교하여 매우 낮은 수 준임. 이 지출은 주로 노령자, 미망인, 장애, 건강, 가족, 적극적 노동시장정책, 실업, 주거 등에 대한 것이라는 점에서, 높은 수준의 경제규모에도 불구하고 삶의 질에 보다 직접적 영향을 미치는 정부 지출은 반대로 낮은 수준이라는 것임. 커가는 한국 경제와 비교되는, 한국사회의 또 다른 실상을 보여주는 지표들은 매우 많 음. 대부분 삶의 질과 관련된 것들임. 먼저 아직도 우리나라의 입양 대상 아동중 절반 이 해외로 보내지고 있음. 2008년 입양이 되었던 아동 2556명중 1306명(51.1%)은 국 내 입양이지만, 나머지 절반인 1250명(48.9%)은 해외로 보내졌음. 우리나라 아동을 우 리가 양육하지 못하고 있음. 2008년 해외로 입양된 아동의 85%인 1065명이 미국에 집 중되었음. 그런데 미국이 받아들인 해외입양아 출신국가중 OECD 가입국은 한국이 유 일함. 미국에 아동들을 입양보내고 있는 대표적 국가들은 우리와 국민소득이 비교되지 않는 과테말라, 중국, 러시아, 에티오피아 등임. 삶의 질과 매우 밀접하게 관련된 지표로서 자살율을 들 수 있음. 한국은 이 부문에서 세 계 1,2위를 다투고 있음. 세계보건기구(WHO)의 2009년 자료에 따르면, 우리나라는 14

15 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 2005년 인구 10만명당 자살자 26.1명을 기록하여, 세계 최악의 자살률을 보였음. OECD 의 2009 통계연보 에 따르면, 2007년 인구 10만명당 자살자는 18.7명으로, OECD 국가 들의 평균인 11.9명을 크게 넘어섰음. 여성 자살률은 11.1명으로 OECD 평균(5.4명)의 2 배가 넘음. OECD 국가 중 가장 높음. 남성 자살률도 28.1명으로 4위임. OECD 통계국 에서는 자살률 을 삶의 품질 을 단적으로 보여주는 지표라고 설명하고 있음. 교통사고 사망률도 세계 최고임. 인구 100만명당 교통사고 사망률은 OECD 30개 회원 국 중 4번째로 높음. 이 자료에 따르면, 한국은 운전하기 가장 위험한 나라 로서, 아 시아에서 유일하게 10위 안에 포함되었음. 인구 100만명당 교통사고 사망자가 가장 많 은 나라로서 러시아, 폴란드, 미국, 한국, 슬로바키아, 그리스, 체코 등임. 그런데 더 욱 심각한 문제는 어린이 교통사고임. 어린이 사고 사망률은 OECD 국가 중 최상위권 임. 어린이 10만명당 안전사고 사망률이 2005년 기준 6.1을 기록, 13.6인인 멕시코 및 9.2인 미국에 이에 OECD 국가 중 3위임. 가장 높은 사망 원인은 전체의 42.7%인 교 통사고이며, 익사 20%, 추락사 7.9%, 살해 8.7%, 자살 5.3%임. 추락으로 인한 어린이 사망률은 OECD 평균의 2.5배, 익사는 1.3배임. 33%가 학교와 같은 공공구역에서 일 어났으며 24.7%는 아파트 같은 주거지에서 발생했음. 현장에서의 삶의 모습임. 우리나라의 부패수준도 선진국에 한참 못 미치는 것으로 조사되고 있음. 국제투명성기 구(TI)의 2009년 조사에서, 우리나라는 5.5점으로, 조사 대상 180여개국 가운데 39위 를 기록음. OECD 30개국의 평균 청렴지수는 7.04점으로, 우리나라는 OECD 국가 중 22위로 하위에 속함. 선진국 지수 라는 7점에도 미치지 못함. 최근 가장 많이 강조되고 있는 환경부문에 대한 평가도 세계 최하위임. 세계경제포럼 (WEF)이 2005년 발표한 환경지속성지수(ESI)에 따르면 한국은 조사 대상 146개국 가 운데 122위임. 2001년 조사에서는 122개국 중 95위였음. 남녀 불평등의 정도도 최악을 기록하고 있음 세계경제포럼(WEF)이 2008년 발표한 글 로벌 성 격차 보고서 에 따르면 한국의 성격차지수(GGI)는 1점 만점에 0.61점으로, 조 사 대상 130개국 가운데 108위임. 이슬람 국가인 쿠웨이트(101위)나 UAE(105위)보다 도 낮음. 우리나라의 GGI 순위는 2006년 92위, 2007년 97위, 2008년 108위로 계속 하락해 왔음. 2) 2) GGI(Global Gender Gap Index)는 WEF가 2006년부터 여성의 경제참여와 기회, 교육수준, 정치 권 력, 보건과 생존 등의 4개 분야에 걸쳐 발표한 14개 지표이다. 국제사회에서 남녀 평등 정도를 측정하 는 방법은 GGI 외에도 몇 가지가 더 있다. 한국여성정책연구원은 유엔개발기구가 매년 조사하는 남 녀평등지수(GDI)에서 한국은 157개국 중 25위를, 여성권한지수(GEM)는 108개국 중 68위 라고 밝혔다. 15

16 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 이와 같이 경제규모의 확대나 1인당 소득의 증가에도 불구하고, 여전히 사람들의 삶의 질은 낮은 수준에서 벗어나지 못하고 있음. 많은 어린이들이 국내에서 보호받지 못하 고 외국으로 보내지고 있으며, 가장 안전해야 할 학교 앞과 집 앞에서 교통사고로 사 망하고 있음. 많은 사람들이 자살이라는 극단적 방법으로 세상을 떠나고 있음. 환경은 오염되어 있고, 남녀간의 차별은 세계 최고로 조사되고 있음. 정부의 부패는 여전히 심한 것으로 국내외에서 평가하고 있음. 사회내 계층간 갈등은 갈수록 깊어지고 있 음 3). 여전히 많은 공적, 사적 권력(자)들이 민주적, 제도적으로 통제받지 않는 가운데 오남용되고 있으며, 그 반대의 사람들은 인간적 고통을 겪고 있음. 이와 같은 것들이 바로 그럴듯해 보이는 경제규모의 그늘에 가려져있는 또 다른 우리들의 진짜 삶의 모 습들임. 제3장 한국 사회의 지속적 발전과 청렴성의 확보 앞서 언급한 바와 같이, 우리는 경제적 측면에서는 앞선 모습을, 비경제적인 측면에 서는 뒤처진 매우 불균형적인 발전의 양태를 보이고 있음. 비록 이와 같은 불균형적 인 발전의 모습이 우리가 과거에 처하였던 역사적, 구조적 환경 때문에 어쩔 수 없었 던 것이라고 애써 정당화시켜도, 이것이 우리의 불균형적인 미래의 발전까지도 게속 해서 정당화시킬 수 있는 것은 아님. 이미 우리보다 앞선 많은 국가들이 균형적인 발 전을 지향하고 있으며, 그것은 지구적 흐름으로 자리잡고 있기 때문임. 이러한 흐름을 상징적으로 보여주는 것이 바로 ISO 26000임. 흔히 사회책임표준 (Standard of Social Responsibility)으로 불리는 이것은 무엇이 앞으로의 사회를 이 끌어가는 동력인지를 상징적으로 보여주고 있음. 지난 수년 동안의 논의과정을 거쳐 서 2009년초에 DIS가 확정되었고, 금년 중에 최종안이 확정, 실시될 것으로 예상됨. 어제 오늘에 논의된 것이 아니라 지난 수년 동안 논의되어왔다는 점에서, 국제사회는 사회의 바람직한 발전방향에 대해서 꽤 오랫동안 고민하였던 것임. 다음의 그림은 지난 수십년 동안 진행되어 왔던 사회발전을 위한 많은 노력들의 흐 름과, 이것의 종합으로서의 ISO 26000의 등장을 보여주고 있음. 3) 한국의 갈등지수는 0.71로 OECD 평균 0.44를 크게 상회하고 있다. 갈등지수는 소득불균형(지니계 수), 민주주의 지수, 정부효과성지수의 관계로 나타내며, 소득불균형이 낮고, 민주주의지수와 정부효 과성 지수가 높은 경우 사회갈등지수는 하락한다. 그런데 한국의 경우 민주주의 지수와 정부효과성 지수가 OECD 선진국중에서 하위를 기록하고 있다. 사회갈등지수가 10% 하락할 경우, 1인당 GDP가 7.1% 증가하며, 갈등지수가 OECD 평균인 0.44로 완화될 경우 1인당 GDP는 27.0% 증가 가능한 것 으로 연구되었다(SERI.2009a:11) 16

17 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 자료:최정철(2008). 기업의 사회적 책임과 사회책임투자 <그림 1> 글로벌 규범의 흐름과 ISO 위의 그림에서 보는 바와 같이 사회발전을 위하여 지난 수십년 동안 제각각 진행되 어왔던 소비자, 노동, 인권, 여성, 지배구조, 공정거래, 환경 등의 분야에서의 국제적 논의와 규범들이 ISO 26000에 통합되는 모습을 취하고 있음. 즉 사회의 발전은 어느 한 두가지 요인에 의하여 결정되는 것이 아니라, 그림에서 보는 바와 같이 모든 요인 들이 종합적으로 어우러지는 가운데 추구되는 것이라고 할 수 있음. ISO 26000은 주요 분야들을 거의 대부분 아우르고 있는데, 핵심적인 내용들을 요약 하면 다음의 표와 같음. <표 2> ISO 26000의 주요 내용 핵심 주제 지배구조 인권 노동 관행 환경 주요 내용(일부) 의사결정과정과 구조, 권한 위임 차별 및 취약성 고려 정치, 경제, 사회문화적 권리, 직장내 기본권 등 고용관계, 사회적 보호 및 사회적 대화 직장보건안전, 인적자원 개발 오염방지 및 지속가능한 자원 사용 기후변화 완화 및 적응, 환경보호 및 복원 17

18 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 핵심 주제 공정운영 관행 소비자 이슈 공동체사회 경제발전 주요 내용(일부) 부패방지, 공정경쟁 및 재산권 존중 공정한 정보 및 계약, 소비자 안전 등 소비자정보 및 사생활 보호 지역공동체 참여, 고용창출과 기술개발 부, 책임있는 투자, 교육, 문화 등 물론 이와 같이 균형된 발전 을 위한 종합화 논의는 ISO 논의 이전에도 있었 는데, 그것의 하나가 바로 UN 주도의 Global Compact 임. 이것은 지난 1999년 당 시 UN 사무총장이었던 Kofi Annan의 제안으로 출발한 것으로서, 2000년에 원칙이 마련되었음. 당초의 원칙은 인권, 노동, 환경 3개 영역의 9가지 원칙으로 구성되어 있었음. 즉 10번째의 반부패 원칙이 포함되지 않았었는데, 그것은 당시 반부패와 관 련한 국제적 규범에 대한 논의가 이미 활발하게 진행되고 있었고, 그 결과물도 있었 기 때문에 당초의 원칙에는 포함되지 않았음. 그러나 이후 글로벌 컴팩트가 사회발전 을 위한 국제적 협약으로서의 보다 완전한 형태가 되기 위해서는 반드시 반부패가 원칙으로서 포함되어야 마땅하다는 논의에 따라서 2006년에 10번째 원칙으로서 반 부패 가 포함되었으며, 이로써 글로벌 컴팩트가 제대로 완성된 것으로 평가됨. 당시 UN에서는 10번째 반부패 원칙을 포함하는 이유로서 다음과 같은 것들을 제시하였음. - Legal Risks - Reputational Risks - Financial Costs - "Known as clean" and Repeat demands - Blackmail, No Recourse and Security Risks - "The one who cheats will be cheated against" - Sustainable Social, Economic, and Environmental Development 완성된 글로벌 컴팩트(global Compact)의 10가지 원칙은 다음과 같음. <표 3> 글로벌 컴팩트의 원칙 분야 인권 1. 인군보호의 지지와 존중 2. 인권침해에 대한 공모 금지 원칙 노동기준 3. 실질적인 결사의 자유 및 집단 교섭권 인정 4. 강제노동의 철폐 18

19 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 분야 환경 반부패 5. 아동노동의 철폐 6. 고용 및 업무상 차별의 철폐 원칙 7.환경문제에 대한 예방적 접근지지 8. 환경에 대한 책임성 강화 9. 환경 친화적 기술의 개발과 보급 10. 금품강요 및 뇌물수수 등 모든 형태의 부패 반대 2010년 현재, 세계 6000여개의 기업과 조직들이 가입하여 활동하고 있으며, 우리나 라의 경우에도 공기업 등 100여개 이상이 가입하여 관련된 활동을 수행하고 있음. 물론 가입은 매우 쉽지만, 가입 이후의 활동은 반대로 쉽지 않음. 즉 글로벌 컴팩트 가 요구하는 지속가능한 경영 활동 및 그에 대한 이행보고서를 제출(COP)하지 않을 경우 자동으로 가입이 해제되는데, 우리나라의 경우 최근 몇몇 기관들이 이와 같은 활동을 이행하지 않아서 가입이 철회되기도 하였음. 위에서 살펴본 ISO 26000이나 글로벌 컴팩트의 구성내용들에는 공통적인 특징들이 있음. 즉 지속가능한 발전을 위해서는 경제적인 요인만이 아니라 비경제적인 요인들 이 더 중요하며, 이를 위해서는 단편적인 활동이 아니라 지속적인 구조적, 문화적 대 응을 해야 한다는 것임. 사회내의 각종 권력들은 남용되지 않아야 하며, 분권화되어 야 함을 강조하고 있음. 이러한 국제적 규범들이 강조하는 발전은 각 영역들간의 균 형과 조화가 있는 지속성있는 발전 이며, 이를 위해서는 앞서 언급한 국제적 규범을 구성하는 각종 기반들이 충족되어야 한다는 것임. 이와 같은 국제적 규범에 비추어보면, 우리의 경우에도 당연히 경제발전과 사회발전 의 균형과 조화를 통한 지속성있는 발전 모델의 개발과 전략이 필요함. 그리고 이와 같은 것들은 국내만이 아니라 국제관계에서도 강조되고 있음. 가장 대표적인 최근 활 발하게 논의되고 있는 ODA와 관련된 활동임.한국은 2009년 가입하여 2010년 현재 24개국으로 구성된 개발원조그룹(DAC)의 회원국이라는 점에서, 국제적인 원조그룹에 해당함. 그러나 아직까지 그 규모는 주요 선진국들과 비교하여 매우 적음. 2007년 기 준으로 한국의 ODA비율은 GNI 대비 0.07%로 OECD DAC 평균의 1/4 수준임. UN은 2015년까지 ODA/GNI 비율을 0.7%로 정하고 각국에 이행 요청하고 있음. DAC 회원 국의 ODA/GNI 비율은 2007년 0.28%, 2008년 0.3% 수준이고, 북유럽 일부국가는 이 미 0.7%을 넘었다는 점에서, 우리와 비교가 됨 4). 특히 ODA원조가 단순히 경제적 원 4) 참고로 UN이 제시하고 있는 ODA 가이드라인은 다음과 같은 내용들로 구성됨. 1ODA/GNI 0.7% 2무상원조 3비구속성 원조 4최빈국 우선 지원 5민주화 6인권향상 7정부의 건전한 통치 8ODA 효율성 제고 19

20 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 조에 국한하는 것이 아니라, 사회적인 부문과 밀접하게 관련되어 있다는 점에서, 지속 가능한 국제관계의 흐름을 보여주고 있기도 함. 1. 지속적 성장발전과 국가(사회) 청렴성 앞서 언급한 바와 같이 지속가능한 사회발전을 위한 핵심적 요소의 하나로서 전 국 가적 수준에서의 반부패, 즉 청렴성이 강조되고 있음. 물론 청렴성이 단지 규범적 논 의에 그치는 것이 아니라 국가발전에 실질적인 영향을 미친다는 연구는 이미 많이 나와 있다는 점에서 새삼스러운 것은 아님. 남궁근 교수(2007)는 국가청렴도가 1점 상승하면 1인당 국민소득은 4,713달러가 증가 한다고 분석하였음. 그리고 KDI(2005)의 조사에 따르면, 우리나라의 국가청렴도가 7 점대를 유지하게 되면 경제성장율은 1.4%p 증가한다고 하였고, 부패로 인한 경제성 장 손실이 GDP의 0.7~1.4%p에 이르는 것으로 추정하고 있음 5). 그리고 다음의 표에 서 보는 바와 같이, 각 나라의 부패와 관료제의 질, 법과 질서의 준수 여부, 민주주 의 등은 장기적으로 밀접한 상관관계를 보이는 것으로서 나타나서, 부패가 미치는 영 향의 중요성을 보여주고 있음. <표 4> 제도적 변수들 간의 상관계수 (66개국, 1991~2000) 부 패 관료제의 질 법과 질서 준수 민주주의 부패 1 관료제의 질 법과 질서 준수 민주주의 자료:차문중(2005). 법질서의 준수가 경제성장에 미치는 영향 그리고 이와 같은 청렴도 지수는 법질서지수와 매우 밀접하게 움직이고 있음을 다음 의 표를 통해 확인할 수 있음. 5) 차문중(2005), 암묵적 규제로서의 사회 제도적 환경과 경제성과. 20

21 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 순위 <표 5> OECD 국가의 반부패지수와 법 질서준수지수 국가 청렴도지수 (2007) 법질서지수 ( 평균) 1 덴마크, 핀란드,뉴질랜드 스웨덴 아이슬랜드 네덜란드 스위스 캐나다, 노르웨이 호주 영국 일본 미국 헝가리 체코 이탈리아 한국 그리스 폴란드 터키 멕시코 자료:TI(2007), Political Risk Service Group(1991~2003) 청렴도가 경제성장과 비례한다는 것은 이제 일반화된 연구결론이 되었음. 즉, 청렴도 가 높을수록 투명성, 창조성, 효율성 등이 높아지고, 이것이 경제는 물론이고 국가 신인도와 국가경쟁력의 상승에 영향을 미친다는 것임 6). 반대로 청렴도가 낮아지면 거래비용 증가와 투자감소, 경제 투명성과 가측성( 可 測 性 ) 감소로 효율적이고 신뢰성 있는 기업들이 도태되고, 기술개발과 창조성이 줄어들며, 결국 생산성 감소로 이어지 며, 생산증대에 사용되어야 할 자원이 부패와 관련한 부문(뇌물, 감시기구 운영비용 등)으로 비효율적으로 활용됨. 국제적으로도 신외도 하락과 투자감소로 이어지는 것 은 당연함. 국민권익위원회가 사회적 청렴과 국가경쟁력간의 관계를 분석한 연구자료에 의하면, 6) 차문중(2010), 사회적 청렴이 국가경제 및 국가브랜드에 미치는 영향. 21

22 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 1980년~2006년 기간동안 우리나라의 부패지수가 한 단위만 줄었더라도 연평균 경제 성장률이 0.41% 증가했을 것이라고 분석하였음. 다음의 그림은 청렴지수와 국민소득간의 상관성을 보여주는 그림임. 즉 일정한 흐름 이 관찰됨을 알 수 있음. <그림 2> 청렴도와 국민소득의 관계 2. 지속가능한 사회발전을 위한 사회자본으로서의 신뢰와 청렴 이와 같이 지속가능한 사회발전을 위한 핵심기반으로서의 청렴은 또한 사회자본을 구성 혹은 형성해내는 기반으로 평가됨. 즉 청렴성은 공동체 구성원들의 가치와 행 태, 문화와 관련된 것으로서, 다른 요소들을 가장 앞서서 이끌어가는 개념이라고 할 수 있음. 그것은 윤리 혹은 청렴이 갖고 있는 본질적 속성에 기인함. 윤리(ethos)는 어원상 특정한 시대의 지배적인 바람직한 가치 를 의미하며, 이 개념 과 혼용되는 청렴(integrity)은 정직함, 완결성, 통합, 곧음 을 의미함. 이 두가지는 개념상 구분되기도 하지만, 두 개념 모두 이타성을 기본적 속성으로 한다는 공통점이 있음. 즉 그 자체로서도 구성원 개인적으로 단독적 완결성 을 갖지만, 개인 외부적 으로는 이타성을 지향하는 개념들임. 즉 내적으로는 자신의 완결성을, 외적으로는 타 인에 대한 관계 등 이타성을 지향하고 있음. 때문에 윤리나 청렴성을 지향한다는 것 22

23 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 은, 타인과의 관계에서 정당한 나의 몫만을 취하며, 나아가서 타인의 몫이 훼손되지 않도록 동시에 배려하는 것임. 이와 같은 의미에서 윤리나 청렴성은 개인윤리이며 동시에 공동체윤리이기도 함. 공 동체를 유지하는데 틀이 되는 법이나 규범, 규칙, 절차를 정당하게 준수하는 것은 늘 공동체내에 존재하는 타인과의 관계 속에서 그 의미를 갖는 것이기 때문에, 이러한 것들은 지극히 윤리적인 것이고 청렴의 기본적인 속성임. 한 사회나 국가의 윤리수준이나 청렴성이 높다는 것은 공동체를 규율하는 구체적 혹 은 추상적 규범들에 대한 구성원들의 준수의 정도가 높다는 것을 의미하며, 더 실천 적으로 타인들을 배려하는 가운데 구성원들의 삶이 영위되고 있음을 의미함. 그렇기 때문에 부패는 반인륜적, 반인본적인 것으로 평가됨. 부패행위는 타인의 정당한 몫에 대한 권리를 침해하는 것이며, 그것이 가능한 것은 바로 구성원들간의 정당하지 못한 불평등한 권력구조에 기인하는 것이기 때문임. 일방이 다른 일방을 권력적으로 부당하게 구속하지 않으며, 타인에게 귀속되어야 할 정당한 몫을 취하지 않고, 자신에게 정당한 몫만을 취하는 것이 바로 윤리이고 청렴 임. 따라서 윤리와 청렴에는 이타성, 권력의 정당한 공유, 규범의 준수 등과 같은 것 들이 내재되어 있음. 이와 같은 것들이 확보되었을 때, 구성원들은 각자의 정당한 몫을 위하여 타인의 권 리를 침해함이 없이 노력하며, 공동체를 규율하는 절차와 규범을 따르게 됨. 그리고 동일한 구조하에 있는 다른 구성원들을 신뢰하게 됨. 결국 윤리와 청렴이 공동체를 유지, 발전시키는 가장 강력한 유인체계인 신뢰(Trust)"를 만들어내는 것임. 이와 같 은 점에서 한국이 지향해야 하는 지속가능한 발전된 사회는 구성원들간에 신뢰로 형 성된 사회 라고 할 수 있을 것임. 이 신뢰는 사회자본의 가장 핵심적인 요소임. 사회자본은 개인간 협력을 촉진하는 무 형의 자산으로서 기존의 토지, 노동, 자산과 같은 유형의 자본과 구분됨. 이 무형의 자 산에 해당하는 것으로서 신뢰, 규범, 네트워크, 사회적 관계 등을 들 수 있는데, 이들 은 사회적 맥락 속에서 만들어짐. 사회적 자본은 국가의 부와 사회 안정을 증진시키기 위한 핵심적인 조건으로서 인식되고 있는데, 물론 이 자본은 이것을 가능하게 하는 직 접적인 조건이라기 보다는 간접적 조건의 역할을 함(SERI,2009a). 그런데 한국의 경우 사회자본의 축적이 낮은 수준인 것으로 평가됨. 삼성경제연구소 23

24 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 (2009a)의 조사에 따르면, 한국인 10명중 9.9명이 가족을 신뢰한다고 응답하였는데, 처음 만난 사람에 대해서는 1.3명만이 신뢰한다고 응답하였으며, 이 수치는 OECD 평 균인 33.9%와 비교하여 매우 낮은 수치로, 조사대상 29개국중 22위에 해당하는 낮은 수준임. <표 6> 한국의 사회적 자본 수준 분야 신뢰 사회규범 네트워크 사회구조 네덜란드 7.60(2) 7.33(9) 9.65(1) 7.10(8) 한국 5.21(24) 5.19(22) 6.00(13) 5.77(22) OECD 평균 자료 SERI(2009a). 사회적 자본 확충을 위한 정책과제 신뢰를 핵심요소로 하는 사회자본은 추상적인 가치 수준에 머무는 것이 아니라 실질적 인 경제적 가치를 갖고 있는 것으로 평가된다는 점에서, 사회자본의 축적은 곧 경제발 전을 위한 자본의 축적이라고 할 수 있음. 특히 지속적인 경제발전을 위해서는 신뢰, 규범과 같은 무형의 사회 자본이 자연자원보다 더 중요한 것으로 평가됨(World bank, 2006). 다른 조건이 동일한 상태에서 사회자본의 핵심인 신뢰지수가 10% 떨어지면 경 제성장율은 약 0.8%p 하락하는 것으로 연구되기도 하였음(SERI,2009a:2) 사회자본의 축적이 낮다는 것은 곧 사회 자체가 고비용구조임을 보여주는 것임. 사회 자본의 축적이 제대로 이루어지지 않은 경우, 사회분열과 공공부문에 대한 불신이 팽 배해지고, 이는 각종 공식적 제도의 작동 및 개혁을 어렵게 하며, 이것이 결국 한국경 제의 효율성을 저해함(KDI,2007:3). 특히 한국적 특성으로 부각되어 있는 혈연, 지연, 학연 등 폐쇄적 연고주의로 인하여 사회적 갈등은 더욱 더 심화되고, 이것이 불필요한 사회적 비용을 과다하게 발생시킴(우천식,김태종 외, 2007). 결국 낮은 국가경쟁력을 초래하는 요인들로서 노사간 갈등, 높은 거래비용, 내부 감시 등 관리비용(기업수준), 법질서 유지비용(국가수준), 그리고 각종 감사 및 통제관련 비용을 들 수 있는데, 이것 들은 모두 낮은 사회자본에 기인함. 2007년 자료 기준으로, 1인당 사회적 자본 순위에서 한국은 10만7864달러로 118개국 중 26위임. 7) OECD 회원국 평균 1인당 35만3339달러와 비교하면 1/3에 불과한 실정임. 7) World Bank(2007). Where is the Wealth of Nations. 24

25 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 OECD 주요국가 사회적 자본과 국부(1인당, 단위:달러) 멕시코 34,420 사회적 자본 국부 한국 일본 영국 프랑스 미국 독일 덴마크 스위스 107, , , , , , , , , , , , , , ,000 자료:World Bank(2007). Where is the Wealth of Nations. <그림 3> 사회적 자본과 국부 제4장 한국 사회의 청렴성 수준과 구조적 특성 이와 같이 청렴성은 지속적인 사회발전을 위한 핵심요소이자 사회자본 형성의 기반 역할을 함. 때문에 낮은 수준의 청렴성은 곧 지속가능한 사회발전과 이를 위한 사회 자본의 축적이 어렵다는 것을 의미함. 그런데 한국 사회의 전반적인 청렴성 수준은 높지 않은 것으로 평가되고 있음. 여러 가지 자료를 통하여 이와 같은 사실들을 확인 할 수 있음. 먼저 국제투명성기구(Transparency International)의 평가 결과, 한국의 부패인식지수 (CPI), 즉 청렴지수는 2000년 이후 계속 상승하다 2009년 소폭 하락해 10점 만점에 5.5점으로 180국 중 39위에 머물러, 기본적으로 낮은 수준이면서 동시에 우리의 경제 적 위상에 걸맞지 않는 모습을 보여주고 있음. 25

26 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 출처:국제투명성기구 한국본부(2009) <그림 4> 한국의 부패 인식지수(CPI) 최근에 있었던 정당, 의회, 기업, 언론 등 주요 6개 사회 분야에 대한 세계부패바로미 터(GCB:Global Corruption Barometer) 조사에서도 평균 3.9점(1-청렴, 5-부패)으로 세 계 평균 3.6점에 미치지 못하는 것으로 나타났음. 특히 정당 의회 등 정치분야에 대해 부패하다는 인식이 높은 것으로 나타났음. (단위: 1-청렴, 5-부패) 한국 세계 한국(100점 환산) 평균 정당 의회 기업 언론 공무원 사법 0 자료:국민권익위원회. 내부자료. <그림 5> 2009년 우리나라 주요 사회분야 GCB점수 26

27 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 국민권익위원회가 조사한 국내에서의 국민들의 청렴수준에 대한 인식평가 결과도 낮 은 수준인 것으로 조사되었음. 조사결과를 보면, 년 기간 동안 청렴성 정 도에 대한 인식수준이 응답자별로 다르지만, 2.6점대에서 4.4점 이내에서 변동하고 있음. 특히 심각한 것은 우리의 미래를 결정할 청소년층이 2.6점대라는 매우 낮은 수 준으로 청렴도를 평가하고 있다는 것임. 6점 4점 일반국민 3.28 기업인 여론선도층 점 청소년 점 0 6년 7월 0 6년 11월 0 7년 11월 0 8년 6월 0 8년 10월 09년 10월 자료:국민권익위원회(2010). 내부자료. <그림 6> 우리 사회의 전반적인 부패인식수준 추이 이와 같은 사회 전반적으로 낮은 청렴도중 특히 중요한 것은 공직사회임. 즉 한국에 서 정부와 공직사회가 사회에 미치는 영향은 그 어느 것 보다도 크고 중요하기 때문 임. 공직사회를 대상으로 한 조사에서, 가장 심각한 것으로 인식된 부분은 자치단체 장 및 중앙부처의 장차관 등 최고위직임. 공직사회를 선도에서 이끌어갈 최고위직에 대한 국민들의 불신과 문제의식이 얼마나 심각한 수준인지를 보여주는 자료들임. (n=700, 전체응답자, 단위: %) 년 11월 2008년 10월 지방자치 단체장 등 선출직 공무원 장/차관급 등 정무직 공무원 계장 이하의 일반직원 과장, 팀장 등 중간관리자 국장급 공무원 잘 모 름 출처:국민권익위원회(2008), 2008년 부패관련 인식도 조사결과. <그림 7> 공직사회에서 부패가 가장 심각한 계층 27

28 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 이와 같은 공직사회 및 최고위 공직자에 대한 부패문제 인식은 그 자체로서도 매우 중 요한 문제이지만, 이것은 곧 정부와 정책에 대한 낮은 신뢰도로 연결됨. 즉 정부 정책 에 대한 국민들의 불신이 높아질 수밖에 없으며, 이로 인하여 정부 정책의 국민 수용 도는 매우 낮아지고, 결국 정부정책의 대국민 수용성과 실행력을 높이기 위한 비용이 증가하게 됨. 즉 낮은 청렴성과 신뢰(Trust)의 저하에 따른 정책의 지체와 막대한 비용 의 증가가 바로 우리가 지속가능한 사회의 발전을 앞두고 직면하고 있는, 그리고 반드 시 해결해야 하는 당장의 현실적인 문제임. 다음의 표는 공공부문에 대한 국민들의 신뢰도를 한국과 미국을 비교하여 보여주는 것 임. 한국의 공직자에 대한 국민 신뢰성은 매우 낮은 것으로 나타나고 있으며, 특히 미 국과 비교해볼 때 그 차이가 심각함을 알 수 있음. 표에서 보는 바와 같이, 전반적으 로 미국과 비교하여 낮은 신뢰도를 보여주고 있지만, 중앙정부와 의회에 대한 신뢰도 가 미국과 비교하여 상대적으로 매우 낮은 것을 알 수 있음 <표 7> 공공분야의 대국민 신뢰도 중앙정부 지방정부 의회 NGO 한국 미국 출처:KID조사(2006), US News & World Report(2005) 1. 부패가 발생하는 이유와 구조 국민들이 심각한 것으로 평가하고 있는 부패가 공직사회, 산업계, 정치권, 교육계, 일 반 사회분야 등 전 영역에서 다양하게 발생하고 있음. 부패사례는 다들 제각각이지 만, 다음과 같은 공통된 특징들이 발견됨. - 특정 집단내에서 권력을 상대적으로 많이 가진 사람과 관련하여 발생 - 자신이 갖고 있는 직무상 권력에 기반 - 타 기관이나 상대방과 관련하여 절대적 우위에 있는 지위 이용 - 금전과 이권 거래가 수반 - 다수의 관련자들의 부정적 결속력에 근거한 부패의 집단화 경향 - 부패가 발생한 여건이나 구조는 오래 전에 이미 만들어진 것들 즉 부패의 발생이 특정한 개인의 독특한 인성( 人 性 )에 기인하기 보다는 조직적, 문화 28

29 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 적, 구조적 특성에 더 많이 기인한다고 할 수 있음 8). 즉 부패가 발생하기 용이한 구 조가 있고, 이것은 당연히 한 사회가 지속적으로 성장발전하기 위해 필요한 구조와 정반대의 모습을 갖고 있음. 부패유발적인 구조의 특징을 간략하게 정리해 보면 다음 의 표와 같음. <표 8> 부패유발적인 구조와 지속적 사회발전의 구조 비교 부패 유발적인 구조 - 권력의 집중 혹은 상대적 독점 - 정보 등의 내외부에서의 비노출 - 부패에 대한 무관심 혹은 무감각 - 형식적인 제도의 마련과 운영 - 규정, 규칙의 준수 미흡 사회의 지속적 성장발전 위한 구조 - 권력의 분산과 공유 - 정보 등의 내외부에의 노출 - 부패에 대한 관심과 민감성 - 문제와 관련한 정교한 제도와 운영 - 규칙과 규정의 높은 준수 2009년도 국민권익위원회 조사에 따르면, 우리 사회에서 부패가 발생하는 원인으로 서, 응답자 대부분이 부패에 관용적인 사회문화 를 들었음. 즉 제도적인 것보다도 문화적인 것을 원인으로 지적하고 있는데, 이것은 오랜 기간 동안 누적되었던 구조적 산물이라는 점에서, 부패문제 및 청렴성에 대한 대응이 결코 쉬운 것이 아님을 나타 내고 있음. <표 9> 우리 사회 부패발생의 원인 (단위: %) 항 목 일반국민 기업인 외국인 여론선도층 부패에 관용적인 사회문화 부정부패에 대한 관대한 처벌 정치과정에서의 부패구조 법/제도 불합리한 행정규제 개인의 윤리의식 부족 자료:국민권익위원회(2009) 내부자료. 2. 부패와 문화 부패는 일종의 게임의 규칙과 같은 것임. 즉 조직내 이든 혹은 정책과 관련된 것이 8) 검찰, 경찰, 세무 등 분야가 다른 영역에 비하여 부패의 정도가 심한 것으로 국민들에게 인식되는 것은 바로 이 분야들이 부패에 구조적으로 취약한 권력기관들이기 때문임. 그런데 역설적이게도 이 들 기관들의 주임무증의 하나는 바로 부패방지임. 29

30 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 든, 일종의 규칙과 같은 것으로서, 부패를 좀 더 구체적으로 표현하면, 정해진 절차 를 피하기 위하여 금전을 제공하고, 그로 인하여 정당한 절차를 수용한 사람보다 쉽 게 더 많은 수익을 얻는 것 을 의미함. 그리고 이러한 부패가 빈번하게 발생한다면, 그것은 이와 같은 (문제처리의) 방식이 다수에 의하여 사용되고 있으며, 일종의 제도 와 시스템으로 자리잡고 있다는 것을 의미함. 따라서 이와 같은 시스템하에서는 모두 다른 사람들도 다 그렇게 하는데... 라는 논리로 자신의 부패한 행동을 부패하지 않 은 것으로 정당화시킴. 즉 어떤 문화에서는 부패가 부패로 인식되지 않으며, 일부 문제인식을 갖는다 하여 도, 그것은 곧 다른 사람들의 행태에 근거하여 정당화 시키게 됨. 이와 같은 문화와 구조 하에서는 부패가 문제로서 이슈화되기 어려움. 때문에 이와 같은 조건을 그대로 유지하는 가운데 부패문제에 체계적으로 대응한다는 것은 그 자체로서 어불성설일 수밖에 없음. 즉 부패문제가 문제가 아닌 것으로 정당화되는 게임의 규칙이 실질적으 로 작동하고 있는 시스템과 문화에 대한 이해와 대응이 더 우선적이어야 함. 3. 부패와 권력 부패 발생의 원인 혹은 대응방안을 논의함에 있어서 가장 중요하게 논의되는 것이 바로 권력임. 그래서 많은 사람들은 부패문제를 언급하면서 다음과 같은 금언을 예로 들고 있음. 권력은 부패하기 쉽다. 그러나 (통제받지 않는) 절대 권력은 절대 부패한다 부패가 본질적 속성으로 갖고 있는 (정당하지 않을 수 있는) 권력 을 간파하고 있는 것임. 권력을 갖고 있기 때문에 부패가 발생하는 것이고, 부패를 통하여 권력을 확보 하고, 그 권력을 유지하기 위하여 다시 부패가 활용됨. 권력이 통제를 받든 그렇지 않든 마찬가지임. 때문에 부패와 권력은 부정적인 측면에서 악순환의 고리(vicious circle)을 형성함. 그리고 그 고리는 쉽게 단절되지 않음. 그것은 권력이 갖고 있는 본래적인 속성에 기인하기 때문임. 권력이 갖고 있는 대표적 속성들을 정리해 보면 다음과 같음. 1 통제의 거부 : 당연히 권력이기 때문에 통제 회피적임. 권력을 보유한 사람의 자 율성이든 혹은 외부와의 관계에서든 동일함 2 권력의 표현 욕구 : 즉 권력은 늘 상대적인 것으로서, 권력을 적게 갖고 있는 사 람을 대상으로 표현하고 싶어 함. 그것이 시혜를 위한 것이든, 착취를 위한 것이 30

31 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 든 동일함 3 권력 행사의 정당화 : 권력을 갖고 있음으로서, 당초 권력의 확보 자체는 정당성 을 확보하지 못하였다 하더라도, 그 이후 권력을 스스로, 혹은 주변은 그 정당성 을 수용하게 됨 4 권력 행사의 무방향성 : 권력은 대개 복합적으로 구성되어 있어서, 특정영역에 대 해서만 영향을 미치는 것이 아니라, 전 방향에 걸쳐서 영향을 미침. 무제한적임. 5 권력의 인격성 : 권력은 통상 금전이나 직위에 근거하여 발생하는데, 그 영향은 금전이나 직위에만 작용하는 것이 아니라, 전인격으로 영향을 미치게 됨. 때문에 부패문제는 인본성의 문제라고 지적하기도 함 권력이 이와 같은 속성들을 갖고 있기 때문에, 동서고금을 막론하고 권력에 대해서 자비나 혹은 자율적 통제를 기대하는 것은 있을 수 없는 일임. 자비나 자율적 통제 보다는 권력 및 그 행사에 대한 구조적 견제장치를 여하히 확보하는가 하는 것이 보 다 현실적인 접근임. 이를 통하여 부패 라는 독소를 안에 품고 있는 권력이 그 독소 를 품어내지 않도록 하는 것이 중요함. 우리는 이를 위하여 이미 3권 분립, 선거제 도, 정보공개제도, 인사청문회 등 다양한 방법들을 고안하여 활용하고 있음. 9) 어떤 방법을 활용하든 그 핵심은 권력의 공유와 분산 으로 귀결됨. 기관 내에서의 공유와 분산 혹은 기관과 외부와의 관계에서의 공유와 분산임. 권력의 분산과 공유가 이루어짐으로서, 공동체를 구성하는 다양한 구성원들의 이해와 가치가 의사결정체에 제대로 반영될 수 있을 것임. 의사결정을 특정한 사람이나 조직, 지역 등이 독점하지 못하고, 또한 의사결정체제를 자의적으로 변용하지 못하도록 하는 것이 바로 권력에 대한 통제이며 부패방지의 핵심임. 작금에 활발히 논의되었던 좋은 거버넌스(Good Governance)의 강조 밑바탕에도 바로 이와 같은 인식들이 깔려있음. 다음의 그림에서 보는 바와 같이, 거버넌스 측면에서는 부패문제를 기본적으로 정부- 시민사회간의 권력 불균형에 기인하는 것으로 인식함. 이로 인하여 바람직하지 않은 거버넌스가 만들어지고, 이에 대한 적절한 정치적 통제가 이루어지지 않고, 관료적 재 량권은 남용되는 가운데 부패의 발생은 정상적인 결과물이라는 것임. 때문에 부패문제 에 대한 해결방안에 있어서도, 조직 내부관리의 개혁 보다는 정부를 포함한 새로운 거 버넌스의 형성에서 찾고자 함 10). 즉 거버넌스에서는 부패문제를 관리방식의 문제가 아 9) 물론 이 제도들이 제대로 작동하고 있다고 믿는 국민들은 많지 않다는데 문제가 있음. 10) 통상 거버넌스를 good governance"의 의미로서 많이 사용하지만, 반대의 의미로서의 bad governance"도 존재함. 에를 들어서 각종 부정적 유착들이 이에 해당함. 정치권력과 경제권력, 검 찰 등 사법권력 등이 거리를 두어야 할 이해관계자들과 부정적으로 연계되어 이해충돌의 발생 등 부패문제를 야기하는 것들임. 언론을 통해서 자주 보도되곤 하는 고위공직자들의 경제적 후원자, 31

32 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 닌 정부-사회간 구조와 맥락의 문제로 보기 때문임. 부패발생적인 정부-시민사회간 권력 불균형은 그 자체로서 구제도(ancient regime)로 이해되며, 따라서 이러한 구제 도의 변화 없이는 부패의 개혁이 어려움. 구제도의 변화가 전제되지 않는 내부관리방 식이나 담당자의 변화는 기존 구제도의 유지 내지는 강화의 한 방편에 불과하기 때문 임. 정 부 거버넌스 사회(시민) 권력 불균형 정치적 통제부재 관료적 재량 부 패 <그림 8> 정부-사회관계의 불균형성과 부패 발생 제5장 한국 사회의 지속적 성장을 위한 청렴성 확보 방향 최근 국민권익위원회의 조사에 의하면, 많은 국민들이 부패문제의 해결을 위한 최우 선 과제로서 다음을 제시하였음. 외견상 적발과 처벌을 가장 많이 선호하였음. 다양 한 방안들을 제시하였지만, 결국 부패 유발적인 구조와 문화를 개혁하는데 초점이 있 다고 할 수 있음. 즉 법과 제도가 있으나 근본적인 흠결이 있음은 물론 제대로 작동 도 되지 않으며, 실제 생활을 지배하는 규칙은 드러난 법과 제도가 아닌 드러나지 않 은 각종 인연과 편법들이기 때문임. 흔히 말하는 스폰서도 대표적인 사례임(이헌,2009). 스폰서는 당연히 권력기관(혹은 담당자)과의 밀 접한 스폰서 관계를 통하여 이들을 자신들의 보호막이나 혹은 부정적 이익 창출의 수단으로 활용하 고, 대신 이들에게는 그에 상응하는 경제적 후원을 하게 됨, 이와 같은 구조는 후진국에서 나타나 는 전형적인 후원자-고객 유착의 권력형 비리구조임. 그런데 우리의 경우, 아직도 권력을 둘러싼 주변 곳곳에서 이와 같은 후진국형 비리구조가 상존하고 있다는 점에서, 우리가 여전히 구제도 (ancient regime)"하에 있다고 해도 과언이 아님. 32

33 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 <표 10> 부패문제 해결을 위한 최우선 과제 (단위: %) 항 목 증감 부패행위에 대한 적발, 처벌의 강화 %p 편법을 통해 문제를 해결하려는 국민의식 개선 %p 부패방지위한 법/제도 정비 %p 학연, 지연 중시하는 사회풍조 개선 %p 자료:국민권익위원회(2009) 내부자료. 부패문제가 시급히 해결되어야 할 분야로, 많은 사람들은 정치분야, 행정, 공기업, 사 법분야순으로 언급하였음. 민간부문보다 공공부문을 더 많이 지적하였음. 국가발전의 핵심적 견인차 역할을 해야 할 공공부문이 오히려 가장 부패문제가 심각하고, 하루 빨 리 해결되어야 할 대상으로 지목되는 것은 아이러니임.(<그림 9>참조) (전체응답자, 1+2순위 응답률 기준, 단위: %) 80.4 일반국민 기업인 청소년 정당 및 입법 분야 행정 기관 공기업 사법 분야 언론 분야 교육 분야 노동 단체 민간 기업 종교 분야 시민 단체 문화 예술 체육분야 없음/ 모름 자료 : 국민권익위원회(2010). 내부자료. <그림 9> 부패문제 해결이 시급한 분야 앞서 언급하였던 사회자본이나 좋은 거버넌스, 그리고 시민단체(NGO)에 대한 강조는 단순히 학문적 유행 때문만은 아님. 이들 모두는 매우 유사한 가치들을 지향하고 있 음. 과거 어느 일방에 집중되어 있었던 권력의 구조적 분산을 지향하고, 공동체 구성 원들이 공동으로 지향하는 바람직한 가치를 추구하고, 경제적 가치보다는 사회적 가 치를 우선하며, 일방향이 아닌 쌍방향적 의사결정을 강조하고, 제도보다는 사람을 중 시하며, 닫힌 사회가 아닌 열린 사회를 지향하고, 궁극적으로는 이를 통하여 부패가 없는, 윤리적인, 청렴한 사회와 국가, 인본성이 강조되는 사회를 지향하는 것임. 이 것이 가능할 때 한국 사회는 불완전하고 불균형적인 사회에서 보다 완전하고, 균형적 33

34 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 인 사회로의 안정적이고 지속적인 성장발전이 가능할 것임. 이를 위한 몇가지 방향을 다시 정리하면 다음과 같음. 1. 사람의 가치를 최우선으로 고려 부패문제가 갖고 있는 반인본성과 반인륜성을 고려한다면, 부패가 인간의 인격을 얼 마나 심각하게 파괴하는지를 고려하면, 무엇보다도 먼저 사람 그 자체를 최고의 가 치로서 인식하고, 그에 맞게 관련 정책들을 만들어내는 것이 중요함. 부패방지를 목 적으로 하는 정책이 아니라도 마찬가지임. 예를 들어서 도로교통정책의 핵심은 자동 차의 주행속도를 1km 더 증가시키는 데 둘 것이 아니라, 세계 최악으로 꼽히고 있는 우리 어린이들의 교통사고율을 절대적으로 줄이는 데 둘 수 있어야 할 것임. 정책을 만들어내는 기본적인 가치체계가 중요함. 사람을 최우선으로 하는 정부일 때, 부패방 지 정책도 제대로 만들어질 수 있을 것임. 2. 경제적 가치와 사회적 가치의 균형 확보 사람들의 삶의 질이나 행복을 결정하는 요인은 경제적 가치와 더불어 더 많은 사회 적 가치들임. 미래에 대한 희망과 기대를 갖게 만들어주는 것은 재무적 자산만이 아 니라, 가정, 친구, 환경, 건강, 자원봉사, 종교, 기부 등과 같은 것들임. 이것들이 갖 고 있는 소중함이 사회는 물론이고 정부에서도 강조될 수 있어야 할 것임. 남들이 보 기에는 무척 가난하지만, 자신이 평생 모은 전재산을 기부한 노인은 실로 가난하지 않은, 참행복으로 가득한 사람임. 그러나 현실은 반대임. 경제 지상주의는 교육에 있 어서 감당할 수 없는 사교육비의 증대로 나타났고, 자원봉사는 점수 확보를 위한 도 구로 전락하였음. 경제적 가치의 우선은 외형적 경제규모는 크게 키웠지만, 또 한편 에서는 사회적 갈등을 그 이상으로 크게 만들었음. 그리고 그것은 다시 또 다른 비용 을 유발하는 악순환 고리를 만들어내고 있음. 다양한 사회적 가치의 강조가 곧 경제 적 가치의 창출로 이어지는 선순환적 구조를 만들어내야 할 것임. 3. 권력의 투명성과 견제 가능성 확보 권력의 투명성 확보와 견제를 위하여 민주주의라는 이름하에 많은 제도적 장치들을 만들어 사용하고 있지만, 여전히 미흡함. 많은 권력들이 통제받지 않는 가운데 무한 34

35 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 의 권력이 자의적으로 행사되고 있으며, 잘못된 결과에 대한 책임도 부과하지 못하고 있는 것이 현실임. 그렇다면 우리의 민주주의는 참 민주주의가 아니라 의사 민주주의 (pseudo democracy)에 불과한 것임. 이코노미스트가 발표한 민주주의 지수 에 의거 하면, 한국은 2008년 결함있는 민주주의(flawed democracy)에서 완전한 민주주의(full democracy)로 진전된 것것으로 조사되었음. 10점 만점을 기준으로 한국은 2007년의 7.88에서 8.01로 조사되어 완전한 민주주의의 기준인 8.0을 넘어선 것임. 그러나 점수 구조를 보면 해석의 여지가 있음. 즉 선거제도는 9.58로 매우 높은 점수를 받았지만, 정부기능(7.50), 정치참여(7.22), 정치문화(7.50)에서 상대적으로 결함있는 민주주의에 포함되는 점수를 받았기 때문임. 특히 정부기능은 의사결정이 민주적으로 이루어지고 있는가를 평가하고, 정치참여는 정치적 무관심과 참여포기를 주로 본다는 점에서, 한국의 민주주의가 제도적인 측면과 실제 운영 측면에서 매우 큰 차이가 있음을 보여줌. 인사청문회, 백지신탁, 공직자윤 리법, 부패방지법, 정치자금제도, 정보공개법, 검찰제도 등과 같은 중요한 제도들이 제대로 만들어진 것인지, 그리고 또 제대로 운영되고 있는 것인지 점검할 필요가 있 음. 최근 국민권익위원회가 고위공직자들을 대상으로 청렴도 측정을 추진하고 있음. 고위 공직자가 공직사회 및 국가발전에 미치는 영향을 고려한다면 이와 같은 평가 등을 통한 청렴도 제고는 매우 중요함. 다만 청렴도 평가시 핵심적 권력기관에 근무하는 고위직이 평가대상에 포함되어야 하고, 그 결과는 반드시 인사심사 등에 반영되어야 할 것임. 만일 권력기관을 제외하거나 그 결과를 제대로 활용하지 않는다면 국민들은 국민권익위원회의 청렴도 평가 자체를 신뢰하지 않을 것임. 4. 폐쇄적 의사결정구조의 개방적 의사결정구조로의 전환 전문성과 그에 따른 독점성이 있는 영역일수록 이를 바탕으로 대외적으로 투명하지 못한 경우가 많음. 외부의 관여가 있는 경우 오히려 공정성을 상실할 수 있다는 이유 로 외부의 참여를 배제하려는 경우도 있음. 예를 들어서 교육계의 경우가 이에 해당 함. 현재는 학교운영위원회와 같은 개방적 거버넌스(?)가 만들어져있지만, 그 이전에 는 학교는 외부에 잘 알려지지 않는 폐쇄적인 공간이었음. 물론 지금도 여전히 폐쇄 성이 강하여 각종 비리가 발생하고 있는 것이 현실임. 좋은 거버넌스를 강조하는 것 은 바로 이와 같은 폐쇄적 의사결정구조를 개방적 의사결정구조로 변경하자는 요구 임. 교육 분야를 예로 들 경우, 좋은 거버넌스 구성의 핵심은 교육과정에 있어서 각 35

36 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 당사자들의 실질적인 참여를 통한 상호작용의 유지와 공동체적 가치의 협력적 추구 에 있음. 이를 도식화하면 다음의 그림과 같음. 교육분야의 당사자는 크게 6개 분야의 주 체들로 구성되며, 이 주체들은 교육의 전 과정, 즉 교육정책, 학교운영, 학습내용, 그 리고 학습과정 전 교육과정에 참여하는 다각적 거버넌스를 형성함. 정부 자치단체 교육정책 교원(단체) 학습과정 학교 (관리자/설립자) 학부모 학교운영 학습자 시민사회 학습내용 <그림 10> 교육분야의 당사자간 협력적 상호작용 모델 5. 공동체 구성원들의 정보 공유와 실효성있는 참여 공동체를 구성하는 다수의 이해관계자들이 의사결정구조와 운영의 핵심에 보다 실효 성있게 참여하기 위해서는 무엇보다도 정보(결국 권력)의 공유가 절대적임. 정보가 없는 상태에서는 참여를 하여도 참여하지 않은 것이나 마찬가지임. 문제를 알지 못하 고, 무엇이 지적되고, 논의되어야 하는지를 제대로 찾아낼 수 없음. 현재 정부에는 다양한 위원회들이 운영되고 있지만, 형식적 운영에 그치는 경우가 너무도 많음. 합 의제를 위한 위원회 구성이지만 사실상 독임제로 운영되고 있고, 민간위원들은 형식 적 참여자에 머물고 있는 경우가 많으며, 핵심 정보는 공유되지 못하고 있음. 위원회별로 사정이 다르겠지만, 미국의 연방자문위원회법(FACA)이 연방자문위원회에 대해서 실질적 정보에 대한 접근권을 보장하고 있는 것은 우리에게 시사하는 바가 매우 많음. 위원회를 통하여 정부 밖의 인사가 참여하도록 하는 것은, 정부 독점적 운영구조를 정부와 시민사회간의 공동의 운영구조로 전환하자는 것임. 따라서 그 핵 심은 정보, 즉 권력의 공유일 수밖에 없음. 정부-시민(혹은 시민의 대리로서의 시민 단체) 간에 권력의 균등성이 확보될 수 있을 때, 이들 간에 견제와 균형, 비판과 수용, 나아가서 건전한 협력관계의 형성이 가능할 것임. 다만 정부와 시민단체가 좋은 목적 으로라도 지나치게 유착되면, 시민단체의 자율성과 정체성에 문제가 발생할 수 있다는 점에서, 정부와 시민단체가 각각 자율성을 충분히 확보하는 것이 필요함. 36

37 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 정보공유 (개방성) 정 부 권력균형 (상호자 율성) 시민사회 역량강화 (비판가능성) <그림 11> 정부-시민사회간 권력균형과 상호 자율성 제6장 결론 국가와 사회의 발전이 자연의 순리대로 이루어진다는 입장을 취하는 경우도 있고, 반 대로 인간의 의도적인 노력에 의하여 이루어진다고 보는 견해도 있음. 다만 인간의 노력에 의한 변화는 그렇지 않은 경우와 비교하여 비교적 짧은 기간에 변화를 가져 올 수도 있을 것임. 인간의 의도적인 노력에 의하여 변화되는 대상을 흔히 구제도(ancient regime) 라 부르기도 함. 물론 현재의 제도가 구제도인가 아닌가 하는 것은 사람들마다 제각각 임. 현재에 대해서 변혁 지향적 입장을 취하고 있는 사람에게만 그것은 구제도로서 인식되기 때문임. 제도라는 표현을 쓰는 것은 그것들이 대부분 오랜 기간에 걸쳐서 누적, 형성된 것으로 지극히 제도적이고 문화적인 것이기 때문임. 즉 쉽게 변화될 수 있는 것이 아니라는 것을 의미함. 대부분의 사람들은 구제도에 적응하여 행동하고, 결정하고, 살아가기 때문임. 구제도하에서 뇌물이 선물로 인식되는 것은 지극히 정상적인 것임. 선물을 뇌물로 인 식하는 것은 구제도에서 벗어난 사고를 할 때 가능한 것임. 선물을 금지하는 조항은 구제도하에서는 하나의 장식품에 불과할 따름임. 이러한 구제도하에서, 구성원들은 자신의 부패문제를 정당화시키는 근거로 늘 상대방을 활용함. 구제도하에서는 많은 권력들이 제대로 통제되지 않고 있는데, 오히려 이것을 지극히 당연한 것으로 받아들 이고 있음. 여전히 권력을 둘러싸고 후진국에서나 볼 수 있는 부정적 후원구조가 강 하게 자리하고 있음. 37

38 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 따라서 부패를 줄이고, 윤리적이고 청렴한 사회를 만든다는 것은 곧 구제도에서 벗어 나는 것을 의미함. 신제도를 만들어내는 것을 의미함. 타인을 나의 부패행위의 정당 화 기준으로 활용할 수 없으며, 공동체를 규율하는 제도와 문화가 부패를 정당화하는 요인으로 작용하지 않는다는 것을 의미함. 즉 구제도에서 벗어나게 되면 부패행위는 매우 불편하고 어색한 것이 되며, 가끔씩 발생하는 일종의 일탈의 문제가 됨. 따라서 부패문제에 효과적으로 대응하고 사회 전반의 청렴성을 제대로 확보하기 위 해서는 무엇보다도 먼저 부패문제를 개인의 문제가 아닌, 사회, 문화, 구조의 문제로 인식하는 것이 중요함. 구제도가 아닌지를 먼저 살펴보는 것이 필요함. 이를 위해서 는 앞서 언급하였던 보다 근본적인 것들에 대한 충분한 인식이 있어야 할 것임. 그렇 지 않은 상태에서 단편적인 제도적 대응방안을 내놓을 경우, 그것들은 많은 흠결을 가질 수밖에 없으며, 나아가서 제대로 실행되지 않고 형식화될 가능성이 높음. 없는 것과 하등의 차이가 없을 것임. 이미 우리는 많은 제도들이 제대로 작동하지 않고 있음을 보았음. 그리고 이 경험은 앞으로도 우리 사회의 부패수준이 제대로 개선되지 못할 것이라는 불신을 증가시켰 음. 다음의 그림에서 보는 바와 같이, 대부분의 응답자들이 긍정적인 응답보다는 부 정적인 응답을 하였음. 청소년의 경우에는 긍정적 응답이 단 5.5%에 불과함. 이와 같은 깊은 불신을 신뢰로 전환시키지 않는 한 부패방지와 청렴성 제고는 매우 어려 울 것임. 보다 근원적이고 근본적인 문제 인식이 필요한 이유가 바로 여기에 있음. <표 11> 향후 우리 사회의 부패수준에 대한 전망 (전체응답자, 단위: %) 늘어날 것 비슷할 것 줄어들 것 잘 모름 일반국민 기업인 외국인 여론선도층 청소년 자료:국민권익위원회(2009). 내부자료. 38

39 한국의 지속적 성장발전을 위한 청렴정책의 방향 참 고 문 헌 국민권익위원회(2008), 2008년 부패관련 인식도 조사결과. 김승현(2008). 사회적 자본의 구성요소와 상관관계에 관한 연구. 한국정치학회보, 42집 2호. 김정훈(2007), 민주화 20년의 한국 사회. 경제와 사회. 2007년 여름호. 김태룡(2006). 시민단체가 사회자본의 형성에 미치는 영향에 관한 연구. 한국행정학보 박길성(2006). 글로벌 스탠더드로서의 국가경쟁력 지수에 대한 비판적 검토. 고려대 한국 사회연구소, 한국사회, 7집 1호. 박우순(2004). 사회자본의 낭만적 애정에 대한 비판적 견해. 한국조직학회보1권 2호. 박희봉(2005), 거버넌스 증진의 전제로서의 사회자본과 한국 사회자본 특징, 국가정책연 구, 삼성경제연구소(2009a). 사회적 자본 확충을 위한 정책과제(SERI CEO Information, ) 삼성경제연구소(2009b). 한국사회 갈등과 경제적 비용(SERI CEO Information, ) 서울행정학회(2004), 정부-민간기구간 부패방지 협력체계 구축방안. 오현철(2004), 한국 시민사회론의 비판과 대안, 경제와 사회, 62호. 유석춘 등(역)(2003). 사회자본, Social Capital, Pierre Bourdieu. 그린. 윤태범(2009). 시민사회의 리더십. 법문사, 국가경쟁력과 리더십. 엄묘섭(2007). 시민사회의 문화와 사회적 신뢰. 문화와 사회 3권. 이숙종 외(2008). 시회자본이 거버넌스 형성에 미치는 영향에 관한 연구. 한국행정학회 보. 42권 1호. 이승협(역). 세계화 이후의 민주주의. 평사리. 이 헌(2009), 고위 공직자 비리 유형과 근절대책(스폰서 문제), 국민권익위원회 토론회 자료집. 공직자 윤리의식 제고 및 부패방지를 위한 공개토론회. 임성호(2007). 한국 민주화와 국가-시민사회 이분법의 한계, OUGHTOPIA. 주성수(2004). NGO와 시민사회. 한양대학교 출판부. 차문중(2005). 법질서의 준수가 경제성장에 미치는 영향 차문중(2005), 암묵적 규제로서의 사회 제도적 환경과 경제성과. 차문중(2010), 사회적 청렴이 국가경제 및 국가브랜드에 미치는 영향. 최정철(2008). 기업의 사회적 책임과 사회책임투자 한국개발연구원(2007). 한국 경제,사회와 사회적 자본. 홍성태, 신종화(2007). 한국 시민사회의 정치과정과 성격변화. 민주주의와 인권. 7권 1호. Callahan, Kathe(2007), Elements of Effective Governance:Measuremenr, Accountability 39

40 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 and participation, Taylor & Francis. Fine, Ben(1999), The Developmental State Is Dead-Long Live Social Capital, Development & Change, Jan vol. 30. issue Hirst, Paul(1994), Associative Democracy, Polity Press. Knack, S. & P. Keeper(1997), Does Social Capital have an Economy Payoff?, Quarterly Journal of Economics, 112. Pateman, Carole(1970), Participation and Democratic Theory. Cambridge Univ. Press. Putnam, Robert(1993), Making Democracy Work, Princeton Univ. Press. The World Bank(2006). Where Is The Wealth of Nations? World Bank(2007). Where is the Wealth of Nations. 40

41 제1세션 Ⅲ. 교육비리 원인 진단과 해소방안

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43 제1세션 주제발표 교육비리의 심리, 사회문화, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 이기종(국민대학교 교수)

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45 교육비리의 심리, 사회문호, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 교육비리의 심리, 사회문화, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 이 기 종(국민대학교 교수) 1. 들어가며 서울시교육청 인사비리를 수사하고 있는 검찰이 최근 구속된 공정택 전 교육감(76)이 전ㆍ현직 교육장 2명으로부터 돈을 받은 혐의를 포착했다. 서울서부지검 형사5부(이성윤 부장검사)는 공 전 교육감에게 돈을 건넨 혐의로 서울시 서부교육청 이모 전 교육장(61) 과 서울시 동부교육청 김모 교육장(56) 등 2명을 소환해 조사했다고 5일 밝혔다. 이들은 지난해 선거법 위반 혐의로 재판받던 공 전 교육감이 당선무효형을 선고받을 것에 대비 선거자금 반환에 사용하라 며 수천만원을 전달한 혐의를 받고 있다(경향신문 2010년 4월 6일자 12면). 위 신문보도처럼 얼마 전 서울교육청을 중심으로 한 각종 비리와 자율형사립고의 사회 적 배려 대상 부정입학 사태, 브로커의 입학사정관제 서류 위조사건 등 각종 교육계 비리 가 이어지고 있어 교육계가 망신을 당하고 있다. 이러한 비리가 비단 교육계만 심각한 것 이 아니라 사회 전체의 비리수준과 비례한다고 보는 것이 맞을 것이다. <그림 1> 국가별 부패인식지수 위 [그림 1]은 국제투명성기구(Transparency International, TI)가 2009년 발표한 국 45

46 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 가별 부패인식지수(Corruption Perceptions Index)이다( /datablog/ 2009/nov/17/corruption-index-transparency-international, 2009). 여기에서 한국은 10점 만점에 5.5점으로 180개국 중 39위, OECD 30개국 중 22위였다. 이를 2008 년의 5.6점으로 40위를 기록한 것과 비교하면, 점수는 떨어졌고 순위는 오만과 함께 공 동 39위로 변동이 없다. 2009년 청렴한 국가 상위 10개국은 뉴질랜드, 덴마크, 싱가포르, 스위스, 핀란드, 네덜 란드, 호주, 캐나다, 아이슬란드 등이다. 우리가 선진국 또는 복지국가라고 부르는 나라 들이 국가 청렴도가 높다. 최근 우리의 교육개혁과 관련하여 주목받는 핀란드는 2009년 현재 스위스 국제경영개 발연구소(IMD)의 국가경쟁력 1위, GNP 4만 6천달러로 세계 9위, 세계환경지수 1위, 여 성지위가 높은 나라 2위였고, 국제학업성취도 평가(PISA)에서 3회 연속 세계 1위를 기록 하고 있다. 핀란드는 국가청렴도 부분에서도 늘 세계 상위권을 기록하고 있다. 핀란드에 는 공무원은 따뜻한 맥주와 찬 샌드위치가 적당하고, 그 반대는 위험하다 는 격언이 있 다. 이 격언이 시사하는 것처럼 차가운 맥주 한 잔과 따뜻한 샌드위치도 뇌물로 여기는 사회가 핀란드인 것이다. 이 글에서는 우리사회의 부끄러운 자화상이지만 부인하기 힘든 비리부패를 심리적 측 면, 사회문화적 구조, 정치행정적 측면에서 조명함으로써 발생원인을 분석하고 그 해결방 안을 모색하고자 한다. 2. 비리부패의 심리적 측면 비리부패는 부패관련자의 특성과 품성, 성격, 탐욕 등과 관련이 있다. 특히, 개인의 성 격과 독특한 습성, 윤리문제가 비리부패와 관련이 있다(김해동 ㆍ 윤태범, 1994). 이는 비리부패 현상이 개인의 규범행위와 실제행위와의 간격에 초점을 둔 도덕적 심리학적 측 면에서 이해되어야 함을 뜻한다. 비리부패를 일으키는 이유 하나는, 많은 사람이 음주운전의 경우처럼 음주운전 자체를 해서는 안 될 것으로 인식하기보다는 재수가 없어서 단속되는 것으로 생각하듯이, 비리부 패 그 자체에 둔감할뿐더러 또 더 나아가 그렇게 함으로써 심리적 안정 및 쾌락을 느끼기 때문이다. 인간은 이성적으로 판단하고 행동하기 보다는 때로는 빈대 잡으려고 초가삼간 을 태우는 충동적 존재이며, 백화점 쇼핑에서 지름신의 강림을 피하기 어려운 나약한 존 재인 것이다. 인간이 합리적이라고 말할 수는 없다. 인간은 우리가 생각하는 것처럼 합리적이고 이성적인 행동만을 하는 것은 아니고 때로 는 남의 눈에 비치는 자신이 어떠한 모습이어야 하는 것에 따라 행동하게 된다. 즉, 거울 에 비친 자신(looking glass self)으로 행동하는 것이다. 그래서 지하도에서 물건을 파는 46

47 교육비리의 심리, 사회문호, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 상인이 바람잡이를 쓰는 것이다. 또한 비리사건에서 상사의 부정행동 강요에 별 저항 없이 승복하여 부정을 행한 하수인 들은 어떤 면에서는 이들 자신의 성격이나 가치관이 잘못됐다기보다는 사회적 동조 압력 에 자기도 모르게 승복한 무의식적 범법자라고 할 수 있다. 인간행동의 이런 면 때문에 북적거리는 음식점이 더 북적거리게 되고 가장 많이 팔린 상품이 더 많이 팔리게 되는 것 이다. 1) 착한 아이 지향 비리부패를 일으키는 이유의 하나로 착한 아이 지향(goodboy/goodgirl orientation)을 생각해 볼 수 있다(Kohlberg, 1976). Kohlberg는 이러지도 저러지도 못하는 도덕적 딜레 마에 직면하여 내리는 도덕적 판단과 해결책에 있어서, 판단 자체보다는 그 같은 판단을 내리는 이유에 주목하고 그 이유에 따라, 인간의 도덕성이 어떻게 발달되는가를 인습수준 을 기준으로 다음처럼 3수준 6단계로 구분한다. 수준 1 ( 前 -인습) 단계 1. 복종 및 처벌 지향 단계 2. 자기이익 지향 수준 2 (인습) 단계 3. 착한 아이 지향 단계 4. 권위 및 사회질서 지향 수준 3 ( 後 -인습) 단계 5. 사회계약 지향 단계 6. 보편적 윤리원칙 지향 위에서 인습수준의 단계3이 바로 착한 아이 지향이다. 착한 아이라는 이름이 시사하듯 이 여기서 중요한 것은 자신이 속한 집단에서 착하다는 소리를 듣는 것이다. 다른 사람의 시선이나 평가는 중요하지 않다. 오로지 자신이 속한 집단구성원을 기쁘게 하고 다른 이 로부터 인정받는 것이 최상의 목표이다. 자신이 속한 집단의 기대나 기준에 맞추어 행동 하며 다른 사람이 자신과 자신의 집단에 대해 어떤 생각을 하고 있는가는 중요하지 않다. 마치 청소년기에 나타나는 패거리 구성원이 갖는 심리상태이다. 비리부패를 저지르는 사람의 심리적 특성도 이 패거리 심리상태와 다르지 않다. 자신이 속한 패거리의 권력자로부터 인정받고 때로는 그 권력자와 자신을 동일시하며 그 권력자 가 갖는 힘을 공유하기 위해 그 집단으로부터 착한 아이라는 평판을 얻으려 하는 것이다. 집단구성원으로부터 착한 아이라는 소리를 듣기 위해 서슴없이 비리부패를 저지르는 것이 며 이런 행위의 반복적 경험을 통해 비리부패에 둔감해지고 아무런 죄의식을 느끼지 못하 47

48 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 게 되는 것이다. 그것이 무엇이든 가장 처음이 어려운 것이고 일단 경험하게 되면 습관적으로 반복되어 재생산되는 것이다. 우리 속담에 바늘 도둑이 소도둑되는 것과 같은 이치인 것이다. 일단 바늘도둑이 되면 그 다음부터는 착한 아이라는 소리를 듣기 위해 무의식적으로 비리부패 를 행하는 것이다. 자신이 속한 집단의 이익과 관심에 봉사하는 착한 아이가 되는 것에서 존재의 당위성을 발견하는 것이다. 그리고 이런 행위가 정적강화를 통해 더 단단해지는 것이다. 이와 같은 인간은 사회의 윤리법칙을 따르지 않으며 강력한 제재를 받지 않게 되면 부 패하기 쉽다. 여기서 부패는 도덕적 자질이 부족한 사람들이 권력이나 공직을 얻었을 때 발생하는 현상으로 설명할 수 있다(김해동, 1990). 2) 사회적 욕구(소속의 욕구) 일반적으로 직장에 다니던 사람이 직장을 퇴직하고 난 후 경험하는 심리적 현상은 자신 을 둘러싼 울타리가 없어졌다는 것이다. 자신이 심리적으로 소속되어 있던 직장이라는 울 타리가 사라지게 되면서 스스로를 위로하는 예를 들면 어디 딱히 출근할 곳은 없지만 퇴 직 전처럼 깔끔한 옷차림에 시간 맞추어 문을 나서는 타인이 보기에는 이해하기 어려운 행동을 하는 것이다. 어디엔가 소속되지 못한 불안감이 사람의 행동을 지배하는 것이다. 일반적으로 사람은 어디에 소속되면 자신이 속한 곳이 주는 후광효과를 부수적으로 누 리게 된다. 소속된 곳이 권력 있고 사회적으로 널리 알려져 타인의 인정을 받는 곳이면 더욱 그 효과는 크다. 이런 예는 우리 주변에서 얼마든지 널려 있다. 지하 셋방에 살아도 강남에 진입하려는 사람의 심리도 이런 연장선상에서 설명될 수 있다. 사람은 어딘가에 소속되어야 불안하지 않은 존재이다. 이와 마찬가지로 비리부패에 연루되는 사람도 자신이 속한 조직에서 권력핵심부의 소수 측근집단에 소속되기를 희망하고 일단 소속되면 주변집단으로 밀려나게 될까봐 걱정하게 된다. 이렇게 어디엔가 소속되어야 마음의 안정을 찾는 인간행동은 Maslow(1943)의 욕구 위계설로 설명될 수 있다. 아래 [그림 2]에서 밑에서부터 3번째 단계에 있는 것이 소속감으로 대표되는 사회적 욕 구이다. 소속의 욕구는 자신이 어디엔가 소속되어 있어야 심리적 안정을 얻는 것을 말한 다. 사람은 기본적으로 다른 사람들로부터의 관심과 애정을 필요로 한다. 가족이나 집단, 사회로부터 충분한 소속감, 안정감을 받지 못한다면, 그 사람은 심리적 결핍 상태에 빠지 게 되고 이를 회피하기 위해 적극적으로 어디엔가 소속하려 노력한다. 48

49 교육비리의 심리, 사회문호, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 <그림 2> Maslow 욕구5단계 비리부패를 저지르는 사람의 심리적 상태도 권력핵심부의 소수측근 집단에 소속하고 싶 어하는 것으로 설명될 수 있다. 그 집단에 끼었을 때 갖게 되는 후광효과와 심리적 보상 이 소속의 욕구를 강화시키는 동인이다. 이너서클에 들게 되면 최고권력자와 자신을 동일 시하게 되면서 최고권력자를 위한 것이면 모든 것에 정당성이 부여되는 심리상태를 갖게 되는 것이다. 최고권력자를 위한 행동이 곧 자신을 위한 것이며, 그 결과 비리부패에 대 한 윤리의식이 둔감해지거나 마비되어 습관적으로 비리부패에 연루되나 아무리 죄의식이 없는 상태가 된다. 혹시 주변의 누군가가 그런 행동에 대해 윤리적 지적을 하면 아 그것은 관행이야, 다 그렇게 하는 거라니까 라는 반응을 보이는 것이다. 하지만 관행은 고쳐야 할 것의 다른 이름에 지나지 않는다. 공 전 서울시교육감 주변측근도 이런 심리상태에 있었기 때문에 아무런 죄의식 없이 주는 돈을 받은 것이라고 볼 수 있다. 혈연, 지연, 학연 그리고 모든 끈을 동원해 어디엔가 소속되어 착한 아이라는 소리를 듣기 원하는 모든 것의 밑바탕에 우리 가 있다. 이 우리 라는 의식이 비리부패에 연루된 사람의 모든 것을 정당화해주는 심리적 기제인 것이다. 3) 내 판단의 보편성 오류 비리부패를 저지르는 사람의 또 다른 조건은 다른 사람도 자신처럼 행동한다고 믿는 보 편성이다. 다른 사람도 자신과 같은 생각을 하고 행동한다고 믿기 때문에 별다른 느낌 없 이 비리부패를 저지르게 된다. 자신이 믿는 바를 다른 사람도 그렇게 생각한다고 믿기 때 문에 죄의식 없이 행동하는 것이다. Ross(1977) 등이 행한 회개하라 라는 피켓을 들고 대학구내를 돌면서 만나는 학생의 반응을 관찰하는 실험은 인간이 자신의 판단이 보편적이라는 믿음을 갖고 있음을 잘 나타 낸다. 연구팀은 피켓을 들고 돌겠다는 뜻을 밝힌 실험참가자에게 대학생 중 몇 %의 학생 49

50 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 이나 자기처럼 피켓을 들고 다닐까를 추정하게 하였더니 64%가 자기와 같은 선택을 할 것이라고 예측한 반면, 피켓을 들지 않겠다고 한 사람은 23%만이 피켓을 들 것이라고 예 상했다. 피켓을 들겠다는 사람은 아는 사람을 만나도 창피할 것 없어, 이건 그냥 실험이 라고 말하면 되니까 라는 생각을 하기 때문에 64%나 되는 학생이 스스럼없이 피켓을 들 것이라고 판단한 반면, 들지 않겠다는 사람은 꼭 그걸 들고 다녀야만 반응을 아나, 이건 정말 쪽 팔리는 바보짓이야 라는 생각으로 77%의 학생이 피켓을 들지 않을 것이라고 판 단한 것이다. 두 입장 모두 자신의 생각과 느낌이 정상이라고 판단하고 다른 사람도 모두 나처럼 생 각하고 행동할 것이라고 믿기 때문에, 들겠다는 사람은 64%가 자기처럼 들 것이라고 생 각하고, 반대로 들지 않겠다는 사람은 77%가 자신처럼 들지 않을 것이라고 판단한 이런 결과가 도출된 것이다. 어디에도 자신의 판단이 보편성을 갖는다는 증거는 없지만 인간은 자신의 판단이 보편성을 갖는다고 믿는 것이다. 비리부패를 저지르는 사람은 이런 상황 하에서는 이렇게 행동해야 하고 다른 사람도 나 처럼 행동할 것이라는 판단을 한다. 어디에도 자신의 판단이 옳다는 증거가 없지만 다른 사람도 나처럼 판단한다는 그릇된 믿음을 갖는 것이 인간이다. 다른 사람도 자신의 판단 과 같다고 생각하고 그런 거짓 믿음에 아무런 의심 없이 자신을 동조시키는 것이다. 3. 비리부패의 사회문화적 구조 사람은 자신을 둘러싼 환경의 영향을 받는 사회적 존재이다. 인간의 이런 속성으로 인 해 Lewin(1943)은 인간행동은 사람과 환경의 함수라고 말한다. 즉, B=f(P, E)인 것이다. 여기서 B(behavior)는 행동, P는 사람(person), E는 환경(environment)이다. 인간이 자 신을 둘러싸고 있는 환경에 의해 사회화되는 것이다. 그래서 옛말에 近 墨 者 黑 이라고 하지 않던가. 그렇기 때문에 어떤 개인이 절대로 벗어날 수 없는 그 개인이 속한 사회문화적 환경에 대한 이해가 선행되어야 한다. 한 개인은 자신이 속한 사회문화의 산물이기 때문 이다. 1) 사회규범 부재로 인한 불안문화 만연 오늘 우리 사회를 특징짓는 하나는 사회변화 속도가 매우 빠르다는 것이다. 농경사회에 서 산업사회를 거쳐 정보사회로의 진입이 반세기 정도에 걸쳐 압축적으로 일어나고 있다. 과거 농경사회에서는 변화의 속도가 매우 느려 미래를 예측하는 것이 쉬웠지만 빛의 속도 로 움직이는 현대사회에서는 그것이 쉽지 않아 하루하루가 불안하다. 또한 과거 농경사회 에서는 많은 사람이 공유하는 큰 흐름의 유교적 가치체계가 있었지만 지금은 이런 전통적 50

51 교육비리의 심리, 사회문호, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 가치체계가 붕괴된 다원화된 사회이다. 지금 우리 사회에 팽배한 불안문화의 주원인은 급격한 사회변화에 있다. 급속한 경제성 장으로 인한 지리적 이동 및 계층간의 빠른 이동속도, 전쟁과 분단의 경험, 그 과정에서 싹튼 피난민 의식 등이 불안문화의 주된 형성원인으로 작용한다. 사회규범의 부재로 정의될 수 있는 문화적 아노미 현상이 우리 사회에서 발생하게 된 원인은 크게 세 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 분단 상황으로 인하여 사회변동양상에 있 어서 파행성을 경험하게 됨으로써 문화구조의 위기적 양상이 강화되었다는 지적이다(강광 식, 1996). 분단 상황이 자유민주주의 체제적 물적 기반을 형성해 주는 자본주의적 산업 화의 기본적 지향을 왜곡시킴으로써 아노미 현상을 초래했다는 것이다. 둘째, 군사독재정 권의 형성으로 인한 권위주의적 정치체계가 위로부터의 지배양식을 강화시켜 개인의 민 주시민으로의 발돋움을 방해한 정치문화가 아노미를 초래했다는 것이다(박형신, 1995). 셋째, 경제성장 초기 대외 의존성이 강화되면서 외부원조를 배분하는 과정에서 정부권력 이 막강해지며 권위주의적 지배양식을 더욱 강화시킨 경제개발 형태가 아노미를 초래했다 는 지적이다(김호기, 1994). 이러한 위로부터 아래로, 바깥에서 안으로 가 지금 우리사 회에서 개인이 겪는 문화적 아노미 현상의 이유라는 것이다. 이런 결과로 우리는 가치판 단준거 상실과 정체감 상실의 시대를 사는 개인이 된 것이다. 이런 과정에서 부의 집중으로 인한 불평등 소득분배가 사회문제를 초래하고 이런 문제 가 복합적으로 증폭되면서 사회규범의 부재현상을 초래한 것이다. 이 과정에서 형성된 사 회문화적 아노미 현상은 구성원들의 일탈적 사고방식과 행동을 증대시켰다. 그 결과 미래 에 대한 불확실성이 가중됨과 동시에 불안문화가 팽배하게 되고, 이는 다시 미래를 준비 하려는 각 계층의 부정부패를 조장하고 만연시키는 결과를 초래했다. 사회구조적 질서의 변화와 문화적 정체성의 위기는 사회 비리를 증폭시키는 기제로 작용하여 온 것이다. 덧붙여 이런 사회문화적 아노미 현상은 도덕성의 부재로 이어져 자신이 저지른 비리행 위에 둔감하거나 더 나아가 정당성을 부여하는 행위로까지 발전된다. 비리부패가 적발되 고 처벌을 받게 되어도 단순히 재수가 없어서 적발이 되었다고 생각하고 큰 죄의식을 갖 지 않는 사회적 풍토가 형성되어 있다. 그러나 비리부패를 저지르는 사람이 반드시 처벌을 받거나 불이익을 당한다는 것이 경 험적으로 확립되어 있다면 비리부패는 줄어든다. 우리 사회의 대다수는 비리에 연루되어 적발되는 사람보다 실제로 이익을 얻는 경우가 더 많다고 생각한다. 이런 사회적 구조가 시민의식 부재를 야기시켜 개인을 비리부패로 내모는 것이다. 2) 물신주의 및 한탕주의 우리 사회에서 급속하게 확산된 자본주의화 과정은 평범한 일반 시민도 기회만 잘 잡으 면 일확천금 할 수 있다는 기대감을 갖게 하였다. 돈이면 무엇이든 할 수 있다라는 생각 의 중심에 돈이 자리잡고 있으며, 이 돈은 계층 간의 빠른 상승을 가능하게 하고 무엇이 51

52 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 든 나오는 알라딘의 요술램프가 된 것이다. 특히, 땅투기나 증권투자 등으로 거액의 돈을 쉽게 만지는 불로소득자의 증가추세를 지켜보면서 힘든 노동을 하는 것보다는 쉽게 돈 벌 수 있는 기회를 포착하는 것이 더 현명한 길이라는 생각이 팽배하게 된다. 일반인의 의식 에 있어서도 기회포착과 그러한 기회에 편승하여 한 몫 챙기겠다는 태도가 확산되기 시작 하였다. 즉, 미래에 대한 계획을 세우고 목표를 향하여 성실하게 노력해 나가기보다는 현 재에 당면한 눈앞의 이익 추구에 몰두하는 현재주의적 태도가 급속히 수용되어졌다. 상승이동 욕구의 과다한 표출이나 한풀이 욕망의 사회적 확산, 무분별한 모방심리 등과 같은 왜곡된 심리 현상의 확산속도도 빨라져서 상당수의 사람들이 경쟁에서 뒤지지 않으 려고 노력하게 되었다. 상승 이동의 기회에서 도태되지 않기 위하여 가능한 모든 방법을 동원하는 과정에서 부정이나 비리의 파급속도는 더 빨라지게 되었다. 이 과정에서 소집단 이기주의, 가족이기주의, 지역이기주의 등과 같은 왜곡된 심리적 성격이 강화되기도 하였 다(한국사회학, 1994). 이러한 과정에서 과거에는 한국사회에서 찾아보기 힘들었던 가치관이 형성되고 파생하 게 되었다(김선업, 1992; 1993). 즉, 연줄을 이용해서라도 자신의 지위를 상승시키겠다는 욕구가 발동하여서 형성된 연고주의나 가능한 한 빨리 상승 이동을 하겠다는 욕구가 표출 된 한몫주의나 한탕주의, 돈만 있으면 무엇이든지 쉽게 이루 수 있다는 물질주의, 어렵게 일을 하기보다는 손쉬운 길을 택해서 이익만을 극대화하겠다는 적당주의, 대강주의, 요령 주의, 편법주의와 같은 가치들이 번성하게 되었다. 이들 가치들은 우리의 전통사회에서는 익숙하지 않은 가치관으로써 급속한 자본주의 발전과정에서 파생된 왜곡된 가치관의 형태 로 들 수 있다. 그러나 이런 가치가 일상생활에 침윤되어 개인의 행동양식에 지대한 영향을 미치게 된 것은 부인할 수 없는 사실이다. 비리부패를 저질러도 잘 살 수 있다면 하는 생각에 서슴 없이 부정행위를 하는 것이다. 서울시 교육청 공 전 교육감 수뢰나 외환은행 직원이 고객 돈을 수백억 횡령한 사건은 이런 우리 사회의 단면을 잘 나타내고 있다(머니투데이 2010 년 3월 19일자). 3) 상대적 박탈감 및 냉소주의 파행적인 자본주의 발전 과정에서 불로소득자의 증가와 빠른 계층 간의 이동, 그리고 부의 편재로 인한 사회재편 과정에서 남들에게 뒤쳐진 사람들은 자연스럽게 상대적 박탈 감을 경험하게 된다. 상대적 박탈감은 단순히 객관적인 빈곤으로부터 연유되는 것이 아니 라 다른 집단보다 상대적으로 더 박탈되어 있다는 느낌을 가짐으로써 생기는 심리적 불만 을 의미한다. 따라서 이런 상대적 박탈감은 지속적으로 빈곤한 국가나 지역에서 보다는 급속한 경제성장으로 인해 변화의 속도가 큰 지역에서 자주 발견되어진다. 경제적 상황이 개선되면서 다수 집단의 성원들은 삶의 질에 있어서 향상되지만, 덜 부유한 집단이 생겨 나게 됨으로써 이들이 느끼게 되는 감정이 상대적 박탈감이다. 52

53 교육비리의 심리, 사회문호, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 Bernstein과 Crosby(1980)의 설명대로 상대적 박탈은 사람들이 자신이 갖지 않은 가치 있는 재화를 소지할 자격이 있다고 느끼지만 그것을 더 이상 획득할 수 없을 때에 생길 가능성이 커진다. 그 결과, 상대적 박탈감을 인식함으로써 소외되고 무력해지고 사회적으 로 고립감을 느끼는 사람들이 많아질수록 사회통합을 이루기 힘들게 된다. 따라서 상대적 박탈감을 해소하기 위해서 무엇이든 할 수 있다고 생각하고 또 그것이 사회적 윤리를 해 하는 행동이어도 스스럼없이 감행하는 것이다. 비리부패를 저지르게 되는 사회문화적 구 조가 태동되는 것이다. 상대적 박탈감이 가져오는 부작용은 그런 감정을 갖는 사람들이 스스로 사회로부터 소 외되어 있다고 지각함으로써 일상의 생활에 부정적 태도를 형성하게 되는 것이다. 상대적 박탈감의 1차적 결과가 무기력감과 고립감이라고 한다면, 2차적 결과는 극단적이고 객관 성이 결여되어 모든 것을 부정적으로 보려는 냉소주의이다. 건강하게 부를 축적한 사람이어도 건강한 부를 인정하기 보다는 한탕을 잘 해서 그렇다 거나 기회를 잘 포착해서 그렇다거나 하는 류의 행동을 보이는 것이다. 이런 행동의 내면 에는 나도 그렇게 될 수 있는 데 나는 그런 기회를 포착하지 못한 것일 뿐 언제라도 그렇 게 될 수 있다고 생각하는 남을 인정하지 않는 냉소적 태도가 있다. 또한 자기도 그렇게 되고 싶은 마음이 있으나 의식적으로 건강한 부를 외면하고 흠잡고 비판하는 태도를 보임 으로써 자신을 합리화시키는 것이다. 그러나 이런 합리화 방어기제를 사용해 심리적으로 스스로를 위로하는 데는 한계가 있 으며 궁극적으로는 이를 해소하기 위한 방안을 강구하고 이를 행동에 옮기게 된다. 이런 과정에서 자신의 능력 밖에 있는 것을 손에 넣기 위해 비리부패와 손잡는 손쉬운 길을 택 하는 것이다. 건강한 부와 남을 인정하지 못하는 건강하지 못한 사회에 이런 비리부패의 가능성이 상존하게 되는 것이다. 배 고픈 것은 참을 수 있으나 배 아픈 것은 못 견뎌하는 사회문화적 풍토가 개인을 어느 것이라도 할 수 있으면 해야 한다는 막다른 골목으로 내 모는 것이다. 4. 교육비리의 정치 행정제도적 측면 머리글에서 본 것처럼 지금 우리 사회는 교육자치의 부작용을 심하게 경험하고 있다. 이 모든 부작용의 기저에 제왕적 교육감이 있다. 초중고의 모든 것을 관장하는 교육감이 주민직선으로 선출되는 것에 학교비리의 원천적 씨앗이 배태되어 있다. 1) 교육감 선출의 구조적 문제 일반주민은 교육감 후보가 어떤 성향을 갖고 어떤 일을 해왔는지에 대해 자세히 알려고 하지 않는다. 기표소에 들어서 자신이 지지하는 정당 또는 지지하지 않은 정당과 관련된 53

54 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 기호를 가진 후보에 투표한다. 선거법으로는 금지되어 있지만 정당은 교묘히 지지하는 후 보를 주민에게 알리는 노력을 한다. 그러나 이런 노력도 상당부분 무위로 그쳐 추첨을 통 해 특정정당의 기호를 배정받은 후보가 당선되는 것이다. 교육감 당선은 그야말로 복권뽑 기와 같은 것이다. 복권뽑기라도 당선가능성을 높이기 위해 후보자는 모든 것을 걸고 선거에 임하게 된다. 교육의 정치로부터의 독립에 따라 교육감은 다른 선출직과는 달리 개인경비로 선거를 치 러야 한다. 이런 과정에서 막대한 경비가 소요되고 경비조달에서 비리부패가 시작된다. 개인경비로 치러지는 선거에서 후보자가 돈의 유혹에서 초연하기 어려운 구조적 상황이 발생하는 것이다. 유효투표의 15%를 얻는 후보자는 공직선거법에 따라 법정 선거비용을 전액 돌려받을 수 있고, 올해의 경우 5월 14일 이후 후원회를 조직해 법정 선거비용의 1/2까지 모금할 수 있지만, 선거비용이 정산되는 시점은 선거가 끝난 후이므로 그전까지 후보자는 개인적으로 경비를 조달해야 한다. 올해 교육감 법정 선거비용은 경기도의 경우 40억 7300만원이다. 경기도 교육감 후보자는 후원회가 조직되기 전까지 20억이 상회하는 막대한 금액을 자신이 조달해야 하는 것이다. 이런 선거구조가 선출된 교육감을 감옥으로 밀어 넣는 직접적 원인이다. 후보자는 교육 감에 선출되기 위해 주변의 도움을 받아야 하고 일단 선출되면 선거에서 협력한 사람을 모른 체 할 수 없게 된다. 그 결과 학교현장의 모든 것을 통제하는 전권을 갖는 교육감에 누가 선출되는 가에 따라 이해가 갈려지므로 교육현장 이해당사자는 줄서기를 할 수 밖에 없게 된다. 이런 선출구조가 비리부패를 야기하는 원천적 요인이다. 인사권과 예산권을 가진 교육감에 맞설 이해당사자는 없다. 덧붙여 제도적으로 교육감 선거관리 비용은 지방재정 교부금에서 조달된다. 선거관리 비용만큼 광역시도에서 집행할 수 있는 교육예산이 줄어들고 따라서 다른 용도의 교육예 산을 줄여야 한다. 이런 점 때문에 일부에서는 막대한 비용을 들여서 교육감 선거를 하는 것에 회의감을 표시하기도 한다. 올해 교육감과 교육위원을 선출하는 데 지출되는 선거관리 비용은 1,261억원이다. 교육현장의 다른 부분에서 이만큼의 교육예산이 줄어드는 것이다. 2) 교육감 선출방법의 명과 암 선출직 교육감의 이런 부작용으로 인해 일부에서 교육감을 따로 선출하지 않고 광역자 치단체장이 직접 또는 광역자치단체 의회의 동의를 얻어 교육감을 임명하는 방식으로 광 역자치단체 산하로 편입시키자고 주장하기도 하나 이는 교육자치의 기본정신을 훼손하는 것이다. 교육자치를 도입한 것은 일반행정 권력이 교체되어도 교육정책은 이와 무관하게 연속성을 유지하기 위한 것이다. 일반행정과 교육행정을 통합하는 것이 부작용을 줄일 수 있을지 모르나 교육자치의 본령과는 거리가 있다. 또한 광역자치단체장과 교육감 후보자가 러닝메이트로 출마해야 한다는 주장도 있다. 그러나 이런 주장은 교육의 정치적 독립에 전면적으로 위배된다. 러닝메이트는 교육감 후 54

55 교육비리의 심리, 사회문호, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 보자가 어떤 특정정당의 광역자치단체장과 한 배를 타는 것이므로 그 정당의 이념으로부 터 초연할 수 없다. 교육 그 자체가 아니라 특정정당의 교육이념을 구현하는 전도사가 될 수 밖에 없다. 교육이 정치로부터 독립되어야 한다는 명제는 국가백년대계를 위해서도 필 요하고 그래야만 하는 당위는 머리털 숫자보다도 많다. 러닝메이트 방식으로 선거를 치른 다 해도 막대한 선거비용 조달에서 야기되는 부작용은 여전히 해소되지 않고 남게 된다. 덧붙여, 과거처럼 학교운영위원이 간선으로 교육감을 선출할 수는 있으나 제왕적 교육감 이 있는 한 어떤 경우에도 줄서기가 강요되고 비리부패가 끊이지 않음을 명심해야 한다. 3) 탈규제화 관료조직 우리의 경우 제왕적 교육감 외에도 교육행정 관료제의 부작용으로 인한 비리부패의 심 화가 있다. 이것은 행정 관료의 권한이 크기 때문이며 행정이 복잡하고 전문화 될수록 공 직자들의 권력독점 현상은 심화되기 때문이다. 각종 인허가권과 규제권을 갖는 행정권력 의 무소불위에서 조직적인 비리부패 구조가 만들어진다고 할 수 있다. 모두 그렇지는 않 지만 일부의 경우, 교장은 업자로부터 받는 사례금이 몇십만원이지만 행정실장은 소나타 한 대라는 이야기가 학교현장에서 회자되고 있다. 교육행정 관료의 힘이 얼마나 센가를 단적으로 나타내주는 이야기이다. 서울시 교육청 일부 관료도 몇천만원씩 뒷돈을 받은 것 이 믿고 싶지 않은 이런 이야기를 뒷받침하는 증거이다. 영미 격언에 All men have their price. 라는 표현이 있다. 이 표현을 뒤집어보면 값 을 치르면 그 사람을 살 수 있다는 뜻이다. 원하는 것은 한정되어 있는 상황에서 값을 치 르면 필요한 것을 얻게 되는 구조에서는 비리부패를 피할 수 없게 된다. 이를 피해 갈 수 있는 대안은 원칙적 금지 및 예외적 허용 의 포지티브 방식에서 원칙적 허용 및 예외적 금지 의 네거티브 방식으로 규제를 전환하는 것이다. 그렇게 해야 감옥 가는 서울시 교육 청 관료가 발생할 확률이 줄어들게 된다. 5. 교육분야 비리유형 및 대책 국가별로 약간의 차이는 있지만 교육분야에서 발생하는 비리부패의 구체적 유형과 방지 책에 대해서는 국제투명성기구 TI(2009)와 UNESCO International Institute for Educational Planning의 Hallak & Poisson(2007)이 각각 발표한 논문에 자세히 나와 있어 비 리부패 예방에 실질적 도움을 받을 수 있다. 여기서는 우리 사회에서 발생가능한 교육분 야 비리부패 유형을 크게 두 가지로 대별하고 각각에 대한 대안을 개략적으로 제시하고자 한다. 우리 사회 교육비리 하나는 교원인사, 입시 및 인증(방과후학교)등 운영에 관련된 것이고, 또 하나는 공사납품, 특별행사, 급식처럼 재정과 관련된 것이다. 55

56 청렴 선진국 실현을 위한 반부패 정책 심포지엄 1) 운영관련 비리부패 대안 교원인사나 입시 및 방과후학교 인증처럼 교육적 전문성을 요구하는 분야에 대해서는 한국교육개발원이나 한국교육과정평가원 같은 외부전문기관에 업무를 위탁하는 것이다. 전문성을 갖춘 외부기관이 업무를 수행하기 때문에 비리부패가 끼어들 소지가 원천적으로 차단되는 효과가 있다. 업무담당 위원으로 교육현장과 직간접으로 이해관계가 달려있는 이해당사자도 포함되지만 공정성과 객관성을 갖춘 제3의 외부인사가 포함되면 모든 절차 가 투명해지는 효과가 있어 그만큼 비리부패 발생소지는 줄어들게 된다. 방과후학교 인증 의 경우 서울시 교육청의 예를 보면 방과후학교 교사를 연수하는 기관이 방과후학교 업체 인증을 하고 있다. 외부전문기관에 위탁하면 적어도 왼손이 하는 일을 오른 손이 인증해 주는 희한안 일이 발생하지 않는다. 일반 국민이 납득하지 못할 일을 서울시 교육청 관료 만이 옳다고 믿는 우스운 일이 다시는 반복되지 않아야 한다. 2) 재정관련 비리부패 대안 공사납품, 특별행사, 급식처럼 재정과 관련된 업무에 대해서는 조달기능을 갖는 광역시 도 교육청이나 지역교육청에 교육지원서비스센터 같은 것을 설치해 업무를 수행하게 한 다. 현재의 조달청 업무처럼 단위학교에서 필요한 것을 교육지원서비스센터에서 조달해 각각의 단위학교에 공급하는 것이다. 이런 방식을 채택하게 되면 전국의 단위학교에서 각 자 독자적으로 수행하는 데서 비롯되는 서비스제공업자와 학교장 및 행정실장과의 유착고 리를 원천적으로 차단할 수 있다. 이런 방식이 단순히 비리부패 고리를 단위학교에서 교 육청 수준으로 옮기는 것에 지나지 않을 수 있으나 전국의 모든 학교를 모니터링하는 것 보다는 지원서비스센터의 숫자가 훨씬 적어 부패발생 소지를 줄일 수 있다. 6. 나가며 우리의 경우 군사부일체라는 유교적 가치관으로 인해 빛이 바래기는 했으나 학교가 성 역으로 남아 있었던 것도 비리부패의 하나의 원인이다. 학교에 대한 이러한 인식으로 인 해 사회의 다른 분야보다 더 높은 도덕성을 강요하고 사소한 비리부패가 발생해도 그간 쉬쉬해 왔던 것도 사실이다. 하지만 유독 교육분야에서 비리가 끊이지 않는 것은 국가가 교육을 독점하는 데서 비롯된다는 견해도 있다(국제투명성기구, 2009). 교육독점의 형태 가 중앙집중적 또는 지방분권화된 것이건 국가의 교육독점에서 비롯되는 비리부패의 피해 자는 납세자, 학부모, 학생 등이다. 교육관련 이해당사자 중에서도 최대의 피해자는 학생이다. 비리부패의 규모만큼 교육서 비스의 질이 떨어지거나 축소되고 학교시설은 부실해지게 된다. 이런 비리부패의 여파가 56

57 교육비리의 심리, 사회문호, 정치행정적 유발요인 및 개선방향 그대로 교육에 전이되고 그 결과 제대로 된 교육환경이 조성되지 않아 학생의 학습권이 침해받게 되는 것이다. 적정한 학습이 이루어져야 할 시기에 학생의 학습권이 침해된다면 그 시간이 돌아 올 수 없기 때문에 피해는 돌이킬 수 없는 것이 된다. 이는 심각한 교육 범죄이다. 다시 되돌릴 수 없는 학습권 침해는 비리부패 연루자의 해임이나 파면으로 그 칠 일이 아니다. 투명성의 문제는 교육현장에 국한되는 것이 아니라 사회전체에 해당되는 것이다. 청렴 의 진정한 주체는 국민이다. 국민이 청렴 활동에 직접 참여하고, 국민에 의해 비리부패가 감시되며, 국민을 위해 부패 요인 제거와 제도 개선이 이뤄져야 한다. 국격이 높아지려면 경제력도 중요하지만 청렴도에서도 선진수준을 유지해야 한다. 국민권익위원회처럼 국가 기관이 앞에 서고 국민 모두가 자발적으로 참여하여 국격을 높이는 청렴지수를 끌어 올려 야 한다. 우리 사회처럼 저신뢰의 국가에서 가장 필요한 것은 투명성 회복을 통해 정해진 규칙이 공평하게 적용되고 게임의 규칙이 지켜지리라는 기대를 갖게 하는 것이다. 이런 기대가 현실이 되면 비로소 일반시민 사이에서 불신이 사라지고 신뢰가 회복될 것이다. 기대를 현실로 만드는 가장 빠른 길은 학교에서 청렴과 고결함을 가르치는 것이다. 학교교육과정 에 우리의 윤리의식을 높이기 위한 활동이 포함되어야 한다. 우리의 미래 세대가 높은 윤 리강령으로 무장되면 그 어떤 비리부패도 이 갑옷을 뚫지 못할 것이다. 57

³»Áö_10-6

³»Áö_10-6 역사 속에서 찾은 청렴 이야기 이 책에서는 단순히 가난한 관리들의 이야기보다는 국가와 백성을 위하여 사심 없이 헌신한 옛 공직자들의 사례들을 발굴하여 수록하였습니다. 공과 사를 엄정히 구분하고, 외부의 압력에 흔들리지 않고 소신껏 공무를 처리한 사례, 역사 속에서 찾은 청렴 이야기 관아의 오동나무는 나라의 것이다 관아의 오동나무는 나라의 것이다 최부, 송흠

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- 2 - - 1 - - 2 - - - - 4 - - 5 - - 6 - - 7 - - 8 - 4) 민원담당공무원 대상 설문조사의 결과와 함의 국민신문고가 업무와 통합된 지식경영시스템으로 실제 운영되고 있는지, 국민신문 고의 효율 알 성 제고 등 성과향상에 기여한다고 평가할 수 있는지를 치 메 국민신문고를 접해본 중앙부처 및 지방자 였 조사를 시행하 였 해 진행하 월 다.

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