나 그것은 사실이었을 정도로 기술력과 풍요로움을 가진 나라였다. 그런 나라가 어 쩌다가 지도자 잘못 만나 아시아 빈국으로 전락됐고, 고학력의 필리핀인들은 선진 국으로 가서 노동자로, 가정부로 일하며 달러를 벌어 고국에 송금하고 있는 실정이 다. 한편, 영국 유학서 돌아

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1 정치부패 어떻게 할것인가?: 박근혜 정부의 권력부패개혁을 중심 정인환( 협성대 도시행정학과),김 택 (중원대 경찰행정학과) Ⅰ 서론 1.목적 부패 현상이 특정 국가나 사회의 정치제도, 국민의 가치관 내지는 도덕성 그리고 사회적 경향을 반영하는 것이므로 부패의 개념에 대한 학자들의 견해는 매우 다양 하며, 통일적인 개념 정의가 이루어지지 못하여 왔다. 부패, 뇌물의 역사는 구약시 대부터 시작되어 창녀와 함께 가장 오랜 역사를 지닌다고 한다. 부패라는 말은 여 러 가지로 정의 된다. 부패의 영어 어원 Corruption은 권력을 이용해 사익을 취하는 것을 말하며, 라 틴어 Cor(함께)라는 단어와 Rupt(파멸하다)라는 단어로 이루어졌는데, 즉 공멸한다 라는 의미를 내포하고 있다고 볼 수 있다. 로마 제국시 Corrupt(부패시키다. 타락 하다) 라는 말은 여인을 유혹해 육체를 탐하다 와 관료에게 돈을 바치다 의 두가지 뜻으로 개념 지워졌다. 결국 부패라는 개념은 깨끗치 못하고 더럽고 추악 한 것으로 결국은 파멸에 이른다고 정의 할 수 있다. 1) 우리나라에서는 제도와 법규 를 문란시켜 사적이득을 취하는 것으로 不 正 腐 敗 란 용어를 사용하고 있으며, 중국 이나 싱가포르,말레이시아에서는 貪 汚 라는 말을 쓰고 있으며, 홍콩은 廉 政 이란 말을 사용한다. 그동안 한국 경제의 압축성장은 정치행정엘리트들이 국가발전을 주도하였고 그 역 할과 공은 상당하였으며 이 상황에서 부패는 경제발전을 하는데 윤활유 역할을 한 것이 사실이다. 기업도 정치권력과 유착하면서 비리공해를 배출하였고 관료들도 레 드테이프라는 인 허가상의 절차를 만들어 떡고물을 만진 것이다. 그래서 부정과 부 패는 대한민국 건국 이래 가장 고질적인 암적 문제로 확대되었고 윤리적 가치와 의 사결정은 도외시되었다. 오늘날 한국 사회가 전도된 아노미적 병리현상이 만연된 것은 부정과 부패가 그 요인이라고 볼 수 있다. 이것을 치유하고 개혁하고자 전직 대통령들이 많은 정책을 펼쳤지만 사상누각이 되고 말았다. 이제 이 문제는 대통령 의 문제만이 아니라 국가 흥망의 문제로 대두되고 있는 실정이다. 한 사례로서 한국전에 파병한 필리핀의 경우를 보자. 필리핀은 스페인과 미국의 식 민지생활을 했지만, 높은 교육열과 정치지도자들의 리더쉽으로 국난을 극복하여 한 때 아시아국가의 경제선진국이 되었고 건축 기술도 대단했다고 한다. 서울의 중심 부에 위치한 미국대사관이나 장충체육관을 필리핀이 건설했다면 놀랄것이다. 그러 1) 1) James C. Scott(1972), Comparative political Corruption (Englewood Cliffs, N.T. : Prentice -Hall), p. 3.,김택,관료부패이론,한국학술정보,2003

2 나 그것은 사실이었을 정도로 기술력과 풍요로움을 가진 나라였다. 그런 나라가 어 쩌다가 지도자 잘못 만나 아시아 빈국으로 전락됐고, 고학력의 필리핀인들은 선진 국으로 가서 노동자로, 가정부로 일하며 달러를 벌어 고국에 송금하고 있는 실정이 다. 한편, 영국 유학서 돌아온 리관유라는 사람은 조국 싱가포르의 부정부패 척결에 일생을 바쳤다. 매춘,마약,조직범죄, 부정부패에 온통 썩어 문드러지는 싱가포르를, 백척간두에 놓인 그 나라를 반부패법과 제도화된 시스템으로 아시아 국가 최고의 청렴국으로 만들어 놓았다. 반부패 성공정책 때문에 그의 장기집권과 독재에도 불 구하고 싱가포르 시민들도 서방언론들도 이의를 제기하지 않고 있는 실정이다. 2. 정치부패 연구 조명 정치부패를 연구한 정치학자나 정책학자들의 기존 연구를 분석해 보면 연구진행을 정치자금이나, 정경유착 폐해 그로 인한 제도 및 법적 방안을 모색하였다고 본다. 대표적 학자는 강원택, 김영래, 모종린, 전용주, 임성학 등이 해당한다. 2) 이에 대해 신진학자 조진만은 기존 연구가 정치부패의 원인에 대한 논의와 고찰에 집중하여 정치부패가 어떤 효과를 가져오는지 체계적인 논의와 분석이 부족하다고 하면서 정 치부패의 효과 분석을 강조하고 시민들의 인식과 평가 등이 필요하다고 주장했다. 3) 3.연구 초점 정치부패가 확산되고 그 폐해가 심각할수록 정치인과 정치제도에 대한 시민들의 신뢰도는 떨어지고 정치자금과 금권선거가 중요한 수단가치로 변질될 수 있다는 사 실이다. 또한 정치부패의 특권을 바라보는 일반인의 인식과 시각이 비판적이고 회 의적이면 정부의 부패인식도나 정부 영역의 업무 평가에 대해 부정적으로 평가하게 되고, 국가 신인도나 투자지수도 하강할 수 밖에 없을 것이다. 시민의 인식을 변화 시키고 부정부패를 개혁하는 것은 정부의 당연한 의무고 책임이다. 본 연구논문은 정치부패의 인식과 평가를 통한 원인과 방안의 통계학적 방법이나 변수설정 조사방 법은 다음 기회로 하기로 하고, 2차 연구자료와 기관 부패인식도 조사 결과를 중 심으로 부패 유형중 정치부패 개혁방안에 초점을 두고자 하며 박근혜 정부 출범과 함께 여야가 우선적으로 개정해야 할 분야를 중심으로 문제점을 논의하고 고찰하고 자 한다. 특히 정치 부패 분야 중 검찰개혁,사면권,국회특권,정당공천 개혁방안을 제시하고자 한다. Ⅱ 정치부패실태 4) 2) 정치부패를 연구한 대표적 연구자들은 다음과 같다. 강원택 정치자금과 정치부패 김영래 한국에 있어 정치부 패와 정치자금에 관한 연구 모종린 정치자금과 선거 임성학 제16대 총선 선거자금의 조달과 지출 전용주 개정 정치자금법에 대한 비판과 정책대안 3) 조진만 엄기홍 김준석, 정치부패에 대한 시민의 인식과 민주주의 평가, 국가전략 제16권 4호 통권 54 호,p181 4) 국민권익위원회 2012년 국민 부패인식조사,2013년 1월

3 거의 모든 현대 국가에서 정치인들은 선거자금 뿐 아니라 평소에도 정당을 유지하 고 각종 정치활동을 전개하기 위하여 정치자금이 필요하다. 물론 대부분의 국가들 이 정치자금에 관한 법을 제정해 놓고 있으나, 이에 저촉되지 않는 정치자금은 너 무도 현실과 거리가 먼 작은 액수이다. 현실적으로 많은 정치인들이 불법적인 정치 자금의 조달방법을 강구하게 되는데, 적지 않은 경우 특수하고 은밀한 이해관계를 갖는 기업으로부터 이를 수수하게 되는 것이다. 기업은 큰 이권이나 특혜를 기대하 거나 그들의 기득권이나 자산의 보호막으로 정치인과 관료들과 긴밀한 연을 유지하 게 된다. 과거 각종 경제의혹 사건, 수서사건, 전두환 노태우 전 대통령의 부정축재 사건 등이 대표적 경우들이다 5) 국회의원들의 부정중에서 가장 대표적인 것이 로비를 받고 청탁 알선하는 행위이 다. 국정감사를 둘러싼 일부의원들의 적극적인 로비 유도 방식도 천태만상이지만 문자 그대로 이권을 미끼로 하여 그 대가로 직접 요구하던지 검은 돈이 나올 만한 항목을 요구자료 목록에 포함시켜 관계공무원이나 업계가 감( 感 )을 잡고 사전에 알 아서 손쓰도록 유도하는 수법이다. 우리나라는 해방 이후 헌정사를 돌이켜 볼 때 정치인과 경제인 유착 관계가 숱한 의혹과 불신으로 국민들을 경악케 하였으며 이 들이 유발한 각종의 비리는 건전한 민주주의와 국민경제질서를 교란케 하였음을 부 인할 수 없다. 6) 국민권익위원회가 조사한 2012년도 국민부패인식조사를 보면( 5개 대상, 총 4,780 명 - 일반국민(1,400명), 공무원(1,400명), 기업인(700명), 전문가(630명), 외국인 (400명)) 한국사회의 부패수준이 심각한 것으로 드러났는데 부패하다 는 응답비율 은 일반국민(44.3%) > 기업인(40.1%) > 전문가(37.0%) > 외국인(15.3%) > 공무원 (12.9%) 순으로 나타났고 일반국민 기업인 전문가는 부패하다 는 의견이 다수( 청 렴 평가보다 4배 이상)인 반면, 공무원 외국인은 청렴하다 는 의견이 다수( 부패 평가보다 2배 이상)인 것으로 분석됐다. 5) 김해동 윤태범, 관료부패통제, 집문당,1994, 5) 안병만, 한국정부론, 다산출판사, 1989, p. 320.

4 <표 2-1>, 우리사회 전반 부패수준 (단위 : %) 부패 보통 청렴 공무원 12.9% 45.1% 42.0% 외국인 15.3% 52.2%(모름 6.7포함) 32.5% 전문가 37.0% 54.9% 8.1% 기업인 40.1% 49.9% 10.0% 일반국민 44.3% 44.9%(모름 0.6포함) 10.8% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 출처:국민권익위원회,2013년 1월 2011년도 국민권익위원회조사의 부문별 부패 유발인자 조사에 의하면 정치인이 가장 큰 유발인자로 뽑혔고 공직자, 기업인순으로 나타났다. (표2-2)

5 <표 2-2> 부패유발주체 출처: 국민권익위원회, 년 한국행정연구원 공직부패 조사에서 우리나라 일반기업인과 자영업자 등 1000여명은 정치인이 가장 부패한 집단이라고 응답했다. (표2-3, 참조) <표2-3> 정부부문부패실태조사 기업인이 생각하는 공직분애 부정부패 분야 심한 정도(%) 정치인 91.9 고위공직자 82.6 법조인 78.0 건축 건설공무원 71.5 세무공무원 69.9 경찰관 69.4 조달 발주공무원 65.1 공기업임직원 59.5 식품위생공무원 53.1 교육공무원 48.7 관세공무원 45.0 보건 의료공무원 40.4 군인 40.3 교정공무원 38.9 환겨공무원 36.5 사회복지공무원 34.5 소방관 33.4

6 자료:한국행정연구원, 정부부문부패실태조사,2013 이와 같이 한국 정치인들의 부패사건은 상당하고 국민들도 이들이 저지른 부정부패 에 대해 상당한 혐오감내지 불만을 인식하고 표출하고 있는 실정이다. 한국정치권 력자들의 부정부패는 상당히 오랫동안 축적되어왔고 그들이 검은 정치자금커넥션이 나 정경유착은 근절되지 못하고 있는데 이는 그들 스스로 한국사회의 특권집단화 되어 부패병에 오염되고 있는 실정이다. 이런 정치 환경하에서 정치개혁이나 반부 정부패법안을 입안한 들 아무런 개선이나 효과가 없는 것은 당연하다고 본다. Ⅲ 정치개혁분야 오늘날 우리는 정치 경제 사회 문화 등 모든 영역에서 대규모 조직의 지도자들이 비 윤리적이고 비도덕적인 행위를 너무 많이 목격하고 있다. 이러한 비윤리의 세계에 서 오직 정치에만 공직윤리를 강조하는 것은 설득력을 지니지 못하고 있다. 그러나 정치행정이 국가발전을 주도하여 온 우리나라에서는 이러한 비리가 모두 다 정치인 의 문제라고 해도 과언이 아닐 것이다. 회사가 상품을 제조하면서 공해를 배출하듯 이 정치행정도 발전을 제조하면서 부패를 배출하였던 것이다. 7) 20세기 초 미국에서는 지역부패의 유형이라 볼 수 있는 머신폴리틱스(machine politics)의 폐해가 극심하였다. 즉, 사회 복지시스템이 발달하기 이전에 강력한 정당지도자를 구심점으로 하는 지방정당이 도시 저소득층의 생계수단과 생활보호를 제공한 후 이들의 지지를 바탕으로 지방정치를 주도했고, 결국 이들의 생계를 지원 하기 위해 기업주와의 정경유착을 통해 자금을 끌어 유지한 것이다. 8) 한국도 1995년 지방자치단체장 선거이후 어느 특정 후보나 특정정당을 지지하고 선거 후 그들을 보호해 주는 형태라든지 업주의 이익을 대변하고 이들로부터의 지지를 바탕 으로 지방자치를 꾸려 가는 지방토호들의 정 관 업 유착형 비리가 급증하였다. 정치 부패는 오늘날 주로 개도국뿐만 아니라 선진국에서도 찾아볼 수 있는 부패이 다. 정치발전이 이루어지지 않은 상황에서 권력을 놓고 잡은 세력은 놓지 않을려고 하고 못잡은 세력은 그것을 잡을려고 안간힘을 쓴다. 또한 정치 발전이 성숙된 선 진국에서도 기업과의 유착 금권정치를 통한 헤게모니 유지 등 그 폐해가 심각하게 나타나고 있다. 이른바 미켈스가 말하는 과두제 철칙이 정치부패에서도 존재하는 것이다. 야당측에서도 부패가 나타나지만 특히 권력을 잡은 여당이 그 권력을 유지 하기 위하여 갖가지 방법을 다 동원한다. 과거 야당을 탄압하고 자기정당을 확대 강화하며, 국민을 조직적으로 동원하고 선거부정을 자행했다. 여기에는 천문학적 숫자의 돈이 든다. 특히 부정한 선거를 치루는데 드는 돈은 그 한계를 아무도 알 수 없을 정도이다. 이 많은 돈을 조달하기 위하여 정당 보스들은 업자와 대가성 금액이 오고 간다. 업자도 당선 가능한 인사에 막대한 보험금을 드 는 것이 상식으로 통한다. 우리의 경우를 보면 지난날 선관위에 기탁된 자금의 배 7) 유종해 김택,행정의 윤리,박영사,2010 8) 김병준,한국지방자치론, 법문사, 2000.

7 당이나 국고 보조금은 각 당에 쓰는 정치자금에 비하면 푼돈에 불과했다. 김영삼정 부가 들어서고 나서 정치개혁법이 만들어지면서 국고보조금이 대폭적으로 증가 되 었지만 현실적으로 한계에 봉착하게 된다. 위로는 대통령을 비롯하여 각 당의 국회 의원들은 자기 개인의 정치자금은 물론 당의 정치자금을 마련하기 위하여 수단과 방법을 가리지 않았다. 사정이 이러하기 때문에 정치부패의 현상은 피할 수 없는 사실이 되었다. 정치부패의 문제를 개선시킬 수 있는 방안들로는 아래의 <표3-1>에서 제시된 사안 들을 고려해볼 수 있다고 보았다. <표 3-1> 정치부패의 개선방안 개선방안 정당공천개선방안 윤리위원회 기능 강화 이해충돌 해소 정치자금 제도 개선 부패 방지 및 감시 시스템 마련과 강화 정치인과 공직자 재산변동신고 범위 확대와 검증 작업 기타 주요 내용 정당공천 폐해 개혁 금품공천수수자 30배 과태료 20년연장(새) 외부인사의 참여를 통한 윤리위원회 심의 진행 국회윤리특위 산하에 시민제소위원회를 설치하고,윤리특위의 징계 결정은 일정 시한 내 본회의 처리 명문화(민) 국회의원의 영리목적 겸직 금지,헌정회 국회의원 연금제도 폐지,민간이 참여하는 (가칭) 국회의원세비심의회 구성(민) 이해충돌 문제의 해소를 위한 제도적 방안과 규제 강화 영리목적 전면금지 정치자금 기부자 필수 기재사항 설정 정치자금 기부자 명단의 상시적 공개와 데이터베이스화 공무원과 국회 보좌관의 부패감시시스템 구축 및 강화 실무단계에서 진행되는 조직적 로비와 정치부패 방지 시스템 상설특검및 특별감찰관제도(새)검사적격심사제(새),중수부폐지 (새,민) 중앙과 지방의 각급 단위에서 정기적으로 재산변동신고 재산변동 검증을 통하여 급격하게 재산변동이 일어난 경우 소 명하도록 함 미소명 재산변동에 대해서는 자동 조사와 금액 국고 환수 국정감사 증인 신청 제한과 변경 금지 신종 로비 수단과 방법에 대한 대처방안 마련 사면법개선,공직자재산공개 개선 출처:강원택, 입법분야 청렴성 실태조사,2010,국민권익위 보고서 재인용

8 그러면 정치부패개선방안 중 검찰제도개혁, 국회의원 특권개선 방안과 정당공천폐 지방안을 중심으로 살펴보고자 한다. 1. 사면법 개선과 검찰개혁 현황 및 문제점 9) 사면은 국가 원수의 직권으로 형 선고의 효과의 전부 또는 일부를 소멸시키거나 형 선고를 받지 않은 자에 대하여 공소권을 소멸시키는 것을 이른다. 전제 군주제하에서의 사면이 법을 초월하는 군주의 권위를 통해 은전과 은사를 베 푸는 상징으로 여겼으며 로마 그리스시대부터 이런 특권이 행해져 왔다. 이와 같은 초법적 상징제도는 우리나라도 예외는 아니다. 제헌헌법부터 시작한 이래 국민화 합이라는 명목으로 대통령의 사면권이 무분별하게 행해져 왔다. 현재 사면제도는 헌법,사면법,사면령에 규정되어 있다. 10) 최근이나 과거에 거쳐 대통령의 사면권 남 용은 더욱 늘고 있다. 국회의 동의를 얻어 일반사면으로 처리해야 할 교통법규 위 반자들에 대한 사면조차도 수백만명을 특별사면의 형태로 처리했는가 하면, 대통령 과 특별한 관계에 있는 사람들에 대한 사면이 반복되는 것은 사면에 대한 국민의 불신과 불만을 더욱 증폭시키고 있다. 역대 대통령은 자기 임기 중 감옥살이를 한 반대 진영 인사들이나 이들과 연루된 비리 기업인들을 결자해지( 結 者 解 之 ) 차원에 서 풀어주어 경제를 살리고 국민 화합을 이룬다는 명분을 내걸고는 권력형 비리를 저지른 측근이나 정치인들을 슬쩍 끼워 함께 석방시키곤 했다. 그러면서 이렇게 하 는 것이 새 정부를 이끌 대통령 당선인의 정치적 부담을 덜어주는 것이라고 둘러대 기도 했다. 그러나 그 바람에 법치( 法 治 )는 한참 후퇴했고, 권력과 돈이 있는 사람 은 법 위에 있는 거냐는 국민의 반발을 샀다. 법원이 재판해봐야 헛일이라는 사법 ( 司 法 ) 허무주의까지 나타났다. 많은 국민이 사면설에 고개를 흔드는 것은 대한민 국 법질서가 또 파괴되고 무너진다는 사실 때문이다. 11) 지난 1월에 이명박 전 대통령에 의해 실시된 대통령사면에는 돈 봉투사건이나 뇌물 9) 이명박 대통령이 29일 최시중 전 방통위원장, 천신일 전 세중나모여행 회장, 박희태 전 국회의장 등을 포함한 55명에 대해 설 특별사면을 단행했다. 이 대통령 주재로 이날 청와대에서 열린 제6회 국무회의에서 즉석안건 으로 상정된 사면 안이 심의ㆍ의결됐다고 박정하 청와대 대변인은 전했다. 최시중 전 방통위원장은 파이시티 인허가 청탁 대가로 6억을 수수하고 국회 문화관광위 의원들에게 돈 봉투 를 줬다는 의혹을 받았다. 그는 1,2심에서 모두 실형을 받았고 지난해 12월 2년6개월 형이 확정됐었다. 박희태 전 국회의장은 지난 2008년 당시 한나라당 전당대회에서 고승덕 의원에게 돈 봉투를 건넨 혐의로 기 소돼 징역 8월에 집행유예 2년을 선고받았다. 같은 혐의로 기소돼 징역 6월에 집행유예 1년을 선고받은 김효 재 전 청와대 정무비서관도 이번 사면 대상에 포함됐다.워크아웃 조기종료 등 청탁 대가로 46억원을 수수하 고 자녀 증여세 101억원을 포탈한 혐의로 징역 3년에 집행유예 4년, 벌금 71억원의 확정 판결을 받은 천신 일 세종나모 회장도 명단에 포함됐다. 또 박근혜 대통령 당선인의 측근으로 통하는 서청원 전 친박연대 대표 도 사면됐다.이 대통령은 투명하고 법과 원칙에 맞는 사면을 위해 처음으로 민간 위원이 다수 포함된 사면심 사위원회를 통하는 등 진일보한 절차를 거쳤다 고 설명했다.앞서 박근혜 대통령 당선인은 지난 28일 조윤선 대변인을 통해 사면이 강행되면 이는 국민이 부여한 대통령 권한의 남용이며 국민 뜻을 거스르는 것이란 생 각을 갖고 있다"고 특별사면 반대 입장을 밝혔었다.조선일보,1월29일 10) 헌법 제79조,1)대통령은 법률이 정하는 바에 의하여 사면.감형 또는 복권을 명할 수 있다. 2)일반사면을 명 하려면 국회의 동의를 얻어야 한다.3)사면.감형 및 복권에 관한 사항은 법률로 정한다. 사면법 (법률 제11301 호 일부개정 )제1조 이 법은 사면( 赦 免 ), 감형( 減 刑 ) 및 복권( 復 權 )에 관한 사항을 규정한다. 11) 조선일보,1월23일

9 수수 혐의로 구속됐던 정치인들이 포함됐는데, 이에 이명박 전 대통령은 1월 29일 단행한 설 특별사면에 대해 우리 정부 출범 시 사면권을 남용하지 않을 것이고 재 임 중 발생한 권력형 비리 사면은 하지 않겠다고 발표한 적이 있다 면서 이번 사 면도 그 원칙에 입각해서 실시했다 고 주장했다. 이에 대해 당시 조윤선 박당선인 대변인은 인수위 브리핑을 통해 이번 특별사면에 부정부패자와 비리사범이 포함 된 것에 대해 박 당선인은 큰 우려를 표시했다 며 이번 특사강행 조치는 국민 여 론을 무시하고 대통령 권한을 넘어선 것으로 국민적 비판을 피하기 어려울 것 이라 고 밝혔다. 12) 야당의 민주통합당 이종걸 의원은 이명박 대통령의 특별사면 후 대 통령의 사면권을 제한하는 '사면법 일부 개정안'을 대표 발의했는데, 내용은 '고위공 직자의 부정부패 및 권력형 비리범죄자', '반인륜범죄 및 반인도주의 범죄자', '아동 청소년 성범죄자' 등에 대한 구체적인 근거규정을 강화해야 한다고 했다. 특히 고위 공직자의 부정부패나 권력형 비리범에 해당하는 정무직 공무원에 대한 사면과 감형 을 엄격하게 제한하는 내용을 담고 있다. 13) 2000년 이후 횡령과 배임, 비자금 조성 혐의 등을 저지른 재벌 총수들에게 검찰이 내린 구형량은 대부분 징역 6~8년이다. 이들은 법원에 의해 약속이나 한 듯 징역 3년, 집행유예 5년의 판결을 받았고, 거의 사면 복권됐다. 이런 현실속에 법조계와 시민단체, 정치권 등에서는 재벌의 횡령, 배임 등에 대한 형량을 강화해 범죄를 저 지른 기업인이 형식적인 수사와 판결을 받고 사면되는 관행을 바로잡아야 한다는 요구가 늘고 있다. 방희선 교수는 검찰이 징역 6~7년의 구형을 내리면 법원은 절 반 수준인 징역 3~4년을 선고하고 이를 통해 집행유예가 적용된다 며 검찰이 재 벌 총수의 횡령, 배임 등에 대해 6~7년의 구형을 내렸다는 것은 사실상 처벌 의지 가 없는 것으로 봐야 한다 고 주장했다. 14) 과거 경제인들에 대한 주기적인 사면이 있을 때에도 정격유착이라는 비판이 적지 않았다. 아무리 당장은 경제 살리기에 도움이 된다 하더라도 장기적으로는 편법 불 법적인 기업관행을 조장함으로써 오히려 경제발전에 악영향을 미치게 된다는 점도 지적되었다. 하물며 사면권이 대통령의 친인척이나 측근에 대한 배려의 수단이 된 다면 국가권력의 객관성과 공정성을 국민이 어떻게 신뢰할 수 있을지 의문이다. 사면권 행사를 대통령이 독단적으로 결정할 수 있다는 생각을 이제 버려야 한다. 대통령에게 부여된 모든 권한은 국민이 위임한 것이다. 법무부 사면심사위원회가 최근 5년 동안 심사를 요청받은 특별사면 대상자 대상자로 올라온 6만2898명 가운 데 단 4명만 부적정 의견을 내 걸러냈고, 대통령의 특별사면권을 견제해야 할 사면 12) 조선일보, 1월29일 13) 민주통합당 이종걸 의원은 29일 대통령 친족과 측근에 대한 사면권을 제한하는 내용의 사면법 개정안을 대 표 발의했다.개정안은 대통령의 친족과 대통령이 임명한 정무직 공무원에 대한 대통령의 특별사면과 감형을 엄격히 제한하는 내용을 담고 있다.친족의 범위는 민법 제777조에 따라 8촌 이내의 혈족 4촌 이내의 인 척 배우자로 규정했다.이 의원은 대통령의 사면권은 권력분립 원칙의 예외적 요소로 사법권의 독립을 침해 하지 않는 최소한의 범위에서 제한적으로 행사돼야 한다 고 발의배경을 밝혔다.그는 (개정안은) 대통령 측근 을 사면 대상에서 제외해 남용의 가능성을 원천적으로 없앴기 때문에 측근들의 부정부패와 권력형 비리를 근 절하는 토대가 될 것 이라고 덧붙였다. 서울신문,1월29일 14) 조선일보,11월29일

10 심사위원회가 거수기 로 전락했다는 비판이 나온다. 15) 대통령의 인사권에 대해서 인사청문회 등을 통한 통제가 인정되듯이, 사면권에 대 해서도 행사 전에 공개적인 검토과정을 통한 통제가 필요하다. 이를 위해서는 수십 년 동안 개정 없이 유지되어 온 사면법에 개정이 필요하다고 본다. 16) 개혁방안 헌법상의 권력분립 원칙에 비춰 사면권 행사는 형을 선고한 사법부의 판단을 훼손 하는 것이므로 그것을 행사하기 전에 사법부에 의견을 묻는 것이 타당하다고 하며, 사면권자의 일방적 자의( 恣 意 )가 아니라 보편타당한 평등의 원리에 입각해 행해야 한다고 한다. 현재 사면심사위원회는 법무장관외 8명의 위원이 있는데 이들 모두를 장관이 임명한다고 한다. 뿐만 아니라 사면심사논의도 비공개로 하고 있다. 이런 비 합리적인 사면법을 개정해야 할 것이다. 17) 이번 대선에서도 여야 후보 모두 대통령의 특별사면 권한 자체를 내려놓겠다고 경 쟁하듯 약속했다. 박 당선인은 "대통령의 사면권도 분명하게 제한해 무분별하게 남 용하지 않도록 해야 한다"고 했다. 그러면 미국의 사면 실태를 살펴보면 다음과 같다. 1).미국 미국 헌법 2조 2항 1절에 의하면 미 대통령은 죄를 범한 사람을 사면할 수 있는 사면권(Presidential Pardon)을 갖고 있다. 또 이와 성격이 유사한 대통령의 권한으 로 범죄에 대한 처벌을 연기하는 집행유예권과 형을 감면하는 감면권도 있다. 그러나 미 대통령의 사면권은 매우 제한적으로 행사되고 있다고 한다. 남북전쟁 후 링컨대통령은 남부군 장교들에 충성조건부 사면을 실시했고, 카터대통령도 베트남 전징병기피자들을 사면한 적은 있지만 한국처럼 대규모 정치사면은 없었다. 클린턴 대통령도 재임 6년 동안 74명에 대해 사면, 3명에 대해서는 감면을 실시한 것으로 기록돼 있다. 죄목을 살펴보더라도 세금포탈, 우편사기, 위증, 자동차절도, 예금횡령 등 다양한 잡범들이 대부분이다. 사면 절차도 아주 억울하다고 생각되는 개인들이 대통령에게 개별적으로 청원을 해서 사안별로 사면이 이루어졌다. 지난 74년 워터 게이트사건이 터지면서 당시 닉슨 대통령과 그의 측근들이 연루됐음이 드러나자 닉 슨 대통령은 의회의 탄핵 직전 스스로 사임했고, 당시 포드 대통령은 닉슨 대통령 이 이 문제로 인해 처벌될 처지에 이르자, 범죄 사실에 대한 조사가 완전히 끝나기 도 전인 74년 9월 8일 닉슨 대통령에 대한 특별사면을 발표했다. 이 사건으로 닉슨 대통령의 측근 중 37명은 유죄를 인정했거나 유죄 판결을 받았지만 오직 대통령만 15) 김원철, 사면심사위, 특사 6만여명 중 4명만 반대,한겨레신문, ) 장영수,8 15 특사와 사면권 남용,조선일보,2006년 8월15일 17) 신평, 유명무실 사면심사위 힘 실어야 특사 오 남용 논란은 민주화 증거,신동아, 2013년3월호

11 은 사면을 받았던 것이다. 포드 대통령의 사면은 미국내에서 엄청난 반발과 물의를 야기시켰다. 사면 발표날 백악관에서 조차 제럴드 러호스트 대변인이 이에 항의, 사 임했고 위스콘신 주민 2천여명이 즉각 항의 데모를 벌였다고 한다. 미 사법부도 이에 항의, 복역수들을 대거 석방하는 소동이 벌어졌다. 당시 자신이 담당한 형사 피고인을 '멋대로' 석방한 캘리포니아의 한 법관은 "국가를 망칠 뻔한 사람이 사면될 수 있다면 이 피고는 석방하는 것이 타당하다"고 말했다. 결국 포드 대통령 자신도 이 사면으로 정치적 타격을 입어 76년의 차기 대통령 선거에 출마 조차 할 수 없게 됐다. 후임 대통령으로부터 사면을 받아 비난을 한몸에 받은 닉슨 대통령자신도 재임기간 중 사면권을 부적절하게 사용했다는 비판을 받았다. 베트남 전에서 양민을 학살한 혐의로 군법재판소에서 종신형을 선고받은 제임스 캘리중위 를 감옥에서 풀어주기로 결정했던 것이다. 닉슨으로선 베트남전쟁을 수행하는 군부 와 국내 보수파들을 의식한 결정이었으나 국민들과 언론들로부터 거센 비난을 감수 해야만 했다. 18) 베트남전쟁 징병 회피자에 대한 사면(카터), 이란-콘트라 사건 연 루자에 대한 사면(아버지 부시), 임기 마지막 날 대통령 측근이 포함된 사면(클린 턴), CIA 비밀요원 신분 누설 사건의 배후조종자인 루이스 리비에 대한 감형(아들 부시) 등의 사례들도 모두 논란이 됐다. 19) 2).프랑스 프랑스에는 국경일 사면이 없고 성탄절 사면도 없다고 한다. 이들에게 최대 국가 명절인 '카토르즈 주이예(7월 14일)', 즉 혁명 기념일에 누구 누구가 감옥에서 풀려 났다는 얘기를 들은 적이 없다. 이날은 죄 지은자를 감해주는 날이라기보다는 주로 표창에 의미를 많이 두고 있다.또 정권이 바뀐 후에 정치범을 석방하는 모습도 찾 아보기 힘들다고 한다. 원래 정치적 보복에 의한 수감자가 없다는 이유도 있다. 그 렇지만 프랑스에도 '사면'은 있다. 7년마다 한 번씩 찾아오는 이 사면을 많은 사람 들이 손꼽아 기다리기도 한다. 그것은 임기 7년의 신임 대통령이 당선된 직후에 베 풀어지는 일종의 관례로 굳어진 행사다. 지난 95년 5월 자크 시라크 현 대통령이 고 프랑수아 미테랑의 뒤를 이어 당선된 직후 프랑스의 국내 여론은 사면과 관련돼 심각한 논란을 벌인 일이 있다. 이 논란은 사실 대통령 선거가 시작되기 전부터 있 었던 것이었다. 요지는 신임 대통령 당선자도 관례에 따라 교통사범을 일괄적으로'사면'하려고 할터 인데 이것이 과연 민주 시민 사회에 합당한 일이냐에 관한 것이었다.사면 찬성논 자들보다는 반대론자가 많고, 반대론자들의 주장은 민주 시민의 규율이 7년마다 무 너지고 있다는 것이다. 대통령 당선자가 탄생할 때마다 범법자의 명백한 범법 사실 에 대해 '없던 일'로 한다면 앞으로 누가 법질서를 지키려고 하겠느냐는 주장이다. 1995년 하반기에 특별한 중범을 제외한 대부분 교통 사범의 사면이었다. 20) 18) 강효상,"사면 잦은 나라는 정치 후진국" 외국의 경우,조선일보,1998,8월19일 19) 신평, 유명무실 사면심사위 힘 실어야 특사 오 남용 논란은 민주화 증거,신동아 2013년3월호 20) 김광일,"사면 잦은 나라는 정치 후진국" 외국의 경우,조선일보,1998,8월19일

12 지난 대선에서 야당은 중앙수사부를 폐지하고 <공직자 비리수사처>를 신설하여 검 찰권한 축소및 통제를 하려고 한다. 결국 검찰과 권한 다툼이나 법에 규정된 기소 권과 상치되므로 실효성을 강화할 수 있을지 의문이다. 현재 검찰개혁의 중심은 대 검중수부 폐지, 검찰인사제도 개혁,비리검사 퇴출제도,검경 수사권 조정에 있다고 본다. 참여연대는 검찰에 집중된 기소권과 수사권을 분산하고, 부당한 결정을 견제 하는 시스템을 도입하는 방안도 추진돼야 한다 고 주장했다. 21) 새누리당은 검찰개혁안으로 국회추천의 <특별감찰관제>를 도입해서 대통령 친인척 및 측근들의 비리와 부패를 근절하겠다고 한다. 이를 위해 독립성 보장을 위해 국 회가 추천하도록 하고 조사권도 부여하겠다고 하였으며 고위공직자의 비리 수사를 위해 <상설특별검사>제를 도입하겠다고 주장했다. 검찰제도를 개혁하기 쉬운 방안 중 하나는 인사권 독립이라고 본다. 검찰인사제도는 중립성을 담보할 수 있는 매우 효과적인 수단인데 역대정권이 검찰을 장악해야 국정운용이 손쉬울 것이라고 인식 되어 법무장관이나 검찰총장을 충성심 강한 자기사람으로 임명하여 행정공무원이 나 기업 등을 다루었다고 본다. 특히 검찰청소속 현직 검찰관들을 청와대 민정비서 관실에 파견 근무하게 하여 대통령의 통치행위에 조력하였다고 본다. 앞으로 검찰 권을 새롭게 정립하기 위해서는 독립성과 중립성을 확보할 수 있는 제도적 장치를 수립하여야 하다. 가장 혁신적 방안은 지방검사장을 선거로 선출하여 검찰권을 청와대가 좌지우지하 지 못하도록 하여야 한다. 법무부공무원에서 지역주민의 선거로 당선된 선출직공 무원으로서의 권한과 권능을 가지고 수사권을 지휘하게 된다면 선출직의 권한 남용 의 폐해라는 우려를 상쇄할 것이고, 시민들이 선출직의 정당성을 부여하게 되리라 사료된다. 또한 검경과의 수사권 조정은 시대적, 외부 환경적 변화에 걸맞게 하여야 하는데 이를 위해 검찰에는 기소권과 정치경제분분야 수사권을, 경찰에게 강절도, 살인 등 강력범죄에 수사권을 부여하는 방안을 검토하는 것이 제기된다. 방대한 경 찰조직에 완전한 수사권을 주는 것은 아직 시기상조라고 보는 학자들이 많다. 사실 경찰권은 업무영역, 인력이나 예산 등을 고려할 때 정부의(우리나라의 경우 안전행 정부 산하)부처의 산하에서 어느 정도의 통제가 필요하다고 본다. 또한 국민권익위원회의 기능과 역할이 재고 되어야 한다. 작년 대선시 야당은 <국 가청렴위원회>의 설치를 요구하고 있다. 22) 우리나라와 같이 부패 친화적인 환경이 뿌리 깊은 곳에서는 국민의 의식을 바로잡고 부패행태를 척결하기 위한 특단의 조 21) 조선일보,11월29일 22) 민주통합당의 반부패 공약은 다음과 같다. 국가청렴위원회 의 부활과 고위공직자비리수사처 를 신설하고, 재 산공개제도를 확대하여 대통령의 형제, 자매까지 재산공개 의무화- 고위 공직자의 퇴임 후 유관기관 취업제한 제도 강화,5대 부패범죄(뇌물 알선수재 알선수뢰 배임 횡령) 척결을 위한 제도개혁의 일환으로 국민참여재판 의무화 및 양형 강화, 부패비리 전력자의 정부참여 배제, 대통령의 사면권 제한 강화 등을 통해 국가 청렴도 제고와 지속가능한 성장기반 구축 - 공익신고의 대상 범위를 확대하고, 공익신고자 보호를 강화, 민주통합당 선거공약 2012,11

13 치가 필요하며, 독립된 부패전담기구의 설치와 그것의 기능 강화가 무엇보다 절실 한 과제가 아닐 수 없다고 주장한다. 23) 국민권익위원회는 이명박정부 출범과 함께 탄생했는데 과거 국가청렴위원회를 옴부즈만 기구인 국민고충처리위원회 및 행정심 판위원회와 통합하여 출현했는데, 부패방지기능의 상대적 약화에 기구 존재가 유명 무실화하는 것 아닌가 의구심을 가졌다. 시민단체 및 학자들은 반부패 기구로서의 역할을 충실히 수행할 수 있도록 현재의 부패방지 담당부서를 확대개편하고 조사권 을 부여하여 공직자 부패조사기능을 강화시켜야 한다고 주장하고 있다. 이를 위해 부패방지기능 강화 및 대국민 홍보를 위한 예산, 인력 등의 대폭 확대할 필요가 있 다고 한다. 필자가 볼 때 국민권익위원회는 과거 정부합동민원실이나 국민고충위원회 기능처럼 말 그대로 국민권익구현에 충실할 수 있도록 해야 할 것이다. 이를 위해 그 기능을 재정립하여야 하여야 한다. 즉 행정심판위원회는 법제처나 국무총리실로 이관하고 국민고충민원기능만 다루어야 한다. 부정부패문제는 검찰에 맡겨야 효율적이다. 왜 냐하면 부패는 수사가 반드시 따라야 한다. 또한 공직자 재산심사를 실질적으로 검 증할 수 있는 장치를 국회 입법조사처에서 담당할 수 있도록 해야 한다고 본다. 2. 국회의원 특권개혁방안 새누리당은 지난번 대선공약으로 국회 윤리위원회를 전원 외부인사로 구성하고, 실 질적인 권한을 주어서, 국회의 윤리규범을 바로 잡도록 하여야 한다고 주장하고 있 다. 또한 선거구 획정의 자의성을 방지하기 위해서 출마 당사자가 아닌 100% 외부 인사에게 맡겨 게리멘더링 과 같은 후진적 정치행태가 나오지 않도록 하며 국회의 원의 면책특권을 엄격히 제한하고 불체포 특권 폐지를 약속했다. 또한 예결위를 상 설화해서, 전문적이고 상시적인 예결산 심사를 공약으로 내세웠다. 민주통합당도 국 회윤리특위 산하에 시민제소위원회를 설치하고, 윤리특위의 징계 결정은 일정 시한 내 본회의 처리를 명문화하는 것과 국회의원의 영리목적 겸직 금지, 헌정회 국회 의원 연금제도 폐지, 민간이 참여하는 (가칭) 국회의원세비심의회 를 구성을 공약으 로 내세웠고 국회의원선거구획정위원회를 독립기구화하고 위원회 결정 안에 대한 국회 본회의의 수정의결을 원칙적으로 불허하고 있으며 권역별 정당명부 비례대표 제를 도입하고 지역구와 비례대표 의석 배분을 2:1로 조정하는 과정에서 의원 정수 를 조정하는 방안을 제시했다. 24) 그러면 특권개혁방안 중 국민소환제 도입방안과 연금제 개혁방안을 살펴보자. 국민소환제 도입방안 검토 25) 23) 김형성, 부패방지법의 문제점과 개선방안, 국회 반부패세미나,2011, ) 민주통합당 대선공약,2012,11 25) 홍영표,국회의원 특권 개혁방안 보고서, 민주통합당공청회자료집,2012년7월3일 민주당 정책자료실 참고

14 현황 및 문제점 자치단체장, 지방의원, 교육감 등 지방 선출직과 달리 국회의원에 대해서는 주민 소환 이 원천적으로 배제되어 있어 형평성에 어긋난다는 지적이 있으며 임기 중 실 책에 대해 유권자가 책임을 물을 수 있는 장치가 없는 문제가 있다. 국민소환제도 는 헌법에 규정된 주권재민의 원칙에 따라 이루어 져야 한다. 국민과 국회의원과의 관계는 주인과 대리인이라는 원칙에 의거 항상 반응성이 있어야 하고, 감시와 견 제가 이루어 져야 한다. 이것은 유권자가 공직자의 선출권만이 아니라 소환권과 해 임권도 가질 때 비로소 가능하게 된다. 국민소환제는 바로 이것을 가능하게 하는 효과적인 장치인 것이다. 26) 그러나 이것을 남용하게 되면 소신있게 일하는 정치인이 나 헌법의 근거 없이 법률로 헌법기관인 국회의원의 직을 박탈하는 것은 위헌의 소 지가 크다는 반론도 있고 하여 국회의원에 대해 소환제에 회의적인 입장도 있다. 27) 개혁방안 소환제의 역기능보다 책임의정이라는 순기능을 살려서 긍정적인 방향으로 마련해야 할 것이다. 위헌소지나 소환요건을 분명하게 규정하여 유권자의 권리나 국민의 감 시와 견제가 있어야 할 것이다. 국회의원 연금제도 전면폐지 28) 현황 및 문제점 국회의원 재직시 전혀 연금을 불입하지 않았음에도 하루만 근무해도 65세이후 사 망시까지 매월 120만원을 지급하는 것은 지나친 특혜로서 다른 공직자와의 형평성 을 크게 상실하고 있다. 국민세금으로 지급되는 연급의 수령대상과 지급액을 법령 에서 정하지 않고 헌정회 정관 과 규정 에서 정하고 있어 법체계상도 문제가 있다. 개혁방안 19대 국회의원에 대해서는 연금제를 전면 폐지하는 것이 타당하다. 18대 이전 국 회의원에 대해 전면 폐지할 경우 소급입법의 문제가 있으므로 기준을 모두 갖춘 경 우에만 지급토록요건을 강화한다든지, 29) 일반 공무원처럼 국가와 국회의원이 분담 하여 불입한 후 연금을 수령하는 정상적인 국회의원 연금제도를 도입하는 방안을 모색해야 한다. 26) 박재창전게서,p237 27) 홍영표 전 보고서 참고 28) 홍영표 전 보고서 참조, 29) 근속기준(예, 4년 이상 재직자), 소득기준 (소득 및 재산이 일정금액 이하인 자), 윤리기준(유죄확정판결 등 결격사유가 없는 자)

15 국회의원의 영리목적 겸직 전면 금지 30) 현황 및 문제점 시민단체인 정보공개센터에 따르면 19대 국회의원 300명 중 32%인 96명이 의원 직 외 한 개 이상의 다른 일을 겸직하고 있고, 의원직 외 변호사, 의사, 교수, 업체 30) 홍영표, 전 보고서 참조

16 대표 사외이사, 각종 협회 이사장직을 겸하고 있었으며 많게는 9개 보직을 겸한 의 원도 있다고 공개했다. 31) 정당별 겸직의원 수를 보면 새누리당이 55명이고, 민주통 합당은 39명, 진보정의당은 1명, 무소속은 1명으로 나타났는데, 국회법 제29조에 따른 겸직금지대상 이외에 모든 직업을 겸직 가능하도록 하고 있다. 공무원과는 달 리 영리업무 활동에 대한 금지 규정이 없다. 국회의원이 영리업무를 겸직하는 경우 형평성 및 공정성이 저해되는 문제가 있을 뿐만 아니라 국회의원직에 전념할 수 없 어 의정활동의 질 저하 등의 문제가 있으므로 겸직금지가 필요하다. 그런데 대학교 수나 변호사들의 영리업무는 현재 아무런 규제가 없는 실정이다. 지난해 국회는 여 야 쇄신특위를 통해 국회의원의 겸직을 원칙적으로 금지하고 무료 법률 봉사 등 공익 목적의 명예직 만 허용키로 했다. 이에 따라 대학교수직을 겸하고 있는 국회 의원은 교수직을 사직해야 하고, 국회의원의 영리업무 종사도 원칙적으로 금지키로 했다. 32) 그러나 이러한 영리 업무금지는 제대로 지켜지지 않고 있는 실정이다. 개혁방안 국가공무원법 64조에는 공정성과 직무전념의무 준수를 위해 국가공무원 수준으로 영리업무 및 겸직을 금지하고 있다. 영리를 목적으로 하는 한계는 국회규칙,헌법재 판소 규칙, 중앙선거관리위원회 규칙 또는 대통령으로 정하고 있다. 특히, 영리적인 업무를 스스로 경영하여 영리를 추구함이 뚜렷한 업무라든지, 영리 를 목적으로 하는 사기업체( 私 企 業 體 )의 임 직원, 국회의원 본인의 직무와 관련 있 는 타인의 기업에 대한 투자나 계속적으로 재산상 이득을 목적으로 하는 업무 등을 규제해야 할 것이다. 또한 국회의원에 당선되는 대학교수는 반드시 교수직에 사직 하는 방안을 도입하야야 한다. 또한 변호사를 포함한 전문직 종사자도 변호사 활동 을 재임기간 동안 금지시켜야 할 것이다. Ⅳ.정당공천 개혁 현황 및 문제점 정당정치는 민주주의 실천의 가치이며 제도로서 그 효과성이 있으며 지방자치도 장 당 공천 의원 후보자들에게 정당정책을 구현하고 있다. 따라서 민주정치의 일환인 이상 지방의원에 대한 정당공천제를 채택한다는 것은 이론상 여지는 없다. 정당공 천을 배제할 경우 오히려 민주주의의 근간인 정당제도의 약화를 초래하여 정치발전 에 역기능이 노정될 수 있다. 그러나 정당공천제는 민주주의가 확립된 정당의 존재 를 필요로 한다. 그러나 한국의 보스중심주의 정치나 지역할거주의 상태의 구체제 적 정당체제하에서는 여러 가지 문제를 야기할 수 있다고 한다. 31) 투명사회를 위한 정보공개센터,2013,1.19 국민일보 재인용 32) 경향신문, 2012,11.22

17 현재 정당공천을 통한 지방자치선거나 정당참여 허용문제는 여야 학자들의 관점 에 따라 찬 반 양론이 첨예하게 표출하고 있다. 먼저 정당참여를 주장하는 논리적 근거는 여론정치에 용이한 정책수립에 기여, 주민 선거후보자 주민대표자에게 정치교 육의 할 수 있다는 점, 중앙정부와의 관계유지 필요성, 지방의회가 정당을 통하여 집행기관을 견제, 선거후보와 선출이 용이, 지역책임정치구현 등을 제시한다고 주장 한다. 반면에 정당참여 배제론(non-partisanship)은 지방자치의 중앙정치 예속화, 공천과정상의 부정뇌물문제, 정당대립으로 인한 정당정치 실종, 지방행정의 부패오 염, 국회의원의 사적 이해관계 발생, 지방자치 후보자의 인격 자질문제 등을 제시하 고 있다. 지방자치단체장 공천제도의 반대론의 요지는 지방자치의 건전한 발전을 위하여 중앙정치와 지역주의적 정당공천제도의 해악을 주장하는 입장으로서 지방자 치나 행정은 주민중심의 생활행정이기 때문에 중앙정치의 영향을 배제하여 자치적 으로 이루어져야 한다는 입장이다. 33) 개혁방안 먼저 선진국의 정당 공천제도를 살펴보면 다음과 같다. 1). 미국 지방분권을 실시하고 있는 미국의 지방자치는 각 주의 법에 의거 지방자치선거를 하고 있으며 우리나라와 같은 단일한 지방자치법이 없다고 한다. 미국 주법에 따라 서 다양하게 구성되고 있으며 주가 의회-시관리 형태(CM: Council-Manager) 또는 시장-의회 형태(MC: Mayor-Council)를 띠고 있으며 위원회(Commission)나 타운 미팅(TM: Town Meeting) 등의 형태도 있다. 미국 지방선거인 예비선거는 정당표 방(partisan)선거와 정당표방금지(non-partisan)선거로 나누고 있으,며, 예비선거에 입후보하기 위해서는 일정 수의 유권자 서명을 받아야 하며 여기서 선출된 일정 수 의 후보자가 총선거에 입후보하여 최종 당선자가 확정된다. 그런데 지방선거에서 정당참여가 허용되는 주는 30%이고 정당허용이 금지되는 주는 70%이다. 34) 뉴욕 주와 뉴저지 주는 정당표방선거제를 채택하여 정당이 지방선거에 매우 강하 게 참여하고 있지만 캘리포니아 주는 정당의 관여를 제도적으로 배제하고 있다. 35) 미국 지방선거제도의 이러한 변화는 중앙정당으로 돌아간 지방의원이나 자치단체장 을 지역과 지역주민들이 되찾는데 있다고 할 수 있다. 36) 미국의 도시연맹(NLC: National League of Cities)이 지방정부 2,645개를 대상 33) 이종수, 기초의원 정당공천제 제도개선 방안연구, 한국NGO 연구, 제4권 제1호, 2006., p ) 최연호, 지방선거에서의 정당공천제도에 관한 연구 -정당공천의 투명성 제고방안을 중심으로-,석사학위논 문, 한양대 행정자치대학원, , p24 35) 심재덕, 기초자치단체장정당공천의 타당성 문제에 관한 연구, 2004년 국정감사 정책연구보고서, p24 36) Non-partisan 선거제도는 이론상으로는 정치인들이 교육수준이 낮은 많은 수의 유권자들을 정당의 이름만으 로 후보자를 선택할 수 없도록 한 것이다. 심재덕 전게보고서

18 으로 기초단체장 선출방법을 보면 지방정부의 77.8%가 주민이 직접 선출하였고, 21.4%는 의회에서 간접으로 선출하고 있었으며 0.7%는 의회의원 중에서 다수의 표를 얻은 의원이 단체장이 되었다고 한다. 그리고 단체장 후보의 정당공천에 대해 서는 78.8%의 지방정부가 정당의 공천을 받지 않는 제도를 택하고 있으며 나머지 21.2%는 반드시 정당의 공천을 받는 지역이었다. 37) 현재 미국의 정당공천제는 거의 유명무실한 추세이고 정당공천보다는 인물, 생활정 치를 표방하는 것으로 나타났다. 주단위의 선거는 정당주도로 실시되나 주 이하의 하위단위 지방선거에서는 정당참여가 허용되는 주는 20%정도로 80% 정도는 정당 참여가 금지되고 있다. 1998년 기준으로 기초자치단체의 정당공천제를 채택하고 있는 곳은 19.2%에 달하며 80.8%가 정당공천제를 배제하고 있는 실정이다. <표4-1>은 75년대부터 지속적으로 정당공천제 채택 지역이 줄어들고 있는 현상이 나타 나는데 75년대에는 35.8% 정도였던 정당공천제 채택지역이 90년대 들어서 20% 이하로 떨어지고 있는 것을 나타나고 있다. 38) <표4-1> 미국의 기초자치단체 정당공천제 채택의 시대적 변천 39) 연도 정당공천제 배제 정당공천제 채택 % 출처 : 주용학, 전게논문,p 재인용 2. 독 일 정재각의 연구에 의하면 독일의 지방자치제는 통상 4개의 유형으로 분류되어 왔 다. 영국의 점령지역으로서 영국행정의 영향을 받은 북독일의회형(Norddeutsche Ratsverfassung), 미국의 영향을 받은 남독일 의회형(Suddeutsche tsverfassung), 이 두 모형사이에 이사회형(Magistratsverfassung) 40) 과 수장형 (Burgermeisterverfassung) 41) 있다. 영국 영향을 받은 북독일의회형은 영국의 지 방자치제도와 마찬가지로 의회가 중심이 되며, 의회에서 선출되는 수장이 의회의 37) 최연호, 전게논문, 24-25면 38) 주용학, 지방선거에 있어서 기초단체장의 정당공천제에 관한 연구,한국지방자치학회보 제14권 1호, 2002., 27-47면. 39) 주용학, 상게논문, 27-28면에서 재인용. 40) 참사회형은 헤센 및 슐레스비히-홀슈타인주에서 채택해온 제도로 의회가 시정부(Stadtregierung)인 참사회 (Magistrat)를 선출하며, 이의 행정책임자인 시장을 선출하는 것이다. 따라서 시장은 의회에 의하여 간선으로 선출된 참사회 회원 중 한명에 지나지 않는다. 41) 프랑스의 영향을 받은 슐레스비히-홀스타인주 일부와 자를라트주 등 라인강 유역 지역에서 운용되는데, 주민 에 의해 구성된 의회에서 시장과 부시장단을 선임하는 형태이다.

19 대표이자 자치단체의 대표가 된다. 이런 제도에서는 의회와 정당의 영향력이 매우 크다고 한다. 남독일형의 경우 수장은 지역주민에 의해 직접 선출되고 의회 의장, 집행부의 장, 그리고 모든 중요 위원회의 의장역할을 겸한다. 남독일형에서 수장은 자신의 능력에 따라 의회내 정파의 구성과 관계없이 독자적인 임무를 수행할 수 있 으며, 제도적으로 뒷받침 되어 있다. 이런 경우 단체장인 수장은 비교적 정당의 영 향으로부터 자유로울 수 있다. 이원적 체제를 특징으로 하는 북부독일형은 수장과 행정집행관을 축으로 하는 체 제하에서는 자치단체가 직면한 문제의 능동적 해결이 곤란하고, 정당의 영향력이 강한 반면 시민들의 정치참여는 제한적이며, 정책결정과 책임이 모호하다는 비판을 받아왔다. 그래서 1994년 노르트라인-베스트팔렌주에서 정당들의 타협의 결과 행 정의 능력과 책임을 일원화하는 자치제도 개정이 이루어졌고, 수장이 자체단체의 대표 및 의회의 장으로 종전 집행관의 업무까지 총괄하는 형태로 되었다. 1999년 부터는 시장(수장)이 주민들의 직선에 의해 선출되어 실제적으로 북부독일의 자치 제도는 남부독일 체제로 바뀌게 되었다. 42) 이처럼 현재 독일의 지방자치제도는 주민에 의해 직선하는 시장과 지방의회라는 기관대립주의의 구조를 가지고 있다. 시장이 주민에 의해 선출된 이후 이른바 정당 의 영향력은 줄고 인물본위의 투표성향이 나타난 것으로 보인다. 특히 인구 7-8만 정도의 도시에서는 정당과 무관한 무소속 후보자들이 많이 당선된 것으로 분석되고 있다. 43) 44) 정당 정치는 대의민주주의의 요체이자 책임정치의 근간이다. 정당이 보다 투명하고 민주적인 운영으로 국민의 신뢰를 회복하려면 공천과정의 투명성이 필요하다고 볼 수 있다. 새누리당은 국회의원 후보 선출은 여야가 동시에 국민참여 경선으로 선출하는 것 을 법제화하겠다고 하였으며 기초자치단체의 장과 의원의 정당공천을 폐지하겠다고 하였다. 또한 부정부패 사유로 재보궐 선거 발생시, 그 원인 제공자가 재보궐 선거 비용을 부담하는 공약을 내세웠다. 그리고 공천과 관련하여,금품을 제공하거나 받은 사람 모두에게 책임을 묻고, 수수한 금품의 30배 이상을 과태료로 물게 하며 공무 담임권 제한 기간을 20년으로 연장해서 실질적인 근절이 이루어지도록 한다고 하 였다. 45) 게리멘더링 과 같은 후진적 정치행태가 나오지 않도록 하며 국회의원의 면 책특권을 엄격히 제한하고 불체포 특권 폐지를 약속했다. 또한 예결위를 상설화해 서, 전문적이고 상시적인 예결산 심사를 공약으로 내세웠다. 42) 정재각, 독일 지방자치선거제도의 이해, 지방자치정보 132호, 2002., 14면 43) 독일에서 자치단체장 후보자의 선정은 당원대회나 대의원 대회에서 비밀투표로 선정한다. 그리고 이것을 증 명하기 위하여 후보자 추천서 제출시 장소, 기간, 소집형식, 참석 당원 수를 포함한 회의과정과 투표결과 등이 기록된 의사록 사본을 선거위원회에 제출하여야 하며, 회의의장과 회의에서 선정한 2인의 참여자가 후보자 선 출시 비밀투표에 의해 이루어진 것을 선거구 선거위원장에게 선서하도록 되어 있다(박병석 외, 독일지방자 치법연구, 한울아카데미, 1994, 181면. 44) 정재각, 전게논문, 15면. 45) 새누리당 정치쇄신안, 2012년 11월6일

20 Ⅴ 결론 지금까지 정치부패 개혁방안을 살펴보고 이의 문제점과 개선방안을 제시하였다.정 치부패의 통제가 효율적이고 실천 가능한 정책이 수립되기 위해서는 무엇보다도 철 저한 원인과 처방을 강구하여야 하며 인간의 부정 행태를 규제하는 제도에서 가치 를 두어야 할 것이다. 모든 권력기구와 마찬가지로 정당권력 역시 적절히 통제되지 않으면 안된다. 권력부패는 그 속성상 그 행사자로 하여금 자의적으로 행사하게 하 는 경향이 있고 그 단맛에 도덕성을 망각하게 마련이다. 따라서 시민단체, 언론, 시 민의 참여와 감시로 통제를 강화시켜야 할 것이다. 정치부패 구조의 개선을 대책을 다음과 같이 제시한다. 첫째, 정당공천제의 폐해를 인식하 이의 적절한 제도개선작업이 필요하다. 정당공 천 제도를 폐지 할 것인지 현직 단체장에게도 정치자금의 후원회제도를 활성화하여 투명성을 제고하던지 하는 방안을 모색하여야 할 것이다. 둘째, 국회의원의 특권을 개혁하고 그들의 특권부패의 감시와 견제가 매우 중요 하다. 국회의원의 의정활동의 투명성을 확보할 수 있는 제도적 장치를 강화하고 정 치자금의 공개성을 통해 부패소지를 줄여나가야 한다. 셋째, 검찰과 사법개혁을 통해 공정한 수사와 재판을 통해 부패사건을 처리해야 하며,사면법을 개정하여 대통령의 원칙 있는 사면제도를 실시해야 할 것이다. 넷째, NGO가 정치부패개혁의 역할을 할 수 있도록 시민단체의 지원과 협력 작 업이 필요하다. 공천제도의 부패문제, 선거 이후 국회의원, 비리단체장의 소환제도 나 주민감사제 등을 NGO가 상시 대리할 수 있도록 하여야 하며 시민정치 참여방 안이나 언론의 워치독 기능을 극대화하여 권력부패를 방지하도록 하여야 할 것이 다. 결론적으로 무엇보다도 최고 통수권자인 대통령의 개혁의지와 국회의원들의 입 법의지가 필요하다. 대통령이 강력한 반부패 정책을 펼쳐 나가야 하며 이와 같은 최고지도자의 확고한 반부패 의지와 추진력은 부패척결에 가장 강력한 성공요건의 하나로 작용한다는 것은 싱가포르,핀랜드,홍콩의 사례에서도 볼 수 있다. 또한 반부 패를 위한 시민사회와의 파트너쉽이다. 정부ㆍ기업ㆍ시민사회가 부패척결을 위해 협 력하고 아이디어를 공유함으로써 반부패 노력의 시너지 효과를 창출해야 한다. 박근 혜 정부가 시민사회와 함께 부패정치인 추방에 앞장서고 반부패국민 운동을 전개하도 록 지원하고 조력해야 한다.

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