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1 2009년도 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사 연구보고서 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 재정성과평가실 한국개발연구원

2 < 연 구 진 > 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 KDI 연구진 : 유경준 선임연구위원(연구책임자) 김용성 연구위원(공동책임자) 김정호 연구위원 안수란 연구원 외부 연구진 : 이석원 서울대학교 교수 박창균 중앙대학교 교수 류덕현 중앙대학교 교수

3 목 차 요 약 1 제Ⅰ장 서 론 25 제Ⅱ장 기타 비투자 재정부문 사업의 특성 분석 27 제1절 기타 비투자 재정부문 사업의 유형 27 제2절 기타 비투자 재정부문 사업의 특징 대체적 개입수단의 존재 경제적 효율성과 형평성의 문제 효과측정의 어려움 반복적 재정지출의 수반 34 제Ⅲ장 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 제도 36 제1절 일반 예비타당성조사 제도 제도개요 대상사업 요건 수행체계 37 제2절 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 제도 목적 및 추진경과 대상사업 요건 수행체계 일반 예비타당성 제도와의 비교 45 제Ⅳ장 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 지침 47 제1절 사업 분석의 개요 47

4 1. 분석의 목적 및 대상사업 분석내용의 구성 및 범위 48 제2절 사업개요 사업의 목적 사업의 예산 54 제3절 사업내용의 적절성 분석(Relevancy analysis) 정책 목표의 파악(Identifying program objectives) 욕구의 정의와 종류(Definition and kinds of needs) 욕구평가(Needs assessment): 정책목표와 욕구의 연결 60 제4절 사업의 운영요소 분석 정책 수단의 설계: 급여형태 결정 정책 대상의 선택: 수급적격(eligibility rules) 결정방식의 설정 정책 전달 체계의 설계 재원조달과 예산편성 성과관리 및 사후평가를 위한 체계 구축 133 제5절 사업의 예상효과 분석 사업효과성 예측의 방법론 마이크로시뮬레이션 모형의 개발 및 효과성 예측 비용편익 분석 및 비용효과 분석 165 제6절 사업의 타당성의 종합평가 AHP를 통한 종합평가 종합판단 및 정책제언의 도출 178 제V장 시범사업평가 지침 179 제1절 시범사업평가 개요 평가 목적 및 대상 사업 평가 내용 및 수행절차 본 장의 구성 181 제2절 시범사업평가의 방법론적 구성요소 평가연구 방법론의 목적 181

5 2. 평가연구 방법론의 구성요소 182 제3절 시범사업평가의 단계별 지침 방법론적 구성요소에 따른 시범사업평가의 절차 시범사업평가 수행여부의 결정 시범사업평가의 기획 무작위 배정 및 표본의 구성 자료수집 자료의 가공 및 분석 평가 보고서의 작성 248 제4절 실험설계와 표본구성 개요 실험설계 표본구성 265 제5절 측정 및 자료 수집 개요 수집 자료 287 제6절 분석방법론 사업 효과의 추정 운영 평가 방법론 비용-편익 분석 방법론 305 참고문헌 309 부록 1 시범사업평가 지침의 용어해설 312 부록 2 마이크로 시뮬레이션 모형의 종류 316 부록 3 마이크로시뮬레이션 모형에 관한 참고문헌 318

6 표 목 차 <표 Ⅱ-1> 신규사업 예산요구의 중기 연도별 예산 추이 35 <표 Ⅲ-1> 일반 예비타당성 제도와의 비교 46 <표 Ⅳ-1> 기타 비투자 재정 부문 예비타당성조사의 평가항목 52 <표 Ⅳ-2> 고령층을 위하여 제공되는 각종 서비스 63 <표 Ⅳ-3> 비투자 재정부문 사업의 운영요소 분석 80 <표 Ⅳ-4> 소득보장 프로그램의 노동공급 감소 효과 109 <표 Ⅳ-6> 마이크로시뮬레이션 모형의 분류 148 <표 Ⅳ-7> 구성요소에 따른 WFTC 공제액(2002) 160 <표 Ⅳ-8> 마이크로시뮬레이션 결과: 노동공급의 변화 추이행렬 163 <표 Ⅳ-9> 마이크로시뮬레이션 결과: 요약 164 <표 Ⅳ-10> 동일한 비용을 가진 비용효과분석 169 <표 Ⅳ-11> 동일한 효과를 가진 비용효과분석 170 <표 Ⅳ-12> 규모차이가 있을 때 CE Ratio의 문제 171 <표 Ⅳ-13> 제약조건을 가진 비용효과분석 173 <표 Ⅳ-14> QALY의 기본형식 174 <표 V-1> 통계학자들이 제시한 실험설계의 정확도 기준 (MDES 수준) 197 <표 Ⅴ-2> 실험설계에 따른 MDE 또는 MDES 산출 공식 198 <표 Ⅴ-3> 시범사업평가 기획보고서 기록 항목 214 <표 Ⅴ-4> 시범사업평가 기획보고서의 가상 목차 215 <표 Ⅴ-5> 무작위 배정모형 구성의 원칙 및 지침 222 <표 Ⅴ-6> 전형적 시범사업 평가에서 필요한 자료(Data Set) 목록 233 <표 Ⅴ-7> Moving to Opportunity(MTO) 사업의 실험평가에서 활용된 행정 통계자료 목록 237 <표 Ⅴ-8> 최종보고서의 대략적인 목차와 내용 249 <표 Ⅴ-9> 실험설계와 표본구성 단계의 고려사항 252

7 <표 Ⅴ-10> 집단 무작위 배정이 필요한 경우 259 <표 Ⅴ-11> 표본 크기 및 무작위 배정비율의 변화에 따른 MDES 263 <표 Ⅴ-12> Reading First 사업의 지역선정 기준 267 <표 Ⅴ-13> 무작위 실험 형태에 따른 표본 충원방법 269 <표 Ⅴ-14> Orr(1999)가 제시하는 무작위 배정모형 279 <표 Ⅴ-15> Moving To Opportunity 사업의 평가를 위한 기초 자료 290 <표 Ⅴ-16> Moving To Opportunity 사업의 평가를 위한 성과 자료 292 <표 Ⅴ-17> 실험평가의 순응자와 비순응자 구분 302 <표 Ⅴ-18> 가상적 무작위 실험 사업에서의 순비용 산출 306

8 그림 목차 [그림 Ⅲ-1] 예비타당성조사 업무 수행체계 39 [그림 Ⅲ-2] 예비타당성조사 수행 흐름도 40 [그림 Ⅲ-3] 기타 비투자 재정부문 예비타당성조사 수행 흐름도 45 [그림 Ⅳ-1] 프로그램의 구성요소와 평가문제 49 [그림 Ⅳ-2] 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사 수행체계의 흐름도 49 [그림 Ⅳ-3] 상향 및 하향 이해관계자 62 [그림 Ⅳ-4] 욕구파악의 방법 64 [그림 Ⅳ-5] 프로그램 논리모형(1단계): 정책수단 프로그램의 목표 68 [그림 Ⅳ-6] 프로그램 논리모형(2단계): 정책적 수단 욕구(원인) 프로그램의 목표 68 [그림 Ⅳ-7] 프로그램 논리모형(3단계): 다양한 원인의 파악 69 [그림Ⅳ-8] 표본조사의 종류와 조사방법 73 [그림 Ⅳ-9] 비투자 재정부문 사업의 흐름도 78 [그림 Ⅳ-10] 급여 형태 분류 81 [그림 Ⅳ-11] 현금급여와 현물급여의 후생 효과 비교 83 [그림 Ⅳ-12] 빈곤에 대한 인과사슬 예시: 간략한 모형 89 [그림 Ⅳ-13] 빈곤에 대한 인과사슬 예시: 복잡한 모형 90 [그림 Ⅳ-14] 현금급여의 노동공급에 대한 영향 108 [그림 Ⅳ-15] 현물급여와 노동공급: 새김눈(notch) 효과 109 [그림 Ⅳ-16] 예산편성의 세 가지 목적 132 [그림Ⅳ-17] FC와 WFTC의 기본 구조 161 [그림 Ⅳ-18] 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 AHP 구조 177 [그림 Ⅴ-1] 시범사업평가 수행 흐름도 180 [그림 Ⅴ-2] 시범사업평가의 방법론적 구성요소와 세부 절차적 단계 184 [그림 Ⅴ-3] 시범사업평가의 수행체계 186

9 [그림 Ⅴ-4] 무작위실험평가 의사결정식과 시범사업평가 수행여부 결정기준 187 [그림 Ⅴ-5] 실업자 직업훈련사업의 사업논리모형 193 [그림 Ⅴ-6] 영국 고용안정 사업(ERA) 사업평가에 활용된 기초 자료 수집 시스템 217 [그림 Ⅴ-7] 전형적인 무작위 배정모형 219 [그림 Ⅴ-8] 영국 고용안정 사업(ERA)의 동의서 양식 229 [그림 Ⅴ-9] Teacher Advancement Program(TAP) 사업 평가를 위한 자료수집 시간계획 241 [그림 Ⅴ-10] 미국 포괄적 아동발달 지원사업(CCDP) 평가를 위한 자료수집 계획서 242 [그림 Ⅴ-11] 사업효과 추정치의 분포와 최소탐지가능효과 254 [그림 Ⅴ-12] Assets for Independence 사업의 Contact Information Sheet 예시 275 [그림 Ⅴ-13] 모형 1: 전형적인 자발적 사업의 무작위 배정모형 279 [그림 Ⅴ-14] 모형 2: 강제적 사업의 무작위 배정 모형 280 [그림 Ⅴ-15] 모형 3: 두 개의 사업집단을 포함한 자발적 사업의 무작위 배정모형 283 [그림 Ⅴ-16] 모형 4: 대상인구가 다른 복수의 사업집단이 존재할 때의 무작위 배정모형 284 [그림 Ⅴ-17] 사업 논리모형과 자료 측정 및 원천 287 [그림 Ⅴ-18] 무작위 실험평가의 운영평가 절차 305

10 요 약

11 요 약 Ⅰ. 서 론 본 지침은 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사 수행의 기본 체계와 평 가 항목, 주요 평가 방법 등을 제시하는 지침의 역할을 수행 2009년 상반기부터 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사 요구서를 접수 하고 선정절차를 거쳐 2010년 예산 및 기금운용계획안에 포함되는 신규 사업 부터 적용 예정 본 지침은 향후 수행될 기타 비투자 재정부분 예비타당성조사의 일관성을 유 지하기 위한 기본적인 가이드라인으로서 역할 따라서 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사는 새로운 지침에 의해 규 정되거나 특별한 변경 사유가 없는 한 본 지침에 준용하여 실시될 예정 본 지침은 다음의 내용을 포괄하고 있음. 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 대상사업의 특성 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 개요 평가항목별 주요 착안사항 및 평가 방법 종합평가를 위한 방안 시범사업평가의 개요 및 방법

12 2 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 Ⅱ. 기타 비투자 재정부분 사업의 유형 및 특성 1. 사업의 유형 비투자 재정부문 사업은 공적부조의 단순지원형 사업과 지원대상의 행태변화 (behavioral change)를 전제로 하는 조건부 지원으로 구분될 수 있음. 단순지원형 사업의 대표적인 예로서는 저소득층 소득보전 사업(예를 들어 국 민기초생활보장제도)을 들 수 있음. 조건지원형 사업의 예로서는 실업자의 훈련수강을 전제로 지급되는 직업 능력 개발 사업지원금, 교육환경 개선을 전제로 지급되는 보조금 사업 등이 이에 해당 현실적으로 단순지원형과 조건지원형 사업의 구분이 명확하지 않게 되는 문제 점이 발생하므로 연구자는 타당성조사 수행이전에 주의를 기울일 필요 비투자 재정부문 사업은 강제성 여부에 따라 의무지출 사업과 재량적 지출사업 으로 구분됨. 의무지출사업은 법에서 지출을 규정한 사업으로서 정부가 사업대상의 조건을 사전에 확정할 수 있으나 사업지출 규모는 통제할 수 없는 경우가 해당 재량지출사업은 정부가 재량에 의해 적격조건과 지원수준을 변경함으로써 사 업의 규모를 조정할 수 있는 사업임. 2. 사업의 특징 비투자 재정부문 예비타당성조사 대상사업은 다음과 같은 일반적 특징을 보임. 첫째, 비투자 부문사업의 경우 사업대상 규모가 사전에 확정되는 경우는 흔치 않으며 다만 사업 참여 조건을 명시하는 적격성(eligibility) 규정을 통하여 사후 적으로 사업대상 규모가 결정 사업의 기대효과에 있어서 비투자 사업의 편익은 사업의 완료뿐만 아니라 사

13 요 약 3 업수행의 중간과정에서도 발생할 수 있으며, 기대효과는 사업대상에 따라 개 별적으로 상이하게 나타남. 투자부문 재정사업의 경우 투자 대상물에 대한 소유권이 이전될 수 있는 형태 로 존재하는 반면 비투자 부문 재정사업의 경우 사업 대상물의 소유권 이전이 원천적으로 불가능한 경우가 흔함. 비투자 재정부문 사업은 사업목적 달성에 있어 개입수단이 다양하게 존재할 수 있는 특징이 있음. 정책이 해결하고자 하는 바가 다수의 원인에 의해 초래되고 있을 가능성이 있 는 경우 각 원인별 이에 대응하는 다양한 정책수단이 존재 가령 성적부진이 열악한 교육환경, 부적절한 교육프로그램, 교사자질의 문제 에 초래될 수 있다면 동일한 학업성취도 향상을 목적으로 하는 사업이라 하더 라도 그 원인에 따라 다양한 대체적 지원수단이 존재 비투자 재정부문 사업은 동일한 지원수단 내에서도 지원의 구체적 형태에 있어 다양성이 있는 특성을 가짐. 지원은 현금 또는 현물의 형태를 띠게 되며 다시 현물급여는 직접, 간접 또는 유사 현물급여로 세분될 수 있음. 다만 지원형태와 관련하여 유념하여야 할 사항은 내용 상 동일한 지원이더라 도 지원의 구체적 형태에 따라 사업효과는 다르게 나타날 수 있다는 점을 유 념할 필요 비투자 재정부문 사업의 경우 정책이 추구하는 방향이 반드시 경제성 논리에 의해 이루어지는 것은 아님. 경제성이 중시되는 투자부문 재정사업과는 달리 비투자 재정사업은 효과성 및 효율성과 함께 사회적 형평성을 중시하게 되는 경우가 존재 비투자 재정부문 사업의 목적에는 기회의 형평, 취약계층의 보호, 사회통합 등 단순히 경제적 잣대로 평가하기 어려운 부분이 상당부분 존재함을 명심할 필요 비투자 재정부문 사업의 경우 사업의 효과측정이 용이하지 않은 특징이 있음. 사업의 효과가 불특정 다수에 귀속되는 공공재적 성격의 사업과 외부성이 발 생하는 사업의 경우 편익이 미치는 범위가 쉽게 확정되지 않는 특징을 보임. 또한 지원 산출물 간의 일대일 대응관계가 성립하지 않을 경우 계량화된 지

14 4 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 표로 측정된 산출물을 재정사업의 효과로 결론짓기 어려운 상황이 발생 비투자 재정부문 사업은 반복적 재정지출을 수반하는 특성이 있음. 투자부문(도로건설 사업 등) 재정사업의 경우 사업의 착수시점과 종결시점이 비교적 명확하게 설정되는 반면 기타 비투자 재정사업은 사업 목표의 달성이 일정 시점에 완료되는 것이 아니라 지속적으로 추구되어야 형태를 취하게 되 면서 이에 따른 반복적인 재정지출을 수반하는 특징을 가지게 됨. 특히 과거 경험에 비추어 볼 때 반복적 재정지출의 과정에서 사업의 진행과 함께 재정지출 또한 빠른 증가를 보이는 경우가 빈번하여 목격됨. Ⅲ. 기타 비투자 재정부분 사업 예비타당성제도 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 도입 배경 최근 노동, 사회복지, 보건, 교육, 문화, 여성 분야 등에 대한 재정지출이 증가 함에도 불구하고 이에 대한 사전 타당성 평가제도는 미흡하다는 반성이 제기 이에 따라 동 부문의 신규 사업 착수 이전에 정책의 필요성, 사업의 예상효과 등 타당성을 검토함으로써 실질적 사업성과를 담보하고 재정의 건전성과 지 속가능성을 확보하기 위한 정책적 노력의 일환으로 제도가 도입 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사는 조사대상 사업의 경제성 분석, 정책적 분석을 통해 사업의 타당성을 분석하고 이를 종합하여 사업의 시행/미 시행 여부에 대한 판단 및 사업의 개선을 위한 제언을 제공하는 구도 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사 대상사업의 선정 대상 분야로서 노동, 사회복지, 보건, 교육, 문화, 여성 분야 등 일반 사회 부문 으로서 중기재정지출이 500억원 이상, 기존 예비타당성 범위에 해당되지 않는 사업을 대상으로 실시 - 다만 다음의 사항에 해당하는 사업의 경우 조사대상에서 면제: 1 법령에 의 해 지원여부가 의무화된 사업, 2 공적부조와 같이 단순이전을 목적으로 하 는 사업, 3 융자 및 이차보전사업 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사 대상사업 선정은 기획재정부의 주 관 하에 이루어지는 예비타당성조사 대상사업 선정 과정에 따라 이루어짐

15 요 약 5 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사 수행주체 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사는 KDI 공공투자관리센터에 의해 수행되며 기존 예비타당성조사와 동일한 절차로 진행 수행주체와 업무 역할분담은 향후 기획경제부와 양 기관 간의 협의에 따라 변 경 가능 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 수행방식 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사는 기타 비투자 재정부문 사업 예 비타당성조사 표준지침 에 기초하여 시행 다만 본 지침에서 명시적으로 제시되지 않은 부분은 일반지침에 준하여 시행 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 수행절차 예비타당성조사 요구는 타 분야와 동일하게 매년 2회(1차: 12월, 2차: 8월) 제 출하며, 요구서에는 기존 예비타당성조사에서 요구되는 기본사항 외에도 사업 시행으로 달성하고자 하는 목적, 지원대상, 지원요건, 지원율 또는 지원금액, 사업 진행절차 및 전달체계 등을 포함. 기획재정부는 재정사업평가 자문회의 를 거쳐 대상사업을 최종 결정하고 대 상사업이 확정되면 KDI(한국개발연구원)에 예비타당성조사를 의뢰 기타 비투자 재정 부문 예비타당성조사 결과는 경제성 분석과 정책적 분석 평 가 결과를 종합적으로 고려하여 제시

16 6 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 [그림 1] 기타 비투자 재정부문 예비타당성조사 수행 흐름도 연구진구성 기본구상: 사업계획서 작성 사업계요 및 기초자료 분석 사업의 배경, 목적 및 추진체계 기초자료 분석 사업의 쟁점사항 파악 정책적 분석 정책개입의 적절성 정책일관성 및 추진의지 사업추진상의 위험성 사업 특수평가(선택적) 경제성 분석 사업의 효과성 분석 정책수단 및 전달체계 효율성 종합평가: 다기준분석(AHP) 사업 추진 타당성 유무 재원조달, 분담방안 및 사업기간 기타 정책 제언(시범사업평가 권고)

17 요 약 7 Ⅳ. 기타 비투자 재정부분 예비타당성조사 지침 1. 분석의 개요 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 평가항목 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사는 다음과 같이 크게 세 부분으로 구성 첫째, 경제성 분석: 경제적 관점에서 사업의 효과 및 효율성 여부를 판단 - 비용-편익 분석(Cost-Benefit Analysis), 비용-효과 분석(Cost-Effectiveness Anaylsis), 비용-효용 분석(Cost-Utility Analysis)의 적용과 함께 이론적 모형 에 기초한 모의실험(Micro simulation)을 실시 둘째, 정책적 분석: 정책적 분석에서는 정책 목표의 정당성, 정책수단의 적절성, 정책수요의 파악과 정책일관성 및 추진의지, 사업추진에 있어 위험성을 분석 셋째, 종합평가: 종합평가는 위 두 가지 평가대항목에 대한 평가결과를 종합하 여 최종적인 사업의 타당성 여부에 대한 의견을 제시 - 종합평가는 기존의 예비타당성조사에서 활용한 AHP 기법을 적용하되 AHP 시 포함되는 평가항목은 비투자 재정부문 사업의 특수성을 고려하여, 일반지 침에서 제안하고 있는 항목 및 계층화에 있어 차별적으로 적용

18 8 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 [그림 2] 사업의 구성요소와 평가 자료: McDavis and Hawthorn(2006), Program Evaluation and Performance Measurement: An Introduction to Practice. 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 평가항목은 아래 표와 같이 정리 각 평가항목의 세부 내용과 평가방법은 이후 해당 부분에서 상술

19 요 약 9 <표 1> 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 평가항목 정 책 적 분 석 경 제 성 분 석 평가항목 평가내용 평점 기준 평가방법 정부개입의 당위성 이론적 근거와 실증적 정부 역할에 대한 이론적 정당성이 높을수록 정책목표의 정당성 자료를 바탕으로 정성적으로 근거 검토 사업시행 점수가 높음 판단 정책 수단으로 인한 정책수단의 적절성 기대효과와 목표의 부합여부 정책수요파악 정책에 대한 욕구(needs) (needs assessment) 수준 정책일관성 및 추진의지 관련계획 및 정책 과의 일관성 사업의 추진의지 및 선호도 사업의 준비정도 사업추진 위험성 재정부담 변동성 외부효과 가능성 관련사업과의 유사 중복가능성 시의적절성 사업특수평가 (선택) 사업의 효과성 정책수단 및 전달 체계 효율성 상위계획 및 관련계획에의 반영여부 주무부처에서 추진하는 논리적 모형을 통하여 정성적으로 판단 지원대상에 대한 정량적 정성적 분석으로 판단 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 정책방향과의 일치여부 중앙정부, 해당지자체 및 주민의 사업에 대한 연구 수행과정에서 얻은 추진의지 선호도 및 정보를 정성적으로 판단 숙원도 사업 계획의 구체성, 연구 수행과정에서 얻은 인력 및 재원의 투입정도 정보를 정성적으로 판단 등 사업추진의 구체성 재정부담의 향후 증가율 재원조달 방법의 적절성 및 현실성 사업시행에 따른 외부성 발생 여부 기존의 시행 중인 사업과의 관계 사업의 시행이 시급한 정도 기대효과에 대한 사업의 실효성 정책수단의 유형, 전달절차 및 조직 재정전망을 기초로 추계를 통한 정량적 분석 재원조달 방법의 구체성을 기준으로 정성적 판단 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 정책 목표, 대상, 기대효과의 유사 중복성을 기분으로 판단 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 제한적으로 대상자에 대한 B/C비율, 단위산출당 비용(CER) 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 적절성이 높을수록 사업시행 점수가 높음 수요가 높을수록 사업시행 점수가 높음 반영이 구체적일수록, 일치성이 높을수록 사업시행 점수가 높음 사업 추진 의지가 클수록 사업시행 점수가 높고, 반대 의견이 많을수록 사업미시행 점수가 높음 준비정도가 높을수록 사업시행 점수가 높음 재정부담 증가율이 낮을수록, 재원조달 방법의 구체성이 높을수록 사업시행 점수가 높음 양(음)의 외부성이 높(낮)을수록 사업시행 점수가 높음 중복성이 낮을수록 사업시행 점수가 높음 시급성이 높을수록 사업시행 점수가 높음 B/C 비율이 높을수록, CER이 낮을수록 사업시행 점수가 높음 효율성이 높을수록 사업시행 점수가 높음

20 10 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 2. 사업개요 사업의 개요 분석에서는 다음의 항목들을 위주로 검토 첫째, 사업의 배경 및 목적 : 사업의 추진 배경과 명시적인 목적을 검토 둘째, 사업의 예산: 중기사업계획 상 재정지출을 바탕으로 직접비, 간접비, 인 건비 및 기타비용 등을 포함한 전체 재정지출 소요액에 대한 검토를 수행 3. 사업내용의 적절성 분석 기타 비투자 재정 부문사업 예비타당성 분석에 있어 사회문제를 바라보는 시각 을 명확히 하는 작업은 사회정책의 근본적인 틀과 구체적인 해결방안을 결정하 는데 있어 중요한 요소 정책목표의 파악: 사업의 목적과 목표의 개념상 차이를 구분하고 예비타당성 분석 대상이 되는 사업목표를 명료성, 측정가능성, 작동가능성, 산출관련성의 기준에 따라 파악 욕구평가(needs assessment): 이해관계자 파악, 결핍된 욕구의 파악, 정책목표와 욕구의 부합성을 판단, 평가자와 이해관계자간 결과의 공유하는 과정으로 욕 구평가를 수행 4. 사업의 운영요소 분석 사업의 운영요소 분석은 재정사업이 의도하는 정책목표를 효과적 효율적으로 달성할 수 있도록 사업의 개별 요소(components)가 적절히 설계되었는지를 점검 하는 작업 재정사업의 설계에서 제공될 급여형태(현금, 현물 등)에 대하여 효과성, 수급 자 선택권, 효율성, 형평성 및 낙인효과 등의 기준에 따라 적절성 분석을 수행 비투자 재정부문 사업에서 예산제약 하에서 수급적격 판정 방식(자산연계 수 급적격 방식, 사전기여에 따른 적격결정 방식 등)에 대한 검토를 수행 다양한 조직형태(중앙집중식 조직, 수급자 중심 조직, 연합체적 조직, 사례관

21 요 약 11 리 중심 등) 중 효과적인 지원을 위하여 통합성, 접근성, 책임성, 개방성 등의 기준에 따라 전달체제의 적절성을 평가 제원조달과 관련하여 자금의 원천(funding source)과 자금의 규모(funding size) 측면에서 타당성 분석을 실시 5. 사업의 예상효과 분석 효과분석을 위해 평가대상과 목적에 따라 거시 시뮬레이션 모형, 미시 시뮬레 이션 모형, 비용/편익 및 비용/효과 분석모형 등을 사용 [그림 3] 모의실험의 종류 모의실험 거시모형 미시모형 정태모형 행태모형 거시 시뮬레이션 모형은 거시 계량경제모형의 추정, 모형의 안정성 검정, 그리 고 정책시뮬레이션 효과분석 등으로 구성 - 거시 시뮬레이션 모형은 추정된 경제변수간의 관계를 이용하여 정책적 관심 을 갖는 변수의 외생적 변화를 감안하여 계산된 모형의 내생변수의 값과 베 이스라인 내생변수의 값의 차이를 정책적 변화에 대한 효과로 해석 미시 시뮬레이션 모형은 정부의 경제정책이 개별수준에서 개인, 가계, 기업 등 에 미치는 영향을 평가하는 방법으로서 정태(static) 또는 형태(behavioral) 미시 시뮬레이션 모형이 있음. - 미시 시뮬레이션 모형은 마이크로 자료에 나타난 각 개인들의 이질성 (heterogeneity)을 충분히 감안할 수 있으며 정책집행에 따른 비용과 편익을 총계적 수준에서 비교적 정확하게 평가할 수 있는 장점이 존재 비용편익분석은 사업의 편익을 화폐가치로 환산하는 것이 가능한 경우에 적용 되며, 그 밖의 경우 비용효과분석 또는 비용효용분석을 선택적으로 실시

22 12 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 경제적 편익을 화폐가치화 할 수 없는 경우 또는 편익이 분명치 않은 중간재 성격의 산출물의 경우 비용편익분석 보다 비용효과분석이 적절 비용효과 분석은 효과 대비 비용의 비율(C/E) 또는 비용 대비 효과의 비율 (E/C)을 구하게 되며, 동일비용 또는 동일효과의 경우 판단기준으로서 양자간 의 차이는 없음. - 다만 사업의 규모에 있어 큰 차이가 있는 경우 비용효과 분석 결과와 사회적 편익의 크기는 일의적으로 결정되지 않는 문제가 발생( 규모의 문제 ) 제한적으로 사업의 효과가 양적인 측면과 질적인 측면을 동시에 내포하는 경 우 비용효용 분석을 실시 - 비용효용 분석의 적용 사례로는 조사대상 의료정책 사업이 추가적인 생명연 장(양적효과)과 삶의 질(질적효과)이라는 두 가지 목표를 추구하는 경우 해 당 정책사업의 효과는 삶의 질이 반영된 조정된 연장수명(QALYs)을 이용하 여 분석 6. 사업의 타당성 종합 평가 평가 대상 사업의 시행 여부에 대한 종합평가는 SOC 사업 예비타당성조사에서 실시되었던 AHP 분석방법을 준용 제1계층은 경제성 분석과 정책적 분석으로 구성 - 경제성분석에서는 사업의 효과성, 정책수단 및 전달체계 효율성 항목을 평가 하게 되며 정책적 분석은 정부개입의 당위성 및 적절성, 정책일관성 및 추진 의지, 사업추진위험성, 사업특수항목을 검토 참여한 연구진 및 기타 사업에 대한 정보를 파악하고 있는 조사 관리 담당자 와 외부 검토위원은 설정한 구조와 평가항목의 평가내용이 적절한가를 검토 하고 사업의 타당성에 대한 의견을 제시 - 사업의 특성에 따라 연구진 이외의 평가위원이 참여할 수 있으나 이 경우 외 부 평가위원은 사업 내용을 숙지하고 있어야 하며 사업시행여부 판단에 대 해 자신의 전문적인 의견을 개진한다는 책임을 명확히 인식할 필요 - 평가결과 종합시에는 소수 편향된 의견의 영향을 배제하기 위해 최소 및 최 대 점수는 제외하고 나머지 점수를 평균하여 종합점수를 산정

23 요 약 13 [그림 4] 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사의 AHP 구조 예비타당성 제1 계층 경제성 분석 정책적 분석 제2 계층 사 업 의 효 과 성 정책수 단 및 전달체 계 효율성 사업내용의 적절성 정책일관성 및 추진의지 사업추진 위험성 사업 특수평 가 (선택) 제3 계층 정 책 목 표 의 정 당 성 정 책 수 단 의 적 절 성 정 책 수 요 파 악 추 가 평 가 항 목 관 련 계 획 및 정 책 과 의 일 치 성 사 업 의 추 진 의 지 및 선 호 도 사 업 의 준 비 정 도 추 가 평 가 항 목 재 정 부 담 변 동 성 외 부 효 과 가 능 성 관 련 사 업 과 의 유 사 중 복 가 능 성 시 의 적 절 성 추 가 평 가 항 목 추 가 평 가 항 목 평가 대안 사업 시행 사업 미시행 AHP 결과는 평가대항목별 가중치에 따라 정책적 분석과 경제성 분석을 종합하 여 산출 기타 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사에서 경제성 분석이 주로 사업의 효과 및 효율성에 초점을 두고 있어 상대적으로 형평성에 대한 고려가 부족할 수 있다는 점을 고려하여 가중치를 설정할 필요. - 25% < 경제성 분석의 가중치 < 45%

24 14 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 정책적 분석의 경우 비록 정성적 판단에 상당부분 의존하는 한계가 있으나, 사 업의 다양한 측면을 고려할 수 있다는 장점을 고려하여 가중치를 설정 - 55% < 정책적 분석의 가중치 < 75% Ⅴ. 시범사업평가 지침 1. 시범사업평가 개요 시범사업평가란 어느 정책 또는 사업을 본격적으로 실시하기에 앞서 소규모로 시행하여 그 효과성을 객관적이고 과학적인 방법으로 측정한 후 그 결과에 근 거하여 전국적 실시여부를 결정하는 과정을 의미함. 시범사업평가의 대상은 기타 비투자 재정부문의 예비타당성조사의 수행 결과 사업 시행의 타당성 여부가 회색지대에 해당되는 사업 중 시간적 재정적 비용 을 수반하는 시범사업평가가 필요하다고 결정된 사업임. 시행을 전제로 하여 전달체계 상의 문제를 보완함을 목적으로 하는 시범사업 은 본 제도의 적용 대상에 해당되지 않음. 시범사업평가의 기본적인 내용은 효과성 분석, 경제성 분석 그리고 운영체계 분석으로 구성됨. 효과성 분석은 시범사업평가의 가장 본질적인 요소로 해당 사업으로 인해 수 혜 대상에게 어떠한 변화가 있었는가를 추정함. 경제성 분석은 추정된 사업효과를 바탕으로 비용-편익 분석을 수행함. 운영체계 분석은 사업효과가 왜 발생했는가에 대한 조사로 당초 계획과 실제 운영 및 서비스 전달 수준 사이에 얼마만큼의 차이가 존재하는지를 평가함. 시범사업평가는 일반적인 사후평가와는 달리 평가를 위하여 사업을 소규모로 실시하기 때문에 실험적 평가방법을 적용할 수 있음. 사업시행의 적용을 받는 사업집단(treatment group)과 사업시행의 적용을 받지 않는 통제집단(control group)을 구성하여 두 집단 간의 성과변수를 비교함으로 써 사업효과를 추정함.

25 요 약 15 이와 같은 특성으로 인해 시범사업평가에서는 사업의 운영과 평가가 통합되어 있음. 시범사업평가의 수행 절차는 [그림 5]와 같이 시범사업평가 여부 결정, 연구진 구성, 평가의 기획, 시범사업운영과 자료수집, 효과성, 경제성 및 운영체계 분 석, 종합평가로 이루어짐. [그림 5] 시범사업평가 수행 흐름도 시범사업평가 실시여부 결정 연구진 구성 기본구상 : 평가계획서 작성 시범사업평가 기획 평가목적의 명확화 실험설계 표본구성 계획 자료수집 계획 분석 방법론 결정 시범사업 운영 및 자료수집 효과성 분석 경제성 분석 운영체계 분석 사업시행 후 시점별 사 업효과 분석 수혜 대상자별 사업효 과 분석 편익의 추정 비용의 산정 비용편익 분석 민감도 분석 서비스 전달 수준 분석 서비스 전달 체계 분석 종합평가 사업 추진 타당성 유무 대안간 우선순위 결정 기타 정책 제언

26 16 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 2. 시범사업평가의 방법론적 구성요소 사업집단(treatment group)과 통제집단(control group)을 구성하여 특정한 지표를 비교함으로써 추정한 사업효과가 논리적으로 타당하다고 해석되기 위해서 분석 방법론이 만족시켜야 할 조건으로 내적 타당성(internal validity), 외적 타당성 (external validity) 그리고 정확성(precision)이 존재함. 방법론의 내적 타당성이란 추정된 사업효과가 상관관계(correlation)가 아닌 인 과관계(causation)를 나타내는지 여부를 나타냄. 방법론의 외적 타당성이란 사업평가를 통해 추론한 인과관계 추정결과가 평가 가 실시된 특정한 대상, 특정한 지역, 특정한 시대, 특정한 사업절차 등 특정한 평가환경을 뛰어넘어 다른 대상, 지역, 시대에도 일반화(generalize)될 수 있는 가의 여부를 나타냄. 방법론의 정확성은 재생 가능성(reproductibility) 또는 신뢰성(reliability)라고도 불리는 개념으로서 사업평가에서 추정한 효과를 반복적으로 다시 평가해도 같은 결과를 얻을 수 있는가의 문제를 의미함. 시범사업평가 방법론은 최우선적으로 내적 타당성을 만족시키고, 외적 타당성 과 정확성을 제고함을 목적으로 함. 이러한 목적을 달성하기 위해서 평가 방법론이 동원할 수 있는 방법론적 요소 는 설계(design), 자료(data), 분석기법(analysis technique) 등 세 가지임([그림 6] 참조). 본 지침에서는 무작위배정을 이용하는 무작위실험평가(randomized experimental evaluation)를 시범사업평가의 기본적인 방법론으로 제시함. 무작위 배정이란 평가의 대상이 되는 모든 표본 구성원들이 사업집단 또는 통 제집단에 배정될 확률이 동일한 경우를 뜻하고, 이 경우 두 집단은 사업의 수 혜대상 여부를 제외하고는 통계적으로 동일한 성격을 나타낸다고 볼 수 있음.

27 요 약 17 [그림 6] 시범사업평가의 방법론적 구성요소와 세부 절차적 단계 3. 시범사업평가의 단계별 지침 무작위실험평가의 수행체계는 [그림 7]에서 볼 수 있듯이 총 9개의 단계로 이 루어져 있고, 시범사업평가는 평가대상 사업의 운영과 동시에 연속적으로 수행 되므로, 사업의 운영주기에 따라 크게 사업 실시이전, 운영, 실시이후 등 세 단 계로 나눌 수 있음. 사업이 실시되기 이전의 단계에서는 시법사업평가를 수행할지를 결정하고, 수 행하는 경우 시범사업평가를 기획함. 사업을 실시하고 운영하는 단계에서는 사업운영과 실험평가활동을 통합하여, 실제로 표본을 추출하고 표본 구성원을 여러 집단으로 무작위 배정하여, 사업 시행 전후로 자료를 수집함.

28 18 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 사업의 실시 후의 단계에서는 수집된 자료를 가공하고 분석하여 시범사업평가 보고서를 작성하고, 그 평가 결과를 활용하여 해당 사업의 본격적인 시행여부 를 판단하며, 연구결과를 알림. [그림 7] 시범사업평가의 수행체계 1 시범사업평가 수행여부의 결정 2 시범사업평가의 기획 3 사업운영과 시범사업평가 활동의 통합 4 표본 구성 및 무작위 배정 5 사업 운영 및 연구집단 관리 6 자료 수집 7 자료 가공 및 분석 8 시범사업평가 보고서 작성 9 시범사업평가 결과의 확산 및 활용 4. 실험설계와 표본구성 실험설계는 주어진 표본을 배정(assign) 하는 작업을 뜻하고, 표본 구성은 전체 인 구를 대표할 수 있는 일부분의 표본을 추출(sampling) 하는 작업을 내용으로 함. 실험설계 단계에서는 실험설계의 정확도 수준을 결정하고, 이에 근거하여 전체 표본의 수를 결정하며, 사업집단과 통제집단에 배정될 표본 구성원의 비율을 결정함.

29 요 약 19 실험설계의 정확도는 정책 목적에 비추어 사업효과가 있었는지 여부를 결정하 는데 평가자가 가질 수 있는 신뢰성이 충분히 큰지 그리고 실제효과가 속할 것으로 추정되는 구간이 충분히 좁은지를 의미함. 실험설계의 정확도는 검정력(power of a test)이란 통계학적 개념으로 설명할 수 있고, 검정력과 그 결정요인(통계적 유의수준, 표본크기 등) 간의 관계를 고려하여 정확도 수준을 결정해야 함. 무작위 배정단위를 개인이 아닌 집단으로 하는 경우 실험설계의 정확도가 낮 아지나 사업의 특성이나 평가의 모형에 따라 집단을 단위로 효과성을 분석할 필요가 있는 경우 집단을 단위로 무작위 배정해야 함. 무작위 배정비율은 사업집단과 통제집단 간 균등하게 유지할 때 실험설계의 정확도가 극대화되나 정치적, 전략적으로 필요한 경우 불균형 배정비율을 채 택함. 표본구성 단계에서는 사업을 시행할 지역을 선정하고, 표본 추출 방식을 결정 하여 표본충원을 한 후 무작위 배정을 수행함. 무작위실험평가의 지역선정은 전체 인구를 대표할 수 있는 표본을 추출하려고 하는 통계적 기준을 최대한 충족시키면서 이와 충돌할 수 있는 정치적 기준, 전략적 기준을 고려하여 적절한 절충점을 모색해야 함. 선정된 지역 내에서 표본 구성원을 충원하는 방식은 무작위 배정의 단위가 지 역, 집단 또는 개인인 경우 등 세 가지 형태가 존재함. 일반적으로 무작위 배정은 사업의 지원신청 절차와 통합하여 실시하고, 지원 자에게 실험에 대한 정보를 제공하고, 통제집단을 구축하기 위하여 통상적인 인원보다 더 많은 수의 인원을 선정한다는 점 이외에는 기존의 절차와 차이점 이 없음. 무작위 배정 절차는 구체적인 실험평가의 내용 상황에 따라 다양한 형태를 가 질 수 있으나 공통적으로 표본충원, 적격성 기준 판단, 정보고지 및 동의, 기초 자료 수집, 무작위 배정 등을 포함함. 무작위 배정의 방법론은 각 지원자가 충원될 때마다 배정하는 완전 무작위 배 정(full random assignment)과 표본충원 이전에 특정한 배정비율로 배정하는 제 한적 무작위 배정(restricted random assignment)으로 구분할 수 있고, 근래에는 대부분의 실험평가가 사업 운영자나 지원자의 배정 결과 왜곡이 불가능하도록 고안된 제한적 무작위 배정 알고리즘을 채택함.

30 20 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 무작위 배정 모형(random assignment model)이란 무작위 배정의 구성요소가 서 로 다른 배치순서를 가진 절차를 의미하고, 이러한 절차는 실험설계의 형태, 사업참여의 강제성 여부, 대상 사업의 신규사업 여부에 따라 달라짐. 5. 측정 및 자료 수집 무작위실험평가에서는 비용자료, 무작위배정기록, 기초자료, 사업참여 및 운영 자료, 성과자료 등의 수집이 사업 논리모형의 경로를 따라 이루어짐([그림 8] 참조). 자료의 형태에 따라 정량적 자료과 정성적 자료로 분류하고, 자료 수집도구에 따라 설문조사, 행정통계, MIS 자료, 인터뷰 자료, 관찰 기록 등으로 구분함. [그림 8] 사업 논리모형과 자료 측정 및 원천

31 요 약 분석방법론 사업 효과의 추정을 위한 방법론으로 평균효과 추정, 하위집단 분석, 시계열효 과 분석 등이 존재함. 평균효과 추정 방법론은 무작위 배정이 통제집단을 사업집단의 타당한 대응적 사실(counterfactual)로 구축하므로 두 집단의 성과변수 평균값의 차이를 평균 사업효과(Average Treatment Effect: ATE) 라고 볼 수 있음에 기초함. 개개인에 대한 고유한 사업효과를 추정하는 것은 불가능하나 전체 집단을 특 정한 기준으로 나눈 하위집단에 대한 효과는 추정이 가능하고, 이는 희소한 사업자원을 어떠한 집단에 대해 선택 집중할 것인가에 대한 정보를 제공함. 사업효과의 시계열적 변화는 매 시점마다 횡단면적 분석방법을 적용하여 추정 가능하고, 사업효과의 발생여부 뿐만 아니라 사업효과가 시간에 따라 어떻게 변화하는지에 대한 정보를 제공함. 통계학적으로 모든 무작위실험평가에서 추정하는 사업의 효과는 사업 참여 (program participation) 의 효과가 아니라 사업 참여의 기회가 보장되어 있음을 가리키는 사업 제의(program offer) 의 효과라고 보아야 함. 무작위 실험의 운영 및 참여도 평가에서 다루는 주제는 1 사업이 의도한 운영 또는 서비스 전달은 어떠한 수준인가 2 실제의 운영 및 전달된 서비스는 어떠 한 수준인가 3 당초 계획과 실제 운영 및 서비스 전달 수준 간에는 얼마만큼 의 차이가 존재하는가 등을 포함함. 운영평가는 사업 운영 또는 서비스 전달 등 의도한 사업요소(program components)를 명확화 하고, 실제 사업의 운영 및 전달수준을 측정하며, 그 차 이를 분석하는 절차로 이루어짐([그림 9] 참조). [그림 9] 무작위 실험평가의 운영평가 절차 운영평가는 다양한 방법을 사용할 수 있으나 정량적 분석방법의 활용은 사업 집단의 참여도 등과 관련된 제한된 주제에 한정되고, 대부분은 정성적 분석방

32 22 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 법을 이용함. 비용-편익 분석이란 경제적 효율성의 기준에서는 사업이 발생시킨 효과의 가치 가 사업에 투입된 자원을 보상할 수 있는 수준인지를 추정하는 분석을 가리킴. 사업이 발생시키는 모든 편익은 사업효과를 추정하는 모든 성과변수에 대한 사업집단과 통제집단의 차이의 금전적 가치로 측정하고, 비용은 사업집단과 통제집단 간에 투입된 자원의 차이로 측정함. 일반적으로 비용-편익 분석은 사업시행 후 일정한 기간 동안 발생한 편익과 비용을 할인율에 의해 할인한 후 현재가치(net present value: NPV)로 환산하는 현재가치 분석(present value analysis)을 적용함. 대체로 비투자 재정부문 사업의 무작위 실험평가에서는 참여자(participant), 다 른 사회 구성원(rest of society), 정부(government), 사회전체(society as a whole) 등 네 가지 관점에 대하여 비용-편익 분석을 실시하고 필요에 따라 다른 관점 에서의 비용-편익 분석을 추가함.

33 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 제Ⅰ장 서 론 제Ⅱ장 기타 비투자 재정부문 사업의 특성분석 제Ⅲ장 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 제도 제Ⅳ장 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 지침 제Ⅴ장 시범사업평가 지침

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35 제Ⅰ장 서 론 본 표준지침은 2008년 새롭게 도입되는 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성 조사 수행의 기본체계와 평가항목, 주요 평가 방법 등을 제시함으로써 향후 수행될 예비타당성조사의 객관성과 평가의 일관성을 유지하기 위한 가이드라인을 제공하는 것을 목적으로 한다. 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 제도는 최근 노동, 사회복지, 보건, 교육, 문화, 여성 분야 등에 대한 재정지출이 증가함에도 불구하고 이에 대한 사전타 당성 평가제도는 미흡했다는 판단 아래 동 부문의 신규사업 착수 이전에 정책 필요 성, 사업의 예상효과 등 타당성을 검토하기 위해 도입되었다. 우리나라에서 재정사업에 대한 평가는 다소 생소한 개념이었으나 재정사업 성과 관리, 재정사업 자율평가 가 실시되면서 성과관리에 대한 수단을 갖추게 되었고, 2006년 재정사업 심층평가 가 도입되면서 재정사업에 대한 평가가 본격화되었다. 그러나 현재까지 대부분의 평가연구는 기존의 사업을 사후평가하는 것에 초점을 맞 추고 있어 사업이 도입되기 이전 그 영향을 평가할 수 없다는 한계를 가지고 있었다. 비투자 재정부문 사업에서 사전평가의 도구를 개발하는 것은 매우 중요하다. 왜 냐하면 사전평가는 최소비용으로 바람직한 효과를 성취할 수 있는 사업을 설계할 수 있게 해줄 뿐만 아니라 주어진 비용 안에서 효과를 최대화시키는 것을 가능하게 해 주기 때문이다. 또한 사업시행 후 비효율적인 것으로 밝혀질 수 있는 사업 이행의 높 은 비용을 미연에 방지할 수 있고, 사업시행의 효과가 어느 정도 될 것인지에 대한 구체적인 근거를 제시할 수 있게 해 준다. 그리고 기존에 이미 시행되고 있는 사업의 경우에는 세부적인 사업내용의 변화에 의해 효과가 어떻게 바뀔 수 있는지 연구하는 데 도움이 된다. 그러나 실제로 사전평가를 통해서 최적의 사업을 평가하고 설계하는 것은 상당한 노력이 요구되는 일인데 이는 해당 사업의 잠재적인 영향력을 모두 시뮬레이션하는

36 26 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 것이 어렵기 때문이다. 특히 비투자 재정부문 사업은 대부분이 비정형 사업으로 정 책 프로그램(policy program)의 형태를 취하고 있기 때문에 기존의 도로 항만 철 도 공항 등 물적 사회간접자본의 건설 또는 R&D 분야 등의 투자부문 재정사업과는 다른 평가방법론이 요구된다. 따라서 본 지침은 비투자 재정부문 사업이 가진 특수 성에 기반한 분석방법의 세부적인 적용원칙 및 기준, 평가틀을 제공하여 예비타당성 조사의 객관성과 사업간 평가의 일관성을 높이는데 기여할 것이다. 다만 본 지침에 서 명시적으로 제시되지 않은 부분은 예비타당성조사 수행을 위한 일반지침에 준하 여 시행할 수 있다. 본 지침은 크게 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 지침과 시범사업평 가 지침의 두 부분으로 구성되어 있다. 먼저 Ⅱ장에서 제Ⅳ장은 기타 비투자 재정부 문 사업 예비타당성조사 수행을 위한 절차와 일반적인 방법론을 설명한다. Ⅴ장에서 는 시범사업평가 수행을 위한 구체적인 내용을 다루고 있는데, 예비타당성조사 결과 를 바탕으로 사업시행의 타당성에 대한 판단을 명확하게 내리기 어려운 경우 시범사 업의 시행과 평가를 통해서 사업시행의 타당성 여부를 결정하도록 되어있다. 따라서 시범사업 결정이 난 사업의 경우 시범사업평가 지침을 따라 사업을 설계하고 평가하 면 된다. 이를 구체적으로 기술하면 다음과 같다. Ⅱ장에서는 기타 비투자 재정부문 사업 의 유형 및 특성을 개괄적으로 살펴본다. Ⅲ장에서는 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 제도의 목적, 대상사업 요건 및 수행체계 등 제도의 개요를 기술하 고 이를 기존의 예비타당성조사 제도와 비교한다. Ⅳ장에서는 예비타당성조사의 본 격적 수행을 위한 기초작업으로 사업분석의 개요, 사업의 개요를 파악하는 일 등을 설명한 후 평가의 주된 요소가 되는 사업내용의 적절성 분석, 사업의 운영요소 분석, 사업의 예상효과 분석 방법을 제시한다. 마지막으로 Ⅴ장에서는 시범사업평가의 방 법론적 구성요소, 단계별 지침, 평가방법론을 구성하는 이론적 요소에 대해 설명한 다.

37 제Ⅱ장 기타 비투자 재정부문 사업의 특성 분석 제1절 기타 비투자 재정부문 사업의 유형 정부 재정을 수반하는 사업은 크게 도로 항만 철도 공항 등 물적 사회간접자 본의 건설 또는 R&D 분야 등 투자부문 재정사업과 노동, 사회복지, 보건 교육, 문화 및 여성 관련 부문 등 비투자 재정사업으로 나누어 볼 수 있다. 투자부문 재정투자 사업과 비투자 부문 재정사업 양자 모두 재정적 지출을 유발한다는 점에서는 동일하 나, 구체적인 사업의 성격에 있어서는 몇 가지 차이가 존재한다. 첫째, 투자부문 재정사업은 사업대상의 규모가 사전에 확정되어지고 사업수행을 위한 재원조달이 이루어지는 반면, 비투자 부문사업의 경우 직접적인 사업대상 규모 가 사전에 확정되는 경우는 흔치 않으며 다만 사업 참여 조건을 명시하는 적격성 (eligibility) 규정을 통하여 사후적으로 사업대상 규모가 결정되어진다. 예를 들어 대 표적 재정투자사업인 도로 및 철도 건설의 경우 시점(origin)과 종점(destination) 및 경 로가 사업계획에 의해 본 사업수행 이전에 확정되는 반면 대표적 비투자 부문 정부 사업인 사회 복지부문 프로그램의 경우 수혜대상자에 대한 자격요건(가령 일정 소 득수준 이하, 장애여부, 근로능력 여부 등)은 사전에 규정하되, 자격요건 충족에 의한 정확한 사업대상자 규모는 사후적으로 결정되는 경향이 있다. 둘째, 사업의 기대효과에 있어서 투자부문 재정사업은 사업의 따른 편익이 일률 적으로 산출되는 경향이 있는 반면 비투자 사업의 편익은 사업의 완료뿐만 아니라 사업수행의 중간과정에서도 발생할 수 있으며, 기대효과는 사업대상에 따라 개별적 으로 상이하게 나타나는 특징을 보이게 된다. 예를 들어 도로, 철도, 교량 등 사회간 접자본 관련 재정투자 사업의 경우 사업의 중간과정에서는 시설이 기능할 수 없으므 로 사업의 기대효과는 사업의 완료와 함께 비로소 시현된다. 또한 투자부문 재정사

38 28 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 업의 경우 사업의 목적에 따라 기대 수익률이 일정한 형태로 주어지게 되는데, 가령 교통시설의 경우 건설로 인한 교통지체 감소편익으로 계산되어질 수 있다. 이와는 달리 비투자 부문 재정사업의 경우, 사업의 과정에서 기대효과가 발생할 수 있는데, 예를 들어 직업훈련 사업의 경우 훈련과정에서 직업능력의 배양과 궁극적인 재취업 이 이루어질 수 있다. 또한 동일한 사업의 틀 내에서도 수혜대상자의 특성에 따라 기 대효과는 상당한 차이를 보이게 되는데, 가령 실직자 재취업 지원사업의 경우 정책 대상 실업자의 개인적 특성과 시장상황에 따라 개별 재취업의 성공률이 달리 나타나 게 된다. 셋째, 투자부문 재정사업의 경우 투자 대상물에 대한 소유권이 이전될 수 있는 형 태로 존재하는 반면 비투자 부문 재정사업의 경우 사업 대상물의 소유권 이전이 원 천적으로 불가능한 경우가 흔하다. 가령 건설부문 또는 R&D 분야에 대한 재정투자 사업의 경우 유형의 구조물 또는 무형의 지적산물이 존재하게 되어 투자의 주체는 사업대상물에 대한 소유권을 확정할 수 있다. 1) 이와는 달리 현금 또는 현물 및 서비 스 지원의 비투자 부문 재정사업의 경우 사업대상(개별 수혜자)에 대한 소유권을 주 장하는 것은 무의미하게 된다. 예를 들어 교육 또는 보건사업으로 인하여 대상자의 학력 또는 건강이 개선되었다고 하더라도 사업으로 말미암은 수혜자의 학력 향상 또 는 건강 증진에 대한 소유권은 존재하지 않게 된다. 이상을 종합하여 볼 때 비투자 재정사업은 사업대상의 규모가 사후적으로 적격성 기준(eligibility principle)에 의해 결정되며, 개별 사업대상에 따라 기대효과가 차별적 으로 나타나며, 사업대상의 소유권이 확정되지 않는 성질을 가지게 된다. 따라서 재 정투자사업이 주로 SOC, 건설, 연구개발 분야에 있어 재정에 의한 프로젝트(project) 의 성격이라면 주로 비투자 재정사업은 주로 사회분야(보건, 복지, 교육, 노동, 여성 분야)의 정책 프로그램(policy program)의 형태를 취하게 된다. 기타 비투자 부문 재정사업은 사업의 목적에 정책대상자의 반응에 따라 공적부조 와 같은 단순히 현금 현물 및 서비스를 지원하는 사업과 지원의 반대급부로서 정책 대상의 행태변화(behavioral change)를 요구하는 사업으로 구분해 볼 수 있다. 국민기 초생활보장 제도와 같은 단순 저소득층 소득보전 사업을 전자의 대표적인 예로 간주 할 수 있는데, 이 경우 정부는 지원에 따른 정책대상자의 행위 변화 등 반대급부를 전혀 요구하지 않게 된다. 후자의 대표적인 예로서는 실업자의 직업훈련 수강을 조 건으로 지원되는 직업능력개발 관련 각종사업, 교육의 질적 향상을 위해 교육기관의 시설확충과 교육과정 프로그램의 개발 및 구조조정 노력을 전제로 정부가 지원하는 1) 재정사업 목적물의 소유권에 대한 명시적으로 확정될 수 있는 예로서는 민간투자유치사업(BTL)을 들 수 있다.

39 제Ⅱ장 기타 비투자 재정 부문 사업의 특성 분석 29 사업 등이 해당하는데, 이들 사업은 지원의 목적을 달성하기 위해 사업대상의 일정 한 노력과 행태의 변화를 요구하는 형태이다. 그러나 개별사업에 있어서 단순한 이전을 목적으로 하는 사업인가 또는 지원과 함께 수혜계층에게 상응하는 노력변화를 요구하는가를 식별하는 문제는 간단하지 않을 수 있다. 예를 들어 유사한 사업군으로 분류되는 기초생활수급자 자녀를 위한 대학 장학금 지원사업과 지방대학교 이공계 장학금 지원사업의 경우 전자는 저소득 층 자녀의 대학교육비 부담을 경감시켜준다는 정책목표를 가지고 있으며 후자의 경 우 인재육성을 통한 지방경제의 활성화를 정책목표로 제시하고 있다. 양자 모두 장 학금 지원이라는 공통적인 분모를 가지고 있으나 기초생활수급자 자녀를 위한 장학 금 지원사업의 경우 수혜집단의 부담 경감 이외에 구체적인 반대급부를 요구하고 있 지 않다는 측면에서 단순한 소득이전 사업으로 간주될 수 있으며, 지방대학교 이공 계 장학금 지원사업은 장학금을 통한 지방경제의 활성화라는 정책수혜에 따른 반대 급부를 요구하고 있다는 측면에서 단순한 소득이전사업으로 보기 힘들다. 비투자 부문 재정사업의 관점에서 볼 때 단순 소득이전 사업은 사업의 시행과 함 께 정책의 목표가 달성되는 것으로서 타당성조사의 핵심이 되는 정책 효과의 측정이 큰 의미가 없게 된다. 반면 수혜계층에 대하여 반대급부를 요구하는 사업의 경우 사 업의 시행으로 정책이 의도하는 방향으로 행태의 변화가 일어났는가를 통하여 사업 의 효과를 측정할 수 있다는 점에서 타당성조사의 대상이 될 수 있다. 한편 재정사업의 강제성 여부에 따라 의무지출 사업과 재량적 지출 사업으로 구 분할 수 있다. 2) 재량지출의 경우 정부가 지출할 금액을 결정한다는 점에서 사업의 지출이 강제되는 의무지출과 차이가 있다. 의무지출(mandatory spending)은 법에서 지 출을 규정한 법정지출(statutory spending)사업과 연금, 취약계층 지원 등 사회보장 지 출(entitlements)을 포괄하는 것으로 이 경우 정부가 사업대상의 조건을 사전에 확정할 수 있으나 사업지출 규모는 통제 밖에 놓임으로서 초과 재정소요가 발생할 경우 추 가적인 재원확보를 통하여 재원을 조달하여야 한다. 비투자부문 재정사업 예비타당성조사의 대상사업으로 의무지출사업이 가능한지 여부는 사업이 기존 또는 신규 사업인가에 따라 결정된다. 우선 신규사업으로 제안 된 경우 공식적인 법적 근거가 마련되어 있지 않은 상태에서는 예비타당성조사나 시 범사업을 통하여 타당성을 검증할 수 있을 것이다. 외국의 예를 보면 미국의 경우 법 정지출을 수반하는 사업의 경우 의회예산국(Congressional Budget Office) 및 예산관리 국(Office of Management and Budget)을 통한 지출소요 추계를 통해 법안채점제도를 도입함으로써 사전적인 통제를 가하고 있다. 그러나 기존사업의 경우 법적근거에 의 2) 복지부문타당성조사기법마련연구(2007) 조세연구원.

40 30 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 해 지출이 강제되고 있고, 이미 사업이 시행되고 있으므로 사전적(ex-ante) 타당성 평 가가 아닌 사후적 평가(ex-post evaluation)를 통하여 효과를 검증하는 것이 보다 적합 하다. 기존사업 중 논란의 소지가 있는 경우는 기존의 의무지출 사업이 진행과정에서 정책구성(대상, 정책수단, 목표의 변경)상 변화가 있는 경우이다. 우선 사업의 정책수 단의 변경이 있을 경우 사전 조사를 통한 타당성 평가를 시행할 수 있으며 이때 예비 타당성 평가의 방향은 제도의 변화를 통한 사업의 효과성이 제고될 수 있는가 여부 에 초점이 맞추어진다. 외국의 사례로서는 미국의 경우 식권배급(food stamp), 보건사 업(health care)에 대하여 적격요건(eligibility) 및 수급수준의 변화(level of benefit)에 따 른 사업의 효과를 사전적으로 모의실험을 통해 분석하고 있다. 반면 사업이 기존과 동일한 정책목표와 정책수단을 유지하면서 사업이 확장된 경우(예를 들어 대상자의 확대) 기존사업의 기본적인 근간에 변화가 없는 것으로 간주될 수 있으며, 따라서 사 전적 의미에서 타당성 평가보다는 기존 사업의 자료를 통하여 사업확대 여부를 결정 하는 방식의 사후적인 평가가 보다 바람직한 것으로 판단된다. 제2절 기타 비투자 재정부문 사업의 특징 1. 대체적 개입수단의 존재 비투자 부문 재정사업의 특징 중 하나는 재정지원 전달 방법과 수단에 있어서의 다양한 대체적 수단이 존재한다는 점이다. 이와 관련하여 본 지침은 제Ⅳ장 사업의 운영요소분석 에서 보다 구체적으로 자세히 다루고 있으며 본 절에서는 간략하게 소 개하는 수준에 그치고자 한다. 우선 비투자 부문 재정사업의 경우에 있어 인과관계, 즉 원인 궁극적 결과 를 파악한 후, 원인에 영향을 미칠 수 있는 각각의 정책수단을 강구하게 된다. 가령 학 업성취도 향상을 위한 교육부문 재정사업을 시행하고자 할 때, 성적부진의 원인으로 서 열악한 교육환경, 부적절한 교육프로그램, 교사자질의 문제 등을 원인으로 생각해 볼 수 있다. 따라서 동일한 학업성취도 향상을 목적으로 하는 사업이라 하더라도 그 원인에 따라 대체적 지원수단이 존재하게 된다. 앞의 예에서 만약 성적부진이 열악 한 교육환경으로 말미암을 경우 정부는 교육기자재의 지원을 통하여 교육환경을 개 선하고 그 결과로서 학업 성취도 향상을 꾀할 수 있다. 한편 부적절한 교육내용이 학 생의 성적향상에 장애로 작용할 경우 바람직한 교육프로그램을 제공할 수 있으며,

41 제Ⅱ장 기타 비투자 재정 부문 사업의 특성 분석 31 만약 교사의 자질이 성적부진의 근본적인 원인으로 지목될 경우 교원의 처우개선을 지원함으로써 학업 성취도 제고라는 목적을 달성할 수 있다. 즉 현재 상황 A가 B,C,D라는 원인에 의해 초래되고 있으며, 정부는 재정사업을 통하여 E라는 상태를 지향한다고 했을 때, A를 초래 하는 원인(B,C,D)에 따라 지원 수단은 각각 다른 형태(예를 들어, b,c,d)를 띠게 된다. 이를 사업 목적의 달성이라는 측면에서 볼 때 대체적인 지원수단들이 존재하게 된다. 이러한 대체적 개입수단의 특성으로 말미암아 비투자 부문 재정사업에서 많은 경우 비용-효과분석 (cost-effectiveness analysis)의 과정을 거치게 된다. 3) 비투자 재정사업은 대체적 지원수단의 존재라는 특성과 함께 동일한 지원수단 내 에서도 지원의 구체적인 형태에 있어 다양성이라는 특징을 가진다. 지원형태(types of benefits and services)는 크게 현금 또는 현물의 형태를 띠게 되며 다시 현물급여는 직 접, 간접 또는 유사 현물급여로 나누어진다. 4) 앞서 학업성취도 향상 교육관련 사업에 서 정부가 교사의 자질향상으로 지원방향을 설정하였을 경우 정부지원의 형태는 교 사 재교육 프로그램의 제공(현물지원) 또는 교사 보수의 상향조정(현금급여) 등이 있 을 수 있다. 다만 지원형태와 관련하여 유념하여야 할 사항은 내용 상 동일한 지원이더라도 지원의 구체적 형태에 따라 사업효과는 다르게 나타날 수 있다는 것이다. 가령 실업 자의 고용가능성(employability)을 제고하기 위해 교육 및 훈련으로 사업의 지원방향 이 결정되었을 때, 지원에 있어 교육훈련 기관에 대하여 운영비를 보조하는 현금지 원방식과 교육 및 훈련 대상자에 대해 바우처(간접 현물급여)를 지급하는 방식을 취 할 경우 두 지원형태에 따라 상당한 사업효과의 차이를 가져올 수 있다. 끝으로 비투자 재정사업은 사업의 재원이 전달되는 경로(전달체계)에 있어서도 정책집행자를 중심으로 하는 중앙집권적 형태, 수급자 중심의 전달체계 및 사례관리 기반 전달체계, 수평적으로 복수의 조직이 재정지원을 수행하는 연합전달체계 등이 있다. 각 전달체계는 집행과정의 효율성, 통합성, 사업의 책임성, 수급자의 만족도 및 접근성의 측면에서 장단점을 가지고 있으며 이에 대한 논의는 본 지침의 제Ⅳ장에서 상술하고 있다. 2. 경제적 효율성과 형평성의 문제 다른 재정사업과 비교하여 기타 비투자 재정사업이 가지는 특징 중의 하나는 사 3) 비용-효과분석에 관한 자세한 논의는 본 지침의 제Ⅳ장 제5절을 참조하라. 4) 세부적인 지원형태에 대한 논의는 본 지침의 제Ⅳ장 제4절을 참조하라.

42 32 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 업이 추구하는 방향이 반드시 경제적인 효과나 효율성 원리에 따르지 않을 수 있다 는 점이다. 가령 교통망의 신설 등의 일반적 예비타당성조사의 경우 평가자가 주안 점을 두어야 할 중요한 요소 중의 하나는 사업의 효과성 또는 효율성 측면에서의 경 제성 확보이며, 따라서 충분한 수요와 정책시행 시 효과가 극대화 될 수 있는 조건이 충족되는지 여부를 점검하는 작업이 중요한 이슈로 부각하게 된다. 반면 기타 비투자 재정사업은 경우에 따라 그 목적이 효과성 및 효율성과 함께 사회적 형평성을 중시하게 되는 경우가 존재한다. 가령 미취업자의 노동시장 복귀를 촉진하기 위한 정책의 경우 재정투입 대비 효과성 또는 효율성을 지향한다면 고용가 능성이 높은 계층을 대상으로 정책을 집중하여야 할 것이다. 한편 장학금을 통한 교 육지원 사업에서 단지 효과성과 효율성의 측면만 고려한다면 우수한 학업성취자를 대상으로 실시하는 것이 바람직하다. 그럼에도 불구하고 기존의 많은 기타 비투자 재정사업을 보면 고령층, 여성, 청년층 장기실업자 등 취약계층의 고용을 지원하거 나, 학습 장애계층을 위한 시설확충 및 빈곤층 가구의 자녀를 위한 학자금을 보조하 는 등 사업이 궁극적으로 지향하는 목적(재취업 또는 학업향상 등)에 비추어 그 달성 이 상대적으로 불리한 계층을 대상으로 실시되고 있음을 알 수 있다. 이러한 예에서 알 수 있듯이 기타 비투자 부문 재정사업은 효과성과 효율성 측면에서만 사업의 필 요성이 결정되는 것이 아님을 알 수 있다. 따라서 비투자 부문 재정사업의 목적에는 기회의 형평, 취약계층의 보호, 사회통합 등 단순히 경제적 잣대로 평가하기 어려운 부분이 상당부분 존재함을 명심할 필요가 있다. 결론적으로 평가자는 경제적 분석은 엄밀하게 진행하되, 이에 지나치게 얽매이는 것은 바람직하지 않으며 사업의 성격 및 당위성에 따라 경제성 이외의 비경제성 측면의 타당성도 함께 고려하는 자세를 견지하는 것이 바람직하다. 3. 효과측정의 어려움 정부가 기타 비투자 부문 재정사업을 시행하고자 하는 부문은 시장메커니즘에 의 해 원활히 작동하지 않는 영역의 존재와 관련이 깊은데, 이는 정부가 재정을 통하여 개입함으로써 시장실패(market failure)로 인한 자원배분의 왜곡현상을 바로잡고자 하 는 의도와 연결된다. 경제학적 관점에서 시장실패의 이유는 첫째, 공공재적(public goods) 성격, 둘째, 규모의 경제(economy of scale), 셋째, 외부효과(externality)의 발생, 넷째, 정보의 비대칭성(asymmetric information), 다섯째, 시장의 불완전성(market imperfectness) 등이다. 5) 현실에 있어 시장실패의 원인들이 상호연관성을 가지면서 복 5) 시장실패 이유에 대한 상세한 논의는 재정사업 심층평가 지침 제2판 (한국개발연구원, 2007)을 참

43 제Ⅱ장 기타 비투자 재정 부문 사업의 특성 분석 33 잡한 형태로 나타나는 특징이 있으며, 재정사업의 효과성과 관련하여 특히 문제가 되는 부분은 공공재적 성격의 사업과 외부성을 발생시키는 사업의 경우이다. 치안, 위생, 보건 등 분야의 재정사업은 제공되는 재화 및 서비스의 공공재적 성 격에 따라 특정 개인의 소비가 타인의 소비와 무관하게 되는 소비의 비경합성 (non-rivalry)이 발생한다. 예를 들어 치안인력의 보강을 통한 안전한 사회라는 편익은 어느 특정 개인에게 배타적으로 귀속되는 것이 아니라 사회 구성원 전체가 향유하게 되는데 이런 공공재적 사업의 편익은 불특정 다수에 의해 소비되는 성격을 가지게 된다. 따라서 사업의 효과는 불특정 다수가 누리게 되는 편익의 합으로 결정되어야 한다. 이 경우 타당성 조사는 사업의 공공재적 성격으로 말미암아 편익이 미치는 범 위가 확정되지 않고, 각 개인이 느끼는 편익의 차이가 발생하게 되어 효과성을 측정 하는데 있어 많은 어려움을 초래하게 된다. 기타 비투자 부문 재정사업의 경우 사업시행에 따른 직접적인 효과와 함께 외부 효과가 발생할 가능성이 있다. 가령 교육부문 재정사업의 경우 사업수혜 대상자에게 교육기회의 확대와 양질의 교육서비스 제공이라는 직접적인 혜택뿐만 아니라 인재 양성에 따른 사회전반에 미치는 긍정적인 파급효과까지 발생하게 된다. 따라서 사업 의 직접적인 효과만을 측정할 경우 사회에 미치는 긍정적 또는 부정적 파급효과라는 간접적 외부성이 배제되어 사업의 효과가 제대로 계량화되기 어려운 상황이 초래된 다. 공공재 또는 외부효과를 크게 고려할 필요가 없는 기타 비투자 부문 재정사업에 서도 효과측정의 어려움이 발생할 수 있다. 이는 기본적으로 기타 비투자 부문 재정 사업의 일반적인 패턴이 바람직한 정책목표의 달성을 위해 정부지원을 통하여 정책 수혜 대상자의 행태변화를 유도하는 모습을 가진다는 사실에 연유한다. 이러한 경우 를 설명하기 위해 정책시행자로서 정부와 정책대상자로서의 수혜계층은 전형적인 주인-대리인 모형(principal-agent model)의 틀에서 살펴보기로 하자. 가장 간단한 형태 의 주인-대리인 표준모형을 상정하면, 정부의 비투자 재정부문의 사업구도는 개별 정 책대상자에게 일정한 지원(s)을 함으로써 정책이 의도하는 b 라는 행위를 유도하고 b 라는 행위가 있었을 경우 정책이 의도하는 효과로서 산출물 x(b) 가 달성되는 형 태로 구성된다. 만약 정부가 정책대상자의 행위를 완전하게 모니터링(perfect monitoring)할 수 있으며, 정책대상자의 행위와 정책효과 사이에 함수적 대응 (functional matching) 관계가 성립한다면 지원(s) 대상자의 행위 변화(b) 산출물(x) 간의 일대일 대응관계가 성립하게 되어 산출물을 살펴봄으로써 사업의 효과를 비교 적 정확히 측정할 수 있다. 6) 조하라.

44 34 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 그러나 현실적으로 표준모형이 적용되는 경우는 제한적인데, 그 이유는 정부가 정책대상자의 행위를 완전하게 모니터링을 한다는 것이 현실적으로 힘들며, 또한 정 책대상자의 행위와 산출물 간에 불확실성이 존재하기 때문이다. 구체적으로 정책 수 혜대상자가 취할 수 있는 가능한 행위를 'a' 또는 'b'라 하고, 정책대상자가 어떠한 행 위를 선택하였는지 정부가 직접적으로 모니터링 하는 것이 불가능하다고 하자. 나아 가 정책대상자가 'a'와 'b'의 행위변화를 할 경우 π a 또는 π b 의 확률로서 x 라는 정책 산출물이 실현된다고 하자. 이때 산출물 x는 한편으로 정책이 의도하는 과정, 즉 s b x의 과정에 따라 실현될 수 있으나, 다른 한편으로는 정책이 의도하는 않았던 과 정, 즉 s a x에 따라 실현될 수 있다. 구체적인 예로서 실업자의 재취업을 촉진하 기 위한 훈련 및 교육프로그램을 도입하고자 할 때, 정책이 의도하는 과정은 훈련 및 교육프로그램의 지원(s) 실업자의 프로그램 적극적 참여(b) 취업가능성 제고 에 의한 재취업 성공(x) 의 논리적 인과관계를 상정하게 된다. 그러나 다른 한편으로 훈련 및 교육프로그램의 지원(s) 실업자의 프로그램 소극적 참여(a) 경기호전 에 의한 재취업 성공(x) 의 과정에 따라 진행될 가능성도 있다. 이와 같이 양자의 가 능성을 염두에 둘 때 사업의 효과를 단지 사업의 산출물(재취업 성공, x)로 측정하게 될 경우 상당한 문제점에 직면하게 된다. 가령 후자의 경우 비록 재취업률이 상승하 여 사업의 목표가 달성된 듯 나타나더라도 이는 정부가 시행한 훈련 및 교육 프로그 램 사업에 따른 효과가 아닌 경기호전에 의한 것으로서 간주되어야 할 것이다. 결론적으로 기타 비투자 부분의 재정사업에 있어 사업의 산출물이 계량화된 지표 로 측정될 수 있다고 하더라도 그 결과가 다양한 요인에 의해 영향을 받게 되는 경우 가 일반적임을 감안할 때 실제 사업효과는 상당한 정도의 불확실성을 내포하게 된 다. 따라서 타당성조사 시 사업의 기대효과를 예측하는데 있어 사업수단과 목적의 인과관계뿐만 아니라 사업에 영향을 줄 수 있는 잠재적 요소에 대한 불확실성을 감 안할 필요가 있다. 4. 반복적 재정지출의 수반 기타 비투자 부문 재정사업 특징 중 하나는 반복적 재정지출을 수반하는 사업이 많다는 것이다. SOC, 건설, R&D 부문의 재정사업은 사업의 착수시점과 도로건설의 완공, 연구결과물의 생산 등 사업목표가 달성되는 종결시점이 비교적 명확하게 설정 되는 반면 기타 비투자 재정사업은 빈곤 감소, 교육기회의 확대, 취업촉진, 건강증진 6) 이 경우 개별 정책대상자가 산출물 x를 생산할 수 있는 유일한 방법은 b라는 노력을 기울일 때이므 로 산출물은 정책 예상의 일련효과를 정확히 반영하게 되며, 지원 수준은 목표-산출 설계(target output scheme) 형태인 s(x)로 주어진다.

45 제Ⅱ장 기타 비투자 재정 부문 사업의 특성 분석 35 등 사업 목표의 달성이 일정 시점에 완료되는 것이 아니라 지속적으로 추구되어야 할 과제의 형태를 취하게 되면서 이에 따른 반복적인 재정지출을 수반하는 특징을 지니게 된다. 사업의 지속성과 반복적 재정지출로 말미암아 기타 비투자 재정사업의 경우 사업 이 진행되는 과정에서 사업에 대한 인지도가 제고되면서 참여대상이 확대되고 이에 따라 지출이 꾸준히 증가하는 양상을 보이는 경우가 많다. 가령 <표 Ⅱ-1>은 2005~2007년도 복지부문 신규사업의 연도별 예산 추이를 보여주고 있는데, 연도별 예산과 증가율에 차이는 있으나 공통적으로 사업시행 초기 소규모 예산으로 출발한 후 사업의 진행과정에서 빠르게 확대되는 모습을 확인할 수 있다. <표 Ⅱ-1> 신규사업 예산요구의 중기 연도별 예산 추이 예산회계 신규사업 연도 수 (단위: 개, 억원, %) 1차년도 1~4차연도 2차년도 3차년도 4차년도 평균 평균 중기재정 예산요구액 소요 평균 예산 평균 증가율 예산증가율 평균 예산증가율 자료: 복지부분예비타당성조사기법마련연구, 조세연구원. 따라서 기타 비투자 부문 재정사업의 타당성 조사에서는 사업이 반복적 재정지출 을 수반할 뿐만 아니라 사업의 규모가 사전에 확정되지 않는 경우가 빈번하여 사업 의 진행과 함께 재정지출 또한 빠른 증가를 보이므로 궁극적으로 중기재정운용에 있 어 압박요인으로 작용할 수 있음을 염두에 둘 필요가 있다.

46 제Ⅲ장 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 제도 제1절 일반 예비타당성조사 제도 1. 제도개요 1999년 도입된 예비타당성조사 제도는 대규모 개발 사업에 대한 개괄적인 조사를 통하여 경제성 분석, 정책적 분석, 투자우선순위, 적정투자시기, 재원조달방법 등 사 업의 타당성을 검증함으로써 대형 신규 사업의 신중한 착수와 재정투자의 효율성을 높이기 위한 제도이다. 타당성 조사가 사업주무부처 담당으로 주로 기술적 타당성을 검토하는 반면, 예비타당성조사는 기획재정부 담당으로 기술적 타당성 뿐만 아니라 경제적 타당성 및 정책적 타당성을 주된 검토 대상으로 삼는다. 예비타당성조사는 1999년 예산회계법 시행령을 개정, 근거조항을 신설하여 법적 근거를 마련한 후, 2006년 국가재정법 제정( 시행)으로 제도의 기본 운영 틀이 법제화되었으며 이 를 근거로 사업의 범위가 대규모 건설 사업에서 정보화 국가연구개발사업으로 확 대 시행되었다. 2. 대상사업 요건 예비타당성조사는 국고지원을 수반하는 총사업비 500억원 이상의 신규 공공건설 사업 및 공공개발사업을 대상으로 실시하고 있다. 총사업비는 설계비, 보상비, 공사비 등 사업 추진에 소요되는 모든 경비를 합한 총 금액으로 국고뿐만 아니라 지자체 지원, 민자유치사업 등도 포함이 된다. 단, 지자 체가 시행주체인 사업 및 민자유치사업은 총사업비가 500억원 이상이고, 정부 재정

47 제Ⅲ장 기타 비투자 재정 부문 사업의 예비타당성조사 제도 37 지원 규모가 300억원 이상이 전제될 경우 예비타당성조사를 실시한다. 또한 토목 건축 등의 건설 사업뿐 아니라 건설 사업이 대부분인 지역개발 및 관광개발 등의 공 공개발사업에 대해서도 조사를 시행하고 있다. 만약 지역개발, 관광지 개발 등 여러 개의 개별 단위사업으로 구성된 집단사업(Package Project)일 경우 원칙적으로는 개별 사업별로 실시해야 하나 집단사업 중 상호연계성이 높고, 우선순위에 영향을 미칠 수 있는 소규모 유사사업으로 구성된 경우를 감안하여 개별사업을 종합적으로 묶어 서 예비타당성조사를 시행할 수 있다. 다만, 경과조치를 두어 예비타당성조사 제도 시행 이전에 타당성 조사가 이미 완 료되었거나, 진행 중이었던 사업은 조사 적용대상에서 제외한다. 또한 청사 교정 시 설 등 사업효과가 국지적이고 정형화된 건축공사, 기존시설의 효용증진을 위한 단순 개량 및 유지보수작업, 법정시설 및 필수설치시설에 해당하는 경우와 같이 타당성 조사가 불필요한 사업이나, 민간유치사업, 지자체 시행사업 및 민간유치사업 중 국고 지원이 300억원 미만인 사업, 천재지변 등으로 인해 시급한 사업추진이 필요한 사업, 국가안보에 관련된 보완을 요하는 사업, 국가간 협약으로 추진하는 사업 및 남북교 류협력사업 등은 불필요한 예산낭비와 사업지연 등을 방지하고 조사의 효율성을 높 이기 위해 조사를 면제하고 있다. 예비타당성조사를 거치지 않았으나 기본설계, 실시설계, 시공단계에서 다음에 해 당하는 경우에는 타당성재검증 절차를 거치게 된다. 첫째, 당초 사업추진시 예비타당 성조사 대상이 아니었으나, 총사업비가 예비타당성조사 대상사업으로 증가한 사업, 둘째, 예비타당성조사 대상사업 중 예비타당성조사를 거치지 않고 예산 또는 기금운 용계획에 반영되어 추진 중인 사업, 셋째, 이전 단계 총사업비 대비 총사업비가 20% 이상 증가한 사업, 넷째, 수요예측재조사 결과 수요예측치가 이전단계 대비 30% 이 상 감소한 사업, 다섯째, 유사사업비 대비 사업비 단가가 높은 사업, 여섯째, 기타 기 획재정부 장관이 타당성재검증이 필요하다고 인정하는 사업이다. 타당성재검증은 총 사업비의 효율성을 제고하기 위한 것으로 기획재정부와 소관부처가 담당하고 있다. 3. 수행체계 예비타당성조사의 수행은 대상사업의 선정으로부터 시작된다. 기획재정부의 재정 정책국은 각 중앙관서의 장으로부터 예비타당성조사의 의뢰를 받게 되는데, 각 중앙 관서의 장은 총사업비가 500억원 이상인 사업을 예산안 또는 기금운용계획안에 반영 하고자 하는 경우 미리 예비타당성조사 대상요건 해당여부 등에 대하여 검토해야 한 다. 예비타당성조사 요구는 조사에 소요되는 기간 등을 감안하여 원칙적으로 사업 시행 전전년도까지 이루어져야 하며, 매년 2회(1차: 12월, 2차: 8월) 제출하도록 되어

48 38 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 있다. 이 때 2개 이상의 사업에 대한 예비타당성조사를 요구할 경우 사업간 우선순위 를 결정하여야 하며, 요구사업에 대한 기본적인 사업계획(안)을 마련하여 요구서에 첨부하여야 한다. 요구서가 접수되면 기획재정부 장관은 사업계획의 구체성, 사업추진의 시급성, 국 고지원의 요건, 지역균형발전 요인 등을 종합적으로 고려하여 각 부처의 예비타당성 조사 요구 사업을 검토한 후 재정사업평가 자문회의 를 거쳐 대상사업을 최종결정 하게 된다. 재정사업평가 자문회의 는 기획재정부 및 관계부처 국장급 공무원, 재정 사업평가 관련 분야별 전문가로 구성된다. 대상사업이 확정되면 기획재정부는 KDI(한국개발연구원)와 KISTEP(한국과학기 술기획평가원)에 예비타당성조사를 의뢰한다. 2008년부터는 SOC 정보화 산출물이 있는 R&D 사업은 KDI가 수행하되, 기초 원천기술개발 등 순수 R&D 성격의 국가 연구개발사업의 예비타당성조사는 KISTEP에서 총괄하여 수행하도록 되어 있다. 조사수행 의뢰를 받은 KDI 공공투자관리센터(PIMAC)는 일반원칙과 기준에 맞추 어 과제가 관리될 수 있도록 개별사업의 특성에 맞추어 PM(Project Manager)을 선정 하고 연구팀을 구성하게 되는데, 연구팀은 학계 연구기관 민간엔지니어링 회사 등 다양한 분야의 전문가로 구성할 수 있다. 예비타당성조사 수행기간은 4개월을 원칙 으로 하되, 대상사업의 성격 등에 따라 기간의 연장 및 단축이 가능하다. 예비타당성조사의 결과는 경제성 분석, 정책적 타당성 분석, 지역균형발전 분석 또는 기술적 타당성 분석 등의 평가 결과를 종합적으로 고려하여 제시한다. 예비타 당성조사를 수행하는 기본적인 분석 방법론은 대체로 다음과 같이 정립할 수 있다. 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요 편익 비용 추정을 통해 경제성 분석 및 재무성 분석을 실시한다. 셋째, 지역균형발 전, 정책의 일관성 및 추진의지, 사업추진상의 위험요인, 사업 특수성을 반영한 특수 항목의 평가 등을 통한 정책적 분석으로 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다기준 분석을 활용하여 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시한다. 다만, 이러한 예비타당성조사 수행의 흐름도는 대규모 건설공사, 정보화 분야, 순수 R&D 분야 등 사업의 성격에 따라 분석 내용에 있어 차이가 있다. 연구진으로부터 예비타당성조사의 결과가 도출되면 재정사업평가 자문회의 는 관계기관과의 협의를 거쳐서 조사결과를 발표한다. 기획재정부는 이를 해당 부처 에 통보하여 예산편성 및 기금운용계획 수립시에 효과적으로 활용할 수 있도록 하 며, 조사결과 타당성을 반영하여 사업을 추진하거나 유보시킬 수 있다.

49 제Ⅲ장 기타 비투자 재정 부문 사업의 예비타당성조사 제도 39 [그림 Ⅲ-1] 예비타당성조사 업무 수행체계 각 중앙관서의 장 재정정책국 기획재정부 재정사업평가 자문회의 KDI 등 조사의뢰 (우선순위제시) 접 수 시급성/우선순 위 등 검토 통 보 조사대상 사업선정 및 용역의뢰 기초자료 제출 중요사항 관계기관 협의 예비타당성조사 (사업별 팀구성) 조사결과 관계기관협의 조사보고서 작성 통 보 조사결과 발표 타당성조사비 반영, 추진유보

50 40 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 [그림 Ⅲ-2] 예비타당성조사 수행 흐름도 1-1. 도로ᆞ철도ᆞ항만 등 대규모 건설공사 연구진 구성 기본구상: 사업계획서 작성 사업의 개요 및 기초자료 분석 사업의 배경, 목적 및 기대효과 지역현황(인문, 지리, 경제 등) 유사시설 사례 분석 공학적 자료조사 및 분석 사업의 쟁점사항 파악 경제성 분석 정책적 분석 지역균형발전 분석 수요의 추정 기술적 검토 편익의 추정 비용의 추정 비용편익 분석 민감도 분석 재무성 분석 정책의 일관성 및 추진의지 사업추진상의 위험요인 사업특수 평가항목 재원조달 가능성 상위계획과의 일치성 환경성 평가 지역낙후도 지역경제 활성화 종합평가 : 다기준분석(AHP) 사업 추진 타당성 유무 투자우선순위 재원조달 및 분담방안 투자시기 및 사업기간 기타 정책 제언

51 제Ⅲ장 기타 비투자 재정 부문 사업의 예비타당성조사 제도 정보화 분야 연구진 구성 기본구상 : 사업계획서 작성 사업의 개요 및 기초자료 분석 사업의 배경, 목적 및 기대효과 기초자료 분석(기술추이, 조직환경 등) 사업의 쟁점사항 파악 경제성 분석 정책적 분석 기술적 타당성 분석 상위계획과의 관련성 관련 정보화사업과의 편익의 추정 IT 시장성숙도 및 연계효과 트렌드 부합성 기존사업과의 중복성 비용의 추정 정보기술 인프라 관련산업에 대한 파급 상호운용성 효과 비용편익 분석 재사용(Re-USe)체계 사업추진의지 및 관련 사업수행 준비도 기간 협조체계 민감도 분석 사업자체의 위험 기존장비의 활용가능성 시스템용량 산정의 조직혁신효과 재무성 분석 적정성 외부적 위험요인 및 대응 방안 종합평가 : 다기준분석(AHP) 사업 추진 타당성 유무 대안간 우선순위 결정 기타 정책 제언 등

52 42 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 1-3. 기초 원천기술개발 등 순수 R&D 분야 연구진 구성 기본구상: 사업계획서 작성 사업의 개요 및 기초자료 분석 사업의 배경, 목적 및 추진체계 기초자료 분석(기술 산업동향 등) 사업의 쟁점사항 파악 기술적 타당성 분석 정책적 분석 경제성 및 파급효과 분석 과학기술적 파급효과 (특허 논문 분석, 인력양성 국가 전략적 중요성 기술개발계획의 우수성 등) 상위계획과의 관련성 기술수준 및 경제사회적 파급효과 사업 추진의지 및 기술개발 성공가능성 (산업기술분야 시장전 관련기관과의 협조체계 기존 사업과의 망, 고용효과 등) 사업 추진 상의 위험요인 과학기술적 중복 여부 비용편익분석(편익 추 및 대응방안 정 총사업비 등 비용 검토 포함) 종합평가 : 다기준분석(AHP) 3개 분석평가 항목과 사업의 타당성을 계량화된 수치로 제시 필요시 여러 대안별로 비교 평가 재원조달 및 분담방안, 적정 시기 등 기타 정책 제언 등

53 제Ⅲ장 기타 비투자 재정 부문 사업의 예비타당성조사 제도 43 제2절 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 제도 1. 목적 및 추진경과 기타 비투자 재정 부문사업의 예비타당성조사는 최근 사회복지, 보건, 교육, 문화, 여성 분야 등에 대한 재정 지출이 증가함에도 불구하고 이에 대한 사전 평가 제도는 미흡하였다는 인식 아래, 동 부문의 신규 사업 착수 이전에 정책 필요성, 사업의 예 상효과 등 타당성을 검토하기 위해서 도입되었다. 이를 위해 2008년 7월 국가재정법 시행령을 개정, 근거조항을 신설하여 법적 근거를 마련하였고, 2010년 예산안 및 기 금운용 계획안에 포함되는 대규모 신규 사업부터 적용된다. 2. 대상사업 요건 기타 비투자 재정 부문사업의 예비타당성조사는 중기재정지출이 500억원 이상인 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화 및 관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업 중소기업 분야의 사업 중 기존 예비타당성 범위(건설, 정보화, 국가연구개발사업)에 해당되지 않는 사업을 대상으로 실시한다. 여기서 중기재정지출은 국가재정법 제 28조에 따라 제출하는 중기사업계획서에 의한 재정지출로서 신규 사업 착수 이후 5년간 소요되는 재정지출을 합한 금액을 말한다. 단, 10년 이내로 사업기간이 정해진 사업의 경우에 는 전체 사업기간동안 소요되는 재정지출을 합한 금액을 말한다. 타 분야의 총사업 비의 경우 국가부담금 외에 지자체, 공공기관, 민간부담금을 모두 포함하며, 대규모 사업의 판단기준도 총사업비 기준(500억원 이상)과 국가부담금 기준(300억원 이상)을 동시 적용하는 반면, 기타 비투자 재정 부문사업의 중기재정지출은 국가 부담분만을 포함한다는 점에서 구분된다. 또한 대규모 사업 판단을 위한 중기재정지출 금액 산 정 시 융자사업비 금액은 제외한다. 기타 비투자 재정 부문사업은 기존 예비타당성조사의 면제요건 이외에도 법령에 의해 지원여부가 의무화된 사업, 기초생활수급자, 장애인 등 수혜자에 대한 직접적인 현금 현물급여 지급 등 단순소득이전을 목적으로 하는 사업과 융자 및 이차보전사 업은 예비타당성조사 대상사업에서 제외된다.

54 44 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 3. 수행체계 기타 비투자 재정 부문 예비타당성조사의 수행은 기존 예비타당성조사와 동일한 절차로 진행된다. 다만 세부적으로 요구되는 양식이나 평가방법 등은 사업 특성상 기존 예비타당성조사와 구별된다. 대상사업 선정을 위해 기획재정부는 각 중앙관서 의 장으로부터 예비타당성조사 의뢰를 받는다. 예비타당성조사 요구는 타 분야와 동 일하게 매년 2회(1차:12월, 2차:8월) 제출하도록 되어 있으며, 요구서에는 기존 예비 타당성조사에서 요구되는 기본사항 외에도 사업시행으로 달성하고자 하는 목적, 지 원대상, 지원요건, 지원율 또는 지원금액, 사업 진행절차 및 전달체계 등이 포함되어 있어야 한다. 요구서가 접수되면 기획재정부 장관은 각부처의 예비타당성조사 요구 사업을 검 토한 후 재정사업평가 자문회의 를 거쳐 대상사업을 최종결정한다. 대상사업이 확 정되면 기획재정부는 KDI(한국개발연구원)에 예비타당성조사를 의뢰한다. 조사수행 의뢰를 받은 KDI 공공투자관리센터는 개별사업 특성에 맞추어 연구책임자(Project Manager, PM)를 선정하여 연구팀을 구성하고, 4개월 동안 예비타당성조사를 수행한 다. 기타 비투자 재정 부문 예비타당성조사 결과는 경제성 분석과 정책적 분석 평가 결과를 종합적으로 고려하여 제시한다. 그러나 기존 예비타당성조사와는 달리 경제 성 분석에서 비용-편익분석(cost-benefit analysis)이 적합하지 않다고 판단되는 경우에 는 비용-효과분석(cost-effectiveness analysis)을 실시할 수 있다. 또한 동 분야의 사업은 대부분 특정지역이 정해지지 않거나 사업의 효과가 특정지역에 국한되지 않으므로 지역균형발전 분석을 생략할 수도 있다. 사업타당성에 대한 종합적 평가는 다기준 분석을 활용하여 제시한다. 또한 개별사업의 특성, 향후 재정지출의 확대 가능성, 시 범사업 및 재평가에 소요되는 비용 등을 종합적으로 고려하여 정책제언으로 시범사 업 실시를 권고할 수도 있다. 연구진으로부터 예비타당성조사의 결과가 도출되면 재정사업평가 자문회의 는 관계기관과의 협의를 거쳐서 조사결과를 발표한다. 기획재정부는 이를 해당 부처 에 통보하여 예산편성 및 기금운용계획 수립시에 효과적으로 활용할 수 있도록 하 며, 조사결과 타당성을 반영하여 사업을 추진하거나 유보시킬 수 있다.

55 제Ⅲ장 기타 비투자 재정 부문 사업의 예비타당성조사 제도 45 [그림 Ⅲ-3] 기타 비투자 재정부문 예비타당성조사 수행 흐름 연구진구성 기본구상: 사업계획서 작성 사업계요 및 기초자료 분석 사업의 배경, 목적 및 추진체계 기초자료 분석 사업의 쟁점사항 파악 정책적 분석 정책개입의 적절성 정책일관성 및 추진의지 사업추진상의 위험성 사업 특수평가(선택적) 경제성 분석 사업의 효과성 분석 정책수단 및 전달체계 효율성 종합평가: 다기준분석(AHP) 사업 추진 타당성 유무 재원조달, 분담방안 및 사업기간 기타 정책 제언(시범사업평가 권고) 4. 일반 예비타당성 제도와의 비교 종합적으로 기타 비투자 재정 부문사업의 예비타당성조사를 일반 예비타당성조 사와 비교하면 <표 Ⅲ-1>에 나타난 바와 같다.

56 46 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 <표 Ⅲ-1> 일반 예비타당성 제도와의 비교 기 존 신 설 건설 분야 정보화 분야 R&D 분야 기타 비투자 재정 부문 법적 근거 대상 분야 대규모 사업 평가 기관 평가 항목 평가 결과 총사 업비 정의 좌 동 국가재정법 제38조, 동법 시행령 제13조 (시행령 개정) 토목, 건축 등 정보시스템개발, 건설공사가 정보통신인프라 포함된 사업 구축 등 정보화 사업 국책연구개발, 사회복지, 보건, 교육, 연구기관지원, 노동, 문화 및 관광, 연구기반 조성 등 환경보호, 농림해양수산, 국가연구개발사업 산업 중소기업분야 사업 총사업비 500억원, 국고 300억원 이상 신규 사업 중기재정지출(국고기준) 500억원 이상 신규 사업 KISTEP KDI KDI (과학기술기획평가 공공투자관리센터 공공투자관리센터 원) 경제성분석 경제성분석 정책적분석 정책적분석 지역균형발전 기술적타당성분 분석 석 추정 총사업비 B/C, AHP 공사비, 시스템구축비, 보상비, S/W 개발비, 시설부대경비 장비비 등 사업 등 추진 관련 소요되는 모든 경비 모든 경비 경제성분석 경제성분석 정책적분석 정책적분석 기술적타당성분석 추정 총사업비 추정 중기재정지출 AHP AHP 인건비, 직 간접비, 향후 4년간 위탁연구비 등 사업 국가 부담 재정지출 총계 추진 관련 모든 경비

57 제Ⅳ장 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 지침 제1절 사업 분석의 개요 1. 분석의 목적 및 대상사업 사전타당성 평가분석(ex-ante evaluation analysis)은 재정사업의 효과적인 관리를 위한 필수적인 도구로서 새로운 사업의 도입이나 기존 사업의 변경에 앞서 사전적 검토를 통하여 사업의 목적을 보다 명료하게 설정하고, 제시된 사업의 목적이 가장 비용 효과적(cost-effective)인 수단을 통하여 달성될 수 있도록 담보하는 한편, 나아가 추후 심층평가(ex-post in-depth evaluation)가 가능하도록 하게 하는 기능을 수행한다. 7) 따라서 사전평가의 목적은 새로운 사업이나 재편되는 사업에 대하여 질의 향상을 꾀하고 한편으로 정책당국이 사업의 가치를 파악하고 판단하는데 유용한 정보를 제 공하는 것이다. 따라서 도입하고자 하는 프로그램에 대한 다양한 선택이 가능한 단 계에서 가능한 빨리 사전평가를 착수하는 것이 중요하다. 많은 경우 사전평가가 프 로그램의 디자인 단계에서 수행되지만 만약 새로운 자료가 수집되어야 한다든지 하 는 절차가 요구될 경우 사전적으로 더욱 일찍 시작하는 것이 중요하다. 사전평가는 평가(appraisal), 정책분석(policy analysis), 영향평가(impact assessment), 또는 타당성 연구(feasibility study) 등 다양한 형태를 취하기도 한다. 사전평가의 대상은 가령 정책(policy)으로부터 사업(program)이나 또는 프로젝트 (project)에 이르기까지 매우 다양한 차원을 포괄할 수 있다. 일반적으로 정책(policy) 7) EC는 사전평가의 필요성에 대하여 사전평가는 사업 시 신청한 예산 및 자원의 수준이 사업이 기대 했던 결과와 영향에 부합하는지에 대한 적절한 이해를 가능하게 한다. 신뢰성 있는 사후평가, 즉 사 업의 결과와 영향에 대한 책임은 사업착수 시 사업 준비개입의 질(quilty)에 상당부분 의존한다 고 언급하고 있다(The Communication on Evaluation for July 2000, poiny 2.3.1).

58 48 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 은 포괄하는 범위가 가장 넓은 개념으로서 노동시장 정책, 교육정책, 보건의료정책 등이 해당하며 이때 각 정책은 다수의 사업과 프로젝트가 포함되는 복합체의 형태를 갖추는 것이 일반적이다. 한편 사업(program)의 경우 정책의 하부단위로서 노동시장 정책의 경우 청년실업 관련 사업, 교육 및 훈련관련 사업, 고등교육 구조개혁 사업, 건강보험 사업 등이 해당하는데, 큰 틀의 사업방향을 지닌 다수의 프로젝트로 구성 된다. 가장 세부적 단위로서의 프로젝트(project)는 사업의 대상과 재원, 기대효과가 단일성을 유지하는 최소단위 재정사업으로서 평가의 측면에서 보았을 때 효과성의 측정, 운영요소의 분석 등에 있어 동일성이 유지되는 단위사업을 일컫는다. 한편 평 가대상 사업은 재원의 소요를 수반하는 새로운 사업뿐만 아니라 재편된(renewed) 사 업을 대상으로 하는 경우도 있다. 2. 분석내용의 구성 및 범위 [그림 Ⅳ-1]은 비투자 재정사업의 구성요소와 평가문제를 보여주고 있다. 그림에 따르면 전형적인 재정사업은 욕구 목표 투입 활동 산출 결과의 흐름을 가지게 되는데 욕구(즉 사회적 문제제기)와 사업목표와의 관련성을 다루는 적절성분석, 투입 과 산출과의 관련을 분석하는 효과성분석, 투입과 결과와의 상응성을 살펴보는 비용 편익 분석 투입 활동 산출의 과정을 검토하는 사업운영요소(전달체계)분석이 포함 된다. 여기서 사후적인 심층평가와의 중요한 차이는 사전평가는 일반적인 프로그램 평가의 전단계로서 재정사업을 통해 해결하고자 하는 문제가 실제 존재하고 있는지, 또한 존재할 경우 그 크기는 어느정도인지를 분석하는 욕구분석(needs assessment)으 로부터 출발한다는 것이다. [그림 Ⅳ-1]에 나타난 분석의 흐름을 시간에 따라 순차적으로 살펴보면 정책목표 와 개입논리의 파악, 문제분석 및 욕구평가, 정책개입의 예상효과, 과거 사례의 참조, 전달체계 및 위험분석, 경제성 평가, 모니터링과 평가계획의 수립의 순서로 진행된 다.

59 제Ⅳ장 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 지침 49 [그림 Ⅳ-1] 프로그램의 구성요소와 평가문제 주: 그림의 일부는 저자가 수정 자료: McDavis and Hawthorn(2006), Program Evaluation and Performance Measurement: An Introduction to Practice. [그림 Ⅳ-2] 비투자 재정부문 사업 예비타당성조사 수행체계의 흐름도 정책목표와 개입논리의 파악(identifying objective and intervention logic) 문제분석 및 욕구평가(problem analysis and needs assessment) 정책개입의 예상효과(impact evaluation) 과거 사례의 참조(lessons from the past experiences) 전달체계 및 위험분석(assessment of delivery mechanism and risks) 경제성 평가(economic analysis) 모니터링과 평가계획의 수립(planning future monitoring and evaluation)

60 50 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 비투자 재정부문 예비타당성조사의 분석 목차는 1 사업의 개요 및 기초자료의 분 석, 2 경제성 분석, 3 정책적 분석, 4 종합평가로 구성된다. 우선 사업의 개요 및 기 초자료 분석은 기존의 예비타당성조사 일반지침에 의해 규정된 분석방법에 따라 시 행하되, 다만 비투자 재정사업 부문의 특수성을 고려해야 할 필요가 있을 경우에는 해당 항목들에 대한 추가적인 검토가 이루어질 수 있다(<표 Ⅳ-1> 참조). 사업의 개요 분석은 첫째, 사업의 추진 배경과 명시적인 목적에 대한 검토를 실시 하고, 둘째, 사업 도입의 배경, 사업의 법적, 행정적 근거, 사업의 주도적인 추진주체 와 각종 이해관계자의 식별 등을 수행하며, 셋째, 제안된 사업의 구체적인 내용을 검 토하여 향후 분석의 기초로 활용하게 된다. 한편 사업의 기초자료분석에 있어서는 첫째, 거시경제적 상황, 재정현황, 사업대 상 계층의 실태 및 현황 등을 사회 경제적 환경을 검토하게 되며 구체적으로 사업의 추진 여부를 결정하는데 영향을 미칠 수 있는 사회경제적 환경과 정책적 배경에 대 한 분석을 실시하고 제도적 요인과 법적 근거에 대한 검토를 실시하게 된다. 이와 함 께 해당사업과 관련된 상위 및 관련계획들을 검토할 필요가 있으며 이에 대한 검토 는 정책적 분석에서 상위 및 관련 계획과의 일치성에 대한 판단의 근거를 제공하게 된다. 기초자료의 분석 목적이 중요한 이유는 이를 바탕으로 타당성조사의 쟁점사항을 파악할 수 있기 때문이다. 이때 사업 미시행(Do-nothing) 대안에 대한 사업 추진과 관 련된 법적 제도적 쟁점을 파악하고, 사업 시행과정에서 발생할 수 있는 문제점을 인 식하고, 비용 추정 상의 쟁점, 편익 추정의 쟁점, 정책적 분석의 쟁점 등을 제시하는 한편 본격적 분석에 앞서 2차 자료(secondary data)의 활용 가능성 및 설문조사의 필 요성, 해외사례 및 연구문헌의 조사 등도 이루어지게 된다. 기초자료분석을 실시한 이후 경제성 분석을 실시하게 된다. 경제성분석은 주로 사업의 효과성과 정책수단 및 전달체계의 효율성을 중심으로 실시하게 되는데, 주로 이론적 모형에 기초한 마이크로 시뮬레이션 모형을 이용하여 예상효과를 분석하는 방법과 비용편익, 비용효과 또는 비용효용분석을 상호보완적으로 사용하게 된다. 8) 사업예상효과 분석에서 한 가지 주목할 점은 사후평가(ex-post evaluation)와는 달리 사전적인 예비타당성의 경우 사업의 효과가 사업의 시행에 따라 관측 가능한 형태로 주어지는 것이 아니라 관측 자체가 불가능하다는 점이다. 모의실험에 있어서는 첫째, 정책과 관련한 파라미터와 수혜자의 반응에 대한 간 략한 이론적 모형을 설정하고, 둘째, 이론적 모형을 뒷받침할 수 있는 자료를 수집한 후, 셋째, 주어진 자료를 이용하여 계량모수를 추정하고 이를 바탕으로 사업의 예상 8) 예상효과 분석을 위한 구체적인 방법에 대해서는 본장 제5절 이하에서 상세히 논의하고자 한다.

61 제Ⅳ장 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 지침 51 효과를 분석하는 과정을 거치게 된다. 한편 비용편익분석의 경우 사업의 편익을 화 폐가치로 환산하는 것이 가능한 경우에 한하여 적용되며, 사업의 편익이 화폐가치화 하기 어렵거나 불가능할 경우에는 비용효과분석을 실시하게 된다. 즉 비용효과분석 은 정책효과를 화폐가치화 할 수 없는 경우 또는 모든 정책효과에 따른 영향을 화폐 가치화 하기 어려운 경우, 편익이 분명치 않은 중간재의 경우에 적용되는데 비투자 부문 예비타당성조사의 많은 경우 예상효과분석에서 비용효과분석 방법을 따르게 된다. 한편 제한적으로 사업의 효과가 양적인 면과 질적인 측면을 동시에 내포하게 될 경우에는 비용효용분석을 실시하게 되며, 실제 비용효용분석의 적용사례로는 특 정한 의료정책이 추가적인 생명의 연장(양적효과)과 삶의 질 향상(질적효과)를 동시 에 추구하게 되는 경우 삶의 질이 반영된 조정된 연장수명(QALYs)을 이용하여 분석 한 예가 있다. 비투자부문 예비타당성조사는 경제성분석과 정책적 분석이 양대축을 이루고 있 다. 정책적 분석은 주로 정부개입의 당위성, 정책일관성 및 추진의지, 사업추진에 있 어서의 위험요인을 분석하게 되는데, 경제성 분석이 정량적 분석을 시도하는 반면 정책적 분석은 정성적인 분석을 하게 된다. 끝으로 경제성분석과 정책적 분석을 통하여 대상사업에 대한 종합평가를 도출하 게 되는데, 자세한 절차와 내용은 본장 제6절에서 다루고자 한다.

62 52 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 <표 Ⅳ-1> 기타 비투자 재정부문 예비타당성조사의 평가항목 정책적 분석 경제성 분석 평가항목 평가내용 평점 기준 평가방법 정부개입의 당위성 이론적 근거와 실증적 정책목표의 정당 정부 역할에 대한 정당성이 높을수록 사업시행 자료를 바탕으로 성 이론적 근거 검토 점수가 높음 정성적으로 판단 정책수단의 적절 성 정책수요파악 (needs assessment) 정책일관성 및 추진의지 관련계획 및 정책 과의 일관성 사업의 추진의지 및 선호도 사업의 준비정도 사업추진 위험성 재정부담 변동성 외부효과 가능성 관련사업과의 유 사 중복가능성 시의적절성 사업특수평가 (선택) 사업의 효과성 정책수단 및 전달 체계 효율성 정책 수단으로 인한 기대효과와 목표의 부합여부 정책에 대한 욕구(needs) 수준 상위계획 및 관련계획에의 반영여부 주무부처에서 추진하는 정책방향과의 일치여부 중앙정부, 해당지차체 및 주민의 사업에 대한 추진의지, 선호도 및 숙원도 사업 계획의 구체성, 인력 및 재원의 투입정도 등 사업추진의 구체성 재정부담의 향후 증가율 재원조달 방법의 적절성 및 현실성 사업시행에 따른 외부성 발생 여부 기존의 시행 중인 사업과의 관계 사업의 시행이 시급한 정도 기대효과에 대한 사업의 실효성 정책수단의 유형, 전달절차 및 조직 논리적 모형을 통하여 정성적으로 판단 지원대상에 대한 정량적 정성적 분석으로 판단 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 재정전망을 기초로 추계를 통한 정량적 분석 재원조달 방법의 구체성을 기준으로 정성적 판단 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 정책 목표, 대상, 기대효과의 유사 중복성을 기분으로 판단 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 제한적으로 대상자에 대한 B/C비율, 단위산출당 비용(CER) 연구 수행과정에서 얻은 정보를 정성적으로 판단 적절성이 높을수록 사업시행 점수가 높음 수요가 높을수록 사업시행 점수가 높음 반영이 구체적일수록, 일치성이 높을수록 사업시행 점수가 높음 사업 추진 의지가 클수록 사업시행 점수가 높고, 반대 의견이 많을수록 사업미시행 점수가 높음 준비정도가 높을수록 사업시행 점수가 높음 재정부담 증가율이 낮을수록, 재원조달 방법의 구체성이 높을수록 사업시행 점수가 높음 양(음)의 외부성이 높(낮)을수록 사업시행 점수가 높음 중복성이 낮을수록 사업시행 점수가 높음 시급성이 높을수록 사업시행 점수가 높음 B/C 비율이 높을수록, CER이 낮을수록 사업시행 점수가 높음 효율성이 높을수록 사업시행 점수가 높음

63 제Ⅳ장 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 지침 53 제2절 사업개요 1. 사업의 목적 사업의 목적을 파악하는 작업은 타당성 평가의 기준과 방향을 제시한다는 점에서 매우 중요하다. 모든 재정사업은 계획단계에서 사업의 목적을 명시적으로 규정하게 되는데, 실제 제시된 목적과 내용상 사업이 의도하는 목적과는 차이가 발생할 수 있 다. 따라서 연구책임자는 단순히 제시된 목적에 구애되지 말고, 정책의 개입논리를 파악하는 과정을 수행함으로서 엄밀하게 사업목적을 파악할 필요가 있다. 가령 지방대학교 인문계 학생에 대한 장학금 지원사업의 경우 제시된 사업의 목 적으로 보면 지방대학 인문계 우수 학생에게 장학금을 지원하여 지방의 교육여건 개선 및 향후 지역 발전을 선도할 핵심리더를 양성 하는 것으로 되어 있는데, 이에 따르면 사업의 목적은 지방대학의 교육여건 개선과 지방경제에 기여할 인재양성으 로 볼 수 있다. 이는 동일한 사업 하에 두 가지 목표, 즉 교육 정책적 목표(교육환경 개선)과 지방균형발전적 목표(지역경제 활성화)를 추구하고 있다고 볼 수 있다. 이 경우 사업의 개입논리를 파악함으로써 목표와 사업의 내용이 상호 부합하는가를 살 펴볼 수 있다. 다시 말해 교육환경개선의 경우 단순화된 개입논리는 장학금 지원 학사행정의 원활화 지방대학의 교육역량 강화 로 이어지며 지역경제 발전의 경우 장학금 지원 지역 우수인재의 양성 지방경제의 활성화 의 구조를 가지게 된 다. 전자의 경우 사업 목적의 타당성을 살펴보자. 본 사업의 목적이 타당성을 가지기 위해서는 우선 지방대학의 교육환경이 수도권 대학에 비하여 열악하다는 전제가 성 립되어야 하는데 과연 이러한 현실적인 문제점이 존재하는지 확인할 필요가 있다. 나아가 대학의 교육환경개선을 위하여 시설보조, 연구지원, 교원충원, 프로그램 개발 등 다양한 방법을 고려할 수 있음에 비추어 특히 인문계 학생에게 장학금을 지원함 으로써 열악한 지방대학의 교육환경이라는 문제가 효과적으로 해결될 수 있는지를 파악할 필요가 있다. 만약 개입논리의 분석결과 정책개입의 논리적 인과관계에 대하 여 의문이 제기될 경우, 연구자는 본 사업이 제시된 목적과는 달리 지방대학 인문계 학생 충원의 어려움에 대한 민원을 재정을 통하여 일부 보조하는 숨겨진 목적이 존 재하고 있을 가능성을 점검해 보아야 한다. 한편 비투자 재정사업의 경우 단일목적을 추구하는 사업과 함께 복합적인 목적을 제시하고 있는 사업을 흔히 목격하게 되는데 이때 사업목적들 사이의 관계가 상호보

64 54 기타 비투자 재정부문 사업의 예비타당성조사 및 시범사업평가 표준지침 연구 완적인지, 대체적인지, 또는 무관한지 여부를 살펴볼 필요가 있다. 앞서 지방대학교 인문계 학생에 대한 장학금 지원사업의 사례를 보면 지방대학의 교육환경 개선과 지 역경제발전이라는 두 가지 목적이 제시되고 있다. 이론적으로 경제성장과 인적자본 과의 밀접한 관계를 감안할 때 지방대학을 통한 인재육성과 지방경제의 활성화 사이 에는 상호보완적인 관계가 있을 것으로 짐작해 볼 수 있다. 지방경제의 활성화를 위 해서는 사업을 통하여 육성된 인재가 지역사회로 환원되는 과정이 필요하며 만약 이 러한 관계가 성립되기 어렵다면 두 목적 사이의 상호보완적 개연성에도 불구하고 실 질적으로 사업의 두 가지 목적은 무관하다고 볼 수 있다. 이 경우 사업은 넓은 의미 에서 동일한 목적의 틀을 유지하고 있다고 보기 힘들며 동일사업 내에 별개의 목적 을 지향하고 있다고 보아야 한다. 2. 사업의 예산 기타 비투자 재정 부문사업 예비타당성조사에서 예산은 사업의 비용을 판단하는 데 중요한 참고자료가 된다. 사업의 예산은 중기사업계획에 나타난 재정지출을 살펴 볼 필요가 있는데, 구체적으로 국가재정법 제28조 규정에 따라 중기사업계획서에 의 한 재정지출( 중기재정지출 )이 사업비용의 근거가 된다. 타부문의 예비타당성조사와는 달리 중기사업계획서에 따라 비용을 산출하는 이 유는 비투자 재정 부문사업의 경우 상당수가 사업기간의 정함이 없이 추진되기 때문 이다. 가령 2010년 신규사업의 경우 2009년 1월에 제출하는 중기사업계획서 상 2010~2013년(4년간)의 재정지출을 비용으로 산정하게 된다. 한편 예외적으로 사업추 진 부서에서 사업기간을 명기한 경우에는 제시된 금액과 사업기간을 기준으로 비용 을 정의하게 된다. 비용부문에 있어 타 분야 예비타당성조사와의 가장 큰 차이중 하 나는 비투자 재정부문의 경우 중기재정지출의 국가 부담분만 포함하게 되어 타 부문 에서 고려하는 국가 부담분 외에 지자체, 공공기간, 민간 부담분 등의 총사업비 측면 의 비용개념과는 다르다는 점이다. 총비용의 산출은 경제성 분석에서 사용되는데 이때 분석기간은 중기사업계획 기 간(5년)이 된다. 사업의 총재정지출은 사업관련 직접비, 간접비, 인건비 및 기타 부대 비용 등을 포함한 전체 재정지출 소요액을 포괄하게 되며 사업의 성격 상 시설 및 건 설사업이 포함될 경우 그 비용의 추정은 기존의 SOC 사업에 대한 비용 추정과 동일 한 방식을 적용하되 연구진의 판단에 따라 특수성을 고려할 수 있다. 한편 추가적인 비용 항목들은 사업추진측이 제시한 자료를 참고하여 연구진이 적정 비용을 추정할 수 있는데, 가령 운영비는 조사대상 사업의 운영에 필요한 경상경비(간접비, 시설 장비 유지보수 비용, 기타비용)를 중심으로 추정하고, 소요인력의 인건비는 사업추진