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승현 개
7 years ago
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1 이슈&진단 민간투자사업 개선방안 제27호 작성 : 류시균 / 교통정책연구부 연구위원 (ryu@gri.kr, ) 김대호 / 교통정책연구부장 김채만 / 교통정책연구부 연구위원 김점산 / 교통정책연구부 연구위원 박경철 / 교통정책연구부 연구위원 목 차 쟁점과 대안 Ⅰ. 민간투자사업 현황 Ⅱ. 민간투자사업의 문제점 Ⅲ. 정책방향 Ⅳ. 시사점

kr, 031-250-3282) 김대호 / 교통정책연구부장 김채만 / 교통정책연구부 연구위원

2 이슈 & 진단 은 특정분야의 정책제안이나 정책아이디어를 시의성있게 제시하여 정책의 방향설정과 실현에 도움을 주고자 작성된 자료입니다. 이슈 & 진단 에 게재된 내용은 경기개발연구원의 공식견해와 다를 수 있음을 밝힙니다. 발 행 2011년 12월 발 행자 홍 순영 주 소 경 기도 수원시 장안구 경수대로 1150 전 화

3 민간투자사업은 공공부문과 민간부문 모두 의 이익을 실현하기 위한 투자방식이다. 이 러한 투자방식은 정부 입장에서 우선순위가 높은 시설이나 사업의 건설 및 운영, 일반 시민들을 위한 공공서비스의 제공 등을 위 해 활용될 수 있다. 민간투자사업은 공공의 이익을 최우선으로 한다. 즉 국가는 민간투 자사업 방식으로 인해 공공의 이익이 축소 되지 않도록 해야 하고, 시민들이 효율적인 공공서비스를 받을 수 있는 권리를 유지하 여야 하며, 공공자산의 소유권을 포기해서도 안 된다. - Jaime Rall(2010) - Public-Private Partnerships for Transportation, National Conference of State Legislatures

4 쟁점과 대안 민간투자사업은 공공시설의 효율적 건설을 위해 1994년에 도입된 제도이다. 민간 투자사업은 민간의 자본과 창의적이고 효율적인 경영기법을 통해 다양하고 수준 높은 공공서비스를 제공하고 정부재정의 효율성도 높일 수 있다. 1995년 이후 2009년 6월말까지 총 67조 원의 협약이 체결되고 34.4조 원이 집행되었다. 민간투자 사업은 상대적으로 높은 민자도로 통행료, 비효율적 도로망, 과도한 MRG 지원과 무리한 사업추진 등으로 인해 위기에 직면해 있다. 민간투자사업은 MRG제도 폐지와 재정지원 축소 등으로 인해 투자리스크는 확대된 반면 사업수익률은 축소되어 고위험 저수익 사업이 되었다. 사업비 회수를 위해 통행료는 불가피하게 높게 책정될 수밖에 없다. 또한 정치적 이해관계에 따른 무리한 사업추진, 부풀린 교통수요, 정부의 책임회피 등으로 인해 비효율적 도로망이 만들어지고 도시철도사업의 손실이 야기되고 있다. 공공서비스 제공보다 예산절감에 우선순위를 두고 사업을 평가하는 정부는 민간투자사업의 추진을 오히려 저해하고 있다. 우리나라의 재정상황을 고려하였을 때 민간투자사업은 공공서비스 제공을 위해 필요하다. 민간투자사업 개선을 위한 정책방향은 (1) 공공성이 강한 민간투자사업에 대한 정부지원을 강화해야 한다. 수익성이 떨어지지만 정책적으로 필요한 사업은 갭펀드 조성 및 BTL 방식의 확대를 통해 사업을 촉진해야 한다. (2) 재정도로와 민자도로의 통행료 격차를 완화해야 한다. 민자도로의 통행료에 대한 부가가치세를 면제하고 부분 Shadow Toll을 도입하여 민자도로의 통행료를 인하하고, 재정도로의 통행료는 이용자 부담원칙에 근거하여 결정되어야 한다. (3) 합리적 교통망 구축을 위해 정부의 역할을 강화해야 한다. 도로망 접속의 원칙을 제도화하고 정부의 재정지원을 강화해야 한다. (4) 민간투자사업 관리의 효율성을 제고해야 한다. 민간 투자사업의 원활한 추진을 지원할 수 있는 민관합동 전담조직을 신설하고 정부 고시사업을 활성화해야 한다.

또한 정치적 이해관계에 따른 무리한 사업추진, 부풀린 교통수요, 정부의 책임회피 등으로 인해 비효율적 도로망이 만들어지고 도시철도사업의 손실이 야기되고 있다. 공공서비스 제공보다 예산절감에 우선순위를 두고 사업을 평가하는 정부는 민간투자사업의 추진을 오히려 저해하고 있다. 우리나라의 재정상황을 고려하였을 때 민간투자사업은 공공서비스 제공을 위해 필요하다.

5 민간투자사업 현황 공공시설의 효율적 건설을 위해 도입된 민간투자사업 민간투자사업은 철도, 도로, 항만 등 사회간접자본(Social Overhead Capital, SOC)시설을 민간이 건설 운영하는 사업 민간투자사업의 목적은 공공서비스의 조기 제공, 사업효율성 제고, 정부 예산절감 등을 위해 민간의 창의와 효율성 활용 1994년 8월 민간자본유치촉진법 제정으로 민간투자제도가 도입되어 15개 분야, 47개 유형의 다양한 시설물에 대해 민간투자사업 추진 - 민간투자사업의 재정부담 경감 효과는 2005년 이후 100개 BTO 사업에서 약 1조 5,480억 원에 이르는 것으로 추정 - 민간투자사업에 의한 도로(민자도로)는 공공에 의해 건설된 도로(재정도로)에 비해 평균 2년 정도 조기개통을 하여 1.45조 원의 편익 제공 <우리나라 민간투자사업제도 개요> 항 목 사업시행 방식 사업제안 방식 최소운영수입보장 (MRG) 관련 행정조직 내 용 수익형 민자사업(BTO:Build-Trsansfer-Operate):민간사업자가 시설 이용자로부터 사용료를 징수하여 투자비를 회수하는 방식. 도로, 철도, 항만 등에 적용 임대형 민자사업(BTL:Build-Trsansfer-Lease):민간사업자가 정부로부터 시설임대료를 지급받아 투자비를 회수하는 방식으로 정부고시사업만 가능. 학교, 군관사, 하수관거 등에 적용 정부고시사업:주무관청이 민간투자대상 사업을 발굴하여 사업자를 모집하는 방식 민간제안사업:민간이 민간투자대상 사업을 발굴하여 주무관청에 민간사업 선정을 요청 하는 방식 Minimum Revenue Guarantee의 약자로, 매년 실제 운영수입이 실시협약에서 정한 추정 운영수입의 일정한도에 미달되는 경우 부족분 보전을 지원해 주는 제도 기획재정부:사회기반시설에 대한 민간투자사업 기본계획 수립 및 관리 한국개발연구원:공공투자관리센터에서 민간투자사업에 대한 타당성 및 적격성 조사, 사업제안서 평가, 협상지원 주무관청:개별사업별 민간투자시설기본계획 수립 및 사업시행(예 :국토해양부, 경기도, 용인시 등) 1

45조 원의 편익 제공 <우리나라 민간투자사업제도 개요> 항 목 사업시행 방식 사업제안 방식 최소운영수입보장 (MRG) 관련 행정조직 내 용 수익형 민자사업(BTO:Build-Trsansfer-Operate):민간사업자가 시설 이용자로부터 사용료를 징수하여 투자비를 회수하는 방식.

6 SOC 총 투자비 중 민간투자 비율은 2004년 7.2%에서 2008년 13.2%까지 증가된 후 2011년 현재 6.1% 수준으로 급락 민간투자사업은 주로 BTO로 추진되어 왔으며, 1995년 이후 2009년 6월말 까지 누적 협약액 기준 67.0조 원인 민간투자비 중 BTO는 53.4조 원으로 총 민간투자비 협약액의 79.7% 년 이후 2009년 6월말까지 누적 집행액 기준 총 34.4조 원의 민간투자비 가운데 BTO는 24.2조 원으로 총 민간투자비 집행액의 70.3% <SOC분야의 재정 대비 민간투자 비율> 자료 : 기획재정부(2011) 년 국가재정운용계획. 무산 위기에 직면한 민간투자사업 MRG제도 폐지, 업체간 과당경쟁으로 인한 수익성 저하, 2008년 금융위기로 인한 금융권의 투자심리경색 등으로 인해 민간투자사업 위축 민간투자사업 활성화를 위해 1998년에 도입된 MRG제도는 언론의 질타, 국정감사 및 감사원 감사를 통한 문제제기 등으로 폐지 년 1월 민간제안사업, 2009년 8월 정부고시사업 등에 대한 MRG 적용이 각각 제외되어 MRG 제도는 사실상 폐지 2

3% <SOC분야의 재정 대비 민간투자 비율> 자료 : 기획재정부(2011). 2011 2015년 국가재정운용계획.

7 2007년 협약 기준 121건, 10조 9,813억 원에 이른 민간투자규모는 2010년 현재 37건, 2조 689억 원으로 급감 - 도로부문은 전국 민자고속도로사업 20개 중 70%(14개)가 지연되거나 무산될 위기이며 수도권에서는 2005년부터 추진된 9개 사업 중 6개 사업이 표류 년 우선협상대상자가 선정된 제1기 민자고속도로사업(평택-시흥, 안양-성남, 송현-불로) 중 안양-성남, 송현-불로는 금융약정 불발 년 우선협상대상자가 선정된 제3기(서울-문산, 구리-포천)와 제4기 민자 도로사업(화도-양평, 광명-서울)은 금융투자자를 찾지 못해 표류 중이고 화도-양평은 재정사업으로 전환 <민간투자사업 투자실적> 자료 : 김강수(2011). 국가재정건정성과 민간투자시장의 미래전망, 한국개발연구원. 상대적으로 높은 민자도로 요금과 비효율적 도로망 최근 5년간 개통된 6개 민자도로 가운데 5개 도로의 통행료가 한국도로공사의 요금기준보다 2~3배 높은 수준 인천대교(2009년 10월 개통)의 현재 통행료는 5,500원으로 도로공사의 요금 기준으로 산정한 1,900원의 2.89배 수준 3

민자 도로사업(화도-양평, 광명-서울)은 금융투자자를 찾지 못해 표류 중이고 화도-양평은 재정사업으로 전환 <민간투자사업 투자실적> 자료 : 김강수(2011). 국가재정건정성과 민간투자시장의 미래전망, 한국개발연구원.

8 - 서울외곽순환고속도로의 민자도로구간인 북부구간(36.3km)의 통행료는 4,000원(km당 110원)으로 남부구간(91.3km)의 4,300원(km당 47원)의 2~3배 - 한국도로공사의 통행료는 2011년 11월을 기해 5년만에 2.9% 소폭 인상된 반면 민자도로의 통행료 인상율은 대체로 4%를 상회 <민자고속도로 노선별 연평균 요금증가액> (기준 : ) 개통시기 최초요금 현재요금 인상률 한국도로공사 대비 운영자 (년.월) (원) (원) 개통 이래 연평균 기준 비율 서울고속도로(주) ,300 4, % 1.2% 2,600원 1.65배 부산울산도속도로(주) ,500 3, % 1.9% 3,100원 1.13배 경수고속도로(주) ,800 1, % 0.0% 1,900원 0.95배 서울춘천고속도로(주) ,900 6, % 2.9% 3,500원 1.69배 경기고속도로(주) ,800 2, % 1.7% 2,000원 1.40배 인천대교(주) ,500 5, % 2.6% 1,900원 2.89배 자료 : 국토해양부 및 각 도로운영자 홈페이지. 민자도로와 기존 도로망과의 연계 미흡, 불완전한 진출입 시설로 인한 이용자 불만 가중 및 비효율적인 도로망 양산 용인~서울고속도로의 광교IC에 43번 국도와 광교~상현구간의 연결로 미설치, 인천공항고속도로의 노오지JC(서울외곽순환고속도로), 88JC(올림픽대로), 북로JC (자유로) 등은 인접도로와 불완전한 접속 <민자 도로망 비효율 사례> 용인~서울간 고속도로 광교IC 접속로 미연결 인천공항고속도로 북로JC 접속로 미연결 자료 : 네이버 지도(위성지도). 4

65배 부산울산도속도로(주) 2008. 12 3,500 3,700 5.7% 1.9% 3,100원 1.13배 경수고속도로(주) 2009. 7 1,800 1,800 0.0% 0.0% 1,900원 0.95배 서울춘천고속도로(주) 2009. 7 5,900 6,300 6.8% 2.9% 3,500원 1.69배 경기고속도로(주) 2009.

9 과대 수요예측으로 재정부담 가중 국토해양부가 전국 민자고속도로에 대해 MRG 제도에 따라 지급한 정부 보전지급액은 2002~10년까지 1조 2,364억 원 정부보전지급액은 2010년 한해만 2,585억 원에 달해 민자고속도로로 인한 예산 낭비에 대한 여론 지적 빈번 - 인천공항고속도로의 경우 2009년 통행량이 협약수요의 42.5%에 불과해 2010년 정부에서 지급한 보조금이 986억 원 9개 민자고속도로의 교통수요예측 정확도의 평균이 57%에 불과하여 2011년의 운영수입도 최소보장수입에 미달하여 정부의 상당한 보조가 필요할 것으로 예측 <민자고속도로의 교통수요예측 차이와 정부보전지급액> 구 분 총투자비 (억원) 사업기간 2009년 예측교통량 (대/일)(A) 2009년 실제교통량 (대/일)(B) 정확도 (B/A) 수요예측기관 정부보전지급액 주) (억원) 08까지 09년 계 인천공항 17, ,282 62, % 유신코퍼레이션 6, ,333 천안-논산 17, ,034 34, % URS Greiner Woodward Clyde 2, ,958 대구-부산 27, ,127 34, % 유신코퍼레이션 1, ,723 서울외곽 22, ,084 72, % 유신코퍼레이션 부산-울산 14, ,609 18, % URS Greiner Woodward Clyde 용인-서울 15, ,250 80, % ADL ENC 서울-춘천 21, ,923 29, % ADL ENC 서수원-평택 16, ,480 14, % 동일기술공사 인천대교 15, ,779 25, % URS Greiner Woodward Clyde 합 계 168, , , % - 9,779 2,585 12,364 주 : 정부보전지급액은 전년도 통행량을 기준으로 지급. 자료 : 국토해양부(2011). 5

실제교통량 (대/일)(B) 정확도 (B/A) 수요예측기관 정부보전지급액 주) (억원) 08까지 09년 계 인천공항 17,440 1995-2000 146,282 62,165 42.5% 유신코퍼레이션 6,347 986 7,333 천안-논산 17,297 1997-2002 60,034 34,437 57.

10 타당성이 낮은 경전철사업을 민간투자사업으로 무리하게 추진하여 개통 예정인 용인과 의정부 경전철에 대한 막대한 규모의 적자보전 불가피 김해경전철(부산 김해)은 개통 이후 이용수요가 일일 평균 3만 1,000명으로 17만 6,000명으로 예측된 협약수요의 17.7%에 불과 - 김해시의 연간 가용예산은 1,000억 원 수준에 불과한 상황에서 김해경전철의 적자보전액은 20년간 매년 약 800억 원에 달할 것으로 추정 공사가 끝난 용인경전철이 개통되지 못하고 소송으로 비화된 이유는 MRG에 따른 재정부담과 이에 대한 책임공방 - 용인경전철의 적자보전액은 30년간 매년 약 850억 원에 달할 것으로 추정되며 용인시는 국제중재법원의 판정으로 시행사에 5,159억 원을 지급해야 하는 처지 많은 지방자치단체는 재정능력에 대한 충분한 검토 없이 경전철 도입을 적극 검토 중 년 2월 기준 경전철은 전국의 36개 지자체에서 총사업비 51조 5,000억 원, 총연장 1,175km에 달하는 84개 노선이 검토 중 <지자체 추진 경전철 노선별 연간적자보전액 추정치> 구 분 김해 용인 의정부 (기준 : ) 주민등록인구( 09년말) 4,079,396명 839,204명 431,008명 개통예정일 월(준공) 7월(개통) 소송으로 무기한 연기 월 개통년도 176,358명 146,180명 79,049명 협약 체결시 최종년도 340,225명 205,849명 126,421명 MRG보장기간 20년 30년 10년 1일 예상승객(명) (개통~최종) 50,000~102,000 32,000*~72,000 45,000~62,000 현재 연간보전액 약800억 약850억 약100억 예측 적자 총액 약 1조 6천억 원 (20년간) 약 2조 5천억 원 (30년간) 자료 : 지자체의 무분별한 경전철사업 추진, 대폭 정비 한다, 국무총리실 보도자료( ). 약 1,000억 원 (10년간) 6

국제중재법원의 판정으로 시행사에 5,159억 원을 지급해야 하는 처지 많은 지방자치단체는 재정능력에 대한 충분한 검토 없이 경전철 도입을 적극 검토 중 - 2011년 2월 기준 경전철은 전국의 36개 지자체에서 총사업비 51조 5,000억 원, 총연장 1,175km에 달하는 84개 노선이 검토 중 <지자체 추진 경전철 노선별 연간적자보전액 추정치> 구 분

11 민간투자사업의 문제점 고위험 저수익으로 투자 유인 부족 MRG제도 폐지, 재정지원 축소 등 민간투자사업의 투자리스크는 확대된 반면 사업수익률은 축소 민간투자사업에 대한 부정적 여론으로 MRG가 폐지되고 2008년 금융위기의 영향으로 금융기관은 민간투자사업에 대한 대출 기피 -MRG제도의 폐지로 민간투자사업이 무위험자산에서 위험자산으로 분류되어 금융기관은 보다 높은 수익률을 요구하는 반면 정부 인정 수익률은 하락 - 금융기관은 위험자산인 민간투자사업에 투자할 경우 위험도만큼 자기자본비율(BIS) 비율이 낮아지므로 자체 신용도 하락 대다수 주무관청은 최근의 경제 및 금융여건을 고려치 않고 과거와 유사한 기준의 사업제안서(RFP) 고시 또는 규제 강화 수익률(%) <민간투자사업의 수익률 추이> 자료 : 박용석(2010). 민간투자제도의 문제점과 활성화 방안. 도로(28개) 철도(6개) 항만(16개) 민간투자사업자들은 SOC 민간투자시장여건 중 투자위축에 가장 영향을 많이 미친 요인으로 MRG 폐지와 건설보조금 축소 지적 7

낮아지므로 자체 신용도 하락 대다수 주무관청은 최근의 경제 및 금융여건을 고려치 않고 과거와 유사한 기준의 사업제안서(RFP) 고시 또는 규제 강화 수익률(%) 11 10 9 8 7 6 <민간투자사업의 수익률 추이> 5 2000 2001 2002 2003

12 - 수익률 하락, 경제상황의 불확실성 증가, 정부고시사업의 축소 등도 민간투자사업 위축의 주요 요인으로 지적 <민간투자사업 제도 및 시장여건 악화에 영향을 준 요소들의 영향력 평가> 제도 및 시장여건의 악화 정부고시사업의 축소 MRG 제도의 폐지 사업개발 및 자금조달 리스크 증대 건설보조금의 축소(30%내외 0~10%) SOC 민간투자사업의 수익성 악화 Hi Risk & Low Return 사업개발 및 투자의욕 저하 요 인 수익률의 하락(9~10% 5%내외) 통행료의 낮은 책정(한국도로공사 대비 배) 낙찰율 하락(90%내외 70%미만) 사업자간 가격경쟁 유도 경제상황의 불확실 증대(물가, 금리 변동폭 증가) 영향력 순위* (5점척도) 5 (3.5) 1 (4.4) 2 (3.9) 3 (3.8) 7 (3.3) 5 (3.4) 8 (3.0) 4 (3.6) 자료 : 경기개발연구원(2011). 민간투자사업 시장여건 및 활성화를 위한 설문조사(조사대상 : 건설회사 및 엔지니어링의 민간투자사업 담당, 유효표본수 : 30, 조사방식 : 전화조사, 조사일 : ). 민자도로와 재정도로의 통행료 격차 심화 민간투자사업은 투자비용을 통행료를 통해 회수해야 하므로 사업비와 교통량 등에 따라 결정되는 통행료는 매년 물가상승률만큼 인상 거가대교의 사업비는 천안논산고속도로에 비해 9.6배가 높기 때문에 통행료 역시 11.5배 높은 수준(106원/km : 1,220원/km)으로 결정 <민자도로간 통행료 비교> 구 분 연장 (km) 총사업비 (억원) 통행요금 (원) km당 요금 (원/km) km당 사업비 (억원/km) 천안논산고속도로(A) ,000 8, 거가대교(A 대비) ,469 10,000 1,220(11.5배) 1,765(9.6배) 8

8) 7 (3.3) 5 (3.4) 8 (3.0) 4 (3.6) 자료 : 경기개발연구원(2011). 민간투자사업 시장여건 및 활성화를 위한 설문조사(조사대상 : 건설회사 및 엔지니어링의 민간투자사업 담당, 유효표본수 : 30, 조사방식 : 전화조사, 조사일 : 2011. 12. 3).

13 한국도로공사는 정부의 재정 조세지원 및 통합채산제를 통해 낮은 통행료 유지 한국도로공사가 건설한 고속도로는 정부의 건설보조금 비율이 높고 투자비용의 회수기간이 없으며 운영손실에 대해 재정지원과 교차보조로 보전 - 통합채산제는 전국의 고속도로를 하나의 노선으로 간주하여 구간별 요율을 동일하게 적용 - 한국도로공사 통행료에는 부가가치세가 면제되어 낮은 통행료 유지가 가능하며 물가안정을 위한 요금인상억제로 인해 원가상환율이 84.27%에 불과 한국도로공사의 2010년 12월말 기준 부채총액은 22조 8,547억 원으로 2009년도말 21조 8,417억 원에 비해 1조 130억 원이 증가 <한국도로공사의 원가상환율( 2010) > 총괄원가 총수입 원가상환율 소계 적정원가 적정투자보수 소계 수요량 (백만대) 84.27% 35,347 20,712 14,635 29,787 1,284 자료 : 한국도로공사 홈페이지( (단위 : 억 원) 적용단가 (원/KM) 기본 862 주행 40.5 정치적 이해관계에 따른 무리한 사업추진 상위계획에 미반영된 도로나 철도사업을 정치적 이해관계에 따라 민간투자 사업으로 무리하게 추진 지자체의 재정여건을 고려하지 않은 채 임기내 업적쌓기를 위해 지방자치 단체장들이 무리한 사업 추진 - 정부사업은 예비타당성 조사제도를 통해서 사업이 규제되기 때문에 상대적으로 사업추진이 쉬운 민간투자사업을 정치적 목적으로 활용 2005년부터 정부는 적격성 조사제도를 도입하여 무분별한 사업 추진을 막고 재정효율성을 높이는 사업만 민간투자사업으로 추진 유도 9

27%에 불과 한국도로공사의 2010년 12월말 기준 부채총액은 22조 8,547억 원으로 2009년도말 21조 8,417억 원에 비해 1조 130억 원이 증가 <한국도로공사의 원가상환율( 2010) > 총괄원가 총수입 원가상환율 소계 적정원가 적정투자보수 소계 수요량 (백만대) 84.

14 <적격성 조사 제도> 2005년부터 시행되고 있는 적격성 조사제도는 총 사업비 2천억 원 이상인 민간제안사업에 대해서 KDI 공공투자 관리센터에 의뢰하여 재정사업과 민자사업 중 유리한 사업추진방식을 판단하는 제도다. 재정사업 시행시와 민자사업 시행시의 수요, 비용, 수익률, 사용료 등에 기반한 정부부담액 차이를 비교하여 민자사업 시행시 정부부담액이 절감될 경우 VFM(Value for money)이 확보되며 VFM이 확보되는 사업만 민간투자사업으로 적격성이 있다고 판명하여 민간투자사업으로 진행된다. MRG 문제를 촉발하는 교통수요 부풀리기는 무리한 사업추진의 정당성을 얻기 위한 주무관청과 민간사업자의 공동책임 2004년 감사결과에 의하면 민자도로의 예측교통량이 과대산정되어 실제 교통량은 예측치의 절반에도 미치지 못하는 상황 - 주무관청은 미래에 발생할 MRG 부담은 고려하지 않은 채 경제적 타당성 확보를 위해, 민간사업자는 사업수주를 통한 수익성확보를 위해 교통수요 과대추정 - 예측치가 가장 잘 맞는다는 제2순환도로의 실제 교통량은 예측치의 62.9% 수준이며 우면산터널은 예측치의 21.1%에 불과 사 업 명 <민자도로 실제교통량과 예측교통량 비교> 실시협약예측교통량 (A) 실제 교통량 (B) 교통량 비교 (B/A) 인천국제공항 고속도로 133,438 55, % 천안-논산 고속도로 46,423 21, % 우면산터널 주) 51,745 11, % 제2순환도로 55,487 34, % 평 균 % 주 : 우면산 터널은 2004년 기준. 자료 : 감사원(2004). 감사결과 공개문-SOC 민간투자제도 운용실태. (단위 : 대/일) 10

MRG 문제를 촉발하는 교통수요 부풀리기는 무리한 사업추진의 정당성을 얻기 위한 주무관청과 민간사업자의 공동책임 2004년 감사결과에 의하면 민자도로의 예측교통량이 과대산정되어 실제 교통량은 예측치의 절반에도 미치지 못하는 상황 - 주무관청은 미래에 발생할 MRG 부담은 고려하지 않은 채 경제적 타당성 확보를 위해, 민간사업자는 사업수주를 통한

15 정부의 우선순위는 공공서비스 제공보다 예산절감 정부는 공공서비스의 효율적 제공보다는 예산절감을 최우선순위로 하기 때문에 민간투자사업을 지원하기에는 한계 2000년 한국개발연구원에 설립된 공공투자관리센터는 재정사업을 평가하여 정부 예산집행의 효율성을 높이는 것이 첫 번째 역할 민간투자지원센터를 공공투자관리센터로 통합하여 행정조직은 강화되었지만 성격이 상이한 기관들을 통합하여 민간투자지원이라는 고유 기능 약화 - 공공투자관리센터는 정부 재정절감을 위해 민간투자사업에 대한 업무 수행시 정부 입장을 주로 대변 - 정부는 민간의 입장을 중립적으로 처리할 수 있는 민간투자사업분쟁 조정위원회를 2011년에 신설하였지만 성과를 평가하기에는 아직 어려운 상황 <민간투자사업 관리를 위한 행정조직> 민간투자사업 관리를 위한 국내 최초의 기관은 민간투자지원센터(PICKO, Private Infrastructure Investment Center of Korea)로 1994년 국토연구원내에 설치되었다. 공공투자사업 관리를 위한 최초 기관은 공공투자관리센터(PIMA, Public Infrastructure Investment Management Center)로 한국개발연구원내에 설립되었다. 민간투자 대상사업의 범위가 사회기반시설로 확대됨에 따라 민간투자지원센터의 조직 구조를 확대 개편하는 방안이 추진되었다. 사회기반시설에 대한 민간투자법 제 23조에 의거 2005년 1월 27일 한국개발연구원 부설 공공투자관리센터(PIMAC, Public and Private Infrastructure Investment Management Center) 가 발족되면서 민간투자지원센터 가 공공투자관리센터로 이관되었다. 공공투자관리 센터는 민간투자사업계획의 검토 평가 및 실시협약 체결 등 사업시행자 지정과 관련된 업무 지원 등 민 간투자지원업무와 대규모 재정투자사업에 대한 예비타당성조사, 총 사업비 관리를 위한 타당성재검증 등 재정투자평가업무를 수행하고 있으며 공공투자관련 제도개선을 위한 연구를 지속적으로 추진하고 있다. 주무관청의 재정부담 기피 및 소극적 대응으로 인해 기형적 비효율적 도로망체계가 형성되어 교통체계의 연계성 상실 민간사업자는 수익극대화 논리에 입각한 도로망을 설계하기 때문에 효율적 도로망연계 시스템 구축에는 상대적으로 무관심 - 민자도로가 타 도로와 연계시 무료구간이 발생하여 수익이 감소되고 교통량 증가에 따른 유지관리비용이 증가되므로 민간사업자는 도로 연결 회피 정부는 공익성 확보와 도로효율성 증가를 위해 시설물을 설치해야 하지만 추가적 재정부담에 대한 우려로 기형적 비효율적 도로망체계 형성 방관 11

국내 최초의 기관은 민간투자지원센터(PICKO, Private Infrastructure Investment Center of Korea)로 1994년 국토연구원내에 설치되었다.

16 정책방향 SOC건설을 위해 민간투자사업 필요 재정의 효율성을 제고하면서도 SOC 등 공공서비스를 제공하기 위해서는 민간투자사업의 추진 필요 우리나라의 도로 및 철도시설은 절대적으로 부족한 상황으로 인구당 도로연장은 일본의 22%, 미국의 10%, 철도연장은 일본의 33%, 미국의 9%에 불과 구 분 인구 1) (천인) <국가별 도로 철도 시설의 비교( 2006년 ) > 도로연장 2) (km) 철도연장 3) (km) 인구당 도로연장 (km/천인) 인구당 철도연장 (km/천인) 한 국 48, ,061 3, 일 본 127,451 1,196,999 26, 미 국 302,741 6,544, , 프랑스 61, ,500 29, 주 : 1), 2) 국제통계연감(2009). 통계청. 3) Transportation Statistics ( 저출산 고령화와 국민들의 복지수요의 증가로 인한 보건 복지예산의 증가에 따라 SOC 예산에 대한 배분은 갈수록 감소될 것으로 예측 - 보건 복지예산은 향후 5년간 5.8%가 증액되는 반면 SOC 분야의 예산은 1.7% 감액될 전망 재정수지현황 <국가 재정수지 현황 및 주요 분야별 재원배분 계획> 주요 분야별 재원배분 계획 ( 수치는 연평균증가율) 자료 : 기획재정부(2011). 2011~2015년 국가재정운용계획. 12

21 미 국 302,741 6,544,257 226,427 21.62 0.75 프랑스 61,373 951,500 29,213 15.50 0.48 주 : 1), 2) 국제통계연감(2009). 통계청. 3) Transportation Statistics (http://www.nationmaster.com).

17 공공성이 강한 민간투자사업에 대한 정부지원 강화 공공성이 강하고 예산을 절감할 수 있는 민간투자사업의 경우에는 민간 제안사업에 대한 정부지원 확대 필요 공공성이 강한 서비스를 제공할 수 있는 민간투자사업의 안정적 추진을 위해 투자위험 분담범위 및 적용대상 확대와 민간투자사업 자금 재조달 규제완화 - 투자위험분담방식이란 해당사업을 재정사업으로 추진했을 경우 발생할 정부원가 수준을 한도로 정부가 투자위험을 분담하는 제도 <민간투자사업의 활성화를 위한 정책방안의 우선순위> 1) 우선순위2) 항 목 현 황 개선방안 (5점척도) 정액법에 의한 해지시 지급금 개선 투자위험 분담범위 및 적용대상 확대 부대 및 부속사업의 합리적 추진 민간투자사업 자금 재조달 규제 완화 정부는 운영기간 중 해지시지급금 산정시 민간투자자금의 상각방법을 정률법에서 정액법으로 변경하는 한시적 특례 도입 ( 09.10) 정부는 정부고시사업의 최소운영수입보장 제도(MRG)를 폐지하고, 정부고시사업의 경우 투자위험 분담방식 도입( 09.10) 현행 민자사업은 부대 부속사업의 사업 제안을 사업계획서 평가 단계에 제출 자금재조달 이익공유(50:50)의 근거는 MRG, 건설보조금 등 재정지원을 기반 해지시지급금 산정시 정액법에 의한 상각방식 지속 4 (3.4) 투자위험분담방식을 국민경제적 파급효과가 크다고 인정되는 민간제안사업을 포함 협상기간 및 운영기간 중에도 부대 부속사업을 제안할 수 있는 방안 마련 MRG가 없는 사업에 대해서는 자금재조달에 따른 이익 공유 배제 주 : 1) 박용석(2010). 민간투자제도의 문제점 진단과 활성화 방안, 한국건설산업연구원. 2) 경기개발연구원(2011). 민간투자사업 시장여건 및 활성화를 위한 설문조사(조사대상 : 건설회사 및 엔지니어링의 민간투자사업 담당, 유효표본수 : 30, 조사방식 : 전화조사, 조사일 : ). 1 (3.7) 2 (3.5) 1 (3.7) 수익성이 떨어지지만 정책적으로 필요한 민간투자사업은 적극적인 공공 지원과 다양한 사업방식을 적용하여 추진 수익성이 낮은 사업에 대해서는 공공의 지분참여나 갭펀드 조성을 통한 금융지원으로 사업 투자여건 개선 - 한국도로공사 및 한국철도시설공단 등 공공기관의 지분참여는 부족한 민자사업에 대한 공익성 확보와 금융조달의 신뢰성 향상 13

민간투자자금의 상각방법을 정률법에서 정액법으로 변경하는 한시적 특례 도입 ( 09.10) 정부는 정부고시사업의 최소운영수입보장 제도(MRG)를 폐지하고, 정부고시사업의 경우 투자위험 분담방식 도입( 09.

18 <갭펀드( Gap Fund)에 대한 이해> 갭펀드란 특정사업이 투자수익으로 투자비용을 회수하지 못하게 되는 경우 그 차이를 보전할 수 있도록 지원 하는 공적 금융상품이다. 주로 공공부문이 갭펀드를 조성하여 사업리스크를 분담 완화해 줌으로써 민간투자 활성화 및 사업추진을 촉진하는 것을 목적으로 한다. 영국에서는 2009년 3월 PFI사업의 자금조달문제 해소를 위해 PFI Debt fund를 도입하여 시중은행 및 유럽투자은행 대출금 상환을 보완하여 저리의 장기차입금을 제공하고 있으며, 현재 130억 파운드 규모의 110개 사업이 진행 중이다. 프랑스에서는 2008년 금융위기 이후 금융기관의 SOC 사업 참여기피로 자금조달의 문제가 발생하자 민간차입금의 80%까지 정부가 보증하고 있으며, 국책금융기관을 통해 민간금융기관과 공동으로 PPP사업에 융자를 제공하고 있다. 인도에서는 Viability GAP Fund를 조정하여 민간이 51% 이상 투자한 사업을 대상으로 지원하고 있는데, 2009년까지 138개 사업에 약 60억 USD를 지원 중이다. 자료 : 송병록(2011). 경기지역 건설경기 활성화 및 수요창출방안 토론회자료를 재구성. 수익성이 도로보다 떨어지는 철도사업은 상하부 분리형 BTO사업으로 추진하거나 가능하면 BTL 사업으로 추진하고 도로사업에도 BTL 방식 도입 - 고비용이 투입되는 하부구조물은 공공이 담당하고 상부구조물과 운영은 민간이 담당하는 상하부 분리형 BTO 사업 추진(서울지하철9호선 사례) - 정부의 재정지원과 민간사업비로는 충당되지 않는 부족재원은 BTL 방식으로 사업을 시행하는 BTO+BTL 혼합방식 도입 민자도로와 재정도로의 통행료 격차 완화 정책적인 필요에 따른 민자도로의 경우 통행료 인하를 위해 민자도로의 통행료에 대한 부가가치세를 면제하고 부분 Shadow Toll 도입 동일한 서비스에 대하여 누가 서비스를 공급하느냐에 따라 부가가치세 면제 여부가 결정되는 것은 과세 형평성에 위배 - 재정도로와 마찬가지로 공공서비스를 제공하는 민자도로에 대한 부가 가치세 면제 민자도로 사업자가 통행료 인상을 보류하는 대신 정부는 사업자의 미실현 수입 (당초 통행료 인상 시 추가수입분)에 대해 지원하는 부분 Shadow Toll 적용 14

프랑스에서는 2008년 금융위기 이후 금융기관의 SOC 사업 참여기피로 자금조달의 문제가 발생하자 민간차입금의 80%까지 정부가 보증하고 있으며, 국책금융기관을 통해 민간금융기관과 공동으로 PPP사업에 융자를 제공하고 있다.

19 - Shadow Toll은 운전자가 직접 통행료를 지급하지 않고 정부가 양허기간 동안 해당도로를 이용하는 차량 대수-km에 기초하여 특수목적회사에 대가 (Shadow Toll)를 지급하는 방식 <유럽 4개국의 주요 Shadow Toll 운영 현황> 국 가 사업명 도로연장(km) ShadowToll 구간 국 가 사업명 도로연장(km) ShadowToll 구간 A1M A A M1-A 영 국 A19/A M 영 국 A30/A M A417/A 스페인 M A50/A 핀란드 VT 자료 : Association for European Transport (2002). 재정도로 통행료의 결정은 물가안정보다 공공서비스기능 강화 및 이용자 부담원칙에 근거 재정도로와 민자도로의 통행료 격차 완화, 사회간접자본의 지속적 확충, 도로과소비 억제 및 사회적 비용절감을 위해 재정도로 통행료에 대한 소비자물가연동제 도입 경쟁도입 및 규제완화, 경영효율화를 통한 원가절감 유도, 소비자보호 등을 통하여 공공서비스기능 강화 - 요금인상으로 인해 감소될 것으로 예상되는 저소득층의 수요 유지를 위해 저소득층에 대해서는 바우처나 쿠폰을 제공하거나 직접적인 재정지원 확대 합리적 교통망 구축을 위한 정부의 역할 강화 민간사업제안서 작성 시 자발적인 도로연결을 유도하며 민자도로가 주변 간선도로망과 기본적으로 연계되도록 제도화 도로망 접속에 대한 기본원칙을 수립하여 제도화하며 이를 실행하기 위해 주무관청은 행정적 재정적 지원 15

20 - 기본원칙으로는 계획도로가 등급이 유사한 도로와 교차시 교차로 형성, 타 도로와 교차시 불완전 접속이 아닌 전방향 유출입이 가능하도록 설치, 기술적 요인 혹은 안전상 이유로 도로가 연계되지 못할 경우 대안 제시 등 도로 접속을 위한 관계기관 협의는 주무관청이 주도하고 이로 인해 수입금 누수가 발생하는 경우 주무관청의 재정지원금 투입 민간투자사업의 효율성 제고를 위한 사업관리 강화 관리중심의 공공투자관리센터와 독립적으로 민간투자사업의 원활한 추진을 지원할 수 있는 민관합동전담조직 신설 민관이 공동 참여하는 신설조직이 적격성 통과 이후 단계인 사업제안서 평가 및 협상 등의 사업을 중립적인 입장에서 추진 - 적격성조사는 공공투자관리센터에서 수행하고 민관합동 민간투자사업 전담조직은 시장여건에 연동된 투자수익률 등 투자조건을 제시하여 합리적인 사업여건 조성 유도 <해외사례 : 영국 PUK 사례> 영국은 민관합동의 PUK(Partnetships UK)를 운영하여 민간투자사업을 지원하고 사업의 효율화를 도모 하였다. 1997년 7월 영국 재무부는 PFI 사업을 효율적으로 관리하기 위해 TTF(Treasury Taskfoce) 팀을 운영하였다. 2000년 TTF는 PUK로 전환되었으며, 재무부는 49%의 지분을 유지하여 공공적인 역할을 담당 하였다. 민간에서는 법률전문가, 재무적 투자자, 컨설턴트 등이 모두 참여하여 PFI와 PPP 사업이 정부정책과 민간투자자의 이익추구가 조화될 수 있도록 유도하였다. PUK는 공공과 민간 부문 사이의 강력한 협력을 통해 공공인프라를 확충하고 양질의 공공서비스를 제공하는 공공-민간 파트너십이다. 이를 통해 영국정부는 학교, 병원, 교통, 청사, 국방시설 등 다양한 분야에서 총 625개 사업에 대한 협약을 체결하였으며, 그 중 510개 시설이 운영 중에 있다. 1) 2010년 6월 영국정부는 에너지, 교통, 폐기물, 홍수, 기초과학, 통신 분야 등의 장기적인 인프라 확충을 위해 5년 동안 2천 억 파운드의 긴급예산을 확정하였고, 이를 위해 재무부내 IUK(Infrastructure UK)를 설립하였다. 이 과정에서 인프라확충의 상당부분을 민간과 협력해야 하기 때문에 기존 PUK는 2011년 5월 IUK로 흡수통합되었다. 2) 자료 : 1) PUK홈페이지 ( 2) 위키피디아 홈페이지 ( 16

등 투자조건을 제시하여 합리적인 사업여건 조성 유도 <해외사례 : 영국 PUK 사례> 영국은 민관합동의 PUK(Partnetships UK)를 운영하여 민간투자사업을 지원하고 사업의 효율화를 도모 하였다. 1997년 7월 영국 재무부는 PFI 사업을 효율적으로 관리하기 위해 TTF(Treasury Taskfoce) 팀을 운영하였다.

21 예비타당성 조사제도를 활용하여 재정사업과 민자사업을 명확하게 구분하고 정부고시사업 활성화를 통한 민간투자사업 촉진 예비타당성 조사과정 중 타당성이 확보되면서 민간투자사업 추진이 가능한 사업은 정부고시사업으로 적극 시행 - 예비타당성 조사는 B/C값 이외에도 지역낙후도, 지역경제 파급효과 등의 정책적인 판단을 포함하여 사업추진 여부 판단 적격성 조사 과정 중 경제적 타당성은 확보되나 적격성이 미확보되는 사업에 대해 주무관청의 재정여력에 따른 탄력적인 사업시행 방안 마련 - 주무관청의 재정여건이 충분한 경우 재정사업으로 전환하고 재정여건이 열악한 경우 민간투자사업 실행대안 적극 발굴 상위계획에 없는 민간제안사업의 경우 사전 타당성 조사제도를 마련하여 민간제안서 접수 전 사업추진 여부를 정밀하게 검토 <사전 타당성 조사제도> 17

22 시사점 경기 북부지역에서 추진되는 민자도로사업에 대해서는 토지보상비를 BTL 방식으로 지원함으로써 낙후된 경기북부지역의 발전 촉진 교통수요가 불충분한 경기북부지역에서 총사업비 전액을 사업시행자가 부담할 수 있는 민자도로사업의 발굴은 현실적으로 불가능 경기북부지역의 발전을 촉진하기 위해서는 도로기반시설의 확충이 시급하며 경기도의 부족한 재정여건을 고려하면 토지보상비는 BTL 방식으로 조달 필요 물가상승률에 따라 인상될 예정인 경기도 관할 민자도로에 대해 고가통행료 논란이 발생되지 않도록 통행료 적정화를 위한 정책수단 확보 필요 경기도 관할 민자도로의 통행료 수준 적정화를 위해 정책수단(서수원-의왕간 도로의 초과수입환수금의 활용, 부분 Shadow Toll 도입 등)의 사전 확보 필요 - 물가상승률에 연동된 통행료의 자동적 인상과 이로 인한 고가통행료 논란은 서수원-의왕간 도로뿐만 아니라 경기도 관할 모든 민자도로에서 발생 - 서수원-의왕간 도로의 협약서에는 현재와 동일한 수준의 통행료가 책정되어 있지만 이는 2004년도 기준으로 산정된 불변가이기 때문에 2013년 개통 시에는 1,100원 정도의 통행료가 부과될 것으로 추정 민자사업의 무리한 추진에 따른 부작용이 재발하지 않도록 경기도내 지자체의 민자사업에 대한 철저한 관리 표류 중인 민자사업들은 신규사업발굴의 걸림돌로 작용할 뿐만 아니라 불필요한 행정력 낭비를 초래하기 때문에 조속한 정리 필요 18

23 - 경기도에는 학의~분당간 도로, 안양~성남간 도로 등 다수의 민자도로 사업이 금융약정 불발, 수익성악화에 따른 민간사업자가 사업추진 기피로 표류 중 2011년 현재 경기도 내에는 30개 이상의 도시철도사업이 검토 중에 있으며 이들 사업의 대부분은 민간투자사업으로 추진될 예정 - 도시철도사업은 주민투표로 선출되는 자치단체장의 가장 인기 있는 공약 가운데 하나로 무리한 사업추진의 가능성이 매우 높은 상황 경기도지사는 (법정)도시철도기본계획의 수립권자로서 도시철도사업을 관리할 권한이 있으므로 무리한 사업추진이 되지 않도록 철저한 관리 필요 대규모 택지개발사업과 연계된 도시철도사업의 합리적 추진을 위해 민간 사업자에게 건설비의 50% 이상을 조달하도록 규정한 제도 개정 필요 광역교통개선대책에서 건설분담금이 제시된 경우에도 건설비의 50% 이상을 민간사업자에게 요구하는 현행 제도는 건설분담금 삭감 유발 - 민간사업자가 건설비의 50%를 부담하는 경우 광역교통개선대책의 분담금을 축소해야하는 불합리 발생 광역교통개선대책의 분담금을 고려하지 못한 민투법의 민간사업비 하한규정을 정부 부담액의 50% 이상 으로 개정함으로써 지방정부의 재정부담 경감 유도 19

24 도로 철도 민간 투자사업 추진 현황 및 계획 구 분 사업명 추진단계 시설유형 제안방식 운영기간(연) 인천국제공항고속도로 운영중 도로 정부고시 30 천안-논산고속도로 운영중 도로 정부고시 30 대구-부산고속도로 운영중 도로 정부고시 30 서울외곽순환도로 운영중 도로 정부고시 1단계:30, 2단계:28.5 부산-울산 고속도로 운영중 도로 민간제안 30 용인-서울간도로 운영중 도로 민간제안 30 서울-춘천 고속도로 운영중 도로 민간제안 30 인천대교(제2연육교) 운영중 도로 민간제안 30 서수원평택고속도로 운영중 도로 민간제안 30 국토해양부 평택-시흥 고속도로 시공중 도로 민간제안 30 제2영동(광주-원주)도로 시공중 도로 민간제안 30 인천-김포 고속도로 시공준비중 도로 민간제안 30 안양-성남 고속도로 시공준비중 도로 민간제안 30 부산신항 제2배후도로 시공준비중 도로 민간제안 30 상주-영천 고속도로 시공준비중 도로 민간제안 30 수원-광명 고속도로 시공준비중 도로 민간제안 30 서울포천 고속도로 시공준비중 도로 민간제안 30 인천국제공항철도 운영중 철도 정부고시 30 신분당선전철(강남-정자) 시공중 철도 민간제안 30 우면산터널 운영중 도로 정부고시 30 강남순환도시고속도로 시공중 도로 민간제안 30 서울특별시 용마터널 시공중 도로 민간제안 30 서울도시철도9호선 운영중 철도 민간제안 30 우이-신설 경전철 시공중 철도 민간제안 30 백양터널 건설 운영중 도로 정부고시 25 수정산터널 건설 운영중 도로 정부고시 25 부산광역시 을숙도대교 건설 운영중 도로 민간제안 30 부산-거제간연결도로 운영중 도로 정부고시 40 김해(부산-김해) 경전철 운영중 철도 정부고시 30 북항대교 건설 시공중 도로 정부고시 30 문학터널 운영중 도로 정부고시 20 인천광역시 만월산터널 운영중 도로 정부고시 30 원적산터널 운영중 도로 정부고시 30 대구광역시 4차순환도로(범물지구~안심국도)민간투자사업 운영중 도로 정부고시 24 4차순환도로(상인~범물간)민간투자사업 시공중 도로 정부고시 26 광주제2순환도로1구간 운영중 도로 정부고시 28 광주광역시 광주제2순환도로3구간 1공구 운영중 도로 정부고시 30 광주제2순환도로4구간 운영중 도로 정부고시 30 대전광역시 대전천변도시고속화도로 운영중 도로 민간제안 27.4 울산광역시 울산대교 및 접속도로 시공중 도로 민간제안 30 일산대교 운영중 도로 정부고시 30 경기도 제3경인 운영중 도로 정부고시 30 서수원-의왕 시공중 도로 민간제안 29 양지-포곡도시고속화도로 시공준비중 도로 민간제안 30 용인시 기흥-용인간 도로 민간제안사업 시공준비중 도로 민간제안 30 용인경전철건설민간투자사업 시공중 철도 정부고시 30 남양주시 수석-호평간 도로 민간투자사업 운영중 도로 민간제안 30 덕송-내각 고속화도로 민간투자사업 시공준비중 도로 민간제안 30 의정부시 의정부 경전철 시공중 철도 정부고시 30 양주시 도하-덕계간 도로 시공준비중 도로 민간제안 30 강원도 미시령동서관통도로 운영중 도로 정부고시 30 경상남도 마창대교 운영중 도로 민간제안 30 창원-부산간 도로 시공중 도로 민간제안 25 김해시 김해동서터널 시공준비중 도로 민간제안 30 자료 : 기획재정부(2011)의 2010년 민간투자사업 운영현황 및 추진실적 자료 중 도로 철도분야만 재정리 한 것임.

슬라이드 1

슬라이드 1 민자사업의 성과와 문제점 (도로사업을 중심으로) 목 차 1. 민자 고속도로 사업의 추진 경과 2. 그간의 주요 성과 3. 문제점과 개선 노력 4. 향후 과제 2 1. 민자고속도로 사업의 추진경과 1. 추진 배경 2. 추진 현황 3. 민간투자 비중 추이 1-1. 민자고속도로 추진 배경 1980년대 이후 국민소득 증가와 경제 활성화로 국가기간교통망에 대한 수요