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1 ISSN X 제13권 제3호 2015년 분 쟁 해 결 연 구 제13권 제3호(통권 31호)

2 분 쟁 해 결 연 구 제13권 제3호 2015년(통권 31호) 편집주간:가상준(단국대) 편집위원:강하연(정보통신정책연구원) 고경민(제주대) 김성원(원광대) 김 욱(배재대) 류주한(한양대) 변종국(영남대) 심성지(경일대) 편집간사:임재형(분쟁해결연구센터) 발행일 2015년 12월 30일 발행처 단국대학교 분쟁해결연구센터 발행인 가상준 편집인 가상준 인쇄인 신양사 주 소 경기도 용인시 수지구 죽전로 152 TEL:(031) FAX:(031) ISSN X c 2015 단국대학교 분쟁해결연구센터

3 분 쟁 해 결 연 구 2015년 12월 제13권 제3호(통권 31호) 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할: 주요 대법원 판례에 대한 공법적 검토를 중심으로 5 김 은 주 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석: 미군 영평사격장 사례를 중심으로 29 허 훈 홍성우 국책사업의 절차적 정의와 주민투표: 삼척 원전 건설 분쟁 사례를 중심으로 65 안 순 철 상징적 인종차별이 미국 최초 흑인 대통령의 정책 수행평가에 미치는 영향에 대한 연구 95 강 주 현 초당적 타협의 대명제와 지지정당의 이해관계 사이의 갈등: 19대 국회와 국회선진화법 에 대한 시민의 태도 결정요인 분석 131 김 준 석 노동위원회 화해제도의 성공요인 159 박 호 환 홍콩의 우산운동 갈등에 대한 중국과 홍콩 언론의 뉴스 프레임 분석 187 왕쯔웬 심준섭 한국인의 대북정책에 대한 평가와 남남갈등의 가능성: 2007~ 이 성 우 조지아의 갈등구조와 러시아의 지정전략 257 이 영 형 부 록 분쟁해결연구센터 규정 분쟁해결연구 편집규정 분쟁해결연구 연구윤리규정 분쟁해결연구 투고규정(논문작성 요령)

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5 ISSN X DOI: /drsr 분쟁해결연구 2015; 13(3) Dispute Resolution Studies Review 2015, Vol.13, No.3:5~28 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할: 주요 대법원 판례에 대한 공법적 검토를 중심으로*, ** 1)김 은 주*** 목 차 Ⅰ. 서 설 Ⅱ. 소송을 통한 환경분쟁의 해결 Ⅲ. 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 Ⅳ. 주요 환경판례에 대한 검토 Ⅴ. 맺음말 논문요약 소송제도는 전통적인 분쟁해결방법으로서 환경분쟁의 영역에서도 주요한 기능을 수 행해왔다. 환경분쟁은 일반적으로 다수의 당사자 및 이해관계인이 포함되고 국가 및 지역사회에 미치는 영향력이 크며 관련 쟁점 또한 매우 복잡하다. 종래 행정의 영역은 전문적이고 기술적인 부분을 상당수 포함하고 있기 때문에 법원이 행정작용에 대한 감 독적 기능을 행사함에 있어 행정청의 전문성을 존중해야 한다는 사실이 받아들여져왔 지만, 오늘날 환경분쟁의 특성에 근거하여 법원이 보다 적극적인 판결을 할 필요가 있 다는 사법 적극주의 이론이 전개되고 있다. 예컨대 불확실성을 포함하는 위해성 평가 에 주어진 행정청의 광범위한 재량행사의 적법성 판단, 소송수행 능력 및 자원이 공정 * 이 논문은 2015학년도 제주대학교 학술진흥연구비 지원사업에 의하여 연구되었음. ** 이 논문은 2015년 4월 24일 개최된 단국대학교 분쟁해결연구센터 2015년 특별학술대회 한국의 공공갈등해결에 있어서 입법, 행정, 사법부의 역할 에서 한국의 공공분쟁해결과 사법부의 역할 이라는 제목으로 발제한 내용을 수정, 보완한 것임. *** 제주대학교 법학전문대학원 부교수 - 5 -

6 6 분쟁해결연구 제13권 제3호 하게 주어지지 않은 당사자 간의 소송, 환경상 이익의 침해를 받은 자의 공정한 이익 대변 등을 위해서 법원은 보다 적극적으로 판단할 필요가 있다는 것이다. 종래 대법원은 환경행정영역에서의 여러 중요한 분쟁들을 판단하였다. 그러나 분쟁 해결의 관점에서 관련 판례들을 검토해 볼 때, 소송을 통한 분쟁의 해결은 많은 한계 를 가진다. 즉, 첨예하게 대립하고 있는 분쟁에 대해 원고적격을 협소하게 인정함으로 써 위법성 판단조차 받을 수 없게 제한하거나 과학기술의 발달로 불확실성을 포함하는 환경상 피해가 증가하고 있는데 이에 관한 공중의 염려는 간과한 채 주어진 사실에 대 한 소극적 판단에 그치거나 혹은 환경피해의 복잡하고 다양한 특성을 고려한 적극적인 증거조사와 당사자간 자원의 불균형을 고려한 적극적인 개입의 노력이 부족한 경우, 법원을 통한 분쟁해결은 이루어질 수 없다. 더욱이 국가기관으로서 사법부는 의회나 행정부와 마찬가지로 헌법과 법률이 보장 하고 있는 가치를 실현하여야 한다. 정의와 평등을 기본이념으로 하며 환경권의 보장 과 지속가능한 발전의 법원칙을 포함하고 있는 우리 법체계 하에서 법원은 환경분쟁의 공정하고 합리적인 해결을 위해 보다 적극적인 역할을 수행할 필요가 있다. 주제어:환경분쟁, 공공분쟁, 지속가능한 발전, 원고적격, 환경영향평가, 사법 적극주의 Ⅰ. 서 설 현대사회에서 환경문제는 상품의 생산, 에너지의 사용과 개발, 토지의 이용 등 매우 다양한 영역에서 복잡한 이해관계를 둘러싸고 전개된다. 또한 그 중심 에는 국가와 지역사회의 경제적 이익이나 안보 등과 같은 공익적 측면과 개인의 건강이나 생명에의 심각한 피해가능성, 자연환경의 훼손가능성, 재산권에의 침 해가능성 등과 같은 여러 공 사익적 측면이 대립하는 복잡한 쟁점이 존재한다. 이러한 상황에서 환경법은 일반적인 정책적 기준을 제공하고 그에 따른 책임 성을 확보하기 위한 규범을 제공한다. 우리 환경법은 1964년 공해방지법 이 제 정된 이래 많은 변화를 겪어왔다. 공해에 대한 규제와 피해보상을 중심으로 소

7 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 7 극적, 미시적 대처에 그쳤던 환경규범은 기본법인 환경정책기본법 과 여러 오 염원별로 구분된 대기환경보전법, 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 등 개별법으로 이루어진 적극적, 종합적 대응을 목적하고 있다. 또한 사전예방적 규 제수단을 규정하고 있는 환경영향평가법 도 마련되어 있다. 그러나 이러한 규 범적 발전에도 불구하고 환경법은 현재의 환경문제에 충분히 대응하지 못하고 있다. 그 이유는 다양한 점에서 찾을 수 있을 것이지만, 무엇보다도 환경법이 목 적하는 환경정책의 실현이라는 것이 일반적으로 기업이나 개인에 대한 규제를 통해 이루어지기 때문에 양자 간의 형량을 통해 규제의 여부, 정도 등에 대한 선 택이 이루어질 필요가 있고 환경적 이익과 침해라는 것은 그 발생, 정도, 인과관 계 등과 관련하여 아직까지 상당부분 불확실성의 요소를 포함하고 있기 때문에 본질적으로 정책적 선택을 필요로 한다는 점을 생각해 볼 수 있다. 결국 환경 규범은 상당부분 행정부의 재량적 판단을 포함하게 되고 이러한 환경행정의 적 법성은 행정결정의 정당성 확보의 문제가 된다. 이러한 의미에서 사법심사는 현 대 행정국가에 있어 중요한 정당화도구로 인식되고 있다(Hammond 2013). 사법 부는 판례를 통해 행정기관이 환경규범을 정당하게 해석하고 집행하였는지에 대 해 판단함으로써 불명확한 환경규범의 구체적인 기준을 제시하고 이를 통해 환 경분쟁을 해결하게 된다. 종래 대법원은 환경규범의 해석 및 적용에 관한 여러 중요한 분쟁들은 판단하 였다. 그 대표적인 예로는 전자파의 위해성을 주요 쟁점으로 하여 발생한 밀양 송전탑 건설분쟁, 절대보전지역의 해제와 국방 군사시설사업계획실시계획승인 처분 과정에서 이루어지는 환경영향평가의 하자를 둘러싼 제주 해군기지 건설분 쟁, 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 그 처분전과 비교하여 수인한도를 넘 는 한경피해를 받을 우려가 있음을 근거로 제기된 이른바 새만금 분쟁 등을 들 수 있다. 그러나 이러한 분쟁들의 상당수는 대법원의 판결이 있은 후에도 완전 히 종결되지 못하고 여전히 갈등이 지속되고 있다. 아래에서는 이러한 현실에서 먼저 환경분쟁의 특성에 근거하여 그 해결을 위 한 사법부의 역할을 살펴보고 이에 따라 대법원의 주요 환경판례를 검토해보고 자 한다.

8 8 분쟁해결연구 제13권 제3호 Ⅱ. 소송을 통한 환경분쟁의 해결 1. 환경분쟁의 개념 및 유형 일반적으로 환경분쟁이란, 자연환경과 직접적인 관련이 있는 당사자 간의 분 쟁 혹은 자연환경과 관련된 쟁점 및 자연환경에 영향을 주는 인간의 행위를 규 제하는 것을 포함하는 공공정책과 관련된 갈등을 포함하는 분쟁 등과 같이 인식 되어진다(Burgess 2013; Girard 1999). 이러한 환경분쟁의 예로는 대기질 및 수 질에 관한 분쟁, 생물의 다양성에 관한 분쟁, 자연적 위해에 관한 쟁점을 포함하 는 분쟁, 독성 화학물과 폐기물에 관한 분쟁, 공공의 토지이용에 관한 분쟁 등을 들 수 있다. 법적으로는 환경분쟁조정법 에서 환경분쟁의 정의규정을 찾아볼 수 있다. 이 법은, 조정의 대상이 되는 환경분쟁을 환경피해에 관한 다툼과 환경시설의 설치 또는 관리와 관련된 다툼 으로 정의하고 있다. 여기서의 환경피해 라 함은 사업활동 기타 사람의 활동에 의하여 발생하였거나 발생이 예상되는 대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 소음 진동, 악취, 자연생태계파괴, 일조방해, 통 풍방해, 조망저해 등을 원인으로 하는 건강 재산 정신에 관한 피해 를 의미하 고 환경시설 은 환경오염물질 등으로 인한 자연환경 및 생활환경에 대한 위해를 사전에 예방 또는 감소하거나 환경오염물질의 적정한 처리 또는 폐기물 등의 재 활용을 위한 시설 기계 기구 등 을 의미한다. 2. 환경분쟁의 해결을 위한 소송제도 전통적인 분쟁해결방법으로서의 소송제도는 환경분쟁의 영역에서도 주요한 기능을 수행해왔다. 환경분쟁의 해결을 위한 소송제도는, 공사법의 이원적 체계 를 가지는 우리 법체계에 따라 환경피해를 야기한 당사자가 개인, 기업 등의 사 경제부문에 속하는지 아니면 국가, 지방자치단체 등의 행정부문인지에 근거하여

9 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 9 사법상 소송제도와 공법상 소송제도로 나누어 고찰할 수 있다. 즉, 환경피해가 개인 또는 기업 등 사경제부문에 의해 야기되는 경우에는 민사소송에 의하고 환 경피해가 국가, 지방자치단체 등의 행정작용에 의해 야기되는 경우에는 행정소 송에 의한다. 먼저 민사소송절차는 환경오염으로 인해 신체나 재산 상 손해를 입은 자가 그러한 오염의 가해자를 직접 상대방으로 하여 손해배상을 청구하거 나 가해행위의 중지를 구하는 것을 내용으로 한다. 다음으로 공법상 소송절차는 행정청의 위법한 처분으로 인해 또는 행정청이 환경오염에 대한 규제를 행하지 않음으로 인해 권리 또는 이익이 침해된 경우 그러한 처분의 취소를 구하거나 부작위의 위법성을 확인하는 항고소송과 공무원의 위법한 직무집행행위 또는 공 공시설의 하자로 인하여 환경상 손해가 발생한 경우 국가, 지방자치단체에 대하 여 그 배상을 청구하는 것을 주요 내용으로 한다. 이러한 법원에서의 소송제도를 통해 다루어진 구체적인 사례로는, 먼저 민사 소송절차를 통해 다루어지는 환경분쟁으로 모직류 제조공장에서 배출된 아황산 가스로 인해 농장의 관상수가 고사한 경우 그 손해배상책임을 인정한 사례(대법 원 선고, 89다카1275 판결), 공장의 폐수배출로 인하여 김양식장의 김이 병해를 입은 데 대하여 그 손해배상책임을 인정한 사례(대법원 선고, 81다558 판결), 토지 소유권에 근거하여 대학교의 경관, 조망상의 이 익 침해를 방지하기 위해 인접대지 상의 24층 아파트 건축을 중지시킨 사례(대 법원 선고, 94누14544 판결) 등이 있다. 이에 반하여 공법상 소송 절차를 통해 다루어지는 환경분쟁으로는 인근주민들이 공설화장장 설치의 금지 를 위해 도시계획결정처분의 취소를 구한 소송(대법원 선고, 94누 판결), 원자로 시설부지 인근주민들이 방사성물질 등에 의한 생명 신체 의 안전침해를 이유로 부지사전승인처분의 취소를 구한 소송(대법원 선고, 97누19588 판결), 당해 상수원에서 급수를 받고 있는 지역주민들이 제기한 상수원보호구역변경처분등 취소소송(대법원 선고 94누14544 판결) 등의 예를 들 수 있다. 양자를 비교하여 보면, 공법상 소송절차에 의하여 해결되 는 환경분쟁이 일반적으로 다수의 당사자 및 이해관계인이 포함되고 국가 및 지 역사회에 미치는 영향력이 크며 관련 쟁점 또한 복잡한 것을 알 수 있다.

10 10 분쟁해결연구 제13권 제3호 이 연구는 단지 개인 간의 다툼의 영역을 넘어 국가와 사회의 장래의 정책에 도 중요한 영향을 미치는 공공분쟁의 영역에서 그 해결을 위한 법원의 적극적 역할을 고찰하고자 하는 바, 공적결정 및 공행정작용에 관한 쟁점을 직접적으로 포함하는 행정소송에 관한 판례를 검토의 대상으로 삼았다. Ⅲ. 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 1. 환경법과 사법부의 역할 1) 환경문제와 지속가능한 발전의 원칙 과학 기술이 발달하면서 사회는 급속한 발전을 이루고 있다. 이에 따라 인류 는 풍족한 문명의 혜택을 누리고 있지만 개발로 인한 환경의 훼손과 생명, 신체 에 대한 환경적 역기능의 우려 또한 증가하고 있다. 1972년 스웨덴의 스톡홀름 에서 개최된 인간환경회의(The United Nations Conference on the Human Environment) 에서 지구환경문제가 최초로 논의된 이래 지속가능한 발전은 인류 가 달성해야 할 전지구적 과제가 되고 있다(정회성 2008: 19-20). 우리나라 역시 헌법 과 여러 환경법령들을 통해 지속가능한 발전을 위한 환경적 목표와 기본 원리를 규정하고 있다. 환경법의 기본원리로서 지속가능한 발전의 원칙의 내용 은 헌법 제35조 제1항 1) 과 전문, 2) 이를 토대로 한 환경정책기본법 제2조, 3) 1) 헌법 제35조 1 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국 민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다. 2) 우리 학설은 일반적으로 헌법전문 중 안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로 는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자 유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐 한 부분으로부터 지속가능한 발전의 원리를 도출해 내고 있다. 홍준형(1995). 환경법 박영사: 84. 3) 환경정책기본법 제2조(기본이념) 1 환경의 질적인 향상과 그 보전을 통한 쾌적한 환경의 조성 및 이를 통한 인간과 환경 간의 조화와 균형의 유지는 국민의 건강과 문화적인 생활

11 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 11 지속가능발전법, 환경영향평가법 및 자연환경보전법 의 규정들에 대한 전 체적 해석을 통해 확인할 수 있는데, 환경권의 헌법적 보장, 환경가치의 존중 및 환경이용에 있어 환경의 우선적 고려를 내용으로 하는 환경과 개발의 실천적 통 합, 환경혜택의 향유에 있어 사회적 형평 및 세대 간 형평으로 집약된다(홍준형 2013). 종래 지속가능한 발전의 원칙이 전지구적 차원에서 환경과 개발에 관한 거시적 이념으로 발전해온 것이고 주로 초국가적 지구적 환경문제의 해결을 위 한 국제환경규범으로 발전해 온 연유로 국내법적 측면에서 이를 환경법의 기본 원리로 볼 것인가에 관한 논의가 있었지만 이러한 실정법 규정에 근거해 볼 때, 지속가능한 발전의 원칙은 행정부와 입법부는 물론 사법부 역시 준수해야 할 구 속적 법원칙이다. 2) 환경행정소송의 특성과 사법부의 역할에 대한 재고 필요성 환경행정의 영역은 매우 전문적이고 기술적인 부분을 상당수 포함하고 있다. 따라서 법원이 감독적 기능을 행사함에 있어 이러한 영역에 관한 행정청의 전문 성을 존중해야 한다는 사실이 통상 받아들여져왔다. 그러나 오늘날 법원의 보다 적극적 역할을 강조하는 주장도 제기되고 있다. 이에 따르면 법원은 행정기관의 당해 결정을 분석하여 행정기관이 입법적 의도를 간과하거나 입법적 의도에 반 하지 않고 합리적인 재량을 행사했다고 평가하기 위해 그러한 기술적, 전문성의 문제에 관한 증거들을 세심하게 검토해야 한다고 한다(Leventhal 1974). 특히 이 러한 역할을 수행함에 있어, 법원은 환경영역에서 나타난 새로운 법들에 반영된 긴급성에 관해 공중과 공유하면서 기존의 법리적 틀 안에서 법이 의도하는 집행 이 이루어지도록 노력해야 한다고 본다(Leventhal 1974). 이 과정을 통해 법원은 환경정책의 적극적 추진을 위한 역할을 수행할 수 있다. 본질적으로 의회와 행 의 향유 및 국토의 보전과 항구적인 국가발전에 반드시 필요한 요소임에 비추어 국가, 지 방자치단체, 사업자 및 국민은 환경을 보다 양호한 상태로 유지 조성하도록 노력하고, 환 경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하며, 지구환경상의 위 해( 危 害 )를 예방하기 위하여 공동으로 노력함으로써 현 세대의 국민이 그 혜택을 널리 누 릴 수 있게 함과 동시에 미래의 세대에게 그 혜택이 계승될 수 있도록 하여야 한다.

12 12 분쟁해결연구 제13권 제3호 정부는 자신의 결정에 대해 민주적으로 책임을 지지만 사법부는 그렇지 않다는 점에서 법원이 적극적 판결을 통해 환경정책에 간여하게 된다고 해도 직접적인 환경정책을 새로이 만들어낼 수는 없는 한계를 가진다(Farber 1997). 그러나 법 원은 판결을 통해 환경정책의 적극적 집행에 기여할 수 있다. 많은 경우 환경법 령은 복잡한 이해관계의 형량을 요구하고 있기 때문에 구체적 사안에서 행정기 관이 선택, 결정해야 하는 중요한 쟁점들이 다수 존재하게 된다. 더욱이 환경소 송을 통해 다투는 사건들은 과거에 발생한 완전한 사건에 그치지 않고 장래에 예견되는 환경상 피해 혹은 불확실한 위험이 포함된 피해를 주요 쟁점으로 하는 경우가 많아 상당부분 불완전한 사건에 관한 것이다. 이러한 경우 법원은 단지 수동적으로 규범을 분석하고 해석하는 것이 아니라 적극적으로 정당한 결과를 확보하기 위해 소송을 수행할 필요가 있다. 예컨대 독성물질과 관련된 불법행위 사건들은 인과관계와 관련된 어려운 문제를 야기하며 긴급한 위험에 관한 사건 들은 회복할 수 없는 심각한 해를 야기하는 매우 작은 리스크에 대하여 공정한 판단을 필요로 한다. 이처럼 행정결정에 대한 사법심사의 역할은 최종적이고 중 요한 쟁점을 포함하기 때문에 이러한 쟁점에 대한 적극적 판단을 통해 사법부는 환경행정처분의 정당성을 확보할 수 있는 틀을 마련하여야 한다(Farber 1997: 564). 한편 전통적인 소송의 경우 원칙적으로 당사자에 의해 절차가 개시되고 당사 자 스스로가 소송을 이끌어간다(Chayes 1976). 사건의 구성이나 쟁점의 확정 또 한 당사자에게 달려있다. 사실을 입증할 책임은 당사자에게 있고 법관은 당사자 들의 상호작용에 대해 중립적인 판단을 하는데 그친다(Chayes 1976). 그러나 복 잡한 전문과학적 쟁점을 포함하는 환경소송에서 당사자들이 쟁점을 구성하고 사 실을 입증하는 데는 많은 한계가 존재한다. 더욱이 당사자들 간에 소송의 쟁점 이 되는 전문과학적 지식이나 소송의 수행에 필요한 자원의 면에서 서로 상이한 경우가 많기 때문에 모든 이해관계가 공정하게 대변되기 어려운 측면이 있다. 따라서 법원은 당사자 간 힘의 균형을 유지하고 다양한 이해관계를 충분히 고려 할 수 있도록 노력하여야 한다. 마지막으로 고려해야 할 것은 환경소송을 통해 다루어지는 분쟁은 소송당사

13 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 13 자의 범위와 성격이 전통적인 소송과 서로 상이하다는 점이다. 전통적인 소송은 양극관계(bipolar)를 가지는 바, 서로 대립하는 이해관계를 가지는 양 당사자 간 의 다툼에서 승패를 결정하는 장으로서 기능한다(Chayes 1976). 이에 반하여 환 경소송의 경우 다수의 당사자가 관련되는 경우가 많으며 이해관계 또한 다양하 다. 더욱이 전통적인 소송에 있어 판결은 당사자에게만 영향을 미치지만 환경소 송의 결과는 그 영향의 범위가 매우 크다. 즉, 환경소송의 주요 쟁점은 환경침해 로 인한 생명, 신체의 건강에 대한 손해 혹은 환경훼손으로 인한 자연생태계의 피해 등으로서 그러한 손해를 예방 및 제거할 수 있는 판결은 소송에 참여할 수 없는 자에게도 광범위하게 영향을 미친다. 이러한 점에서 법원은 원고적격의 범 위를 적극적으로 판단할 필요가 있다. 2. 사법 적극주의와 환경분쟁의 해결 이러한 사법부의 역할을 뒷받침하기 위하여 미국을 중심으로 전개되어 온 사 법 적극주의(judicial activism)에 관한 논의를 살펴보고자 한다. 이는 판례가 법적 인 구속력을 가지는 미국에서 위헌결정과 관련하여 특히 중요한 의미를 가지는 것이지만, 종래 우리나라에서도 법 일반론의 문제로 혹은 특정한 법영역에서 법 원의 적극적 판단을 요구하는 논거로 설명되어왔다(조성규 2012; 함영주 2001). 미국의 경우 사법 적극주의는 법해석과 판결에 있어 법이 아닌 정치적 목표나 사 회정의 실현 등을 고려하여 사법심사의 범주를 넘어 적극적으로 법형성작용을 하 는 입장을 의미하는 용어로 인식된다. 미국 정부 시스템 하에서 법원의 적절한 역할에 관한 논쟁은 오랜 기간 지속되어왔다(Levy 1989). 사법 적극주의를 주장 하는 이론은 법원만이 정치적 압력에서 자유롭기 때문에 법원이 헌법적 맥락에서 입법부가 제정한 법률이 헌법적 규범에 반하지 않도록 하기 위해 광범위한 사법 권을 행사해야 한다고 본다. 같은 이유로 이러한 이론은 규제적 맥락에서 행정기 관이 입법 목적을 달성하도록 하기 위해서도 사법 적극주의가 필요하다고 주장한 다(Fiss 1979). 이에 반하여 사법 소극주의(judicial restraint)를 주장하는 이론은 입법부와 행정부만이 유권자들에 대해 책임을 지기 때문에 공공정책을 수행할 수

14 14 분쟁해결연구 제13권 제3호 있다고 주장한다. 사법 소극주의를 주장하는 이론은, 법원은 정치적으로 책임을 지지 않기 때문에 사법권의 광범위한 행사는 민주주의 원칙에 반한다고 주장한다 (Pierce 1985). 이러한 관점에서 사법권의 소극적 행사는 법원이 정책 부서인 정 부의 정책결정 기능에 대한 침해를 예방할 수 있을 것으로 본다. 이와 같은 일반적인 논의에서 나아가 미국 연방대법원의 환경법 사건에 대한 판결들에 대하여도 사법 적극주의와 사법 소극주의의 관점에서 평가가 이루어진 바 있다. 1960년대 초, 미국 의회는 경제적 효율성을 희생하고 환경훼손을 방지 하기 위해 오염통제기술의 개선을 강제하는 일련의 법령을 제정하였다. 4) 그러나 행정부는 이러한 법령을 적극적으로 집행하지 않았고, 연방 대법원은 그러한 법 률이 목적하는 환경정책의 실현을 강제하기 위해 사법권을 광범위하게 행사하였 다. 그 결과 1960년에서 1975년에 이르는 기간 동안 연방 대법원은 전체 18개의 환경 사건 중에서 14개의 사건에 대하여 친환경적 판결을 하였다(Levy 1989). 이러한 판결들과 관련하여 사법 적극주의를 뒷받침하는 견해들은 규제과정에서 환경적 이해관계가 충분히 대변되지 않을 뿐 아니라 환경보호를 요구하는 이해 관계와 산업발전을 요구하는 강한 이해관계 간의 균형을 맞추기 위해서도 사법 부의 개입이 필요하다고 주장하였다. 또한 사법심사의 역할은 개인의 권리를 보 호하는 것이며 특히 힘없는 소수자의 권리를 보호하는 것이라는 주장도 사법 적 극주의를 뒷받침하였다(Stewart 1977). 이러한 사법적극주의의 논의는 환경분쟁 해결의 관점에서도 중요한 의미를 가진다. 오늘날 많은 환경분쟁들에 대해 법원의 판결이 이루어지고 있으나 그 중 상당수가 여전히 해결되지 못하고 있다. 그 원인은 여러 측면에서 논의될 수 있을 것이나 분쟁 당사자의 입장에서 보면 소송을 통해 분쟁을 해결하고자 해도 그 과정 및 결과에 있어 많은 제한이 존재한다는 점이 중요한 문제점으로 제시 될 수 있다. 아래에서는 이러한 관점에서 우리 법원의 주요 환경판례를 검토해 보고자 한다. 4) 예컨대 Clean Air Amendments of 1970(Clean Air Act), Pub. L. No , 84 Stat. 1676; Federal Water Pollution Control Act Amendments of 1972(Clean Water Act), Pub. L. No , 86 Stat. 816.

15 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 15 Ⅳ. 주요 환경판례에 대한 검토 1. 환경행정소송의 원고적격 종래 판례는 이웃하는 자들 사이에서 특정인에게 주어지는 수익적 행위가 타 인에게는 법률상 불이익을 초래하는 경우에 그 타인이 자기의 법률상 이익의 침 해를 다투는 소송 즉, 이웃소송의 인정 가능성을 점차 확대해 왔는 바, 여기에는 환경소송의 영역이 차지하는 바가 크다고 평가되고 있다(홍정선 2015). 예컨대 판례(대법원 , 선고, 2003두12073 판결)는 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해 당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것 이고, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익에는 당해 처분의 근거 법규에 의 하여 보호되지는 아니하지만 당해 처분의 조건을 성취하거나 당해 처분의 행정 목적을 달성하기 위한 일련의 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보 호받는 법률상 이익도 포함된다 고 보고, 전원( 電 源 )개발사업실시계획승인처분 과 관련한 판결(대법원 , 선고, 94누14544 판결)에서는, 그 처분의 근 거 법률인 전원개발에관한특례법령, 구 환경보전법령, 구 환경정책기본법령 및 환경영향평가법령 등의 규정 취지는 환경영향평가대상사업에 해당하는 발전소 건설사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상 지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있 다 는 이유로 환경영향평가대상지역 안의 주민에게 승인처분의 취소를 구할 원 고적격을 인정하였는 바, 그 보호규범의 범위를 점차 넓히고 있음을 알 수 있다. 그러나 대법원은 원칙상 처분의 근거가 되는 법규 즉, 처분요건을 정하는 법 규의 보호목적을 기준으로 하여 원고적격여부를 판단하고 있는 바, 이러한 보호 규범으로부터 개별적인 사익보호성이 도출되지 않는다면 처분에 의하여 개인의

16 16 분쟁해결연구 제13권 제3호 이익이 직접 구체적으로 침해되거나 침해될 개연성이 있는 경우에도 원고적격이 인정되지 않는다. 이러한 판례의 입장은 인근주민의 환경상 이익의 보호를 위해 관련처분의 취소를 구하는 소송에서 중요한 제한을 가져오고 있다. 예컨대 판례 (대법원 , 선고, 94누14544 판결)는 상수원보호구역 설정의 근거가 되 는 수도법 제5조 제1항 및 동 시행령 제7조 제1항이 보호하고자 하는 것은 상수 원의 확보와 수질보전일 뿐이고, 그 상수원에서 급수를 받고 있는 지역주민들이 가지는 상수원의 오염을 막아 양질의 급수를 받을 이익은 직접적이고 구체적으 로는 보호하고 있지 않음이 명백하여 위 지역주민들이 가지는 이익은 상수원의 확보와 수질보호라는 공공의 이익이 달성됨에 따라 반사적으로 얻게 되는 이익 에 불과하므로 지역주민들에 불과한 원고들에게는 위 상수원보호구역변경처분 의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다 고 판단하였고, 국방부 민 군 복합형 관 광미항(제주해군기지) 사업시행을 위한 해군본부의 요청에 따라 제주특별자치도 지사가 절대보존지역이던 서귀포시 강정동 해안변지역에 관하여 절대보존지역 을 변경(축소)하고 고시한 사안에서, 절대보존지역의 유지로 지역주민회와 주민 들이 가지는 주거 및 생활환경상 이익은 지역의 경관 등이 보호됨으로써 반사적 으로 누리는 것일 뿐 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 직 접적 구체적 이익이라고 할 수 없다는 이유로, 지역주민회 등은 위 처분을 다 툴 원고적격이 없다고 본 원심판단을 정당하다 고 판단하였다(대법원 , 선고, 2011두13187, 판결). 분쟁해결의 관점에서 보면, 원고적격은 분쟁을 해결하기 위해 제3자의 판단을 받기 위한 요건에 해당한다. 이는 분쟁해결을 위해 당해 분쟁을 둘러싼 공법적 쟁점의 위법성을 심리하는 것이 아니다. 이러한 소송의 요건을 부당하게 제한하 게 되면 분쟁당사자로서는 비제도적 수단을 통해 분쟁을 해결할 수 밖에 없다. 더욱이 환경상 이익의 침해는 그 유형이 매우 다양하고 그 피해의 범위가 광범 위하기 때문에 이를 단지 규범적으로만 판단하기에 한계가 존재한다. 또한 일단 생명, 신체의 건강 또는 자연생태계에 환경적 피해가 발생하게 되면 이를 사후 에 회복하는 것은 매우 어려운 일이어서 사전에 관련 처분을 취소하지 않고 금 전적 배상만을 구하게 되면 피해자에게 과도한 부담을 지우는 결과가 된다. 미

17 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 17 국 연방대법원의 경우, 원고적격의 요건으로 (i) 행정청의 위법한 처분으로 인하 여 (ii) 개별, 구체적인 손해가 발생하고 (iii) 그것이 법원의 판결로 구제될 수 있 을 것으로 정당하게 인정될 수 있어야 한다고 해석해오고 있다(Nash 2008). 이 에 따라 연방대법원은 원고적격의 범위와 관련하여 사실상의 침해를 받는 자도 소송을 제기할 수 있다고 보고 있다. 우리의 경우 취소소송의 원고적격을 규정 하는 행정소송법 제12조 하에서 법률상의 이익 이 아닌 사실상의 이익 만이 침 해된 자에게 원고적격을 인정할 수는 없을 것이다. 그러나 법률상의 이익을 판 단하는 근거규범을 보다 적극적으로 해석함으로써 환경상 이익이 침해된 자가 법원을 통해 분쟁을 해결할 수 있는 범주를 넓힐 필요가 있다. 2. 행정처분의 위법성 1) 환경영향평가절차의 하자와 승인처분의 위법성에 관한 판례 대법원은 종래 환경행정처분과 관련하여 절차위반을 이유로 재량하자를 판단 함에 있어 소극적 입장을 취해왔다. 특히 환경상 이익의 침해를 야기할 수 있는 개발사업의 승인처분과 관련하여 그 취소를 다투는 소송에서, 환경영향평가절차 의 하자가 중요한 쟁점이 된 경우가 많았으나 이로 인한 승인처분의 하자를 인 정하기 위해서는 매우 엄격한 요건을 요구해왔다. 즉, 대법원은 이와 관련하여 구 환경영향평가법 제4조에서 대상사업에 대하여 반드시 환경영향평가를 거 치도록 한 취지 등에 비추어 보면, 같은 법에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분 을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평 가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니 한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈 남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다

18 18 분쟁해결연구 제13권 제3호 라는 원칙적 입장을 밝히고 있다(대법원 선고, 99두9902 판결; 대 법원 , 선고, 2003두12073 판결; 대법원 , 선고, 2006두330 판결). 또한 환경영향평가의 부실이 쟁점이 된 경부고속철도 서울차량기지정비 창건설사업 실시계획승인처분취소소송 에서 환경영향평가서 중 사업입지 대안 에 관하여는 이 사건 사업지구 외 다른 지구에 대한 타당성 검토는 환경영향평 가의 범위를 넘는다고 판단하여 이를 한 바 없고, 침수피해에 관하여는 구체적 인 설계내용을 환경영향평가단계에서 반영할 수 없다고 보았으며, 우수 배수방 안은 고양시와 협의할 계획이고, 실시 계획 및 공사시 최대한 반영하여 침수피 해를 최대한 억제할 계획이라고만 하였을 뿐 피해를 막을 수 있는 구체적인 계 획에 대하여 언급하지 않았음에도 불구하고, 이러한 평가에서 사업입지 관련 대 안 검토를 하지 않았다거나 침수피해 방지를 위한 구체적인 계획이 없다는 점은 법에서 규정하는 환경영향평가제도의 취지에 비추어 어느 정도 한계가 있을 수 밖에 없는 점을 고려할 때, 그것이 다소 미흡하다 하더라도 그 부실정도가 환경 영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것은 아니다 라고 판단하였다(대법원 , 선고, 99두9902 판결). 또한 4대강 정비사업에 대한 정부기본계획의 효력 정지를 구하는 신청에 대하여 서울고등법원은 환경영향평가 협의를 완료하기까 지 불과 3개월여 만에 이 사건 환경영향평가가 이루어진 사실, 그 중 세계적으 로 유일하게 남한강 유역에서만 자생하는 단양쑥부쟁이가 삼합리섬(일명 도리 섬)에 대규모로 서식한다는 평가내용이 누락되었고, 일부 서식처가 파괴된 사실 은 소명된다. 그러나 위 소명사실만으로는 환경영향평가 내용이 환경영향평 가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 부실하여 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도라고 보기는 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 자료 가 없다 는 이유로 기각결정하였고(서울고등법원 루121 결정), 대법원 또한 이에 대한 신청인들의 재항고를 모두 기각하였다(대법원 , 2010무111 결정). 환경영향평가법 은, 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립 시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측 평가하고 환경보전

19 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 19 방안 등을 마련하도록 하여 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모함을 목적으로 하며, 이 법 제2조에 따르면 환경영향평가 란 환 경에 영향을 미치는 실시계획 시행계획 등의 허가 인가 승인 면허 또는 결 정 등을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사 예측 평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말한다. 또한 법제24조 제1항, 법제34조 제1항, 시행령 제46조 제1항에 근거하 여 환경영향평가서에는 환경영향평가 대상지역, 환경보전방안의 대안, 평가 항 목 범위 방법 등에 관한 결정 및 조치내용, 이에 대한 주민 등의 의견 검토 내 용, 환경영향평가 대상사업의 시행으로 인해 평가항목별 영향을 받게되는 지역 의 범위 및 그 주변 지역에 대한 환경 현황, 전략환경영향평가에 대한 협의를 거 친 경우 그 협의 내용의 반영 여부, 환경영향평가항목별 조사, 예측 및 평가의 결과, 환경보전을 위한 조치, 불가피한 환경영향 및 이에 대한 대책, 대안 설정 및 평가, 사후환경영향조사 계획 등이 포함되어야 한다. 환경영향평가제도의 입 법취지는 이러한 법령의 목적과 관련규정으로부터 인식되어야 할 것이고 법원은 행정청이 처분을 행함에 있어 근거법령 및 관련법령의 이러한 입법적 의도를 간 과하거나 이에 반하지 않고 합리적인 재량을 행사했다고 평가하기 위해 관련된 기술적, 전문적인 쟁점에 관한 증거들을 면밀하게 검토할 필요가 있다. 또한 재 량의 행사에 있어 당해처분에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물 론, 공익 상호간 및 사익 상호간에도 정당하게 비교 교량하여야 하며, 그 비 교 교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다. 특히 고도의 전문적 기술 적인 조사 심의 및 판단에 기초하여 결정된 처분 등을 다투는 환경분쟁의 경 우, 법원이 행정청의 합당한 재량행사여부와 관련하여 관련 공 사익에 관한 정 당한 형량의 여부를 판단할 때, 이익형량에 관한 자료의 대부분을 행정청 측에 서 보유하고 있는 반면 그러한 처분의 취소를 구하는 사인들로서는 그 자료를 구하기가 대단히 어렵다는 사정을 충분히 고려하여야 한다. 따라서 법원으로서 는 그러한 재량하자를 평가함에 있어 보다 적극적인 심리와 판단을 행할 필요가 있다.

20 20 분쟁해결연구 제13권 제3호 2) 전자파 유발 시설의 사업승인, 허가 등 처분의 위법성 오늘날 많은 논란이 되고 있는 전자파 등의 리스크에 대한 판례의 판단에도 동일한 평가가 이루어질 수 있다. 최근 송전탑 건설을 둘러싸고 그로부터 발생 하는 전자파의 인체위해성에 대한 인근주민들의 염려가 증가하고 있으며 이에 관한 분쟁이 소송으로 이어진 사례가 다수 존재한다. 특히 공법적 쟁점과 관련 하여, 행정청에 대하여 송전탑의 건설사업계획에 대한 승인 또는 그러한 건축물 의 건축에 대한 허가를 취소해줄 것을 구하는 행정소송이 존재한다. 그러나 아 직까지 전자파의 위해성에 근거하여 행정처분의 위법성을 판단한 선례는 찾아볼 수 없다. 대법원은 변전소의 건축불허가처분의 취소를 구하는 사건에서, 전자파 의 유해성 유무에 대해서는 아직까지 과학적으로 완전하게 규명된 바는 없으나, 일부 단체나 나라에서는 일응 일정 수치를 기준으로 전자계의 발생에 대하여 규 제하거나 권고하는 방향으로 나아가고 있다. 이미 가동 중인 변전소 부근에서 측정한 전자파 수준을 보면 인근 주민들이나 학생들에게 미치는 영향은 충분히 무시할 수 있는 정도 라고 판단한 원심을 인용하였다(대법원 선고, 2003두6573 판결; 부산고등법원 선고 2002누622 판결). 전자파의 위해성에 관한 쟁점을 포함하는 하급심 판례도 마찬가지 입장을 취하고 있다. 한국전력공사가 경기도 용인시에 345KV의 송전선로와 송전탑을 건설하려고 하 자, 그 일대 토지소유자가 그 시설로 인한 환경피해를 주장하며 송전선로건설사 업승인을 취소하라는 소송을 제기한 사건에서 서울고등법원은, 원고가 내세운 고압송전선로를 따라 나란히 나있는 산책로를 이용하는 사람들이 송전선에서 발 생하는 전자파의 영향으로 백혈병, 뇌종양 등에 걸릴 위험이 있다는 등의 주장 을 받아들이지 않았고 송전탑의 건설사업으로 수질이 오염되거나 전기에 의한 가축이 집단 폐사할 가능성이 있다는 점은 이를 인정할 증거가 없다 는 등의 이 유로 원고의 청구를 기각했다(서울고등법원 선고, 96구22855 판결). 또한 경기도의 주민이 가족들과 함께 살고 있는 2층 주택 위로 154kv의 초고압 선이 지나가면 전자파의 위험 때문에 더 이상 그 주택에서 살 수 없고 매매도 불가능하여 이주할 수밖에 없는 바, 한국전력공사는 인접토지에 대한 시가 상당

21 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 21 액 및 같은 규모의 주택을 신축하는 데 드는 비용도 보상하여야 한다는 취지로 토지수용이의재결처분취소소송을 제기한 사건에서 법원은 주택 위로 초고압선이 지나간다는 사정만으로 그 토지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란하 다고 할 수 없다 며 청구를 기각했다(서울고등법원 선고, 97구18969 판결). 부산고등법원 또한, 한국전력공사가 아파트 단지 바로 옆에 변전소를 설 치하려고 하자 부산해운대구청이 건축허가신청을 거부처분하였고 이에 대해 한 국전력공사가 그 거부처분의 취소를 청구한 사건에서 시설용량이 같은 다른 변 전소에 대한 전자계를 측정해보면, 전자계강도가 세계보건기구 또는 선진외국의 규제치기준 이하이며, 그 자계강도가 일상적인 가전제품보다도 낮다. 따라서 문 제의 변전소가 설치된다고 해서 그 곳에서 발생하는 전자파가 인체에 유해하다 고 볼 증거가 없다. 또 변전소 건립으로 인한 인근 주민들의 불안감 제거가 그 변전소가 세워지지 못함으로써 입게 될 지역 내 공중의 이익에 우선한다고 할 수 없다 는 등의 이유로, 당해 거부처분이 위법하다고 판결했다(부산고등법원 선고, 96구1405 판결). 이상에서 살펴 본 바와 같이 우리 법원은 전 자파의 인체 위해성에 관한 과학적 결론에 도달하지 않고 있는 실정에서, 산업 통상자원부가 고시하는 인체보호기준이 제시하는 833mG를 넘지 않는 시설에 관하여는 그 위험성에 대한 주장을 받아들이지 않고 있다. 5) 그러나 분쟁들이 불 확실성을 포함하는 복잡한 쟁점을 가지는 경우, 법원은 단지 불충분한 과학적 지식에 근거하기 보다는 이러한 분쟁의 복잡성을 이해하고 그와 관련된 행정처 5) 우리나라는 전기사업법 제67조가 산업통상자원부 장관으로 하여금 전기설비의 안전관리를 위하여 필요한 기술기준을 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 2001년에 산업자원부(현 산 업통상자원부) 고시 제2001-9호 제119조에서, 전계강도 35V/cm를 채택하였고, 2004년에 고시 제 호로 전계강도 3.5kV/m 이외에, 자계강도 833mG를 추가하였다. 위 자계 강도는 국제비전리방사선 보호위원회(ICNIRP)가 권고하고 있는 국제적 가이드라인에 근거 한 것이다. 그러나 이러한 국제적 권고기준에도 불구하고 이 기준 이하의 강도에서도 인체 에 대한 역기능이 발생한다는 연구결과가 계속 발표되고 있다. 세계보건기구(WHO)의 암 연구기관인 국제암연구소(IARC)는 3~4mG이상의 자계에 노출된 어린이들은 그렇지 않은 아이들에 비해 백혈병 위험도가 2배 높다는 연구결과를 발표했고(WHO 2001), 미국 국립 방사선 방호학회(NCRP)는 1995년 2mG가 넘는 곳에는 보육원. 초등학교를 신축하지 않도 록 전자파 노출 가이드라인을 권고했다(NCRP 2005).

22 22 분쟁해결연구 제13권 제3호 분의 과정에서 불확실한 위해성에 대한 충분한 분석 및 평가가 이루어졌는지에 관한 보다 적극적인 판단을 할 필요가 있다. 3. 국가배상책임의 요건 국가배상법 제2조는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 경우 국가와 지방자치 단체의 배상책임을 규정하고 있고, 제5조는 도로 하천, 그 밖의 공공의 영조물 의 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 경우 국가와 지방자치단체의 손해배상책임을 규정하고 있다. 환경분쟁에 있어 국가배 상책임의 문제는 주로 국가 등의 환경보호의무 위반으로 인한 손해와 도로 등의 이용상 하자로 인한 손해의 발생을 둘러싸고 야기된다. 먼저 국가배상법 제2조와 관련한 환경분쟁의 예로서, 상수원수 수질유지의무 위반으로 인한 손해의 배상책임을 주장한 사건을 살펴보고자 한다. 이 사건에서 대법원은 피고들에게 일정한 기준에 따라 상수원수의 수질을 유지하여야 할 의 무를 부과하고 있는 법령의 규정은 국민들에게 양질의 수돗물이 공급되게 함으 로써 국민 일반의 건강을 보호하여 공공 일반의 전체적인 이익을 도모하기 위한 것이지, 국민 개개인의 안전과 이익을 직접적으로 보호하기 위한 규정이 아니다. 따라서 원고들에게 공급된 수돗물의 상수원의 수질이 수질기준에 미달한 경우가 있고, 이로 말미암아 원고들이 법령에 정하여진 수질기준에 미달한 상수원수로 생산된 수돗물을 마심으로써 건강상의 위해 발생에 대한 염려 등에 따른 정신적 고통을 받았다고 하더라도, 이러한 사정만으로는 피고들이 원고들에게 손해배상 책임을 부담하지 아니한다 고 판단함으로써 국가의 손해배상책임을 인정하지 않 았다(대법원 , 선고, 99다36280, 판결). 그러나 하천의 유지관리 및 점 용허가 관련의무와 관련하여는, 하천의 유지 관리 및 법령 위반자 등에 대한 처분에 관한 하천법 관련 규정을 종합해 보면, 이 사건 안양천의 유지 관리 및 점용허가 관련 업무를 맡고 있는 피고 서울특별시 양천구의 담당공무원은 안 양천의 적정한 유지 관리를 도모하고, 점용허가로 인한 공공의 피해가 발생하

23 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 23 지 아니하도록 점용허가를 받은 자가 허가조건을 준수하도록 하여야 하며, 정기 적으로 하천점용상황에 대한 점검을 실시하여 불법적인 점용실태가 적발될 경우 에는 그 시정을 위한 필요한 조치를 취하여야 할 직무상 의무가 있다고 할 것이 고, 이러한 의무는 단순히 공공 일반의 이익을 위한 것만이 아니라 부수적으로 라도 사회구성원 개개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것으로 보아 야 할 것이다 라고 하여 직무의 사익보호성을 인정하고 있다(대법원 , 선고, 2003다41746 판결). 이처럼 대법원은 국가배상법 제2조의 배상책임 요건 으로 직무상 의무의 사익보호성을 일관되게 요구하고 있다. 다만 이러한 사익보 호성의 요소를 배상책임의 요건 중 위법성의 문제로 보는 판례와 인과관계의 문 제로 보는 판례가 혼재되어 나타난다. 그러나 법령상의 직무의무를 위반한 공무 원의 행위는 위법한 행위임에 틀림이 없고 기본적으로 사실의 문제에 해당하는 인과관계와 관련하여 사익보호성을 고려하는 것은 타당하지 않다. 즉, 일반적인 결과발생의 개연성, 가해행위의 태양이나 피해의 정도를 고려해볼 때 인과관계 가 인정되는 경우에도, 근거법령이 공무원에게 직무상 의무를 부과한 목적이 단 순히 공공일반의 이익을 위하여 설정되었다는 이유만으로 직무의무의 위반행위 와 손해와의 사이에 인과관계를 인정하지 않는 것은 타당하지 않다(박균성 함 태성 2013). 더욱이 위에서 살펴 본 대법원의 판례들로부터 근거규범에서 부과 하는 공무원의 의무가 부수적으로라도 사회구성원 개개인의 안전과 이익을 보호 하기 위하여 설정된 것인지 혹은 단순히 공공일반의 이익을 위하여 설정된 것인 지를 평가하는 명확한 구별을 발견하는 것이 용이하지 않다. 헌법상의 환경권 규정과 환경법의 원칙 등에 비추어 국가 등의 환경보호의무를 보다 적극적으로 해석할 필요가 있다. 다음으로 국가배상법 제5조의 책임과 관련하여는 주로 적법시설, 공용시설의 관리과정에서 발생한 소음 등의 환경적 손해에 대한 배상책임이 문제된다. 대법 원은 국가배상법 제5조 제1항에 정하여진 영조물의 설치 또는 관리의 하자 라 함은 공공의 목적에 공여된 영조물이 그 용도에 따라 갖추어야 할 안전성을 갖 추지 못한 상태에 있음을 말하고, 여기서 안전성을 갖추지 못한 상태, 즉 타인에 게 위해를 끼칠 위험성이 있는 상태라 함은 당해 영조물을 구성하는 물적 시설

24 24 분쟁해결연구 제13권 제3호 그 자체에 있는 물리적 외형적 흠결이나 불비로 인하여 그 이용자에게 위해를 끼칠 위험성이 있는 경우뿐만 아니라, 그 영조물이 공공의 목적에 이용됨에 있 어 그 이용상태 및 정도가 일정한 한도를 초과하여 제3자에게 사회통념상 수인 할 것이 기대되는 한도를 넘는 피해를 입히는 경우까지 포함된다고 보아야 할 것이다 고 하여 이용상 하자로 인한 배상책임을 인정하고 하자의 인정요건으로 서 수인한도를 넘는 피해를 들고 있다(대법원 , 선고, 2007다20112 판 결). 또한 매향리 사격장에서의 소음피해와 관련하여 매향리 사격장이 국가안보 를 위하여 고도의 공익성을 가진 시설이지만 원고들이 거주하는 농어촌지역과 충분한 완충지대를 두지 아니하고 설치되어 주거지역 상공으로 전투기 등이 낮 은 고도로 비행하면서 폭탄 투하와 기관총 사격 훈련 등을 실시함으로써 환경정 책기본법상 주거지역 환경소음기준인 50dB 내지 65dB을 훨씬 넘는 날카롭고 충 격적인 소음이 주말이나 공휴일을 제외하고 매일 발생하여 원고들이 신체적 정 신적으로 피해를 입었고, 텔레비전 시청이나 전화통화 및 일상대화 또는 자녀교 육 등 일상생활에 커다란 방해를 받고 있는데도 불구하고, 미국 공군이 사격훈련 방법을 변경할 때까지 원고들의 피해를 줄이기 위한 노력을 충분 히 하지 아니한 점 등에 비추어 볼 때, 이전까지 매향리 사격장에 서 발생하는 소음 등으로 인하여 원고들이 입은 피해는 사회생활상 통상 참을 수 있는 정도를 넘는 것이므로 매향리 사격장의 설치 또는 관리에 하자가 있었 다고 보아야 한다 는 이유로 국가의 배상책임을 인정하였다(대법원 , 선고, 2002다14242 판결). 위 판례가 요구하는 수인한도는 환경침해의 위법성 판단에서 요구되는 종합 적 평가와 다르지 않다. 법원은 공항, 사격장 등의 이용상 하자 여부를 판단하기 위해 소음 등의 환경상 침해가 수인한도를 넘는지의 여부를 종합적으로 형량하 여야 하는데 이 과정에서 침해행위가 갖는 공공성의 내용과 정도 즉, 공항이나 사격장이 국민의 일상생활의 유지존속에 필요한 불가결, 절대적인 역무에 해당 하는지의 여부를 평가하고 지역주민의 피해의 범위, 중대성 등 제반사정을 고려 하여 수인한도를 넘는지를 판단하게 된다. 이 과정에서 공공적 이익의 실현을 위해 일부 주민의 특별한 환경적 희생이 강요되어서는 아니될 것은 물론이다.

25 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 25 또한 아직까지 이와 관련된 많은 판례가 축적되지 않고 있어 보다 구체적인 비 판적 논의를 하기에는 한계가 있지만, 분쟁해결의 측면에서 무원칙의 형량에 근 거한 판단으로 인식되지 않기 위해서는 수인한도를 넘는 침해의 평가요소들에 대한 보다 구체적인 기준들이 판례를 통해 형성될 필요가 있다. Ⅴ. 맺음말 이상에서 살펴 본 바와 같이 종래 대법원은 환경규범의 해석 및 적용에 관한 여러 중요한 분쟁들을 판단하였다. 그럼에도 불구하고 이러한 분쟁들의 상당수 는 대법원의 판결이 있은 후에도 완전히 종결되지 못하고 여전히 갈등이 지속되 고 있다. 그 원인은 여러측면에서 지적될 수 있을 것이지만, 그 중요한 원인 중 하나로 법원이 환경분쟁에 대해 보다 적극적인 역할을 수행하지 못한 것을 들 수 있다. 첨예하게 대립하고 있는 분쟁에 대해 원고적격을 협소하게 인정함으로 써 판단의 대상조차 될 수 없게 제한하거나 과학기술의 발달로 불확실성을 포함 하는 환경상 피해가 증가하고 있는데 이에 관한 공중의 염려는 간과한 채 주어 진 사실에 대한 소극적 판단에 그치거나 혹은 환경피해의 복잡하고 다양한 특성 을 고려한 적극적인 증거조사와 당사자간 자원의 불균형을 고려한 적극적인 개 입의 노력이 부족한 경우, 법원을 통한 분쟁해결은 이루어질 수 없다. 더욱이 국가기관으로서 사법부는 의회나 행정부와 마찬가지로 헌법과 법률이 보장하고 있는 가치를 실현하여야 한다. 정의와 평등을 기본이념으로 하며 환경 권의 보장과 지속가능한 발전의 법원칙을 포함하고 있는 우리 법체계 하에서 법 원은 환경분쟁의 공정하고 합리적인 해결을 위해 보다 적극적인 역할을 수행할 필요가 있다.

26 26 분쟁해결연구 제13권 제3호 참고문헌 강영진(2000). 갈등분쟁 해결 매뉴얼 성공회대 아시아 NGO 정보센터: 74. 박균성 함태성(2013). 환경법 박영사: 212. 신창현(2005). 갈등영향분석 이렇게 한다 예지: 15. 정회성(2008). 환경변화와 인류문명 그리고 지속가능발전. 환경논총 47. 서울대 학교 환경대학원: 조성규(2012). 지방자치제도에 있어 사법권의 의의와 역할. 행정법연구 34. 행정 법이론실무학회: 지속가능발전위원회(2005). 공공갈등관리의 이론과 기법(상) : 39. 함영주(2001). 고엽제피해자들의 구제와 민사소송법의 과제: 헌법재판소 결정. 법관 에 의한 법의 형성발전. 사법적극주의와 관련하여. 민사소송 4. 한국민사 소송법학회: 314. 홍정선(2015). 행정법원론 박영사: 155. 홍준형(1995). 환경법 박영사: 84. 홍준형(2013). 환경법특강 박영사: 20. Burgess, Heidi(2013). Public Policy and Environmental Conflicts. Retrieved February from Chayes, Abram(1976). The role of the judge in public law litigation. 89 Harv. L. Rev. 1281: Farber, Daniel A.(1997). Is the supreme court irrelevant? Reflections on the judicial role in environmental law. 81 Minn. L. Rev. 547: 563. Fiss, Owen M.(1979). The Supreme Court Term-Foreword: The Forms of Justice. 93 HARV. L. REV. 1: Girard, Jennifer(1999). Dispute Resolution in Environmental Conflicts: Panacea or Placebo?(cfcj-fcjc.org/clearinghouse/drpapers/girard.htm) Hammond, Emily and Markell, David L.(2013). Administrative proxies for judicial review: Building legitimacy from the inside-out. 37 Harv. Envtl. L. Rev. 313: 313.

27 환경분쟁의 해결을 위한 사법부의 역할 27 Leventhal, Harold(1974). Environmental decisionmaking and the role of the courts. 122 U. Pa. L. Rev. 509: 511. Levy, Richard E. and Glicksman, Robert L.(1989). Judicial activism and restraint in the supreme court s environmental law decisions. Vanderbilt Law Review: 344. Nash, Jonathan Remy(2008). Standing and the precautionary principle. Columbia Law Review: 504. NCRP.(2005). Scientific Committee 89-3 on Extremely Low Frequency Electric and Magnetic Fields. Pierce, Richard J.(1985). The Role of Constitutional and Political Theory in Administrative Law. 64 TEX. L. REV. 469: 470. Stewart, Richard B.(1977). The Development of Administrative and Quasi- Constitutional Law in Judicial Review of Environmental Decisionmaking: Lessons from the Clean Air Act. 62 IOWA L. REV. 713: WHO.(2001). Electromagnetic fields and public health: extremely low frequency fields and cancer. Fact sheet N 263.

28 28 분쟁해결연구 제13권 제3호 Abstract The Role of the Judiciary in Settlement of Environmental Disputes: Focused on the Legal Analysis of the Significant Supreme Court Cases 6) Kim, Eun Ju* The courts have played an major role as a traditional means of environmental dispute resolution. Environmental disputes almost always involve multiple parties, various stakeholders and complex issues. On the grounds of the characteristic of environmental disputes, it has been proposed that courts should exercise the judicial power broadly in the constitutional context to ensure that legislation is consistent with constitutional norms. This means the theory of Judicial Activism. The Supreme Court has decided many significant cases of environmental administrative disputes. However, many of these precedents is not appropriate for dispute resolution. The judge need to play an active role, with responsibility not only for credible fact evaluation but for organizing and shaping the litigation to ensure a just and resonable outcome. Key words:environmental Dispute, Public Dispute, Sustainable Development, Standing, Environmental Impact Assessment, Judicial Activism 논문투고일:2015년 10월 26일 심사완료일:2015년 12월 01일 게재확정일:2015년 12월 10일 * Associate Professor, Jeju National University Law School

29 ISSN X DOI: /drsr 분쟁해결연구 2015; 13(3) Dispute Resolution Studies Review 2015, Vol.13, No.3:29~64 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석: 미군 영평사격장 사례를 중심으로 7)허 훈* 홍성우** 목 차 Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 이론적 논의 Ⅲ. 영평사격장 입지 및 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 Ⅳ. 피해 방지 보상 대책 및 갈등관리 방향 Ⅴ. 결 론 논문요약 경기도 포천에 위치한 영평미군사격장의 입지 및 운용에 따른 지역사회 갈등과 피 해에 대하여 국가와 미군이 국가안보라는 명분으로 지역의 희생만을 강요해서는 안 되 고 예방적 차원의 사고재발 대책과 합리적인 보상 및 지원대책이 필요하다고 할 수 있 다. 이에 본 연구는 영평사격장의 입지와 운용에 따른 사회갈등(주민 대 국가, 민군갈 등이라는 복합적인 공공갈등)의 원인과 피해 실태를 환경정의 관점에서 분석해 보는데 연구의 목적을 두고 있다. 분석 결과, 첫째, 영평사격장의 부지는 전후 국가안보 우선의 분위기에 편승해서 미 군이 점유하고 정부가 묵인한 것으로 볼 수 있다. 이러한 입지과정의 문제점은 정책, 법, 계획 등의 결정이나 이행과정에 대한 지역주민들의 실질적인 참여를 중시하는 절 * 주저자, 대진대학교 행정학과 교수 ** 교신저자, 대진대학교 행정학과 조교수

30 30 분쟁해결연구 제13권 제3호 차적 환경정의 관점에서 문제가 있었음을 지적할 수 있다. 둘째, 포천시에는 영평사격 장과 승진사격장을 비롯하여 6개의 사격장이 입지해 있는데 이는 경기도내 총 54개의 사격장이 차지하는 면적의 과반이 넘는(53.8%) 것으로 매우 높은 비중이다. 이는 환경 편익과 부담이 인종, 계급, 계층 등의 요소에 의하지 않고, 지역 간에 공평하게 배분되 어야 한다는 분배적 정의 관점에서 지적될 수 있다. 셋째, 취약계층 및 그들의 사회경제적 상황에 대한 인식적 차원의 환경정의 관점에 서 볼 때, 영평사격장의 운용에 따라 야기된 인근 지역 주민의 피해에 대한 실효적인 보상이 어려웠던 이유는 관련 법 제도 마련의 필요성이 크지 않다는 정부와 미군의 인식, 이로 인한 피해보상의 법률적 근거가 미흡했던 때문이다. 넷째, 사격장의 운용으 로 인해 예상되는 환경피해 및 위험에 대한 예방적 차원의 방지 및 환경의 질의 적절 한 관리가 필요하다는 실질적 환경정의 관점에서 볼 때, 사격으로 야기되는 오발탄이 나 도비탄 등에 의한 인명피해 및 재산피해, 사격훈련시마다 발생하는 소음과 진동, 그 리고 간접적으로 야기되는 인근 지역의 환경피해에 대한 적절한 예방 및 관리가 이루 어지고 있지 않다는 점도 문제점으로 지적할 수 있다. 주제어:환경정의, 군사시설 입지, 군사시설 운용, 사격장 Ⅰ. 서 론 1953년 7월 27일 정전협정이 조인된 이후 군사분계선의 남북 측 각각 2km까 지는 DMZ를 설치하여 비무장화하였다. 하지만 그 직후 방 약 25km 전후 지점 에는 미군과 한국군의 병력과 화기로 중무장화 되는 모순이 빚어졌다. 이곳 중 무장지대에 배치된 미군병력의 작전 및 사격능력을 배양하기 위해 미군은 1954 년 5월 영평사격장을 개설하였다. 이 지역에 미군사격장이 개설 된 후 60여 년 동안 지역주민들로서는 인명이 손상되고, 재산권이 제약되었으며, 생활환경이 피폐해져 왔다. 2015년 10월 1일에는 영평사격장 인근 마을(포천시 영북면 야미리) 축사에서

31 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 31 총탄이 지붕을 뚫고 날아드는 사고가 일어났으며, 몇일 전에도 해당 축사에서 유사한 사고가 있었다고 한다(연합뉴스 ). 또한 2014년 11월부터 2015년 3월까지 세 차례에 걸쳐 주택에 105mm 포탄이 날아들고, MG50의 철갑 탄이 사무실 지붕을 뚫는 사고로 이어졌다. 오랜 세월 국가안보를 이유로 인내 해 왔던 주민들은 더 이상의 고통을 감내할 수 없다며, 정부와 미군에 안전대책 을 촉구하는 대책위원회를 만든 후 미8군사령부 앞에서 데모를 벌이는 등 사회 적 갈등으로 번지게 되었다. 이러한 일련의 영평사격장 사태의 전개는 1998년부터 경기도 화성에 소재한 매향리 사격장(미군명 쿠니사격장)으로 인해 인근 주민들이 입은 극심한 소음 및 인명피해를 국방부 및 청와대에 호소하고, 격렬한 이전촉구대회를 열었던 것을 떠올리게 한다. 당시 우리 국가와 군, 그리고 미군의 소극적인 대책은 결국 1998 년 지역주민 14명이 집단으로 손해배상청구소송을 제기하여 대법원서 승소하는 결과로 이어졌고, 해당 사격장은 2005년 8월 완전 폐쇄되고, 군산시 직도로 이전 하게 되었다. 우리 국가와 군, 그리고 미군은 매향리 사격장과 같은 선행학습을 하고도 영평사격장 문제에 대해 합리적인 관리정책을 내놓고 있지 못하고 있다. 그동안 사격장 운용으로 야기된 영평사격장 인근 지역사회의 피해를 통계적 으로 조사한 것은 일부 있으나, 1) 주민들의 인명피해나 재산피해, 건강피해 등 심층적으로 조사한 것은 없다. 이러한 이유는 이 지역 민심이 오랫동안 국가안 보를 위해서 우리 지역이 희생할 수밖에 없다는 생각으로 체념하여 문제제기를 하지 않은 측면도 있지만 미군, 지자체 등의 공공기관 등에서도 별다른 노력을 하지 않은 탓이다. 전 국민이 누리는 국가안보를 위해서 한 지역이 고통을 감내 하고 안보비용을 부담하는 것을 영원히 지속할 수는 없을 것이다. 앞서 언급한 1) 포천시 안전방재과에서 2013년에 1998년부터 2012년까지 재산 및 인명피해, 환경오염, 소 음 등을 조사한 것과 포천시(2009)가 경기개발원에 의뢰하여 조사한 것이 있다. 하지만, 전자는 사격장 운영 전 기간의 피해를 조사한 것은 아니며, 조사방식도 주민들의 제기된 민원을 모아 놓은 것에 그쳤다. 후자는 인근 대학교에 재차 의뢰하여 소음 및 진동피해를 측정하고, 피해자 면접조사를 수행하였다. 이 역시 환경피해 측정은 미군측의 비협조와 조 사자원의 한계로 사격시간을 정확히 알고 측정하는데 한계가 있었으며, 심층면접은 주민 들이 쉽게 응하지 않는 경우도 있었다.

32 32 분쟁해결연구 제13권 제3호 매향리 사격장 문제도 그렇지만, 가까운 일본에 주둔한 미군의 경우도 인명피해 나 재산상의 손실이 발생했을 때 손실배상을 하는 것은 별도로 일본정부는 1974 년에 이미 방위시설 주변 환경정비법 을 제정하고 기지교부금을 두어 미군이 사용하고 있는 토지, 훈련장 등을 대상으로 세수상실에 따른 부족액을 교부한다 든지, 이외에도 특별교부금을 지급하여 안보비용부담을 상쇄하려는 노력을 해 왔다. 이런 점에서 생각해보면, 영평의 400여 만 평 대규모 미군사격장에 대하여 국 가와 미군이 국가안보라는 명분으로 지역의 희생만을 강요해서는 안 되고 합리적 인 보상 및 지원대책이 필요하다고 할 수 있다. 하지만 지역과 주민의 원성은 높 아가는데 책임 있는 대책은 나오지 않고 있다. 따라서 이 논문은 최근 몇 차례에 걸친 영평사격장 주변 지역의 도비탄 사고를 계기로 심화되고 있는 사회갈등(주 민 대 국가, 민군갈등이라는 복합적인 공공갈등)의 원인과 피해 실태를 환경정의 관점에서 분석해 보고, 그 해결책을 모색해보는 것을 연구목적으로 하고자 한다. 연구의 흐름은 이론적 차원에서 환경정의 개념 및 관점, 군사시설(구체적으로 사 격장) 입지 및 운영에 따른 갈등 관련 선행연구와 환경정의 관련 선행연구 고찰 이 이루어지고, 구체적인 분석사례인 영평사격장의 입지 및 운영에 따른 갈등 및 피해 실태를 환경정의 관점에서 각각 검토해 보고자하며, 이를 토대로 갈등의 관 리차원에서 주민 피해에 대한 보상과 지원의 방향도 모색해 보고자 한다. Ⅱ. 이론적 논의 1. 환경정의 개념 및 유형 1) 환경정의 개념 환경정의(environmental justice) 는 인간 활동 전체에서 환경에 주는 부담을 줄이는 동시에 지구적 차원에서, 미래세대를 배려하는 관점에서, 환경에서 얻는

33 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 33 편익(환경자원의 향유)과 환경파괴의 피해에 공평원칙을 적용함으로써 환경보전 과 사회정의를 동시에 달성하고자 하는 사상으로 보고 있다(김원석 1996; 허강 무 2014: 91-92). 초기 환경정의 관련 연구의 주요 질문은 기본적으로 환경위험 이 다른 인종이나 사회경제적 집단들 간에 공평하게 분배되고 있는가에 있었으 며, 구체적으로 지리학 등에서의 환경정의 연구의 기본적인 질문은 환경위험, 즉 환경유해시설의 공간적 분포가 인종 간, 사회경제적 집단 간에 공평하게 이루어 지고 있는가에 관한 것이었다(Mennis & Jordan 2005; 이인희 2008: 34). 미국에 서 시작된 환경정의 관련 연구주제는 주로 소수민족이 거주하는 지역사회 인접 지역에 압도적으로 입지해 있는 유해환경시설이나 위험폐기물 문제에 집중되어 있었다. 하지만 최근 환경정의 관련 연구의 관심사는 기후변화, 혹서, 허리케인, 수질 문제 등(Pearce, et al. 2010: 524) 보다 포괄적인 환경 이슈로 확장되어 왔 고, 또한 도시지역 환경과 관련한 논의로까지 확대되고 있다(한상운 2009: 341). 국내에서는 환경인종주의, 환경형평성, 그리고 환경정의 관점에서 다양한 환 경문제 및 환경분야에 관한 연구가 진행되어 왔다. 즉, 젠더적 관점의 환경정의 (서동희 2015), 환경정의 관점에서의 재해복구사업(문태훈 이지연 2014), 상하 수도 서비스(배수호 외 2014), 원자력발전소(한상진 2013), 밀양 송전탑(엄은희 2013), 기후변화(이은기 2012), 원자력발전소의 입지 선정 및 운영(윤순진 2006), 사회경제적 지위에 따른 대기오염과 천식(김선영 2005), 자동차 배기가스(윤순 진 장미진 2005), 그린벨트와 내셔널 트러스트 운동(주선미 2003), 새만금 간척 사업(전재경 2000), 대구 위천공단 조성(이상헌 2000), 경인운하 건설(박근수 2000), 속리산 문장대 용화온천(한면희 2000) 등 다양한 주제가 연구되어 왔다. 또한 환경정의에 관한 논의가 법적 관점에서도 주목을 받아 오고 있다(허강무 2014; 장욱 2013; 이덕연 2013). 위와 같은 연구의 이론적 논거이자 기본 개념으로서의 환경정의(environmental justice) 개념 규정과 관련하여서는 미국 환경청(EPA:Environmental Protection Agency 1994)에서 환경정의란 인종, 피부색, 민족, 소득 수준과 관계없이 모든 사람이 환경 관련 법, 규제, 정책 등의 개발과 집행 과정에서 공정하게 대우받으 며, 이러한 과정에 의미 있는 참여를 하는 것이다. 또한 환경정의는 모든 사람이

34 34 분쟁해결연구 제13권 제3호 환경과 보건적 위해요소로부터 동일하게 보호받고, 거주, 학습, 그리고 노동의 공간을 건강한 환경으로 만들기 위한 의사결정과정에 모두가 동등한 접근권을 가질 때 달성되는 것 으로 정의하고 있다(EPA 1994). 우리나라의 경우에 환경정 의를 명시적으로 규정하고 있지는 않지만 환경정책기본법 의 기본이념(제2조 제1항)에서 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고 려하며, 지구환경상의 위해를 예방하기 위하여 공동으로 노력함으로써 현 세대 의 국민이 그 혜택을 널리 누릴 수 있게 함과 동시에 미래의 세대에게 그 혜택 이 계승될 있도록 하여야 한다 라고 규정함으로써 환경정의 이념을 반영하고 있 다고 할 수 있다(장욱 2013: 186). 환경정의(environmental justice)를 세우려는 운동은 미국에서 인권운동(civic rights movement)이 활발히 진행되던 1970년대와 1980년대 흑인 밀집지역에 폐기 물 매립지 등 환경혐오시설 및 환경유해시설이 들어서고 있다는 환경인종주의 (environmental racism) 관점에서부터 시작하였다(Pedersen 2010). 다시 말해 미 국의 환경정의 운동은 환경을 정의, 형평성 및 권리의 관점에서 접근한 것으로 흑 인의 시민권운동(civil right movement)과 결합되어 환경 인종차별주의에 대항하 는 형태로 시작된 것이다. 그 이후 흑인을 비롯한 유색 인종에 초점을 두었던 초 기의 환경정의 운동이 광범위한 환경불평등 문제를 제대로 포착해내지 못한다는 한계로부터 경제력(계급, 계층), 신체적 조건, 그리고 사회정치적 영향력 등의 차 이가 환경위험의 불공정한 배분을 야기한다는 차원으로 확대되게 되었다(Byrne, Martinez & Glover 2002; 윤순진 2006: ). 2) 환경정의의 유형 환경정의 운동이 환경인종주의(environmental racism)에 대한 자각에서 출발 하였지만 시간이 지남에 따라 환경정의 개념은 다양하게 분화되어 왔다(배수호 외 2014: 217). Agyeman(2005)은 환경정의를 모든 사람이 깨끗한 환경에서 살 권리가 있다는 실질적 정의(substantive justice), 환경편익과 부담이 공평하게 배분되어야 한다는 분배적 정의(distributive justice), 정책, 법, 계획 등의 결정

35 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 35 이나 이행과정에 대한 참여를 중시하는 절차적 정의(procedural justice) 등으로 제시했다(윤순진 2006: 105; 엄은희 2012: 58). Kuhen(2009)은 환경정의를 배분 적 정의, 절차적 정의와 더불어 교정적(corrective) 정의와 사회적(social) 정의를 중요한 개념 요소로 제시하고 있다(장욱 2013: 186). 또한 Pedersen(2010)은 환 경정의 개념을 분배적(distributive), 절차적(procedural), 실질적(substantive) 차원 의 3가지 접근에 인식(recognition)적, 2) 생산적(productive), 생태적(ecological) 차원을 추가하여 여섯 가지 차원으로 세분하여 설명하고 있다. 환경정의를 구성하고 있는 요소에 관해 보다 세부적으로 살펴보면, 첫째, 환 경정의에 대한 전통적인 개념으로서 환경 편익, 피해 및 위험 등이 인종적, 사회 경제적, 지역적 요인에 의해 불평등하게 배분되지 않아야 한다는 것으로, 이는 분배적 정의(distributive justice) 차원의 접근이다. 다시 말해, 환경정의를 분배 적 정의라고 정의하고, 환경정의는 사람들이 원하거나 필요로 하는 편익이 부족 하고 부담이 과도할 때, 편익과 부담을 어떤 식으로 분배해야 할 것인가에 대한 방식이라고 설명하기도 한다(Anand 2004: 이은기 2012: 335). 둘째로는 환경위해시설의 입지선정과정에서 지역주민의 완전하고 자유로운 참여와 의견 개진, 정보에 대한 자유로운 접근과 공개, 지역주민에 의한 자유로 운 사전동의 등이 보장되어야 한다는 것이다. 이를 절차적 정의(procedural justice) 라고 할 수 있으며, 즉, 재화나 기회의 분배에 대한 평등한 권리가 아니 라 재화나 기회가 어떻게 분배되어지느냐에 대한 정치적 결정과정에서의 동등한 존중 및 참여의 기회를 의미한다(장욱 2013: 186). 이러한 절차적 차원의 환경정 의는 기본적으로 환경 관련 의사결정과 환경정책 집행에 있어 시민참여를 보장 하는 관련 법규의 존재를 의미하는 것(Millner 2011: 194)으로 보기도 한다(배수 호 외 2014: 218). 셋째, 교정적(corrective) 정의는 위법한 침해행위를 한 자에 대한 처벌이 부가 되고, 개인 또는 지역사회에 가한 손해를 보상함에 있어서 공정해야 함을 의미 한다. 즉, 교정적 정의는 법률 위반자에 대한 처벌의 집행뿐만 아니라 손실에 대 2) 한상진(2015)의 연구에서는 승인적 환경정의(environmental justice of recognition)로 해 석하고 있다.

36 36 분쟁해결연구 제13권 제3호 한 배상의무를 포함한다. 넷째, 사회적(social) 정의는 보다 공정한 사회가 될 수 있도록 하는 움직임으로서, 모든 계층의 구성원이 인간으로서 누려야 할 충분한 자원과 권한을 가져야 하고, 특권층은 그들의 권한을 이용하는 방식에 있어서 사회에 대해 폭넓게 책임져야 함을 의미한다(장욱 2013: 187). 다섯째, 취약계층 및 그들의 사회경제적 상황에 대한 인식적 차원에서 환경정의 문제가 취급되어야 한다는 것이다. 여기에서는 취약계층과 이들이 처해 있는 사회 경제적 상황에 대한 관심과 인식을 필요로 하며, 이를 시정하기 위한 대책과 정책 이 적극적으로 요구된다는 접근이다. 여섯째는 모든 사람들은 환경오염, 피해, 위 험으로부터 보호받을 권리가 있다는 것이다. 이는 건전한 환경에 대한 실질적 권 리(substantive human right to healthy environment) 를 의미한다(Pedersen 2010). 달리 말하면, 환경오염, 피해, 위험이 발생하기 전에 사전에 예방하고 방지하여야 한다는 대응적 차원으로 볼 수 있으며, 이를 보통 실질적 정의(substantive justice) 라고 일컫는다. 윤순진(2006: 109)에 따르면, 모두가 환경적 위험과 건강 위험으로 부터 보호될 수 있을 정도로 환경의 질이 적절하게 유지되어야 하며, 환경부담을 야기하는 행위가 발생하지 않도록 해야 한다 는 것이다. 일곱째는 생산적 정의(productive justice) 로서 환경문제의 발생에 대한 근본 적 원인을 생산관계에서 찾아야 하며, 환경 오염, 피해, 위험을 발생시키는 생산 결정과정에서의 적극적 참여의 필요성을 역설하고 있다(박재목 2006). 따라서 생산적 정의는 분배적 정의와 절차적 정의에 대한 보완적 의미를 가지고 있다고 할 수 있다. 여덟째, 생태적 정의(ecological justice) 에서는 인간들 간의 맥락에 서 뿐만 아니라 자연환경에 대한 정의를 강조한다. 이는 전통적인 환경정의 개 념이 자연세계로까지 확장된 것이라고 할 수 있다. 생태적 정의는 자연환경과 생물에 대한 책무를 강조하는 환경윤리(environmental ethics)에서 파생되었으며 (박재목 2006; Pedersen 2010), 자연과 인간 간의 정의로운 관계를 중요하게 다 루고, 자연과 인간간의 공생과 상생을 강조한다(윤순진 2006; 박재목 2006; 배수 호 외 2014: 218).

37 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 군사시설의 개념 및 유형 1) 군사기지 및 시설유형 군사시설은 국가안보를 위해 군이 필요로 하는 전투시설과 전투지원시설, 훈 련시설, 연구시설, 군 관련 산업시설로 크게 나뉜다(Sorenson 2007: 4-5). 우리 나라는 군사기지 및 군사시설 보호에 관한 법률 에서 군사기지와 군사시설로 나누고 있다. 군사기지는 주둔지, 해군기지, 항공작전기지, 방공기지, 군용전기 통신기지, 그밖에 군사작전을 수행하는 근거지가 해당된다. 군사시설은 전투진 지, 군사장애물, 폭발물관련시설, 사격장 및 훈련장, 군용전기통신설비, 그밖에 군사목적에 직접 공용되는 시설을 말한다. 둘 사이의 구별은 병력이 상주하는지 여부에 따라 나뉘는 것으로 보이는데, 군사시설은 병력이 상주하지는 않고 주로 작전 및 훈련목적 등으로 사용되는 것으로 볼 수도 있다. 우리 군이 내놓은 통계는 군사기지와 군사시설의 정의와는 다르게 적용하여 군사시설을 주요 주둔시설, 훈련장, 주거시설 등으로 유형화하고 있는데 2009년 현재 군이 밝힌 군사시설은 총 6,485개이고 이중 사격장은 훈련용 군사시설에 속하게 되며, 전국 훈련장 3,986개소 중 약 3,500여개 정도가 사격장인 것으로 알려지고 있다. <표 1> 군사시설 현황(2008) 주요 주둔시설 구분 총계 소계 주둔지 항공기지 탄약고 훈련장 주거시설 계 6,485 1,827 1, , 출처:국방부 외(2009). 군사시설관리 이전 효율화 방안(국가경쟁력강화위원회). 2) 군사기지 및 군사시설에 의한 외부성 군사기지 및 군사시설은 국가안보를 위해 존재하고 국민 모두에게 안보서비 스를 제공하는 것이지만 입지하는 곳에서는 긍정적인 영향은 적고 부정적 영향

38 38 분쟁해결연구 제13권 제3호 은 큰 시설이 많다. 특정 시설로 인해 외부에 끼치는 영향을 외부성이라 하는데 이에는 긍정적 영향을 말하는 외부경제성과 부정적 영향을 말하는 외부불경제성 으로 나뉜다. 군사시설의 경우에는 군 병력의 직접소비지출이나 군수품의 구매, 건설공사 등으로 지역에 외부경제성을 주기도 한다. 이런 군사시설은 사령부나, 군 교육 및 연구시설 혹은 주거시설 등이다. 사격장이나 탄약고, 항공기지 등은 외부불경 제가 더 큰 님비형 군사시설이라 할 수 있는데, 이로 인해 도시발전의 왜곡, 재 정손실, 재정부담 등이 발생한다. 군사 활동으로 인해 소음, 환경오염, 인명사고 등이 발생하기 때문에 지역사회와 갈등을 유발하기도 한다(허훈 2015). 이러한 님비형 군사시설은 주변지역에 대한 규제는 많은데 비하여 그 혜택은 전 국민이 누리게 되어 Wilson(1982; 1989)이 말하는 전형적인 기업가적 정치상황을 낳는 공공시설과 다를바 없다. 기업가적 정치상황이란 혜택을 다수가 누리는데 비하 여 비용은 소수가 지불하기 때문에 발생한다. 소수는 자신들이 부담하는 비용이 억울하기 때문에 저항하거나 비용의 형평부담을 주장하게 되는 것이다(허훈 김 종래 2008). 구체적으로 개별 군사시설의 경우 경계선으로부터 500m까지 군사시설보호구 역이 설정되는데 비하여 사격장은 그 두 배인 1km까지 설정하고 있고 폭발위험 이 있을 수 있다. 사격장 등에서 유사시 있을 수 있는 오발탄사고 및 폭발사고 등의 위험성 때문에 보호구역을 더 넓게 설정할 수밖에 없는 것이다. 그로인해 재산권행사나 지역개발을 못하는 면적도 넓고, 입지로 인한 부정적 이미지도 크 다. 주민과의 갈등이 발생하는 빈도도 높고, 일반적인 주둔지나 군사령부 등의 군사시설에 비해 이전을 바라는 목소리도 높을 수밖에 없는 것이다. 군사기지 혹은 군사시설과 관련한 해외연구는 군사기지(시설)를 자국 외에 배 치하는 경우의 갈등을 연구하기보다는 반대로 지역 내 군 주둔의 긍정적 효과를 밝힌 연구가 많다(NRPS 2002; 2004; Bendor, et. al. 2011), 특히 1988년부터 시 작된 다섯 차례(1988, 1991, 1993, 1995, 2005)의 BRAC(기지폐쇄 및 통폐합 계획) ROUND가 지역에 미치는 영향을 연구한 사례가 대표적이다(Poppert & Herjog 2003; Mehay, Stephen L. and Loren M. Solnick 1990). 국내의 경우 그동안 군

39 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 39 구분 항목 내용 외부 경제 <표 2> 군사기지 및 군사시설로 인한 외부성의 내용 직접지출 군수품의 구매 등 재화의 소비 혹은 구매 군종사자의 서비스구입, 물품 및 부동산 등의 소비 구매 건설 등의 계약 군시설 등의 건설용역 등 지역주민의 고용 군속의 지역채용 등 도시발전 왜곡 도시확장 억제, 지역개발규제 주둔 재정수익 손실 재산세, 취득세 등 자체로 인한 것 재정부담 증대 도로건설, 상하수제공, 폐기물처리 등 외부 사회적 피해 부정적 이미지, 군에 의한 범죄 등 불경제 소음 탱크, 비행, 트럭 등으로 인한 기준치 이상의 소음 군사활동 오염 토양, 대기오염, 폐기물매립 등 으로 인한 것 사고 운행, 훈련, 사격 등으로 인한 인적 물적 사고 폭발 탄약, 폭발물 등에 의한 폭발 출처:허 훈(2015a), p.109. 사시설로 인해 발생하는 지역사회와 군과의 갈등은 주로 지방자치 부활 이후인 1995년 이후 발생하였기 때문에 관련 연구도 대체로 이 시기 이후부터 이루어진 다. 군사시설로 인한 갈등에 대한 초기의 선행연구는 정책처방적인 경향이 대부 분이었고(정광섭 1996; 김천영 2002; 강한구 정창만 권오봉 2005: 허훈 2006; 최용환 2008 등), 갈등이론의 관점에서 파악한 연구도 일부 진행되어 왔다(강한 구 2013; 은재호 2011, 2013; 심재정 2013; 허훈 2015b 재인용). 그 동안은 군사기지 및 군사시설로 인해 발생하는 갈등 관련 연구에서 환경정 의 이론을 도입한 연구는 거의 없었다. 군사기지 및 군사시설이 입지하게 될 때, 주로 작전의 효율성과 기밀성, 병력주둔의 용이성, 입지의 편이성 등이 고려된 것으로 알져지고 있는데, 이 연구에서는 환경정의의 측면을 살펴보고자 하였다. 즉, 아래 [그림 1]에서 보듯이 군사시설의 입지 및 운용에 따라 지역사회에 미치

40 40 분쟁해결연구 제13권 제3호 는 외부성 또는 갈등 피해 사례를 환경정의 관점에서 검토해 보아야 사격장과 같은 위험하고 지역사회가 입지를 희망하지 않는 군사시설로 인한 갈등의 제 측 면을 살펴볼 수 있다는 것이 이 연구의 입장이다. 다시말해, 환경정의를 구성하 는 제 요소인 분배적 정의, 절차적 정의, 인식적 정의, 실질적 정의 등의 관점에 서 분석 사례인 영평사격장의 입지와 운용에 의해 야기되고 있는 지역사회 또는 지역주민과의 갈등과 피해실태를 분석해 봄으로써 환경정의의 개념틀을 군사시 설이라는 연구주제로까지 확장해 보고자 한다. [그림 1] 분석의 틀 Ⅲ. 영평사격장 입지 및 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 1. 절차적 환경정의 관점: 영평사격장 점유 과정의 불합리성 군사시설이 갈등을 유발하는 경로는 군사시설입지의 결정, 군사시설로 인한

41 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 41 보호구역의 설정, 군사시설 인근의 군사 활동으로 인한 피해발생, 정주생활권의 침해 및 그로 인한 지역이미지의 하락, 재산가치의 하락 등으로 이어지게 된다 (허훈 2015b). 영평사격장의 경우도 입지단계부터 지역주민과의 관계는 정상적이 지 못했다. 이러한 입지과정의 문제점은 정책, 법, 계획 등의 결정이나 이행과정에 대한 지역주민들의 실질적인 참여를 중시하는 절차적 정의(procedural justice) 관 점에서 접근이 가능할 것이다. 한국전쟁시기의 국방군사시설의 입지는 1950년 7월에 전시 비상사태 시에 발 표한 대통령 긴급명령 6호 징발에 관한 특별 조치령 에 의한 것인데, 영평사격 장은 정전(1953년 7월 27일) 이후인 1954년 5월에 개설되었기 때문에 이를 근거 로 보기는 어렵다. 또 미군이 필요한 토지를 공여한다는 규정이 있는 SOFA의 최초 제정도 1966년 7월 9일이다. 따라서 당시 영평사격장의 부지는 국가의 안 보를 위해서는 무엇이든지 희생해도 좋다는 당시 분위기에 편승해서 미군이 점 유하고 정부가 묵인한 것으로 볼 수 있다. 전후에 군사용 토지로 징발된 토지를 공용화하기 위한 법적 근거는 1963년에 발효된 징발법 에 의해 징발부동산에 대한 사용료 규정이 마련된 것이 최초라고 볼 수 있다. 동법에 의해 영평사격장 의 일부도 사용료보상이 있었으나 그 규모와 보상액은 극히 미미하였다고 주민 들은 증언한다. 국가로서도 당시의 보상지역이나 보상액수를 정확히 밝히고 있 지는 않다. 영평사격장의 토지사용문제가 일단락된 것은 1970년 1월 1일 구 징발법 을 대체하는 징발재산정리에 관한 특별조치법 이 발효되어 1972년에 영평사격장 일대에 대한 매수절차를 밟고 국방부관리 국유재산으로 편입한 후, 미군에게 공 여한 때부터이다. 당시 징발과정 및 보상과정에서 토지소유자들은 국가안보라는 명분과 권위주의 정부시절의 압박으로 인해 헐값임에도 불구하고 징발 및 매수 절차에 응하지 않을 수 없었다. 특히 이 법은 토지매수를 현금원칙이 아니라 징 발보상증권으로 주도록 하였고, 매수가격도 당시 토지 시세의 1/10 수준이었으 며 이것마저도 환매하지 않을 수 없었기 때문에 실질적인 보상은 턱없이 적었 다. 주민들이 기억하는 당시 상황은 보상증권의 가치가 워낙 없었기 때문에 세 월이 흐르면서 없어진 것도 많다 고 한다.

42 42 분쟁해결연구 제13권 제3호 이렇듯 주민의 입장에서 어처구니없는 일이 가능했던 것은 한국전쟁이 정전 된 후의 국가사회의 분위기 때문이었다. 당시 미군이 없으면 북한과의 심각한 전력격차가 있었던 까닭에 미군에 대해서는 우호적일 수밖에 없었고(서울신문 1979), 주민들은 주민들대로 국가안보를 위해서는 희생할 수밖에 없는 체념상태 였다고 한다. 이렇듯 군사시설의 하나인 사격장의 입지선정 및 보상 관련 정책 결정에서 해당 지역주민은 철저히 배제됨으로써 절차적 환경부정의가 초래되고, 갈등유발의 단초가 되었다고 할 수 있다. 2. 배분적 환경정의 관점: 사격장 면적의 높은 비중과 주민의 급격한 감소 1) 사격장 면적의 높은 비중 포천시에는 승진사격장(약 600만평 규모)과 영평사격장(약 409만평) 등 6개의 사격장이 입지해 있는데 경기도 내 총 54개의 사격장 중에서 차지하는 면적은 53.8%(3.665km2)로 매우 높은 비중이다. 사격장을 특정지역에 편재시키는 문제점 은 환경편익과 부담이 인종, 계급, 계층 등의 요소에 의하지 않고 지역 간에 공 평하게 배분되어야 한다는 분배적 정의(distributive justice) 관점에서 논의될 수 있을 것이다. <표 3> 경기도 소재 군용사격장 수 및 면적 사격장 구분 개소(%) 면적(km2) 경기 남부 10(18.5) 1,735(25.4) 경기 북부 44(81.5) 5,075(74.6) 경기도(합계) 54(100) 6,810(100) 포천시 6(11.1) 3,665(53.8) 출처:시군별 자체조사자료(조사기간: ~ 6.15), 경기개발연구원(2008).

43 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 43 영평사격장의 정식 명칭은 미8군(8th United State Army) 종합사격장이며, 미 군은 로드리게스훈련장으로 부르고 있다. 면적은 약 409만평(1천 322만m2)으로 아시아에서 가장 큰 미군 훈련장으로 알려져 있다. 영평사격장은 미군기지의 특 성으로 보면, 미8군 산하의 통합전방작전기지(Joint Forward Operating Site 2 사단 등이 운영하는 부대)의 병력들이 전투능력을 키울 수 있는 곳이다(Ebata 2006). 주로 미 2사단이 사용하지만 미8군은 공지합동 훈련이나 한미연합 훈련 때 이곳을 사용하기도 한다. 사격훈련은 주로 야포와 벌컨포, 헬기 사격 등 총 27종의 화기사격이 이루어지고 있으며, 공지합동훈련 때는 전투기 사격이 이루 어지기도 한다. 미8군은 주한미군을 실질적으로 대표하며, 그 임무는 대북억지 력을 갖는 것이지만, 크게는 대소억지력 등 극동지역의 안보를 위해 존재한다. 그런 이유로 해서 오키나와 등지의 병력들도 사격훈련을 위해 찾는 것으로 알려 져 있다. 아래의 <표 4>에서 볼 수 있듯이 영평사격장 인근에는 자주포사격장, 폭파훈 련장, 소총사격장 등이 소재하여 이 일대가 전체적으로 미군의 종합훈련장의 성 격을 갖고 있기도 하다. <표 4> 포천시 관내 미군사격장 시설현황 명칭 소재지 탄착지점 면적(만평) 용도 관할부대 영평사격장 미8군종합사격장 자주포사격장 폭파훈련장 소총사격장 영중면/창수면/ 영북면 일원 창수면 오가리 788번지 일대 창수면 오가리 운산리 일대 영북면 대회산리 일대 사격장 내 409 헬기 등 27종 화기 미8군 영평사격장 2.1 자주포 미2사단 - 3 폭파훈련 미2사단 사격장내 5.5 소총사격 미2사단

44 44 분쟁해결연구 제13권 제3호 2) 영평사격장 주변지역 주민의 감소 (1) 1960년 이후 인구 동태 영평사격장 사정을 모르는 사람들 가운데는 왜 사격장 주변에 살게 되었느냐 고 하는 질문을 해서 해당 주민들의 실소를 자아내는 일도 있다고 한다. 하지만 영평사격장이 생기기 이전부터 이 지역에는 주민들이 거주하고 있었고, 그것도 영평군의 군청소재지와 가까운 곳이었다. 따라서 과거로 거슬러 올라갈수록 영 평사격장 주변지역의 인구는 지금보다 상대적으로 더 많았고, 영평사격장 개설 이후 줄어들었다고 볼 수 있다. 포천시 인구자료가 공표되고 있는 1960년부터 주요 연도를 비교해 보면, 포천 시 전체 인구 중에서 영평사격장 소재 3개 면의 인구가 차지하는 비중은 1960년 에는 24.2%였다. 그 후 1970년에는 27.7%까지 상승하였다가 곧 이어 심한 내리 막길을 걷게 되었다. 2015년 1월, 현재는 그 비중이 10.3%에 불과하다(다음의 <표 5> 참조). <표 5> 사격장소재 3개 면의 주요 연도별 인구동태 (단위:명, %) 구분 영북면 17,274 22,943 14,651 13,180 11,825 9,540 9,316 영중면 6,881 6,968 6,756 5,697 6,528 6,316 5,580 창수면 3,928 4,631 3,668 3,204 3,318 2,869 1,187 포천시 전체 115, , , , , , ,829 3개면인구/시 전체인구(%) 자료:포천시 통계연보 각 연도 및 2015년은 1월말 기준자료(포천시 민원토지과) 특히, 사람들이 주거의 안전성과 편의성을 높게 평가하는 1990년대부터의 인 구감소현상은 급격하기까지 하다. 인구감소의 원인을 모두 영평사격장 탓으로

45 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 45 돌릴 수는 없다고 하더라도 가장 큰 원인이라고 할 수는 있을 것이다. 물론 사 격장의 간접 영향권에 있는 포천시라고 해도 예외는 아니다. <표 5>에서 보듯이 포천시 전체인구는 2010년의 169,050명에서 2015년에 155,829명으로 줄어들고 있음을 볼 수 있는데, 이는 경기도 31개 시 군 중에서 유일하게 인구가 줄어든 것이다. (2) 영평사격장 소재 3개 면의 인구현황 분석 영평사격장의 영향권에 살고 있는 3개 면의 현재 인구를 좀 더 세밀하게 살펴 보자(표 6). 2015년 1월 1일 기준으로 3개면에는 총 8,248세대에 17,215명이 살 고 있다. 이를 세대수 대비 인구수로 보면 세대 당 2.09명에 불과하다. 또 남녀 성비로 본 3개 면의 인구분포는 남자가 53%로 여성의 47%보다 많은데 포천시의 경우(52% : 48%)와 비슷하다고 할 수 있다. 하지만 65세 이상 고령자인구비율은 포천시 전체가 14.9% 인데, 영평사격장 주변 3개 면의 고령화율은 24%이다. 사 격장으로 인해 인구학적으로 정상분포를 보이지 못하고 있는데다가 급격히 고령 촌락화하고 있음을 보여주는 증거이다. 이는 젊은 세대는 별로 없고 영평사격장 의 역사와 대부분의 생애를 같이한 고령자들이 주로 살고 있을 확률이 높다는 뜻이다. 구분 세대수 <표 6> 사격장 소재 3개 면의 인구현황 인구수(%) 계(a) 남 여 65세 이상 인구(%) 사격장 주변인구(b) (단위:명, %) (b/a) 100(%) 영북면 4,386 9,152 4,744(52) 4,408(48) 2,106(23) 1, 영중면 2,676 5,598 2,979(53) 2,619(47) 1,280(22.8) 창수면 1,186 2,465 1,352(55) 1,112(45) 665(27) 총계 8,248 17,215 9,075(53) 8,139(47) 4,051(24) 3, 자료:포천시 통계연보 2015년 1월 1일 기준자료(포천시 민원토지과)

46 46 분쟁해결연구 제13권 제3호 직접적인 피해를 입는 지역은 영평사격장의 주변 및 피탄지 주변지역의 창수 면, 영중면, 영북면의 3개면에 소재한 16개리라고 할 수 있다. 2015년 1월 현재 창수면의 4개리에 742명, 영중면의 6개리에 1,576명, 영북면의 3개리에 790명 등 1,517세대 3,108명이 살고 있다. 이는 3개면 전체의 18% 정도에 해당하며, 특히 창수면의 경우는 사격장 주변지역 주민이 30%를 넘고 있다. 한편 교육환경 도 극도로 악화되어 있어 2015년 3월 현재 보장초등학교가 폐교하기에 이르렀 고, 그 결과 창수면과 영북면의 주변지역에는 초등학교마저 없는 상황이고, 영중 면에는 초등학교가 2개소 있으나 학생 수가 평균 93명에 불과하다. 구분 창수면 (오가 1, 2, 3리, 운산리) 영중면 (영송리, 영평 1, 2리, 성동1, 2, 5리) 영북면 (야미 1, 2리, 대회산리) 특성 사격장주변 사격장주변 사격장 및 피탄지 인구현황 342세대 742명 755세대 1,576명 420세대 790명 학교현황 <표 7> 영평사격장 주변 주민거주실태 초등학교 1개소 폐교 (보장초 15년 3월) 영평초 등 2개소 (학생 186명) 사격장과의 거리 100~500m 200~300m 200~500m 자료:포천시(2015), 포천시(2009)자료에서 재작성 - 3. 인식적 환경정의 관점: 피해보상에 대한 관련 법 제도의 미흡 영평사격장의 운용에 따라 야기된 인근 지역 주민의 피해에 대한 실효적인 보 상이 그동안 어려웠던 이유는 관련 법 제도의 필요성이 크지 않아 군용 사격장 의 피해로 인한 보상의 법률적 근거가 미흡했던 때문이다. 여기에 덧붙여 정부 와 미군당국의 안이하거나 권위주의적 보상행태에서 기인한 것으로 보인다. 환 경정의 관점에서 볼 때, 이와 같은 법 제도적 장치의 미비는 인식적 접근에서 가능해 보인다. 즉, 인식적 차원의 환경정의 개념은 취약계층 및 그들의 사회경

47 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 47 제적 상황에 대한 인식적 차원에서 환경정의 문제가 취급되어야 한다는 것으로, 여기에서는 취약계층과 이들이 처해 있는 사회경제적 상황에 대한 관심과 인식 을 필요로 하며, 이를 시정하기 위한 대책과 정책이 적극적으로 요구된다는 접 근이다. 구체적으로 도비탄으로 인한 피해는 사격장 2km내외에서도 발생하고 있는데, 군사기지 및 군사시설 보호법상 사격장이나 탄약고 등은 양거리를 1km 이내로 두도록 규정하고 있고 실제로는 국방부에서 600m를 제한보호구역으로 관리하고 있다. 때문에 보호구역 바깥의 피해에 대해서 신속히 보상이 이루어지지 않는 측면도 있는 것이다. 미군쪽으로 보면 SOFA에 신속한 보상규정이 없는데, 한국 측에서 피해를 집계하여 미군당국에 통보하면 6개월이 넘어서야 보상이 가능한 것이 현 규정이다. 주민들이 원하는 안전대책의 측면에서도 피탄 지역이 넓은 미군 사격장의 특성상 양거리를 2-3km까지 확대하고, 그 안쪽은 국가에서 토지 를 매수하든지 그 안에 사는 주민들의 생활공간에 안전시설을 해주어야 하는데 미군당국이나 한국 정부 어느 쪽도 법률적 근거도 없고, 지원할 예산도 없다고 한다. 보상의 행태측면에서는 정부로서는 미군사고에 대해 미군이 보상을 해야 한 다는 입장이기 때문에 보상이 이루어져도 매우 적은 액수에 불과할 뿐이다. 게 다가 보상절차가 까다롭기 이를 데 없어 주민들로서는 보상받기를 포기하기까지 한다. 그 원인은 첫째, 미군사격장 사고라 미군에 직접 보상청구를 해야 하나 언 어장벽이 가장 문제가 된다. 이에 한국군 8사단이 MOU를 체결해서 절차를 안내 한다고 하나 미군 측의 연락처를 알려주는 정도라는 불만이 주민들에게 팽배해 있다. 둘째, 인근 피해가구가 대부분 노인가구라서 피해입증과 오랜 보상절차를 수행하기 어렵기 때문이다. 셋째, 그동안 피해보상절차를 대행해주는 정치행정 기구가 없는 것도 문제인데다가 공무원이나 피해자 스스로 문제 삼지 않으려는 분위기도 있었기 때문이다. 영평사격장으로 인하여 최근에도 사고가 빈발하자 주민들은 영평 승진사격 장 대책위원회를 만들어 60년 이상의 피해에 대하여 보상을 촉구하고 나섰다. 대책위원회는 2014년 12월 11일에 대정부투쟁성명서를 발표했고, 2015년 4월 3

48 48 분쟁해결연구 제13권 제3호 일에는 영평사격장 입구에서 항의집회를 벌였다, 4월 29일 오후 2시에는 서울 용산구에 위치한 미8군사령부 앞에서 포천시민 6백여 명이 참여한 가운데 영평 사격장 훈련으로 인해 잇따른 사고에 항의하는 대규모 집회를 개최했다. 주민들 은 각종 폭음과 사고로 인해 생명에 위협을 느끼는 등 더 이상 불안에 시달려 참고 살기 어려운 인내력의 한계를 느낀다 며 군 훈련과 사고로 인한 사유재 산 농축산물 피해 보상과 주변지역 안전 대책을 마련하라 고 주장하고 있다. 2015년 1월 12일에는 포천시의회가 사격장 등 군사시설 피해보상 촉구 특별 위원회 구성하고 유탄사고 재발방지와 그동안의 지역발전 저해와 피해액 규모 로 추산되는 11조원을 국가가 보상하라고 촉구했다. 포천시청은 5월 13일 군사 격장 피해대책 지원센터 를 개소하고, 군사격장 피해대책 T/F팀을 설치하는 등 의 노력을 기울이고 있다. 이 문제는 점차 전국 이슈화하는 조짐을 보이고 있다. 2015년 5월 21일에는 새누리당의 정책현장투어인 새줌마 정책투어 가 진행되기도 하였다. 새누리당의 정책위원회 의장과 지역구의원 등 4명의 국회의원과 중앙정부의 관계부처인 외 교부, 국방부, 행정안전부의 국장급이 참석하고, 지자체에서는 경기도 부지사와 경기도 의원, 포천시 부시장, 포천시 의장 및 포천시 의원 등과 피해지역 주민들 이 참석해 그동안의 피해사례를 듣고 해결책을 찾는 모임을 하기도 하였다. 하 지만 이러한 움직임은 Wilson(1982)이 말하는 기업가적 상황에서 이를 타개하려 는 이슈파이팅의 단계이고, 피해를 끼친 당사자인 국가 및 미군이 인지하고 있 는 단계에 불과하다. 국회 등에서 현장을 조사하는 정도는 당해 이슈가 확산되 는 단계에 들어온 정도임을 말해주며, 이러한 인식 영역의 확장을 통해 실효적 인 보상 및 지원방안을 강구하도록 하는 전략이 필요할 수도 있다. 3) 3) 한강물을 상수원으로 이용하기 위해 경기도 남양주, 양평, 가평 등 수계지역의 희생을 가 져왔던 환경규제도, 불편부당함을 느낀 경기도 및 해당 기초자치단체들의 메가 이슈화 전 략을 펼쳤고 이것이 성공을 거둠에 따라 물이용부담금을 물릴 수 있게 되었다. 이 재원으 로 지역에 귀착된 불이익을 해결하는 한강수계의 주민지원 정책을 펼칠 수 있게 되었다 (최흥석 2004).

49 환경정의 관점에서의 군사시설 입지와 운용에 따른 갈등 및 피해실태 분석 실질적 차원의 환경정의 관점: 사전적 예방 방지 노력의 부족 영평사격장의 존재로 인해 지역사회에 끼치는 부정적 영향이 크다는 것은 앞 의 이론적 논의 부분 <표 2>에서 설명한 군사기지 및 군사시설에 의한 외부불경 제의 요소가 훨씬 더 많은 데서 알 수 있다. 즉, 영평사격장은 장병들의 직접지 출이나, 건설공사의 수주, 지역주민을 고용하는 시설이 아니고, 직접적으로는 인 명 및 재산피해, 소음 및 먼지, 진동피해, 환경오염 등과 간접적으로는 지역의 저발전, 재정수익의 손실, 도로파손 등 재정손실, 부정적 이미지를 지역에 끼치 는 군사시설이다. 이러한 사격장 운용에 따른 피해실태는 앞의 환정정의 유형에서 살펴본 실질 적 차원의 환정정의 관점에서 접근이 가능할 것이다. 실질적 차원의 환경정의는 모든 사람들은 환경오염, 피해, 위험으로부터 보호받을 권리가 있다는 것으로 건전한 환경에 대한 실질적 권리(Pedersen 2010) 로서 환경오염, 피해, 위험이 발생하기 전에 사전에 예방하고 방지하여야 한다는 대응적 차원으로 볼 수 있 다. 즉, 실질적 환경정의에서는 예상되는 환경피해 및 위험에 대한 예방적 차원 의 방지 및 환경의 질의 적절한 관리가 필요하다는 접근이다. 영평사격장에서 미군 사격훈련이 이루어지면 초래되는 가장 큰 피해는 오발 탄이나 도비탄 등에 의한 폭발위험 및 인명피해이고, 훈련시마다 발생하는 소음 과 진동이다. 주민들의 증언에 따르면, 1980년 1월 27일에는 9명이 사망하는 큰 사고를 당하기도 했다고 한다(영평승진사격장 대책위원회 부위원장). 또한 사격 및 폭파 훈련 시 발생하는 소음수준과 진동수준은 임산가축의 낙태를 유발하기 도 하고, 사격을 위해 전차 및 차량의 이동이 빈번하기 때문에 소음 및 진동 외 에도 교통장애가 발생한다. 하지만 이 사격장의 운용초기부터 피해를 통계적으로 정리한 기록은 없다. 기 초자치단체차원에서 조사가 시작된 것은 1998년부터의 일이다. 그 전에는 주민 들은 국가안보를 위해 어쩔 수 없다는 인식도 있었고, 피해를 주장하다가 거꾸 로 권위주의적인 정부로부터 압박을 받는 일도 있었다고 한다(대책위 주민 증 언). 4) 지방자치단체도 이 무렵에는 그 피해에 대하여 즉응적인 대응만 하였을

50 50 분쟁해결연구 제13권 제3호 뿐 체계적인 조사노력을 기울이지 않았다. 그러다가 최근에야 포천시 안전방재 과가 1998년부터 2012년까지 피해사례를 수집(포천시, 2013 백서 자료)한 것이 전부이다. 포천시 자료(2013)에 의하면, 1998년 이후 2012년까지 발생한 총 52 건의 피해 중 재물인명피해가 34건으로 제일 많았고, 소음 및 먼지 등이 6건, 환 경오염이 4건, 산불피해가 8건으로 나타나고 있다. 5) 피해사례 중 대표적인 것 몇 가지를 살펴보면, 재산피해로는 2003년 5월 11일 창수면 오가리의 건설주유소 캐노피 및 천장 일부가 파손되었으며, 소음측면에 서 가장 피해가 큰 것은 야간사격훈련과 헬기 저공비행 등으로 주민들의 수면방 해가 심각한 것이다. 폭파 등으로 인한 소음 중에서는 2001년 연말 미2사단 소 속 공병대의 폭파훈련으로 인한 소음에 대하여 이듬해 1월 23일 주민들이 항의 하였다. 산불피해는 2002년에 가장 빈번하게 발생하였는데 주로 사격장 뒷부분 임야에서 포사격 등으로 발화하여 임야 약 6.3ha가 피해를 보기도 했다. 2012년 9월 탱크 이동 중에는 대회산리의 농경지가 파손되고 농작물 손실을 입는 등 그 피해유형은 다양하다. 영평사격장 주변지역에 대한 소음조사(포천시 2009)에 의하면, 등가소음도 (equivalent noise level) 6) 를 측정한 경우에도 사격장 경계 2km이내에서는 모든 포사격과 헬기이동 및 헬기사격 시 주간 소음환경기준 55dB(A)를 초과하였으며, 가축피해 인정기준 소음도인 60dB(A)를 넘고 있다. 최대소음도(Lmax)를 측정한 경우에는 이보다 심각한데, 2km이내의 내부포사격 시에는 측정지점들의 소음도 가 야간에서 주간까지 평균 71.1~73.9(A)를 보이고 있으며, 또 헬기이동시에는 더 심각한데 최대소음도가 평균적으로 79.86~81.6dB(A)을 보이고 있다. 7) 4) 물론 그 전에도 사고가 다수 발생하였는데, 이를테면 1993년 1월 19일 하오 4시20분경 경 기 포천군 영북면 야미리 광산골 마을 입구 43번 국도에서 미군 포사격으로 인한 오발탄 이 터져 지나가던 승용차 운전자의 얼굴 등을 맞아 중상을 입기도 하였다(한국일보 ). 5) 포천시(2013) 자료 중 기타 부분을 특성별로 재분류한 것이다. 6) 측정하는 기간 동안의 변화하는 소음의 평균을 측정한 것이다. 주로 교통소음을 측정할 때 등에 많이 사용한다. 7) 영평사격장의 최대소음도는 매향리 사격장의 대법원 판결문에서 원고들을 포함한 매향리 사격장 인근 주민들은 주말이나 공휴일을 제외하고, 매일 평균 70dB정도의 소음에 노출되