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1 부동산시장과 정책과제 건국대학교 부동산학과 교수 손재영 1. 서론 주택시장안정종합대책의 여파로 강남의 주택시장이 얼어붙고 급매물이 가격하락의 물 꼬를 터가고 있으며, 현 상황을 해설하는 정책담당자들의 어조에는 조심스러운 승리감이 느 껴진다. 지난 1, 2년간에 걸친 강남지역의 주택가격 상승은 이전 시기의 토지, 주택가격 폭 등기에 비해 가격상승의 정도와 범위가 한결 덜한 것이었다. 그럼에도 불구하고 여론의 관 심은 어느 때 못지 않게 높았고, 그것은 거리낌없이 투기행위 용의자들(예컨대, 다주택 소 유자들, 심지어 모든 강남 주민들) 및 방조자들(예컨대, 강남에 사는 공무원 및 기자들)에 대한 적나라한 적개심으로 나타난다. 1) 이러한 여론이 강한 압력으로 작용하여, 정부는 5.23 주택가격안정대책, 9.5 재건축시장안정대책에 이어 10.29대책을 발표하기에 이르렀 다. 2) 특정지역 부동산 가격이 급등하는 현상은 대개 대형 개발사업 대상지 인근 토지에서 관찰되 는 현상이었다. 이번의 강남 주택가격 상승은 이러한 범주에 속하지 않는다. 따라서, 그 원 인과 결과에 대해서 여러 해석이 나오고 있다. 이 글은 90년대 아파트 가격의 동향을 보면 서 현 상황을 어떻게 해석할 수 있는가에 대해 몇 가지 가능성을 논의하고자 한다. 왜 강남 의 주택가격이 올랐는지, 향후 어떤 양상이 전개될지에 대해서 분명한 진단을 내리기에는 아직 충분한 연구결과가 축적되어 있지 못하며, 우리의 논의도 이 문제에 대한 결론을 내리 지 못할 것이다. 그러나, 토지와 주택에 관련된 정부정책의 흐름을 본다면 왜 올해 나온 정 부 대책들이 불만족스러운지에 대해서 비교적 명쾌한 논의가 가능하다. 2. 주택시장과 정책의 개관 가. 토지공개념과 주택 200만호 건설: ) 예컨대, MBC TV의 PD수첩( )에서는 마치 부동산 정책을 담당하는 고위공직자들이 자신 들이 강남에 살기 때문에 강남집값을 올리는 정책들을 입안, 시행한 듯이 이야기를 전개하였다. 2) 2002, 2003년에 발표된 부동산 대책들은 부표 1에 정리되어 있다

2 (1) 토지공개념 90년대의 주택시장과 정책의 흐름은 주택가격의 움직임과 연계시켜 설명하는 것이 효과적일 것이다. <그림 1> 1988년 말경부터 2003년 10월까지 월별 아파트가격 동향을 보여주고 있 다. 몇 가지 점이 주목된다. 첫째로, 80년대 말부터 1991년 중반의 정점에 이르기까지 아파 트가격이 급등하였다. 전국, 수도권, 서울을 가릴 것 없이 주택가격이 올랐으며, 주택시장 뿐 아니라 토지, 기타 부동산, 주식, 서화, 골동품에 이르기까지 모든 자산시장에서 가격이 올랐다. 손재영(1991), 김경환, 서승환, 유진방(1991), 박원암(1992), 허세림(1992) 등 이 후의 연구들은 당시의 부동산가격 급등이 통화량 급증과 밀접히 연계되어 있음을 보이고 있 다. 즉, 3저 호황의 여파로 쏟아져 들어온 외화가 본원통화를 증가시키고 시중에 자금이 넘 쳤다. 주택분양가 규제 등으로 인하여 주택공급이 위축되어 있던 상황에서 이러한 유동성 과잉현상은 유례없는 부동산 가격급등을 촉발하였던 것이다. 그림 1. 지역별 아파트 호당 명목가격 추이 55,000 50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 전국 수도권 서울 강남구 20,000 15,000 10,000 5, 이 당시, 전세가도 꾸준히 올라서 저소득층의 주거에 심각한 타격을 주었다. 하루아침에 길 거리에 나앉게 된 가족들의 비참한 사연이 줄을 잇는 한편, 그렇지 않아도 심각한 노사분규 에 폭발성을 더했다. 이러한 상황은 사회 불안정을 초래하였다. 이러한 체제를 지킬 가치 가 있는가? 라는 의문을 노골적으로 제기하는 사람들이 많아짐에 따라 정부는 특단의 대책 을 강구하지 않을 수 없었고, 그 결과로 나온 것이 토지공개념 제도와 주택 200만호 건설계 획이다. 토지공개념은 용어자체 만으로도 여론의 압도적인 지지를 받았다. 토지공개념 연구위원회는 공개념을 토지의 개인적 소유권 그 자체는 인정하되, 그 이용을 공공복리에 적합하게 규제 하여야 한다는 뜻 으로 개념정의 하였다. 여기서, 토지공개념 도입이 공공에 의한 토지의 소유 또는 점유를 확대하려는 시도가 아니며 토지소유권에 대해 어떤 혁명적 변화를 요구하 는 것도 아님을 주목하게 된다. 그렇다면, 그 이전에도 토지소유, 거래, 이용 각 측면에서 각종의 규제와 세제, 공공부문의 시장참여가 많았고, 따라서 위에서 정의된 토지공개념은 - 2 -

3 전혀 새로운 것이 아니라는 결론이 얻어진다. 이에 따라 토지공개념 관련 제도개선은 공개 념의 도입이 아니라 확대도입 인 것으로 규정되었다. 토지공개념 제도란 1989년 12월 정기 국회에서 입법조치된 택지소유상한제, 개발부담금제, 토지초과이득세의 세 제도를 지칭한 다. 공개념 입법과 별도로 1988년에서 1990년 사이에 여러 주택, 토지제도들에 대한 개혁이 동시다발적으로 진행되었다. 종합토지세와 공시지가제도의 도입, 부동산 등기의무화 조치, 대기업의 비업무용 토지매각을 강제한 5.8조치 등이 그것인데, 이들 제도개혁 또는 단기대 책들과 토지공개념 제도의 도입으로 인해 이 시기는 가히 우리나라 부동산 제도의 발전과정 에서 한 획을 긋는 시기였다고 할 수 있다. 이후, 토지초과이득세는 헌법불합치 판정을 받았고, 택지소유상한제는 폐지되었으며, 개발 부담금도 시행이 중지되었다가 부담률이 줄었다. 이러한 진전으로부터 토지공개념 제도들이 실패했다고 결론을 내리기에 무리가 없다. 돌이켜 볼 때, 토지시장의 작동이나 토지문제의 본질, 정책대안의 범위, 각 대안의 실효성에 대한 이해의 수준은 낮았다. 이런 상황에서 정 의되지 않는 빈 단어 속에다 몇몇 정책담당자들이 던져 놓은 정책대안들을 충분한 검토 없 이 채택한 것이 토지공개념 제도들이다. 이들 제도는 시장의 기능이 부적절하다는 믿음 하 에 발전되어 온 투기억제 정책의 극단적인 표현이지만, 과연 토지시장에 대한 새로운 개입 조치들이 문제를 해결할 것인가에 대해서는 심도있는 검토가 없었다. 투기때문에 시장이 실 패하고 있고 따라서 정부가 개입하여야 한다는 고정관념을 그대로 받아들이고 투기억제 정 책의 강도를 높였을 뿐, 개별제도의 실제적 효과에는 별 관심을 가지지 않았다. 보다 중요 한 것은 정부가 토지문제를 근절하려는 강력한 의지를 가지고 있다는 상징성이었기 때문이 다. 이러한 실패의 원인으로 아마도 두가지 서로 다른 진단이 가능할 것이다. 첫째로, 토지공개 념을 표방했지만, 진정한 공개념이 추구되지 못했다는 주장이 가능하다. 허재영(,,), 이규 황(.,)은 토지 또는 토지소유권을 이루는 권리중의 중요한 일부(예컨대, 개발권)을 광범위 하게 국유화하는 것이 진정한 공개념 추구 방향이었다는 아쉬움을 토로한다. 정반대로, 공 개념에 애초부터 어떤 긍정적인 기대를 하기 어려웠다는 주장도 많다. 즉, 공개념 제도들은 한마디로 토지에 대한 수요를 줄여서 가격을 안정시키려는 정책이며 시장의 흐름을 거스르 려는 시도이다. 이런 접근법은 1967년의 부동산투기억제세 이래 부동산 가격급등기마다 정 부가 구사하던 낡은 수법이며 효과가 없다는 것을 이미 여러 차례 경험하였다. 산업화, 도 시화 과정에서 팽창하는 도시토지의 수요를 충족시킬 만큼의 공급확대 없이는 아무리 투기 를 억제해야 가격은 오르게 마련이다. (2) 주택 200만호 건설 토지공개념 제도들에 불구하고 정부는 투기억제 시책만을 가지고는 부동산 가격을 안정시킬 수 없다는 사실을 잘 인식하였다. 따라서 수도권 신도시건설, 토지이용규제의 완화, 지방공 기업의 토지개발 등으로 도시형 토지 및 주택의 공급을 늘려 부동산 가격의 상승추세를 완 화하고자 하였다. 이 일환으로 발표된 주택 200만호 건설계획은 당시로서는 무모할 정도로 야심적이었다. 200만호는 1985년 센서스에 의한 전국주택 스톡 610만호의 무려 3분의 1에 해당하며, 이전 5개년( )간의 주택건설 호수 120만 8천호의 1.65배에 달하였기 때문 이다. 한편, 주택가격 상승현상의 근원지가 수도권이며 중대형 아파트가 가격상승을 주도했 - 3 -

4 다는 인식은 서울 강남을 대신할 수 있는 주거환경을 가진 대량의 주택건설 필요성을 제기 하였으며, 이에 따라 정부는 분당, 일산을 비롯한 5개 수도권 신도시를 건설하였다. 주택 200만호 건설기간( )중 실제 지어진 주택호수는 271만 8천호에 이른다. 이중 수 도권 5개 신도시의 주택 건설호수가 약 34만에 불과함을 감안하면 신도시 개발보다는 단독 주택을 다가구, 다세대 주택으로 재축하고, 신도시 외 지역에서의 주택건설이 활발하였음을 알 수 있다. 주택 200만호 건설계획 등 주택의 대량공급이 가격안정에 기여한 바에 대해서 는 이론이 없다. 주택 200만호 건설계획은 주택시장 안정에 성공하였으나, 그 부작용도 컸 다. 즉, 건설경기과열 및 이에 따른 물가 불안, 신도시 도시기능의 불균형, 수도권 집중억 제 시책과의 상충, 전통적 단독주택지구의 주거환경 악화 등의 문제가 예이다. 이러한 부작 용들로 인해 신도시건설과 같은 눈에 띄는 대규모 사업은 90년대 내내 터부시 되었고, 그 누적 결과가 90년대 말의 난개발이었다. 나. 주택가격 안정과 토지이용규제 완화: (1) 주택가격 안정 앞서 논의한 바와 같이 주택의 대량공급, 거시경제의 안정 등의 요인으로 부동산 가격이 1991년 중반부터 하락 내지 안정되었다. 80년대 말에서 90년대 초에 일본, 동남아, 유럽 일 부 국가에서도 유사한 부동산 가격급등 및 하락의 양상을 보인다. 부동산이 국지적 시장에 서만 거래되는 재화임에 비추어 이러한 국제적 가격 동조현상은 의외였다. Renaud (1995)는 국제적 자본이동의 자유화, 부동산 부문 규제완화 등의 배경아래 일본자본의 국가간 이동이 부동산 경기변동의 동조화를 설명한다고 주장하였다. 이 설명이 옳다고 해도 같은 이론이 우리나라 부동산시장에 적용된다고 생각하기 힘들다. 다른 나라와 달리 은행의 부동산 대출 이 실질적으로 금지되어 있어서 부동산과 금융의 연계가 희박하였고, 외국 투자자에 의한 부동산 매입이 매우 어려웠으며, 자본시장이 대외적으로 완전히 개방된 것이 아니었기 때문 이다. 예컨대, 일본의 경우 은행권의 부동산 대출총액 규제가 부동산 가격 급락 반전의 계 기였지만, 우리나라에서는 금융부문의 어떤 사건이 부동산 시장에 영향을 주지 않았다. 다 만, 국제적인 거시경제 요인들이 간접적으로 우리 부동산 시장에도 영향을 미쳤을 것을 추 측할 수 있다. 일본의 경우는 1990년 말 이후 부동산 명목가격이 급격히 하락하여 그 이전의 가격급등이 아마도 거품에 기인한 것이었으리라는 해석이 가능하다. 우리나라의 경우는 가격하락이 제 한적인 폭과 기간에 그치고 적어도 명목적으로는 안정되었으므로 가격거품에 대해서는 명확 한 결론이 어렵다. 일부 실증분석결과(김경환.서승환 ;박원암, )가 있지만, 연구방법의 한계를 고려할 때 역시 결론을 내리기 힘들다. 주택가격의 하향안정추세는 1996년 말까지 지속되었다. 이 기간중의 물가상승, 소득상승을 고려하면 주택가격의 실질적 하락폭은 상당한 것이었다. <그림 2>는 전국, 수도권, 서울의 평균적 아파트 호당 실질가격을 보여준다. 주택가격이 정점에 달했던 1991년 5월에 비해 1996년 11월의 실질가격은 전국이 60.1%, 수도권이 63.9%, 서울이 64.5%에 불과하였다. <그 림 3>이 보여주듯이 주택가격의 소득대비 배율(price income ratio; PIR)의 감소폭은 더 크 - 4 -

5 다. 1991년 1/4분기의 수도권 평균 주택 호당가격은 근로자 가구소득의 13.83배, 서울은 16.14배에 달하였으나, 1996년 4/4분기에는 각각 5.58배, 6.67배로 떨어졌다. 주택의 실질 가격이나 PIR이 주택가격의 상승 또는 하락의 선행지표가 될 수 있는지는 불분명하다. 그러 나, 90년대 초반이후 주거비 부담이 지속적으로 감소했음은 분명하다. 주택금융의 관점에서 보면 PIR의 하락은 상업적 주택금융시장이 성립할 수 있는 여건을 조성해 갔다. 그림 2. 지역별 아파트 호당 실질가격 추이 (2000년 소비자 물가지수 기준) 50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 전국 수도권 서울 강남구 20,000 15,000 10, 그림 3. 근로자 연간 소득대비 아파트 가격비율 (Price Income Ratio) 추이 전국 수도권 서울 / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / /4 일본 및 여타 국가들의 경우 주택 및 여타 부동산의 명목가격 하락은 금융부문에 심각한 타 격을 주었다. 부동산 가격이 상승은 금융기관의 대출에 기대어 이루어졌고, 부동산이 더 오 - 5 -

6 르리라는 예상하에 자산가격 대비 대출액의 비율(LTV)이 높았으므로, 가격이 급락세로 반전 하자 일시에 막대한 부실채권이 발생하였다. 금융권이 부실채권으로 마비되자, 실물부문이 필요한 자금을 공급받지 못하고 이후 10여년에 걸친 장기불황이 초래되었다. 우리나라의 경 우는 부동산 가격상승이 금융대출에 의존한바 없으므로 가격 하락도 국민경제적으로 우려할 만한 문제를 제기하지 않았다. 특히, 금융부문의 자산건전성에 미치는 악영향은 거의 없었 다. 부동산 가격하락의 여파로 신규 주택건설 시장에서 미분양이 대량으로 발생한 것이 아마도 가장 큰 문제였을 것이다. 주택건설 산업의 구조를 보면, 건설업체가 토지투기자 및 개발사 업자를 겸하였다. 향후의 사업대상지를 미리 구입하여 재고토지로 보유하는 것이 건설업계 의 관행이었으며 이에 소요되는 자금은 건설업체의 자체자금이나 제2 금융권의 융자로 충당 하였다. 건설금융은 국민주택규모의 소형주택에 대해서 약 30%의 자금이 국민주택기금에서 융자되지만, 그 외의 자금은 주택을 선분양하여 기성에 따라 피분양자로부터 계약금, 중도 금을 받아서 해결해 간다. 주택가격이 안정되어 분양수요가 급격히 줄어들었고 이에 따라 많은 주택들이 팔리지 않게 되자, 선분양을 염두에 두고 시작한 사업들이 심한 어려움을 겪 게 되었으며, 미리 확보한 재고토지의 금리부담도 커졌다. 90년대 내내 미분양 주택의 문제 가 건설업계를 압박하였으며, 정부도 미분양을 해소하기 위한 여러 대책들을 강구하지 않을 수 없었다. 다만, 이런 대책들은 기존의 제도 틀 안에서 세부적인 사항의 변경에 그쳤다. 미분양에 시달리던 건설업체들은 1996년 하반기 이후 주택경기가 살아나 안정을 찾아가는 듯했다. 그러나, 곧이어 경제위기가 닥치면서 위기상황을 맞았다. 주택가격이 하락 내지 안정되면 수요가 일시에 자취를 감추는 현상은 정책담당자에게 난감 한 문제를 안겨준다. 90년대 중반과 같이 전체적으로 매매가격이 안정된 가운데 전세가격이 꾸준히 오르는 상황은 주택시장에서 수요가 서서히 공급을 앞지르고 있었음을 시사한다. 하 지만, 분양수요가 별로 없기 때문에 주택건설이 원활히 이루어지지 않는다. 어떤 계기로 주 택가격이 오르게 되면 그간의 누적된 잠재수요가 폭발적으로 분양시장에 몰리고 주택가격이 급등하는 현상이 빚어진다. 신규 주택시장의 구매자들은 비교적 단견적인 기대형성을 가지 고 있으며, 자본이득이 중요한 구매동기인 것이 이런 결과를 낳는 듯 하다. 아무튼, 주택시 장이 과열되면 공공이나 민간공급자들이 주택공급을 늘리려고 애쓰지만, 주택건설에는 택지 개발부터 시작해서 오랜 시일이 걸리므로 단기적으로는 별 소용이 없다. 최근, 강남 아파트 가격상승 대책에 관한 논의에서 여러 전문가들이 결국은 공급확대가 필요하다는 원론적 대 안을 제시한다. 정부가 이에 동의하면서도 단기적 투기억제 대책으로 시장을 동결시켜 버리 는 것을 주저하지 않는 이유가 바로 정책결정과 수행, 효과발생에 이르기까지의 시간소요가 너무 크다데 있다. (2) 토지이용규제의 완화 우리나라 토지문제에 대한 실증분석들에서 분명히 드러나는 것은 자연적, 물리적 요인보다 인위적, 제도적 요인들이 지가상승의 원인을 제공해 왔다는 점이다. 예컨대, 인접한 대지 와 농지사이의 가격차가 개발비보다 현저히 크다면 시장기능이 제약받고 있음을 알 수 있 다. 지난 수십년간 산업의 발전, 도시의 확장에 부응하는 도시형 토지의 개발과 공급이 만 성적으로 부족하였으므로 3), 농지와 산지의 전용, 택지 및 공장용지 개발, 재개발과 재건 - 6 -

7 축, 저밀도 용도지역으로부터 고밀도 용도지역으로의 규제변경, 형질변경 등 모든 개발행위 에서 개발이익이 발생하였다. 개발이익을 차지하려는 것이 토지투기의 주요 목적이었으므 로, 토지이용 및 개발관련 법령의 기준이 엄격해지고, 권한이 중앙에 집중되며, 관련행정 담당자에 대한 관리감독이 강화되었다. 그 결과 토지개발과 공급이 위축되고 기존의 도시형 토지가격은 더욱 오를 수 밖에 없다. 80년대 말까지의 토지제도 전개과정은 사실상 이러한 악순환과정이었다고 해도 과언이 아니다. 정부는 토지개발을 둘러싼 이권시비 때문에 공공의 개발사업자들, 예컨대 토지공사나 주택 공사 등으로 하여금 토지개발을 사실상 독점하도록 하였다. 공영개발은 많은 장점을 가지고 있지만, 토지개발 및 공급의 채널이 단일화되고 시장의 가격동향보다는 정부의 지시가 공급 량을 결정하는 체제가 고착된 것은 큰 문제를 잉태해 왔다. 80년대 말의 심각한 주택난, 공 업용지난에는 이같은 공급체계의 비탄력적 구조가 한 원인이었다. 정부와 산하 개발사업자 들은 택지와 공업용지 수요예측에 실패하였지만 민간부문이 이러한 실패를 보전할 길이 닫 혀 있었던 것이다. 김영삼 정부의 정책과제중 부동산 문제는 상당한 비중을 가지고 있었다. 이들의 접근법은 규제완화를 통해 기업활동과 주택건설을 위한 토지의 공급을 늘리는 방향이었으며 이 정책 기조는 그간의 투기억제 위주의 토지제도를 변혁시켰다. 여러 규제완화 세목을 나열할 수 있지만 그러나, 무분별한 개발은 많은 문제를 낳았다. 난개발의 대표적인 지역으로 꼽히는 용인 서 북부 지역의 경우 궁극적으로 분당의 2배에 해당하는 주택이 들어서게 되었지만, 광역교통 시설에 대한 계획 및 투자가 없어서 이 지역으로부터 서울로의 출퇴근 교통이 거의 마비될 것으로 전망되었다. 그뿐 아니라, 학교나 공공시설, 상하수도, 폐수 및 쓰레기 처리시설 등 기존의 용량으로는 증가하는 인구를 감당할 수 없는 것이 명백했으며, 그렇다고 해서 이들 시설이 해당 지역에서 진행되는 공영개발 사업으로 확보될 수 있는지도 불확실하였다. 수도 권의 난개발은 국토이용관리법이 개정된 때부터 이미 예견되었던 일이고, 정부도 이에 대한 대응책에 관심을 가지고 있었다. 그러나, 1999년경부터 난개발에 대한 사회적 비판이 높아 진 이후에야 대책이 강구되었다 돌이켜 볼때, 개발수요를 충족시켜 줄 만한 계획기능과 기반시설 투자비 조성 메카니즘이 없었다는 것이 문제였다. 준농림지역에서는 개발의 총량이 많았다는 것보다는 이 많은 수요 를 소규모 개발로 쪼개어서 충족시키는데서 문제가 발생했다. 즉, 80년대 말의 수도권 신도 시개발과 같은 소수의 대규모 개발로써 토지이용의 합리성을 높이고 기반시설 투자비용을 조달하는 것이 가능했음에도 불구하고, 소규모 개발에 한해서만 개발허가를 내주었던 것이 다. 소규모 주택단지는 기존의 기반시설을 활용하는 것을 전제로 하는데, 거의 전국토에서 기반시설의 용량이 부족한 상황에서 이는 지극히 부적절한 대안이었다. 3) 우리 나라의 국토면적은 총 99,408km2이며, 이중 농경지와 임야는 각각 21,748km2과 65,274km2로 전체 의 88%를 차지하고, 대지와 공장용지, 공공용지는 각각 2.2%, 0.4%, 2.4%에 불과하다

8 다. 경제위기, 부동산시장 붕괴, 그리고 강남 아파트 파동 : 1998-현재 (1) 경제위기와 부동산 시장 1997년 말 IMF에 긴급 자금지원을 요청하면서 시작된 경제위기는 경제 모든 영역에 혹독한 시련이었지만, 건설 및 부동산 부문에 특히 큰 어려움을 안겨주었다. 1998년에 지가가 13.6%, 주택가격은 **% 하락하였다. 이처럼 부동산 가격이 폭락하자, 이전까지 당연한 것으 로 여겨지던 부동산시장 관행에 일대 혼란을 안겨주었다. 우선, 토지만을 확보하고 선분양 을 통해 사업자금을 조달하던 주택사업자나 개발업자들의 사업관행이 갑자기 위태로운 것으 로 변했다. 이미 언급된 바와 같이, 선분양은 분양 받은 사람들이 사업시행자에게 비공식적 으로 자금을 빌려주는 금융거래인데, 사업성에 대한 확신이 감소하자 피분양자들이 자금을 빌려주기를 꺼려하게 되었고 이는 실제로 사업을 위태롭게 만들었다. 즉, 돈이 돌지 않게 된 것이고, 자금력이 충분하지 않은 건설업체들이 부도사태를 맞게 되었다. 몇몇 대기업 건설업체들의 부도사태가 전국 각지의 주택이나 오피스텔을 분양받은 사람들에게 큰 고통을 안겨준 기억은 아직도 생생하다. 4) 부동산 가격폭락으로 국민들의 자산 중 상당부분이 허공 중에 사라졌으며, 건설 산업의 붕괴는 다수 건설일용직 근로자들의 실직, 소득상실, 노숙자 화, 가정파괴를 초래하여 심각한 사회문제가 대두되었다. 당연히 오를 것으로 기대하였던 부동산 값이 오르지 않고, 그 때문에 돈이 돌지 않게 되 어 빚어진 혼란의 다른 측면이 소위 전세대란이다. 전세계약은 세입자가 임차의 대가로 집주인에게 자금을 제공하는 금융거래와 그 반대급부로 세입자가 주거서비스를 제공받는 실 물거래가 복합된 것이다. 집값과 전세값이 한꺼번에 떨어지자 집주인들이 전세금을 반환하 지 못하는 사태가 벌어졌고, 불안해진 세입자들이 서로 먼저 경매신청을 하거나, 집을 처분 하고서도 전세금을 반환하지 못하여 수십년 모은 재산을 날리고도 죄인취급을 받는 집주인 들이 생겨났다. 이러한 경험들은 우리 부동산 시장의 관행과 제도 중 많은 부분이 만성적인 초과수요, 부동산 가격의 지속적 상승을 당연한 것으로 전제한 바탕 위에 형성된 것임을 잘 보여주었다. 이상의 사태 속에서 주목할 것은 우리나라의 경제위기, 금융위기, 부동산 가격 폭락의 상호 연계관계는 일본이나 동남아 등 부동산 가격거품을 경험한 다른 나라들과 매우 다르다는 사 실이다. 즉, 다른 나라는 대개 부동산 가격거품의 소멸이 대량의 부실채권을 발생시키고 그 결과로 실물경제가 위축되는 것이 관찰되는데, 우리나라의 경우는 기업대출의 부실이 금융 위기를 가져온 것이며, 이에 따른 실물경제 침체가 부동산 시장의 붕괴를 가져왔다. 이러한 차이가 나는 이유는 앞서 논의한 바와 같이 부동산 부문이 금융부문으로부터 격리되어 있었 기 때문이며, 다른 한편으로는 부동산 가격에 거품의 요소가 없었기 때문이기도 하다. 부동 산은 경제위기의 원인을 제공하지 않았던데 그치는 것이 아니라, 오히려 자산매각, 외화유 치를 통해 위기를 극복하는 중요한 수단이었다. 위에 언급된 사회문제들뿐 아니라 주택산업의 경제적 전후방 연계효과 등을 고려할 때, 주 택건설 산업 및 광의의 부동산 산업이 당시 위기극복의 전략부문으로 중시된 것은 당연하 4) 주택의 경우는 불충분하나마 소비자 보호장치가 마련되어 있지만 다른 종류의 부동산을 분양받은 경우는 일반 적인 민사사건으로 처리되는데, 부도가 난 회사들은 대개 자산가치보다 휠씬 많은 부채를 가지고 있으므로 피 분양자가 납입금을 돌려받기는 어려운 형편이었다

9 다. IMF 지원체제로 들어간 이후에 급격히 무너져 내리는 부동산, 건설 산업을 지원하는 한 편 외국인 투자를 활성화하기 위해서 많은 대책들이 긴박하게 쏟아져 나왔다. 5) 토지거래신 고 허가 구역을 해제하고, 토지공개념 제도들의 적용을 보류하며, 외국인 토지취득 및 개 발을 전면 자유화하는 등의 조치와 함께, 세제측면에서도 기업구조조정을 지원하는 각종 대 책이 연이어 나왔다. 주택시장에 대해서도 여러 대책들이 나왔으나, 아마도 신축주택에 대 한 분양가 규제를 실질적으로 해제하였고, 분양권의 전매를 허용했던 것이 가장 중요한 조 치들이었다. 이외에도 금융 규제완화의 일환으로 부동산대출을 자유화하여 금융권 자금이 부동산 개발사업이나 주택구입에 흘러들어갈 수 있도록 하였다. 이러한 대책들에서 아쉬운 것은 부동산 정책의 지향성이 분명하지 않았다는 점이다. 마치 80년대 말의 부동산 가격 급등기에 지푸라기라도 잡는 심정으로 온갖 투기억제책을 시도했 던 바와 같이, 경제위기로 인한 가격 하락기에는 거꾸로의 정책들을 두서없이 던져보는 듯 한 느낌이 있었다. 그러면서도 장기적으로 어떤 일이 벌어질지 모르니까 규제들을 아주 없 애기 보다는 적용을 일시 배제하는 방식을 취하는 경우가 많았다. 예를 들어 토지거래신 고 허가제가 장기적으로 필요한 정책일까? 법인세 특별보유세를 철폐하는 것이 타당할까? 등등에 대한 깊은 고려를 할 시간적 여유를 전혀 갖지 못하였다. 그렇기는 하지만, 결과적 으로 보면 90년대 내내 서서히 추진되던 토지 및 주택의 규제완화가 급진적으로 단기간에 많은 부분 이루어졌고 특히 대외적으로 시장이 개방되었다. (2) 부동산시장의 구조변화 거의 아무도 예상하지 못했을 만큼 빠른 시일에 경제가 회복과정에 들어섰다. 부동산 부문 도 1998년 후반에는 벌써 금융시장 안정, 실물경제 회복, 그리고 주택공급 관련 규제완화, 개발제한구역의 재조정에 대한 기대 등에 힘입어 상승하기 시작하였다. 부동산 가격의 회복 은 경제위기 기간중의 규제완화에 힘입은 바 크며, 규제완화에 의해 가능해진 산업구조의 재편과 영향을 주고 받았다. 부동산 산업구조의 몇 가지 새로운 양상을 요약해 보면 다음과 같다. 첫째로, 부동산시장이 대외적으로 개방되었다. 시장 개방은 외국인 투자유치라는 일차적 목표에 무관하게 토지정 책의 환경을 크게 바꾸었다. 즉, 내국인만이 참여하는 절연된 시장을 대상으로 우리만의 역 사와 정서에 부합하는 정책들에서 이제는 좀더 국제적으로 통용될 수 있는 일반성이 강조되 는 방향으로 나아가지 않을 수 없었다. 외국인들이 국내시장에 참여하고 활발한 경제활동을 벌이면서 우리 부동산 시장도 세계화의 길을 걷지 않을 수 없기 때문이다. 6) 외국투자자를 중심으로 시장이 국제화하면서 부동산 시장에 참여하는 인력도 고도화되고 전문성도 깊어졌 다. 초기에, 자산관리공사나 일반기업 등 자산매각 과정에 참여한 주체들이 도대체 어떤 자 료들을 만들고 어떤 과정을 거쳐 거래를 성사시켜야 할지 막막하던 때로 부터 큰 진전을 이 룬 것이 이들 전문인력이다. 국제수준의 전문성을 갖춘 이들 기업과 인력은 외자유치, 금융 기관 부실채권 매각, 대형오피스 건물의 중개, 공공 및 민간 컨설팅, 부동산 관련 유가증권 5) 경제위기 기간중 발표된 부동산시장 지원대책들은 부표 2에 정리되어 있다. 6) 물론, 이런 정책환경의 변화는 토지정책에 국한된 것은 아니다. 자본시장, 노동시장, 상품시장, 공공부문 등 모 든 영역에서 세계화가 강요되는 것이 현재 상황이며, 자유무역, 자본이동의 자유화, 경제활동규범의 국제화, 노동시장의 유연화, 공기업 민영화, 정부영역의 축소, 규제완화, 재산권 보호 강화 등의 방향으로 경제구조 자 체가 새로 구축될 것으로 전망된다

10 발행 및 투자, Reit 시장 등에서 활발한 활동을 벌이고 있다. 둘째로, 경제위기 기간중의 혹독한 시련은 주택건설업체로 하여금 많은 재고 토지를 가지고 모든 사업리스크를 혼자 담당하는 것이 과연 바람직한가를 다시 생각하게 하였다. 그 결과, 주택건설업체들은 시공만을 책임지고, 소위 시행사라고 불리는 개발업자들이 토지매입, 상 품구성, 금융조달, 마켓팅을 담당하며, 금융기관들이 금융을 제공하는 역할분담 구조가 형 성되었다. 시행사들은 주택분양가 규제조치의 해제, 소형평형 의무건설 비율의 폐지 등 규 제완화 여건을 최대한 활용하여 주택상품을 개발, 공급하였다. 이들 개발사업자들은 수요자 의 취향, 소득, 인구학적 특성들을 면밀히 관찰하는 바탕위에 시장의 동향을 감지하고, 이 에 대응하는 상품을 발굴하고 수요자들의 매수 동기를 자극하는 마켓팅 기법을 활용함으로 써 큰 성공을 거두었다. 경기가 회복되면서는 교외지역 대형 아파트, 시내 고층 고급아파 트, 재개발, 주상복합 등 다양한 부동산 개발에서 분양가를 최대로 높이는데 주저하지 않아 서 분양가 인상의 주범으로 비난받기도 하였다. 셋째로, 1998년 초의 부동산 금융 제한 폐지, 그 이후의 MBS 및 ABS제도 도입, REIT의 도입 등은 부동산시장과 자본시장의 관계를 이제까지보다는 훨씬 밀접하게 만들었다. 앞서 설명 한 바와 같은 주택개발 사업구조의 변화는 금융기관들이 자유로이 개발시장에 참여할 수 있 는 여건 하에서만 가능하다. 개발금융 이외에도 개인의 주택마련 대출도 활성화되었다. 주 택구입대출이 손쉽게 이루어지고 또 금리가 사상 최저수준으로 떨어지면서, 많은 전세세입 자들이 자가주택 마련에 나섰고, 투자 대상으로 주택을 구입하는 사람들도 많았을 것이다. 이전시기에 부동산 시장과 금융시장이 절연되어 있어서 외국의 부동산 가격 급등락과 우리 나라가 사실상 무관한 것임을 앞서 논의하였으나, 이제는 우리나라도 부동산 시장이 이자율 등 자본시장 지표에 민감하게 반응하고, 한걸음 더 나아가 국제 자본시장과 연계되는 시대 가 도래하고 있다. (3) 강남 부동산 가격 폭등 및 정부의 대응 <그림 1, 2, 3>은 2001년 말부터 아파트 가격상승이 가속화 되었으며, 서울-수도권-전국 평균간 편차가 크게 벌어졌다는 것을 보여준다. 이처럼 가격상승이 컸던 서울의 아파트 중 에서도 강남권(강남구, 서초구, 송파구)의 아파트 가격은 더욱 빨리 올랐다. <그림 4>는 강 남권 3개 구의 평당 아파트가격 평균을 다른 권역 평균에 비교한 것이다. 강남권의 소형아 파트 매매가격은 1990년대 내내 서울 다른 권역에 비해 현저히 높았으며, 경제위기를 벗어 나자 마자 더욱 그 격차가 벌어졌다. 반면, 소형평형의 전세가격은 오히려 다른 권역의 아 파트와 거의 차이가 없는 수준으로 떨어졌다. 재건축 착시현상 을 가진 소형평형 아파트의 매매가격을 제외하고는 2001년 상반기까지 강남구 아파트가격이 매매, 전세 모두 여타 권

11 역에 비해 약 50%정도 높았다. 그러나, 그 이후 중형, 대형 매매가격 모두 여타 구에 비해 현저히 급등하였고, 대형아파트는 전세가격도 상대적으로 높아졌다. 소형에 비해 그 정도가 덜하지만, 중형과 대형 아파트도 전세가격은 다른 권역에 비해 40-60% 높은데 비해 매매 가격은 % 높다. 그림 4. 주택규모별 강남 대 서울 여타지역 평당가격 비율 (소형: 30평 미만, 중형: 30평대, 대형:40평 이상) 소형매매 소형전세 중형매매 중형전세 대형매매 대형전세 이처럼 강남권의 아파트 가격이 급등하자 정부는 여러 차례에 걸쳐 가격안정을 겨냥한 대책 들을 내놓았으나, 좀처럼 강남 아파트 가격상승 추세가 잡히지 않자, 10월 29일 주택시장안 정 종합대책을 발표하기에 이르렀다. 이 대책은 수요와 공급측면에서 조세와 금융, 그리고 각종 규제에 걸친 장단기 방안을 담고 있다. 당장 시행될 제도들 중에서는 다주택보유 세대 에 대한 양도소득세의 중과세, 주택담보대출의 축소를 겨냥한 각종 규제, 뉴타운과 고속전 철 역세권 주택공급 계획 등이 주요 내용이고, 향후 주택시장이 계속 과열될 경우에는 실거 래가 기준의 양도소득세 운용, 주택거래 허가제 도입, 재건축 아파트 개발이익 환수 등의 조치를 취하겠다고 약속하고 있다. 인터넷 사이트들을 보면 이런 대책들이 충분히 실효성이 없다는 불만들이 많이 올라오고 있다. 그 중에서는 대통령은 제대로 하는데 관료들이 뒷받 침을 안한다 거나, 투기억제를 맡는 관료들을 강북 사는 사람들로 갈아 치우라 는 식의 주 장도 많다. 특히 보유과세가 즉시 강화되지 않는데 대한 불만이 많아서 정부는 수차례에 걸 쳐 보유과세를 올린다는 해명을 하였다. 아파트가격이 올라 민심이 흉흉해진 예는 전에도 여러 차례 있었다. 앞에서 언급한 바와 같 이 80년대 말의 부동산 가격폭등은 많은 저소득 서민들을 길거리에 나앉게 했으며, 고율 인 금인상 요구와 동시다발적 파업을 정당화하였다. <그림 3>이 암시하듯이, 현재에는 집값 때 문에 당장 주거가 위협받는 사람들이 별로 없다. 강남에 살기어려우면 다른 구에 가서 살면 된다. 이런 측면에서 보면, 강남 아파트가격 폭등 때문에 여론이 험악해지는 것을 이해하기 힘들다. 강남 아파트 문제가 정부에 큰 압력을 주는 이유는 아마도 현 정권 지지층의 특성

12 이나 정권의 존립 방식과도 관련이 있을 것이다. 또는, 정 반대의 해석이 가능한지도 모른 다. 80년대 말에는 부동산을 가진 자와 가지지 못한 자간의 이해관계 차이가 컸다고 할 수 있지만, 현재에는 강남 부동산을 가진 자와 그렇지 못한 자간의 격차가 크다. 소수의 사람 들만이 가격상승 이익을 향유하니까, 이들을 매도하기가 더 쉬운 것일 수도 있다. 3. 강남 아파트가격의 진단 가. 강남 아파트 가격 논쟁 1) 거품 검증의 문제 강남 아파트 가격에 거품이 있는가의 문제는 일반인들의 관점에서 뿐 아니라 정책토론에서 중요한 문제로 다루어지고 있다. 거품이 있다면 너무 가격이 높은 것이니 정부가 개입하 여 가격을 낮추는 것이 정당하다는 논리가 명시적, 암묵적으로 받아들여진다. 여기에 대해 서는 많은 논의들이 있지만, 우선 지적할 것은 거품의 유무가 형평이나 효율 측면에서 정부 개입을 정당화하는 것이 아니라는 점이다. 주택시장 전체적으로 거품이 있어서 저소득층이 어려움을 겪는다면, 정부가 개입하여 주거안정을 이루는 것이 바람직할 것이다. 그러나, 강 남처럼 국지적으로만 거품이 있다면 같은 논리가 성립되지 않는다. 다른 지역에서 안정적인 주거생활을 할 수 있기 때문이다. 형평과 효율의 관점에서 볼 때, 가격이 너무 높은데도 불구하고 그 가격에 거래를 하는 사람들이 있다면, 거품이 꺼질 때의 폐해도 본인들의 문제일 뿐 국가경제적으로 문제될 것 이 없다. 그 가격이 너무 높든지 낮든지 남이 상관할 문제가 아니다. 일부 사람들의 자산가 격이 빨리 올라서 그 사람들이 특별히 부유해지는 것은 관련된 세금만 제대로 낸다면 형평 이든 효율이든 아무 문제가 될 수 없다. 지난 코스닥 붐에서 일부 벤쳐 기업가들 소유주식 총액이 전통적 재벌들 소유액 보다도 훨씬 높아졌지만, 별 문제가 아니었던 것과 마찬가지 이다. 반면에 가격에 거품의 요소가 없더라도 정부개입이 정당할 수 있다. 예컨데, 급격한 소득상 승이나 인구증가로 인해 주택 임대료가 급등하여 저소득층의 주거가 위협받는다면, 단기적 으로는 임대료 통제나 주거비 보조, 장기적으로는 공공 임대주택 건설 같은 정책이 형평차 원에서 정당화 될 것이다. 교과서적인 외부효과 문제, 공공재 문제, 정보의 편재 문제 등도 주택시장에 나타날 수 있는 소지가 많고, 이를 이유로 역시 정부의 개입이 필요할 수 있다. 이처럼, 가격 거품이 있다거나 발생할 우려가 있다고 해서 정부가 꼭 개입할 필요도 없고, 반면에 거품이 없다고 개입하지 못할 할 이유도 없다. 거품이 정책적으로 문제될 소지는 차후에 거품이 소멸할 때, 거시경제적 안정을 해칠 수 있 다는 점이다. 이에 대해서는 일본의 사례에서 논의된 바 있다. 그런데, 우리나라는 1998년 의 금융규제 완화로 부동산 담보대출이 크게 늘었지만, 아직도 LTV가 감정가 대비 50%

13 (10.29 조치 이후 40%)에 불과하다. 따라서 설사 거품이 있고, 그 거품이 꺼진다고 해도 은행이 대출을 회수하지 못할 가능성은 없다. 즉, 일본식의 거품 후유증은 걱정할 필요가 없다. 일부에서는 가계대출의 규모가 소득대비 큰 비율을 차지하고 있고 따라서 부동산 가 격의 급락이 위기를 초래할 수 있다고 주장하지만, LTV가 낮은 한 개인 채무자들이 어려움 을 겪더라도 금융기관의 안정성에는 문제가 없다. 따라서 강남 아파트가격에 거품이 있었는 지 아닌지는 따져볼 필요조차 없다. 이상과 같은 필자의 소견에 불구하고 대부분의 사람들에게 이 문제는 여전히 중요할 것이기 때문에 거품 여부에 대해 좀더 논의를 해보자. 거품이란 자산의 근본가치(또는 내재가치)를 초과하는 가격이 형성될 때, 가치와 가격의 차이만큼을 지칭한다. 실제 경제에서는 수요와 공급의 조건들이 끊임없이 변하고 이에 따라 어떤 순간에 양자간의 괴리가 있는 것은 자연 스러운 일이다. 따라서, 어느 한 순간에 자산 가치와 가격이 달랐다고 해서 그 자산가격에 거품이 있다고 말하는 것은 별 의미가 없다. 보다 의미 있는 상황은, 자산가격에 거품이 있 고, 그 거품이 오래 지속될 경우일 것이다. 투자자들이 합리적이며 시장이 효율적인 조건하 에 자산가격 거품이 지속될 수 있으려면, 그 거품은 성장하여야 한다. 자산의 근본가치를 그 자산보유에 따른 미래소득(주식 배당금, 채권 원리금, 부동산 임대료 등) 흐름의 현재가 치 합이라고 보는 가설을 받아들인다면, 거품의 성장속도는 미래소득을 할인하는데 사용하 는 할인율과 같아야 한다. 이때, 투자자들은 자산의 가격이 오른다는 기대 때문에 자산을 매입하지만, 자산가격 상승분까지 포함해도 적정 수익률 밖에는 얻지 못한다. 거품이 성장할 때, 가격 상승을 뒷받침하는 현실적 기제들이 존재하여야 한다. 자산의 수명 이 길다거나, 근본가치에 대한 불확실성이 높다거나, 공통의 믿음이 쉽게 확산되어야 한다 거나 하는 조건들이 그것이다. 부동산의 경우는 그 가격이 높기 때문에, 거래를 수용 (accommodate)하는 거시경제 여건이 갖추어지거나 금융부문이 지원하는 것이 필요하다. 일본의 경우와 같이 금융기관이 미래 가격상승분까지 감안하여 100%이상의 LTV로 대출을 해 준다면 쉽게 거품이 자랄 수 있을 것이다. 우리나라의 80년대 말 상황에서는 공식적 금 융부문에서 지원이 있었다고 보기 어렵지만, 워낙 유동성이 많이 풀려 있었다는 조건이 부 동산 가격급등을 가능하게 하였다. 거품의 존재를 검증하거나 크기를 측정하려는 실증분석들은 우선 자산의 근본가치를 확정하 여야 한다. 문제는 자산의 근본가치가 미래 소득흐름 및 할인율까지 알아야 계산될 수 있다 는 사실이다. 따라서 거품의 유무 등에 관한 가설검증은 항상 자산의 근본가치에 대한 가설 과의 결합가설에 대한 검증일 수밖에 없고, 결과적으로 거품유무를 정확히 알아내기는 불가 능하다. 이런 문제 때문에 자산의 근본가치식을 정립하고 가격이 이로부터 괴리되어 있는가 를 검증하는 접근보다는 거품이 있을 경우의 증상을 검증하는 접근법을 채택하는 연구들도 있다. 예를 들어, 자산가격 변동률이 전후 기간 중 양의 상관관계를 가진다면, 거품이 있을 가능성이 높다는 해석이 가능하다. 미국 부동산 시장에 대한 연구들의 거의 공통적인 결론 은 단기적으로는 가격이 근본가치로부터 괴리되어 있을 가능성이 크지만, 장기적으로는 근 본가치에 회귀한다는 것이다. 즉, 장기적으로는 자산가격 변동의 기대형성이 크게 잘못되지 않으며 시장의 작동이 효율적인 것으로 생각할 수 있다

14 2) 강남아파트 시장 검토 가) 강남 아파트 가격동향 특징 강남 아파트 시장의 맥락에서 거품에 관련된 논의는 그간의 가격상승이 주거수요-공급의 실물적 요인으로 설명될 수 있는가의 문제로부터 출발한다. 한편으로는, 공교육체제가 붕괴 된 가운데 사교육 시스템이 이를 대신할 수 있는 강남지역에 사람들이 모여들고 이 때문에 가격이 상승했다는 주장이 있다. 이 주장은 일상적 관찰 가운데 얻어진다. 예컨데, 수도권 5 개 신도시 고등학교가 평준화되면서 다만 수천세대가 강남지역으로 이사왔다고 해도 시장에 미치는 충격이 컸을 것을 짐작할 수 있다. 또, 한 설문조사 결과는 강남주민이 그곳에 사는 이유로 주로 교육여건을 꼽았다는 것을 보여준다. 이 주장이 맞다면, 강남의 아파트 가격은 근본가치가 결정한다. 반대로, 거품이 있다는 견해는 2002년 하반기 이후의 주택 매매가격과 전세가격이 다른 방 향으로 움직였다는 관찰에서 비롯된다. 즉, 전세가격은 보합수준에 머물러 있는데, 매매가격 은 더욱 급속하게 올랐다. <그림 5>는 그 결과 매매가대비 전세가의 비율이 현저히 떨어졌 음을 잘 보여주고 있다. 올해 10월 현재 강남의 매매가 대비 전세가 비율은 30% 정도에 불과하며, 이는 전국, 수도권, 서울의 평균에 비해 매우 낮다. 전세수요는 자본이득과 무관 하므로, 전세가격이 실수요 수요-공급 상황을 나타낸다고 볼 수 있다. 따라서, 전세가격이 보합수준인 가운데 매매가격이 급등한 것은 실수요는 그대로인데 자산적 요인(즉, 자본이득 에 대한 기대) 때문에 가격이 올랐다고 볼 수 있다. 즉, 가격 상승을 기대하고 자산을 구입 하며, 이 때문에 자산가격이 상승하는 일이 벌어진 것으로 보는 것이다. 만약, 이 해석이 맞다면, 공교육의 실패 때문에 강남 주택가격이 많이 올랐다는 주장을 펴기 어렵다. 이 주 장이 KDI, 한국은행, 그리고 정부의 견해이고 대책을 뒷받침하는 논거중의 하나이다 그림 5. 지역별 매매가 대비 전세가 비율 추이 (평당 전세가/ 평당 매매가) 전국 수도권 서울 강남지역

15 이러한 논의들은 대책 발표이전까지 진행된 두가지 현상을 분리하여 고려하지 않으 면 크게 혼란스러울 수 있다. 첫째로, 강남에 국한되지 않고 광역 주택시장 전체적으로 관 찰되는 현상들이 있다. - 주택가격이 1998년 말 이후 상승하다가 2001년말경 부터 가속도가 붙어 급등 하였으며, - 전세가는 2001년 말에서 2002년 상반기부터 약보합세를 보인다. - 그 결과, 전세가대비 매매가의 비율이 크게 떨어졌다. 전세가가 오르지 않는 가 운데 매매가가 오르는 것이 거품의 증거라면 모든 지역의 아파트 가격에 거품이 개 재되어 있다고 해야 할 것이다. 강남 주택가격이 차별적으로 급등한 것을 설명하기 위해 지적되는 원인들 중의 많은 수는 실상 이상과 같은 주택시장 전체적인 현상을 설명하는데 보다 적합하다. 다음과 같은 논의 들이 이에 해당된다. 7) 년의 경제위기 기간중 신축주택이 이전 년도들에 비해 크게 감소하여, 이들 물량이 시장에 나오는 년 중 공급부족 현상을 초래하였다. - 주택가격에 가속도가 붙기 시작한 것은 투자자들의 기대형성 기제와 관련이 있 을 것이다. 주택가격 상승기에 주택 분양시장이 달아오르다가, 안정기에는 미분양 이 속출하는 현상을 생각해보면, 1999년 이후의 주택가격 상승이 점차 낙관적인 기대를 확산하고, 이 기대가 다시 주택투자를 늘리는 현상이 벌어졌을 가능성이 높 다. 이 현상 자체를 거품의 증거로 파악할 수도 있겠지만, 거시경제적으로 우려되 는 거품과는 개념적인 차이가 있다. - 금리가 사상 최저수준에 달하였으며, 주택대출 시장이 활성화되어 일반인이 쉽게 대출을 받을 수 있게 되었다. 이 덕분에 이미 상당한 순자산을 가지고 있는 전세 세입자들이 대출을 받아 주택을 구입하는 것이 가능하여 대거 자가를 구입하였다. - 주택투자를 유리하게 만든 또 다른 요인은 전세의 월세전환 추세이다. 전월세 전 환율이 시중 금리에 비해 월등히 높았기 때문에 다른 자산에 자금을 운용하는 것 보다 아파트를 구입하여 월세 수입을 얻는 것이 유리하였다. 서울 강남권에서 독특하게 관찰되는 현상은 매매가-전세가가 움직이는 방향이 아니라 그 정도의 차이가 크다는 점이다. 강남과 여타 지역간 가격차이가 큰 이유 중의 하나는 재건 축 착시현상 이다. 재건축 대상아파트들은 대개 소형이고 정상적 주거생활이 어려울 정도의 열악한 상태이므로 전세가는 낮을 수 밖에 없는데, 재건축 이후의 가격이 미리 반영되어 있 으므로 매매가가 매우 높다. 실제로 강남 소형평수 아파트만 따로 뽑아보면 양자간의 괴리 7) 전세가와 매매가격 간의 관계에 관한 개념적 틀과 그 한계에 대해서는 부록 참조

16 는 극단적으로 크다. <그림 4>에서 본 바와 같이, 90년대 초반이후 강남 아파트 가격이 다 른 지역에 비해 항상 높았다. 이 격차는 90년대 내내 지속적으로 벌어져 왔으며, 이 추세가 2001년 말에서 2002년 초에 더욱 가속화되었다. 거의 10년에 걸쳐 여타지역과의 가격격차 가 커진 현상은 주택시장이 분화되어 최고의 주거환경을 제공하는 곳으로 사람들이 몰리기 때문이었다고 생각된다. 그리고, 강남을 다른 지역보다 우월한 주거지로 만든 요인은 역시 교육기회일 것으로 생각된다. 공교육 체제가 무너지기 시작한 것이 이미 오래전이고, 이를 대체하는 학원 등 사교육 시스템이 강남을 중심으로 발달하였다. 이에 따라 많은 사람들이 자녀교육을 위해 강남지역에 이사하는 것을 당연하게 여긴지 이미 오래이다. 이에 덧붙여 경기도 신도시 지역 고등학교가 평준화되면서 많은 사람들이 강남으로 이사하였다. 교육을 중심으로 한 생활여건의 차이가 강남의 집값을 다른 지역보다 높게 하였고, 이 추세 는 90년대 내내 지속되었다. 최근 들어 그 격차가 왜 더욱 커졌는지에 대해서는 몇 가지 설 명이 가능하지만, 아마도 여러 원인들이 복합적으로 작용했을 것이고 확실한 결론을 내리기 어렵다. 주택금융의 활성화와 저금리 덕분에 투자목적으로 아파트를 사기 용이해졌고, 이왕 집을 사려면 마치 업종 대표주와 같은 의미를 가진 강남아파트를 사려는 심리가 광범위 하 였을 가능성이 높다. 이를 거품으로 지칭할 수 있겠지만, 그러나 그 때문에 정부가 꼭 개입 해야 한다거나 또는 거품이 꺼질 때 국민경제적으로 큰 충격이 있을 것이라는 등의 주장은 근거가 없다. 강남 주택시장에서 전세가격과 매매가격이 다른 방향으로 움직였다는 사실은 다른 지역 시장에서도 관찰되는 현상이다. 강남의 아파트 가격수준이 다른 지역 아파트에 비해 높은 현상 자체가 강남 주택시장의 가장 큰 특징이다. 그리고, 이 격차가 10년동안 지 속적으로 확대되었다는 것은 역시 교육 등의 생활여건 차이에 의해 잘 설명되는 현상이다. 공교육의 실패가 강남 집값을 올렸다는 사실을 부인할 수 없다. 4. 참여정부 부동산정책의 문제점 가. 부동산 시장과 정책개입: 일반론적 비판 (1) 부동산에 관한 허위의식 우리나라의 많은 가계에서 아파트 분양이 자산 축적의 중요한 단계였다. 그러나, 여론은 다 른 사람들이 부동산으로 돈벌려고 하는 행태에 강한 거부감을 표시한다. 특히, 현 정권의 지지기반이면서 인터넷을 통해 여론을 주도하는 젊은 층이 거의 적개심에 가까운 거부감을 표출한다. 부동산 투자는 꼭 투기이고, 부동산을 소유 및 거래하는 사람들은 모두 투기꾼이 고, 부동산업 종사자들은 대개 사기꾼이며, 부동산 시장을 부양하려던 과거 정책들을 한결 같이 잘못된 것이었고, 부동산 가격은 수요-공급과 무관한 비정상적인 것이라는 식의 천편 일률적 비판이 가해진다

17 예컨대, 주택을 가지고 돈을 벌어서는 안된다 라는 주장이 너무도 자연스럽게 받아들여진 다. 그러나, 주택은 자산이 아닐 수 없고, 자산의 가격은 변하게 마련이다. 그런 주장을 하 는 사람들이 솔선수범하여 집을 팔 때에는 꼭 구입한 가격에 판다는 서약이라도 하지 않는 한 자산인 주택을 자산으로 인정하여야 한다. 즉, 자산으로서 가격이 등락할 수 있고, 가격 이 움직일 때 차액을 노리는 투자가 있을 수 있으며, 때로는 여러 주택에 대해 고액의 투자 를 할 수도 있다. 한걸음 더 나아가 시장이 허용하는 한 가격을 조금이라도 더 받기 위해 나름대로 요령을 부릴 수도 있다. 이 모든 과정에서 세금을 제대로 내고 관련 규제를 잘 지 키는 한 사회적으로 매도될 하등의 이유가 없다. 자기자신과 관련되어서는 믿지도 않는 허 황된 이상론이 여론을 주도하고 정책을 만들어갈 때 그 정책이 제대로 될 수는 없다. 토지 와 주택이 돈버는 수단이 될 수 없다 는 식의 허구에서 벗어날 때 현실적으로 보다 의미있 는 정책토론이 가능할 것이다. 주택이 자산이 아니다 라는 말과 버금가는 넌센스는 누구나 강남에 살아야 한다 는 암묵 적 가정이다. 얼마전 신혼부부가 **년을 한 푼도 쓰지 않고 저축해야 강남에 집을 마련할 수 있다는 보도가 나가서 많은 사람들을 흥분하게 했지만, 재산이 없는 신혼부부가 왜 강남 에 첫 보금자리를 틀어야 하는지 설명할 길이 없다. 너도 강남사는데 나는 왜 못사냐 는 식의 사회분위기를 반영한 것으로 생각될 뿐이다. 또 다른 넌센스 중의 하나는 부동산 투 자에서 나오는 수익률이 은행금리 정도가 되어야 한다 는 주장이다. 모두 투자에는 수익과 함께 위험이 같이 고려된다. 위험이 높은 투자에는 이를 상쇄할 만큼 높은 수익이 있어야 투자자를 유인할 수 있다. 부동산 투자와 은행예금은 위험에 있어 현격한 차이가 있는 대안 들이다. 양자의 수익이 같은 정도로 만들겠다는 발상은 실현이 불가능한 것은 차치하고라 도, 자본시장에 대한 무지에서 비롯된 것으로 보인다. 부동산과 관련하여 버려야 할 두 번째 오해는 부동산에 대해서는 시장원리가 작용하지 않 는다 는 속설이다. 이는 경제원론에서 언급되는 소위 일물일가의 법칙이 이질성을 특성으로 하는 부동산에 대해 곧바로 적용되지 않는다는 사실, 일반상품의 생산자처럼 각고의 노력과 투자를 하지 않고도 부동산 소유자들이 쉽게 돈을 벌 수 있었다는 경험 등 다양한 근거에서 주장되고 있으나, 모두 시장에 대한 몰이해에 기초하고 있다. 이제까지도 부동산 가격은 시 장이 결정하였고 가격 시그날이 수요-공급을 결정하는 주요 요인이었다. 우리 부동산시장에 서는 급격한 경제성장과 도시화 추세속에서 부동산 가격이 긴 기간동안 지속적으로 상승하 였으므로 정태적 시장에서 기대되는 가격과 수요의 역관계가 성립되지 않는 시기가 많았지 만, 이 사실과 시장의 기능은 상충되지 않는다. 옳든 그르든, 시장이 제대로 작동하지 않는 다는 관념은 현실적으로 부동산 시장에 대한 정부 개입을 확대하는 중요한 근거가 되었다. 일반적으로 정부의 역할이 인정되는 영역들, 예컨데 토지이용 계획의 수립과 집행, 기반시 설의 투자, 재정수입이나 재분배를 위한 조세 등의 영역을 넘어서서 토지, 주택 등 부동산 의 개발, 소유, 거래, 이용에 정부가 광범위하게 개입하고 있다. 세 번째로 부동산 시장은 제로섬 게임이다 라는 생각을 버려야 한다. 단기간을 놓고 보면 토지나 주택의 스톡이 고정되어 있으므로, 내가 가지면 그만큼 남이 가지지 못한다. 그러나, 주택은 물론이고 택지, 공장용지 등 현실에 유용한 형태의 토지도 모두 자본과 노동이 투입

18 되어 생산(즉, 개발)되는 재화이다. 그 때문에 가격이 높으면 생산이 촉진되어 장기적으로 공급(스톡)이 늘어나고, 반대로 가격이 낮으면 노후화, 멸실, 용도변경 등을 통해 공급이 줄 어든다. 이러한 장단기 공급 행태의 차이에 따른 문제는 서구의 여러 대도시들이 2차대전 이래 임대료 규제를 시행한 경험에서 잘 나타난다. 임대료규제는 단기적으로 부작용이 없는 듯 보인다. 그러나, 이 규제는 임대사업의 수익성을 저하시키며, 그 결과 장기적으로 임대주 택이 점점 줄어들고 그 질이 낮아진다. 8) 이에 따른 사회적 비용은 매우 크다. 한 연구결과 에 의하면 뉴욕시의 임대료규제로 인한 임대업자의 피해는 임차자가 받는 혜택의 두배에 달 한다 (Olsen, 1972). 임대료규제가 장기에 걸쳐 엄격히 시행될 경우 임대주택의 스톡이 줄 어들어서 결국 소수의 임차자만이 혜택을 보고 많은 다른 저소득층 가구가 큰 피해를 보는 일이 발생할 수 있다. 임대료 규제의 궁극적인 폐해에 대해서는 아마도 다른 어떤 경제학적 명제보다도 경제학자 들의 의견일치가 확고할 것이다. 그럼에도 불구하고 임대료규제가 존속하는 것은 그 부정적 인 효과가 단기간에 나타나지 않으며, 정부의 재원에 의존하지 않고 부유한 임대업자로 부 터 가난한 임차자로 소득을 이전하는데 대한 정치적 지지가 있기 때문이다. 현재 우리나라 에서는 1가구 다주택보유 때문에 무주택자가 양산된다는 가설이 부동산정책을 주도하고 있 다. 그러나, 좀더 긴 시간을 고려하여 생각해 보면 철저하게 1가구 1주택을 고집하는 것은 주택시장에 커다란 재앙을 가져올 것을 예견할 수 있다. (2) 부동산 시장과 투기 부동산 정책에 관련된 현실적인 논의에서 가장 큰 쟁점은 투기의 역할일 것이다. 구체적으 로, 투기가 시장의 기능을 왜곡하여 자원배분의 효율성을 저해하고 있는가, 그래서 정부의 개입이 불가피한가의 문제일 것이다. 만약 투기 때문에 부동산 가격이 그 가치를 올바르게 반영하지 못한다면, 효율차원의 개입이 일차적으로 정당화된다. 앞서 우리 주택시장의 추이를 보면서 언급하였지만, 주택 및 기타 부동산 구매 결정에 가격 상승에 대한 기대는 중요한 변수로 작용한다고 생각되며, 외국 부동산 시장의 연구들도 단 기적인 시장 효율성 가설을 기각하는 결론을 얻는 경우가 많다. 그렇다면, 간헐적인 주택가 격 급등기에 투기가 가격상승을 가속화할 것이다. 그러나, 지난 30여년에 걸친 지속적인 부 동산 가격상승 과정에서 수요의 확대, 공급상의 애로와 같은 정상적인 수급요인 이외에 투 기행위가 독립적인 그리고 일반적인 부동산가격 상승요인이었다는 증거는 찾아볼 수 없다. 공공사업이 있거나, 토지규제가 변경된다거나 하면 인근의 부동산 가격이 오르는 것은 당연 한 일이며, 투기꾼들은 단지 그 가격차익 중의 보다 많은 부분을 차지하고자 기를 쓸 뿐이 다. 80년대 말, 2000년대 초의 주택 가격급등도 모두 주택공급의 부족과 거시경제 환경 등 의 독립적 가격상승 원인이 존재했고, 일부 투기자들이 올라갈 가격을 올리는 과정에 참여 8) 임대료 규제의 또 다른 비효율성은 임차자들의 이동성(mobility)을 저해하는데서 발생한다. 즉, 혜택을 받는 임 차자들은 주거이전을 하지 않으려 하며, 이에 따라 직장과 주거의 거리가 멀어지고, 불필요하게 큰 주택에 거 주하는 등의 현상이 발생한다. 이에 반해 새로 시장에 들어오는 임차희망자들은 주택을 구하지 못하거나 (임 대료규제가 없을 경우에 비해) 더 높은 임대료를 지불하게 되며, 이들이 혜택을 받는 임차자들보다 낮은 소득 층일 경우 형평성의 문제도 제기된다. 실제로 미국의 일부 대학도시들에서 학생들을 위해 임대료규제가 도입 되었으나, 졸업생들이 일자리를 구한 후에도 떠나지 않는 반면 신입생들은 집을 구하지 못해서 먼 곳에서 통 학하는 예를 볼 수 있다

19 했을 뿐이다. 별도의 원인이 없는 곳에서 순수하게 투기꾼들의 장난으로 부동산 가격이 상 승하기는 어렵다. 일시적, 국지적 예외가 있을 수 있지만 투기는 가격상승의 과정 또는 결 과이지 원인이 아니다. 따라서, 실수요자만 시장에 참여한다고 해도 가격이 안정되지 않는다. 산업화, 도시화에 따 른 도시형 토지의 급격한 수요팽창, 과도한 토지이용규제 및 공공독점 공급체계의 경직성, 가구 수 증가 및 소득상승, 양질의 주거환경에 대한 수요팽창 등의 요인을 감안할 때 우리 나라의 부동산가격이 높은 것은 당연하다. 현재 부동산 가격이 국제적으로 높은 수준이라는 등의 증거는 역설적으로 우리 부동산 시장이 원활히 기능하고 있음을 말해준다. 수급불균형 을 풀어주는 정책이 시행된다면 부동산 가격도 정상적 시장기구의 작동을 통해 안정될 것이 다. 그럼에도 불구하고, 부동산 투자를 통해서 (나 아닌 남이) 능력도 노력도 없이 부자가 되는 데 대한 질시, 이들 때문에 부동산 가격이 올라서 피해를 본다는 해석 등이 어울러져서 부 동산을 사고파는 행위를 적대시하게 되고, 많은 사람들이 이런 생각을 함에 따라 정부는 60 년대 후반부터 투기억제 정책을 시행하였다. 정부의 투기억제 정책은 다시 일반 국민들의 반투기 정서를 정당화하고 더욱 굳히게 되며, 이런 국민정서는 더 강력한 투기억제 정책을 요구한다. 물론, 작년과 올해의 정부대책들도 이 틀에서 벗어나지 않는다. 정부가 반투기 여 론을 불러일으키고, 이 여론이 다시 정부로 하여금 더 강력한 대책을 연이어 발표하지 않을 수 없게 만들었다. 투기억제 정책은 시장에 대한 간섭이다. 공한지를 보유하지 말라든지, 일정한 공식에 의해 산출된 적정 면적 이상의 토지를 보유하지 말라든지, 어떤 법인은 어떤 종류의 토지를 보 유할 수 없다든지, 토지를 취득했으면 일정 기간내에 사용을 개시하라든지, 한 가구가 몇 채의 주택을 소유할 수 있는지 하는 등등의 간섭을 하는 것이다. 투기억제 정책이 재분배나 경기안정을 도모하지 않고 개인이나 기업의 행태를 바꾸려고 시도한다는 사실은 이 정책이 효율성 측면에서 시장에 개입하고 있음을 말해준다. 그러나, 소위 투기행위들이 효율성 측 면의 특별한 이유, 즉 외부효과, 공공재, 독과점, 또는 정보편재 등의 문제를 일으키고 있 다고 보기는 어려우며, 투기억제 정책이 시장실패를 교정하여 자원배분의 효율성을 높인다 고 생각할 수 없다. 예컨대, 공한지를 보유한 소유자가 토지공급을 줄이고 있기 때문에 남 들에게 어떤 피해를 준다는 것이 투기억제 정책의 논리이지만, 공한지 보유는 토지를 비축 하여 현재의 공급을 줄이는 대신 미래에 보다 생산성 높은 용도로 토지공급을 늘리는 순기 능 가지고 있다. 시장경제 체제에서 정부는 개입의 정당성이 증명되지 않으면 시장에 개입 하지 말아야 한다. 투기행위로 열거되어 있는 하나하나의 행위에 대해, 그 폐해가 증명되는 것이 필요한데 대부분의 투기억제 정책은 이러한 정당성을 확보하지 못하고 있다. (3) 1가구 다주택보유 문제 그간 발표된 여러 대책들은 1가구 다주택 보유에 대한 강력한 제재를 주요 내용으로 하고 있다. 앞서 논의된 바와 같이 여러 채의 주택을 보유한 사람들 때문에 무주택자가 내집마련 을 할 기회가 그만큼 줄어든다는 생각이 배경이다. 김영삼 정권이 들어섰을 때에도 부동산 을 과도하게 가진 사람들 눈에 피눈물이 나도록 하려는 의도에서 1가구 다주택에 대한 중과

20 세가 추진되었던 적이 있다. 당시 중과세 정책를 말렸던 여러 논리들이 아직도 유효하다. 이를 정리해 보면 다음과 같다. 첫째로, 임대주택시장이 붕괴될 것이다. 우리나라의 주택임대시장에 공급되는 스톡의 대부 분은 1가구 다주택 보유자들의 잉여 보유 주택으로 이루어진다. 만약 이들이 잉여주택을 모 두 매각해야 한다면 단기간에 많은 주택을 매각하는 과정에서 주택매입자금을 미리 준비해 둔 일부 무주택자에게는 도움이 될 수 있다. 그러나, 그 후 임대될 수 있는 주택의 수가 급 격히 줄어들면 주택 임대시장이 붕괴되어, 돈을 아무리 많이 주어도 셋집을 구할 수 없는 상황이 빗어질 수 있다. 이는 이때에도 집 살 돈이 없는 대다수 임차자들에게 큰 어려움을 안겨줄 것이다. 현 주택소유자 차하위 자산계층에게 주택마련 기회를 주는 대신, 보다 낮은 자산계층에게는 심각한 주거불안정을 초래할 것이다. 일부에서는 정부가 임대주택을 공급하여 임차자의 주거를 안정시킴으로써 다주택 보유자들 의 시장지배력을 낮추어야 한다고 주장한다. 저소득층을 위한 소형 공공 임대주택의 공급이 확대될 필요는 분명하지만, 중산층 이상의 모든 임차자를 위해 정부가 책임을 맡을 필요는 없다. 정부 보조 없이 시장에서 임대주택이 공급되고 임차자들이 안정적으로 주거생활을 영 위하는 것이 충분히 가능하다. 이미, 1가구 다주택 보유자들을 공급자로 하는 임대시장이 잘 발달되어 있는 것이 우리 주택시장의 현실이다. 이를 애써 파괴한다면, 그 대안이 떠오 르기까지의 혼란은 엄청날 것이다. 둘째, 주택건설이 심하게 위축될 것이다. 우리나라 주택분양수요는 장래 주택가격 상승 기 대에 영향을 받으므로, 주택가격 상승기에는 과열되지만, 주택가격 하락 또는 안정기에는 미분양이 속출하는 등 불안정하다. 주택가격 안정기에도 주택신규 건설이 위축되지 않도록 할 수 있는 방안을 정책적으로 강구할 필요가 크다. 민간 차원에서는 장래에 대한 불확실성 에 불구하고 주택을 투자대상으로 삼아 분양을 받는 수요가 그나마 안정적인 주택수요를 지 탱시켜주고 있다. 만약, 1가구 다주택 보유를 실질적으로 금지하는 정책환경이 현실화된다 면, 주택가격안정 -> 신규 건설위축 -> 주택수급 불안정 누적 -> 주택가격 폭등으로 이어 지는 과정이 더욱 심화될 것이다. 1가구 다주택에 대한 중과세 조치 등은 결국 주택시장을 기존 스톡을 나누어 먹는 제로섬 게임 으로 보는 관점에서만 정당화 된다. 앞서 논의한 바와 같이 주택시장은 결코 제로섬 게임이 아니며, 이를 무시하고 투자수익률을 낮추는 정책은 주택공급 위축과 이에 따른 가 격상승을 장기적인 비용으로 지불하게 될 것이다. (4) 정책의 안정성 문제 우리나라의 부동산 제도들의 상당수는 부동산 가격급등기에 긴급대책으로 구상, 도입되고 장기제도로 굳어진 패턴을 따랐다. 지가, 주택가 급등이 빚어지던 때에 무언가 해야한다 는 여론의 압력이 증대되면 새로운 제도를 도입하고 기존 제도를 강화하는 기민한 조치가 나오 는데, 이런 조치들은 정부가 무엇인가 한다 는 평가를 받아내는 것 자체를 목적으로 하며, 문제의 원인해결보다 여론 영합적인 대증요법에 치우칠 수 밖에 없다. 이때, 정부의 시장개 입이 효율성의 상실을 초래한다거나, 정책의 실효성이 낮을지 모른다는 등의 우려를 했던

21 흔적은 별로 없다. 이 때문에 부동산 가격안정기에는 다시 제도가 완화 또는 폐지되고, 그 때마다 시장 참여자들이 혼란에 빠진다. 부동산 제도와 정책은 많은 국민과 기업이 자산을 운용하고, 생활과 생산 공간을 개발, 소유, 거래, 이용하는 정책환경을 이룬다. 작년과 올해 에 정부가 내놓은 대책들도 예나 다름없이 시장에 충격을 주어서 거래를 동결시키려는 (즉, 가격상승이 잠시나마 보이지 않도록 하는) 조치들이 대다수이다. 재건축 억제대책과 같이, 장기적으로 공급을 축소시키는 부작용을 무릅쓰고라도 단기적으로 시장참여자들을 겁주고자 하는 것도 오랜 패턴을 반복하는 것이다. 부동산의 개발, 보유, 거래에 관련된 의사결정은 개인이나 기업의 자산과 소득에 심대한 영 향을 주는 중요한 것이므로, 누구나 오랫동안 준비하고 심사숙고하여 결정하고 이를 위해 고액을 대출을 받는 등 큰 위험에 노출될 수도 있다. 그런데, 부동산 개발, 보유, 거래의 성 과를 결정하는 핵심 요소중의 하나인 정책환경이 수시로 바뀔 수 있다는 사실은 부동산 시 장에 커다란 불확실성을 안겨준다. 모든 다른 자산시장에서와 마찬가지로 이러한 불확실성 은 시장의 기능을 저해한다. 이러한 불확실성 때문에 투자가 위축된다거나 거래가 성립되지 않는 등의 낭비가 초래될 수 밖에 없으며, 이런 사회적 비용을 지불할 필요가 있는지 심각 하게 생각해 보아야 한다 대책이 특별히 유감스러운 것은, 부동산 시장 및 참여자들에 대한 오해를 해소하려던 관련학계와 업계의 오랜 노력들이 물거품이 되었다는 점이다. 부동산 정책은 90년대의 규제 완화를 통해 이전 시기에 비해 시장을 중시하고, 시장개입에 신중한 방향으로 전환되었다. 경제위기 기간중의 규제완화는 여기서 한걸음 더 나아가 부동산 산업을 경제위기의 탈출구 로써 또 국부를 창출하는 주요 산업부문으로써 활용하였고, 부동산 산업은 이 역할을 충실 히 수행하였다. 규제완화 조치들은 부동산 시장이 다른 상품의 시장과 크게 다르지 않다는, 그래서 부동산 사업에서의 성공도 수많은 실패들 가운데서만 성취되며, 그 가능성은 특출한 아이디어와 전문성, 투자, 그리고 행운의 산물이라는 인식을 정착시키는데 도움이 되었다. 이러한 인식하에서만 부동산에서 창출되는 이익도 노력과 투자에 대한 정당한 대가인 것으 로 인정되고 부동산 산업에 종사하는 사람들에 대한 사회적 평가도 달라질 수 있다. 이런 성과들이 지난 1년새의 각종 대책들, 그리고 이 대책들을 뒷받침하기 위한 여론몰이 과정에 서 거의 사라졌다. 나. 부동산 조세체계의 문제 정부가 제시하는 조세개편방향은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째로, 부동산 투자수익률 을 낮추기 위해 양도소득세를 강화한다. 다만, 1가구 1주택 실수요자를 보호하기 위해 2가 구, 3가구 이상 보유만 차별적으로 세율을 높인다. 실효세율을 제고하기 위해 실거래가를 기준으로 과세한다. 둘째로, 부동산의 불필요한 과다보유를 억제하여 부동산 가격을 하락시 키기 위해 보유과세를 강화한다. 우선 아파트에 대해 기준시가를 기준으로 과세하며, 이를 취득세 및 등록세 과표로도 활용한다. 이런 정책방향을 추진하기 위해 필요한 정책의 요소 들 중 상당수는 이미 오래전부터 부동산 조세의 개선방향으로 논의되어 오던 것 들이다. 그 러나, 그러한 요소들 마져도 왜곡된 형태로 도입이 추진되고 있어 많은 우려가 있다. 몇 가 지 주요 사항에 대해 검토해 보자

22 (1) 보유과세 강화의 문제 우리나라 부동산조세를 취득, 보유, 양도단계로 나누어 볼 때, 취득단계 조세(취득세, 등록 세)의 세수비중이 양도 및 보유단계의 세수에 비해 매우 높다. 이는 <표 >에서 보듯이 다른 나라와의 비교에서도 확인되는 구조이다. 취득단계의 세부담이 많은 것은 징세가 용이하다 는 행정편의 이외에 뚜렷한 목적이 없으므로, 보유과세 강화에 발맞추어 취득과세를 내려야 한다는 주장이 많았다. 부동산 보유에 대한 세부담을 증가시켜야 한다는 주장의 근거는 부 동산 보유비용을 올림으로써 불필요한 부동산을 장기간 보유하면서 가격상승을 기다리는 행 위를 막아야 한다는 것이다. 이 논리가 90년대 초와 현재의 과표현실화 추진, 그리고 종합 부동산세 도입의 배경이다. 이에 대해 몇 가지 의문을 제기할 수 있다. 과연 주택가격을 떨 어뜨린다 거나, 1가구 다주택 보유를 꼭 막는다 하는 것이 정당한 정책목표일 수 있겠는가 가 가장 중요한 의문이지만, 이에 대해서는 앞서 논의하였으므로 생략한다. 첫째로, 미국의 재산세가 부동산가액의 1-1.5%라는 주장이 10.29대책을 뒷받침하고 있지 만, 과연 국제비교와 같은 자료가 보유과세강화 및 취득과세 완화의 정책방향을 확고히 제 시해 주는가에 대해서 의문이 제기된다. 일례로, OECD 에 속한 여러 다른 나라들의 자료를 취합해 보면 도대체 선진국형 재산과세 유형이란 것이 존재하지 않는다(손재영, 1992). GDP, 총조세, 총지방세 대비 부동산세제의 비율은 넓은 범위에 걸쳐 분포되어 있으며, 이태 리, 그리스 등에서는 지방세로서의 재산보유과세가 없고, 독일, 스페인은 총조세수입중 재산 보유과세의 비중이 2% 미만으로 우리나라 보다 낮다. 일부 선진국의 조세제도 또는 세수구조에서 우리나라 세제개편의 지침을 찾는 것은 매우 위 험한 발상이다. 예컨대, 미국의 재산세는 철저하게 지방 공공서비스의 댓가로, 우리나라로 치면 자녀들 학원비까지 포함하는 개념이다. 보통 세수의 70%(?)정도가 교육재정을 충당하 는데, 주민들은 세금을 많이 거두어 좋은 학교를 만들 것인지, 교육투자를 줄이는 대신 세 금을 적게 거둘 것인지를 스스로 결정한다. 국민들의 세부담이 대폭 늘리면서 그 세수를 가 지고 정부가 어떤 서비스를 할 것인가에 대해 아무런 약속을 하지 않는 것, 한걸음 더 나아 가 조세증가의 목적이 오로지 집값을 떨어뜨리기 위함이라는 것은 미국에서는 상상도 할 수 없는 일이다. 결국, 세제개편을 위해서는 어떤 외국의 어떤 세목이 어떠하다는 등의 단편적 인 정보를 가지고 대중을 호도하기 보다는 우리나라의 어떤 문제를 해결하기 위해 어떤 조 세가 좋은 정책수단인지, 얼마만큼의 세부담 증감이 그 정책목표를 달성하는데 효과적인지 에 대한 상세한 검토가 필요하다

23 <표 > 부동산관련 세부담의 국제비교 (단위: %) 한국 대만 일본 미국 영국 독일 프랑스 (1) 경상 GDP 대비 부동산보유세부담 부동산취득세부담 상속 및 증여세 기타 (2) 총조세액 대비 부동산보유세부담 부동산취득세부담 상속 및 증여세 기타 주: 1. 부동산보유에 대한 세부담은 부동산에 대해 반복적으로 부과되는 조세(recurrent taxes on immovable property)로서 토지 및 건축물에 대한 재산세를 의미함. 2. 기타에는 한국은 토지공개념과세, 일본은 지가세, 독일 및 프랑스는 부유세(net wealth tax), 영국은 개발세(development tax)가 포함됨. 자료: 이성욱(1995) 둘째로, 정부가 부동산 조세부담을 증가시키면 세수를 어디에 쓸 것인지에 대해 밝혀야 할 것이다. 우리나라의 경우 주택가격이 높은 강남지역 區 들의 재산세 및 종합토지세 세수가 늘어나면, 주민들에게 더 좋은 공공 서비스를 제공하게 될 것이고, 그 때문에 여타지역과의 주택가격 격차가 더 커질 수 있다. 만약, 이같은 상황을 방지하기 위해 중앙정부가 세수를 다른 곳으로 빼간다면, 강남주민 입장에서 세금은 세금대로 많이 내고, 집 값은 떨어지고, 자녀들 사교육비는 여전히 많이 드는 상황이 벌어져서 이에 대해 저항이 클 것은 당연하다. 이와 관련되어, 정부의도대로 세부담이 늘어난다면 국민경제에서 차지하는 정부의 비중이 더 커질 텐데, 과연 민간에서 정부로 자원을 재배분하는 것이 바람직한가에 대한 논의가 필 요하다. 그간 부동산 조세체계를 다룬 대부분의 연구들은 이 문제를 회피하기 위해 세수중 립적인 조세개편방안을 제시하였다. 예컨대, 과표현실화를 통해 종합토지세를 증가시키는 대신 취득세 등록세를 낮추는 등의 방안이다. 현재의 정부 정책은 세수중립성의 개념을 거 론조차 하지 않지만, 현 상황에서 왜 큰 정부 가 필요한지에 대해 아무런 공감대가 없다. 셋째로, 보유과세 강화가 장기적으로 토지가격 및 주택가격을 안정시킬지에 대해서도 의문

24 이 제기된다. 단기적으로 완전비탄력적 공급곡선이 부동산 서비스시장을 특징짓는다면, 세 금은 전가되지 않으며, 세전임대료는 세부과 이전과 같다. 따라서, 보유세의 100%를 임대인 이 부담한다. 임대인의 세후임대료가 낮아짐에 따라, 부동산 소유권의 가치, 즉 매매가격은 낮아진다. 이때, 부동산 가격 하락분은 현재부터 자산수명이 다할 때 까지의 세액흐름이 현 재가치로 자본화된 액수이다. 그러나, 이런 시나리오는 장기적으로는 성립하지 않는다. 주택 시장의 경우 장기 공급탄력성이 0이 아님은 당연하며, 토지시장에서도 여러 이유로 장기 공 급곡선이 (+) 기울기를 가진다고 보는 것이 타당하다. Feldstein ( )은 토지조세가 토지이 용의 집약도를 높여서 오히려 임대료가 상승하되 100%이상의 조세전가가 가능함을 논의하 고 있으며, Bruecker ( )는 재산세 세수증가가 공공서비스 공급을 늘리고 이에 따라 부동 산 가격이 상승할 수 있음을 논한다. 완전비탄력적인 공급의 세계에서도 보유과세 강화의 효과는 일회성의 부동산 가격하락에 그 친다. 이는 장래의 모든 세금이 자본화되기 때문이며, 세금 도입당시 소유자가 모든 부담을 한다. 그 이후의 부동산 가격움직임은 세금과 무관하다. 특히, 부동산의 투자수익율은 세금 부과 이전과 마찬가지가 된다. 우리나라에서 부동산 보유과세를 강화하고자 하는 이유가 과 연 아파트 가격이 일정수준(예컨대, 평당 2000만원)을 넘었기 때문인지 아니면 아파트 소유 자가 다른 사람들보다 과도한 수익률을 올리기 때문인지 모르겠지만, 만약 후자라면 보유과 세 강화는 아무런 효과가 없을 것이다. 넷째로, 현 정부의 보유과세 강화방침에 대해 헨리죠지의 지대조세론을 실현하고자 하는 것 이 아닌가 하는 논란이 있다. 순수한 형태의 지대조세제는 각 토지의 최유효 상태 지대, 즉 시장임대료의 100% 만큼 세금을 매기는 것이다. 이 제도의 도입은 모든 토지의 가격(즉, 소유권의 가치)을 0으로 만들 것이다. 많은 사람이 보유한 자산의 큰 부분이 토지이므로 지 대조세에 따른 부의 상실이나 자산소유자간 상대적 재분배의 경제사회적 효과는 상상하기 힘들 정도로 크다. 지대조세는 각 토지에 최유효 상태 지대에 해당되는 세금을 매기므로 토 지소유자는 가장 생산성 높은 용도에 토지를 투입하도록 강제된다. 하지만, 현실적으로 많 은 토지소유자들은 토지를 포기할 것이다. 결국 국가는 대부분의 토지를 소유, 관리하게 된 다. 토지가 거대한 관료조직의 관리 하에 놓이면 정치적 역학관계에 따라 토지가 배분되고 그 용도가 결정될 수밖에 없으므로 시장이 기능하지 못한다. 많은 토지가 낭비적으로 이용 될 것이며 국가적으로 생산성이 낮아질 것이다. 지대조세제의 도입이 자본주의의 문제를 해 결하기는커녕, 오히려 경제파탄을 가져올 가능성이 농후하다. 결국, 순수한 형태의 지대조세는 도입이 가능하지도 바람직하지도 않다. 문헌을 보면 이 제 도를 옹호하는 사람들도 건물에 비해 토지가 다소 중과세 되는 정도만 해도 지대조세제의 정신을 구현하는 것으로 본다. 인간 노력의 산물인 건물 등의 세금을 낮추는 대신 그 공급 이 줄어들지 않는 토지를 중과세 하는 것은 대부분의 세금들이 가진 부정적 효과를 줄일 것 이다. 그러나, 현재 논의되는 대책들은 이런 효과를 겨냥하고 있지 않다. 토지, 건물을 가릴 것 없이 부동산을 많이 가지는 사람들이 마치 주택가격 상승의 주범인 것처럼 매도하고, 이 들을 벌주자는 의도에서 구상되기 때문이다. (2) 양도과세 강화의 문제

25 양도소득세의 전신인 부동산투기억제세(1967)은 부동산조세체계 전체에 (1) 투기에 의해 시 장이 효율적으로 토지(부동산)자원을 분배하지 못하므로 정부가 개입하여 투기를 억제하여 야 한다는 목표를 위해, (2) 세법상의 판정기준으로 투기용 토지(부동산)를 가려내 중과세 하거나 비과세, 감면혜택을 배제하는 구조를 정착시켰다. 즉 부동산 조세가 해결하고자 하 는 문제는 투기이며, 부동산 조세가 채택한 방법은 투기 부동산을 선별적으로 중과세하는 것이다. 이런 성격을 가장 강하게 가지고 있는 것이 양도소득세 등의 양도과세이다. 따라서 부동산 양도과세는 투기억제 위주의 조세가 가지고 있는 문제들 가장 잘 들어낸다. 즉, 민 간 경제활동에 과도한 간섭을 하는 한편 엉뚱한 정책목표를 부여받고 있어서 조세 본래의 목적도 달성하지 못한다. 부동산 정책에서 가장 중요한 과제가 시장의 기능을 살리면서도 가격을 안정시키는 것이라 면, 가장 좋은 처방은 적시적소에 양질의 토지, 주택을 다량 공급하는 것이다. 이 점에서 90년대의 규제완화 노력이 긍정적으로 평가된다. 규제완화란 토지개발과 주택건설을 막는 인위적인 장애를 제거하는 작업이기 때문이다. 그런데 공급 확대를 위해 조세가 기여할 바 는 많지 않다. 보유과세 강화가 집값을 떨어뜨린다는 효과가 언급되지만, 앞서 논의한 바와 같이 그 장기적 효과는 긍정적이지 않다. 또, 효과가 있더라도 그 효과는 규제완화나 사회 간접자본 건설시책을 통한 공급확대 정책에 비해 작을 것이다. 다른 어떤 정책수단보다도 조세가 가장 잘 다룰 수 있는 문제는 지가, 주택가 상승에 기인한 분배구조의 악화문제이 다. 거시경제적 요인이든 국지적 시장의 요인이든 부동산 가격이 오르면 많은 자본이득이 발생하는데, 조세, 특히 양도과세는 자본이득을 일정부분 환수하는 재분배기능을 수행하여 야 한다. 이렇게 양도과세의 정책목표를 투기억제에서 재분배로 전환할 때 조세의 내용도 매우 달라져야 한다. 즉, 투기에 해당되는 행위를 선별하여 중과세하는 골격에서 탈피하여 고유의 정책목표에 적 합하게 구상되어야 한다. 예를 들어, 공한지에 대해서만 중과세하고 실수요용 토지에 대해 조세부담이 작은 조세구조는 재분배라는 목적과 상충될 수 있다. 양도단계의 세부담을 높일 것인가의 문제에 대해서 논란의 여지가 있으나 (적어도 조치 이전까지는) 과세베이스 확대를 통한 실효성 제고라는 방향에 대해서는 이견이 없었다. 부동산, 특히 토지시장의 특 수상황에서 토지조세의 주요 과제를 재분배기능에 둘 때, 양도소득세 등 자본이득의 일정부 분을 직접 환수하는 수단을 강화해야 한다는 것이 우리의 생각이다. 그런데 세제를 강화한 다는 것이 세율을 높인다거나 세부담의 누진효과를 강화하는 것을 의미하지 않는다. 그보다 는 세원포착율을 높이고 부동산평가를 개선하며, 비과세 감면을 축소하여 과세베이스를 확 대함으로써, 명목세율을 낮추면서도 세제를 강화해 가는 것이 바람직하다. 양도과세의 바람 직한 발전방향을 이와 같이 설정할 때, 정부가 발표한 정책방향은 대단히 실망스러운 것이 다. 현재와 같은 투기억제 구조를 더욱 강화하는 것이기 때문이다. 양도과세를 강화할 때, 흔히 우려되는 문제가 동결효과이다. 양도소득세가 있을 때는 없을 때 보다, 양도소득세율이 낮을 때는 높을 때 보다 자산을 장기보유하는 것이 유리하며, 이 결과로 투자자들의 자산재구성을 자원배분이 최적화되는 과정이 저해되며 세수자체도 감소 될 수 있다는 것이 동결효과이다. 우리나라에서도 김명숙(1989), Kim, Jaang, and

26 Kim(1989), 곽태원(1995) 등이 이론적 수준에서 부동산시장에서 동결효과의 존재가능성과 효과를 지적하고 있다. 그러나, 이들 논의의 결론은 다른 조건이 다 같다면 양도소득세의 강화가 부동산 보유기간을 연장한다는 것이다. 다른 조건 들이 끊임없이 바뀌는 현실에서 동결효과가 다른 조건들의 변화를 상쇄할 만큼 충분히 강하여 실제 관찰되는가를 판별하기 위해서는 경험적인 연구들이 필요하다. 비록 김명숙(1989)이 자료를 분석하여 동결효과의 존재를 확인하고 있으나, 연구에 이용된 자료 및 해석에 이론을 제기할 여지가 많으므로, 양도소득세의 동결효과 문제는 아직도 완전한 결론이 난 상태라고 보기 어렵다. 특히, 부동 산 시장과 관련되어 동결효과에 대한 논의는 비단 양도소득세에 의한 보유기간의 증가라는 의미에 그칠 뿐 아니라 부동산 공급의 감소와 가격의 상승이라는 보다 강한 주장을 하고 있 으므로 이를 뒷받침하기 위해서는 상당히 강한 증거가 필요하다. 아마도, 장기보유를 권장 하는 세법상 규정들과 기타의 투기억제 조항들을 정비하면서 명목세율의 인상보다는 과세베 이스의 확대를 통해 양도소득세를 강화해 갈 경우 동결효과의 부작용은 우려하지 않아도 될 것으로 생각된다. 양도소득세에 대해 지적되는 두 번째 문제는 비과세 감면조항이 과다하게 많아 세제의 실효 성이 낮다는 문제이다. 특히 논란의 대상이 되는 것은 1가구 1주택 비과세 규정이다 (김경 환, 1991; 이성욱 외, 1993; 최명근 1996). 이 조항이 세제의 실효성을 낮추고 더 넓게는 국민들의 조세의식을 저하시키며, 형평성 및 효율성 차원에서 여러 문제를 발생시킨다는 것 은 자주 언급된다. 그러나, 기본적인 주거에 대해 과세상 특례가 있어야 한다는 의식은 워 낙 광범위하다. 외국의 경우도 주택의 대체취득시 세금을 연기하거나, 일생에 1가구가 받을 수 있는 소득공제의 총계를 규정하는 등의 방법으로 주거생활 보호와 조세형평을 조화시키 고자 하고 있다. 우리나라도 1가구 1주택에 대한 완전한 과세는 생각하기 어렵다. 다만 비 과세의 부작용을 감소하는 노력이 필요한데, 그 전제는 1가구 1주택 비과세를 감면으로 전 환하는 것이다. 비록 100% 감면을 하여 세부담 측면에서는 비과세나 마찬가지라 하더라도, 감면의 경우에는 부동산을 양도하는 사람에게 과세협력의 의무를 지운다는 의미가 있다. 이 때 적어도 초기에는 파격적인 감면이 바람직하다. 100% 감면까지도 긍정적으로 고려해 볼 수 있을 것이다. 그후 점차로 부동산을 양도하면서 감면신청을 하는 등 세무문제를 처리하 여야 한다는 의식이 확산되면, 형평성 등의 문제를 경감하기 위해 일정기준에 해당되는 부 동산의 경우에는 1가구 1주택의 경우도 세금을 부과하여야 한다. 이때 세액의 일정 비율 보 다는 양도소득의 일정액수(예컨데, 2억원)를 감면하여 조세형평성 문제를 개선하는 것이 좋 을 것이다. 물론, 1가구 1주택의 문제외에도 여타의 비과세, 감면조항들을 재검토하여 과세 베이스를 넓히도록 노력해야 할 것이다. 세번째로, 정부대책들 중에서 긍정적으로 생각되는 것 중의 하나가 실거래가격을 양도소득 세 과세표준으로 사용한다는 것이다. 현재는 기준시가의 적용을 원칙으로 하고 각종 투기행 위가 의심되는 경우에 한해 실거래가액을 적용하는데, 기준시가는 실거래가격에 미치지 못 하는 것이 상례이고 특히 부동산 가격상승이 큰 지역의 토지는 그 격차가 커서 양도소득세 의 실효성을 떨어뜨리고 있다. 종합토지세 과표의 경우와 마찬가지로 과표가 현실화되지 않 고는 높은 명목세율이 무의미 하다. 기준시가의 %범위에서 실거래가격을 인정하고 이 자료를 등기부나 대장에 기록하는 등의 방법으로 보관하여 다음번 과세에 활용한다는 방 법은 여러 차례 제안된 바 있다. 이 방법은 공시지가 및 기준시가제도와 실거래가격 보고자

27 료간의 보완적인 체계를 구축할 것이며, 궁극적으로는 공시지가를 양도소득세 기준시가로 사용할 필요가 없게 할 것이다. 비과세, 감면이 줄어들고, 장기보유에 대한 공제가 감소하 는 등 세제가 개선되면, 부동산 매입자는 거래가격을 높일 유인이 있고 양도자는 거래가격 을 낮추고자 하여 결국 실거래가격을 밝히게 될 것이기 때문이다. 4. 결론 참여정부의 부동산 정책은 부동산 조세개혁을 추진한다는 점에서 장기적인 유산을 남길 것 이다. 리카르도 이래의 지적 전통은 토지시장이 완전비탄력적인 공급곡선을 가진 것으로 생 각하였고, 이 전통은 헨리죠지의 지대조세론(site value tax)에서 절정을 이루었다. 그러나, 주택은 물론이고 택지, 공장용지 등의 개발토지도 생산과정의 산물이다. 부동산 수익율의 감소는 주택과 개발토지의 공급을 줄이고 장기적으로 공급부족에 의한 가격폭등을 가져올 수 있다. 특히, 1가구 다주택 보유에 대한 강력한 제재는 우리 주택임대시장이 바로 그 잉 여주택 보유에 의해 구성된다는 현실을 무시한 것으로 임대주택시장의 붕괴를 초래할 것이 다. 정책의 세세한 내용에 대해 여러 문제를 지적할 수 있겠지만, 가장 유감스러운 것은 부동산 을 정당한 투자대상으로, 부동산 산업을 국민경제 주요한 한 부분으로, 부동산 산업 종사자 들을 정상적인 직업인 집단으로 보지 않고 매도하는 태도이다. 강남 부동산 가격상승은 오 랜 동안의 정책실패가 누적된 결과이지, 소수의 투기자들이 음모를 꾸며 실행한 결과가 아 니다 대책에 이르는 일련의 대책들의 성과가 투기를 억제할 수 있는가, 아파트 가 격을 잡을 수 있느냐 를 잣대로 평가된다는 것은 가격이 가치를 반영하지 못한다, 즉 주 택시장에 시장이 제대로 작동하지 못한다 는 전제를 가지고 있음을 잘 말해준다. 그러나, 매 순간순간은 아닐지 몰라도 주택가격의 움직임은 다른 모든 재화나 자산과 마찬가지로 수요 와 공급의 상호작용을 통해 설명될 수 있었으며, 가격동향이 수요와 공급행태를 결정해 왔 다. 주택가격이 일반 소비재 가격보다 변동성이 심할지 모르나, 이는 주택이 소비재일 뿐 아니라 자산이기도 한 때문이다. 다른 재화 시장에서와 마찬가지로 주택시장에서도 가격의 높낮이는 선도 아니고 악도 아니다. 가격의 등락이 효율이나 형평, 안정의 차원에서 특별히 문제를 제기하는가가 정책개입의 근거가 되어야 한다. 일반적인 시장과 마찬가지로 시장에 특별한 문제가 없다면, 가격을 통제하려는 정책은 많은 부작용을 낳는다. 시장을 믿는다면, 가격이 가치를 반영한다는 명제를 받아들이게 된다. 이때, 부동산정책의 목표가 가격의 안정이 아니라는 것을 이해하게 된다. 오히려, 국토자원의 가치를 올리는 방 향으로 정책이 구상되어야 한다. 일본의 경우 거품붕괴 이후 불황이 오래가자 정부는 1997 년 2월 신종합토지정책 추진요강 을 발표하여 지가하락을 정책의 목표로 할 필요는 없 다 고 밝히고 토지정책의 목표를 지가억제로부터 유효이용으로 전환한다 고 공식 선언한 것이 우리에게도 참고가 된다. 단지 강남에 부동산을 소유했다는 것 만으로 고급공무원들이 매도당하는 현 사회분위기에서

28 는 부동산 가치의 상승 을 정책목표로 삼을 정도의 새로운 사고를 기대할 수 없다. 다만, 정부가 과거 경험에 대한 기억력이라도 회복했으면 하는 소박한 바람을 가진다. 예컨대, 공 개념은 빈껍데기이며, 그 실험은 형편없는 실패였다는 것, 토지거래 신고제와 허가제는 아 무런 실효성없이 국민들을 거짓말쟁이로 만들었다는 것, 객관적으로 정의되고 관찰될 수 있 는 투기가 존재하지 않기 때문에 투기와의 전쟁은 반드시 실패한다는 것, 공급확대 없이 부 동산 가격은 안정될 수 없다는 것, 조세로써 부동산 가격을 안정시킬 수 없다는 것 등 많은 낭비를 무릅쓰고 여러 차례 확인, 재확인하며 얻었던 경험을 잊지 않기만 해도 이 정부의 부동산 정책은 올바른 방향을 잡을 수 있을 것이다. 부록 전세가와 매매가의 관계에 관한 이론 틀과 그 한계 강남 아파트만 놓고 보면, 2001년 말 내지 2002년 초 이후 전세가격이 약보합세를 보이고 매매가격이 급격히 올라간 것이 이해되지 않는다. 그러나, 이 현상이 강남에 국한된 것이 아니라 전국 및 수도권 전체적으로 관찰되는 현상임을 생각하면 아마도 어떤 거시경제적 요 인이 배후에 있다고 생각된다. 이를 분석하기 위해서는 전세가격과 매매가격 간의 이론적 관계를 이해할 필요가 있다. 김정호 이명재(1989), 조주현(1990), 송의영 외( ), 손재영 (1997) 등의 선행연구들을 일람할 때 전세가와 매매가를 연관시키는 기본 개념은 자산시장 의 균형 조건이며, 이 조건은 일단 월세와 같이 매기에 임대료를 창출하는 부동산 임대계약 의 형태로 표현된다. 즉, 부동산에서 요구되는 수익율을 r, 매기 임대료를 R, 부동산의 매매 가격을 P, 가격 상승액을 P 이라고 하고, 거래비용이나 조세가 없다고 가정할 때 기대치 표시를 E로 하면 자산시장의 균형조건은 다음과 같다. (1) r = R/P + E P/P 이 식은 부동산의 소유에 따른 매기의 수익이 임대료와 자본이득 두 부분으로 구성되어 있 으며, 양자의 합이 다른 자산들의 부동산의 요구수익율과 같아야 자산시장 간에 균형이 이 루어짐을 나타낸다. 위 식은 부동산시장을 포함한 자산시장에서 재정행위(arbitrage)가 존재 하지 않기 위한 조건이라고 할 수 있다. 기별 임대료와 매매가격을 연관시키는 위 식을 전 세가와 매매가를 연관시키는 식으로 변형하기 위해서는 전세가를 D로 표시하고, 일정한 환 산비율 f에 의해 R = f D 의 관계가 있다고 가정한다. 그러면, (2) r = f D/P + E P/P 가 된다. 9) 이 식을 9) 물론, 현실은 식(1) 또는 (2)가 묘사하는 세계보다 훨씬 복잡하다. 부동산의 요구수익율 r에는 부동산의 독특한 투자위험을 감안한 프레미엄 등이 포함되어 있을 것이므로 일반 자본시장의 이자율에 비해 큰 수치일 것이다

29 (3) D / P = - E[ P/P]/ f + r / f 의 형태로 바꾸어 보면 부동산 시장의 작동에 대한 가설을 얻을 수 있다. 즉, 전세가 대비 매매가의 비율은 부동산의 가격 상승률 예상치가 높을수록 낮아지며, 기타, r, f 등의 변수 로 부터 영향을 받는다는 것이다. 만약 전세를 안고 아파트를 사서 투자의 지렛대효과를 이용하는 것이 일반적이라면 f = r 이므로, 이 식은 (4) D / P = 1 - E[ P/P]/ r 이 된다. 2001년 말에서 2002년 초에 전세가격은 안정되었지만, 매매가격은 지속적으로 상 승하였다. 위 식(4)에서 D를 고정시킨다면, 주택가격 상승은 미래 자본이득 기대의 증가나 할인율의 감소로 설명된다. 할인율은 다시 자본시장의 기준 이자율과 주택투자의 리스크 프 레미엄으로 이루어지는데 리스크 프레미엄이 변할 이유가 없었다면, 이자율 하락이나 자본 이득 기대의 증가가 주택가격 상승을 설명할 것이다. 콜금리, 회사채수익율 등 이자율 지표들은 2001년 8, 9월에 크게 하락하였고 연말에 약간 증가했다가 다시 하락하는 추세를 보여준다. 자본이득 기대는 그 기대형성 메카니즘에 대해 알려진 결론이 별로 없지만, 손재영( )의 연구는 기대형성이 과거지향적 경향이 있음을 암 시한다. 따라서 1998년 하반기 이후의 가격상승 추세가 점점 가속도를 붙게 된 것일 수 있 다. 이처럼 이자율 하락과 가격 상승기대 두 요인 때문에 전세가격이 오르지 않는데도 매매 가격이 오르는 현상을 설명할 수 있다. 이상과 같은 논의는 나름대로의 논리성에도 불구하고, 기본 관계식이 실증분석에 의해 완전 히 뒷받침되지 못하였다는 문제가 지적되어야 한다. 송의영 외( )의 결과는 D/P와 합리적 기대가설에 의한 자본이득 기대치 변수가 반대방향으로 움직인다는 가설을 기각하였으며, 손재영 ( )은 과거지향적 자본이득 형성기제에 대해서 역관계 결과를 얻었으나. 그 계수 값 의 크기는 해석할 수 있는 범위를 넘었다. 또, 만약 식(4)의 관계를 연속적인 시간축 위에서 해석한다면 조주현( )의 결론처럼 전세가 상승추세의 변화는 매매가의 순간적 점프를 가져 올 것지만, 그 방향은 2001년 말-2002년 초에 경험했던 것과는 정반대 방향이다. 10) 이처 럼 자본시장의 균형식에 기대어 전세가와 매매가의 움직임을 해석하려는 노력은 성공적이지 못하다. 아마도, 주택시장은 매기에 균형을 달성할 만큼 정보효율적이지 못하기 때문일 것 이다. 미국시장의 자료에서 단기적으로는 균형조건들이 성립되지 못하지만, 장기적인 가격의 움직 임은 균형조건에 다가가는 현상이 우리 주택시장에서도 성립하고 있는지 모른다. 따라서, 또, 장래에 대한 기대가 어떻게 형성되는가에 대해서 다양한 가정을 할 수 있다. 마지막으로, 부동산은 주된 조세원이므로 각종 세금을 감안한 세후수익을 계산해 주어야 하며, 거래나 유지보수에 따른 다른 비용 요소들 도 부가되어야 한다. 이상의 문제들을 감안하는 방법은 구체성의 정도에 따라 여러 가지가 가능하며 특별한 어려움을 제기하지 않는다. 10) 전세가 상승추세는 꺾였으나 매매가는 오히려 더 급속히 상승하였다. 조주현의 모형은 전세가 상승추세가 꺾 일때 매매가의 일시적 하향 조정을 예측한다

30 어떤 특정 시점에서 주택매매 및 전세가격간의 관계를 설명하거나 단기적인 가격 움직임을 설명 또는 예측하는 경우, 위의 개념틀은 관련 변수들의 변화방향이 서로 어떤 영향을 주는 지를 예측하거나 해석하는 출발점 정도 이상이 되지 못한다 주택시장 안정대책 1. 서민주택 건설물량 확대 주택 55만호를 건설(수도권에 30만호 이상 건설) 공공임대주택 15만호 건설 소형주택의무건설비율(20%) 재도입 시행( ) 2. 공공개발택지 공급 확대 55만호 건설에 소요되는 공공택지 1,100만평(수도권 600만평) 공급 중장기(5~10년) 택지수급계획 수립과 택지개발예정지구 지정확대 3. 개발제한구역 해제지역을 활용한 주거단지 건설 4. 주택자금 및 세제지원 강화 2002년 총 11.2조원의 국민주택기금을 지원하고 주택저당 채권(MBS) 발행을 확대 무주택 영세민 근로자 등을 위한 전세자금 지원 공공임대 중형분양 다세대 다가구주택 등에 대한 기금지원 금리인하 적용기한 연장 노후주택 리모델링 사업에 대한 국민주택기금 신규지원 (500억원) 주택 임대보증금 비과세 표준임대차계약서 양식을 보급 5. 아파트 재건축 시기분산으로 전세수요 관리 6. 건자재 수급 안정대책 추진 7. 일부지역의 투기적 수요 억제 및 부동산 거래질서 확립 아파트 분양권 전매 등에 대한 세무조사 강화 부동산중개업소 지도 단속 강화 관계부처 합동 주택시장동향 점검반 구성 운영 주택시장 안정대책 1. 분양질서 확립 선착순 분양제도 개선 실수요자 중심의 청약제도 개선 떳다방 지도 단속강화 2. 투기자금 유입 억제 분양권 전매제한

31 분양권 전매 세무조사 양도소득세 기준시가 상향조정-강남 재건축 단지 중심으로 기준시가 수시조정 3. 재건축 요건 강화 재건축 단지의 시기조정을 강화하고 착수기기를 조정 4. 서민 전월세 지원 강화 5. 주택공급확충 일 국민임대주택 50만호 등 장기임대주택 100만호 건설 1. 국민임대주택 50만호 건설 2. 장기임대주택 50만호 건설 년 수도권 주택보급률 100% 달성 서민주거 안정 대책 1. 주택가격 안정기조 유지 2. 국민임대주택 100만호 건설 3. 주택자금 지원 강화 4. 노후불량주택 주거환경 개선 주택시장 안정대책 1. 투기수요 억제 재건축 추진아파트에 대한 자금출처 조사 착수 아파트 등 공동주택 기준시가 조정 양도세 불성실신고 혐의자에 대한 세무조사 착수 양도세 실거래가액 자료 관리 강화 아파트 매매자료 수집을 강화 2. 재건축 절차 강화 안전진단 강화 지구단위계획 수립대상 확대 (서울시 조례 개정) 재건축 실상에 대한 홍보 강화 재건축 구역 지정제도 도입 안전진단평가 제도화 시공사 선정시기 및 방법 개선 3. 청약경쟁 완화 및 중개업소 단속 강화 분양권 전매제한 투기과열지구 확대지정 방안 검토 투기조장행위 단속 강화 주택시장 안정 대책 1. 투기적 주택수요의 억제 아파트 청약 1순위 요건 강화 주택 공급질서 교란행위에 대한 처벌 강화

32 2. 양도소득세 강화 신축주택에 대한 양도소득세 감면 축소(조특법 개정) 3주택이상 보유자에 대한 실가 과세 (소득세법시행령 개정) 1세대 1주택 비과세요건 강화(소득세법시행령 개정) 고급주택 면적기준 하향 조정(소득세법시행령 개정) 3. 보유과세 강화 4. 세제상의 대책 강화 아파트 등 기준시가 수시고시제 운영 재건축 추진 아파트 등 취득관련 자금 출처조사(1차) 지가 급등지역 토지거래에 대한 세무조사 실시 5. 재건축 요건 강화 및 리모델링 활성화 6. 금융대책 강화 부동산 대출 축소 유도 부동산 투자자금의 주식시장으로의 유입 유도 7. 수도권지역의 교육여건 개선 8. 중장기 주택시장 안정대책으로 신도기 개발 추진 및 기존 신도시의 주거환경 개선 주택시장 안정대책 1. 부동산 투기방지를 위한 대대적인 세무조사 실시 2. 투기수요 차단을 위한 주택행정 강화 투기과열지구 및 투기지역의 확대 지정 재건축 아픝 선분양 요건 강화 주상복합아파트 분양권 전매 금지 조합아파트 분양권 전매 금지 3. 부동산 보유과세 강화 4. 자금흐름 체계의 개선 주택담보대출 비율 인하(투기과열지구내 3년 이하 신규대출 50%로 하향 조정) 자본시장 중심의 자금흐름 체계 구축 주택시장 안정대책 1. 재건축에 대한소형주택 의무비율 확대시행 수도권 과밀억제권역안에서 주택재건축 사업을 하는 경우 전체 건설예정 세대수의 60% 이상을 국민주택으로 건설하도록 의무화 2. 재건축조합 조합원의 지위 양도 금지 투기과열지구내 재건축 조합원에 대해서 조합인가 후 조합원 지위 양도를 금지 주택시장안정 종합대책 1. 주택공급의 지속적 확충 강북 뉴타운 12~13개 지구를 금년 11월중 추가 선정 고속철도 역세권에 양질의 주택단지 개발 2. 자금흐름의 선순환 구조 정착

33 1) 이번 대책 투기지역 투기과열지구에 대한 주택담보대출실태 종합점검 투기지역 아파트에 대한 주택담보인정비율 하향조정(50 40%) 개인신용평가결과를 적극 반영하는 주택담보대출 유도 주식연계증권(ELS) 개발 및 판매 활성화를 위한 제도 개선 소액주주에게만 인정되는 배당소득 비과세 혜택 확대 2) 향후 시장동향에 따른 추가 대책 차주의 상환능력에 입각한 보다 강화된 주택담보대출 취급기준 마련 유도 아파트 담보인정비율 하향조정을 만기연장분에도 확대 적용하는 방안 검토 주택담보대출 총량제 실시 방안 검토 3. 투기행위 근절을 위한 단속 강화 투기가 진정될 때까지 강도높은 세무조사 계속 투기혐의자에 대해 금융재산 일괄조회 허용 최근 가격이 급등한 아파트의 기준시가 재고시 분양가 과다 책정 건설업체를 조사대상자로 우선 선정 현재 정밀조사중인 투기혐의자 448명에 대해서 대책발표 직후 중간 발표하고, 11월 중 순에 최종결과 발표 4. 부동산 세제 개선 1) 이번 대책 종합부동산세 시행시기 단축 ( 06년 05년) 1세대 다주택자에 대한 양도세 강화 2) 향후 시장동향에 따른 추가 대책 투기지역내 6억원이상 고가주택 취득시 실제취득가액으로 취 등록세 과세 실거래가 과세기반에 맞추어 양도세제 전면 개편 5. 주택제도 보완 1) 이번대책 6대 광역시와 도청소재지 전역을 조사하여 투기과열지구로 확대 지정 토지거래허가구역 확대 개발부담금 제도 연장 및 비수도권 지역으로 확대 20세대이상 주상복합 아파트 분양권 전매 금지 2) 향후 시장동향에 따른 추가 대책 분양권 전매금지 전국 실시 재건축 아파트에 대한 개발이익 환수 방안 검토 투기지역에 국한하여 일정면적 이상의 아파트에 대해서만 한시적으로 주택거래허가 제 도입방안 검토 6. 부동산시장 안정대책 점검반 구성 운영 재경부차관(건교부차관)을 반장으로 관계부처 차관, 관련 연구기관장으로 구성 대책추진 상황, 시장동향 점검 및 기발표된 추가대책의 추진여부 등을 결정

34 IMF이전 IMF이후 규제구역 해제 토지 공개념 제도폐지 조세감면 외국인 토지시장개 방 기업부동산 매입 토지이용 규제완화 세제 금융 지원 개발제한 구역 조정 토지거래의 사전적 규제로 신고구역과 허가 구역 지정 택지소유상한에관한법률 -일정기준 이상의 택지소유시 부담금 징수 개발이익환수에관한법률 -개발이익의 50% 징수 토지거래신고구역 해제(97.12) 토지거래허가구역 해제(98.4) 택지초과부담금 폐지(98.9) (택지소유상한에관한법률폐지) 99년까지 : 면제(98.9) 2000년부터 : 25%감면 (개발이익환수에관한법률개정) 토지초과이득세법 토지초과이득세 폐지(98.9) -정상적인 지가상승 이상의 초과이득에 대해 (토지초과이득세법폐지) 징수 양도소득세율 35~50%부과 세율을 25~40%로 인하 양도시 법인의 특별부과세율 20%부과 세율을 15%로 인하 부동산거래 및 취득 자유화(98.6) (외국인토지취득관리에관한법률개정) 거주자 위주의 토지취득 및 취득 면적제한 토지개발공급업 임대업 개방 (외국인투자에관한규정 개정) 토지공사 부동산 매입(98.4~99.3) - (1차~4차에 걸쳐서 약 3조 5천억 원 규모) 준농림지 개발 (국토이용 변경후 실시) 공동주택의 농지전용허용규모 (약 2,300평) - - 국토이용변경 생략 약 4,500평 규모확대 부동산의 증권화 (신탁업법시행령 개정, 자산유동 화에관한법률 제정) 7개 중소도시권 전면해제 7개 대도시권 부분 해제

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<303330395FC0FCB8C15FC3D6C1BEBABB2E687770> 2003년 가을호 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 (%) 2.6 2.8 2.4 1.2 주택매매가격 0.8 주택전세가격 1.6 0.4 0.0-1.0-2.0-0.1-0.6-0.2-0.9 02.1 3 5 7 9 11 03.1 3 5 7 8 160 140 120 100 80 60 40 20 0 (천호) 149 2001년 2002년 2003년 46 46

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