1) 일반논문 행정논총 제 56 권제 4 호 ( ): 1~ 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가?: 옹호연합모형 (ACF) 와정책창도자모형 (PEM) 의통합모형을중심으로 김철회 * Ⅰ. 서론 Ⅱ. 이론적논의와분석틀 < 目次 > Ⅲ. 2

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1 1) 일반논문 행정논총 제 56 권제 4 호 ( ): 1~ 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가?: 옹호연합모형 (ACF) 와정책창도자모형 (PEM) 의통합모형을중심으로 김철회 * Ⅰ. 서론 Ⅱ. 이론적논의와분석틀 < 目次 > Ⅲ 년물관리체계개편의영향요인분석 Ⅳ. 결론 < 요약 > 본연구는 2018 년 5 월 30 여년만에이루어진물관리체계의변화와유지에영향을미친요인을옹호연합모형 (ACF) 과정책창도자모형 (PEM) 을통합한모형을설정하고, 정책하위체계, 외부적측면의유지요인과변화요인, 정책창도자의역할을중심으로분석하였다. 분석결과, 첫째, 정책하위체계는 개발중심 옹호연합과 보전중심 옹호연합이갈등해왔으며, 전자는물관리의문제를경제적관점에서접근하고국토부, 토목및건설관련자의지지를받은반면, 후자는물관리문제를생태적관점에서접근하고환경부, 환경및수질관련자, 환경시민단체의지지를받아온것으로나타났다. 둘째, 물관리체계의외부적유지요인으로국토부의환경부에대한권력우위, 1990 년대에형성된이해관계의지속성등이영향을미친것으로나타났다. 셋째, 물관리체계의외부적변화요인은 년도에발생했던촛불혁명과 2017 년도의정권교체, 4 대강사업에대한반대여론, 그리고 2018 년도의여야교섭단체사이의정치적타협등인것으로나타났다. 넷째, 국회내에서물관리체계의변동을주도한것은정책창도자의역할을수행한주승용의원이었던것으로분석되었다. 결론적으로 2018 년 5 월에이루어진물관리체계의변동은국회라는조직의관점에서볼때, 외부적으로촛불혁명, 정권교체와같은사건의발생이변화의기회를제공했고, 내부적으로야당의원이었던주승용의원이정책창도자로서주도적인역할을수행함으로써가능했던것으로분석된다. 반면모든물관련기능을하나의부처로통합할필요성이있었음에도불구하고, 국토부의하천관리, 농림부의농업용수, 산업부의수력발전, 행안부의방재기능이그대로유지되었는데, 이는부처의기득권을유지하기위한관료와이익집단을포함한정책지지연합의저항이여전히크게작용했기때문인것으로분석된다. 주제어 : 물관리체계, 영향요인, 옹호연합모형, 정책창도자모형 * 한남대학교행정경찰학부행정학전공부교수 (cheolhoi@naver.com) 논문접수일 ( ), 수정일 ( ), 게재확정일 ( )

2 2 행정논총 제 56 권제 4 호 Ⅰ. 서론 1990 년대이후지난 30여년동안 5개이상의중앙행정기관으로기능이분산되어있는물관리체계를개편하여효율성을증대해야한다는주장이지속되었다. 국회에서는 15대 ( ) 이후 20대 ( ) 까지총 14회에걸쳐물관리체계의개편방안을담은 물관리기본법안 이의원및정부에의해발의되었었다. 1) 그러나선행연구에따르면, 기존체계로부터직간접적으로이익을향유하고있는집단들의노력으로물관리체계의개편은요원한것으로여겨졌다. 기존체계의변화를가져올수있는거의유일한요인으로정권교체와새로운정권의제도개편을들었다 ( 김창수, 2016; 김철회, 2013). 그런데 년사이소위 촛불혁명 이일어났고, 헌법재판소가대통령을탄핵하는초유의사건이발생하는가운데, 2017 년 5월에문재인정부가탄생했다. 문재인정부는업무지시 5호로물관리일원화를지시했다. 2) 그러나물관리일원화를실현하기위해서는국회에서정부조직법등의개정안이통과되어야했다. 반면국회에서물관리일원화를찬성하는여당과, 이에당론으로반대는하지않았지만, 적극적으로찬성하지않는야당 ( 새누리당 ) 과국토교통부출신국회의원들의반대로물관리체계의개편에대한논의는 1년동안표류하였다. 3) 그러던중에 2018년 5월국회가물관리일원화를위한정부조직법개정안, 물관리기본법등을통과시킴에따라, 국토교통부의수량관리기능이환경부로이전되고, 국가물관리위원회가새롭게설립되어중앙행정기관및지방자치단체사이에물관리기능의통합 조정이가능해질수있게되었다. 반면국토교통부의하천관리기능은이전대로유지되었고, 농림부의농업용수, 산업부의수력발전, 행정안전부 ( 국민안전처 ) 의소하천재난방지기능도그대로유지됨에따라실질적인통합은이루어지지못하였다. 본연구는그동안변하지않을것같았던물관리체계의개편이이루어지게만든요인과기존의체제를유지하게만든요인이무엇이었는가를, 옹호연합모형 (ACF, Advocate Coalition Framework) 과정책창도자모형 (PEM, Policy Entrepreneurship Model) 4) 을통합한모형을분석틀로설정하고, 이에기초하여분석해보고자한다. 1) 국회에서 물관리기본법안 은 1997 년 ( 제 15 대국회 ) 에최초로방용석의원이대표발의한이후, 2016 년김상희의원의법안까지총 14 회에걸쳐발의된것으로조사되었다 ( 국회의안정보시시템, likms.assembly.go.kr/ 2018 년 8 월 31 일확인 ). 2) 물관리일원화, 20 년만에종지부, 세계일보 2018 년 5 월 28 일자참조. 3) 물관리일원화, 국토부물밑반격, 한국환경방송 2017 년 6 월 23 일자참조. 4) 이하옹호연합모형은 ACF 로, 정책창도자모형은 PEM 으로표시하기로한다.

3 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 3 Ⅱ. 이론적논의와분석틀 1. 이론적검토 1) ACF(Advocacy Coalition Framework) 1986년 P. Sabatier가정책집행연구에하향식접근과상향식접근을통합하는연구로서옹호연합모형 (ACF, Advocacy Coalition Framework) 을개발한이후, 동모형은후학들에의해지속적으로수정과보완을통해개선되고있다. 5) (1) 가정 (Assumptions) 과개념적틀먼저 Jenkins-Smith et. al.(2014: ) 에따르면, ACF는 7가지의가정을지니고있다. 첫째, 정책하위체계 (policy subsystem) 는정책과정을이해하기위한가장기초적인분석단위라는점이다. 정책하위체계는정책주제 (policy topic), 관할영역 (territorial scope), 행위자들에의해직 간접적으로영향을받는다. 정책하위체계는물리적 제도적특성으로부터행위자속성, 신념체계, 정치적자원등에이르기까지많은구성요소를포함하고있다. 둘째, 정책하위체계의행위자들 (actors) 은하위체계와관련된사항에영향을미치기위해일정하게행동하는모든사람들을포함한다. 이러한행위자들에는그동안철의삼각 (iron triangle) 로강조되었던, 국회상임위원, 정부관료, 이익집단의범위를넘어지방정부의관료, 민간부문및비영리조직의대표자, 언론인, 학자, 법원공무원까지확대될수있다. 셋째, 정책과정에참여하는개인들 (individuals) 은신념체계에의해동기가부여되며, 제한된합리성과제한된능력을지니고있고, 상호적대화현상 (devil shift) 을경험하기쉽다. 6) 옹호연합을구성하는개인은신념체계 7) 를통해외부세계를인 5) Jenkins-Smith et. al. (2014: 211) 에따르면, ACF 는 1986 년이후 15 차례의진화를거친것으로나타난다. 6) ACF 는사람들은이익보다는손실에민감하다는 Quattrone and Tversky(1988) 의전망이론 (prospect theory) 을차용하고있으며, 행위자들이상대방의권력과사악함을과장하여적대화 (demonization) 하고, 갈등이지속되는상호적대화현상이나타날수있다는점을강조한다. 7) 신념체계는 3 중구조로되어있다. 첫째, 규범적핵심신념 (deep core beliefs) 은보수또는진보와같이, 근본적이고규범적인가치와존재론적공리를의미하며, 특정정책사례에국한되지않고, 여러정책하위에적용될수있다. 둘째, 정책적핵심신념 (policy core beliefs) 은특정정책에국한된신념을의미하며, 규범적일수도있고, 경험적일수도있다. 물관리정책의경우, 개발정책과보존정책의관점으로이해될수있다. 셋째, 이차적신념 (secondary beliefs) 은정책의핵심신념에기초한바람직한성과를성취하기위한구체적인도구적수단 (instrumental means) 으로서의신념을의미한다. 물

4 4 행정논총 제 56 권제 4 호 식하고, 목표달성을추구하지만, 제한된합리성과인지적능력을지니고있기때문에, 객관적 합리적선택이아닌편향된선택을하는경향을보인다. 넷째, 하위체계는다수의행위자들이모여하나또는여러개의연합으로단순화될수있다는점이다. 수많은사람들은정책과정에직접또는간접적으로영향을미침으로서목표를달성하려고시도한다. ACF는이러한사람들을공유된신념에기초하여형성되는옹호연합으로단순화하여분석할수있다고본다. 이렇게옹호연합을중심으로분석하는것은정책하위체계의안정성과정책변동을이해하는데유용하다고볼수있다. 다섯째, 정부가추진하는정책또는프로그램에는하나또는여러개옹호연합들의신념이내포되어있다는점이다. 즉정책은정치적협상의결과일뿐만아니라, 옹호연합의신념에내포된원인과결과에관한이론을포괄한다고보는것이다. 여섯째, 과학적이고기술적인정보가정책하위체계와관련된사항을이해하는데중요한요소라는점이다. 신념체계는외부세계를단순화하고, 해석하는메커니즘이라할수있다. 그러나신념체계는실제경험세계의가치와우선순위, 인과관계를설명하는데한계를지닌다. 반면과학적 기술적정보는구체적인인과관계, 문제의속성, 정책대안을설명하는강력한논리적근거가될수있다. 따라서정치적논쟁과협상과정에활용된지식으로서의정보는매우중요하다고볼수있다. 일곱째, 연구자들은장기적관점에서정책과정과정책변동을이해해야한다는점이다. 즉 ACF는행위자들의전략적행태, 옹호연합행위자들의학습, 정책변동의패턴과원인, 정책의성공과실패에대한평가등을반드시장기적관점에서이해하고자한다. 다음으로 ACF은위에서검토한가정을토대로다음과같은개념적틀로구성된다. 첫째, 정책하위체계는옹호연합행위자들의신념과자원으로구성되며, 경쟁적인옹호연합들은제도적규칙 (institutional rules), 정책산출 (policy outputs), 정책결과 (policy impacts) 에영향을미치는국회및정부당국의의사결정에영향을미치기위해다양한전략들을사용한다. 이러한결정들은시간의흐름에따라다시정책하위체계에환류된다. 둘째, 정책하위체계를유지시키는요인으로서안정적인변수들이있다. 여기에는하위체계내부의물리적조건도포함되지만, 대부분외부에서정책체계에영향을미치는요인으로기존에안정적으로형성되어있는사회, 문화, 경제, 제도적구조등도포함된다. 셋째, 정책하위체계를변화시키는요인으로서역동적인외부사건변수들이있다. 여기에는사회경제적조건의변화, 여론의변화, 옹호연합의구조적변화, 다른옹호연합의변화, 외부사건의발생등이포함된다. 넷째, 정책하위체계와안정적인변수사이에 관리정책의경우, 개발또는보존정책을실현하기위해부처간필요한기능의통합또는분산에관한관점으로이해될수있다.

5 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 5 는옹호연합의장기적유지와관련된중간적개념으로서장기적옹호연합기회구조가위치한다. 여기에는거대한정책변동의필요성에대한공감대의정도, 정치체계의개방성, 사회적분열의봉합등이포함된다. 다섯째, 정책하위체계와외부사건변수사이에는행위자들의단기적제약조건과자원이위치한다. 옹호연합이활용할수있는단기적기회를제공하는변화등이포함된다. 결론적으로 ACF는정책하위체계, 안정적매개변수, 외부적사건들, 장기적기회구조, 단기적제약조건과자원등 5가지핵심요소를통해정책과정을설명하는모형이라할수있다. 이중에서 ACF는옹호연합의신념과자원, 전략적행동과변화및유지요인등이정책과정에어떠한영향을미치는가를분석하는데초점을맞추고있다고볼수있다. (2) 정책변동의영향요인 ACF 의주된연구범위는옹호연합, 8) 정책지향학습, 9) 정책변동등 3 가지라할수있다. 본연구는정책변동을설명하는모형으로서 ACF 를활용하고있기에정책변동의영향요 인을중심으로검토해보고자한다. ACF 는정책을정책에대한신념의변형으로보고, 신념체계와같이정책도계층제를이루고있다고본다. 이중에서정책의핵심영역이변 화하는것은대규모정책변동으로이어지는반면, 2 차적인국면이변화하는것은소규모 의정책변동으로이어진다고본다 (Sabatier and Jenkins-Smith, 1999; ). 소규모 의정책변동은행정규칙, 예산배분, 법률의개정등으로나타날수있으며, 상대적으로 흔하게발생한다. 반면규범적인신념의변화는쉽게일어나지않기때문에, 대규모의 정책변동은정책을지지하는옹호연합이유지되고있는한일어나기쉽지않다고볼수 있다. 이와같이규범적인변화를수반하는대규모의정책변동이일어날수있는다섯 8) 옹호연합은정책적핵심신념을공유하고, 정책하위체계에영향을미치려하는행위자들의연합으로정의될수있다. 이와관련하여그동안논의되어온가설들은다음과같다. 첫째, 정책하위체계내에정책적핵심신념에대한논쟁이있는경우, 경쟁적인옹호연합들이안정적으로유지되는경향이있다는점이다. 예를들어, 복지정책체계에존재하는선별적복지와보편적복지사이의신념차이는양측의옹호연합의안정성에영향을미친다고볼수있다. 둘째, 옹호연합에속해있는행위자들은이차적인문제보다는정책핵심과관련된이슈에대해쉽게공감대를형성하며, 결집력을발휘한다는점이다. 셋째, 옹호연합내에서행정기관들은이익집단들에비해상대적으로온건한입장을취한다는점이다. 이밖에옹호연합과관련된논의들로, 우월적연합과약한연합의구분과비교, 옹호연합의위협극복방안, 핵심적행위자와보조적행위자의구분과비교, 옹호연합의자원, 전략과행동등이포함된다 (Jenkins-Smith et. al., 2014: 195). 9) 정책학습은개인또는집단이경험을통해기존의생각과신념을바꾸는것을의미한다. 이러한정책학습은문제와해결책에대한이해뿐만아니라목표를실현하기위한정치적전략을바꾸는것을포함한다. 이러한정책학습에는포럼의속성, 연합사이의갈등수준, 행위자속성등이중요한변수가된다.

6 6 행정논총 제 56 권제 4 호 가지경로는다음과같다. 첫째, 외부적인사건 (external shocks) 을통해대규모의정책변동이일어나는것이다. 이는하위체계가통제할수없는역동적사건으로서사회경제적조건의변화, 정권의 교체, 극단적인사건으로서위기나재난의발생등을들수있다. 그러나외부적사건은 정책변동을위한필요조건은될수있지만, 충분조건은되지않는다. 외부적사건이정 책변동으로이어지기위해서는공공또는정치적인주목, 의제의변화, 옹호연합자원의 중요한재배분등가능요인들 (enabling factors) 이동시에필요하다고본다 (Jenkins- Smith et. al., 2014: 202). 둘째, 내부적사건 (internal events) 을통해대규모의정책변동이일어나는것이다. 이 러한내부적사건의예로는위기의발생, 정책의실패 (fiasco), 스캔들의발생등을포함 하여, 이러한사건들이정책에대한관심을증폭시키고, 정책신념에영향을미치게되 어, 결국에는정책하위체계의관할영역을변화시키는대규모의정책변동으로이어질수 있다는것이다. 내부적사건은기존의우월한옹호연합의신념에대한의심을가져오게 만들고, 기존정책의효과성에대해의문을제기하게만들수있다. 이러한내부적사건 의발생은외부적사건과마찬가지로대규모정책변동을위한필요조건에해당한다고 볼수있으며, 실제정책변동으로이어지기위해서는, 외부적사건의경우와같이, 정치 적관심의증대, 정책의제의변화, 옹호연합자원의중요한재배분등의메커니즘이봉 반되어야한다 (Jenkins-Smith et. al., 2014: 202). 셋째, 정책지향적학습이다. 이러한정책학습은소규모정책변동의원인이될수있지 만, 장기적관점에서는점진적변화의영향으로대규모의변동이발생할수있다. 이러 한정책학습이외부또는내부적사건 10) 과교차할때대규모정책변동이일어날개연성 이높아진다고볼수있다 (Jenkins-Smith et. al., 2014: ). 넷째, 기존에경쟁하고있던옹호연합사이에이루어지는협상을통해정책변동이일 어나는것이다. 이에대해 Sabatier 와 Weible(2007: ) 은협상이원활하게이루어 질수있도록하는 9 가지의처방을제시하고도했다. 11) 이중에서가장중요한요인은 지속적인교착상태로, 경쟁적인옹호연합들이현상유지상태를받아들일수없게되고, 목표달성을위한대안의탐색이불가능해졌을때, 대규모의정책변동이발생할개연성 이높다는것이다 (Jenkins-Smith et. al., 2014: 203). 10) 이러한사건은정책변동의방아쇠 (trigger) 역할은하는것으로볼수있다. 11) 9 가지처방은 1) 교착상태의지속 (a hurting stalemate), 2) 폭넓은대표성 (broad representation), 3) 리더십, 4) 결정규칙에대한공감대, 5) 재원 (funding), 6) 행위자의약속 (commitment), 7) 경험적이슈의중요성, 8) 신뢰 (trust), 9) 다른대안의미흡 (lack of alternative venues) 등이다.

7 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 7 다섯째, 정책의핵심속성에특별한관할권이포함된경우, 관할권안에서정책이유지되고있는한대규모의정책변동은일어나기어려우며, 계층적측면에서상위의관할권변동이발생할경우에한하여대규모정책변동이일어날수있다고본다 (Jenkins-Smith et. al.(2014: ). 12) 2) PEM(Policy Entrepreneurship Model) Mintrom & Norman(2009: ) 의연구와 Mintrom & Vergari(1996: ) 는 Kingdon(1995) 의다중흐름모형 (MSF) 을구성하는정책창도자 (policy entrepreneurs) 를 별도로구분하여정책변동을설명하는정책창도자모형 (PEM, Policy Entrepreneurship Model) 을제시하고, 이에기초하여사례연구를시도하였다. Mintrom & Vergari(1996) 은 정책창도자는정책과정에서세가지기능을수행한다고주장한다. 첫째, 정책창도자는 정책과정에서미완의필요를발견하고, 이를충족시킬수있는혁신적인수단을제안하 며, 이를실현하기위해늘기회를주시한다. 둘째, 정책창도자는불확실한상황하에서 재정및감정적차원을포함한신인도위험 (reputational risks) 을감수한다. 셋째, 정책 창도자는정책변동을위해필요한자원과재능을보유하고있는개인과조직을조직화 함으로써집합행동의문제를해결하는데핵심적인수행한다. 13) 동연구이후 Mintrom & Norman(2009) 은 PEM 을발전시켜정책창도자가보유한네 가지핵심요소를제시하고있다. 사회적명민함 (displaying social acuity), 문제정의 (defining problems), 팀조직 (builing team), 선제적행동을통한위험축소 (leading by example) 등 PEM 이강조하는정책창도자의네가지요소 14) 를간략히검토해보면다음 과같다. 첫째, 정책창도자는사회적명민함 (Displaying Social Acuity) 을나타낸다. Kingdon(1995) 에따르면, 정책창도자는정책변동을선도하기위해기회의창을적극적 으로활용한다. 정부관료, 정치인, 이익집단, 연구조직등정책과정에참여하는행위자들 이적절한기회를포착한다는것은결코쉬운일이아니다. 반면정책창도자는정책네트 워크와관계능력을통해사회적명민함을발휘하여정책변동을이끌어나간다. 먼저정 12) 우리나라의경우정책의관할권은헌법과정부조직법에규정되며, 정부조직법에의해관할권이설정된정책의경우, 정부조직법의변동없이는정책변동도일어나기어렵다고볼수있다. 13) 이러한역할은기업영역에서혁신적아이디어를통해당면한문제를해결하는기업창도자 (business entrepreneur) 와유사한역할을수행한다고볼수있다. 창도자 (entrepreneurs) 의기업영역에서먼저개발되어사용된개념이다. 14) 이러한네가지요소들은중요성을기준으로순위를메길수없으며, 모든정책창도자들이최소한어느정도드러내는특성이라할수있다 (Mintrom & Norman, 2009: 651).

8 8 행정논총 제 56 권제 4 호 책창도자는정책네트워크를잘활용하여사회적명민함을발휘하는데, 정책의관할권을넘나드는사람들로구성된정책네트워크를정확히파악하고, 정책의창문이열릴때, 동네트워크를적극적으로활용한다. 다음으로정책창도자는정책과정에서다른참여자들의생각과관심을적절히이해하고, 이들의요구에효과적으로반응함으로써사회적명민함을발휘한다. 따라서정책창도자는정책에대한이해가높고, 네트워크를구성하는모든사람들과좋은관계를유지하는특성을지닌다고할수있다 (Mintrom & Norman, 2009: 652). 둘째, 정책창도자는정책에대한문제정의 (Defining Problems) 에능숙한특성을지닌다. 정책문제를어떻게정의하느냐에따라참여자들의태도와행동이달라질수있다. 특히갈등이심한정책에서정책창도자는협상이이루어질수있도록문제를정의할수있어야한다 (Mintrom & Norman, 2009: 652). 셋째, 정책창도자는팀을형성하는데탁월한능력을발휘한다. 이들은서로다른지식과기술을지닌개인들을하나의팀으로만듦으로써쌍방으로부터지원을받을수있는상황을조성한다. 정책창도자가구성한팀은정책변동을추진하는연합 (coalitions) 으로서적극적인활동을펼치게된다. 넷째, 정책창도자들은선제적행동을통해위험을축소함으로써정책변동을이끌어나간다. 통상정책결정자들은정책변동에대해위험기피적태도를보인다. 이러한상황에서정책창도자는시범사업등을통해자신의생각이가져오는사회적성과를개선시킬수있음을보여줌으로써반대의견을누그러뜨리고, 정책변동을위한계기를마련해나간다. 2. 선행연구의검토 1) ACF 적용선행연구 1986년에 Sabatier 가 ACF를소개한이후, 이를적용한다양한연구가진행되었다. Jenkins-Smith 등은 ACF를적용한대표적인연구로 12가지를제시하고있다 (Jenkins- Smith et. al., 2014: 212). Jenkins-Smith 등 (1999) 은미국연안의석유와가스관리정책을둘러싼옹호연합의안정성과약점을장기적관점에서분석하였고, Znfonte & Sabatier(1998), 미국의대기오염정책을둘러싼응호연합을네트워크분석을활용하여연구하였다. Leach & Sabatier(2005) 은미국의강유역정책사례에 ACF를적용하여, 신뢰의기능과상호적대화현상 ( devil shift ) 을분석하였고, Weible 등 (2010) 은미국의강유역과해양정책에 ACF를적용하여, 과학자들의역할이하위체계의수준에서발생하는갈등을관리하는데중요하다는점을밝혔다. 이밖에서 ACF를덴마크의제약정책에적용한연구 (Larson et. al., 2006), 스웨덴의원자력발전정책에적용한연구 (Nohrstedt,

9 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? ), 미국의기후정책에적용한연구 (Jones & Jenkins-Smith, 2009), 미국의교통정책에적용한연구 (Henry et. al., 2011), 스위스의기후정책에적용한연구 (Ingold & Varone, 2012), 독일의연금정책에적용한연구 (Leifeld, 2013) 등을들수있다. 국내에서도행정학계를중심으로 ACF를구체적인정책사례에적용하여분석하는연구들이진행되었다. 대표적인연구자로서전진석 (2003: ) 은새만금간척사업의정치경제를 ACF를적용하여연구하는것을시작으로, 단독또는공동연구를통해의료민영화정책, 한미자유무역협정, 수도권공장총량제등에동모형을적용한다수의연구를수행하였다 ( 전진석외, 2015: ; 전진석, 2013: ; 신용배외, 2011: )). 특히전진석 (2014: 1-28) 은 년동안 ACF를적용한국내의학술논문 70편에대한연구주제, 연구방법, 분석틀에대한메타분석을시도한바있다. 이외에주목할만한연구로김이수 (2010: 55-87) 는옹호연합의연합행태를 3려 ( 여수시, 여천시, 여천군 ) 통합과정사례를통해분석하였고, 김이수 조만형 (2010: ) 은 ACF를활용하여교육정책이해관계자간정책갈등을분석하였다. 또한최성구 박용성 (2014: ) 은세종시정책변동과정을 ACF와 Kingdon 의다중흐름모형을결합한모형으로분석하고, 역동적인외적변수들이정책과정에중요한영향을미쳤으며, 그중에서도지배체제의변동이가장큰영향을미치는요인임을확인하였다. < 표 1> ACF 관련대표적선행연구 세부내용 해외연구 국내연구 - 정책집행의하향식 / 상향식접근의통합모형으로 ACF 개발 (Sabatier, 1986) - 미국의연안지역석유, 가스정책연합의안정성과불안정성분석 (Jenkins-Smith, et. al., 1991) - 미국의유역정책에서신뢰와상호적대화현상분석 (Leach & Sabatier, 2005) - 스웨덴의핵에너지정책변동분석 (Nohrstedt, 2008) 독일의연금정책에대한장기분석 (Leifeld, 2013) - 국내에서 ACF 를적용한학술논문에대한메타분석 ( 전진석, 2014) 새만금간척사업의정치경제분석 ( 전진석, 2003) - 3 려 ( 여수시, 여천시, 여천군 ) 통합과정옹호연합실증분석 ( 김이수, 2010) - 세종시정책변동과정의분석 ( 최성구 박용성, 2014) 이와같이 ACF를정책사례에적용한해외및국내의선행연구들은, 갈등상황에있는정책과정, 특히정책변동을분석하는데, 동모형이매우유용하다는점을반증하고있다고볼수있다. 미국에서는강유역관리와관련된정책과정에 ACF를적용한 Leach & Sabatier(2005), Weible 등 (2010) 의연구는물관리체계의변동을대상으로하는본연구

10 10 행정논총 제 56 권제 4 호 와관련이깊다고볼수있다. 15) 2) PEM 적용선행연구 Kingdon(1995) 의다중흐름모형 (MSF) 을적용하여사례를분석한연구는해외와국내에서매우다양하게이루어졌다. 그러나정책창도자의역할을강조하는 Mintrom 의정책창도자모형 (PEM) 을적용한선행연구는그리흔하지않은것으로조사되었다. 이는정책변동을설명하는데핵심행위자인정책창도자를포함하여환경요인인정치적맥락과정책의창을함께분석하는 MSF가보다포괄적이기때문이라할수있다. 그럼에도정책변동을주도한정책창도자의역할을심층적으로검토할수있는분석의틀을제공한다는점에서 PEM을주목할필요가있다. 해외의대표적인선행연구로는 Mintrom & Vergari(1996) 의연구와 Mintrom & Norman(2009) 의연구를들수있다. Mintrom & Vergari(1996) 은정책창도자모형을제안하고, 미시간주의교육개혁사례에 ACF와 PEM을순차적으로적용하여사례하고, 2개의모형을함께적용하여사례를분석하는것이정책의안정성과역동성을동시에설명하는데매우유용함을강조하고있다. 또한 Mintrom & Norman(2009) 의연구는 PEM을구성하는네가지핵심요소를제시하고, PEM에기초한분석의특징을 Kingdon 의정책흐름모형 (policy streams), 단속적균형모형 (punctuated equilibrium), 옹호연합모형 (advocacy coalitions) 등과비교하고, 정책변동을설명하는데 PEM이매우효과적이라고주장하고있다. 이밖에 PEM을적용한대표적인연구로 Kim(1996) 의연구는지방공공정책에정책창도자개념을적용하여, 지방커뮤니티에서나타나는정책창도자의유형을성장지향 (pro-growth) 유형과반성장지향 (anti-growth) 유형으로구분하고, 계량분석을통해지방의인구또는재정요인은정책창도자의출현을설명하는유미한요인이되지않으며, 반성장지향정책창도자는집합행동의문제를최소화하려는정치적맥락속에서출현한다고분석하고있다. 국내에서는유훈 (2001) 이 Mintrom & Vergari(1996) 의연구를기초로정책창도자 16) 의개념을민간부문의개념과비교하여설명하고, 정책창도자의기능을기회의포착, 위험부담, 목표달성을위한조정등 3개로나누어설명하였다. 또한자신이설정한정책활동가모형의특징을검토하고, Kahn과항공사업규제완화, 박태준과포항제철건설, 권오병과중학입시폐지등 3개사례에적용하여분석하였다. 그러나본연구의저자가국내 15) 미국에서이루어진물정책관련선행연구와본연구의결과비교는후반부에서이루어질것이다. 16) 유훈 (2001) 은 entrepreneur 를정책활동가로번역하고있다.

11 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 11 학술데이터베이스 17) 에서키워드검색을시도한결과, 동논문을제외하고정책창도자 또는정책활동가을핵심개념으로하고, PEM 을적용하여정책변동사례를분석한연구는 발견되지않았다. < 표 2> PEM 관련대표적선행연구 해외연구 국내연구 세부내용 - 미시간주의교육개혁을 ACF 와 PEM 을통해해석한연구 (Mintrom & Vergari, 1996) - 정책변동이론으로서 PEM 을다른이론과비교한연구 (Mintrom & Norman, 2009) - 미국지방공동체에서정책창도자의출현요인에대한계량연구 (Kim, 1996) - PEM 을국내에소개하고, Kahn 과항공사업규제완화, 박태준과포항제철건설, 권오병과중학입시폐지등 3 개사례에적용하여분석함 ( 유훈, 2001) 3) 물관리체계개편관련선행연구 18) 국내에서물관리체계의개편에관한연구는 1990년대이후지속되어왔다. 해방이후 1990년대초반까지물관리는국토를개발및관리하는측면에서국토교통부 ( 건설부 ) 가담당하였기때문에논란의여지가없었다. 그러나 1990년대초반낙동강페놀사고등수질문제가사회문제로부각되면서, 수량과개발이아닌수질과보존의관점에서물을관리해야한다는주장이힘을얻으면서환경부가새로운부처로출범되고, 수질및지방상수도와관련된업무를환경부가담당하게되면서, 중앙행정기관사이의물관리기능분산에따른비효율성문제가본격적으로제기되었다. 이후연구자들은물관리의효율성을높이기위해서는국토부, 환경부, 행안부, 산업부, 농림부등으로분산되어있는물관리기능을통합 조정할필요가있다는주장을전개하였다 ( 안경섭, 2012; 최지용, 1998; 박광국, 2007: 박성제, 2010; 안형기, 2009). 그러나그동안이루어진물관리체계관련연구들은환경부또는국토부의입장을대변하는정책연구용역보고서가주류를이루었고, 엄격한학술적연구는많지않았다 ( 김철회, 2013b: ). 반면학술적연구로의미있는논문으로는물관리행정체계의기능중복과비효율성을학술적으로분석한연구 ( 안경섭, 2012), Mahony의역사적제도주의모형을통해물관리체계가변화하지않고있는이유를기득권층의이익과권력의 17) 저자는국내학술 DB 중 DBpia, KCI, KISS 등을조사하였다. 18) 김철회 (2013b: ) 는우리나라물관리행정체계에관한선행연구를종합적으로검토한바있다. 본고의물관리체계관련선행연구의정리는위논문을기초로이후로이루어진연구들을통합하여새롭게작성되었음을밝힌다.

12 12 행정논총 제 56 권제 4 호 측면에서분석한연구 ( 김철회, 2013b), 딜레마이론과경로의존성모형을중심으로 1997 년이후물관리기본법이제정되지않고있는이유를밝힌연구 ( 김창수, 2016), 물관리의문제점을중앙정부와지방자치단체수준으로구분하고, 정책및법제, 기능, 물자치권, 시민참여등의측면에서분석하고, 대안으로부처간물관리기능조정강화, 중앙부처의물관리기능의지방이양, 지방의물관리역량강화, 물자치권확보, 지방의물관련재원확보, 시민참여의제도화등을제시한연구 ( 박종관, 2017) 등을들수있다. < 표 3> 물관리체계관련학술적선행연구 ( 행정학분야 ) 의검토 저자 ( 연도 ) 안경섭 (2012) 김철회 (2013a) 김철회 (2013b) 김창수 (2016) 박종관 (2017) 세부내용 - 물관리행정체계의기능중복과비효율성의실증분석 - 물관리행정체계의변화방향에대한전문가인식실증조사 - Mahoney의역사적제도주의관점에서물관리행정체계가변하지않은요인분석 - 딜레마이론과경로의존성관점에서물관리기본법에제정되고있지않은이유를분석함 - 물관리의문제점을중앙정부와지방자치단체수준으로구분하여분석하고, 개선방안모색 3. 본연구의분석틀본연구는 < 그림 1> 과같이 ACF와 PEM을통합한분석틀 19) 을설정하고, 2018년 5월에이루어진물관리체계의개편에적용해보고자한다. 첫째, 정책하위체계에는오랜역사적기반을두고형성된옹호연합이존재한다. 특정정책의유지와변동을둘러싸고옹호연합은신념과자원, 전략들에대한의견을공유하며, 기존에형성된기득권구조의유지또는변화를위해활동한다. 둘째, 정책하위체계외부에서정책또는제도의변동에영향을미치는요인을유지요인과변화요인으로구분할수있다. 유지요인에는문제의기본적속성, 사회 문화 경제 정치적가치와구조를포함한환경적조건, 헌법적질서구조, 기존정책 ( 제도 ) 를둘러싼기득권구조등이포함된다. 변화요인에는사회경제적조건의변화, 여론의변화, 정치체제의변화, 통치연합의변화등을포함한외부적사건들이포함된다. 20) 셋째, 정책창도자는정책하위체계내에서정책의변동을위해적극적으로노력한다. 정책창도자는정책과관련된관료, 전문가, 시민단체, 관련기관에속한주요인사와긴밀한사회적관계를형성하고, 협상을효과적으로이끌어내기위해문제 19) 이는내용적으로는차이가있으나, Mintrom & Vergari(1996) 의연구방법을활용한것임을밝힌다. 20) 정책의변동요인을국회의법률제 개정으로볼때, 외부적사건들은외부요인으로, 뒤에살펴볼정책창도자의역할은내부요인으로구분할수있다.

13 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 13 를새롭게정의한다. 정책창도자는혼자서문제를해결하려하지않으며, 자신과의견을 같이하는관련자들을일정한팀으로형성하는작업을수행한다. 나아가정책창도자는 정책변동을위해기꺼이위험과책임을감수하는역할을수행한다. < 그림 1> 본연구의분석틀 [ 유지요인 : 안정적변수 ] [ 정책하위체계 ] 1. 문제의기본적속성 2. 근본적인사회구조 3. 헌법적질서구조 4. 정책 ( 제도 ) 의기득권구조 연합 A 신념자원 전략들 연합 B 신념자원 전략들 [ 변화요인 : 외부사건들 ] 1. 사회경제조건의변화 2. 여론의변화 3. 정치체제의변화 4. 통치연합의변화 5. 다른정책하위체계의변화 [ 정책창도자의역할 ] 1. 사회적네트워크형성 2. 협상을위한문제정의 3. 정책변동을위한팀형성 4. 적극적위험감수 행정부결정과정 국회결정과정 법률의변동 정책의변동 자료 : ACF 와 PEM 을통합하여연구자작성. 연구자가설정한분석모형에따르면, 공공부문에서한번만들어진제도나정책은이를둘러싸고기득권이형성됨에따라변화하기어렵고, 변화되는방향도경로의존성 (path dependency) 을지니기쉽다. 본연구가설정하는연구모형에서이러한정책의유지측면은옹호연합의신념과자원, 기득권구조등을통해설명될수있다. 반면 IMF와

14 14 행정논총 제 56 권제 4 호 같은사회경제적사건의발생, 정치체제의변화등은정책변동의외부요인으로서변동을위한기회의창 (window) 을제공한다고볼수있다. 그러나기회가열렸다고정책변동이이루어지는것은아니며, 실질적인정책변동을위해서는정책하위체계에서정책창도자가적극적인역할을수행해야한다. 21) 정책이변동해야한다는확고한신념을가진정책창도자는정책과관련된주요인사들과긴밀한사회적관계를형성하는가운데, 기득권을형성하고있는이해관계자사이에서문제를새롭게정의하고, 정책변동을추진할조직을형성하며, 정책변동이가져올위험을스스로부담한다. 동모형에기초하여 2018년 5월에이루어진물관리체계의변동을분석하기위해, 본연구는 1990년대이후물관리체계변동과관련된학술논문, 신문기사, 보도자료, 설문조사결과, 국회회의록등가능한모든문헌자료를검토하고, 정책창도자의역할을수행한주승용의원 22) 에대한인터뷰를통해자료를수집하였다. Ⅲ 년물관리체계변동의영향요인분석 년이전 / 이후물관리체계의변동검토 1) 정부조직법상관련부처의기능분담변화 우리나라의정책및제도의소관은기본적으로정부조직법에규정된다 년의물 관리체계개편의핵심은정부조직법상수량관리기능이국토교통부에서환경부로이관 된것이라할수있다. 즉 2018 년이전까지국토부의관할이었던댐운영관리, 광역상수 도, 홍수통제소 ( 수량결정 ), 수자원산업육성등의기능이환경부로이관되었다. 또한국 토부의산하기관이었던한국수자원공사가환경부산하로변경되었다. 이에따라기존에 는물관리의양대기능이라할수있는수량및수질관리기능이전자는국토교통부로, 후자는환경부로분산되어있었으나, 이번물관리체계의개편으로양대기능이환경부 로통합, 일원화되었다. 23) 이에따라환경부는기존의수질관리기능과함께수량관리 21) 본모형은외부충격으로어쩔수없이수동적으로이루어지는정책변동이아닌정책창도자가주도적인역할을수행하는정책변동에적용되는모형이라할수있다. 22) 주승용의원은 2018 년물관리체계의변화에기여한공로로대한상하수도학회, 한국물환경학회, 한국수자원학회등 3 개학술단체로부터공로패를수상하였다 ( 광주매일신문, 2018 년 7 월 26 일자참조 ). 23) 이에따라국토부의조직이었던수자원국 (3 개과 36 명 ) 과 4 대강별홍수통제소 (12 과 1 센터 152 명 ) 가환경부로이전되었다.

15 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 15 기능을동시에수행할수있게됨으로써실질적인물관리주무부처로서핵심적인기능을담당하게되었다고볼수있다. 24) 반면하천점용허가, 하천공사및유지보수, 4대강보수선유지등을포함한하천관리기능은국토부에존치되었으며, 실제동기능의집행은국토부의소속기관인국토관리청이담당하도록유지되었다. 이밖에농림부의농업용수및농업용댐관리기능, 산업부의수력발전과관련된발전용댐의관리기능, 행정안전부는하천관련방재의관점에서소하천관리기능은그대로존치되었다. 중앙과지방의관점에서볼때, 국가하천은중앙정부가관리하고, 지방하천과소하천은기본적으로지방자치단체가담당하도록기능이분담되어있다. < 표 4> 정부조직법개정이후국토부 / 환경부기능이관현황 구분 변경이전국토부기능 환경부이관 변경이후 국토부존치 기능 하천점용허가 하천공사및유지보수 4 대강보수선유지 홍수통제 ( 수량결정 ) 수문조사 수자원산업육성 댐운영관리 광역상수도 수문조사 수자원산업육성 댐운영관리 광역상수도 홍수통제소 ( 수량결정 ) 하천점용허가 하천공사및유지보수 4 대강보수선유지 2) 물관리기본법의제정과국가 / 유역물관리위원회의탄생정부조직법의개정을통해국토부의수량기능이환경부로이전된것과별도로, 물관리체계의개편에서주목해야할내용은물관리기본법이제정됨으로써, 국가물관리위원회가신설되어국가전체적으로물과관련된기획, 정책기능을통합적으로수행할수있게된것이라할수있다. 그동안물관련전문가들은통합물관리 (IWRM, Integrated Water Resource Management) 를실현하기위하여다수의부처가수행하고있는물관련기능을통합할수있는국가물관리위원회가필요하다고주장하였다. 이러한염원을반영하여 2018년 5월에제정된물관리기본법은물관리의기본이념과기본원칙을제시하고, 25) 물의안정적인확보, 물환경의보전 관리, 가뭄 홍수등으로인해발생하는재해 24) 이와함께, 뒤에서살펴보겠지만, 물관리기본법에따라환경부장관이국가물관리기본계획을수립할권한을갖게됨에따라실질적인물관리정책의총괄기관 (control tower) 역할을수행할수있게되었다고볼수있다.

16 16 행정논총 제 56 권제 4 호 의예방등을통해지속가능한물순환체계를구축하고, 국민삶의질향상에이바지하는것을목적으로하고있다. 특히동법은국가물관리기본계획을심의하는기구로서대통령소속의국가물관리위원회를, 유역별물관리계획을심의하는기구로서국가물관리위원회소속의유역물관리위원회를설치하도록함으로써국가및유역차원에서통합물관리가이루어질수있도록하고있다. 또한동법은국가물관리위원회및유역물관리위원회를통해물과관련된분쟁의조정이이루어지도록하고, 정부가물문화육성및국제협력등의사업을추진할수있도록하는근거를마련하였다 년물관리체계개편의영향요인분석 2018년에이루어진물관리체계개편의영향요인을 ACF와 PEM을통합한모형에기초하여정책하위체계, 외부적측면의정책의유지 / 변동요인, 정책창도자의역할을중심으로분석해보고자한다. 1) 정책하위체계 ( 옹호연합 ) (1) 개발 중심옹호연합과 보전 중심옹호연합의신념과자원해방이후 1990년대초반까지물관리의관심은치수와이수에집중되었으며, 수질이나환경에대한관심은거의없었다고볼수있다 ( 김철회, 2013b: 184). 그러나 1990년대초반에낙동강을수질문제가잇달아발생하면서수질에대한관심이증대되고, 이를반영하여 1990년보건사회부외청이었던환경청이국무총리실직속의환경처로승격되고, 1994년에는환경청이독립부처인환경부로승격되게된다 ( 환경부, 2010: ). 동시기부터물관리를 개발 중심으로해야한다는옹호연합과 보전 중심으로해야한다는옹호연합의형성되고, 현재까지물관리체계를둘러싼갈등을지속하고있다고볼수있다. 이들두옹호연합의신념과자원을분석해보면다음과같다. 첫째, 두옹호연합의신념체계를검토해보면, 국가적차원에서물을관리하는기능에대해, 개발중심옹호연합은경제의문제로보고있는반면, 보전중심옹호연합은생태의문제로보고있다. 둘째, 두옹호연합의주요행위자와네트워크를검토해보면, 개발중심옹호연합에는국토교통부, 토목 / 건설관련사업체및전공자, 국토부를지지하는정치인등이포함되었다. 반면, 보전중심옹호연합에는환경부, 환경 / 수질관련사업체및 25) 동법은물관리의기본원칙으로물의공공성, 건전한물순환, 수생태환경의보전, 유역별관리, 통합물관리, 이해관계자의참여등에관한사항을다루고있다 ( 동법제 8 조 -19 조참조 ).

17 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 17 전공자, 환경관련시민단체, 더불어민주당등이포함되는것으로볼수있다. 셋째, 두옹호연합의자원을검토해보면, 개발중심옹호연합은물적자원측면에서는국토교통부의하천관리재정을, 인적자원측면에서는토목 / 건설사업자및전공자를활용해왔다고볼수있다. 반면보전중심옹호연합은물적자원측면에서는환경부의수질, 상하수도등물관련재정을, 인적자원측면에서는수질및환경관련사업자및전공자, 환경운동을수행하는시민단체를활용해왔다고볼수있다. 특히환경운동단체들은환경부의정책에반론을제기하면서도, 물관리정책의소관에대해서는환경부를적극적으로지지함으로써보전중심옹호연합의핵심적자원역할을수행했다고볼수있다. (2) 개발 중심옹호연합과 보전 중심옹호연합의전략과행동 물관리체계의변동과관련하여두옹호연합의전략과행동을검토하기위해서는먼저 소위목적함수 (goal function) 을이해할필요가있다. 26) 옹호연합의입장에서볼때, 법 령등을포함한물관리체계및제도는일종의제약조건이라할수있다. 이러한제약조 건이어떻게형성되느냐에따라, 옹호연합의목적달성이어려워질수도, 쉬워질수도있 다. 이에따라옹호연합은물관리체계를자신에게유리하게변화시키려전략적으로행 동하게된다고볼수있다. 이하에서는이러한관점에서옹호연합의목적, 전략과행동 을검토해보고자한다. 먼저옹호연합의목적측면에서, 개발중심옹호연합은물관리체계를국토부중심으로 유지하는것을, 보전중심옹호현합은물관리체계를환경부중심으로전환하는것을목 표로삼았다고볼수있다. 그러나잦은수질문제의발생, 4 대강사업에대한국민적반대 등으로국토부의입지가낮아짐에따라, 개발중심옹호연합은적극적인국토부중심의 물관리체계형성에서한발물러나, 소극적으로국토부의수량관련물관리기능을유지 하는가운데, 대통령또는국무총리소속으로심의조정기구인물관리위원회를설치하는 것을목적으로설정했다고볼수있다. 다음으로옹호연합의전략과행동측면에서, 개발중심옹호연합은이명박정부가추진 한 4 대강사업의긍정적효과를강조하며, 16 개보의관리를포함한하천관리를종합적 인국토관리측면에서국토부를중심으로이루어져야한다고주장하였다. 또한소극적 으로는통합물관리 (IWRM) 가조직의통합이아니라, 전체적으로분산된물관리기능을 단일의계획을통해통합조정될수있다고주장하였다. 27) 이는국토부의수량기능을환 26) 이는미시경제학에서소비자의목적은효용이며, 효용극대화를위해행동하며, 생산자의목적은이윤이며, 이윤극대화를위해행동한다고간주하는것을적용한개념이다. 동부문은필자가생각하기에 ACF 모형에서약간미흡한영역으로, 신념체계와전략을매개하는주요개념이라고본다.

18 18 행정논총 제 56 권제 4 호 경부로일원화하지않고도국가물관리위원회가수립하는계획을통해얼마든지통합물관리가가능할수있다고보는것이다. 이와함께개발중심옹호연합을지지하는정치인들은국회의논의과정에서국토부가수량관리기능을수행해야하는이유를중국, 일본의사례를들면서강조하였다. 즉우리나라의물관리체계는환경부를중심으로하고있는유럽국가들과는달리, 강수량의변화가심하다는측면에서유사한환경을지니고있는중국과일본의사례를참고하여, 국토부가수량기능을담당해야한다고주장한다. 28) 반면, 보전중심옹호연합은 4대강사업으로녹조가심화되는등수질문제가심각해졌을강조하였다. 동옹호연합은물관리가수질을중심으로이루어져야하며, 이를위해유럽의국가들과같이환경부를중심으로물관리일원화가이루어져야한다고주장하였다. 보전중심옹호연합은 2017년대선과정에서더불어민주당과연합하였으며, 환경부로의물관리일원화는문재인대통령의대선공약과국정과제에포함되게된다. (3) 정책하위체계의결정과정책 / 변동 2018년 5월이이루어진물관리체계개편은 1994년이후약 30여년간고착화되었던수량과수질의이원화체계를일원화한획기적인사건이었다. 2017년 3월헌법재판소의판결에따라박근혜대통령이탄핵을당하게되고, 2017년 5월탄생한문재인정부는대통령선거과정에서물관리일원화를국정과제 (59번) 로포함했고, 출범이후제5호업무지시로물관리일원화를지시했다. 이후환경부와국토부를중심으로물관리일원화를위한준비작업을수행했다. 그동안물관리일원화에유보적인입장을보여왔던국토부를대표하는김현미장관도환경부로수량과수질을통합하여관리하는것이바람직하다는입장을나타냈다. 29) 이에따라행정부내에서물관리체계를환경부를중심으로할것인가, 아니면국토부를중심으로할것인가의문제는끝난상황이되었다. 그러나실제국토부에서관장하고있는수량을포함한물관리업무를환경부로이관하기위해서는정부조직법개정이필요했다. 이에따라개발중심옹호연합과보전중심옹호연합사이의싸움은전선을국회로옮겨지속되었고, 2017년 5월부터 2018년 5월까지 1년이라는시간이더소요되었다. 국회에서물관리체계를둘러싼전선은물관리일원화를 27) 토목학회의의견을대변한다고볼수있는대한토목학회지에실린김승 (2017: 14) 의논문에따르면, 통합수자원관리란 단일조직 이아니라 단일계획 을통해이루어지는것을의미한다고주장한다. 28) 바른미래당지상욱의원은자신이토목공학자임을밝히면서, 우리나라의물관리체계는우리와환경이비슷한강우주기패턴을가지고있는중국과일본의사례를참고하여국토부에서물관련업무를담당해야한다고주장한다 ( 국회사무처, 2018b: 14-15). 29) 연합뉴스 여야, 김현미청문회서 물관리일원화 찬반공방 년 6 월 15 일자.

19 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 19 찬성하는여당의원들과이를반대하는야당의원들 30) 사이의갈등으로전개되었다. 국토교통상임위에서의원들은환경부로물관리를일원화하는정부조직법개편에대 해큰이견을보였다. 상임위토론에서바른미래당소속의이학재의원은환경규제만담 당해온환경부가수자원개발이나자연재해대처역량이있는지의문이며, 수자원개발은 도로 주택의건설과물관리업무의연계가필요하며, 댐의관리나수자원확보등환경 과큰상관이없는업무를환경부가맡는것은비효율적이라고주장하였다 ( 국회사무처, 2018a: 17). 반면물관리일원화협의체의위원장을맡았던바른미래당의주승용의원은 문재인정부가수량보다는수질을중요시해야겠다는시대정신을반영하여환경부로의 일원화를채택했다고인정하며, 우여곡절 31) 을거쳐국회내교섭단체사이의합의로물 관리체계개편을위한정부조직법개정안이만들어진점을존중하여야한다고주장하였 다 ( 국회사무처, 2018a: 18). 국회본회의에서물관리체계개편관련법안에대해송석준 ( 자유한국당 ), 이학재 ( 바른 미래당 ), 지상욱 ( 바른미래당 ) 의원은반대토론을, 주승용 ( 바른미래당 ) 의원은찬성토론을 전개하였다. 송석준의원은규제부처인환경부가물관리를하게될경우새로운규제가 양산될수있다고주장하였다. 이학재의원은국회가국가적으로중요한물관리관련 3 법 을정치적목적달성을위해끼워넣기식으로거래하는행태는심각한문제라고주장하 였다 ( 국회사무처, 2018b: 13). 지상욱의원은환경부로의물관리일원화는유럽의 8 개국 에서만도입하고있는제도로, 이들나라는우리나라와강우주기가다르며, 오히려우리 나라와강우주기가비슷한중국, 일본등은국토수리부에서물관리업무를담당하고있 다고주장하였다 ( 국회사무처, 2018b: 15). 이에대해주승용의원은국토교통위원회에서 펼쳤던내용과유사한찬성토론을전개하였다. 32) 결국 2018 년 5 월 28 일물관리체계개 편과관련된 3 법은국회본회의에서찬성의결되었다. 33) 30) 야당의원들중에서자유한국당의원들은대체로반대하는입장에섰으나, 바른미래당의원들은개별의원에따라입장을달리했다. 31) 이에대해주승용의원은물관리일원화에대해여야간에상당히논란이많아서, 2017 년에국회내각교섭단체가참여하는 8 인협의체를만들어두달동안논의했음에도결론이나지않았으며, 결국결정권을각교섭단체원내대표에게위임하여각교섭단체사이의합의를거쳐 2018 년 5 월의물관리체계개편이이루어졌다고밝히고있다 ( 국회사무처, 2018b: 18). 32) 주승용의원은물관리업무를환경부로이관하는것을전적으로찬성하는것은아니지만, 관련업무를단일부처로통합하는것과교섭단체간합의를존중해야한다는입장임을강조하였다. 33) 국토부의수량업무를환경부로이관하는정부조직법개정안에대한표결은재석 248 인중찬성 148 인, 반대 73 인, 기권 27 인으로찬성률이 59.7% 로나타났다. 물관리기본법제정안에대한표결은재석 225 인중찬성 175 인, 반대 26 인, 기권 24 인으로찬성률이 77.8% 에달했다. 물관리기술발전및물산업진흥에관한법률제정안에대한표결은재석 198 인, 찬성 173 인, 반대 15 인, 기권 10 인

20 20 행정논총 제 56 권제 4 호 2) 물관리체계개편의외부적영향요인 (1) 물관리체계의외부적유지요인 1994년에형성된물관리체계가 2018년까지 25년간지속될수있었던외부적요인을본연구의분석틀에포함된문제의기본적속성과안정성, 사회경제적구조의안정성, 기본적인헌법질서의안정성, 정부체계의안정성등 4가지측면에서검토해보면다음과같다. 첫째, 물관리체계와관련된문제의기본적속성은 30여년간크게변하지않았다고볼수있다. 물은전형적인공유재 (commons) 로서비배제성과경합성의특징을지니고있기때문에공동체의자율적규약또는정부의강제적규제를통해공적으로관리될필요가있다. 우리나라는하천법에근거하여국가가물의소유권을지니고있으며, 기능을중심으로중앙부처들이치수, 용수, 환경과관련된정책을담당하는물관리체계가유지되어왔다. 전문가들은다수의부처에서물관리업무를담당하기때문에업무중복과통합조정의부재에따른물관리의비효율성문제를제기하여왔다. 34) 그러나물관리와관련된주요부처인국토부와환경부의주장을대변하는개발중심옹호연합과보전중심옹호연합의팽팽한대결국면이지속됨에따라물관리체계의개편은학계, 국회를중심으로지속적으로논의되었음에도불구하고, 실제유의미한변화는나타나지않았다. 35) 둘째, 사회경제적구조의안정성측면에서, 30여년간물관리체계를둘러싼사회경제적환경은지속적으로변화하였지만, 물관리체계를획기적으로변화시킬만큼크지는않았다고볼수있다. 국가적으로큰위기였던 1997년의 IMF 경제위기, 2008년의글로벌금융위기를겪는가운데에서도물관리체계를개편해야한다는논의는큰힘을얻지못하였다. 1990년대이후낙동강을중심으로크고작은수질문제가발생하면서수질을담당하는환경부를중심으로물관리를일원화해야한다는주장이힘을얻었지만, 실제물관리체계의변화로이어지지는못하였다. 셋째, 기본적헌법질서의측면에서, 물관리와관련된헌법적질서는 30여년간변하지않았다. 1987년에개정된현행헌법은수산자원, 수력, 국토, 환경보전의관점에서물과 으로찬성률이 87.4% 에달했다. 다른 2 개의법률에비해정부조직법개정안에대한국회내반대가상대적으로심했음을반영하는것이라할수있다 ( 국회사무처, 2018b). 34) 한국정책학회는물관리를일원화하면 30 년간경제효과가 15.7 조에달한다고발표하였다 ( 중앙일보 2017 년 11 월 22 일자참조 ). 35) 이에대해김철회 (2013b) 는역사적제도주의의측면에서국토부의권력이환경부의권력을압도함에따라국토부중심의물관리체계가지속되었다고분석하였다.

21 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 21 관련된규정을가지고있으며, 36) 특히국가는국토의효율적이고균형있는이용 개발과보전을위하여법률이정하는바에따라그에대한제한과의무를부과할수있도록하고있다. 또한모든국민은건강하고쾌적한환경에서생활할권리를가지며, 국가와국민은환경보전을위하여노력하여야하고, 환경권의내용과행사에관하여는법률로정하도록하고있다. 결국헌법적수준에서물관리체계에대한구체적인언급은없으며, 국회를통해제정되는법률을통해결정될수있는구조였다고볼수있다. 넷째, 정부체계의안정성측면에서, 지난 25년간국토부와환경부의조직은큰변화없이유지되었다. 정권교체와함께단행된정부조직개편에서, 국토부의경우해양기능을통합하여국토해양부로커졌다가작아지기는했으나, 기본적으로국토관리기능이유지되었다. 환경부는수질, 대기, 토양등의질을관리하는기능을지속적으로담당하여왔다. 정부체계내부처의권력관계측면에서도국토부의환경부에대한우위는지속되어왔다고볼수있다. (2) 물관리체계의외부적변화요인앞에서지난 25년년간물관리체계를유지시켜왔던외부적요인들을검토했다면, 여기에서는 2018년 5월에물관리체계를획기적으로변화시켰던외부적요인들을사회경제적변화, 여론의변화, 정치체계의변화등을중심으로검토해보고자한다. 첫째, 사회경제적변화의측면에서, 2016년부터 2017년까지진행되었던소위 촛불혁명 은 1987년 6월민주화운동에버금가는사회적변화를유발하였다고볼수있다. 박정희정권이후군부독재에항거했던 1987년 6월항쟁은기존정권의항복을얻어내고, 결국헌법개정을이끌어낸바있다. 2016년최순실의국정농단을계기로촉발된촛불혁명은박근혜대통령의탄핵을이끌어내고, 사실상정권교체를이루어냈다고볼수있다. 또한 1987년과같이즉각적인헌법개정은이루어지지않았지만, 대통령및국회를통한헌법개정의가능성이높아지고있다. 이러한사회적변화는기본적으로이명박및박근혜정부동안기득권 37) 에의해형성되었던사회적부조리를획기적으로타파하는방향으로이어지고있다. 기존정권들에의해유지되었던물관리체계는사회적부조리였다고볼수는없으나, 촛불혁명과같은거대한사회적변화와맞물려변화할기회를갖게되었다고볼수있다. 38) 36) 헌법제 120 조 - 제 122 조및헌법제 35 조참조. 37) 문재인정부는이명박, 박근혜정부에서형성되었던사회적부조리를 적폐 라고명명하며, 적폐청산을국정과제로삼고있다.

22 22 행정논총 제 56 권제 4 호 둘째, 여론의변화측면에서, 4대강사업에대한비판여론이물관리체계의변화에큰영향을미친것으로평가할수있다. 이명박정부가약 22조원의재정을투입한 4대강사업은끊임없는논란의대상이되었다. 4대강사업으로 16개의보가설치됨에따라수량은어느정도확보하게되었다. 그러나 4대강에녹조가심해지는등수질문제가크게부각되었다. 이에따라 4대강사업에대한여론은부정적인의견이강화되었다고볼수있다. 여론조사기관인리얼미터에따르면, 4대강사업에대한여론은 4대강사업이진행되는동안은 2009년 12월기준찬성 35.9%, 반대 51.0%, 2010년 3월기준찬성 36.7%, 반대 49.9%, 2010년 8월기준찬성 42.7%, 반대 43.3% 등으로조사되어, 39) 찬성과반대의차이가줄어들었다. 그러나문재인정부출범이후 2017년 5월에실시된 4대강사업에대한정책감사에대한여론은찬성 78.7%, 반대 15.4% 로감사원을통해감사를실시해야한다는의견이압도적으로우세한것으로나타났다. 40) 이는 4대강사업에대한여론이매우악화되었음을반영하는것이라할수있다. 특히환경단체들은수질악화의원인으로 4대강사업을지목하고, 16개보의수문을개방하는것을넘어, 보를철거함으로써 4대강을생태중심으로관리하여야한다고주장하였다. 41) 4대강사업을비판하는여론은 4대강사업을주도적으로추진했던국토부에대한비판으로이어졌고, 국토부의물관리기능을환경부로일원화해야한다는주장에힘을실어주게되었다고볼수있다. 셋째, 정치체계의변화측면에서, 2018년 5월에물관리체계를변화시킨가장중요한외부요인으로박근혜정부로부터문재인정부로의정권교체를들수있다. 소위보수기득권층의지지로탄생되었던박근혜정부와는반대로, 2017년 5월에탄생한문재인정부는촛불혁명과진보적집단의지지로탄생하였다. 문재인정부는대통령선거과정에서환경부로물관리업무를일원화하는것을국정과제에포함시켰으며, 실제대통령에당선된이후, 국토부와환경부에대해환경부를중심으로물관리를일원화할것을지시하였다. 이에따라행정부는일사분란하게환경부중심의물관리일원화를추진하였고, 국회에서는여당이며다수당인더불어민주당이당론으로물관리체계의개편을추진하게되 38) 특히촛불혁명을이끌었던시민단체들에환경운동단체들이포함되었다는점에서, 정권교체와함께이들이지지하는방향으로물관리체계가변화될요인이생겼다고볼수있다. 39) 리얼미터홈페이지 ( 참조. 40) 2017 년시점에서 4 대강사업에대한찬반여론을실시한여론조사는없어, 4 대강사업정책감사에대한여론을통해간접적으로여론의추이를검토하였음을밝힌다. 동조사도여론조사기관인리얼미터홈페이지의내용을참고하였다. 41) 환경운동연합은논평을통해 4 대강보철거와재자연화를희망한다고밝히고있다 ( 환경운동연합홈페이지 ( 참조 ).

23 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 23 었다. 42) 3) 물관리체계개편의내부적영향요인 : 정책창도자 ( 주승용의원 ) 의역할물관리체계의변동을위한외부적요건으로서촛불혁명이후정권이교체되고, 문재인대통령의물관리일원화추진에대한업무지시가있었음에도불구하고, 실제물관리체계의개편이이루어지기위해서는국회에서관련내용을포함한정부조직법개정안이통과되어야했다. 여당인더불어민주당은국회다수의석을차지하고있음에도불구하고, 야당인자유한국당 ( 새누리당 ) 이물관리체계의개편에반대함에따라, 여당은정부조직법개정을강력하게추진하지못하였다. 이에따라물관리체계의개편은대통령의업무지시이후 1년가까이국회를통과하지못하고있었다. 이러한상황에서주승용의원은국회물관리일원화협의체의위원장을맡아여야간의의견을조율함으로써, 물관리체계의개편과관련된법률을통과시키는데주도적역할을수행한정책창도자였다고볼수있다. 주승용의원은 1952년전남고흥에서태어났으며, 1991년지방선거에출마하여정치를시작한이후, 전라남도지역에서 4차례국회의원에당선되었으며, 2018년에는국회부의장으로임명된바있다. 이하에선동연구가설정한분석모형에기초하여정책창도자로서주승용의원의역할을사회적네트워크형성, 협상을위한문제정의, 정책변동을위한팀형성, 적극적위험감수등을중심으로검토해보고자한다. 43) 첫째, 정책창도자로서주승용의원은 20대국회가시작된 2016년부터물관리에관심을가지고, 물과관련된조직, 전문가, 시민단체등과긴밀한사회적네트워크를형성하였다. 44) 특히주승용의원은 2016년 8월국회물관리연구회를출범시키고, 12회에걸친전문가세미나와간담회를개최함으로써사회적네트워크를강화하였다. 45) 42) 그러나앞에서검토한바와같이, 국회에서의물관리체계개편은행정부와같이일사천리로진행되지않았다. 개발중심의옹호연합에포함된국토부관계자, 토목및건설사업자및관련전공자들은소위 물밑작업 을통해국회논의과정에서환경부중심의물관리일원화를반대했다고볼수있다. 이러한결과로물관리일원화는 1 년정도지체되었으며, 국회교섭단체간정치적타협으로본회의를통과했으나, 정부조직법개정안에대한찬성률이 60% 에미치지못하는 59.7% 에그쳤던것으로평가된다 ( 국회사무처, 2018b). 43) 이를위해본연구는주승용의원의활동과관련된문헌을보도자료, 신문등을통해확보하고, 미진한부분은인터뷰를통해확보하였음을밝힌다. 44) 주승용의원과의인터뷰에따르면, 주의원은 2015 년까지교통사고를줄이는데관심을가지고교통안전포럼을중심으로활동했으나, 20 대국회가출범한 2016 년이후로물관리의중요성을인지하고, 통합물관리체계를구축하기위한활동에집중했다고밝혔다. 45) 워터저널 (2016), [ 화제의국회연구단체 ] 국회의원연구단체 국회물관리연구회 출범 (

24 24 행정논총 제 56 권제 4 호 둘째, 주승용의원은물관리체계의문제를정부부처사이의밥그룻싸움으로정의하는것이아니라, 예산낭비, 규제중첩으로인한비효율, 즉공익의문제로정의함으로써이해관계자사이의협상을이끈것으로평가된다. 국회에서는 1997년부터 20년동안통합물관리를내용으로하는물관리기본법이논의돼왔지만, 정부부처를비롯한각계의의견을좁히지못한채표류하고있었다. 이에대해주승용의원은물관리체계의분산으로인해사업간상충, 예산의중복, 규제의중첩등으로불필요한예산낭비 46) 가발생하고있다고주장하며, 통합물관리의필요성을강조하였다. 47) 또한가장반대가심했던자유한국당 ( 새누리당 ) 을설득하기위해서는보수당이지지하는산업육성을위한물산업진흥법과전체물산업을통합 조정할수있는국가물관리위원회를신설하는방안을포함하는물관리기본법을함께제시하여정치적타협을이끌어내었다. 48) 셋째, 주승용의원은물관리체계개편을추진하는조직으로 2016년에국회물관리연구회를출범시켰다. 동연구회에는회원으로국민의당, 민주당의원이포함되었고, 준회원으로새누리당의원이포함되었다. 49) 동연구회는 2018년 5월까지 12회의전문가세미나및간담회를개최하여물관리와관련된정부기관, 전문가, 학회, 시민단체등의의견을조율하였다. 또한주승용의원은 2017년 9월 25일국회에결성된물관리일원화협의체 50) 의위원장을맡았고, 동협의체는환경부, 국토부및농식품부, 행안부, 산업부등관계부처로부터업무보고를받고, 공청회를개최함으로써물관리체계의개편에대한다양한의견을조율하였다. 넷째, 주승용의원은통합물관리에대한신념을기초로야당의원으로서여당의정책을 waterjournal.co.kr/news/articleview.html?idxno=32770). 46) 주승용의원의보도자료에따르면, 물관리일원화로예산낭비요소를통합조정하고, 깨끗한물을확보하면향후 30 년간약 15 조 7 천억원의경제적효과가있는것으로분석되었다고밝히고있다 ( 주승용의원보도자료, 주승용의원, 지속가능한물관리를위한정부조직법일부개정법률안발의, 2017 년 11 월 24 일참조 ). 47) 주승용의원보도자료, 물관리기본법국회본회의통과, 2017 년 5 월 28 일. 48) 주승용의원은인터뷰에서, 정부조직법과함께물관리기본법, 물산업진흥법을통해반대측에염려하는문제를극복하고, 정치적타협을유도하였다고밝혔다. 49) 국회물관리연구회의회원은주승용대표의원 ( 국민의당 ), 이개호 ( 더불어민주당, 책임연구원 ), 박주선, 정동영, 손금주, 김경진, 최도자, 이용주, 윤영일 ( 이상국민의당 ), 강창일 ( 더불어민주당 ) 등 10 명이며, 준회원은이군현, 이명수, 김성찬, 곽대운 ( 이상새누리당 ) 등 4 명이었다 ( 주승용의원보도자료, 2017 년 6 월 21 일자참조.). 50) 국회물관리협의체의최초구성원은주승용위원장 ( 국민의당 ), 서형수 ( 민주당 ), 민홍철 ( 민주당 ), 장석춘 ( 한국당 ), 정용기 ( 한국당 ), 이상돈 ( 국민의당 ), 지상욱 ( 바른정당 ), 이학재 ( 바른정당 ) 등 8 명이었다 ( 주승용의원보도자료, 2017 년 11 월 8 일자참조.).

25 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 25 지지하는등위험을감수했던것으로평가할수있다. 통상야당의원은여당의정책을비판함으로써자신의존재감을나타내려고한다. 그러나주승용의원은국회본회의토론에서물관리일원화를통해예산낭비와비효율성을극복해야한다는신념에기초하여정부와여당이추진하는환경부로의일원화를찬성하는입장을표명하였다. < 표 5> 본연구의주요분석결과 정책하위체계 외부요인 유지요인 변화요인 정책창도자 ( 주승용의원 ) 의역할 분석대상 - 옹호연합 A, B 의구분 - 옹호연합의신념과자원 - 옹호연합의전략과행동 - 문제의기본적속성 분석결과 개발중심 옹호연합 신념과자원 : 경제적문제, 효율성중심, 토목 / 건설관계자 전략과행동 : 국토부의수량기능유지, 위원회조직 ( 심의 ) - 보전중심 옹호연합 신념과자원 : 생태적문제, 지속성중심, 환경 / 수질관계자 전략과행동 : 환경부로의일원화, 환경시민단체의지지 공유재로서의물의속성 : 국가의관리주체지속물관리전략의양면성지속 ( 개발 vs 보전 ) - 사회경제적안정성사회경제의안정성지속 - 헌법적질서구조 1987 년이후헌법체계유지 - 외부사건의발생 년촛불혁명과정권교체 - 여론의변화 4 대강사업에대한비판적여론증대 - 정치체계의변화 - 사회적관계형성 - 문제의새로운정의 - 추진조직의형성 2017 년이후국토부의환경부에대한권력우위소멸국회의정치적타협 2016 년부터물관리체계의개편에관심 2016 년 8 월국회물관리연구회출범이후물관련관료, 전문가, 학회, 시민단체와긴밀한사회적관계형성 물관리체계개편을정부부처, 이해관계자의밥그릇싸움이아닌예산낭비, 중복규제등의공익문제로전환상위법률인물관리기본법, 물산업진흥법을함께제시하여, 반대측을설득함 2016 년국회물관리연구회출범후 12 회의세미나 / 간담회개최 2017 년국회물관리협의체위원장 - 위험의감수야당의원으로서정부 여당의정책에찬성함 2018년 5월국회에서이루어진물관리체계의개편은, 형식적측면에서는, 교섭단체 ( 원내대표 ) 사이의정치적타협의결과라할수있다. 그러나내용적측면에서는, 국회논의과정에서주승용의원이, 야당의원임에도불구하고, 물관리연구회를출범시키고, 물관리협의체위원장을맡아, 다양한대안을제시함으로써이견을적극적으로조정한결과였다고평가할수있다. 이는이해관계에서중립적인관련학회들이주승용의원의공

26 26 행정논총 제 56 권제 4 호 로를인정한데에서반증된다. 2018년 7월대한상하수도학회, 한국물환경학회, 한국수자원학회등물관련 3개학회는통합물관리의초석을다지는데크게기여한공로를인정하여주승용의원에게공로패를수여하였다. 정치적으로중립적인기관인학회가특정정치인에게공로패를부여한것은주승용의원이물관리체계의개편에정책창도자로서주도적인역할을수행했음을인정한것으로평가된다. Ⅳ. 결론 본연구는 2018년 5월에이루어진물관리체계의변화와유지에영향을미친요인을옹호연합모형 (ACF) 과정책창도자모형 (PEM) 을통합한모형에기초하여, 정책하위체계, 외부적유지 / 변동요인, 정책창도자의역할등을중심으로분석하였다. 분석결과, 첫째, 정책하위체계는 개발중심 옹호연합과 보전중심 옹호연합이갈등해왔으며, 전자는물관리의문제를경제적관점에서접근하고, 국토부, 토목및건설관련자의지지를받은반면, 후자는물관리문제를생태적관점에서접근하고, 환경부, 환경및수질관련자, 환경시민단체의지지를받아온것으로나타났다. 둘째, 물관리체계의외부적유지요인으로국토부의환경부에대한권력우위, 1990년대에형성된이해관계의지속성등이영향을미친것으로나타났다. 이러한유지요인은 2018년 5월국토부의수량관리기능이환경부로이전되고, 국가물관리위원회의탄생으로물관리정책의총괄 조정이가능해졌음에도불구하고, 국토부에하천관리기능이유지되고, 나머지 3개부처의기능이유지될수있게만든요인이라할수있다. 셋째, 물관리체계의외부적변화요인은 년도에발생했던촛불혁명과 2017년도의정권교체, 4대상사업에대한반대여론, 그리고 2018년도의여야교섭단체사이의정치적타협등인것으로나타났다. 이러한요인들은물관리체계가급격하게변화하게만든단기적기회요인으로볼수있지만, 이러한변화의이면에는 30여년간기존물관리체계의문제점을지적하면서, 생태및수질중심으로물관리체계가바뀌어야한다는보전중심옹호연합의전략적행동이있었음을충분히고려할필요가있다. 마지막으로국회내에서물관리체계를변동시킨요인은정책창도자의역할수행했던주승용의원이었던것으로분석되었다. 주승용의원은정책창도자로서물관리체계의변동을위해문제를새롭게정의하고, 추진조직을형성하여상반되는옹호연합사이의의견을조율하는등주도적인역할을수행하였다. 결론적으로 2018년 5월에이루어진물관리체계의변동은국회라는조직의관점에서

27 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 27 볼때, 외부적으로촛불혁명, 정권교체와같은사건의발생이변화의기회를제공했고, 내부적으로야당의원이었던주승용의원이정책창도자로서주도적인역할을수행함으로써가능했던것으로분석된다. 반면모든물관련기능을하나의부처로통합할필요성이있었음에도불구하고, 국토부의하천관리, 농림부의농업용수, 산업부의수력발전, 행안부의방재기능이그대로유지되었는데, 이는부처의기득권을유지하기위한관료와이익집단을포함한정책지지연합의저항이여전히크게작용했기때문으로분석된다. 이러한결과는특정한제도나정책이정권교체, 사회경제적변화등의영향으로변화할기회가열리고, 정책창도자가주도적인역할을수행함으로써변동할수있음에도불구하고, 기존질서에뿌리를내린이해관계의영향으로그변화가매우제한적일수밖에없다는점을확인해주는것이라할수있다. 마지막으로본연구는 2018년 5월 20년만에이루어진물관리체계의변동을옹호연합모형 (ACF) 과정책창도자모형 (PEM) 을통합한모형을토대로분석한최초의연구로서선행연구와차별되며, 향후유사한정책변동사례를연구하는데학술적으로유용하게활용될수있을것으로보인다. 다만특수한사례를다루고있는연구로서일반화의문제가있다는점을인정하며, 향후다양한후속연구를통해보완될수있기를기대한다. 참고문헌 1. 국내문헌 국정기획자문위원회. (2017). 문재인정부국정운영 5개년계획. 국회사무처. (2018a). 제360회국회 ( 임시회 ) 국토교통위원회회의록 (2018년 5월 25일 ) 제2호.. (2018b). 제360회국회 ( 임시회 ) 국회본회의회의록 (2018년 5월 28일 ) 제6호. 김승. (2017). 환경부물관리일원화문제점과대안. 대한토목학회지 제65권제7호 ( 통권제448호 ): 김이수. (2010). 옹호연합의연합행태에관한실증적연구 : 3려 ( 여수시, 여천시, 여천군 ) 통합과정을중심으로. 서울행정학회, 한국사회와행정연구 21(2): 김창수. (2016). 경로의존성과딜레마그리고입법실패 : 물기본법제정지연사례의분석. 지방정부연구 20권 1호 김철회a. (2013). 물관리행정체계, 어떻게바뀌어야하는가?: 전문가인식조사를중심으로. 한국콘텐츠학회지 제13권제10호 :

28 28 행정논총 제 56 권제 4 호 김철회b. (2013). 물관리행정체계, 왜변하지않는가?: Mahoney 의자기강화모형관점에서. 행정논총 51권4호 : 박종관. (2017). 우리나라물관리의문제점과발전방안. 한국콘텐츠학회논문지 17(10): 박형준. (2017). 효율적인물관리체계개선방안 : 통합적물관리체계정책시스템구축논의 정책학회추계학술대회발표. 신용배 전진석. (2011). 옹호연합모형을통한수도권공장총량제정책변동분석. 서울행정학회, 한국사회와행정연구 21(4): 유훈. (2001). 정책변동과정책활동가. 행정논총 제39권제1호 : 전진석. (2003). 새만금간척사업의정치경제와정책옹호연합모형. 서울행정학회, 한국사회와행정연구 14(2): (2013). 정책옹호연합모형을통한한 미자유무역협정사례분석. 한국지방정부학회, 지방정부연구 16(4): (2014). 정책옹호연합모형을적용한논문에대한분석 : 국내학술지게재논문을중심으로. 서울행정학회, 한국사회와행정연구 25(2): 전진석 이선영. (2015). 옹호연합모형과정책네트워크의결합모형을통한의료민영화정책변동에관한연구. 서울행정학회, 한국사회와행정연구 조만형 김이수. (2010). 옹호연합틀 (ACF) 을활용한교육정책이해관계자간정책갈등에관한실증적연구. 충남대학교사회과학연구소, 사회과학연구 21(1): 최성구 박용성. (2014). 1세종시정책변동과정에관한연구 -정책옹호연합모형과다중흐름모형의결합모형을중심으로-. 한국정책학회보 23권 4호 : 외국문헌 Hank C. Jenkins-Smith, Daniel Nohrstedt, Christopher M. Weible, and Karin Ingold. (2017). The Advocacy Coalition Framework: An Overview of the Research Program. In Theories of the Policy Process, edited by Christopher M. Weible and Paul A. Sabatier, th edition. Hachette Book Group: Westview Press. Hank C. Jenkins-Smith, Daniel Nohrstedt, Christopher M. Weible, and Paul A. Sabatier. (2014). The Advocacy Coalition Framework: Foundation, Evolution, and Ongoing Research. In Theories of the Policy Process, edited by Paul A. Sabatier and Christopher M. Weible, rd ed. Boulder, CO: Westview Press. Henry, Adam Douglas, Mark Lubell, and Michael McCoy. (2011). Belief Systems and Social Capital as Drivers of Policy Network Structure: The Case of California Regional Planning.. Journal of Public Administration Research and Theory 21, no. 3: Ingold, Karin, and Frederic Varone. (2012). Treating Policy Brockers Seriously: Evidence from

29 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 29 the Climate Policy. Journal of Public Administration Research and Theory 22, no. 2: Jenkins-Smith, Hank, Gilbert St. Clair, and Brian Woods. (1991). Explaining Change in Policy Subsystems: Analysis of Coalition Stability and Defection over Time. American Journal of Political Science 35: Jones, Michael, and Hank Jenkins-Smith. (2009). Trans-subsystem Dynamics: Policy Topography, Mass Opinion, and Policy Change. Policy Studies Journal 37, no. 1: Kim, Duckjoon. (1996). The Emergence of Policy Entrepreneurs in Local Communities. Korean Review of Public Administration, Vol. 1, No.1: Kingdon, J. W. (1984). Agenda, Alternatives and Public Policies. Little: Brown and Company.. (1995). Agenda, Alternatives and Public Policies (2nd Ed.). Boston, MA: Little, Brown and Company. Larsen, Jakob Bjerg, Karsten Vranbaek, and Janine M. Traulsen. (2006). Adocacy Coalitions and Pharmacy Policy in Demark. Social Science and Medicine 63. no. 1: Leach, William D., and Paul A. Sabatier. (2005). To Trust and Adversary: Integrating Rational and Psychological Models of Collaborative Policymaking. American Political Science Review 99. no 4: Lee, Jeongho and Younghoon Choi. (2015). Policy Entrepreneurs and Reinventing Government Movement: Empirical Evidence from Local School Choice Movement Tools. 한국공공관리학보제29권제3호 : Leifeld, Philip. (2013). Reconceptualizing Major Policy Change in the Advocacy Coalition Framework: A Discourse Network Analysis of German Pension Politics. Policy Studies Journal 41, no.1: Mintrom, Michael and Sandra Vergari. (1996). "Advocacy Coalition, Policy Entrepreneurs, and Policy Change". Policy Studies Journal, Vol. 24, No.3,: Mintrom, Michael and Phillip Norman. (2009). "Policy Entrepreneurship and Policy Change". The Policy Studies Journal, Vol. 37, No. 4: Nohrstedt, Daniel. (2008). The Politics of Crisis Policy making: Chernobyl and Swedish Nuclear Energy Policy. Policy Studies Journal 36, no.2: Quattrone, George A., and Amos Tversky. (1988). Constrasting Rational and Psychological Analysis of Politcal Choice. Amenrican Political Science Review 82: Sabatier, Paul A. (1986). Top-Down and Bottom-Up Models Policy Implementation: A Critical Analysis and Suggested Synthesis. Journal of Public Policy 6: (1987). Knowledge, Policy-Oriented Learning, and Policy Change: An Advocacy Coalition Framework. Knowledge: Creation. Diffusion, Utilization 8, no.4:

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31 2018 년물관리체계개편, 변화와유지의영향요인은무엇인가? 31 [ 홈페이지 ] 국가법령정보센터 ( 국회의안정보시스템 ( 환경운동연합홈페이지 (

32 32 행정논총 제 56 권제 4 호 ABSTRACT What were the Factors Maintaining and Changing the Korean Water Management System in 2018?: Based on a Model Integrating the Advocacy Coalition Framework (ACF) and the Policy Entrepreneurship Model (PEM) Cheolhoi Kim This study analyzed the factors maintaining and changing the Korean water management system based on the Advocacy Coalition Framework (ACF) and the Policy Entrepreneurship Model (PEM). Korean water management functions have been distributed among five ministries, but coordination and integration of the functions have not been working well for 25 years. However, the water management system was changed in 2018 to transfer water quantity functions from the Ministry of Land, Infrastructure, and Transportation (MoLIT) to the Ministry of Environment (MoE) and to build a committee of national water management under the President. What were the factors maintaining and changing the water management system? The analysis was based on ACF and PEM. First, a development centered advocate coalition and a conservation centered advocate coalition have competed in the light of policy subsystems for last 25 years. The former were made up of civil engineering and construction communities that took an economic approach and were supported by MoLIT, while the latter were made up of water quality researchers and environmental movement organizations that took an ecological approach and were supported by MoE. Second, the key factors maintaining the system were the power dominance of MoLIT over MoE and the persistence of past interest relations. Third, the key factors for changing the system externally were the candle light revolution and regime change in , public opposition to President Lee s four-river project, and political compromise among negotiation groups in the national assembly. Fourth, National Assembly member Joo Seung Yong played a key role as a policy entrepreneur changing the water management system. These results support that integrating model of ACF and PEM is a useful framework for analyzing the factors maintaining and changing policy and institutional systems. Key words: ACF, PEM, Water Management System, Maintaining Factors, Changing Factors

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