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2 정책학석사학위논문 대학입학정책변동에관한연구 - 대학수학능력시험도입이후를중심으로 년 8 월 서울대학교행정대학원 행정학과정책학전공 박봉서

3 대학입학정책변동에관한연구 - 대학수학능력시험도입이후를중심으로 - 지도교수정광호 이논문을정책학석사학위논문으로제출함 2018 년 3 월 서울대학교행정대학원 행정학과정책학전공 박봉서 박봉서의석사학위논문을인준함 2018 년 6 월 위원장 ( 인 ) 부위원장 ( 인 ) 위원 ( 인 )

4 국문초록 우리나라정책중에변동이잦은정책중하나가대학입학정책이다. 이로인해국민들의피로도가높은상황이다. 교육의수월성과형평성이라는신념체계에기초하여하나의정책을둘러싼옹호연합이명확하게구분되어대학입학정책의변동들이진행되어왔다. 이와같은특징은그정책변동의원인과과정을분석하는데있어, Sabatier의정책옹호연합모형 (ACF) 이유용함을보여준다. 정책옹호연합이자신들의이익과신념체계를기준으로강력하게연합하는정책변동이기때문이다. 다만, 우리나라처럼정권의변동등으로인한대학입학정책의변화와같은사례를분석하기위해서는 ACF모형에더해다른적절한모형의외적변수와의결합이필요하다. 이를위해, Hall의패러다임변동모형 (PCF) 과 Kingdon의다중흐름모형 (MSF) 의변수들을외적변수로일부차용하였다. Hall은정권의변화가정책을변화시키는데충분하다고주장하였기때문에, 패러다임변동모형 (PCF) 에서정책패러다임을외적변수로차용하고자한다. 또한, 기존정책옹호연합모형 (ACF) 의정책중개자는우리나라현실에서옹호연합의구성원중하나로역할을하기때문에이를대체할수있는내적변수가필요하므로, 이에 Kingdon의다중흐름모형 (MSF) 에서고려하고있는정책변동의창을차용한다. 이렇게해서수정된연구분석틀인 PM-ACF 모형 을제시하여대학입학정책변동에대해분석하였다. - i -

5 구체적으로, 우리나라대학입학정책의변동을 1994학년도대학수학능력시험의도입시기에서부터분석하였다. 그중에서, 각정권에서가장대표적이고큰규모의변동이일어났던대학입학정책의사례를중심으로분석하였다. 즉, 이번연구에서는첫째, 대학수학능력시험도입을주요내용으로한 94학년도대학입시제도개선안, 둘째, 입학전형의다양화를주요내용으로한 2002학년도대학입학제도개선안, 셋째, 대학수학능력시험의등급제도입을주요내용으로한 2008학년도이후대입제도개선안, 넷째, 대학수학능력시험의변별력을강화한 대학입시 3단계자율화방안, 다섯째, 대학수학능력시험절대평가가주요내용인 2021학년도대학수학능력시험개편 ( 시안 ) 이주된정책변동연구의대상이다. 분석결과, 대학입학정책의변동원인으로는 PM-ACF 모형 의외적변수인정책패러다임의변동을일으킨기존패러다임의권위를손상시킨요인을원인으로분석이가능하였다. 구체적으로, 다섯가지의대표적정책변동사례에서정책패러다임의변동원인으로 정권교체 는무조건원인이된다는사실을알았다. 1994년이후, 보수에서진보로, 진보에서보수로, 다시보수에서진보로이어지는정권교체가해당정권의신념체계를이루는데있어대학입학정책이수단이되어왔으며, 그에따라정책변동으로이어졌다. 그외에도사교육의존도완화나시대변화에의대비등사회적요구에영향을받은경우도있었다. 이렇게새로운패러다임이등장하게되면정책문제의흐름과정 책대안의흐름, 정치흐름이그영향을받게된다. 그중정치흐 름은앞서살펴본정권교체그자체혹은정권교체에따른교육 - ii -

6 부장관의변화로이어진것으로확인할수있었다. 정책문제의흐름은고교교육의파행, 사교육열풍, 입시혼란등이분석되었다. 정책대안의흐름은대학수학능력시험관점에서도입여부검토, 자격고사화여부, 절대평가도입여부등이있었으며, 고교성적관점에서입시전형의다양화여부, 학생부기재방식변경검토등이대안의흐름이었다. 이러한외적변수에의해각종위원회발족, 교육부장관의의지피력, 공청회등의모습으로정책변동의창이개방되었다. 개방된정책변동의창으로인해찬성옹호연합과반대옹호연합이그들의신념체계를바탕으로자신들의이익에따라연합을형성, 구축하게되었다. 각옹호연합은대학입학정책의변동내용과그정도에따라구성을달리해왔고, 추구하는신념체계도전환이계속되어왔다. 그과정에서우선찬성옹호연합의신념체계가무엇이든대학입학정책의주무부처인교육부는항상찬성옹호연합의구성원이었다. 또한, 찬성옹호연합의신념체계에는고교교육정상화를설정하였음을확인할수있었다. 이는대학입학정책변동의궁극적목표를고교교육을정상화하는것으로설정한것이다. 찬성옹호연합과반대옹호연합은각각교육의수월성과형평성을번갈아가면서신념체계로삼고있으나, 해당신념체계는공존하진않았다. 또한, 교육의수월성과대입의공정성을유사한개념으로신념체계를설정하는것도확인하였다. 우리나라의객관주의에바탕을둔시험에대한인식이드러내는부분이다. 정책변동으로산출된정책은우리나라주요대학입학정책변동 과정에서외적변수에부정적인영향을주는경우가상당한것으 - iii -

7 로나타났다. 이처럼우리나라는변동된대학입학정책이처음시행된해의정책을둘러싼혼란은당연하다는인식이없이, 그혼란이안정화되기위해서는시간소요된다는것은무시한채, 당장의정책변동까지이어지는결과가초래되도록외적변수에영향을주는것으로나타났다. 이번연구의시사점은우리나라대학입학정책변동의주요원인은정권교체에있다고해도무방할정도로정권교체와그로인한교육부장관의변화가대학입학정책변동의원인으로볼수있는선행관계를확인할수있었다. 또한, 우리나라는중앙부처, 국회 ( 정당 ), 심지어제3의기구로수립된위원회들마저정책중개자로서의역할보다는한쪽의옹호연합을구성하는구성원으로존재했었음을확인할수있었다. 적어도대학입학정책관련위원회들은정책중개자역할을할수있도록노력할필요가있다. 그리고각정권에서는대학입학정책을변동하면서고교교육의중요성을강조하지만실제정책변동현상을분석해보면교육의수월성을추구하느냐형평성을추구하느냐에따라대학수학능력시험의변별력을강화하느냐약화하느냐로정책변동이표출되었다는점이다. 한편, 대학입학정책변동을최소화한경우상대적으로호응이좋았다는점은각정권은대학입학정책의변동에신중을기할필요가있음을보여준다. 주요어 : 대학입학정책, 정책변동, 정책옹호연합모형, 정책패러다임 학번 : iv -

8 목 차 제 1 장서론 1 제 1 절연구의배경과목적 1 제 2 절연구대상및연구문제 5 1. 연구대상 5 2. 연구문제 7 제 2 장이론적배경및선행연구의검토 9 제 1 절정책변동에관한이론적검토 9 1. 주요정책변동이론 9 1) 단속평형이론 (Punctuated Equilibrium Theory) 10 2) 패러다임변동모형 (Paradigm Change Framework) 13 3) 다중흐름모형 (Multiple Streams Framework) 15 4) 정책옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework) 정책변동에대한정책옹호연합모형의확장가능성 25 제 2 절선행연구의검토 정책변동에관한선행연구 대입정책에관한선행연구와한계점 34 제 3 장연구방법론과연구분석틀 40 제 1 절연구방법 40 제 2 절연구분석틀 44 제 4 장우리나라주요대학입학정책변동개요 49 - v -

9 제 5 장대학입학정책변동분석 58 제 1 절정책변동에영향을미치는외적변수 정책패러다임 정책문제의흐름과정책대안의흐름 63 제 2 절정책변동의창개방과옹호연합의형성 정책변동의창개방 옹호연합형성및신념 71 제 3 절정책산출과외적변수에의영향 정책산출 ( 변동 ) 변동된정책과외적변수의상호영향 98 제 4 절대학입학정책의변동원인과변동과정 변동원인 변동과정 산출된정책 ( 정책변동 ) 이외적변수에미치는영향 우리나라대학입학정책변동의주요특징 111 제 6 장결론 121 제 1 절요약및시사점 121 제 2 절본연구의한계와향후연구 126 참고문헌 129 Abstract vi -

10 표목차 [ 표 4-1] 정권별주요대학입학정책변동요약 56 [ 표 5-1] 정책옹호연합의구성과신념체계 (94학년도개선안 ) 75 [ 표 5-2] 정책옹호연합의구성과신념체계 (2002 학년도개선안 ) 78 [ 표 5-3] 정책옹호연합의구성과신념체계 (2008 학년도개선안 ) 83 [ 표 5-4] 정책옹호연합의구성과신념체계 (2009 학년도개선안 ) 87 [ 표 5-5] 정책옹호연합의구성과신념체계 (2021 학년도개선안 ) 91 [ 표 5-6] 정책패러다임변동요인 104 [ 표 5-7] 정책문제흐름과정책대안흐름 106 [ 표 5-8] 찬성옹호연합의구성과신념체계 107 [ 표 5-9] 반대옹호연합의구성과신념체계 108 [ 표 5-10] 정책변동의외적변수에미치는영향 110 그림 목차 [ 그림 2-1] 패러다임변동모형 (PCF) 14 [ 그림 2-2] 다중흐름모형 (MSF) 17 [ 그림 2-3] 정책옹호연합모형 (ACF) 24 [ 그림 3-1] 연구분석틀 (PM-ACF) 48 - vii -

11 제 1 장서론 제 1 절연구의배경과목적 우리나라대학입학정책은교육정책의중요한과제로여러번등장하면서정책변동이잦았음을국민누구나느낄수있었다. 이번연구는그동안진행되어왔던대학입학정책변동의특성을종합해서살펴보고자하는호기심으로부터시작한다. 구체적으로시간의흐름을기준으로는어떠한과정을거쳐변동해왔는지, 정권의변화등흐름에의해대학입학정책은어떻게변화해왔는지, 각정책변동시옹호연합의형성과그들의신념체계는어떠한특징을보였는지살펴보면서우리나라대학입학정책변동에나타나는특성을알아보고, 향후대학입학정책을입안하는데있어고려할사항을분석해보는데이번연구의의의가있다. 우리나라는민주주의발전이지속되면서직간접적으로정책추진에영향을주는집단이나행위자들이적극적으로등장하면서정책수립과정의참여자들이다양해지고있는상황이다. 특히우리나라교육정책은이러한양상이잘나타나는분야이기도하다. 최근문재인정부에들어서로다른의견을가진집단들이다원적양상을보이며첨예하게대립한모습을보인것이 2021학년도대학수학능력시험개편안을둘러싸고나타났다. 2017년 8월에개편안 ( 시안 ) 을발표하고의견수렴을추진하였지만, 결국교육부는수능개편안을 1년뒤로연기하고, 대신종합적대입전형개혁안을내놓겠다고밝혔다. 이후각종포럼을추진하면서학생, 학부모, 대학, 산업계등각계의의견을들었으며, 이과정에서도특히수능절대평가확대도입과학생부종합전형의중요성을확대하는문재인정부의공약에반발하는분위기가만만치않았다. 2017년 12월 - 1 -

12 대통령소속의국가교육회의가출범하면서문재인대통령이대입의공정성과단순성을언급하였고, 국가교육회의의주요논의과제로대학입학정책이될것임을밝혔다 ( 서울신문 ( )). 2018년 4월, 교육부는김상곤부총리겸교육부장관이국가교육회의로의대학입학정책이송안을발표한후, 공식적으로과제가이관되었다. 현재는대입제도공론화위원회를구성해의견수렴을추진하고있는상황이다. 이와같은최근일련의정책과정에서도볼수있듯이, 대학입학정책은국민의관심도가가장높은분야일뿐만아니라, 교육전반에걸친파급력이큰정책이며, 부동산등에도영향을주기도하는상당히영향력이큰정책이다. 이러한대입정책은그파급력과중요성에도불구하고, 상당히신중하게접근하지않았고, 정권이교체될때마다공약이나국정과제의형태로대부분대입제도개편을약속했다. 그로인해대입정책은변화를지속해왔다. 이번문재인정부에서도마찬가지다. 구체적으로보면, 고등교육분야의다른교육정책중에서대학입학정책과같이정권이바뀔때마다개선안이라는이름하에변동이된것은흔치않다. 대학의특성화정책은그규모나방식 ( 재정지원사업 ) 에서차이가있을뿐김대중정부부터논의되어지속되어온정책이다. 제1차에서부터제 4차에이르는 5개년기본계획으로추진되고있는평생교육진흥정책이나유학생유치를위한 Study Korea 정책같은국제화정책은모든정부에서유사한목표를가지고지속적으로추진되고있다. 하지만대학입학정책만은유난히보수와진보정권변화에따라변동이일어났다. 이처럼대학입학정책의잦은변동으로국민들의피로도가높은상황임에도불구하고이를지속하는이유는대선후보들이교육분야에서내세울만하고파급력이큰정책은대입정책일수밖에없기때문일것이다. 정책의대상자가학생, 학부모, 교사, 대학교수, 산업계등다양함에따라하나의정책으로일치된의견이나올수없는정책적특성에 - 2 -

13 대한고려없이정치적이해를고려해지난정권의정책들을대부분부정하고, 교육분야의수월성과형평성이라는이념대립의경쟁으로삼기때문에이러한일들이반복되고있는것이다. 특히나, 대학입학정책의직접영향을받는학생과학부모의요구보다는이념논리에따라바뀌는경향이있는데이러한정책변동의원인이다른정책과는큰차이를보인다고할수있다. 본연구에서는이러한독특한특징을보이고, 이념대립으로옹호연합이명확히구분되어변화되어온대학입학정책에대해 Sabatier & Jenkins-Smith의정책옹호연합모형 (ACF : Advocacy Coalition Framework) 을중심으로분석해보고자한다. 다만우리나라정책변동의대부분이선거에따른정권변화와대통령과같은정책추진의핵심세력의영향력이주요한요인이되는만큼, 선거로대표되는정치적주기 (Political cycle) 와의연관성을비교함으로써, 특정정책의찬성옹호집단과반대옹호집단이이러한정치적변동으로인해받는영향을분석할필요가있다. 이를위해서는정책옹호연합모형의설명력을높이기위한다른정책변동분석틀, 변수의활용이필요하다. 즉우리나라현실에적합하고대학입학정책의특성에부합하는 수정된정책옹호연합모형 을통한분석이더적절할것이다. 이번연구를통해정권의변화라는외적변수에영향을받는대학입학정책의변동을분석하는것이주제인만큼, Hall의패러다임변동모형 (Paradigm Change Framework) 과 Kingdon의다중흐름모형 (Multiple Streams Framework) 의주요특징을 Sabatier의정책옹호연합모형에반영결합하고자한다. Hall과 Kingdon의두모형은정책에의영향력이큰요소가지배적이데올로기의변화혹은정치흐름의변화라는사실을강조하고있다는측면에서정치변동의중요성을강조하고있다는점이유사하다. 이러한점에서볼때, 이두모형에서고려하고있는 정치 - 3 -

14 변화 라는변수들은기존 Sabatier 가고려하였던정책하위체계주위를 둘러싼변수들을대체함으로써정권의변화가미치는정책변동에의영 향을분석할수있을것으로판단된다. 지속적으로반복되고있는대학입학정책의변동현상에대해각정부에서추구했던주요대학입학정책들에대해분석함으로써앞으로다원적사회에서대학입학정책을추진함에있어고려해야할점에대해탐구할수있을것이다. 이를위해, 정책의찬성옹호집단과반대옹호집단간갈등의양상등에대한분석을하고자한다. 또한각정부의대학입학정책의변화를둘러싼옹호연합행위자들과그들의신념체계, 정책을통해달성될정책적목표등을분석한다. 이러한분석이가능하기위해서는다른정책변동분석틀보다는 Sabatier의정책옹호연합모형 (ACF) 을주요골격으로분석하는것이필요하다. 또한, 정책옹호연합모형 (ACF) 을중심으로대학입학정책의변동을분석하고자하는이유는대학입학정책은상당히긴시간동안변동을해온정책중하나이고, 찬성옹호연합과반대옹호연합이분명히드러나는정책이기때문이다. 이러한정책옹호연합모형 (ACF) 에기초한분석은향후대학입학정책의추진에있어각옹호연합이가지는특징에대한유용한정보를축적할수있을뿐만아니라, 대입정책과같이국민의체감이높고영향력이큰정책들의옹호연합이정치적사건에따라어떻게변동해오는지분석함으로써우리나라정책변동의특성을학술적으로짚어보는데의미가있다고할수있다. 뿐만아니라, 이번연구를통해정책변동의정도와그경로, 핵심적역할을수행하는변동과정에의참여자에대해서도분석하고, 우리나라의다른교육정책변동과의비교, 해외사례와의비교를통해우리나라대학입학정책변동의독특한특성도살펴보고자한다

15 제 2 절연구대상및연구문제 1. 연구대상 연구대상은주요대학입학정책중에정치적흐름의변화와맞물려큰변동이있었고, 집단간의의견대립이드러났던주요정책변동을대상으로한다. 기존선행연구들은대부분노무현정부와이명박정부의갈등문제분석과 3불정책에대한분석이주를이루고있다. 이번연구에서는이외의정부에서학년도를기준으로다양한대학입학정책의도입과정에서찬반의견이갈렸던주요정책들에대해알아보고, 주요정책변동현상을선발해분석하고자한다. 이를위해우리나라대학입학의 3대제도축중하나인 대학수학능력시험 과학교생활기록부나교과별시험결과등 고교성적, 대학본고사나논술, 면접등 대학자체시험 을중심으로그변화양상을살펴본다. 대학수학능력시험은 대학교육에필요한수학능력측정으로선발의공정성과객관성을확보하고, 고등학교교육과정의내용과수준에맞는출제로고등학교학교교육정상화에기여하며, 개별교과의특성을바탕으로신뢰도와타당도를갖춘시험 을지향 ( 한국교육과정평가원 (2018)) 하며매년 1회실시된다. 현재수능은국어, 수학, 영어, 한국사, 사회과학직업탐구, 제2외국어한문등총 5교시로구분해실시하고있다. 고교성적은고등학교에서각과목별로획득점수와이에따른등급으로구분하는교과별시험, 학생의학교생활모습과발달상황을교과학습발달상황, 특별활동상황등영역별로기록하는학교생활기록부가대표적인대학입학정책의주요표적제도이다

16 대학자체시험은학생들이어떤주제에대해논리적으로서술하는시험으로인문, 사회계열의과목에서많이사용하는시험인논술고사와어떤주제에대해논리적으로구술하는시험인면접고사, 대학별로치르는예비입학시험성격의필답고사인본고사등의제도가있다. 대학입학정책을실제적으로들어가보면다음과같다. 김영삼정부시절의대학수학능력시험도입과내신성적절대평가추진, 노무현정부의내신성적상대평가도입과대학수학능력시험등급제, 이명박정부의대학수학능력시험등급제폐지와입학사정관제확대등학교생활기록부강조, 박근혜정부의대학수학능력시험한국사및영어절대평가도입등과같이앞서언급한 3대제도의변화를중심으로정책변동의양상을분석하는것을연구대상으로한다. 또한, 문재인정부는한차례대학수학능력시험개편을연기했고올해 8월말을목표로대입제도개혁안을수립하도록되어있다. 문재인정부의공약은수능절대평가확대, 학생부종합전형확대, 대입제도간소화이다. 이러한공약의내용을잘드러낸것이지난해 8월에발표한수능개편시안이므로이를중심으로분석하고자한다. 올해 4월에발표한국가교육회의이송안은상당히방대한대학입학정책을논의과제수준으로제안했다는점에서문재인정부의대학입학정책을대표한다고보고분석하기엔한계가있어참고로만활용한다

17 2. 연구문제 첫번째연구문제는 대학입학정책이어떻게변화했는가? 이다. 대학수학능력시험을도입하는정책에서부터시작하며, 앞서언급한주요 3 가지제도인대학수학능력시험, 고교성적, 대학자체시험을중심으로그변화양상을분석한다. 두번째연구문제는 정권의변화등외적변수의변화에따라대학입학정책은어떻게변화했는가? 이다. 외적변수의변화에따라내적변수가어떻게변화하는지인과관계에집중하여대학입학정책의시계열분석을추진하고자한다. 세번째연구문제는 각정책변동에대한찬성옹호집단과반대옹호집단의정책프레임은어떠한특징을보이는가? 이다. 대학입학정책의주요변동사항에따라구성되는찬성옹호연합과반대옹호연합의구성원과그들의논리, 신념체계등을분석해각옹호연합의정책프레임특징을살펴본다. 네번째연구문제는 이러한정책변동에따른옹호연합별정책프레임이특정사건에어떠한과정을거쳐영향을받는가? 이다. 같은정책이라하더라도선거라는정치적사건에따라정책변동의양상이크게달라진다. 대통령이나장관등정책추진에영향력이큰핵심인사들의변화에도정책변동의양상이달라지기도한다. 또한대립하는옹호연합간의극명한충돌로인해정책변동이일어나기도한다. 이러한외적요인에의해각정책의찬성옹호연합과반대옹호연합의논리도변화하는경우가발생하는데이러한특정사건에따른정책변동이어떻게발생하는지에대해이번연구에서살펴보고자한다

18 다섯번째연구문제는 우리나라대학입학정책변동의주요특징은어떠한가? 이다. 대학입학정책이외의교육분야정책변동을연구한논문과비교를했을때의차이점을분석하고, 정책변동의정도에있어각정책변동사례들이어떠한특징을보이는지알아보고자한다. 또한, Sabatier의정책옹호연합모형 (ACF) 에서제안하고있는정책변동의경로에있어대학입학정책변동은어떤특징을갖고있는지분석하고, 이러한특징이다른교육정책변동사례와부동산정책변동사례와는어떤점에서유사한지혹은차이가있는지살펴본다. 뿐만아니라미국과일본등해외의교육정책변동사례와비교해보았을때우리나라대학입학정책이갖는특징은무엇인지분석하고자한다

19 제 2 장이론적배경및선행연구의검토 제 1 절정책변동에관한이론적검토 1. 주요정책변동이론 정책변동 (Policy Change) 이란, 정책혹은프로그램의내용이나집행방법이변하는것을의미한다 ( 노화준 (2012)). 여러학자들의관점에따라정책변동을정의하는방식에있어일부차이가있으나결국정책과정전반의수단, 목표, 환경의변화까지총망라하는정책의변화를의미한다고볼수있다. 양승일 (2014) 도정책변동에대해모든정책과정에서발생하는것을정책변동이라고볼수있다고하면서, 정책과정인정책의제형성과정, 정책결정과정, 정책집행과정, 정책평가과정에서얻게된정보가각각의다른과정에영향을주게되고, 그결과정책의변화를유발하는것이정책변동이라고볼수있다고하였다. 즉, 정책변동은정책결정과정의정책적산출물을도출한후그정책을둘러싼변화를인지하고이를다시정책의제형성과정으로환류하여과거정책결정과정을거쳐산출된정책을수정하거나종결하는것을의미하며, 이렇게수정 종결된정책이정책의집행과평가과정으로순응될때완전하게정책변동이된다고설명한다. 정책변동에는여러가지유형이존재한다. 우선 정책유지 (Policy Maintenance) 는정책수단들의운영과관리를효과적으로수행하기위한활동들의변동을말한다. 정책승계 (Policy Succession) 란, 정책목적들은유지한채세부적인정책수단들만변화하는것을의미한다. 정책 - 9 -

20 종결 (Policy Termination) 은정책의폐지로서정책이추구하는가치와목적까지변동하는것을뜻한다. 정책전환 (Policy Transition) 은새로운정책목적들을설계하고이를달성할정책수단과활동들을개발하여시행하는것을의미한다. 정책혁신 (Policy Innovation) 은정책이추구하는가치와목적, 또는목적을달성하기위한수단, 또는수단과활동들가운데일부가변화하는일체의변동을포함하는개념이다 ( 노화준 (2012)). 이러한정책변동을설명하는데있어, 사례를바탕으로제안된여러모형과이론이있다. 그중에서도가장대표적인 Baumgartner와 Jones 의단속평형이론 (Punctuated Equilibrium theory), Hall의패러다임변동모형 (Paradigm Change Framework), Zahariadis와 Kingdon으로대표되는다중흐름모형 (Multiple Streams Framework), Sabatier의정책옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework) 에대해서알아보고, 해당모형들이대학입학정책변동을분석하는데있어적절한지여부와함께보완필요사항을분석해보고자한다. 1) 단속평형이론 (Punctuated Equilibrium Theory) Baumgartner & Jones(2002) 의단속평형이론은갑작스럽게발생한사건이나사고로기존정책이새로운문제상황에봉착하게되고, 이것이정책변동을유발한다는것을설명하는모형이다 (Sabatier, P. A.(2007)). 안정이깨지면서생기는새롭게제기되는주장에의해집단간에갈등이발생하게되고이후새로운균형이만들어진다고설명할때유용하다. 정책의불안과그로인해새로운안정을찾기위한급격히변하는정책, 그정책의새로운안정된유지를설명하는데적절하다. 정책변동설명에대해서는기존의점증주의적시각이상당히지배적이었다. 단속평형이론의제시후경험적, 이론적분석을통해이이론이점증주의적정책변동이론을대체할수있는대안으로제안되었다 ( 정정길외 (2011))

21 단속평형이론은진화생물학으로부터단속평형개념을차용해정책이어떻게변동하는가를설명하는모형이다. 구체적으로정책변동을정책이안정된상태에서지속되다가갑작스럽게발생한한사건에의해문제상황에봉착하게되고, 이것이정책의변화를유도한다고설명하는것이다. 정책은기본적으로정치권력의균형속에서시민들의이해와연계해견고히안정적으로유지되게되는데, 어떤사건으로이러한균형이깨지면안정상황이종료가되고새로제기되는주장에대한집단간갈등을조정하는과정을거쳐새로운균형이만들어지면서정책변동이나온다. 이정책변동을통해나온새로운정책은다시안정상태를유지하게된다는것이다. 단속평형이론의핵심요소는정책독점, 안정, 중단의개념이다. 정책변동을정책독점의붕괴결과로, 정책은안정과중단을번갈아겪으면서일어난다 (Sabatier, P. A.(2007)). 정책변동은정책독점하언론의문제제기, 영향력있는사람들의문제제기가나타나면시민들이주의를기울이면서시작한다. 이로인해기존에유지되었던권력은균형이깨지게되며, 급격한정책변화가본격적으로시작된다. 정책독점은일단의사결정자집단의개별정책결정및논의과정에대한우위를점령하는것으로해당분야정책결정에지배적인이해관계나영향력을가진사람들이정책문제해결을하고자장기간노력하는가운데다른사람들의정책에관한논의에접근을제한하면서만들어진다. 정책독점이일련의사건들로인해오랫동안지속되었던안정기를끝내고급격한변화를겪고, 그이후다시안정기가찾아오는일련의과정을통해단속평형이론을설명하는것이다 (Sabatier, P. A.(2007)). 안정상태를유지하고있는정책적상황을불균형적상태가되도록유 발하는어느특정한계기를통해정책의변동을설명하는데있어탁월한

22 모형이다. 뒤에서후술할다중흐름모형은정책변동을어느특정한계기보다는정책을둘러싼개개인, 조직, 환경, 정치적상황이종합적으로고려가되어애매성에기초한불완전적정책의결정과정을서술한것인데반해이러한과정이생략된특정한큰사건의계기가정책에영향을주는것을설명한것으로두모형에는차이가있다. 단속평형이론은사회적파급력이큰언론이나유명인사의특정문제제기, 혹은국내외변수로인해사회적혼란을일으키는사건들에의해균형이깨져다시금정책변화를일으키고새로운균형을찾아안정을추구한다고설명하였다. 이러한이론적관점에서볼때, 현실에서는야당은정책의안정과균형을찾아가는과정에방해를하여지속적인불안정성을유발하려고하고, 혹은정책의안정으로인한장기균형상태에도달하지않게하기위해일련의사건에대한정부의책임을집요하게요구하기도하는행태가여기에해당한다고볼수있다. 또한, 각정당이추구하는최우선순위의정책에예산이반영될수있도록노력하기도함으로써점증적으로변화하고있는, 혹은안정되어있는예산에큰변화를유발하기도한다. 이러한정치생태학적관점에서보면, 단속평형이론이정책의변동을설명하는데유용한도구가된다는것을쉽게이해할수있다. 다만, 생물학적관점에서진화를설명하기위해필요한설명을차용해오는과정에서일부한계가있기도하다 (Sabatier, P. A.(2007)). 대형재난이나전쟁등의계기가제도를변화시키는것은당연한사실이지만, 이러한외적요인인사건에의한정책의중단과변화가제도변화의유일한원인이라고할수도없고, 가장일반적이라고할수도없다. 다만특정사건을계기로정책이어떻게변화해왔는지에대한이해를하는도구로서의미가있다고볼수있다. 또한, 위기상황에대응하는과정에서제도의변화와정책의변화는이후새로운정보에대응하는과정에서

23 새로운균형점을유발할수있고이로인해정책의안정성은지속적으로 흔들리게될수있다. 이러한균형의변화는외부적요인에의해정책변 동을설명하고있는단속평형이론에서는설명이어렵다. 대학입학정책과같이, 어느정책하나안정기를보이지못하고각각의 정책이불안정성을보인다는면에서볼때주된분석모형으로는설정하 기에는다소아쉬운측면이있다. 2) 패러다임변동모형 (Paradigm Change Framework) Pater A. Hall(1993) 은패러다임변동모형을통해, 패러다임의변화가정책변동의근본적원인이된다고하였다. 정책형성에대해서는정책목표와정책산출물, 기술적정책적환경의세가지변수를포함한변화과정을의미한다고보았다. 정책변화과정에대해영국의사례를분석하면서세가지유형으로변동유형을구분하였다. 1차적변동으로는정책목표나정책수단의근본적인변화없이정책수단의수준정도만변하는단계, 2차적변동으로는정책수단이변동되지만정책목표는변화가없는단계, 3차적변동은기술적정책적환경과정책목표, 정책수단의세가지변수가모두변하는단계로구분하였다. Hall(1993) 이분석한영국의경제정책형성과정에각단계를대입해서살펴보면, 1차적변동에해당하는정책변동은매해정부의예산을조정하는것처럼산출물수준의변동이해당한다. 2차적변동에는금융통제제도와같은거시경제정책의목표에는변화없이정책수단이변동된것이해당된다. 3차적변동에는정책환경의급격한변화로기존의케인즈주의가통화주의로전환되는정책목표의변화와정책산출물이급변하는단계가해당되는것이다. 이러한 3차적변동이 Hall이말하는패러다임변동에따른설명이가능한영역이다. 패러다임변동없이는

24 1, 2 차적변동은단지부분적조정으로서정책의변동의의미밖에없 는것이다 ( 정정길외 (2011)). 정책패러다임을정의함에있어, Hall(1993) 은기본적으로정책결정가들이정책문제를파악하고, 정책목표와함께목표를달성하기위한수단을결정하는데있어사고기준의틀속에서활동한다고보고이러한틀이상당한영향력을발휘하게되는데이사고의틀이바로정책패러다임으로보고있다. Hall은정책패러다임이변동하는것은한번에일어나는것이아니라일정한시기와단계를거쳐일어난다고보았다. 새로운패러다임의생성은기존패러다임에대한의문제기와신뢰성저하를유발해이를대체할수있도록기존정책을조정하는단계에서일어나게되는것이다. 이때새로운패러다임은복수로나타날가능성이크고, 복수의패러다임간경쟁을통해권위와신뢰를얻은패러다임이지지자들에의해새로운패러다임으로생성되는것이다 ( 양승일 (2014)). 패러다임변동구조틀과과정을표현하면아래와같다. [ 그림 2-1] 패러다임변동모형 단계 내용 1 단계기존정책의패러다임안정기 2 단계변이의축적기 3 단계실험기 4 단계기존패러다임의권위손상기 5 단계복수의새로운패러다임의경합기 6 단계 ( 정책변동 ) 새로운패러다임정착기 출처 : Hall(1993), 양승일 (2014) 을근거로재구성

25 양승일 (2014) 에따르면, Hall이보았던패러다임변동모형은뒤에서살펴볼 Sabatier의정책옹호연합모형에서와같이정책학습의중요성을강조하고있고, 정치적환경의영향력을강조하고있어 Kingdon의다중흐름모형과도일맥상통하는측면도있으나, Hall은패러다임의변화가근본적정책변동의변화를유발한다고강조한다는점에서규범적핵심변화인패러다임의변화가쉽지않다는 Sabatier의전제와는다른점을보이는것이특징이다. 3) 다중흐름모형 (Multiple Streams Framework) Sabatier, P. A.(2007) 를통해살펴보면, 우선 Zahariadis의다중흐름모형은정책의결정이합리적의사결정과정을통한다기보다는여러환경적요인에의해영향을상당히받고수많은이해관계가고려된합리적선택을하지만실제합리적선택인지에대해서는담보할수없는정책현실을대변하는모형이다. 다중흐름이란, 애매모호한조건아래정부에의해정책이어떻게만들어지는지를설명하는렌즈, 관점, 프레임워크이다. 쓰레기통모형을발전시킨것으로정책의제설정과정에서의비합리성이존재함을가정한다. 공공부문의느슨한네트워크조직내조직화된무질서상태에서이루어지는이러한비합리적의사결정과정을설명하는데유용하다. 조직이나정부안에모호성이주는문제에는첫째참여자들이유동적이고, 둘째사람들이그들이무엇을원하는지종종알지못하며, 셋째기술과관련해서참여자들이큰그림이아닌그들의일부분에대해서만알고있음을들수있다 (Sabatier, P. A.(2007)). 다중흐름모형에따르면정책적시스템에세가지특징적요소들이영

26 향을주게된다 (Sabatier, P. A.(2007)). 첫째, 국가적혹은개인적문제들이다. 정책입안자와시민들이원하는다양한조건들이정해지길원한다는문제상황을말한다. 정책입안자들은지표, 중심사건, 피드백을통해다양한조건을발견하게된다. 둘째, 정책들이다. 정책네트워크에서받아들여지는데에달성될아이디어의원천이있으며, 아이디어들은정책공동체내에서참모들에의해만들어지고, 다양한회의의형태로고안이된다. 단지몇개의아이디어들만이기술적실행가능성과가치적수용가능성에기초하에심각한숙고를바탕으로받아들여지게된다. 셋째, 정치이다. 국가적분위기나그룹캠페인압력, 행정부나입법부의변동등이그예이다. 한편, Kingdon(1984) 의다중흐름모형을살펴보면, 정치적사회적사건으로인해만들어진압력에의해정책의창이열릴때, 서로독립된규칙에따라진행되는정책문제흐름 (policy problems stream), 정치흐름 (political stream), 정책대안흐름 (policy alternative stream) 의세가지흐름이결합해, 정책의제설정과정책의산출이이루어진다고설명한다. 어느중대한시점에서세가지독립된흐름이정책혁신가에의해서로합류하면서정책이산출된다는것이다. 세가지흐름의합류는정책의창 (window of policy change) 으로표현되는데, 대부분의현실적인상황에서볼때정책의창은정치흐름에의해영향을받는경우가많다. 정권교체, 정책참여자들에의한문제인식과대안의준비등이바로그것이다 ( 양승일 (2014)). 정책문제흐름은특정문제가관심의대상이어떻게되는지를설명해주고, 정책대안흐름은정책공동체내부구성원의합의에의해대안을선택하고개발해내는과정을의미한다. 정치흐름은상기 2개흐름과는무관하게국민의지지, 여론, 국가전체의분위기에영향을받아선거, 정권교체등에의해흐름이변화하게된다. 정책형성의성공과실패는

27 이러한정치흐름에의해여론의지지를받느냐여부에달렸다. 정책변동의창은이러한세가지흐름은정책변동의열리고닫힘에영향을주게된다. 정책변동의창은정책참여자들의선호에따른정책결정을하도록영향력을주는과정에서열리며, 이러한과정을통해정책변동의기회를맞게된다. 그러나정부의행동개시, 정책영향자들의영향력미비등에의해정책의창이닫히기도한다. 이러한정책의창에는정책혁신가 (Policy Entrepreneur) 로불리는행위자에의해세가지흐름과함께정책의창의열리고닫힘에영향을주는데, 이에속하는사람들은우리가흔히알고있듯이정치적영향력과사회적명망이높은사람들이정책변동에쉽게영향을미치는사람들로특정할수있다 ( 양승일 (2014)). 정책변동의모호성을설명하기위한 Kingdon의다중흐름모형은정책의전과정에대한현실적인설명력을갖게하고, 비현실적인정책결정으로서나타나는제도와정책의변화를정권의변동과설명이가능하도록함으로써급격한정책변동의양상을설명하는데용이하다. 정책흐름모형의기본구조틀은아래의그림과같다. [ 그림 2-2] 다중흐름모형 정책문제흐름 정책대안흐름 정책변동의창 정책 산출 ( 변동 ) 정책흐름 출처 : Kingdon(1984), 양승일 (2014) 을근거로재구성

28 정책에대한결정이합리적인의사결정과정을통해서라기보다는정책결정을위한여러환경적요인에의해상당한영향을받는다는점에서가장현실을제대로반영하기위해노력한이론이라고생각한다. 특히, 정책을수립하는데있어앞서언급한교육정책뿐만아니라경제정책에서도이러한애매성에근거하여정책의제설정이문제를해석하는해석틀이다르고, 전체보다는일부를보고해석함에서오는문제들을다중흐름모형을통해여실하게드러낼수있다. 다중흐름모형은무질서, 모호성, 제약사항이라는현실을정책결정과정에반영했다는점에서볼때, 경험주의적관점에서정책현상을이해하고있다고볼수있다. 실제정책을입안하는과정에는수많은이해관계가고려되고가장합리적인선택을한다고하지만실제로는제한된정보와제한된그림하에선택이이루어져합리적인선택인지여부가불충분하다. 이러한불충분성에입각한정책결정에대해국민과정책결정자, 정책자체, 정치적고려를가장특징적으로본 Zahariadis의관점은탁월하다고할수있다. 정책흐름모형은비합리적결정모형으로서정권의변동에따른정책의변동이일어나는특정분야의설명에탁월한틀이며그동태성을파악하는데있어장점이있기때문에우리나라와같이정치적결정에있어대통령이라는정책결정자의영향력이큰사회에설명이용이한모형으로분석된다. 한편, 쓰레기모형이조직화된무정부상태, 즉대학의조직을설명하는데유용하다고평가된반면, 다중흐름모형은조직적인정부의행동에관한설명을주로하고있다는점에서쓰레기모형의진보적인모형으로정책학분야에서하나의정책에대한변천과정을설명하는데조금더유용하다 (Sabatier, P. A.(2007)). 이에실제로문헌들을보면, 노인복지정책, 대학구조개혁정책, 4대악정책, 반값등록금정책등을연구하는기본적인

29 이론적배경으로상당히많이활용되고있다. 결론적으로다중흐름모형 은정치가발달된나라에서의정책결정과정에대한설명기제로서충분 히그역할을하고있다고말할수있다. 4) 정책옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework) 정책옹호연합모형은복잡한정책의변동과문제를분석하기위해 Sabatier & Jenkins-Smith(2007) 가개발한정책의추진과정에대한분석틀이다. 1988년에처음제안된이후지속적으로적합성을높이기위한수정을해왔다. 정책옹호연합모형은정책을둘러싼다양한외부요인들이어떻게정책에영향을주는지분석하고, 서로다른신념체계를가진행위자들의옹호연합형성과이렇게형성된옹호연합들간의갈등, 상호작용등의과정을거쳐정책의도입과변동을살펴볼수있는정책분석모형이다. 특히, 정책행위자들의연합을둘러싼다양한외적변수의영향, 그리고그변수간의상호작용에도주의를준다는점에서정책옹호연합모형이실제정책변동과정을분석하는데유용함을인정받고있다 ( 남궁근 (2012)). 이모형의논의는대부분의정책결정이정책하위체제내전문가등행위자들에의해이루어지지만, 행위자들의신념과행동은정치 사회등의외부적요인들에의해영향을받는다는점, 미시적인개인행위자들에대해서모형에고려를한다는점, 다양한행위자들을고려해가장최선의방법으로옹호연합별로분류를한다는점등의기초하에이루어졌다 ( 남궁근 (2012)). 정책옹호연합모형의분석단위는아래와같다. (1) 정책하위체계

30 정책옹호연합모형은정책의변동을분석하기위해정책하위체계를분석단위로설정하였다. 정책하위체계는정책공동체개념과유사해, 전통적으로정책에참여하는것으로이해되는입법부국회의원, 행정부공무원, 이익집단뿐만아니라교수등과같은연구자, 기자등언론인, 사법부관계자까지포함한다. 이와같은정책에의행위자들이가지는정책적신념이정책변동에영향을준다고보는것이다. 특히교수, 컨설턴트와같은연구자들의핵심역할에집중하기도한다 (Sabatier 외 (2007)). 정책옹호연합모형으로특정정책변동을분석하기위해서는정책하위체계의적정한범주를정하는것이중요하다. 상호작용을특정할수있고, 그영향력이분명한실질적인하위체계범위를결정하는데초점을맞춰야한다 ( 남궁근 (2012)). (2) 정책옹호연합형성 정책하위체계내에서행위자들이자신들의신념을공유하는행위자들끼리특정정책에대한옹호연합을형성하게된다. 정책하위체계내에서는적어도 2개, 많으면 4개정도의정책옹호연합이형성되게된다. 이러한옹호연합은특정정책을기준으로인과적이나규범적인신념을공유하며, 연합내행위자들과공동행동을하게된다 (Sabatier 외 (2007)). 정책옹호연합은신념뿐만아니라이해관계에의해서도영향을받아형성된다. 특정신념을달성하고자하는이해관계가뭉쳐다수의힘으로이익극대화를추구하는것이가능하기때문이다 ( 이현정외 (2015)). 각옹호연합은자신들의신념이정책과제도에영향을줄수있도록최대한다양한전략들을구사하는데, 이때, 법과제도적인권한과여론, 재정, 리더십등의자원들을활용하게된다

31 (3) 신념체계 옹호연합에서중요한것은신념이다. 특정한신념을공유하는집단형성이옹호연합을만들기때문이다. Sabatier는신념체계를크게기본적핵심신념, 정책핵심신념, 이차적신념의 3개의위계로구성된것으로보았다 ( 이하남궁근 (2012)). 가장상위수준의신념체계는인간의본성에관한근본적가정, 자유와평등과같은근본적가치에대한중요성정도, 시장과정부의역할, 정부의정책결정에의참여자등에관한신념을나타내는기본적핵심신념 (basic core beliefs) 이다. 기본적핵심신념은전통적인보수와진보, 우파와좌파의구분을결정하는신념들을의미하기도한다. 이신념의변화가능성은상당히적다. 두번째정책핵심신념 (policy core beliefs) 은기본핵심신념을정책하위체계에적용하여정책의핵심에기초해연합을형성하고관련된신념을제시해자신들의옹호연합의결합을이끌고반대의옹호연합과구분되도록그신념을제시하는것이다. 세번째이차적신념 (secondary beliefs) 은구체적인정책과제도에 포함되어있는규칙과예산등수단에대한신념으로쉽게변화가가능 하고부차적인고려사항으로볼수있다. (4) 정책중개자 각각의정책옹호연합은그들의자원을동원해자신들이갖고있는신념에맞춰정책이변동하도록유도한다. 이때옹호연합간의경쟁으로정책의결정이어려울때, 정책대안을제3자인정책중개자들이중재하게된다 ( 남궁근 (2012)). 이들정책중개자들은옹호연합간의갈등을최

32 소화하고, 합리적인타협점을도출하는데그역할을하게된다. 국회의원등의회, 관료등행정부, 사법부, 시민단체, 전문가집단등이정책중개자가될수있다. 정책중개자는그역할에따라정책혁신가, 옹호자, 중개자, 비난회피자의 4가지유형으로구분하기도한다 ( 최은영외 (2008)). 정책중개자들은이론적으론중립성을지키고전문성을가져야하나, 현실에서는정책대부분이진영논리로가져가는경우가많아제 3의대안을내기보다는둘중하나를선택해야하는경우가많다. 따라서정책중개자들이실제옹호연합의한행위자에포함되는경우를자주볼수있다. (5) 신념과정책변화의경로신념의변화와정책의변화에는여러요인이있으며, 지속적으로수정되어온정책옹호연합모형에서는크게 4가지를핵심요인으로보았다 ( 이하 Sabatier 외 (2007)). 첫째, 정책지향적학습이다. 정책적목표를달성하기위해경험과새로운정보가실제사고와행동에비교적지속적으로영향을주는것을정책지향적학습이라하였다. 정책적학습은옹호연합별로그들의신념의변화를유발할수있다. 기본적핵심신념과정책핵심신념은변화하기어려운구조인반면, 이차적신념은그특성상비교적쉽게변화가가능하다. 외부적충격으로인해서정책하위체계의구조와행위자들의신념은급격히바뀔수는있어도, 정책지향적학습에따른변화는 10년이상의장기간이소요될수있다. 둘째, 외부적충격이다. 정책하위체계행위자들은자신의기본신념과이해에부합되는방향으로외부적충격에적절히대응하게된다. 외부적충격에는우선, 환경과국제적정세, 경제불황등사회경제적조건들이변화하게되면정치적지지력의변화가올수있다. 둘째, 여론의

33 변화도정책하위체계의행위자들에영향을줄수있다. 셋째, 정치에있어서지배세력의변화중행정부와의회의상 하원장악이라는선거의결과도외부적충격으로많은영향을줄수있는데, 이러한사례는극히드물다. 넷째, 다른정책하위체계의결정도외부적충격으로영향을받을수있다. 셋째, 내부적충격이다. 정책하위체계내에서발생한사건들을의미하는데, 각하위체계에소속된행위자들이일으킨사건들이정책변동에영향을줄수있는것이다. 이러한사건들은하위체계행위자들신념의변화를일으키기도한다고보았다. 넷째, 교섭으로인한합의이다. 이는특정정책에관한찬성옹호연합 과반대옹호연합간의합의가정책변동의요인으로작용할수있다는 것이다. 이와같은정책옹호연합모형을도표화하면다음과같다

34 [ 그림 2-3] 정책옹호연합모형 (Sabatier 외 (2007)) < 정책하위체계 > 안정적외적변수 1 정책문제의기본속성 2 자연자원의기본배분 3 근본적사회문화적가치및사회구조 4 기본적법령체계 장기적연합기회구조 1 정책변화에필요한합의정도 2 정치체제의개방성 옹호연합 A 정책중개자 옹호연합 B 전략 A 전략 B 정책의사결정 역동적외적변수 1 사회경제적조건의변화 2 여론의변화 3 정치적지배연합의변화 4 다른하위체계의결정과영향 정책하위체계행위자들에대한제약과지원 제도적규칙, 자원배분, 임명 정책적산출 정책적영향

35 2. 정책변동에대한정책옹호연합모형의확장가능성 이상에서볼때, 대학입학정책의변동을살펴보기위해서는 Sabatier & Jenkins-Smith의정책옹호연합모형 (ACF) 을중심으로분석하는것이가장적절한분석모형이라고볼수있다. 이모형은갈등이발생한복잡한정책변동현상을논리적으로설명하는데유용하다. 특정정책이긴시간동안첨예하게갈등상황속에대립하고있는지, 왜, 어떻게정책변동이초래되었는지에대한설명을제공하는유용한모형이다. 특히사회전반의다원화와복잡화가진행되는현대사회에서이해당사자들이많은특정정책을설명하고분석하는데용이하다 ( 남궁근 (2012)). 이와같은모형의특징은대학입학정책이다원화된사회속에여러당사자들이영향을받는특징과긴시간동안실질적갈등상황이지속되어온상황을고려해볼때우리나라대학입학정책변동분석에적절한모형이라고볼수있다. 특히, 어떤특정한정책을기준으로다수의당사자들이각자의이해관계에따라만든정책옹호연합이강력하게존재할때에는어느정책변동모형보다정책옹호연합모형 (ACF) 을통한분석이상대적으로더욱적절하다. 정책옹호연합은어떤일정한정책영역이나하위체제안에서신념을서로공유하는행위자들끼리자신들의이익이나선호를옹호하기위한협력을조직화하기때문에 ( 양승일 (2014)), 대학입학정책처럼신념의차이가명확하고, 대학자율화혹은고교교육정상화로대표되는이익과입시의대상이되는학생, 학부모의이익계산까지가미가되어정책을둘러싼옹호연합이극명하게갈리는정책변동에가장적절한분석틀이되는것이다. 다시말해, 신념체계를기준으로옹호연합을구분해보면, 규범적핵 심 측면으로교육의수월성을추구하는쪽과교육의형평성을추구하

36 는쪽으로나뉠수있고, 정책핵심 으로서대학입시에있어대학수학능력시험의변별력과중요도를높이는정책과학교교육의중요도를높이는정책으로구분할수있다. 이와같이양분될수있는신념체계를가져강력하게옹호하는두가지옹호연합이대립하여공존하는상태를쉽게볼수있다. 이러한이유로, 규범적핵심측면에서볼때, 양분될수있는정책옹호연합의존재로인해제반의교육정책변동을분석하는연구에서옹호연합모형의활용성이크고, 이는다른선행연구의사례 ( 변기용 (2009), 강병호외 (2015) 등 ) 에서도확인해볼수있는경향이다. 특히나, 정책핵심측면에서볼때, 대학입학정책을둘러싼신념체계는더욱공고할수밖에없는데, 이러한경향이강력한두가지정책옹호연합을형성하게만드는것이다. 따라서정책옹호연합모형 (ACF) 의교육분야정책변동에의활용성, 특히대학입학정책과관련된정책변동분석연구에의활용성은상당히큰편이다. 다만, 정책옹호연합모형 (ACF) 도우리나라대학입학정책변동을완전히설명하기에부족한점이있다. 우선 Sabatier(1993) 가이모형을제안한기본가정중에서 10년이상의장기간이필요하다는점 이다. 대학수학능력시험도입과같은중차대한대학입학정책변동사례에한정되어이전제가적용될뿐, 다른대학입학정책들의변동은앞서전제한장기간의시간에턱없이부족한 5년내외를주기로정책변동이일어난다는점이다. 또한, Sabatier(1993) 가외부적사건또는충격으로서언급한 정치체계의지배적연합의변화 는극적인선거의사례를의미하는것이어서, 미국의사례에서는동일한연합이행정부와의회 ( 상원, 하원 ) 를동시에장악하는것을상정한외부적충격이기때문에흔히발생하지않는충격이라고하였고, 보다제한된변화가자주나타나는데그영향의범위도제한적이라고한점이다 ( 남궁근 (2012)). 이러한점에서볼때, 정책옹호연합모형 (ACF) 을우리나라대학입학정책변동을분석하는연구에적절하도록수정이필요하다

37 따라서, 정책변동모형중에우리나라처럼정권의변동 ( 대통령의교체 ) 이나권위자의변화 ( 장관등리더십의변화 ) 에상당한양향을받는정책변동을적용하기에적절한모형과의결합이필요하다. 따라서앞서설명한패러다임변동모형 (PCF) 과다중흐름모형 (MSF) 의고려가필요하다. 양승일 (2014) 에따르면, 패러다임변동모형의 Hall은패러다임이바뀌면근본적정책변동이가능하다고생각하는데반해, Sabatier는규범적핵심이변한다고해도정책변동은쉽지않다고암시하고있다고하였다. 즉, 두모형의차이점은정책패러다임의변동을일으키는정권의변동이정책변동을일으키기에충분한지여부에생각이다른것이다. 우리나라대학입학정책의변동은정권변동등의정치적변동에영향을받아왔고그러한양상을분석하는이번연구의관점에서볼때, 패러다임변동모형 (PCF) 의 정책패러다임 을외부적요인으로차용할필요가있다. 한편, 양승일 (2014) 은 Kingdon의다중흐름모형 (MSF) 은 정책변동의창 개념을도입하면서이에영향을주는 3가지흐름 ( 정책문제흐름, 정책대안흐름, 정치흐름 ) 이각각독립적으로혹은서로영향을미치면서정책변동의창을열수있다고하면서, 정책변동의창이열렸다는의미는특정정책을지지하는참여자들이자신들에게유리하거나자신들이선호하는정책에관심을갖도록압력을주어정책변동의기회를맞는것을의미한다고하였다. 기존정책옹호연합모형 (ACF) 에서각옹호연합에영향을주는정책중개자의역할이있는데, 우리나라는이에해당하는중개자인중앙부처, 국회등입법부가특정옹호연합의한구성원으로행동하기때문에중개자적역할을보기어려운현실이다. 따라서이를대체할수있는내적변수가필요하다. 이에고려할수있는것으로정책변동의창이있다고생각하였다. 여러정책을둘러싼흐름들이영향을미치는것을정책변동의창이열리는것으로표현할수있고,

38 각옹호연합이정책변동과관련된영향이이러한흐름과변동의창을 통해영향을받는다고많은부분에서적용할수있기때문이다. 따라서정책옹호연합모형 (ACF) 의변수이외에도패러다임변동모형 (PCF) 과다중흐름모형 (MSF) 의변수들을동시에고려하는것이이번대학입학정책변동을분석하는데더욱적절하다. 다시말해, 우리나라정책변동의특징을살려정책옹호연합모형 (ACF) 의기본틀안에서타모형의적정한변수들을재배치하여대학입학정책변동사례분석에적용하는것이필요하다

39 제 2 절선행연구의검토 1. 정책변동에관한선행연구 강은숙 (2016) 은우리나라한국사교과서재국정화를추진하는정책형성과정을연구대상으로하면서 Kingdon의다중흐름모형을분석의틀로삼았다. 한국사교과서재국정화와관련된정책변동을일으킨정책변동의창에영향을준정책문제의흐름, 정책대안의흐름, 정치흐름, 초점사건, 정책혁신가의각각의영향을알아보고, 이를바탕으로정책산출의과정을분석하였다. 검정교과서의좌편향을문제삼는보수성향의역사학자와시민단체의영향으로우편향교과서가발행되었고이에대한여론의악화가결국한국사교과서의국정화로이어진정책문제의흐름이있었다. 대선과총선과정에서나타난정치의흐름도있었고, 다양한정책참여자들의정책제안이양산되면서나타난정책대안의흐름도있었다. 이러한정책형성과정에서는대통령과집권당의의지를실현하려는교육부장관과이익단체의연구등에따라정책혁신가들의역할이도출되었다고분석하였다. 강병호외 (2015) 는 Berger & Luckmann의제도화접근모형을중심으로청계천복원사업과무상급식과관련된정책변동사례분석을통해이념이나사상이정책변동에미치는영향에관한연구를실시하였다. 두사례를분석하면서지배적인이데올로기가변화하면그에반하는정책변동은어려우며, Peter Hall의주장처럼패러다임의변화가있어야정책변동이가능하다는결론을내렸다. 연구에서특정시기의지배적이데올로기가무엇인지에대해서는객관적인자료로제시할수는없었으나, 시기별가치관과정책에관한태도로경제성장이냐환경보호냐, 복지에있어수월성이냐보편성이냐정도의이데올로기변화는확인이

40 가능하였다. 이러한이데올로기가중요한정책변동을가져왔다고결론내리기는어려웠고, 다만지배적인이데올로기에반하도록정책변동이일어나기는어렵다는점을확인했다. 청계천의복개와복원이타지역의지천을대상으로한모방적복개와복원으로이어졌다는점이나무상급식과관련된정책변동이서울시의주민투표이후전국적확대시행의현상을보면알수있다고분석하였다. 변기용 (2009) 은법학전문대학원제도도입과정을옹호연합모형을통해분석하였다. 비법조계가중심이되는찬성옹호연합은법률가의공급독점현상을없애고자하는주장을하였고, 법조계가중심이된반대옹호연합은국가가주도하여법률가를양성하고선발하는것을정책으로유지해야함을주장한다. 옹호연합들은지배집단의변화와해외의유사사례도입등외적변수에의해신념체계가영향을받았고, 교육부와국회는정책중개자로의역할을통해중재안을도출하였다. 특히, 우리나라에서는정책변동의대안적경로로새로도입된교착상태에서의협상이법학전문대학원정책변동에유용한설명력을보였다. 이념적차이에따라갈등을쉽게유발하는교육정책의변동에정책옹호연합모형의활용이유용함을강조하였다. 양승일 (2007) 은참여정부의사학정책에관한정책의도입과정을분석하면서이를정책변동차원에서연구하였다. 사학정책의안정적외적변수로는사학의부정비리로사학법인의권한을축소하는내용의사립학교법일부개정법률안에우호적인찬성옹호연합의재원으로활용하게된다. 정책변동을촉발시킨역동적외적변수에는투명한사회로의전환으로보았다. 참여정부의탄생은지배집단의변화이며, 참여정부에서추진하고자한사학개혁정책에대해찬성하는옹호연합과이를반대하는옹호연합의대립적인갈등이 2004년사립학교법일부개정법률안발의로촉발되었다. 이러한촉발기제로두옹호연합간의치열한갈등이정책

41 학습으로정책이변동되는과정을거친사립학교법개정이라는정책이 산출되었다. 이산출물은사학재단에높은수준의권한집중이다소해 소되는것이자생적으로산출되었다고강조하였다. 이현정외 (2015) 는의료영리화정책의변동을수정된정책옹호연합모형을활용해분석하였다. 이를위해정책옹호연합모형에정책분석역량모형을결합한새로운분석틀을바탕으로의료영리화정책을분석한결과경제성장론관점의경제부처주도가이루어진보수정권으로의정권교체라는외적변수들의변동과정의중요한영향력을확인할수있었다. 의료영리화를둘러싼찬성옹호연합과반대옹호연합이형성되고이들의신념을중심으로연합이활동함을확인했으며, 정책분석역량측면에서찬성옹호연합이우위를차지함에따라의료영리화정책변동이점진적으로도입등이추진되고있음을밝혔다. 정용남 (2013) 은 Hall의패러다임변동모형에기초하여정부의변화와정책변동의관계를영국사례를중심으로분석하였다. 영국은진보와보수의이념에따른거대양당인노동당과보수당의지향점에구분이확실한국가이다. 따라서최근까지의두당을중심으로한정권교체별로경제정책, 복지정책, 노동정책과 EU를향한정책의변동을분석하였다. 연구를통해영국이이념적차이를극명하게드러내는두정당에의한정부의변화가정책의변동으로이어지지않는경우가많고, 대규모의정책변동이나타나지않음을확인하였다. 정부변동뿐만아니라경제적상황이정책변동에상당한영향력을준것으로확인하였으며, 정치적이해나 EU와같은세계질서에의영향도상당히많이받는것으로분석되었다. 정당간의차이가현대사회에들어서면서점차줄어든점도이러한연구결과에뒷받침되는근거가된다고보았다. 연구의결론은영국의사례에서보건대, 정부의변동으로인한정책변동은그리크지않은것으로나왔다

42 정훈 (2012) 은우리나라역대부동산정책의변동분석을정책옹호연합모형을중심으로하여정책네트워크이론을보완한틀로수행하였다. 정책사례로는불연속적이고불안정한정책인 토지공개념도입의 3가지법률, 불연속적이지만안정적인정책인 종합부동산세, 연속적이지만불안정한정책인 아파트분양가규제, 연속적이고안정적인정책인 임대주택건설 의 4가지를선별하여 Sabatier의정책옹호연합모형을기초로정책네트워크이론을접목한연구분석틀을활용해분석하였다. 그결과, 대외적충격에의한정책변동이대내적충격에비해정책변동을급진적으로추진하게하였다는점, 정책네트워크가견고한정책의경우에는지속적으로유지되는경향이있다는점등을확인하였다. 최성구외 (2014) 는세종시에대한정책변동과정을정책옹호연합모형뿐만아니라다중흐름모형과결합된수정된연구모형을제시하고이를바탕으로설명한다. 세종시정책변동의주요특징으로대통령이권력이라는절대적자원을활용해자신의신념에따라정책을변동하였다는것과법률제정과정에서정책변동이종료되었다는것이다. 이러한분석을통해연구자는정책옹호연합모형과다중흐름모형을결합한분석틀이정책변동과정분석에매우유용함을설명하고, 정책의형성, 변동, 산출의 3가지주요흐름속에서다양한외적변수들이중요한영향을미쳤고, 특히, 역동적외적변수로설명할수있는여론의변화, 지배집단의변화등이정책변동의가장큰영향을주는것을확인하였다. 이번연구는앞서검토한주요교육정책변동과관련된선행연구들과는다음과같은차이점이있다는점을확인할수있었다. 우선강은숙 (2016) 의연구는한국사교과서발행체제를여러정권에걸친진행상황을연구대상으로설정해분석했다는점에서이번본인의연구가시간적으로다수의정책변동과정을분석한측면에서볼때유사한점을

43 보였다. 다만, 한국사교과서발행체제관련정책변동을분석하는데있어연구분석틀을 Kingdon의다중흐름모형을중심으로만분석이되었기때문에, 하나의정책을둘러싸고특정신념체계를중심으로연합을형성해대립하는과정까지분석하지못한것으로보인다. 하지만이번우리나라대학입학정책변동에관한연구에서는 Kingdon의주요변수들을고려함과동시에 Sabatier의정책옹호연합모형 (ACF) 을중심으로찬성옹호연합과반대옹호연합을구분해서그들의신념체계와구성등을함께살펴본다는점에서차이가있다. 또한변기용 (2009) 의경우는법학전문대학원제도도입과정을, 양승일 (2007) 의경우는사학정책의도입과정을 Sabatier의정책옹호연합모형 (ACF) 을중심으로살펴보았다는점에서, 이번연구의주요연구분석틀측면에서는유사하다. 두선행연구는정책옹호연합모형 (ACF) 이교육정책변동을분석하는데유용하다는점을증명했다는점에서의미가있다. 그러나법학전문대학원제도나사학정책과는다르게대학입학정책의변동은정책패러다임의변화와정치흐름등의외적변수의영향을받아왔다고관찰된바, 이를연구분석틀에있어주요외적변수로 Hall의패러다임변동모형과 Kingdon의다중흐름모형의요소들을반영할필요가있다. 이처럼하나의교육정책의변동과정을분석하는틀을구성하는데있어서정책의특성에따라다르게설계해적용할필요가있다는점을확인할수있다

44 2. 대입정책에관한선행연구와한계점 선행연구는대입제도, 대학입학정책등이번연구의대상이되는정 책의변화에초점을둔연구를중심으로검토하였다. 김홍유외 (2009) 는대학입학전형제도가많은논란과변화를거듭해왔다고지적한다. 그동안의대학입학전형은수월성측면에서우수한학생을유치하기위한수단이었지만, 사회의변화에따라입학생들의다양성확보에는적절하지않았다. 우수학생의관념을성적이우수하다는개념에서벗어나지못하고이로인해초중고등학교에입시위주의교육을할수밖에없게하였다. 이문제를해소하기위해정부는대학입학전형다양성확보차원에서입학사정관제도입과학교교육정상화를위한 2008학년도대학입학전형제도개선안을발표하였다. 입학사정관제는공교육정상화와대학의자율성확보차원에서의미있는제도라고볼수있으며입학사정관제의성공적정착과그과정에서의공정성확보를통해제도의정착을위해노력해야하고, 무엇보다대학구성원의인식변화와함께대학의인재확보와대학경쟁력확보를위한전략적계획의마련이중요하다고강조한다. 노명순 (2006) 은대학입학정책변동요인을역사적신제도주의적제도변화논리를적용해분석하였다. 지속성없이변화를지속해온대입정책의제도적기제를분석하는데있어, 정책을둘러싼구조, 제도, 행위자를기준으로이세가지수준의상호작용에의한제도의변화가대입정책의변화에어떠한영향을미치는지그관계를분석하였다. 대입정책은그정책자체로의독자성에기반을두지않고, 위기나충격에대응해변화를추구해왔고, 정책을둘러싼제도와행위자들의상호작용에의해변화되어왔다. 즉, 정치적사건과대학입학정책의변화는밀접한인과관계를가지고있고, 제도적안정성에기반을두지않고있다

45 행위자들이제도적제약이나기회속에서자신의이익을위해기존정책의유지나변화를추구하는데, 이러한과정에서대입정책이지속적이고꾸준하게변화하고있는상황이다. 이연구는대입정책이갖고있는내부적개선만으로는해결이불가능한특성을감안해교육의내적인요인뿐만아니라외적인요인까지변화를수반할때정책의해결가능성이있으므로, 구조-제도-행위자세수준의변수와그들의상호관계에주목해종합적시각에서접근할필요성을강조하였다. 노명순 (2008) 도 2008학년도이후대학입학제도개선안을중심으로대입정책에서의정책비일관성을분석하였다. 우리나라의대입정책은교육문제를논의할때나정권이교체될때마다, 대중적방안에치중해왔다고지적하면서이러한정책집행의비일관성을딜레마이론의시각에서분석하여그결과를바탕으로해법을모색하고있다. 구체적으로대학입학제도를둘러싼딜레마상황으로내신강화와대학의자율에기반을둔전형의대립, 선발의공공성과교육기회의평등에대비한대학의자율성과수월성가치대립을제시하고있다. 구체적으로 2008년대입정책의정책결정과집행과정에서의정책비일관성이나타난다고분석하였는데, 대학의공공성과기회의평등을강조하는대통령과대학의자율성과우수학생선발이라는수월성을주장하는대학사이에교육부의비일관성의모습을분석하였다. 그원인으로정책의타당성과신뢰도검증없는상징성에치중한정책결정, 대립되는가치간의균형적대안을제시하기보다는한쪽으로치우친원칙만강조함에따른문제, 국민선호를반영하기보다는대학, 대통령, 관료조직등도구적합리성에치중함에따른합의도출실패를원인으로보았다. 동일한정책에대해정책집행대상자간의입장차이가큰경우에는대상자분리를통해정책딜레마를벗어날수있도록하는것을제안하였다. 변수연외 (2011) 는 3 불정책에서나타난옹호연합이론에따른상호

46 적대화현상을분석하였다. 대입정책을정책옹호연합이론에따라분석하는것이현실에서발생하는문제들을보다정확하게분석하고, 향후올바른방향을제시하는데유용하다고하면서, 특히우리나라에서처럼교육정책이첨예한대립을통해논의되고있는점은이러한개념틀의적정성을대변한다고말하고있다. 가장대립이심했던 3불정책에대해정책옹호연합이론을통해내용분석, 코딩유목화분석을하여상호적대화양상을분석, 검증하고있다. 여러언론의사설등을통해해당정책의옹호연합의신념체계와그외집단의의도를왜곡하고, 상호적대화하는현상사이에상당한상관관계가있다고분석하였고, 특히, 이익을보는상황보다는손해를보게될상황에왜곡된평가가더강화된다고증명하였다. 이결과를바탕으로옹호연합간의의사소통이상호적대화경향을띠지않도록관련외부환경의조절과신념체계의대립구조완화를위해노력해야하며, 하나의입장을취하도록고수하는것은문제해결에적절하지않다고하였다. 그동안의대입정책이엄청난갈등을유발시켰음을강조하며, 다원주의적관점에서의정책운영필요성을주장하였다. 손충기 (2002) 는대학입학전형제도의변천과정과발전방향을탐색하였다. 1945년부터 2002년현재에이르기까지변천과정을분석하였고, 2002년당시의대학입학전형제도의특징을전형방법의다양화, 특별전형의확대, 대학수학능력시험비중축소, 면접과비교과성적반영률확대, 선발방법등절차의다양화, 대학수학능력시험제의개선으로보았다. 문제점으로는대학수학능력시험의본질적목적과기능이불분명해진점과난이도조절실패로불만과불신, 혼란을야기한점, 수시모집제적용의왜곡과고교교육의비정상성초래, 학교생활기록부신뢰도문제등을지적하였다. 대학입학제도는대학의학생선발권에있어자율성을높이고, 다양한전형자료의활용을위한대학수학능력시험, 학교생활기록부등에대한신뢰도제고방안마련을과제로제시하였다

47 안선회 (2013) 는노무현정부와이명박정부대입정책을중심으로대입제도개선정책의정책인과가설을분석하였다. 박근혜정부의대입정책개선방안에대해비판적인시각은노무현, 이명박정부의경우에서도지속되었던문제들이었다고평가하면서, 두정부의대입정책에대한정책인과가설을도출, 분석해정책적시사점을제언하고자하는것이라고하였다. 구체적으로각정부의대학입학정책개선안은정책문제인과가설과정책인과가설은상호연계가되어있으나, 노무현정부의방안이조금더구체적이고양자간연관성이강한것으로분석되었다. 그러나공통적으로정책문제의정의는미흡하였다. 노무현정부는수능사교육의원인을수능자체로규정하여학교의수능지도능력부족요인에대해서는고려하지못했다고지적했다. 이명박정부는대입의문제를정부의규제에원인이있다고보아당시대입제도의문제원인에대한분석이없었다. 이러한원인의부족한분석은정책문제의인과관계분석오류를일으켰고, 노무현정부의정책수정보완없이이명박정부의대입정책으로옮겨지면서이로인해정책의부작용은더욱확대되는추세로나타났다고보았다. 이러한분석을바탕으로기존대학입학제도의체계적분석, 공교육강화론으로대입전형변경의목적을삼는접근은재고될필요가있고, 오히려대입전형단순화등을통해사교육비를절감하는접근이타당성이있다고보았다. 안선회 (2016) 는노무현정부와이명박정부의대입정책문제의정의를분석하고타당성을살펴보았다. 연구결과, 두정부의대입정책문제의정의가정확성이부족하고, 타당성이미흡하다고보았다. 그이유는정치적요인에따른정책문제정의를내렸기때문으로보았다. 이에더해정책결정자의이념과사고, 편견이영향을미쳤고집단적편견을통해더욱확대강화되었다고분석하였다. 그러면서, 정확한정책문제정의를위해서는문제정의가정치적요인에의해결정되었을때가장중요한

48 대책은정치적대책으로모색되어야한다는것이다. 갈등요인이있을것으로예상되는정책에대해서는충분한논의와구성원의동의절차등을거쳐정책문제를정의하려는노력이필요하다고하였다. 또한, 특정집단의이해관계를고려하지않고정책문제의정확한분석과원인을규명해야한다는것이다. 정책문제정의에답이있을순없지만, 다수가인정하는좀더객관적인정책문제정의를통해정책결정이이루어져야한다는것이다. 오달현 (2012) 도노무현정부와이명박정부를중심으로대학입시정책을둘러싼갈등을분석하였다. 두정부의이념과참여자의차이, 정책과정에서의상호작용의차이를실증적사례로분석하여향후대학입학정책의시사점을제시하는것을목적으로하였다. 갈등분석모형은갈등의원인과전개과정, 해결과정으로구분해분석하였다. 그결과정권교체에따라대학입학정책의참여자갈등양상이달랐고, 이는대입정책이추구하는이념이평등성이냐수월성이냐에따라달랐다고분석하였다. 그러나이러한이념적차이에도불구하고, 3불정책유지, 공교육정상화를통한사교육비절감에는공동의목표를가지고있었다고보았다. 이상에서보건대, 지금까지대학입학정책의변동과관련된연구들은정책변동의관점에서제대로분석하지않았거나긴시간정책변동을반복해서진행되어온그과정측면에관해서는본격적으로연구하지않았다는점이한계로볼수있다. 노명순 (2006) 과노명순 (2008) 은대학입학정책의변동의실체에관한분석이적절한데반해, 역사적제도주의나정책딜레마관점에서대학입학정책의변화과정을설명하고있어정책변동의전개과정을제대로설명하지못했다. 그리고변수연외 (2011) 의연구는 3불정책에서나타난옹호연합이론에따른상호적대화현상을분석했기때문에특정정책을둘러싼옹호연합의형성과그

49 들의신념체계, 갈등현상자체등을분석했지만, 정책변동의전개과정등을제대로설명하고있지못했다. 또한, 안선희 (2016) 와오달현 (2012) 에서는노무현정부와이명박정부의대입정책을중심으로그변동과정을분석하고있는데, 대학입학정책자체에관한분석에일관하거나혹은대학입학정책변동을둘러싼갈등양상을분석하는데그쳤다. 이처럼대학입학정책의변동에관한연구들은정책변동의원인과실체에국한하거나혹은특정정책을중심으로정책변동의전개과정을분석하고있었다. 따라서이번연구는여러정권을거치면서나타난우리나라대학입학정책변동에관한전반적인시계열적인분석을통해변동의원인과변동의전개과정을함께살펴본다는차원에서의미있다고할수있다. 이를통해전반적인우리나라대학입학정책변동의특징을살펴보고, 변동에영향을주는요인과그양상을분석하는것이다른대학입학정책변동에관한연구와큰차이이다. 특히, 앞서이론적배경에서살펴보았듯이, 우리나라대학입학정책변동을분석하는데있어, 정책옹호연합모형 (ACF) 의내부적변수와패러다임변동모형 (PCF) 의외적변수, 다중흐름모형 (MSF) 의외적변수로서의세가지흐름과내적변수로서의정책변동의창을적절히활용한수정된정책옹호연합모형 (ACF)( 일명, PM-ACF 모형으로뒤에서후술 ) 이설명력이높을것이다. 기존의연구는이러한정책변동모형들의핵심요소들을적절하게혼합하여적용하지못했기때문에교육정책변동, 특히긴시간에걸쳐자주변화되어온대학입학정책의변동양상을제대로설명하는데한계가있었다고보인다

50 제 3 장연구방법론과연구분석틀 제 1 절연구방법 1. 연구방법 본연구는문헌과자료에기초한사례연구방식으로진행하고자한다. 사례연구는우리주위를둘러싼자연스러운환경에기초해하나혹은그이상의측면에대해집중적으로연구하는방법으로정책옹호연합모형을중심으로정책변동과정을분석하는연구에적절한방법이다. 사례연구는어떠한현상에대한자세한기술을통해가능한한많은설명을하고, 그현상에대해평가하는것을목적으로한다. 이러한사례연구는경험적이고실증적접근으로사실에기초한연구를바탕으로기술적묘사를함으로써정책형성과정에서발생한일과동태적묘사에탁월한방법이다. 질적사례연구는정책행위자와정책, 그리고이를둘러싼다양한요소들을분석하는데있어유용한방법중하나이다. 특히, 이번연구를통해살펴볼대학입학정책을둘러싼정책옹호연합의신념과이를둘러싼여러흐름, 정치적변동을아우르는과정기술에있어서사례연구와같은경험적실증적접근은더욱중요할것이다. 계량화할수없고, 실험적접근이어려운연구에는질적인사례연구가그역할을대신하게된다 (Jaeki Song 외 (2014)). 이번정책연구에서는각대학입학정책의유형별찬성과반대의두옹 호연합을구분한다. 정부기관의의사결정과정책집행, 정책산출과그

51 영향에이르기까지분석하면서이러한정책을둘러싼변수와외적사건, 주요정책변동에필요한합의, 정치체제의개방성 ( 장기 ) 에이르는상황에대한고려와함께정치적흐름의변화와같이강력한영향을주는정책변동의원인과그로인한정책변동과정을설명함으로써정책변동의양상을연구하고자한다. 이러한사례연구를위해문헌을통한연구를실시하였다. 관련문헌과자료에는대학입학정책의주무부처인교육부등의다양한정책발표자료 ( 보도자료, 공지사항등 ) 와함께, 정책옹호연합의분류와그들의주된주장을알아보기위해서해당정책변동발표시기에해당하는신문기사를수집하였다. 사례연구는가능한한다양한자료의수집과분석을이용하는것이연구의신뢰성과타당성을제고하는데주요하다. 특히, 기사와사설을중심으로내용분석방법 (content analysis method) 을적용해방대한자료를체계적으로분석하고, 논쟁을분석하는등각옹호집단에서추구하고자하는대립된주장을분석한다. 이러한방법은적절한자료수집방법이여의치않고, 자료가방대한경우에행정학등에서유용하게사용할수있다고알려져있다 ( 변수연외 (2011), 이상호 (2007)). 즉, 내용분석방법을통해서는정책변동이발생하는맥락과전개과정, 정책변동메커니즘을파악하는데유용하다. 정책변동을주요주제로한선행연구에서도문헌조사를통한연구를진행했다는측면에서볼때정책변동사례연구의주요연구자료는문헌에기초한다고볼수있다. 이번연구에서는특히정치적성향에따른편향된기사수집이되지않기위해서한국언론재단기사검색사이트 1) 와포털사이트의뉴스검색기능 2) 을활용하고, 변수연외 (2011) 에서구분한신문사별성향에따라보수성향, 진보성향, 중도성향의신문 1) 2)

52 사별로고른기사분석을추진한다. 옹호연합별로신념체계를수집하기위해서는성향에따른신문사별기사와사설을분석할필요가있다고판단하였다. 특히정제되고일관된주장을하는사설과사실을전달하는데주된목적을하고있는기사는객관성측면에서볼때탁월한자료로볼수있다

53 2. 분석방법 사례연구에적용되는여러분석기법중에서이번연구에서는 설명 (explanation building), 시계열분석 (Time-series analysis) 을중심으로 분석하고자한다. 설명이라는분석기법은말그대로사례에대한설명을의미한다. 현상을설명한다는것은곧그현상을둘러싼환경과현상이발생하게된원인, 그결과에대한자세한분석을한다는의미로볼수있다. 여기서인과적설명은독립변수와종속변수의개념으로설명하는방안과유사한것을의미한다고이해할수있다 ( 윤권수외 (2015)). 시계열분석은시간의흐름에따라기록된자료를분석하고여러변수들간의인과관계를분석하는방법론이다. 계량적분석에서흔히쓰이는방식으로실험이나유사실험에서수행하는시계열분석과유사한개념이다. 다양하고복잡한패턴을분석하는데용이하다 ( 윤권수외 (2015)). 설명방식으로대학입학정책변동을설명하는데있어, 정책을둘러싼지배적이데올로기, 정책패러다임과정책문제흐름, 정책대안흐름, 정치흐름과같은외부적변수가정책의창, 각옹호연합에미치는영향과그로인한정책변동과의영향관계를분석하는데있어설명의분석기법을사용하게될것이다. 시계열분석은대학입학정책의변동과정에서여러외적변수의변화가어떻게변동하였는지, 이러한외적변수의변화는어떠한방향으로변화하였는지를시간의흐름에따라분석한다. 정권의변화라는변수또는사건이대학입학정책의변동에영향을주는분석을시계열적으로인과관계를중심으로분석하게될것이다

54 제 2 절연구분석틀 이번연구에서는 Sabatier & Jenkins-Smith의정책옹호연합모형 (ACF : Advocacy Coalition Framework) 을중심으로개념과분석단위인정책하위체계에따라대학입학정책을둘러싼여러요인과변인을분석하여대학입학정책을추진함에있어고려해야할사항과이를정책입안단계에적용방안을분석연구하고자한다. 다만, 우리나라의대통령이주는정책변동의큰영향력을고려할때 선거에따른정권의변화 (Political election cycle) 와 대통령등정책당국자의리더십 이중요한고려요인으로논의되어야한다. 또한대학입학정책의변동이정권의변화에따른효과로인한것인지를증명하기위해서도정권의변화와관련있는요인들이고려되어야한다. 하지만기존의 Sabatier의정책옹호연합모형은외부적사건으로 정치체계의지배적연합의변화 를정치하위체계에영향을주는요인으로고려는하였으나, 극적인선거에의한변화인경우 ( 예를들면, 미국의행정부와상원, 하원을동일한연합이장악 ) 를의미한것이고, 흔히발생하지않는충격이라고하였으며, 그영향도제한적인범위에서나타나는것으로보았다 ( 남궁근 (2012)). 우리나라는대통령선거를중심으로이선거에서이긴집단이정책의제에서우위를쥘수있다. 또한, 대학입학정책은법률에의한제한을다소덜받는영역이기때문에 외부적사건 이나충격으로서행정부정권의변화를정책하위체계에영향을주는주요요인으로분석할필요가있다. 또한, 정책하위체계내에서의 내부적사건 으로써대통령과장관등정책당국자의의지와리더십도고려대상으로볼수있다. 정책하위체제에서중개자의역할을하게되는관료, 정치인등은대통령등의강력한리더십에상당한영향을받는다. 이러한내부적사건은하위체

55 계구성원들의기본적핵심신념이나정책핵심신념에직접영향을줄수있고, 중개자들은본연의역할보다는오히려어느한연합에편승할수있기때문이다. 이러한두가지우리나라에서나타나는정책변동상의독특한영향요인까지고려해본연구에적합한 수정된정책옹호연합모형 을제시해대학입학정책변동에대한분석을하고자한다. 이를위해서는앞서살펴본정책변동에관한이론중에서 Peter A. Hall의패러다임변동모형 (PCF) 과 Kingdon J. W의다중흐름모형 (MSF) 을활용해정책옹호연합모형을적절하게수정한연구분석틀을제시함으로써대학입학정책의변동에관한분석을용이하게바꿀필요가있다. Hall의패러다임변동모형은정책목표와수단, 정책적환경등세가지요인들이포함된사고의틀인패러다임을중심으로기존의패러다임이새로운패러다임으로변동하는과정을기존패러다임의권위손상과새로운패러다임후보들의경합, 그리고그중하나의새로운패러다임의정착으로이어지는이데올로기적변화를중심으로설명하면서정치적환경의영향력을강조한다 ( 정정길외 (2011)). Kingdon의다중흐름모형에서도정책의창이열리기위해서는정치적환경과사회적사건의영향이중요하며, 이러한영향으로정책문제흐름, 정책대안흐름, 정치흐름의세가지흐름이결합해, 정책의제설정과정책의산출로이어지는정책변동이일어난다고보았다 ( 정정길외 (2011)). 특히, 정권변화와같은정치흐름이정책의창이열리는데중요한요인이된다고보았다. 이러한두가지요소들은앞서언급하였듯이, Sabatier의정책옹호연합모형 (ACF) 에서정치체계의지배적연합의변화를극적인선거에의한변화임을제시한측면에서볼때, 또한비교적 10년이상의장기간을가정으로하고있다는점에서볼때, 우리나라의정권변화에따른정책변동을분석하는모형으로는다소아쉬운측면이있으므로, Hall의

56 패러다임변동모형과 Kingdon의다중흐름모형의주요변수들을정책옹호연합모형에추가하여 3가지정책변동의분석틀을통합한연구모형의틀을정하고자한다. 지배적이데올로기 로인한 정책패러다임 변수는 Hall의패러다임변동모형에, 정책문제흐름, 정책대안흐름, 정치흐름 과이에영향을받는 정책변동의창 변수는 Kingdon의다중흐름모형에대응한다. 다만, 이과정에서기존 Sabatier의정책옹호연합모형의틀에있던 정책중개자 는삭제하였다. 앞서언급하였듯이, 우리나라의정책현실에서볼때, 정책중개자로서역할을해야하는공무원, 국화의원, 전문가, 시민단체등은어느한쪽의옹호연합의구성원이될뿐, 정책중개자적역할을하지못하는상황이빈번히발생한다. 특히, 우리나라처럼대통령의막강한권력하에서, 거대양당체제로구성된입법부의구성측면에서볼때중개자의역할을기대하기어렵다. 따라서양쪽의옹호연합에영향을줄수있는것으로는 정책의창 이대안이될수있으며, 정치흐름등세가지흐름에따라정책의창이옹호연합에영향을주는방식을분석함으로써정권변화에따른대학입학정책변동을분석하는데용이해질수있다고판단하였다. 이러한연구분석틀은민주주의이후, 교육분야정책의사결정에있어패러다임변동을제대로표현한다. 대학수학능력시험도입당시와그이후의정책변동과정들을살펴보면, 민주주의에기반을둔정책결정과정을제대로보여주는데반해, 그이전의정책결정에서는국가의강한권력에따라이루어졌기때문에, 정책을둘러싼옹호연합이적극적으로형성되기에는다소한계가있었다. 따라서이번연구에서중심적으로살펴보는대학수학능력시험도입이후의대학입학정책변동을분석하는데, PM-ACF 모형의연구분석틀이적정하다고할수있다. 특히나교육정책적이념을수월성이냐형평성이냐를두고양극화되어온민주주의이후의대학입학정책변동을설명하는데있어이번연구의분석틀이의미가있다

57 뿐만아니라, 기존 Sabatier의정책옹호연합모형 (ACF) 은앞서설명하였듯이, 정치에있어지배적연합의변화를특정정당이상하원과행정부를동시에확보한것을의미한다는점, 10년이상의장기간에걸친정책의변화를대상으로한다는점등기존의정책옹호연합모형 (ACF) 의기본전제와외적변수들의여러특징을살펴보건대, 그대로이번연구에활용하기에는한계가있다. 특히, 패러다임변동모형 (PCF) 과정책옹호연합모형 (ACF) 은정책패러다임 ( 혹은규범적핵심 ) 이변함에따라정책의변화가능성에대해서각각다르게판단하고있다. 정권의변화가정책의변동을일으키는데패러다임변동모형 (PCF) 은충분하다고보는반면, 정책옹호연합모형 (ACF) 은쉽지않다고본다는점에서차이가있다. 따라서이런외적변수를우리나라의교육정책, 특히대학입학정책의변동을연구하기위해서는기존의정책옹호연합모형 (ACF) 의외적변수를대체할수있는적정한변수로대체가필요한것이다. 이에정권의변화나권위자의교체등에따라상당히정책변동에영향을받는다는것을적정하게표현이될수있는패러다임변동모형 (PCF) 과다중흐름모형 (MSF) 의변수들을활용하여우리나라대학입학정책변동을연구하는데있어유용한연구분석틀을제안하게된것이다. 결론적으로, 이번연구의분석틀은아래와같이표현할수있다. 정책패러다임 은 Hall의패러다임변동모형 (Paradigm Change Framework), 정책문제흐름, 정책대안흐름, 정치흐름, 정책변동의창 은 Kingdon의다중흐름모형 (Multiple Streams Framework), 그이하의주된골격은 Sabatier의정책옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework) 의요소이다. 분석틀의이름은주된골격이 ACF 모형인점을감안해각모형의앞글자를딴 PM-ACF 모형 으로정의하고자한다

58 [ 그림 ] 연구분석틀 (PM-ACF) 정책패러다임 정책문제흐름 정책대안흐름 교육부장관변동 ( 정치흐름 ) 찬성옹호연합 ( 옹호연합 A) 정책변동의창 반대옹호연합 ( 옹호연합 B) 전략 A 정책의사결정 제도적규칙, 자원배분, 임명 정책적산출 ( 정책변동 ) 전략 B 외적변수 : 정책패러다임, 정책문제흐름, 정책대안흐름, 정치흐름 내적변수 : 정책변동의창, 옹호연합, 정책적산출 ( 정책변동 )

59 제 4 장우리나라주요대학입학정책변동개요 대학입학정책의변화를크게 3가지, 첫째, 대학수학능력시험, 둘째, 학교생활기록부와내신등고교성적, 셋째, 대학본고사, 논술, 면접등대학자체시험의변화를중심으로정책변동을정리하면아래와같다. 이하내용은강태중외 (2013) 와교육부의정책발표자료들을참고하였다. 1994학년도에는대학수학능력시험이도입되었다. 연 2회시험을실시하고, 언어수리Ⅰ 수리Ⅱ 외국어영역등 4개영역의 200점만점의시험으로추진하였다. 대학별본고사도부활되었다. 서울대를포함한 9개대학에서본고사도대입전형의한요소로포함하였다. 고교내신반영이의무적으로 40% 이상반영하도록되었으며, 교과성적 80%, 출석 10%, 특별활동및봉사활동 10% 로구성하도록했다. 1995학년도에는대학수학능력시험의시행횟수를연 2회에서 1회로줄였다. 계열구분없이문제를출제된것에서벗어나인문, 자연, 예체능 3개계열로구분해출제하기로변경되었다. 총점으로표기된점수도각영역별점수로구분해서발표하는것으로바뀌었다. 대학별본고사는기존전면적인대학의자율성에기반을둔것에서벗어나교육부가논술만실시하는것을권장하는것으로바뀌었다. 총 38개대학이본고사를실시하였다. 고교내신부분은특별한변화는없었다. 1997학년도에는대학수학능력시험의변별력을높이기위해, 수능시험문항수를 200개에서 230개로, 총점을 200점에서 400점으로늘렸으며, 수리Ⅰ에서주관식이추가되었다. 대학본고사는폐지하고논술고사를실시하게되었다. 27개대학에서논술을추진해, 중요한변수로자리잡

60 았다. 면접은 1996학년도이전까지는사범대외에는반영하지않았다가, 1997학년도에서는거의모든대학들이면접시험을대입전형에반영하였다, 생활기록부는종합생활기록부라는이름으로바뀌면서과목별성적과석차를기재하고, 절대평가를통해평어로작성하며, 교과별로석차를백분율로표시하였다. 생활기록부에 3개항목 ( 봉사활동, 수상경력, 자격증취득등 ) 을추가해구체적인학생정보를제공하였다. 생활기록부에다양한정보가제공됨에따라실제대입에서고교성적은대학별로다양한방법으로반영되었다. 1999학년도에서대학수학능력시험은시험과목수를계열별로 4과목으로줄이고, 표준점수를반영해과목별난이도에따른점수차를최소화하였다. 수능시험의유효기간을폐지하기도하였다. 대학자체시험, 고교성적은이전과크게차이가없었다. 2002학년도적용을목표로추진된교육부의 2002학년도대학입학제도개선안 ( ) 에의해대학입학정책은여러모로큰변화를겪었다. 대학수학능력시험은새롭게수능등급제를실시하였다. 수능의총점을표시하는대신영역별점수와등급을제시하였다. 이로인해수도권주요대학들은일정수준이상의등급을주요전형의단계별로적용하기시작했다. 대학자체시험과관련해본고사부활도논의되었으나, 교육부가논술고사이외의필답고사를금지하였다. 고교성적은새로운대학입학정책에따라큰변별력으로작용하지못할것으로판단해서울대를비롯한수도권주요대학들이고교등급제의도입을검토하였고, 암암리에적용한것으로의심되었다 학년도부터는새로운제 7 차교육과정에따른변화를입었다 학년도수능시험체제개편방안 ( )' 을통해살펴보면, 수 능에서의계열구분은폐지하고, 직업탐구영역을신설하는등총 5 개

61 영역 3) 으로구성하였다. 성적은모두변환표준점수로표기하도록하고, 총점과종합등급은표지하지않기로하였다. 영역별, 과목별로등급만표기하였다. 교육부는수능 5개영역중 3개 (2+1 형태 ) 혹은 4개 (3+1 형태 ) 의전형 4) 을선택하게하도록했는데이로인해수능에반영하지못한영역의교과목은고교성적인내신을통해반영하는추세가강했다. 학생부의부담이줄어들지는않은것이다. 그러나내신부풀리기등의문제가지적되면서실질적반영비율을낮추어갔다. 대학별자체시험인면접과논술도지속되었다. 그러나교과목필답형태의본고사부활을위한논의가시작되었다. 2008학년도는 2008학년도이후대입제도개선안 ( ) 의도입으로그변화가시작되었다. 대학수학능력시험의변화는성적줄세우기를줄이기위해수능성적표에백분위와표준점수를표기하지않고, 영역별 9등급체계의등급만표기하는것으로바꾸었다. 고교성적이대입에서의활용이활발해질수있도록하고, 내신부풀리기문제를해소하기위해학교생활기록부반영비중을확대해실질반영률이 50% 가되도록권고하고, 내신을평균과표준편차를함께제공하는원점수와 9 등급으로구분된석차등급제로표기하기로하였다. 학생부의반영을높이기위한수단으로입학사정관제를도입하는것을계획하였다. 그러나실제학생부반영비율은권고수준에미치지못하고수능의비중이훨씬컸다. 서울대가변별력확보를위해논술비중확대, 주요사립대의자연계열논술전형신설등으로대학자체시험의중요도가높아졌다. 3) 언어영역, 외국어영역, 수리영역 - 가형, 나형중택 1( 가형 : 수학 1 + 수학 2 + 미적분, 확률과통계, 이산수학 중택 1 / 나형 : 수학 1), 사회과학직업탐구 영역중택 1( 사회 : 11 개교과목중최대 4 과목선택 / 과학 : 8 개교과목중 최대 4 과목선택 / 직업 : 17 개교과목중최대 3 과목선택 ), 제 2 외국어및한문 영역중택 1 4) 2+1 형태전형은언어, 외국어, 수리중택 2, 사회과학직업탐구중택 형태의전형은언어, 외국어, 수리에더해사회과학직업탐구중택

62 이에교육부는논술가이드를만들어대학에준수하도록했다. 2009학년도는그동안 3~4년전에대입정책변화를예고했던것과는다르게도입 1년전에대입자율화라는기조하에정책변동을일으켰다. 대학수학능력시험을 2008학년도 9등급체계의등급만표시한것을보완해표준점수와백분위도추가제공하는것으로발표했다. 입학사정관제의확대도입으로고교성적의활용도를높이고자했다. 2009학년도를기준으로입학사정관제는지속적으로확대되었다. 교육부의대학자체시험인논술에대한가이드를폐지하여학생선발의대학자율성을높이고자하였다. 2012학년도는 2012학년도대학입학전형기본사항 ( ) 을통해대학수학능력시험의변화가있었다. 수리영역에서가형의선택과목은없애고수학Ⅰ, 수학Ⅱ, 미적분과기하와벡터, 통계과목을출제범위로결정하였으며, 나형은수학Ⅰ과마적분과통계가출제범위에포함되었다. 탐구영역은선택과목을기존최대 4과목을선택할수있던것을 3과목으로축소하였다. 2017학년도는 대입전형간소화및대입제도발전방안 ( ) 을토대로수능체제를변화하였다. 한국사가필수과목으로지정되었고, 수험부담을줄이기위해절대평가를도입해등급만제공하기로했다. 국어와영어는공통과목화하여수준별수능을폐지하였다. 탐구영역은수험생이선택한영역에서 2과목을응시 5) 하도록하였다. 학생부종합전형등에서의입학사정관제지속확대와함께교육과정개편에따라도입이예정되어있던성취평가제 6) 는대입에반영하는것을유예하기로 5) 사회영역은 9 과목중택 2, 과학영역은 8 과목중택 2, 직업영역은 10 과목중 택 2 6) 각보통교과에대해성취정도에따라 A, B, C, D, E 의등급으로반영

63 하였다. 학생부의신뢰도를높이기위해기재방식을일부개선하였다. 대학자체시험인논술의시행을가급적지양하고, 구술형면접과적성검사를자율적지양하도록재정사업과연계해유도하여대학자체시험보다는학생부를최대한활용하도록하였다 학년도는수능영어절대평가도입방안 ( ) 을통해대학수 학능력시험에서영어영역을절대평가로전환하였다. 2021학년도에적용할대학수학능력시험개편방안은문재인정부가대통령후보시절부터제시한대입정책에관한비전을실현하는데목표가있었다. 공약 ( 더불어민주당 (2017)) 에따르면대학수학능력시험은 2015 교육과정개정사항을반영하고절대평가로추진하겠다고하였다. 수시에서대학수학능력시험의최저학력기준을폐지하겠다고하였고, 국정과제를수립하는데있어서는해당내용의톤을낮춰중장기대입제도개선을추진하겠다고하며, 학생부위주전형으로개선방안을마련하고, 수능개편안을 2017년에발표하겠다고하였다 ( 국정기획자문위원회 (2017)). 그러나 2017년 8월 10일, 2021학년도대학수학능력시험개편시안을발표하면서문재인정부의수능개편안은여론의뭇매를맞았고, 약 2주의시간이지난후, 교육부는종합적인대입제도개선안을 2018년 8월까지마련하기로하고확정을유예했다. 결국, 2021학년도는종전과같은형태의대학입학정책을유지하게되었다. 2021학년도수능개편시안 ( ) 의주요내용을보면, 2015 교육과정개편에따라통합사회와통합과학과목이신설되고, 직업탐구영역에서는 성공적인직업생활 이통합시험으로출제하며. 탐구영역의선택과목은최대 2과목에서 1과목으로축소한다. 통합사회와통합과학,

64 제2외국어 / 한문영역의절대평가는확정적으로제안하였고, 그외국어와수학의절대평가적용여부에대해서는 4차례공청회이후에결정하도록 2가지안으로제안했다. 국어와수학까지절대평가를적용하게된다면, 대학수학능력시험의절대평가화라는공약에따르게되는것이다. 최근발표한국가교육회의로의대학입시제도이송안 ( ) 의주요내용을살펴보면, 선발방법의균형 ( 학생부종합전형 ( 일명수시전형 ) 과수능전형 ( 일명정시전형 ) 의적정비율제시여부 ), 선발시기 ( 수시와정시를통합하여수능이후입시실시여부 ), 수능평가방법 ( 전과목절대평가혹은수능원점수제도입여부 ), 수능시험체제 ( 공통과목개설범위, 논술형서술형도입여부, EBS 연계폐지여부 ), 학생부종합전형 ( 동아리소논문등사교육유발항목기재금지여부, 평가기준및평가결과공개여부, 자기소개서및교사추천서폐지여부 ) 과함께기타과제로수시수능최저학력기준폐지여부, 대학별고사인논술전형축소폐지여부, 대학연합논술도입여부, 구술고사축소폐지여부, 교과특기자전형폐지여부등도제시하여, 국가교육회의에서의논의필요사항을제시하였다. 이러한이송안에제시된내용들대부분은문재인정부국정과제나 2017년 8월에발표한수능개편시안에서제시된내용들이주를이루고있다. 하지만대부분의대학입학정책의선택가능한것들을나열한것이기때문에문재인정부의정책이라고판단하기는어렵다. 이렇게전개된대학수학능력시험도입이후의주요대학입학정책의변동을정권변화라는외적변수의변화에맞춰분석하고, 이를둘러싼옹호연합의형성과정책산출이라는정책변동을시간의흐름에따라분석, 설명하고자한다. 각정권의가장대표적이고큰규모의대학입학정책변동이있었던

65 사례를중심으로분석할필요가있다. 미시적이고, 이전정권의정책을크게변동하지않은것 ( 예를들어, 박근혜정부의 대입전형간소화및대입제도발전방안 ( ) ) 은분석에서제외한다. 따라서이번연구에서는 1 대학수학능력시험도입이주요내용이었던 94학년도대학입시제도개선안 ( ), 2 성적위주의학생선발을지양하고선발방법의다양화를위한방안들이주요내용인 2002학년도대학입학제도개선안 ( ), 3 대학수학능력시험등급제도입으로수능시험의변별력약화를주요내용으로한 2008학년도이후대입제도개선안 ( ), 4 대학수학능력시험백분위와표준점수추가제공으로변별력을강화한것을주요내용으로한이명박당선인의대통령직인수위원회의 대학입시 3단계자율화방안 ( ), 5 대학수학능력시험절대평가가주요내용인 2021학년도대학수학능력시험개편 ( 시안 )( ) 을중심으로정책변동을분석하고이를논의하고자한다

66 [ 표 4-1] 정권별주요대학입학정책변동요약 정권학년도대학입학정책변동정책발표 노태우 대학수학능력시험도입대학별본고사부활 ( 서울대등 9 개교 ) 고교내신 40% 이상반영의무화 대학수학능력시험계열 ( 인문, 자연, 예체능 ) 구분출제대학별본고사제한 논술만실시권장 (38 개교 ) 학년도대학입시제도개선안 김영삼 1997 대학수학능력시험문항수및총점확대 (200 점 400 점 ) 대학별본고사폐지, 논술고사실시 (27 개교 ), 면접시험반영확대 대학수학능력시험표준점수반영 대학수학능력시험영역별점수와등급제공논술이외의필답고사금지무시험전형확대와특별전형다양화 대학입학제도개선안 김대중 2005 대학수학능력시험계열구분폐지, 직업탐구영역신설, 변환표준점수로표기, 총점과종합등급미표기수능 5 개영역중 3 개혹은 4 개영역사용으로고교내신성적활용확대유도 수능시험체제개편방안 노무현 2008 대학수학능력시험백분위와표준점수미표기, 영역별 9 등급체계의등급만표기논술중요성확대에대응해교육부의논술가이드라인배포, 준수요청고교성적의대입활용도확대유도, 학교생활기록부실질반영률 50% 권고, 내신을평균과표준편차함께제공하는원점수와 9 등급의석차등급제표기입학사정관제도입 학년도이후대입제도개선안

67 정권학년도대학입학정책변동정책발표 이명박 박근혜 문재인 2021 대학수학능력시험 9 등급체계등급에더해백분위와표준점수추가제공교육부의논술방침폐지입학사정관제지속확대로고교성적활용도제고유도 수리영역유형별출제범위조정탐구영역선택과목을최대 4 과목에서 3 과목으로조정 대학수학능력시험한국사필수과목으로지정, 국어와영어는공통과목화, 탐구영역은최대 3 과목에서 2 과목응시로조정논술, 구술형면접, 적성검사지양권고고교성적반영확대를위해입학사정관제지속확대, 학생부신뢰도제고를위한기재방식개선 2018 대학수학능력시험영어절대평가도입 대학수학능력시험절대평가로전환수시에서대학수학능력시험최저학력기준폐지 중장기대입제도개선추진학생부위주전형으로개선방안마련 대학수학능력시험탐구영역의통합사회, 통합과학, 성공적인직업생활과목신설, 탐구영역선택과목최대 2 과목에서 1 과목으로축소통합과학, 통합사회, 제 2 외국어 / 한문절대평가실시국어, 수학의적용여부검토 ( 공청회의견수렴후 ) 정책발표시기를중심으로 정권 구분 대학입시 3 단계자율화방안 학년도대학입학전형기본사항 대입전형간소화및대입제도발전방안 수능영어절대평가도입방안 문재인후보공약 문재인정부국정과제 학년도대학수학능력시험개편시안

68 제 5 장대학입학정책변동분석 제 1 절정책변동에영향을미치는외적변수 1. 정책패러다임 Hall(1993) 에따르면정책패러다임은정책결정가들이정책의목표와수단을결정함에있어판단이되는기준틀의영향력을강조하며, 이틀을정책패러다임이라고정의한다. 새로운패러다임이생기기까지, 기존의패러다임에관한의문제기와공격으로해당패러다임의신뢰성을저하시키고이에따라새로운패러다임이여러개등장하게된다. 새로운패러다임의경합기를거쳐하나의패러다임이정착되는과정을겪게된다. 우리나라대학입학정책변동과정에서도이와유사한흐름이관찰된다. 특히, 우리나라는소위보수정권과진보정권으로정권교체를겪어왔으며, 그과정에서정책패러다임이쉽게변화되었다. 정치적이념과추구하는정책목표가다른양정권의교체는교육정책에있어서, 수월성을강조하는측면과형평성을강조하는측면으로대표되어왔으며, 그목표를담은정책패러다임이목표를달성하기위한수단을결정하고만드는과정에서정책의변동이일어나게되었다. (1) 94 학년도대학입시제도개선안 학력고사라는기존정책을둘러싼패러다임은국가의입시정책독점화 와시험의형평성을최우선에둔획일화된정책실현에있었다 ( 강태중

69 외 (2013)). 선발자체가대학의특성에맞춰자율화되기보다는학력고사와고교내신성적이라는두개의제도를활용한다는정부정책적목표실현에그초점이있었다. 그러다 1985년부터논의된대학입학정책변동필요성이이러한정책패러다임의변동을일으켰다. 학력고사는객관식으로암기력을측정하는데초점을이루고있어, 고등교육인대학의교육과정을따라올수있는지여부를측정하기어려운시험인데다, 고등학교교육을학력고사에맞춘훈련에집중하게한다는여러문제의식이기존 학력고사 라는정책의신뢰성을저하하는결정적요인이되었다.( 강태중외 (2013)) 이에새로운정책패러다임으로서, 학력고사를대체하는, 고등교육수학능력을측정할수있는, 21세기를대비한전인적인간을키우는데필요한시험을만들어야한다는패러다임으로전환이되었고, 이에교육개혁심의회와대통령직속자문기구인교육정책자문회의의논의가본격화되는계기가만들어졌다. 이러한정책패러다임의변동으로만들어진정책이대학수학능력시험도입추진과대학의본고사부활이주요내용으로담긴 94학년도대학입시제도개선안 ( ) 이다. 다만, 이시기의정책변동은정책패러다임으로서교육정책적패러다임의변화를가져올정권차원에서의이념적변화는없었으나, 그동안추구해왔던정책에관한여러환경적변화에영향을받은결과라고볼수있다. (2) 2002 학년도대학입학제도개선안 보수정권에서진보정권으로의변화를이끈김대중정부의탄생은대학 입학정책의변동에도영향을주었다 학년도부터도입된대학수학능

70 력시험의지속적인변화요구직면과함께고등학교교육의정상화와사 교육비절감이라는문제해결의요청에정권교체로이룩한김대중정부 는대학입학정책을건들지않을수없었다. 특히, 김영삼정부말, 교육부장관의자문기구인대학개혁추진자문위원회에서대학개혁대토론회장에서수능만으로학생들을뽑은특차제도를폐지하고, 대입과관련된여러전형을다양화해확대해야한다고주장에이르렀으며, 수능난이도를지속적으로낮출것을주장하는등이러한흐름에힘이실렸다 ( 경향신문 ( )). 이처럼 1994학년도부터지속되어온대학입학정책에관한변화필요성이끊임없이제기되어신뢰성이저하되는등기존의패러다임이도전을받게되었고, 특히, 정권교체로인해그도전이힘이실렸다. 이로인해김대중정부의초대교육부장관인이해찬전장관의임명은기존대학입학정책을대체할새로운정책패러다임형성에이르게되었다. 그는취임직후, 2002학년도부터대학이자율로새로운입시제도를선택할수있도록하겠다고밝혔고, 2005학년도는제7차교육과정의적용으로대학입시의근본적개혁이있을것이라고하였다 ( 경향신문 ( )). 이러한정책패러다임의변동으로만들어진정책이무시험전형과특별전형의확대, 대학수학능력시험의자격고사화, 논술고사를제외한대학자체지필고사불가, 학생부의수행평가적용등을주요내용으로한 2002학년도대학입학제도개선안 ( ) 이다. 이시기의정책변동은정권변동에따른교육분야정책목표가형평성측면으로변경되면서입시에있어서고교교육과정의영향력을대학수학능력시험보다중시하는이념적변화가일어난정책패러다임변동으로해석된다

71 (3) 2008 학년도이후대입제도개선안 김대중정부이후정권을이어받은노무현정부는이전정부의주요정책을계승하는것으로정책적안정화를추구했다. 다만, 김대중정부는정권초기대학입학제도개선안을마련 ( ) 하고, 제7차교육과정에따른수능시험체제개편방안을마련 ( ) 하면서대학입학정책변동의피로도가상당히높은상황이었다. 노무현정부에서는대입정책과관련하여, 새롭게정책적목표가설정되진않았지만, 목표달성을위한정책수단결정에있어변동이일어나게된다. 대학수학능력시험이라는국가시험에의한대학입시의획일화는사교육의존도를높이고, 고교교육의정상화에저해된다는공통된인식하에, 새정부의신임부총리가수능자격고사전환을검토한다는발언에이르게된다 ( 국민일보 ( )). 이전정부와진보정권이라는점에서는차이가없으나, 대통령과교육부장관등정책에상당한영향을주는정책행위자들의변화가정책패러다임의변동을가져왔으며, 그결과결정된수단에변동이생긴것이다. 이러한수단의변화로인해수립된정책이대학수학능력시험성적표에영역별등급 (9등급) 만표기하고, 학생부는원점수, 평균, 표준편차동시제공과석차등급제 (9등급) 를표기하는것을주요내용으로하는 2008학년도이후대입제도개선안 ( ) 이다. (4) 대학입시 3 단계자율화방안 10 년만에진보정권에서보수정권으로의정권교체는정책패러다임변 동에상당한영향을주었다. 특히, 2008 학년도대학입학이진행되면서발

72 생한사회적혼란은대학입시에관한정책변동을유발하기엔충분한환 경조성이었다. 기존정책패러다임은이러한도전에직면하게되었고, 새로운패러다임으로서국가시험인대학수학능력시험을통한변별력확보등교육의수월성을강조하는새로운패러다임이등장, 정착하게되었다. 이렇게정책의목표가수정이되었으므로이를달성하기위한수단으로서정책도변동될수밖에없었다. 기존의대학입학정책변동은시행 3년전에발표한다는것이관행이었고, 그에따라정책을확정, 발표하였다. 그러나이명박정부는대통령직인수위원회의발표를통해 2019학년도부터적용할대학입학정책변동을포함한 대학입시 3단계자율화방안 ( ) 을발표하였다. (5) 2021 학년도대학수학능력시험개편 ( 시안 ) 다시한번, 보수정권에서진보정권으로정권교체가이루어졌다. 그 동안박근혜정부는이명박정부의대입정책의큰골격은유지한채, 미 시적변동만을추구해왔기때문에그간의혼란은발생하지않았다. 다만, 박근혜정부중반부터 2015 교육과정의도입으로입시제도개편필요성이제기되어연구를지속적으로추진해오고있었다 ( 교육부 (2018a)). 그런과정에서정권이교체되면서대통령의공약과국정과제로대입제도개선이약속되면서대학수학능력시험개편을준비한것이다. 정권교체는그동안에실시된이전정부의대학입학정책의프레임에 의문이제기하게되고기존의패러다임은신뢰성이저하된다. 문재인정 부가추구하는학교교육의중요성강조가이와경쟁적역할로인식되고

73 있는대학수학능력시험의변별력과입시에서의중요성을줄이는방향등 기존프레임을대체할새로운정책패러다임으로급부상하는것이다. 보수정권이라고하더라도이명박정부와박근혜정부는입학사정관제확대, 학생부신뢰도제고노력등으로고교교육의중요성은지속적으로강조해왔다. 다만대학수학능력시험의변별력과중요도또한지속유지했다는점에서상대적인강조는덜한편이었다. 정책목표가교육정책에있어수월성이조금더강조되어온보수정권과는다르게형평성을조금더강조하는진보정권으로의변화는정책목표에있어변화를불러일으켰으며이는정책수단을결정하는데있어중요한사고와기준의틀인정책프레임의변동이일어나게된것이다. 이를잘드러낸것이문재인후보의공약과 2021학년도대학수학능력시험개편 ( 시안 )( ) 인것이다. 2. 정책문제의흐름, 정책대안의흐름, 그리고정권교체 ( 정치흐름 ) Kingdon에따르면, 정책문제의흐름과정책대안의흐름, 정치흐름으로이어지는정책을둘러싼여러흐름들이정책변동의창개방에영향을주게된다고말한다 ( 양승일 (2014)). 이러한여러흐름들은정책변동에영향을주는외적변수로서의미가있다고할수있다. 정책문제의흐름은특정문제가관심의대상으로상정되는과정을, 정책대안의흐름은정책을둘러싼여러공동체들이대안을개발선택하는과정을, 정치흐름은국민의지지나여론, 분위기, 정권교체등의정치적흐름의변화를의미한다. 우리나라대학입학정책의변동은이러한 3 가지흐름에영향을받아왔

74 으며, 그결과정책들이지속적으로개발, 발표하게이르게되었다. (1) 94 학년도대학입시제도개선안 학력고사가중심이된기존의대학입학시험과대학별본고사의폐지로긴시간이어져온정책은도박에가까운눈치작전과고교수업의파행, 학력고사가주는암기위주의공부는창의적인인재를양성할수없다는여러문제제기의대상이되는등 ( 강태중외 (2013)), 대학입학정책은관심의대상이되는 정책문제의흐름 이나타났다. 이에, 정부는 1985년에교육개혁심의회를발족하고대학입학정책의대안을개발하고선택하는과정인 정책대안의흐름 을만들게되었다. 특히, 교육개혁심의회뿐만아니라노태우대통령의직속자문기구인교육정책자문회의도이러한정책대안개발과정에참여한공동체가되었다. 1994학년도적용을목표로한대학입학정책은학교교육의정상화에궁극적목표가있었고국민적관심사와여론은그동안의잘못된대입제도가중학교교육과고등학교교육을비정상적으로만든것을해소하고, 대학교육의본질을살리는데있었다 ( 세계일보 ( )). 또한, 노태우정권이후의문민정부, 민주주의강조등으로대학의자율화바람이불러일으켰고, 국가가주도하는시험들로학생들을선발하기보다는헌법에보장된대학의자율성이입학정책에도도입이되어야한다는생각도함께있었다 ( 한국일보 ( )). 이러한정치흐름은정부의 94학년도대학입시제도개선안 ( ) 에대학수학능력시험도입, 대학의본고사부활, 고교내신성적일정수준이상의무반영이라는정책의변동을일으키는데충분한흐름이되었다. (2) 2002 학년도대학입학제도개선안

75 2002 학년도대학입학제도개선안 ( ) 은 1998 년김대중정권의 시작이라는정권교체로촉발된정치흐름과함께시작되었다. 또한, 당시국민들은사교육비절감과대입이라는망국병을해소하기위한정책대안이나오길바라는상황이었다 ( 강태중외 (2013)). 이러한상황은대학입학정책이관심의대상으로상정되는정책문제의흐름으로이어졌다. 성적위주의수월성중심의교육에서벗어나학생들의다양한고교활동을중심으로적성과특성에맞는전인교육의실현을위해대학입학전형이성적위주에서탈피해야한다는정책대안의개발이이루어지면서, 그동안없었던학생의재능을중시하는무시험전형이도입되는등특별전형의확대로이어진것이다. 이러한세가지흐름은대학입학제도개선안이라는정책변동을일으키 는흐름으로영향을주게된것이다. (3) 2008 학년도이후대입제도개선안 2008 학년도이후대입제도개선안 ( ) 도대통령의교체, 노무 현정부의시작이라는정치흐름과함께본격적으로논의가시작된다. 지속적인사교육열풍은정책대안의흐름을유도하기에충분하였다, 그로인해, 교육부는 2003년 8월 6일에 교육인적자원개발혁신로드맵 을발표하면서, 사교육비경감을위한종합대책을연말까지수립하기로하고, 사교육열풍의근원적해소를위한대학입시제도개선을 2003년부터공론화를시작해 2005학년도수능결과분석후대안을마련할것을

76 발표하기에이른다 ( 연합뉴스 ( )). 위와같은정책문제의흐름으로인해, 공론화를시작으로 2014년 10월, 대입제도개선안을수립하기까지많은정책대안을논의한끝에, 수능등급제와내신부풀리기를방지한원점수, 평균, 표준편차, 석차등급제 (9등급 ) 표기정책을개발, 선택하는흐름이진행되었다. 위의세가지흐름은대학입학정책변동에영향을주게되었다. (4) 대학입시 3 단계자율화방안 ( ) 대학입시는 17대대통령선거에서가장중요한교육정책공약중하나였다 ( 서울신문 ( )). 2008학년도대학입시가상당한혼란속에치러졌고, 그로인해학생, 학부모, 고교현장, 대학현장에일대혼란이있었기때문이다. 따라서 2008학년도입시의혼란은대학입학정책이관심의대상으로상정하기에충분하였다. 이러한흐름은정책문제흐름으로볼수있다. 이러한문제흐름에따라대통령후보들을중심으로여러정책대안들이도출되기시작하였다. 당시주요후보들은수능등급제의문제점을인식하고어떠한형태가되었든간에대학입학정책의변경을추진하겠다고공약하였다 ( 동아일보 ( )). 당시이명박후보는종전과같이표준점수를함께사용하겠다고언급하였고, 정동영후보는수능을대체할대입자격고사 ( 고교졸업자격시험 ) 의도입을제시했다. 이회창후보도당분간현행제도를개선하여운영하되, 대학의입시에있어자율성을보장하는것으로정책대안을제시했다. 이러한각정책대안들의제시는정책대안의흐름으로볼수있다

77 2008 학년도입시를둘러싼여론의악화와교육현장의분위기, 그리고 정권교체가기정사실화되던당시의정치적흐름은대학입학정책의변 화를예견하기에충분하였다. 어느대학입학정책변동의흐름중에서도가장명확하고강력한정책 문제의흐름, 정책대안의흐름, 정치흐름이도출된시기였다. (5) 2021 학년도대학수학능력시험개편 ( 시안 )( ) 여느대학입학정책과비슷하게, 진보정권으로의교체, 문재인정부의 시작이라는정치흐름과함께대학수학능력시험개편의논의가시작되었 다고볼수있다. 수능이자신의성취수준을측정하는절대평가로전환되면, 다른학생과의경쟁을하지않을것이고, 이로인해학교현장의경쟁도줄어들어사교육부담이감소할것이란예상때문에정책문제로서의흐름도진행되었다 ( 한겨레 ( )). 대통령후보당시공약으로 수능절대평가화 를제시한만큼 ( 더불어민주당 (2017)) 정책대안으로서수능절대평가를포함한다양한논의가진행하기에이르렀다. 물론그동안논의되어온 2015 교육과정도입에따른수능개편과맞물려서말이다. 위와같은정책흐름으로수능절대평가를확대하는기조하에대학입학정책변동을일으킬 2021학년도대학수학능력시험개편 ( 시안 ) 이발표되게이르렀으며, 옹호연합들의격렬한논쟁으로이어져현재까지정책최종확정은이루어지지않은상태이다

78 제 2 절정책변동의창개방과옹호연합의형성 1. 정책변동의창개방 정책변동의창은앞서살펴본정책문제의흐름과정책대안의흐름, 정치흐름의세가지흐름이합류되는과정에서정책이산출되는장이다 ( 양승일 (2014)). 이번연구의분석모형에서는이러한정책변동의창이세가지흐름에의해, 정책에영향을주는사람들의영향력으로인해열리게되면, 정책을둘러싼각옹호연합에영향을주게된다고설정하였다. 왜냐하면, 우리나라가민주주의가정착되면서, 정책의변동을일으키는결정과정은단순히정책변동의창의개방으로인해정책이결정되던기존의방식에서벗어나, 상당한이해관계자들의옹호연합에영향을주고, 그들의전략에영향을주고, 이러한영향을바탕으로정책의사결정이이루어지고정책이산출되는과정을겪게되기때문이다. 특히, 대학입학정책을둘러싸고, 고등학교성적을강조하는옹호연합과, 대학수학능력시험이나대학본고사등의대입을위한시험을강조하는옹호연합이견고하게구성되어있기때문에, 정책변동의창개방이이러한연합들에영향을주는일종의변수로서역할을하고있다고볼수있다. 그러나정책변동의창은앞서살펴본, 정책패러다임과정책문제의흐름, 정책대안의흐름, 정치흐름과같은외부적요인은아니다. 정책변동의현장안에들어있으면서옹호연합들에게영향력을주는내적요인이다. 기존의 Sabatier의정책옹호연합모형 (ACF) 에있던정책중개자로서의역할을하는정부부처, 정당등은우리나라의제왕적성격이있는정책의최고영향가인대통령에의해특정연합과의옹호연합을형성하기때문에, 특히기존의대학입학정책변동의흐름에서도그와유사한