<A1DAA1DAC0CEBCE2BFEB29BFACB1B85F D C1A4C0E7C8C62920C5EBC0CF5FB4EBBAF15FBAB8B0C7BAB9C1F6C1A6B5B528B5BFB5B6BBE7C8B8BAB8C0E5295F31382E322E32362E20C0E7BCF6C1A42D322E687770>

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1 연구보고서 동독사회보장제도 : 역사와변화 정재훈 박수지

2 책임연구자 정재훈서울여자대학교사회복지학과교수 주요저서 저출산ㆍ고령사회와그적들 EM실천, 2017 독일복지국가론 EM커뮤니티, 2016 공동연구진 박수지강릉원주대학교사회복지학과교수 연구보고서 동독사회보장제도 : 역사와변화 발행일저자발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처가격 2017 년 12 월정재훈김상호한국보건사회연구원 [30147] 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1 층 ~5 층 ) 대표전화 : 044) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) 고려씨엔피 6,000 원 c 한국보건사회연구원 2017 ISBN

3 제출문 << 한국보건사회연구원장귀하 본보고서를연구용역 동독사회보장제도 : 역사와변화 의최종보고 서로제출합니다 년 11 월 14 일 서울여자대학교산학협력단

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5 목차 Abstract 1 요약 7 제1장서론 17 제1절독일사회국가형성의역사성 19 제2절연구필요성 24 제3절연구문제 25 제4절선행연구고찰 27 제2장동독사회보장제도의역사적형성 31 제1절사회주의식재건 34 제2절사회보장제도의위상과의미 44 제3절가족 여성지원 54 제4절국가주도주택공급 62 제5절사회보장체계형성의역사적의미 70 제3장사회보장제도의전개와결과 77 제1절국가재정과사회보장제도 79 제2절급여 84 제3절재정 91 제4절전달체계 102 제5절사회보장제도의역사적결과 106

6 제4장사회서비스 113 제1절국가주도의사회서비스 115 제2절전달체계 124 제3절서비스내용 133 제4절사회서비스의역사적결과 144 제 5 장결론및제언 149 제 1 절결론 151 제 2 절제언 154 참고문헌 157 부록 165

7 Korea Institute for Health and Social Affairs 표목차 < 표 2-1> 동독특별연금개요 43 < 표 2-2> 동독통합사회보험연금수급현황 (1989년) 71 < 표 3-1> 공공부조수급자수 90 < 표 3-2> 사회보험재정수입과지출 91 < 표 3-3> 아동수당급여변화추이 101 < 표 4-1> 동독유아원수의변화양상 (1960~1987년) 121 < 표 4-2> 1950년대국민연대활동현황 136 < 표 4-3> 1960년대국민연대활동현황 139 < 표 4-4> 1970, 80년대국민연대활동현황 144

8 그림목차 그림 2-1 동독노동영웅현황 (1960~1988년) 39 그림 2-2 동독전체노동시간중질병결손노동시간의비중 (1960~1989년) 40 그림 2-3 동독국내총생산 (1949~1989년) 45 그림 2-4 동독 1인당국민소득 46 그림 2-5 동독산업재해추이 (1955~1989년) 51 그림 2-6 동독취업활동인구및여성취업활동인구비중 (1949~1989년) 52 그림 2-7 동독의생산영역및비생산영역에서여성비중 (1949~1989년) 53 그림 2-8 동독영유아 (1-3세) 돌봄시설수와수용률 (1955~1989년) 57 그림 2-9 동독출생아수와낙태건수 (1980년대) 59 그림 2-10 동서독합계출산율 (1950~1990년) 60 그림 2-11 동독인구규모변화 (1950~1990년) 61 그림 2-12 동독생산가능인구규모변화 (1950~1989년) 62 그림 2-13 동독주택보급현황 (1949~1988년) 64 그림 2-14 동독건축주거면적 (1949~1988년) 65 그림 2-15 동독전체건축중건축영역별비중 (1970~1989년) 67 그림 2-16 동독의주택완공평균기간 (1960~1989년) 68 그림 2-17 동독의주택소유형태별현황 (1971~1989년) 69 그림 2-18 동독실업자추이 (1955~1959년) 75 그림 3-1 동독의재정, 사회보험, 보건복지분야지출 (1950~1988년) 81 그림 3-2 재정지출, 물가억제지원, 사회보험지출총액 (1980~1988년) 82 그림 3-3 가입기간별연금수급수준 (1989년) 85 그림 3-4 연금가입기간별소득대체율 (1989년) 86 그림 3-5 동독질병수당지급액 (1960~1989년) 89 그림 3-6 동독사회보험재정수입과지출 92 그림 3-7 동독사회보험재정중국비총액및비중 (1971~1988년) 93 그림 3-8 동독출산율추이 (1950~1990년) 96

9 Korea Institute for Health and Social Affairs 그림 3-9 동독사회보험지출중모성보호비용 98 그림 3-10 동독국립종합병원, 병상, 약국수 (1950~1989년) 106 그림 년이후동독의교육시스템 119 그림 4-2 동독보건의료서비스기관의서독장기요양서비스기관과의비교 122

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11 Abstract << East German Social Security: History and Change 1)Project Head Jung, Jaehoon This study aims to analyze the formation, development, and historical process of change concerning the social security system in East Germany, and to draw implications for discussing the social security system of a unified Korean peninsula. Is the East German social security system a succession of German welfare state tradition based on Bismarck social insurance? Or can it be understood as a break with tradition that cuts off from tradition and embraces the socialist social security system of the Soviet Union? What historical trends of the social security system can be regarded as succession and what can be seen as a cut-off? The East German social security system is the result of the East German system that attempted socialist reconstruction in the process of competition between the two Germanies that were ruined after World War II. The introduction of the income-proportional social insurance system is historical evidence that East Germany was the traditional successor to the German welfare state. The so- Co-Researchers: Park, Susie

12 2 동독사회보장제도 : 역사와변화 cial security system of East Germany was made based on the way of financing through the burden of the premium on the fixed rate system. 20% of income was covered by the combined social insurance premium. Since 1971, Freiwillige Zusatzrentenversicherung (voluntary additional pension insurance) can be regarded as the Bismarckian social insurance tradition of compensating for the performance of labor by guaranteeing income-proportional benefits. In addition, the emergence of a single social insurance system integrated with the Bismarck-type unionist social insurance system with the founding of the East German state can be understood in the context of the development process of the German-style social state. In the case of the Weimar Republic, there is a precedent in which the labor movement, the Social Democratic Party, and the Communist Party demand Einheitsversicherung (unified social insurance) in order to reduce the discrimination between white-collar workers and manual workers. Therefore, it can be argued that integrated social insurance is also the succession of the traditional welfare state of Germany, namely the social state (Sozialstaat) development. On the other hand, there is a view that this integrated social insurance is merely an integrated social insurance scheme introduced in the Soviet Union in the 1930s. The integrated social insurance system itself will also find a break with tradition. This is because the social insurance sys-

13 Abstract 3 tem has shifted from a system in which individual-centered operations are classified by social risk categories such as old age, sickness, unemployment, and accidents, and has been replaced with a single premium payment system and a single-benefit supply and demand system. In addition, social insurance premiums are paid differently according to income levels. However, as shown in the case of pensions, the East German pension system reflects the performance of the pension fund as a means of eliminating the gap between the highest and lowest levels of benefits. It can be concluded that this social security system is more Beveridge than Bismarckian. The mainstream of the historical process of the East German social security system is the function of justifying the system. The attempt to justify the system is again divided into two periods, which show its characteristics. In the first period, from the 1950s to the 1960s, it was the time to compete with the West. And beyond the 1970s, the legitimization of the system abandoned external competition and shifted its focus to maintaining the internal system. In the early 1970s, the regime changed from Ulbricht to Honecker, declaring the abandonment of competition with West Germany and declaring the establishment of a homogeneous socialist state. The East German social security system is a complex system that combines the traditions of the German social state, the totalitarian nature of the Nazi regime and socialist ideology. It is

14 4 동독사회보장제도 : 역사와변화 a system that can not be generalized as a universal socialist social security system internalized in the socialist system. The East German Social Security system, through its historical process, creates the following implications. First, it is possible to analyze how the social security system of North Korea was shaped and developed by reflecting the social norms and related systems such as mutual aid, solidarity, and self-help that existed on the Korean Peninsula. Through this, it is possible to find common points of the social security system of South Korea. Second, where is the role of the state in the social security system of the Korean Peninsula? Depending on the role of the state as a rule maker or an active regulator, it may be possible to predict changes in social security systems after reunification or exchange of regime. This is particularly the case when considering the situation in North Korea, which assumes that the state's administrative and control functions with regard to basic living have collapsed since the 1990s. Based on these implications, the following two suggestions can be made. First, it is necessary to examine whether the North Korean system maintains part of its legitimacy through its social security system. Due to the nature of the North Korean system, its legitimacy can be derived from areas other than the social security system. Kim Il Sung's family deification and nuclear armaments are good examples. However, if we look at these general cases and how the North Korean social

15 Abstract 5 security system functions in maintaining the system today, there can be an opportunity to avoid the collapse of the unprecedented North Korean regime. Second, it is necessary to make a full analysis on the extent of the expansion of non-insurance benefits in the social security system in East Germany. Therefore, if the cost of unification is calculated based on the reality of the non-insurance benefits, it will help to understand the backwardness of the East-West conflict after the reunification of Germany. This level of understanding can help to prevent the possibility that the discussion of unification costs in Korean society leads to a fear that it might be too costly. It can be assumed that the North Korean social security system did not raise the expectation level of the social security system of the North Korean people through the expansion of the uninsured benefits.

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17 요약 << 1. 연구의배경및목적 본연구는동독사회보장제도형성과전개, 변화의역사적과정을분석하고이를토대로한반도통일사회보장제도논의를위한시사점을도출하는것을목적으로한다. 대체로동독사회보장제도를연구할때사회주의체제에종속된사회보장제도를전제한다. 이러한전제는결국서독은자본주의, 동독은사회주의로상징되는분단독일체제비교연구를할때자본주의 사회주의체제가규정하는선입견에얽매이는결과를가져온다. 분단이후라인 (Rhein) 자본주의가정착한서독과국가사회주의 (Staatssozialismus) 가자리잡은동독에서사회보장제도역시완전히다른길을갔다는이른바전환점테제 (Zäsurenthese) 를절대적으로받아들일필요가없다. 비스마르크사회보험입법이후독일사회국가 ( 복지국가 ) 전통의연속선상에서동서독사회보장체제형성에나타난역사적공통점이있기때문이다. 바이마르공화국당시사회보장제도의흔적역시동서독사회보장제도에서흔하게찾아볼수있는공통점이다. 게다가전체주의나치체제의사회보장제도역시, 전체주의체제로서동독사회보장제도와어떤역사적연결성이있는지문제제기를할수있다. 따라서 1880년대이후거의 70년동안확대되어온전통적독일식사회국가의사회보장제도가동독에서도계승되었으며또한어떤차원에서새출발을하였는지분석할필요가있다. 전통의계승과단절을찾는과

18 8 동독사회보장제도 : 역사와변화 정은동독정권이서독과의체제경쟁수단으로서사회보장제도를보았던시기와체제경쟁을포기하고동독식사회주의건설수단으로사회보장제도를확대했던시기로분류할수있다. 전통의계승과전통으로부터의단절을찾아보는작업을통해이른바자본주의적사회보장제도와사회주의적사회보장제도의이분법적 분리적접근을극복할수있는계기를마련할수있다. 사회보장제도를이념적으로우파, 좌파로분류하여제도를둘러싼소모적이데올로기투쟁을유발하는한국적상황에서이와같은작업과독일사례는생산적시사점을줄수있다. 특히, 특정사회보장제도를좌파로몰아치는소모적논쟁을극복할수있다는점에서독일사회국가의역사적변화과정에서동독사회보장제도를재해석하는의미를찾을수있을것이다. 2. 주요연구결과 동독사회보장제도는비스마르크사회보험에기초한독일식복지국가전통의계승인가? 아니면전통과단절하고소련연방공화국의사회주의적사회보장제도를그대로받아들인것으로이해할수있는가? 사회보장제도의역사적흐름에서어떤것을계승으로보고어떤것은단절로볼수있는가? 동독사회보장제도는제2차세계대전이후폐허가된동서독양진영간체제경쟁과정에서사회주의식재건을시도한동독체제의결과물이다. 생산체제를시장에서국가로옮긴동독은사회적위험의결과에도국영기업중심의사회보험이대응하는 사회적위험의국유화 를시도하였다. 사회서비스의경우에도서독의카리타스나디아코니같은민간조직에결줄만한국민연대가있었다. 그러나서독의카리타스와디아코니

19 요약 9 는국가와독립된자율성을가졌다면국민연대는사회주의적인간형을만드는과정에서국가의대리인역할을하였다고볼수있다. 또한새로운사회주의체제가요구하는 노동영웅 과인간상을만들어내는과정에서사회보장제도와사회서비스는유용한수단으로작용해야했다. 동독공산당이추구한노동자민중공동체를이룩하기위하여국가는 보호국가 로서역할을해야했는데, 이때사회보장제도는보호국가를추구하는수단으로서기능해야했다. 이러한기능수행을위해육체노동자와사무직노동자간구분을없앤통합사회보험제도를도입하였다. 그리고사회보장제도확대에서비보험급여확대가중요한비중을차지하였다. 출산여성과가족을지원하는차원에서특히 1970년대이후비보험급여확대추세에주목할만하다. 또한주거공공성강화를위하여국가의적극적역할이있었다. 이러한과정에서동독이독일복지국가전통을계승하였다고볼수있는역사적증거는소득비례사회보험제도의도입이다. 정률제보험료부담을통한재정조달방식을토대로동독사회보장제도를만들었다. 소득의 20% 를통합사회보험료로부담하였다. 1971년부터실시한자발적추가연금보험 (Freiwillige Zusatzrentenversicherung) 은소득비례급여를보장함으로써노동의성과에따른보상이라는비스마르크식사회보험전통을이었다고볼수있다. 또한비스마르크식조합주의사회보험을통합한단일사회보험체제가동독건국과함께등장한그자체도독일식사회국가발전과정맥락에서이해할수있다. 바이마르공화국당시사무직노동자와육체노동자간차별을축소하기위하여노동운동, 사회민주당, 공산당을중심으로통합사회보험 (Einheitsversicherung) 을요구한전례가있기때문이다. 따라서통합사회보험역시독일식복지국가, 즉사회국가 (Sozialstaat) 발전방

20 10 동독사회보장제도 : 역사와변화 향관련전통적논의를계승한결과라는주장도가능하다. 이러한관점이있는반면, 통합사회보험은소련연방에서 1930년대에시작한통합사회보험을그대로받아들인것에불과하다는주장도있다. 소련식통합사회보험과동독식통합사회보험간제도의내용, 목적, 운영체제를둘러싼논쟁을구체적으로파악할수록전통의계승인지혹은비스마르크식사회보험으로부터의완전한단절인지결론을내릴수있을것이다. 이는후속연구과제로돌린다. 결국통합사회보험제도자체에서전통의단절을찾을수도있게된다. 사회보험제도가노령, 질병, 실업, 사고등사회적위험영역별로분류하여개별조합중심운영을하던방식을벗어나단일보험료납부, 단일급여수급체계로바뀌었기때문이다. 또한사회보험료는소득수준에따라다르게납부하지만, 연금의경우에서볼수있듯이, 급여의최고수준과최저수준간차이를최대한없애고연금의기초보장기능을강화한움직임을보면동독연금제도는성과를반영하는비스마르크식이아니라오히려베버리지식기초보장에가깝게운영하였다는결론을내릴수있다. 더나아가무상의료서비스도입, 공공소유주택규모확대를통한주거의공공성확보, 가족돌봄을위한폭넓은지원체계, 사회적돌봄을위한인프라확대등은전통적독일사회국가사회보장제도흐름과는맥을달리하는특징이다. 개별조합이아니라국영기업의관리를받는의료서비스전달체계를토대로한무상의료서비스를동독체제는발전시켰다. 건국직후다수를차지하고있던개인소유주택비중을절반이하로낮추고국가와공공소유주택비중을높임으로써주거의공공성확대를추구하였다. 또한가족대상돌봄비용 시간확보지원을확대하고사회적돌봄체계를구축하였다. 이는의료보험조합별경쟁, 보험료와의료비일부본인부담을전제로

21 요약 11 한서독의조합주의적의료서비스와성격을완전히달리한다. 서독이민간의임대주택사업참여를통한주거의공공성확보를추구한흐름과주거보장의특징도다르다. 전통적으로가족에게돌봄책임을맡기고, 가족대상현금급여확대를통한가족구성원돌봄지원을추구한서독가족정책흐름은특히통일후통합과정에서양독지역간차이를줄이는과정에서논쟁적주제가되었다. 그렇다면이러한차이내지역사적단절을추구한배경을어디에서찾을수있을까? 동독사회보장제도의역사적과정을꿰뚫는주흐름은체제정당화기능이라고할수있다. 체제정당화시도는다시두시기로나누어져그특색을보인다. 첫번째시기는동독건국직후 1950년대부터 60년대까지에걸쳐서대외적체제경쟁을한시기이다. 결국은서독과의체제경쟁을하던시기이다. 그리고 1970년대를넘어서면서체제정당화는대외적경쟁을포기하고대내적체제유지로그지향점이변화하였다. 1970년대초반울브리히트 (Ulbricht) 에서호네커 (Honecker) 로정권이바뀌면서서독과의체제경쟁포기를선언하고동독식사회주의국가건설을선언한것이다. 자본주의체제와의경쟁이아니라동독식사회주의를건설하는게우선이라는선언을하였다. 그렇게되면서정당화의기능으로서대내적체제를유지하는것으로그강조점이바뀌었다. 1970년대이후소비자지원정책을확대하는등더욱사회주의경제식생산 소비양식구축에전념하는움직임을보인것이다. 이러한움직임은사회보장제도와관련하여다음과같은의미를갖는다. 1950년대자본주의체제서독과경쟁을추구하던시기에는사회정책, 그리고사회정책실천수단으로서사회보장제도관련언급을찾아보기어려웠다. 개념으로서사회정책 사회보장용어자체를공산당이거부하고금기시한것이다. 사회주의식생산체제에이미자본주의체제에서나

22 12 동독사회보장제도 : 역사와변화 발생할수있는질병, 노령, 장애, 사고, 실업등사회적위험을해결하는구조가내재화되어있다고보았기때문이다. 가족갈등, 사회부적응, 성 장애 사회적편견등으로인한배제의문제도자본주의체제에내재해있는것이기때문에사회주의체제가발전하면저절로없어질것으로보았다. 사회서비스의독자적영역을인정하기보다사회주의체제완성이더중요하였다. 서독식자본주의체제에서는사회문제해결을위한사회정책이구조기능주의적관점에서필요하였지만, 사회주의체제에서는자본주의체제에서발생하는사회적위험의결과를자동적으로해결해주는기제가있기때문에사회정책 사회보장, 사회서비스용어자체를사용하는것이체제를부정하는역할을하는것이었다. 이러한체제우월성때문에동독은사회정책 사회보장, 사회서비스개념없이도서독과의경쟁에서이길수있다는자신감이몇차례공산당대회에서의선언을통해나타난다. 그러나서독과의격차가지속적으로벌어지고특히소비재차원에서경쟁이불가능하게되는 1960년대말, 1970년대초가되면서아예체제경쟁자체를포기하는경향이나타났다. 그러면서동시에동독식사회보장을추구하는움직임을보이기시작하였다. 체제에내재화된형태가아니라사회보장제도자체를확대하여인민의생활수준, 소비생활을지원하는움직임을강화한것이다. 여기에서더하여주거의공공성강화움직임이강하게나타났다. 사회보험의비보험급여도확대되었다. 특히사회보험재정을토대로한비보험급여차원의가족지원서비스가현금과돌봄서비스인프라구축차원에서급격히증가하였다. 이는결국동독사회보장제도의재정부담악화로이어지는결과를가져왔다고보겠다.

23 요약 결론및시사점 동독사회보장제도는독일식사회국가의전통, 나치정권사회보장제도의전체주의적성격, 그리고동독식사회주의이념이결합되어나온복합적체제이다. 사회주의체제에내재화된보편적인사회주의식사회보장제도로일반화할수없는체제인것이다. 독일식사회국가의전통은시장경제와사회적관계에서발생하는문제에적극적으로개입하는규제자로서의국가의역할에서찾을수있다. 사회문제를해결하는사회공학적수단으로서사회보장제도를바라보는독일식전통이동독사회보장제도에도그대로반영되어있다. 나치정권의전체주의적경향은국민을관리와통제대상으로보면서사회보장제도를통해개인의삶에적극적으로개입한점에서찾을수있다. 특히체제의지향점과관계없이의도치않은결과로서지속된저출산문제를해결하기위하여비보험급여 (versicherungsfremde Leistungen) 를지나치게확대해가면서까지모성보호및지원에사회보험재정의많은부분을투입하였다. 그결과는결국해결하지못한저출산현상과사회보험재정파탄으로이어졌다. 사회주의적사회보장제도의특징은공공부조제도를사실상무용지물로만든기초보장지향적사회보험제도에서찾을수있다. 노동소득의최하위와최상위계층간연금소득차이가 50% 수준정도에만머무르는결과의평등지향적연금제도가그대표적예이다. 무상의료도빼놓을수없는사례이다. 이러한결과의평등지향적사회보장제도가실질적소득보장을하지못하였고의료서비스의질적수준이지속적으로낮은상황을개선하지못했던한계를간과해선안된다. 자유로운낙태를보장하면서가족의돌봄지원을확대한정책도출산에버금가는수준으로낙태율을

24 14 동독사회보장제도 : 역사와변화 높이는결과를가져오면서동독체제가지속적으로겪었던인구감소문제해결에별도움이되지못하였다. 결국북한사회보장제도를분석하는작업을전제로할때, 그리고동독사회보장제도를역사적과정을중심으로연구할때다음과같은시사점을찾을수있다. 첫째, 북한사회보장제도가한반도에전통적으로존재한상호부조, 연대, 자조등사회적규범과관련제도를어떻게반영하여형성, 전개되었는가를분석할수있다. 이를통해남한사회보장제도와의공통점도출을모색할수있다. 둘째, 남북한사회보장제도에서국가역할이어디에자리매김하고있는가? 규칙제정자혹은적극적규제자로서국가의역할이작동하는상황에따라통일후혹은체제교류과정에서사회보장제도관련변화의양상을예측할수있을것이다. 특히 1990년대이후먹고사는문제에있어국가의관리 통제기능이붕괴했다고추정하는북한의상황을고려할때더욱그렇다. 이러한시사점에근거하여다음과같은두가지제언을할수있다. 첫째, 북한체제유지정당성기능을북한사회보장제도에서찾아볼수있을지검토할필요가있다. 북한체제의특성상체제유지정당성은사회보장제도가아닌다른영역에서찾을수있을것이다. 김일성일가의신격화와핵무장등이좋은사례이다. 그러나이러한일반적사례와함께북한사회보장제도가오늘날체제유지에어떤기능을하고있는지살펴본다면섣부른북한체제붕괴론을피할수있는계기가될수있다. 둘째, 동독사회보장제도에서비보험급여확대규모가전체사회보장지출에서차지하는비중이어느정도수준이었는지본격적인분석을시도할필요가있다. 지금까지독일통일이주는시사점으로서통일비용산출관련연구는상당수존재한다. 그러나등가원칙에서어긋나는비보험급여의지나친확대가통일후서독식사회보험제도에적응해야했던동

25 요약 15 독인들의상대적박탈감형성요인으로서어느정도비중을차지할수있는지분석한연구는찾아보기어렵다. 특히여성 가족지원을중심으로확대됐던비보험급여는독일통일후동독인이일상에서의박탈감을느끼는중요한요인이되었다. 임신 출산 돌봄지원맥락에서받을수있었던급여와사회적돌봄시설은통일후보다나은삶을기대했던과정의토대가되었다. 그리고동독체제에서받을수있었던비보험급여의상당부분이삭감된통일독일의현실은동서독갈등의한단면형성에기여하였다. 따라서비보험급여의실체를중심으로통일비용을산출한다면독일통일후생겨난동서독갈등의이면을이해하는데도움이될것으로본다. 이러한차원의이해는한국사회에서통일비용논의가지나치게막대한비용이든다는공포시나리오만들기로흐를가능성을막는데기여할수있다. 북한사회보장제도가비보험급여확대를통해북한주민의사회보장제도에대한기대수준을높여놓지는않았을것으로추정할수있기때문이다. * 주요용어 : 동독, 사회보장, 통합사회보험, 사회서비스, 사회주의, 노동사회, 보호국가.

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27 제 1 장 서론 제 1 절독일사회국가형성의역사성 제 2 절연구필요성 제 3 절연구문제 제 4 절선행연구고찰

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29 1 서론 << 제 1 절독일사회국가형성의역사성 1949년동서독분단이전독일은비스마르크식사회보험제도도입이시작된 1880년대를기준으로거의 70년에걸친사회보장제도의역사를갖고있었다. 이러한역사는동독사회보장제도가출발하게되는기본토대이면서동시에청산의대상이었다. 기존제도는사회보장제도재출발의기본토대이면서동시에사회주의국가건설을위하여없애야할과거유산이었기때문이다. 따라서초기독일복지국가전통의흐름을알아보는것은중요하다. 16세기이후근대국가개념이자리잡기시작하면서독일문화권에서형성하기시작한국가의주도적역할에대한신뢰는독일복지국가형성의중요한토대이다. 1919년바이마르공화국이출범할때복지국가 (Wohlfahrtsstaat) 라는용어보다사회국가 (Sozialstaat) 라는용어를선호했다. 근대국가형성기의계몽적왕정체제가신민 ( 臣民 ) 내지백성 ( 百姓 ) 의안녕을책임지는덕목을중요시하는국가체제로서복지국가가있었기때문이다. 따라서민주적시민사회를묘사하는개념으로서복지국가는적절치않았다. 그런데프로이센 (Preußen) 주도하에독일통일을이룩한 19세기근대독일에서도제왕적국가는백성의안녕을위하여노력해야하는도덕적의무를갖고있었다. 지도적엘리트가만들고국가가실천을주도하는 좋은정책 (gute Policey) 이일종의덕목이었다. 여러사회조직중하나로서의국가가아니라, 여러사회조직과제도를관리하는중심적위치에자리매김한강력한국가를토대로비스마르크식사회보험

30 20 동독사회보장제도 : 역사와변화 입법이가능하였다. 1880년대사회보험입법을주도한국가적전통은 스스로먹고살수없는시민 (Bürger) 의생존과보호를국가가책임져야한다. 고명시한 1794년프로이센일반칙령 (Das Allgemeine Preußische Landrecht) 에서그뿌리를찾을수있다 (Metzler, 2003, p. 9). 백성을보호하는자애로운복지국가개념은 19세기산업혁명기에등장한노동자문제 (Arbeiterfrage) 로서사회문제를해결하기위한국가적개입의정당성을설명하는바탕이되었다. 로렌츠폰슈타인 (Lorenz von Stein) 에서구스타프슈몰러 (Gustav Schmoller) 등으로이어지는강단사회주의는계급투쟁을인정하지않고오직국가주도의점진적개혁에따라자본주의의문제를해결하는이념적토대를제공하였다 년설립된사회정책학회 (Verein für Socialpolitik) 와 1880년설립된독일빈민보호및자선협회 (Der Deutschen Verein für Armenpflege und Wohltätigkeit) 는프로이센을중심으로본격화된 위로부터의개혁 (Reform von oben)' 을가능케한중요한이론적토대를제공했다고볼수있다. 그리고개혁을주도하는, 주도할수있는국가에대한믿음은합리적 관료주의적제도국가 (rational-bürokratische Anstaltsstaat)( Conze, 1962) 형태로나타났다. 1839년아동노동규제부터시작하여 1842년빈민법을거쳐 1880년대사회보험입법은성과와조직을중요시하는국가행정의결과이기도하였다. 국가를중심으로한 위로부터의개혁 에더하여 19세기독일복지국가형성의기본토대로서빼놓을수없는것이기독교문화이다. 가톨릭과개신교에서주도한기독교사회운동 (christlich-soziale Bewegungen) 은연대 (Solidarität) 와대척점을이루는보충성 (Subsidiarität) 의원리가독일복지국가의이념적토대로서자리잡는계기를만들었다. 중세시대이후자리잡은기독교문화는 19세기기독교사회운동출범이후사회서비

31 제 1 장서론 21 스전달체계확립의토대가되었다. 19세기에본격화된산업혁명은경제성장과더불어노동자의비참한생활문제, 사회문제로서노동자문제를가져왔다. 가톨릭과개신교는이에기독교사회운동으로대응함으로써장애인, 노인, 부랑자, 고아등전통적인사회적약자를위한생활시설, 이용시설, 상담, 교육, 계몽등사회서비스전달체계를확립하는데일조하였다. 구체적으로가톨릭의카리타스 (Caritas) 와개신교의디아코니 (Diakonie) 는국가에앞서사회서비스전달체계를구축하는과정에서중요한역할을하였다 ( 정재훈, 2016, p. 12). 사회서비스전달체계구축에서기독교단체와더불어중요한역할을감당한주체가지방자치단체 (Kommune) 이다. 중세시대부터개별영주가지배하던수백개의연방국가 (Territorialstaat) 체제를이어온독일의역사는개별지방자치단체에복지도시 (Wohlfahrtsstädte)(Metzler, 2003, p. 11) 라는명칭을부여할수있을정도로지역차원의빈민대상사회서비스와최저생계보장제도를도입하는배경이되었다. 다만지자체중심사회서비스와최저생계보장을받으려면시 ( 市 ) 거주민이라는자격조건과엄격한자산조사를거쳐야했다. 또한이른바엘버펠트시스템 (Elberfelder System) 에서볼수있듯이자원봉사자를활용한관료적전문가주의의확립은빈민구제의영역을넓히는결과를가져왔다. 한편 1899년에센 (Essen) 시에독일지자체최초로주택국 (Wohnungsamt) 이설립되었다. 주거문제를지자체중심으로해결하려는시도가전국적으로확산되면서주거환경과밀접한보건 위생문제역시지자체가해결해야할과제가되었다. 제1차세계대전패전후등장한바이마르공화국의사회정책은기존체제를혁명차원에서전적으로부인한다거나폐기하지않았다. 비스마르크시대에도입한노동자중심사회보험, 사회서비스전달체계의관료

32 22 동독사회보장제도 : 역사와변화 화, 기독교단체를중심으로한민간비영리사회서비스전달주체와지자체간협력관계등이확대되었다. 제도확대의이면에는세계최초의민주적헌법이라부르는 바이마르헌법 을비롯하여각종법률체계에서사회권을명시한바이마르공화국적변화가있었기때문이다. 결국헌법과법률체계확립을통하여기존사회보장제도를더욱공고히하고확대하는기초를제공했다는점에서바이마르공화국의사회정책이갖는전통의의미를찾을수있겠다. 의료보험, 산재보험, 연금보험으로시작한사회보장제도는 1927년실업보험도입으로확대되었다. 사회보장제도중실업보험은사회문제로서실업이질병, 노령, 사고에비하여사회보장제도의사각지대로남아있던상황을해결했다는점에서바이마르공화국최대성과 (Hentschel, 1983, p. 103) 로평가받는다. 사회보험의확대는파업권을비롯한각종노동권의도입및보장으로이어졌다. 여기에서더나아가바이마르공화국사회보장제도는 풍속과보건 위생을보장해줄수있는수준의주거마련 을헌법에명시하면서더욱확대된주거보장정책을펼쳐나갔다. 1924년발효된 제국청소년복지법 (das Reichsjugendwohlfhartsgesetz) 과 공공보호의무에관한제국시행령 (die Reichsverordnung über die Fürsorgepflicht) 은독일적전통으로서지자체와비영리민간단체가사회서비스와공공부조를제공하는, 빈민보호에있어서이중체계 (das duale System) 를확립하는법적근거까지제공하였다. 바이마르공화국시대사회보장제도의확대는국가주도사회공학적기술 (Sozialtechnologie) 로써사회구성원의의식을바꾸는사회개혁을할수있다는근대성 (Modernität) 에대한신념에바탕을두고있다 (Metzler, 2003, pp ). 사회공학적개입의성과에대한믿음은산업화과정에서발생하는사회문제를사회정책을통해사회구성원의

33 제 1 장서론 23 의식을바꿈으로써해결할수있다는신념과연결된다. 바이마르공화국사회개혁을주도한사회민주주의자들사이에서도이러한신념에따라건강한사회구성원재생산을위한강제불임시술까지도용인되었다. 아동 청소년복지분야에서도이른바비정상적아동 청소년을정상적인간으로만들기위한각종사회사업적개입기술에대한관심이높아졌다. 실업보험으로까지확대된사회보험은오랜기간일하면서더많은임금을받은근면한노동자가자신의노력과성취에상응하여받는대가로서인식되었다. 이런면에서사회보험은일종의새로운도덕적경제 (Moralökonomie) 를만들어내는좋은수단이었다 (Kohli, 1992, p. 295). 비스마르크식사회보험에기초한사회보장제도는성장을준비하는아동 청소년기, 청소년기의배움을바탕으로근면하게일하는취업활동기, 취업활동기의성취를바탕으로결정되는노후라는근대산업사회의전형적생애주기에서사회가요구하는바람직한사회구성원을양성하는수단으로이해되었다. 지금까지논의를요약하면다음과같다. 첫째, 시장경제와사회적관계에서발생하는문제에대응하여국가는규제자 (Regulator) 이면서동시에사회적관계를만드는행위자 (Gestalter gesellschaftlicher Verhältnisse) 로서자리매김하였다. 둘째, 주거, 보건 위생, 빈민구제영역에서는지자체와기독교중심민간비영리단체가동시에주체가되어협력하는 이중체계 를확립하였다. 셋째, 사회의개혁과발전을위한사회공학적수단으로서사회보장제도의역할에대한사회적합의가이루어졌다. 실례로건강한다음세대를생산해내기위하여국가가조직하는강제불임시술이나치시대가아닌바이마르공화국에서이미시작되었다. 노동시장정책과사회보험이산업사회가필요로하는양질의노동력과사회연대적시민을만들어내는사회공학적수단으로서받아들여진것이다.

34 24 동독사회보장제도 : 역사와변화 제 2 절연구필요성 다양한사회제도와조직을관리하는주체로서국가의강력한역할이민간비영리단체와의협력관계에서사회개혁및변화를주도하는사회공학적차원의개입으로나타나는현상은나치시대를거치면서도살아남은독일사회보장제도의역사적연속성 (Kontinuität) 으로이해할수있다. 그리고제2차세계대전패전이후시간제로 (Stunde Null) 상태에서출발한독일사회보장제도역시이러한연속성상에서자유롭지못했다는전제가가능하다. 계급중심사회보험을없애고영국식단일사회보험을도입하려했던연합국의시도가좌절된것이좋은예이다. 물론그렇다고해서시간제로라는상황이가져온새로운출발의역사적단면을무시할수는없다. 결국나치시대를뒤로하고새롭게출발한동서독사회보장제도가비스마르크시대, 바이마르공화국, 나치시대를거치면서모습을갖추기시작한기존독일사회국가와어떤점에서연속성을공유하고어떤점에서는새로운출발을보여주는지살펴볼필요가있다. 연속성과새로운출발의두가지차원을고려한역사적분석이필요한이유는다음과같다. 사회보장제도의역사적변화과정에접근할때서독은자본주의, 동독은사회주의로상징되는분단독일에서자본주의 사회주의체제가규정하는선입견에갇히는경우가많기때문이다. 따라서분단이후라인 (Rhein) 자본주의와국가사회주의 (Staatssozialismus) 가정착한동서독에서사회보장제도가완전히다른길을갔다는이른바전환점테제 (Zäsurenthese) 를상대적으로보아야한다. 또한 1880년대이후거의 70년동안확대되어온기존사회국가의사회보장제도가어떤식으로계승되었으며, 어떤점에서새출발을하였는지분석할필요가있다. 이러한작업을통해이른바자본주의적사회보장제도와사회주의적

35 제 1 장서론 25 사회보장제도의이분법적 분리적접근을극복할수있는계기를마련할수있다. 사회보장제도를이념적으로우파와좌파로분류하여제도를둘러싼소모적이데올로기투쟁을유발하는한국의상황에서본연구와같은독일사례는생산적시사점을줄수있다. 특히특정사회보장제도를지나치게좌파로몰아치는소모적논쟁을극복할수있는기회를가질수있다는점에서독일사회국가의역사적변화과정에서동독사회보장제도를재해석하는의미를찾을수있을것이다. 제 3 절연구문제 독일의전통적사회국가에서국가는규제자인동시에사회적관계를규정하는중심역할을했음을전제로하였다. 또한그러한국가의모습은연방정부와지방정부로이어지는역할분담구도를통해분류가능하다는점도지자체중심주거지원, 보건 위생서비스, 빈민구제영역제시를통해밝혔다. 더나아가국가가기독교중심민간비영리단체와협력관계를구축하여사회서비스전달체계를확대하는이른바이중체계의역사적전개과정도전제하였다. 노동정책과사회정책이사회를개혁하고변화시키는사회공학적수단으로서기능함도동독사회보장제도의역사적전개과정을분석할때설정할수있는역사적전제조건중하나이다. 이에따라다음과같은연구문제를도출할수있다.

36 26 동독사회보장제도 : 역사와변화 동독사회보장제도확대의주흐름은무엇인가? 동독사회보장제도영역에서사회주의체제구축을위한새로운출발로볼수있는특징에는무엇이있는가? - 사회주의식재건의양상 - 사회보장제도에반영된사회주의적이념과제도 동독사회보장제도영역에서전통적사회국가의연속성을보여주는요소는무엇인가? - 비스마르크식사회보험제도의요소 - 국가와비정부기구, 민간간역할분담관계 동독사회보장제도의사회주의체제적특성과전통적사회국가의연속적특성의공존이한반도통일과정에보여줄수있는시사점은무엇인가? 동독사회보장제도는제2차세계대전패전후소련군정체제하사회주의식재건에서그역사적형성배경을찾을수있다. 따라서사회주의식재건이갖는특징을살펴볼필요가있다. 새롭게도입된사회주의이념에도불구하고동독사회보장제도는비스마르크식사회보험제도의특징으로서소득대비보험료납부라는전통을이어갔다. 반면사회주의적전통을반영한변화도보여주었다. 통합사회보험제도와중앙집권적이며평등지향적인사회보험운영이바로그것이다. 가족과여성지원의경우에는사회주의이념을적극적으로반영한변화를보여주었다. 이러한변화과정에서관찰할수있는사회국가적전통과새로운사회주의적요소를살펴볼필요가있다.

37 제 1 장서론 27 제 4 절선행연구고찰 독일통일관련연구는한국에서도상당한양과수준으로축적되어있는상황이다. 본절에서는독일통일관련연구중에서도본연구에서중점적으로다루고자하는사회보장제도관련연구가한국내에서어떻게이루어지고있는지를검토하였다. 관련연구의주된흐름을요약하면통일이후동독의사회보장제도변화과정분석을통해남북한통일이후사회보장제도의통합과정을대비하는맥락에서대다수의연구가이루어지고있었다. 연구의경향은크게두가지로, 독일의사회보장제도분석시제도의한영역에중점을두고있는지혹은제도를전반적으로다루고있는지, 그리고독일사회보장제도의분석시기를어느시점부터두고있는지두분류로나누어살펴보면다음과같이정리해볼수있다. 먼저독일사회보장제도의특정영역을중점적으로살펴본연구들에서는공적연금제도 ( 황진수, 1991), 사회주택정책 ( 배성열, 2015; 김성욱, 2013a, 2013b), 여성및가족정책 ( 김재경, 2000), 노동정책 ( 남현욱, 2000) 등을주로다루고있으며, 해당사회보장제도분석을통해통일전후의변화와그것이남북한분단상황에있는한국에시사하는바를모색하고있다. 이외에도사회 문화적측면에서독일통일의의미를보고있는연구, 특히이를여성의관점에서주목한연구 ( 전복희, 2017; 이은정, 2016; 레나테휘르트겐등, 2010; 도기숙, 2005) 도찾아볼수있다. 한편공적연금제도, 의료보장제도, 고용보험제도등독일사회보장제도전반에걸친개괄적변화를살펴보는연구 ( 이정우, 2011; 고일동, 1997; 김정호, 1991) 도이루어져왔다. 김정호 (1991) 는서독과동독의사회보장제도를분석함에있어서독과동독각각이지니는사회정책의

38 28 동독사회보장제도 : 역사와변화 특징과의료보험, 연금보험등의적용대상, 급부, 조직, 재정을위주로제도의발전과정을살펴보고있다. 동서독비교를통해통일이후과정에서발생한복지정책도입의문제점해결을위해남북한소득수준격차를감소시키고, 소득수준이어느정도일치할때까지사회보험을분리해서운영할것등을제안하고있다. 이와같이통일전후의동독과서독의사회보장제도의비교를통한발전과정을고찰하고있는연구의대부분은통일전후의독일상황을살펴보고있지만, 해당연구를통해통일이후한국사회의모습을예측해보고대비방안과관련한시사점을도출하는데목적이있기때문에제도의분석시점을통일전후시기인 1990년대전후로설정해중점적으로살펴보고있는것이특징이다. 민기채, 주보혜 (2016), 박찬임, 박명준, 박수지, 황규성 (2014) 의연구는각각독일의특별및부가연금제도와노동시장정책의변화등을분석하였고, 황규성 (2015a, 2015b) 은 1990년이후동독체제전환과정에서동독의사회권확대과정, 소득보장의축소와사회서비스확대과정을다루고있는데, 이연구들은해당제도변화의분석시점을통일이후로설정하고있다. 상기언급한선행연구대다수가독일현사회보장제도를분석함에있어최근통일전후의제도변화를중점적으로살펴보고있어상대적으로 1945년이후부터통일이전까지의동서독사회보장제도, 특히 1945년이후의제도현황과그의미를자세히다루고있지는않다. 통일이후의복지시스템을예측하는데있어통일과정및통일후의모습뿐만아니라통일전의구동독복지시스템에대한이해를기반으로한연구는최근에와서야이루어진경향을보인다 ( 전홍택, 2012; 김상철, 2016; 노용환, 2016).

39 제 1 장서론 29 따라서본연구에서의시도, 다시말해통일이후현재독일사회보장제도를중심으로한사회통합가능성을살펴보기위해 1945년이후사회주의이념에따라사회보장제도를도입하게된동독의사회보장제도의역사와변화를분석하고자하는시도는최근이루어지고있는기존연구와더불어독일사회보장제도연구에있어진일보한함의를제공할수있을것이다.

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41 제 2 장 동독사회보장제도의역사적형성 제 1 절사회주의식재건 제 2 절사회보장제도의위상과의미 제 3 절가족 여성지원 제 4 절국가주도주택공급 제 5 절사회보장체계형성의역사적의미

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43 2 동독사회보장제도의역사적형성 << 1945년 5월제2차세계대전패전이후독일은미국 영국 프랑스 소련 4개승전국분할통치하에놓였다. 미국, 영국, 프랑스통치지역에 1949년독일연방공화국 (BRD: Bundesrepublik Deutschland, 이하 서독 ) 이건국되었다. 같은해 10월에는소련통치지역에독일민주공화국 (DDR: Deutsche Demokratische Republik, 이하 동독 ) 이탄생하였다. 그런데이미건국이전인 1945년 소련군사정부 (SMAD: Sowjektisiche Militäradministration) 훈령 제1조에따라동독지역에서모든보험조합활동이중지되었다. 이를대신하여국가보험청 (staatliche Versicherungsanstalten) 이설립되었다. 1945년작센, 튀링겐, 브란덴부르크, 메클렌부르크-포어포메른, 작센-안할트 5개지역에각각보험청이생긴것이다. 5개지역보험청은 1952년독일보험청 (DVA: die Deutsche Versicherungs-Anstalt) 으로통합되었다. 국가보험은농어민, 자영업자, 기업인등을대상으로운영되었으며전체인구의약 10% 를보장하였다. 반면연금 의료 사고 실업보험을하나로모은통합사회보험 (Einheitsversicherung) 이육체 사무직노동자를하나의대상집단으로하여 1947년출범하였다. 통합사회보험은전체인구의약 90% 를대상으로운영하였다. 따라서본연구에서국가보험보다통합사회보험제도를중심으로사회보장제도현황을보기로한다. 사회보장제도는사회주의적이상을실현하기위한수단으로서의미를가졌다. 이는사회보장제도가수단으로서기능해야만하는어떤전제조

44 34 동독사회보장제도 : 역사와변화 건이있었다고볼수있다. 무엇을위해사회보장제도가작동해야했을까? 제2차세계대전의폐허를딛고서독자본주의체제보다우월한사회주의식재건이동독사회보장제도가존재해야할전제조건이었다. 사회주의식재건과정에서동독사회보장제도의역할은사회적위험의국유화, 새로운노동자상으로서노동영웅만들기, 노동자민중공동체로서조화사회와보호국가를만드는도구로서중요하였다. 또한완전한일자리보장을전제로한사회보장제도는노동정책을보완하는차원에서의미를가졌다. 동독체제가추구한성평등노동사회를완성하기위하여사회보장제도는여성의취업노동과돌봄노동조화를위한중요한수단으로기능하였다. 그럼에도불구하고취업노동과돌봄노동의조화는여성의과제였지, 남성의과제는아니었다. 성평등노동사회를지향했지만, 성별노동분업은그대로남아있었고결국여성의이중부담만가중시킴으로써지속적저출산문제를해결하지못한채사회보장제도확대가이루어졌다. 이러한역사적과정에서동독사회보장제도가독일식사회국가의전통을계승한측면과사회주의식재건을위하여새롭게탄생한차원을찾아볼수있다. 제 1 절사회주의식재건 제2차세계대전후동독지역에서시작한사회주의식재건의첫번째단계는국유화였다. 여기에더하여새로운사회주의식인간상을제시하고이를실현함으로써노동집약적산업화과정의효율성을극대화하는것이중요했다. 이러한과정을통해노동자를보호하며조화로운국가체제를건설하는것이사회보장제도가기여해야할사회주의식재건의중

45 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 35 요한영역이었다. 1. 사회적위험의국유화 소련군사정부 (SMAD: Sowjektisiche Militäradministration) 와독 일공산당 (KPD: Kommunistische Partei Deutschlands) 은다음과같 은사회주의식개혁을단행했다. 1945년 5월은행국유화 1945년 9월대지주와나치정권지도자소유토지를국유화하는토지개혁 1945년 10월중공업위주기업국유화 토지개혁을통해전통적토지귀족 (Junker) 의땅이농민에게넘어가는과정이있었다. 사회주의를동독에이식하는과정에서소련이갖고있던기본적관점은전쟁피해를동독으로부터보상받는다는것이었다. 이에따라동독소재기업의설비, 자산, 기반시설등을해체하여소련으로옮기는작업이이루어졌다 (Metzler, 2003, p. 145). 그런데이러한식의보상은미 영 불서방연합국지역에서도비슷한양상을보였다. 특히전쟁으로인하여기반시설이대규모로파괴된프랑스의경우점령지내기업설비와기반시설을해체하여프랑스로이송하는작업을활발히하였다. 그러나서독의경우에는미국이마셜플랜 (The Marshall Plan) 을통해서독지역재건을위한설비투자를확대함으로써오히려연합국에의한기반시설약탈이새로운설비와기반시설을구축하는데유리한환경으로작용한반면, 동독지역은소련에의한일방적약탈만있었다는차

46 36 동독사회보장제도 : 역사와변화 이가있다 (Braun, 2005, p. 30). 기업국유화는동독생산체계의국유화를의미하였다. 생산체계의국유화는동시에독일사회국가의전통적보호기능이국유화된기업으로이전되는결과를가져왔다. 자본주의체제에서발생하는사회적위험은체제속성상경쟁을해야하는기업외부에외재화 (externalisiert) 하는경향을보인다. 즉노령, 질병, 장애, 실업, 사고등사회적위험의결과에최종적으로대응하는주체는기업이아니라국가와사회가된다. 실업보험이대표적예이다 (Hockerts, 2012, p. 212). 반면생산체계로서기업이국유화된사회주의체제에서사회적위험은기업내부에내재화 (internalisiert) 된다. 이러한사회적위험내재화의토대가 독일민주공화국헌법 제15조에서규정한 노동권 (Recht auf Arbeit) 이다. 국가는노동력을보호하며노동권을보장할의무를가진다. 경제조절 (Wirtschaftslenkung) 을통해국가는모든시민의노동과생계를보장해야한다. 노동권을보장받지못하는시민에게국가는필수적생계 (notwendiger Unterhalt) 를보장해주어야한다. 2) 이렇게볼때동독은자본주의체제에서와달리노동권자체가사회권인사회보장제도를추구하였다고볼수있다. 자본주의체제의사회보장제도는사용자와노동자간관계에서발생하는노동권자체에대한개입은하지않는다. 다만노동에서실업, 질병, 노령, 사고, 장애등사회적위험으로인하여이탈했을때발생하는노동자와가족의생존문제를사회권차원에서개입하는것이다. 반면동독은노동자체를권리로보장하는체제였기때문에노동권을 2) Art. 15. Die Arbeitskraft wird vom Staat geschützt. Das Recht auf Arbeit wird verbürgt. Der Staat sichert durch Wirtschaftslenkung jedem Bürger Arbeit und Lebensunterhalt. Soweit dem Bürger angemessene Arbeitsgelegenheit nicht nachgewiesen werden kann, wird für seinen notwendigen Unterhalt gesorgt.

47 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 37 상실함으로써발생하는사회적위험이라는개념과, 사회적위험발생시생존을보장한다는차원의사회권개념이모두성립할수없었다. 사회권에우선하면서사회권자체를포함하는상위개념으로서노동권이존재했을뿐이다. 이런의미에서동독은기업국유화를통해사회적위험도국유화한체제로이해할수있다. 체제비효율성을보완하고체제정당성을확보하는과정이사회적위험의국유화과정이기도하였다. 노동권을보장하고사회적위험을국유화하게되면필연적으로발생할수있는문제가도덕적해이내지무임승차 (Trittbrettfahrer) 효과이다. 생산요소로서노동력을집중적으로투입해서경제성장을해야했던동독체제에서는도덕적해이 무임승차효과를예방하기위하여새로운사회주의적노동자상을정립할필요가있었다. 게다가노동시간을단축하여노동자로하여금새로운사회적진보를체감하게하는정치적필요성도노동시간단축을보완할수있는높은생산성을관철할수있는조치를필요로하였다 (Jahn, 1961, p. 334). 결국일자리를 100% 보장하는상황임에도불구하고그것과상관없이투철한사회주의이념과연대의식에기초하여높은생산성을보이는새로운노동자가나타나야만하게된것이다. 2. 영웅적노동자상정립 1945년 10월소련군정은국민연대 (Volkssolidarität) 를설립하여참전군인, 난민, 아동 청소년, 노인등의생계유지를돕고사회주의가요구하는근면하고새로운사상으로무장한노동자상을주입하기시작하였다. 특히하루에 24.4m3양의석탄을캐내는놀라운생산성을보였다는아돌프헨네케 (Adolf Hennecke) 이야기를만들어이상적노동자상으로

48 38 동독사회보장제도 : 역사와변화 제시하는등사회정책자체보다는노동정책을앞세운사회주의식재건움직임을보였다 (Metzler, 2003, pp ). 1948년제2차공산당대회에서 더많이생산하고, 더공정하게분배하여잘살아보자 (Mehr produzieren, gerechter verteilen, besser leben!) 는구호를내걸면서본격적으로시작한노동력극대화노력은일일노동자평균생산량의 387%, 즉거의네배에가까운생산량을기록했다는헨네케신화를후속적으로만들면서본격화되었다. 나치시대노동자영웅으로치켜세워졌던슈타하노프 (Stachanow) 의전례를따라헨네케사례는각종다큐멘터리영화와주간뉴스 (Wochenschau) 를통해알려졌다. 헌신적노동의대가로헨네케는평범한노동자가수십년을일하고기다려도받기어려운자동차와고급아파트를받으면서동독사회의영웅으로떠올랐고이른바 헨네케운동 (Hennecke Bewegung) 이시작되었다 (Satjukow & Gries, 2002, p. 115). 노동현장에서헌신하는노동자에게국가적차원의보상을함으로써사회주의국가체제건설에헌신하는노동자상을만들어내려는시도를하였다. 보상의가장최고수준은 노동영웅 (Held der Arbeit) 이었다. 노동자평균임금이 600마르크정도수준인시절에무려 1만마르크의상금을부상으로받는매우특별한호칭이었다. 상의비중만큼 1년에 50명으로수상자를제한하기도하였다. 1960년 25명, 1970년에는 15명, 그리고 1980년에는제한선인 49명까지노동영웅을만들어냈다. 그러나 1980년이후 50명제한선이사라지고 1985년에는 69명, 1986년에는 72명까지노동영웅을배출하기도하였다. 노동영웅외에도 사회주의적노동활동가 (Aktivist der sozialistischen arbeit) 등수십만명수준에서훈장을수여함으로써노동생산성을올리는사회주의적인간을양성하기위한국가적차원의노력을지속하였다 ( 그

49 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 39 림 2-1 참고 ). 그림 2-1 동독노동영웅현황 (1960~1988 년 ) ( 단위 : 명 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 133 을토대로재구성. 이러한영웅만들기노동정책을보완하는역할을했던사회정책의목표는 사회주의적인간상 (Sozialistische Persönlichkeit) 을교육적국가지출 (Pädagogische Staatsausgabe) 을통해달성하는것이었다 (Metzler, 2003, p. 166). 근면하고높은노동생산성을올리는노동자의모습을평균적으로나타낼수있는지표로써 질병으로인하여노동하지못하는시간이전체노동시간에서차지하는비중 을설정하고관리하였다. 그리고 전체노동시간중질병으로빠진시간이차지하는비중 (Anteil der Ausfallzeit durch Krankheit an der zu leistenden Arbeitszeit) 은동독체제가유지되는동안 6% 내외를지속적으로유지하였다. 1960년질병으로인한결손노동시간이전체노동시간에서차지하는비중이 6.06% 이었는

50 40 동독사회보장제도 : 역사와변화 데, 1970 년 5.63% 로가장낮은수준을보인후소폭상승과하락을오가 면서 1989 년 6.03% 수준을보였다 ( 그림 2-2 참고 ). 그림 2-2 동독전체노동시간중질병결손노동시간의비중 (1960~1989 년 ) ( 단위 : %) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 383 을토대로재구성. 이러한현상은실제노동자건강수준이양호하여질병으로인한노동시간결손이적었다는의미를보여주는것일수있다. 그러나한편으로는사회주의적건강한노동자상을부각시키기위하여실제노동현장상황을통계적으로왜곡했을소지도배제할수없다는해석도가능하다. 통계적왜곡가능성에도불구하고, 노동시간결손비중이지속적으로낮은수준을유지한또하나의근거는자유독일노동자연맹 (FDGB) 이사회보험집행대리인 (Bevollmächtigte für Sozialversicherung) 으로서사회보험관리자역할을했다는점에서찾을수있다. 이들은각기업에배치되어자유독일노동자연맹이주관하는통합사회보험업무를집행하였다. 노동자의건강, 질병예방, 치료, 재활등관련사항을상담하고관리하는업무를맡았다고볼수있다. 그런데이과정에서사회보험관리자가의사의진료에환자로서노동자가충실히따랐는가등진료과정에

51 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 41 대한점검및개입을통해노동자의질병휴직 휴가를관리 통제하는역할을하였다 (Hockerts, 2012, p. 230). 이러한보호와관리 통제라는기업내사회보험관리자의역할이지속적으로낮은수준의노동시간결손이라는결과를가져온것으로볼수있다. 건강한노동자의이미지는의료보장의최우선목표로서노동력재생산에맞추는경향으로나타났다. 노동력재생산이의료보장의최우선목표였기때문에의료서비스의가장중요한초점은예방에맞추어졌다. 예방접종이나건강검사참여는권장사항이아니라의무였다. 노동자는자신의노동력을최대한발휘하기위하여언제든지준비해야한다는사회적규범이형성되었다. 이러한 노동력재생산우선접근 에서가장소외받는집단은노인과장애인이었다. 은퇴했을경우에는근무하던직장의의료서비스에서도제외될정도로노동 취업에맞춰진사회 (Arbeits- und erwerbsfixierte Gesellschaft) 였다 (Metzler, 2003, p. 160). 3. 조화사회와보호국가 동독공산당이제시한사회적지향은공산당, 국가, 기업, 노동자로구성된 노동자민중공동체 (eine Art proletarischer Volksgemeinschaft) 였다. 노동자민중공동체는사상과이해관계의다양성에기초한갈등을바람직하지않은것으로보면서바람직한사회모델로서조화사회 (ein Harmoniemodell der Gesellschaft) 3) 건설을내세웠다 (Hockerts, 3) 이때조화사회는계급을초월한화합을지향하는조화사회개념이아니다. 계급투쟁을전제로하여탈자본주의화된사회에서프롤레타리아계급주도조화를의미한다. 따라서여기에서의조화사회는자본에대한계급투쟁, 자본가등기득권집단을배제한사회주의적공동체가지향하는사회를의미한다.

52 42 동독사회보장제도 : 역사와변화 2012, p. 211). 조화사회를지향하는과정에서다양성과이해관계때문에발생하는정치 경제 사회적갈등은불필요한사회적비용이기때문에공산당독재라는효율적수단을통해억눌러야했다. 다양성에기초한민주주의를억압하는과정에서국가안보부 (das Ministerium für Staatssicherheit, 일명 슈타지 ) 가중심역할을했음은널리알려진사실이다. 민주주의사회에대한욕구를억압함과동시에체제에대한정당성을확보할수있는유용한수단이사회보장제도였다. 억압적공산당독재정치를보완하는차원에서사회보장제도가역할을한것이다. 사회보장제도는조화사회를만들기위하여정치적자유와갈등처리기제를희생하여얻은대가였다. 사회보장제도의주요기능은 국가는노동자를끊임없이보살핀다 는체제유지의정당성을생산하는데있었다. 1961년서독과의국경을폐쇄하고장벽을쌓는과정에서약 200만명이서독으로탈출하였는데, 이들대부분이이른바구체제엘리트로서기업가, 금융가, 법조인, 고위관료와장교, 학자등이었다. 전통적기득권층의대량이탈은동독체제를더욱조화로운사회로만들수있는역사적계기가되었다 (Hockerts, 2012, p. 212). 조화사회를지향하는대가로서형성된사회보장제도는 보호국가 (Versorgungsstaat) (Wehler, 2008, p. 344) 로서동독체제를형성하는주요개념이된다. 동독체제는모든국민에게모든분야에서동등한기초적보호 (Grundversorgung) 보장을약속하였다. 기초적보호 에는일자리보장, 낮은물가수준, 무상의료, 최저생계보장, 사회적돌봄제공이포함된다. 그러나누구에게나평등하게적용되는사회보장제도의이면에는특권층을위한체제가별도로존재하였다. 연금의경우에도군인, 경찰, 국가

53 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 43 안보부요원, 공산당간부등특정집단을대상으로하여 4개의특별연금 (Sonderrente) 과 27개의추가연금 (Zusatzrente) 이존재하였다. 이렇게특화 추가로지급하는연금수준은월 600~1500마르크정도였다. 의료보장의경우보편적무상의료서비스외에도 14개의특화된서비스체계 (Privilegierte Systeme) 가존재하였다 (Schmidt, 2013, p. 117). < 표 2-1> 동독특별연금개요 적용대상 보험료율 소득대체율 관리기관 도입시기 국가공안부 (Mfs), 국가안전처 (AfNS) 종사자 연방행정청 ( 베를린지부 ) 경찰, 소방관, 형무소집행관 10% 약 90% 주정부, 내무부, 베를린경찰청, 연방내무부 군인연방국방부 세관원베를린상임재정이사회 자료 : 민기채, 주보혜. (2016). 체제전환전후동독특별 부가연금제도의변화 : 통일이후북한특권층연금제도의통합시나리오및방향. p 년국가안전국, 일명슈타지 (Staasi) 요원부터적용하기시작한특별연금제도는서독의공무원연금제도와유사하였다. 보안부서외에도경찰, 소방관, 교도관, 세관원등국가공권력을직접집행하는 충성스러운집단 으로서이들에대한연금수준은소득의 90% 를보장할정도로높았다. 보험료율은 10% 였는데, 이역시국가가부담하였다 ( 민기채, 주보혜, 2016, p. 522). 전국민을대상으로한기초보장과특권층집단중심의수준높은사회보험급여를제공하면서조화사회와보호국가체제를유지하는과정은사회보장급여제공을가능하게하는재원의만성적부족을야기하였다. 이렇게누적되는재정부담은결국외형적소득수준의향상과대폭확대

54 44 동독사회보장제도 : 역사와변화 된소비지원에도불구하고동독국가체제에대한국민의불만을증폭시 키는계기가되었다. 제 2 절사회보장제도의위상과의미 동독은 1949년건국이후동유럽사회주의국가의모범생으로불릴만큼 ( 콘라드아데나워재단, 2017) 외형적규모에서성장을이루어냈다. 국내총생산과 1인당국민소득이비약적으로늘어났다. 완전고용을실현하고산업재해가사라지면서노동자사회를구축하였다. 특히취업활동인구중여성이사실상절반을차지하는구조를통해자본주의국가는물론다른어떤사회주의국가에서도달성하지못한고용의완전성평등을실현하였다. 물론이러한외형적변화는내적한계와모순을내포하고있다. 이러한한계와모순이결국자본주의서독체제로의편입이라는결과로이어졌다고볼수있다. 이절에서는동독체제의전개양상을제시하고그의미를살펴본다. 또한동독체제내사회보장제도의위상과그의미를제시해보도록한다. 1. 경제성장 1949년건국이후동독은외형적규모로만보면동유럽사회주의국가에서모범사례로삼을수있을만큼발전을이루어냈다. 1949년건국당시 820억마르크수준이던국내총생산은 1989년 8200억마르크수준으로성장하였다. 1950년가치를 100으로잡을때 1989년 842가되었으

55 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 45 며, 8 배가넘는성장을 40 년사이에한것이다 ( 그림 2-3 참고 ). 이는연 평균성장률 4.5% 를의미하는것이며, 1961 년부터 1985 년까지서독의 연평균경제성장률 4.3% 보다높은수치이다 (Heske, 2009, p. 1). 그림 2-3 동독국내총생산 (1949~1989 년 ) ( 단위 : 백만동독마르크 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 13 을토대로재구성. 물론동독의이러한경제성장률자체를그대로받아들이기에는곤란한요소가있다. 우선동독은최종생산한재화와서비스를기준으로국내총생산을산출하지않았다. 중간재의가치까지국내총생산에포함한것이다. 따라서동독의국내총생산규모는중복내지다중계산된요소를포함했을가능성이매우크다. 반면서구자본주의국가에서는국내총생산계측에서점차중요한비중을차지하기시작했던제3섹터 (Der tertiäre Sektor) 가동독국내총생산규모측정에서는고려되지않았다. 서비스와정보의이동등현대사회에서재화로서비중이점점더커지는요소가

56 46 동독사회보장제도 : 역사와변화 포함되지않았던것이다 (Thalheim, 1988, p. 42). 1인당국민소득도 1949년 1319마르크에서 1989년 1만 6472마르크로, 1950년가치를 100으로할때 1989년에는 998이되는, 거의 10배에가까운성장을하였다 ( 그림 2-4 참고 ). 그러나이러한국민소득성장세가대외적으로갖는의미는크지않다. 동독마르크자체가국내용화폐 (eine Binnenwährung) 로서외국화폐와환전이불가능했기때문이다. 그림 2-4 동독 1 인당국민소득 ( 단위 : 동독마르크 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 14 를토대로재구성. 다만비교를위하여 1989년당시동서독의국민소득과환율을참고할수있다. 1인당국민소득은동독이서독의 3분의 1 수준으로추정하였다. 이를보여주는지표로서노동자월평균세전임금이서독은 1989년 3966 서독마르크였던반면동독은 1322동독마르크였다. 1990년통일당시적용한일반적환율은서독마르크와동독마르크 1:3이었다 (Elvert & Krüger, 2003, p. 133).

57 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 47 결국동독의경제성장은국내총생산규모를왜곡할수있을정도로과장 중복계산에따른결과라는의혹을던져주고있다. 1인당국민소득의경우도내수용화폐로서동독마르크가치에기인하였기때문에실제동독국민의소득 생활수준을나타내주는지표로서적합하지않았다. 대외경쟁력이없고내수용으로만기능하는경제성장지표의속성은사회보장제도와관련했을때지속가능한재정조달체계의부재라는역사적결과를낳을수밖에없었다. 2. 사회보장제도의기능 건국과더불어동독은사회주의이념에따른사회보장제도를도입하였 으며이는다음과같은특징으로나타났다 (Pilz, 2004, p. 42). 육체노동자 (Arbeiter) 와사무직노동자 (Angestellte) 대상중앙집권적통합사회보험 (Einheitsversicherung) 비보험급여 (Versicherungsfremde Leistungen) 확대를통한가족 여성지원 국가주도주택공급 공무원제도 (Beamtentum) 폐지및정치적특권집단대상사회보장제도도입 통합사회보험체계, 가족과여성지원확대, 국가주도주거보장, 특권층대상특별급여라는특징을갖는동독사회보장제도의역사적과정을꿰뚫는주흐름은체제정당화기능이라고할수있다. 체제정당화시도는다시두시기로나누어져그특색을보인다. 첫번째시기는동독건국

58 48 동독사회보장제도 : 역사와변화 직후 1950년대부터 1960년대까지서독과의체제경쟁을하던시기이고, 두번째시기는 1970년대를넘어서면서체제정당화에서대외적경쟁을포기하고대내적체제유지로그지향점이변화하는시기이다. 1971년울브리히트 (Walter Ulbricht) 에서호네커 (Erich Honecker) 로정권이바뀌면서서독과의체제경쟁포기를선언하고동독식사회주의국가건설을선언하였다. 자본주의체제와의경쟁이아니라동독식사회주의건설을내세우기시작하였다. 그렇게되면서체제정당화의기능이내적체제를유지하는것으로그강조점이바뀌었다. 1970년대이후 1980년대로넘어오면서소비자지원정책을확대하는등더욱사회주의경제식생산 소비양식구축에전념하는움직임을보인것이다. 이러한움직임은사회보장제도와관련하여다음과같은의미를갖는다. 1950년대자본주의체제서독과경쟁을추구했던시기에는사회정책, 그리고사회정책실천수단으로서사회보장제도관련언급을찾아보기어려웠다. 개념으로서사회정책 사회보장용어자체를공산당이거부하고금기시한것이다. 사회주의식생산체제에이미자본주의체제에서나발생할수있는질병, 노령, 장애, 사고, 실업등사회적위험을해결하는구조가내재화되어있다고보았기때문이다. 서독식자본주의에서는사회문제해결을위한사회정책이구조기능주의적관점에서필요하였지만, 사회주의체제에서는자본주의체제에서발생하는사회적위험의결과를자동적으로해결해주는기제가있기때문에사회정책 사회보장용어자체를사용하는것이체제를부정하는역할을하는것이었다. 이러한체제우월성때문에동독은사회정책 사회보장개념없이도서독과의경쟁에서이길수있다는자신감이생겼다. 이는울브리히트가 1958년제5차동독공산당대회에서 경제영역의주요과제는국가경제를조속한시일내에발전시켜자본주의지배에대항하는사회주의적사

59 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 49 회질서의우월성을증명하는것이다 라고연설했던것에서나타난다. 사회주의적사회질서실현을위하여울브리히트는사회주의적도덕과윤리의십계명을선언하면서노동자중심의새로운사회주의적인간상을제시하였다. 1961년동서독국경장벽건설을전후로닥친정치 경제적어려움으로인해 계획과지도의신경제체제 (NÖSPL: das Neue Ökonomische System der Planung und Leitung) 개념을 1963년에내세우면서도노동정책중심노동사회건설목표는변하지않았다. 신경제체제는높은생산성을보인노동자에게특별대우 (Sonderzahlung) 를하며, 국유화된기업에더욱많은자율성을부여하였다. 기업이달성한이익을자체적으로분배할수있도록해준것이다. 그러나서독과의격차가지속적으로벌어지고, 특히소비재차원에서경쟁이불가능하게되는 1960년대중후반이후체제경쟁자체에회의적인견해가나타나기시작하였다. 1965년당대의원및정부관료간연석회의 (eine Beratung zwischen Partei- und Regierungsdelegationen) 에서울브리히트는다음과같이언급하였다. 연금 의료보험에서우리는서독보다나은제도를갖고있다고 10년전에는이야기할수있었다. 그러나이제상황이역전되었다. 연금은고사하고의료보장에서도뒤지고있다 (Schmidt, 1998a, p. 106). 서독과의체제경쟁에서우월할수있는가능성이희박해지자동독식사회보장을추구하는움직임을보이기시작하였다. 체제에내재화된형태가아니라사회보장제도자체를확대하여인민의생활수준과소비생활을지원하는움직임을강화한것이다.

60 50 동독사회보장제도 : 역사와변화 3. 사회정책에대한노동정책의우위 : 완전한일자리보장 사회보장제도가독자적영역으로서 1970년대이후자리를잡았지만사회정책에대한노동정책의우위는노동사회동독체제의내재적속성으로볼수있다. 모든기업경영목표에서이윤추구는일자리보장보다후순위에머물렀다. 모든시민의정상생애주기는노동에토대를두는것이었다. 이런의미에서동독이추구한사회는노동사회 (Arbeitsgesellschaft) 였다. 따라서사회정책과사회보장은노동정책을보완하는수준에머무는것이당연하였다. 공식적으로는늘완전고용상태를유지하고있었기때문에취업활동기에겪을수있는사회적위험으로인한취업중단상황에개입하는사회정책의입지는좁아질수밖에없었다. 사회정책은돌봄, 보건 의료, 주거, 사회서비스영역으로제한되었다. 사회주의체제발전에따라실업은사회문제로서존재가소멸되었다. 산업재해도동독체제 40년동안지속적으로감소하였다. 1955년신고된현장산업재해건수는 60만건에가까웠다. 노동자 1000명당재해건수도 49.5건에달했다. 5년뒤재해건수는 40만건아래로급감하였다. 1975년재해건수는 30만건아래로내려가면서노동자 1000명당재해건수도 33건으로감소하였다. 1989년산업재해건수는 20만건이하, 노동자 1000명당재해건수는 22건이되었다 ( 그림 2-5 참고 ).

61 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 51 그림 2-5 동독산업재해추이 (1955~1989 년 ) ( 단위 : 건 ) 자료 : BMAS(2006), Statistisches Uebersichten zur Sozialpolitik in Deutschland seit 1945(Band SBZ.DDR). p. 140 을토대로재구성. 이러한현상이실제산업재해의감소인지, 아니면산업재해를발생시킬수없는구조로서사회주의적노동현장이존재해야했기때문에벌어진통계조작의결과인지판단하기어렵다. 사회정책이노동정책의보완적수단이었다는의미는다음사례에서찾을수있다. 모든사회정책적개입은노동이가능한상태를만들거나노동에대한보상이라는차원에서이루어졌다. 예를들어의료보장의경우개인이나사회구성원의건강과행복추구보다가능한이른시간내에노동이가능한상태로만드는것을목표로하였다. 따라서의료서비스는기업중심으로재편되었다. 개인의원이존재하긴하였으나정권출범초기인 1960년대초반의료서비스전달체계에서개인의원이차지하는비율은 2% 수준이었다. 나머지는자유독일노동자연맹 (FDGB) 소속혹은기

62 52 동독사회보장제도 : 역사와변화 업에서운영하는병의원이었다 (Metzler, 2003, p. 159). 4. 성평등한노동사회 동독체제가서독등자본주의체제와비교할때, 그리고다른사회주의체제와비교할때에도눈에띌만한변화를보인부분이여성고용률이다. 1949년전체취업인구 731만 3000명중여성이 298만 9000명으로 40.9% 를차지하였다. 취업인구에서차지하는남녀비율이 60:40이었다. 1970년대말에는취업인구중여성비율이 50.1% 를넘어가는등남녀간완전한고용평등을달성하기도하였다 ( 그림 2-6 참고 ). 그림 2-6 동독취업활동인구및여성취업활동인구비중 (1949~1989 년 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. pp 을토대로재구성. 물론경제활동참여자체에서의평등에도불구하고참여의질차이는 존재하였다. 생산영역 (1 2 차산업영역 ) 의여성취업자비율은 1949 년

63 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 53 이래 1989년까지지속적으로 40% 수준에머물렀다. 여성고용률 50% 달성은비생산영역 (nichtproduzierende Bereiche) 으로분류한서비스업분야를통해이루어졌다. 1949년비생산영역취업활동인구 90여만명중여성이 54만명으로절반이상을차지했다 ( 그림 2-7 참고 ). 1949년부터 1989년까지비생산영역취업인구는 180여만명으로두배정도증가하였는데, 여성취업자수는 1989년 130여만명으로거의세배에가까운증가율을보였다. 비생산영역여성취업률이 1950년대 50% 수준, 1960년대 60% 수준, 그리고 1970년대이후 70% 수준을넘어서면서남녀동등한비율의취업률을달성할수있게된것이다 ( 그림 2-7 참고 ). 그림 2-7 동독의생산영역및비생산영역에서여성비중 (1949~1989 년 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. pp 을토대로재구성.

64 54 동독사회보장제도 : 역사와변화 제 3 절가족 여성지원 1949년 독일민주공화국헌법 에서남녀평등, 여성의노동보호를강조한것에서볼수있듯이임신 출산 돌봄등모성실천을통해서뿐만아니라노동자로서여성이시민의의무와권리를다할수있도록보장하는것은사회주의국가건설에서중요한상징성을가졌다. 사회주의이념이추구하는평등을남녀평등으로확장함으로써자본주의사회에대한체제우월성을확립하려는의도로해석할수있다. 1. 법적토대 독일민주공화국헌법 제7조에서 남성과여성은동등하다. 여성에게불평등한모든법률과규정은철폐한다. 라고명시하였다. 4) 또한 독일민주공화국헌법 제18조는공화국이노동권, 노동법, 노동보호와관련하여노동자의권리를포괄적으로보장함을밝히는조항이다. 남녀노소할것없이모두동일노동에대해동일임금을보장받는다고명시하고있다. 노동환경은노동자본인및가족의건강과문화적욕구, 존엄, 그리고남녀간, 성인과미성년자간동일노동에대한동일한권리와임금을보장해야한다. 특히여성은노동관계에서특별한보호를받는다. 공화국은법률을통해여성이노동자와어머니로서의무를다할수있도록시설을만들어야하는의무를갖는다. 5) 4) Art. 7. Mann und Frau sind gleichberechtigt. Alle Gesetze und Bestimmungen, die der Gleichberechtigung der Frau entgegenstehen, sind aufgehoben. 5) Art. 18. Mann und Frau, Erwachsener und Jugendlicher haben bei gleicher Arbeit das Recht auf gleichen Lohn... Die Frau genießt besonderen Schutz im Arbeitsverhältnis. Durch Gesetz der Republik werden Einrichtungen geschaffen, die es gewährleisten, daß die Frau ihre Aufgabe als Bürgerin und Schaffende mit ihren Pflichten als Frau und Mutter vereinbaren kann.

65 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 55 보편적차원에서남녀평등을강조하고가족생활이아닌가정밖노동을여성의영역으로선언하면서동시에 독일민주공화국헌법 은공동체생활의기본토대로서혼인과가족을강조하는모습을보인다. 독일민주공화국헌법 제30조는 혼인과가족은공동체생활의기본토대이다. 혼인과가족은국가의보호를받는다. 가족내남녀평등을저해하는모든법률과규정은효력을상실한다. 라고명시하고있다. 6) 이는다양한가족형태를인정하기보다는법률혼에기초한전통적가족을유지하면서남녀평등을성취한다는제한적접근을하는것이다. 전형적이면서이상적 정상적가족형태를정해놓고서남녀평등을도모한다는것은다양한삶의형태를평등하게받아들이는개방적접근과는거리가멀다고볼수있다. 독일민주공화국헌법 은남녀평등과혼인에기초한가족을중시하면서동시에모성보호를강조하는내용을담고있다. 독일민주공화국헌법 제32조에서는다음과같이모성보호를강조하고있다. 여성은임신 출산기에국가의특별한보호와돌봄을받을권리를갖는다. 공화국은모성보호법률제정과모자보호시설을만들어야할의무를갖는다. 7) 1950년 여성의권리와모자보호에관한법률 (Das Gesetz über den Mutter- und Kinderschutz und die Rechte der Frau) 은 독일민주공화국헌법 제32조에따른법률이라고볼수있다. 동법률에따라임신 출산육아휴직시기에임금의 100% 수준에해당하는급여, 출산후 6) Art. 30. Ehe und Familie bilden die Grundlage des Gemeinschaftslebens. Sie stehen unter dem Schutz des Staates. Gesetze und Bestimmungen, die die Gleichberechtigung von Mann und Frau in der Familie beeinträchtigen, sind aufgehoben. 7) Art. 32. Die Frau hat während der Mutterschaft Anspruch auf besonderen Schutz und Fürsorge des Staates. Die Republik erläßt ein Mutterschutzgesetz. Einrichtungen zum Schutze für Mutter und Kind sind zu schaffen.

66 56 동독사회보장제도 : 역사와변화 산후조리비용, 수유비용, 아동수당을여성에게제공하고사회적돌봄시설확대를국가의의무로규정하였다. 법률혼에기초한전형적가족과모성보호를강조하면서도남녀평등을실현해야하는상황과 독일민주공화국헌법 제33조에서비혼출산을인정하는조항은언뜻모순되어보이기도한다. 비혼출산으로인하여부모와아동이불이익을받아서는안된다. 비혼출산아동과부모를차별하는법률과규정은효력을상실한다. 8) 그러나비혼출산주체를여성이아닌부모 (Eltern) 로명시한것으로보아비혼출산부모가혼인으로이어지는상황을전제로하면서출산에따른전형적가족형성을의도하는것으로해석할수있다. 2. 사회적돌봄인프라확대 여성의노동권보장과모성보호확대를위하여사회적돌봄시설의대대적확대를동독역사에서살펴볼수있다. 1955년동독에는 1586개의 1-3세영유아돌봄시설이있었다. 당시동일연령대아동 1000명을기준으로 91명을돌봄시설에서수용할수있는수준이었다. 10년뒤인 1965 년영유아돌봄시설은 3317개로, 수용률은 187명으로모두약 100% 이상수준의급속한증가율을보였다. 1989년통일직전 1-3세영유아돌봄시설은 7707개, 수용률은 802명으로서거의완벽한사회적돌봄시설제공을하는수준에이르렀다 ( 그림 2-8 참고 ). 8) Art. 33. Außereheliche Geburt darf weder dem Kinde noch seinen Eltern zum Nachteil gereichen. Entgegenstehende Gesetze und Bestimmungen sind aufgehoben.

67 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 57 그림 2-8 동독영유아 (1-3 세 ) 돌봄시설수와수용률 1) (1955~1989 년 ) 주 : 1) 수용률 (Betreuungsgrad): 1-3 세아동 1 천명당돌봄시설이용아동수. 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 378 을토대로재구성. 3. 여성의신체적자주권보장 사회주의적평등이념은낙태를사실상금지하고형법으로처벌했던서독에서와달리여성의자유로운선택으로서낙태를받아들였다. 낙태의자유는여성의신체적자주권을보장하는상징적의미를가졌기때문이다. 그럼에도불구하고처음부터동독체제가낙태의자유를보장한것은아니었다. 19세기통일독일출범당시낙태는예외없이형법상처벌대상이었다. 1927년의학적이유에서불가피할때낙태를허용하는예외조항이들어가긴했지만, 나치정권에서낙태는인종적이유를제외하면사형을선고할수있을정도의중범죄로다루었다. 제2차세계대전종전후소련군행정당국은의학적이유뿐아니라강간등성폭력에따른임신의낙

68 58 동독사회보장제도 : 역사와변화 태를허용하는유화조치를단행하였다. 그러나여전히낙태는형법상처벌대상으로남았다. 1950년 여성의권리와모자보호에관한법률 제정을통하여낙태를할수있는예외조항을만들었을뿐이다. 그러나이법은 1961년베를린장벽구축때까지수많은여성이서베를린으로가서불법낙태를하는등낙태감소효과와는거리가멀었다. 사회적이슈로서낙태가지속적으로존재하는가운데 1968년서구사회에서번지기시작한여성운동, 그결과로서서독사회에서불붙은낙태합법화운동은동독사회에도영향을주었다. 서독에서결국헌법재판소로부터위헌판결을받아좌절되기는하였지만, 낙태를합법화한법안을서독연방의회 (Der Bundestag) 가통과시켰던움직임은체제경쟁관점에서볼때동독의낙태합법화와무관하지않았다. 성차별주의적자본주의사회서독이낙태합법화를시도한다면, 성평등주의적사회주의사회동독이여성의신체적자주권을저해하는낙태처벌을그냥둘수는없었던것이다. 결국동독은 1972년낙태처벌관련형법제153조, 제154조, 제155조를철폐하고임신 12주이내에서여성은자유로운결정으로낙태를할수있도록형법개정이있었다. 동독의낙태자유화는통일후서독지역에서의낙태불법화문제와맞물려동서독통일과정에서중요한이슈로떠올랐다. 9) 낙태가합법화되면서 1970년대에는연간 12만건수준의낙태가있었다. 그러나 1980년대에들어오면서낙태는감소추세를보였다. 1980년의경우약 24만 5000명의신생아가태어난반면합법적낙태건수가 9 만 2000여건으로서출생아수의 37.6% 를차지하였다. 출생아수가가장많았던 1982년의경우에는 9만 6000여건의낙태가이루어져서출생 9) 1992 년통일독일은임신 12 주내상담을전제로한낙태의조건부합법화법률을도입하였다.

69 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 59 아수대비낙태건수비율이 40.2% 에달했다. 경제침체와사회적혼란 이극대화되었던시기로통일직전인 1989 년출생아수가가장작은수 준을기록했을때동비율은 37.1% 였다 ( 그림 2-9 참고 ). 그림 2-9 동독출생아수와낙태건수 (1980 년대 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. pp. 380, 386, 406 을토대로재구성. 낙태의지속적감소는출산시소득상실없는노동시간단축, 다자녀출산가족지원확대, 출산시 5000동독마르크에달하는무이자생활지원금대출등임신 출산 돌봄을확대하는가족정책확대에서그원인을찾을수있을것이다. 4. 성별노동분업의유지 사회주의적여성해방이어머니와노동자로서여성을이상화하였지만, 남성을아버지와노동자로이상화하지는않았다. 노동자로서남성의이 미지는존재했지만, 가정 가족은남성의영역이아니었다. 결국여성은

70 60 동독사회보장제도 : 역사와변화 어머니와노동자로서이중부담을갖고살아가는결과를낳았다. 이는지속적저출산요인중하나로판단할수있다 (Kaminsky, 2016, p. 251). 서독보다높은출산율을보이긴했지만, 동독여성의합계출산율은 1949년건국당시 1.8 수준을 1960년까지 10년정도유지한후 1970년대까지는 1.5 수준을보였다. 가족정책적지원을확대하기시작한 1970 년대를거치면서그결과 1980년동독건국사상최고의합계출산율 1.94를기록하였다. 그후 1990년통일까지합계출산율은다시감소하여 1990년 1.52까지떨어졌다 ( 그림 2-10 참고 ). 통일직후혼란으로인하여 1990년대중반까지동독지역합계출산율은 0.7~0.8 사이를오가기도하였다. 그림 2-10 동서독합계출산율 (1950~1990 년 ) 자료 : Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung( 독일연방인구연구소 ) 홈페이지. (2017). Endgültige Kinderzahl je Frau der Geburtsjahrgänge 1933 bis 1970 in West- und Ostdeutschland (Stand: 2015) (1933~1970 년여성 1 명당서독및동독출생아동수 ). endg_kinderzahl_geburtsjahrgaenge_1933_1970_w_o_2015.html?nn= 에서 인출. 자료를토대로재구성.

71 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 61 대체출산율 2.1 수준에한번도이르지못한동독은건국당시 1800만명인구규모를유지하지못하고지속적인구감소현상을보였다. 동독보다합계출산율이더낮았던서독의경우에는외부인구유입으로인하여 1940년건국당시인구 5100만명보다통일을했던 1990년인구가오히려 6370만명으로증가하였다. 그러나외부로부터인구유입에폐쇄적이었던동독은 1990년 1600만명으로건국당시와비교할때약 200 만명인구감소를보였다 ( 그림 2-11 참고 ). 그림 2-11 동독인구규모변화 (1950~1990 년 ) ( 단위 : 백만명 ) 자료 : Bundeszentral für politische Bildung( 독일연방시민교육청 ) 홈페이지. Bevöelkerungsen twicklung( 인구증가 ). ( ). 에서 인출. 자료를토대로재구성. 인구가늘지않고오히려소폭으로지속적으로감소하는현상은전형적산업사회에서동독이필요로했던생산가능인구규모의정체로이어졌다. 동독사회에서생산가능인구로규정했던 15세이상 65세이하연령인구규모가 1950년 1만명을약간넘었다. 이규모는동독 40년사에서

72 62 동독사회보장제도 : 역사와변화 거의변하지않으면서 1989 년까지이어졌다. 전체인구중생산가능인구 가차지하는비중은 1950 년 64.1% 에서 1970 년 57.9% 로가장낮은수 준으로내려간후 1989 년 64.8% 까지올라갔다 ( 그림 2-12 참고 ). 그림 2-12 동독생산가능인구규모변화 (1950~1989 년 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 390 을토대로재구성. 제 4 절국가주도주택공급 과학기술의발달로인하여인류최초대규모공습이가능해진제2차세계대전은동서독을막론하고광범위한주거지파괴라는결과를낳았다. 따라서당장거주할수있는주택의보급은국가의최우선과제로떠올랐다. 독일민주공화국헌법 에서도주거권을기본권으로보장하였고, 다만부동산가치상승으로인한사적이익은인정하지않았다. 이처럼모든시민과가족은자신의건전한욕구에상응하는주거보장권리를가

73 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 63 질수있었고 독일민주공화국헌법 은이를명시하였다. 특히나치정권피해자, 중증장애인, 전쟁피해자및난민은주거권보장에서우선해야할대상으로규정하였다 ( 독일민주공화국헌법 제26조 ). 10) 이에따라동독은주거공급을대규모로확대하였으며주거의공공성을강화하여국가및공공소유주거의규모가대폭늘어났다. 1. 주거공급의확대 1949년건국과더불어 3만호에가까운아파트 (Wohnung) 를건축하면서시작한주택보급사업은 1960년에는 8만호이상의아파트를지으면서전후절정에달했다. 이후 1960년대에는매년 7만호아파트건축수준정도를유지하다가 1970년대주택보급사업 (Wohnungsbauprogramm) 이본격화되면서매년 15만 ~16만호의아파트건축이시작되었다. 그리고 1980년대에는연간 20만호아파트를보급하면서오늘날동독지역의상징처럼되어버린집단거주아파트 (Plattenbauwohnung) 지역이형성되었다 ( 그림 2-13 참고 ). 10) Art. 26. Die Verteilung und Nutzung des Bodens wird überwacht und jeder Mißbrauch verhütet. Die Wertsteigerung des Bodens, die ohne Arbeits- und Kapitalaufwendung für das Grundstück entsteht, ist für die Gesamtheit nutzbar zu machen. Jedem Bürger und jeder Familie ist eine gesunde und ihren Bedürfnissen entsprechende Wohnung zu sichern. Opfer des Faschismus, Schwer-Körperbehinderte, Kriegsgeschädigte und Umsiedler sind dabei bevorzugt zu berücksichtigen.

74 64 동독사회보장제도 : 역사와변화 그림 2-13 동독주택보급현황 (1949~1988 년 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 168 을토대로재구성. 집단주거지역조성은 삶의관계의국가화 (Durchstaatlichung der Lebensverhältnisse) (Metzler, 2003, p. 167) 를통하여공산주의감시사회를구축하는목표와연결된다고볼수있었다. 1950년대연간건축주거면적은 200여만m2였는데, 1960년대에는약 450만m2로확대되었다. 이수준을 1970년대초반까지유지하다가 1970 년대중반들어연간건축주거면적은 600만m2를넘어섰다. 1980년대연간건축주거면적은 700만m2수준에이르렀다 ( 그림 2-14 참고 ).

75 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 65 그림 2-14 동독건축주거면적 (1949~1988 년 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 168 을토대로재구성. 집단주거지역확대를통한감시사회구축과더불어인구정책적차원에서출산장려를위한주거정책확대에서그요인을찾을수있다. 인구감소우려에따라 세자녀가족 을이상화하기위한수단으로서 1984년부터세자녀이상의다자녀가족대상주거공급규모를확대하였던것이다 (Glaeßner, 1988, p. 472). 집단감시체제를강화하면서출산장려를위한주거공급확대는당연히국가가주도해야가능한사업이었다. 동독은주거의공공성을건국이후지속적으로확대하면서전체주거소유에서개인이차지하는비중을축소시켰다.

76 66 동독사회보장제도 : 역사와변화 2. 주거의공공성 전체건축에서주택건축이차지하는비중은산업 물류업 (Industrie und Lagerwirtschaft) 분야에이어늘두번째자리를지켰다. 그런데 1970년대를거쳐 1980년대에이르기까지주택보급이확대되면서전체건축에서산업 물류업분야건축과주택건축이차지하는비중의격차가 1970년 29.5% 와 17.9% 에서 1989년에는 28.6% 와 27.1% 로대폭감소하였다. 전체건축에서주택건축이차지하는비중은 1980년 20% 선을넘어섰으며 1985년 26.6% 로높아졌다 ( 그림 2-15 참고 ). 전체건축에서차지하는비중은주택건축에이어학교, 연구소, 문화예술시설, 의료 건강시설, 복지시설, 체육시설등을건축하는사회적건축 (Gesellschaftliche Bauten) 이뒤따르고있다. 그뒤를교통 통신시설과수상시설, 농업시설등의비중이따르고있다. 그런데리모델링 (Baureparaturen) 과주택건축이전체건축에서차지하는비중을제외하면, 모든분야의건축비중은 1970년과 1989년사이에감소하였다. 리모델링이전체건축에서차지하는비중은같은기간 9.2% 에서 14.5% 로증가하였다. 또한주택리모델링이전체건축에서차지하는비중도같은기간 0.5% 에서 1% 수준을오가는양상을보였다. 결국전체건축에서주택건축이차지하는비중이주로증가하였고나머지영역건축은제자리에머물거나감소하는경향을보였다고할수있다.

77 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 67 그림 2-15 동독전체건축중건축영역별비중 (1970~1989 년 ) ( 단위 : %) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 195 를토대로재구성. 주택공급을확대하기위하여주택건축의비중을높였을뿐아니라평균공사기간도대폭단축하는시도를하였다. 1960년에전체주택건축물의 46.8% 가 16개월이상공사기간을필요로하였다. 이비중이 1965 년에 18.6% 로급감하는대신, 같은해주택건축의 40.5% 가 8~12개월의공사기간에완공되었다. 1970년대에들어서면거의모든주택건설완공기간이 8개월이내로줄어들었다. 이에따라주택건설에필요한평균공사기간이 1960년 16.4개월, 1965년 12.2개월로 1년이상이었는데, 1970년 10.7개월로줄어들었다. 예전에는 2년가까이걸리던상황에서 1년이내에주택공사가완료되는상황이된것이다. 1985년 7.3개월이었던평균공사기간은 1986년 7개월이내가되었고그이후에는 6개월정도면주택건설이완공되는양상을보였다 ( 그림 2-16 참고 ).

78 68 동독사회보장제도 : 역사와변화 그림 2-16 동독의주택완공평균기간 (1960~1989 년 ) ( 단위 : 개월 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 199 를토대로재구성. 전체건축에서주택이차지하는비중이높아지고주택건설기간도짧아지는양상은결국주거의공공성확대로이어졌다. 1971년동독전체주택수는 600만을조금넘는규모였다. 이중개인소유주택규모가약 380만으로전체주택의 62.1% 를차지하였다. 국가소유 (Volkseigen) 주택수는약 170만으로 28% 정도수준이었다. 조합주택 (Genossenschaftlich) 수는약 60만정도였다. 10년뒤인 1981년국가소유주택수는 260만을넘어섰으며전체주택에서차지하는비중도 37.3% 로높아졌다. 조합소유주택역시 100만에가까운증가추세를보였다. 반면개인소유주택비중은 10년사이에 50% 이하로떨어졌다. 1985년에는개인소유주택비중은 44.7% 로떨어진반면, 국가및조합소유주택비중을합치면 50% 이상을넘어섰다. 국가소유주택이전체주택에서차지하는비중은 1988년 40% 선을넘

79 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 69 어섰으며, 조합소유주택비중도지속적으로증가하였다. 1989년국가와조합소유주택이차지하는비중이 58.9% 가되면서약 30년전공공주택과개인소유주택간비중이역전되는현상을보였다 ( 그림 2-17 참고 ). 그림 2-17 동독의주택소유형태별현황 (1971~1989 년 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 200 을토대로재구성.

80 70 동독사회보장제도 : 역사와변화 제 5 절사회보장체계형성의역사적의미 사회적위험을국유화하고노동자중심의갈등없는조화사회를추구한동독에서사회보장제도는국가의보호기능을극대화하는수단으로서중요한기능을하였다. 민주주의를희생하는대가로사회보장제도를통한보호체계를강화함으로써국가존립의정당성을확보하는역사적과정에서다음과같은비스마르크시대이후독일복지국가의전통적특징과사회주의체제등장이후새로운출발의모습을찾아볼수있다. 1. 전통의유지 비스마르크식사회보험의특징인보험료부담을통한재정조달방식 (Beitragsfinanzierung) 은동독사회보험체계에서도그대로이어졌다. 통합단일보험에서징수하는보험료는 1947년출범과더불어임금의 20% 로고정되었다. 보험료의절반은기업이, 나머지절반은노동자가부담하는방식도기존사회보험방식과같은것이었다. 그러나기존방식과차이가나는점이있었다. 월임금이 600동독마르크이상을넘을때보험료가그에비례하여인상되는것이아닌일종의보험료상한제를두었다. 월 600동독마르크의임금소득이넘어가는상황에서도보험료부담은커지지않도록한것이다. 따라서월보험료는 120동독마르크를넘기지않았다. 반면 1971년부터자발적추가연금보험 (Freiwillige Zusatzrentenversicherung) 을월 600동독마르크이상소득자에게허용하여노후연금수준을소득비례로더높일수있는가능성을열어놓음으로써비스마르크식사회보험의전통을유지하였다 (Metzler, 2003, p.

81 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 ). 추가연금보험도입을통해연금뿐아니라질병수당과모성보호관련수당수준도더높아지는계기가되었다. 1989년경우를보면노령연금수급자약 180여만명중 74만명정도가추가연금을받고있었다 (< 표 2-2> 참고 ). 기본노령연금평균수급액이 동독마르크였던반면, 추가연금을받는연금수급자의평균연금수령액은 동독마르크로서 100동독마르크이상높았다. 장애연금의경우기본연금수령액과추가연금수령액차이는더컸다. 기본장애연금평균수령액 동독마르크에비해추가연금을받을경우장애연금수령액은 동독마르크로서 150동독마르크이상차이가났다. 배우자유족연금의경우평균수령액은약 동독마르크, 추가연금의경우에는 동독마르크로 90동독마르크정도차이를보였다. 자녀유족연금의경우평균연금수급액과추가연금수급액차이가가장적은 40동독마르크정도차이가났다. < 표 2-2> 동독통합사회보험연금수급현황 (1989 년 ) ( 단위 : 명, 동독마르크 ) 구분수급자평균연금수급액 노령연금 1,833, 노령연금 ( 추가연금 ) 744, 장애연금 279, 장애연금 ( 추가연금 ) 138, 배우자유족연금 62, 배우자유족연금 ( 추가보험 ) 18, 자녀유족연금 76, 자녀유족연금 ( 추가보험 ) 44, 자료 : StAD. (1990). Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 384.

82 72 동독사회보장제도 : 역사와변화 단일통합사회보험체계내자치행정원칙도형식상유지되었다 년 독일민주공화국헌법 제16조는노동인구의건강과노동력유지, 모성보호, 노령 질병 실업 기타위험으로부터발생하는문제예방을위하여보험가입자의자치행정에기반을둔포괄적사회보험제도를운영한다고규정하고있다. 사회보험의자치행정을헌법적원칙으로규정하고있는것이다. 11) 자치행정원칙에의거하여보험행정은국가가아닌자치행정조직이담당하였는데, 이조직구성원의 3분의 2를노동자대표로구성하였다. 하지만노동자대표의대다수는자유독일노동자연맹 (FDGB) 소속이었다 (BMA, 1997, p. 148). 사실상통합사회보험운영주체가자유독일노동자연맹이라고볼수있다. 공무원제도자체가폐지되고사회보장우대집단으로서공무원은사라졌다. 그러나막출범한동독체제를안정시키기위하여필요한엘리트집단으로서과학 기술 의료 예술분야전문가들의서독및외국이주를방지하기위하여이들을대상으로하는노후보장 (Alterssicherung) 제도를도입하였다. 이제도는체제유지에필수적역할을한다고여겨진국가안전국 (Amt für Staatssicherheit) 요원, 경찰, 군인등도포함하였다 (Pilz, 2004, p. 42). 일종의특수직역집단으로서전통적독일사회국가에서공무원을우대 11) 1949 년 독일민주공화국헌법 제 16 조. Jeder Arbeitende hat ein Recht auf Erholung, auf jährlichen Urlaub gegen Entgelt, auf Versorgung bei Krankheit und im Alter. Der Sonntag, die Feiertage und der 1. Mai sind Tage der Arbeitsruhe und stehen unter dem Schutz der Gesetze. Der Erhaltung der Gesundheit und Arbeitsfähigkeit der arbeitenden Bevölkerung, dem Schutze der Mutterschaft und der Vorsorge gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Invalidität, Arbeitslosigkeit und sonstigen Wechselfällen des Lebens dient ein einheitliches, umfassendes Sozialversicherungswesen auf der Grundlage der Selbstverwaltung der Versicherten.

83 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 73 했다면동독체제도공무원대상특혜는없앴지만, 국가보험 (die staatliche Versicherung) 을통해여전히과학자, 기술자등특수직역집단을우대하는전통은유지하는경향을보였다. 게다가공산당간부뿐아니라군경고위직, 세관행정요원, 슈타지요원등은특수직역집단을넘어서특권집단 (priviligierte Gruppe) 으로서사회보장혜택을통해체제유지충성집단으로기능하였다. 1989년동독체제붕괴직전연금수급자의 61% 가추가연금까지포함한연금을받았는데, 평균액수가 431동독마르크였다. 반면과학자, 기술자등엘리트집단은 980동독마르크까지연금을수령하였다. 군경관계자, 세관원, 슈타지요원등특권집단은소득의 10% 만보험료로납부하는반면, 연금수급액은은퇴직전본인소득의 90% 까지에이르는혜택을누렸다. 이러한특권집단의규모는통일직전시기였던 1990년 6월약 12만명에달하였다 (Bundeszentral für politische Bildung 홈페이지, 2012). 이와같이사회보장으로서연금이대다수국민과분리된채체제유지를위한엘리트기능을수행함으로써결국체제붕괴의한요인으로서작용했다는역사적평가를받는다 (Metzler, 2003, p. 168). 체제의정당성확보를위해중요한수단으로여겼던사회보장제도의하나로서연금이오히려특권집단을만들어냄으로써체제붕괴의요인이된역사적아이러니라고할수있다. 2. 새로운출발 비스마르크식사회보험도입이후바이마르공화국과나치시대를거 치면서확립된독일사회정책의전통적특징은사회정책과경제정책의 분리에서찾을수있다 (Lampert, 1991). 경제정책에토대를둔생산활

84 74 동독사회보장제도 : 역사와변화 동이이루어지는가운데발생하는문제를해결하는야전병원으로서사회정책 (Sozialpolitik als Lazarettstation) 의성격을강조하는이러한관점은경제적생산양식및생산관계, 여기에서파생하는사회적구조, 계급관계와무관한중립적사회정책이존재한다는믿음과연결되었다. 그러나 1952년게르하르크막켄로트 (Gerhard Mackenroth) 가사회정책협회 (Verein für Socialpolitik) 에서중립적사회정책개념에의문을제기하면서 경제정책과사회정책간혹은정치사와사회사간확실한분리 (eine strikte Trennung von Politik- und Sozialgeschichte) 는존재하지않는다 (Mackenroth, 1952, p. 40) 라고선언한이후독일사회정책을바라보는관점은경제정책과사회정책간선순환관계를강조하는방향으로선회하기시작하였다. 사회정책을둘러싼이러한방향선회는사회정책을아예경제정책영역으로통합하여바라본동독에서의움직임이미친영향과무관하지않을것이다. 동독사회주의이데올로기에따르면이미자본주의적생산체제의모순을극복한사회주의체제에서자본주의적생산관계가만들어내는질병, 실업, 노령, 사고등사회적위험을해결하는사회정책은존재할수없었다. 사회주의체제자체가사회적위험에따른사회문제를발생시킬수없기때문이다. 따라서 1946년 12월동독공산당중앙비서국이사회정책노선 (sozialpolitische Richtlinien) 을천명했을때만해도사회정책을노동권, 사회보험, 건강보장, 가족지원, 주거지원등을제공하는수단으로서인정했던분위기는 1950년대로접어들면서사라지기시작한다. 동독공산당의공식용어로서사회정책 (Sozialpolitik) 자체를사용하지않게된것이다. 용어로서사회정책을언급하는것자체가금기시되는분위기였다고할수있다 (Ulrich, 1996, p. 14). 사회주의적생산체제에서실업은생길수없는사회적위험이었다. 사

85 제 2 장동독사회보장제도의역사적형성 75 회주의생산체제자체가 ( 자본주의체제에서발생할수있는 ) 사회문제로서실업을해결하는구조를내재화 (hineinverlagert) 하고있었기때문이다. 노동력공급과수요간불일치현상은개별기업내인력재배치를통해해결하는것으로보았다. 그렇다고동독체제출범부터실업문제존재를완전히부인한것은아니었다. 1962년까지는등록구직자, 즉실업자수통계를집계하고있다. 이에따르면 1955년 12월기준으로집계한동독구직자수는 4만 3485 명이며그중여성이 3만 5277명으로서 81.1% 를차지하고있다. 실업자수는 3년뒤집계했을때 2만명이하로급감하였으며 1960년에는 5000 명을약간넘는수준이된다. 이중여성이약 4900명으로서실업자의 96% 로대부분을차지하고있다 ( 그림 2-18 참고 ). 1962년에공개한 1960년까지의자료를마지막으로실업자통계를볼수없게된다. 그림 2-18 동독실업자추이 (1955~1959 년 ) 자료 : StAD(1962), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 203 을중심으로재구성함.

86 76 동독사회보장제도 : 역사와변화 동독공산당은실업률제로상황을사회주의체제성립의당연한결과로선전하였다. 그러나이는동독역사에서늘나타났던만성적노동력부족 (Arbeitskräftemangel) 으로설명할수있다. 특히 1950년대말은 1961년동서독국경에동독정권이장벽을세우기전까지서독으로의이동이자유로웠던시기였다. 따라서동독의수많은노동력이서독으로유출되는현상이벌어졌다 (Hockerts, 2012, p. 228). 게다가체제성립이후통일까지전형적산업사회체제를유지하면서도동독은만성적으로낮은수준의노동생산성문제를갖고있었다. 이는중앙통제적경제체계가낳은결과라고볼수있다. 낮은노동생산성을만회하기위한유일한방법은노동력을대량으로투입하는것이었다. 결국비효율적이며낮은생산성을만성적으로보인고용구조는어떻게보면역으로이용하여 노동에대한권리 에기반을둔실업률제로상태를만들었다고볼수있다 (Barbara Supp, 2017). 생산성향상및체제효율성을담보하지않은채실업률제로를사회주의체제구성의기본토대로삼았다고볼수있다. 결국국가가주체가된일자리보장자체가경제구조개혁을근본적으로시도하지못하게한부메랑이되었다는결론을내릴수있다.

87 제 3 장 사회보장제도의전개와결과 제 1 절국가재정과사회보장제도 제 2 절급여 제 3 절재정 제 4 절전달체계 제 5 절사회보장제도의역사적결과

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89 3 사회보장제도의전개와결과 << 사실상모든국민이노동자인사회주의체제에서통합사회보험에전체인구의 90% 정도가가입하였다. 나머지농어민, 자영사업자 기술자 (Handwerker) 등은국가보험 (staatliche Versicherung) 의적용을받았다. 사회보험이주도하면서국가보험이보완하는방식이라고볼수있다. 사회보험은소득비례원칙에따른보험료와보험급여로구조화되었지만, 사실상국민최저선을보장해주는기초연금성격을강하게가졌다. 등가원칙보다는평등원칙에더치중하는특징을보인것이다. 그런데사회보험의비보험급여가질병수당이나모성보호관련지원을통해확대됨으로써재정적자누적이지속되었다. 결국실질경제성장이나동독마르크의대외구매력과관계없이확대된사회보장제도는동독체제가추구했던노동사회에도달하지못하고체제유지를위한기능을상실할수밖에없는상황에이르게되었다. 제 1 절국가재정과사회보장제도 동독은통합사회보험을통한현금 현물급여외에도보조금정책 (Subventionspolitik), 국비지원을통한생필품, 에너지, 기타대중적욕구를충족시킬수있는재화 (Güter) 구입비용절감, 보육 가족정책 (Erziehungs- und Familienpolitik) 차원의급여제공을통해포괄적사회보장제도구축을시도하였다.

90 80 동독사회보장제도 : 역사와변화 통합사회보험제도는하나의기여로모든사회적위험에대비한다는의미를가졌다. 그러나가입대상집단은육체노동자와사무직노동자이렇게크게두가지로분류하였고, 자유독일노동자연맹 (FDGB) 이운영을담당하였다. 기술자조합원과자영업자및그가족은 1956년이후국가보험 (die staatliche Versicherung) 가입대상자가되었다. 두보험체계의재정은국가의일반예산지원을받았다. 보험재정적자분을국가재정으로보충했다는의미이다. 이는결국사회보험및국가보험재정파탄으로이어졌다. 보험료율인상없이보험급여만확대되었기때문이다. 1. 재정부담의증가 보험재정에서 50년동안변하지않는보험료수입과늘어나는사회보험급여간격차는결국사회보험재정파탄으로이어졌다. 그렇다고해서동독시민이무조건적게부담하고많은혜택을받았다고해석하는것은무리이다. 사회보험재정적자를메꾸는국가재정은결국조세에서조달해야했기때문이다. 이런점에서동독인은사회보험료를낮은수준에서유지하기위해더많은조세부담을하였다. 사회보험료가눈에띌정도로재정조달에기여하지는않지만, 조세를통해결국사회보험재정적자를보전해주는상황을 익명의재정조달 (anonyme Finanzierung) (Rosenschon, 1990, p. 91) 로표현하기도한다. 전체국가지출에서사회보험및보건 복지분야가차지하는비중은 1960년대중반및 1970년대초반약 30% 대를정점으로하여감소하였다. 1980년에는 24.8% 로떨어졌고 1988년에는 1950년보다더낮은 20.1% 로내려갔다 ( 그림 3-1 참고 ). 이는낮은사회보험급여수준으로

91 제 3 장사회보장제도의전개와결과 81 보장할수없는생활수준을보조금지원정책을통해보완했기때문이다. 이러한경향은특히 1980 년대에들어서나타났다 년대에들어서 재정지출중사회분야비중이감소하는이유를설명하는현상이다. 그림 3-1 동독의재정, 사회보험, 보건복지분야지출 (1950~1988 년 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 301 을토대로재구성함. 낮은수준의연금등사회보험급여가가능했던가장큰이유중하나는주거와교통비용, 생필품비용을낮은수준에서유지하게한보조금정책이었다. 낮은수준의임금과연금을보전하기위하여생필품 (Lebensmittel) 과공산품 (Industriewaren für Bevölkerungsbedarfs) 구입비, 그리고교통비 (Fahrpreise im Personenfern- und nahverkehr) 를지원하는등소비지원확대가이루어졌다. 1980년까지는재정지출에서사회보험지원이차지하는비중이더높았다. 1980년기준사회보험지원을위한재정지출규모는 290억동독마르크가넘었다. 소비지원총액은 170억동독마르크가안되는규모였

92 82 동독사회보장제도 : 역사와변화 다. 그러나 5년뒤소비지원총액은 2.4배이상증가하여 400억동독마르크를넘어섰다. 사회보험지원을위한재정지출규모는 325억동독마르크수준으로 10% 수준의증가에그쳤다. 1985년에서 1988년동안소비지원총액은연평균 7.5% 증가한반면, 사회보험지원을위한재정지출규모총액은연평균 3.9% 증가에머물렀다 ( 그림 3-2 참고 ). 그림 3-2 재정지출, 물가억제지원, 사회보험지출총액 (1980~1988 년 ) ( 단위 : 동독마르크 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 301 을토대로재구성. 보험료율은제자리에머문반면보험급여는지속적으로확대된등가원 칙의결여상황은사회보험재정에서국가지원이차지하는비중을높은 수준으로유지하는결과를가져왔다.

93 제 3 장사회보장제도의전개와결과 보험등가원칙의결여 보험료율 (Versicherungsbeiträge) 은 1947년최고소득구간 600동독마르크로처음정해진이후소득수준과연계되지않았다. 그런데이미 1964년보험가입정규직사무직 육체노동자의 85% 는월평균 610동독마르크의통상임금을받고있었다. 1988년노동자평균임금은월 1269 동독마르크가되어이미처음정해졌던최고소득구간 600동독마르크의두배이상이되었다. 월평균 1300동독마르크정도를버는노동자가보험료는월 60동독마르크 ( 소득의 4.7%) 밖에내지않으면서연금, 의료, 산업재해, 사회서비스전반에걸친포괄적인사회보험급여를받는상황이된것이다 (Rosenschon, 1990, p. 92). 여기에더하여, 앞서언급한내용처럼, 모성보호비용지원을중심으로비보험급여규모가커지는상황이발생하였다. 낸만큼돌려받는등가원칙 (Äquivalenzprinzip) 이지켜지지않는사회보험은언젠가재정위기에처하게된다. 동독체제말기에사회보험재정위기에대한대응으로 1990년 7월 1일부터통합사회보험을해체하고노령 질병 산재 실업별사회보험분화를시도하기로하였으나, 통일의물결속에서사회보험개혁은시도하지못한채역사속에서사라졌다. 그러나서독체제로의흡수통일은통합사회보험의자연스러운해체와등가원칙 사회적위험별사회보험체제로의변화를가져오게되었다.

94 84 동독사회보장제도 : 역사와변화 제 2 절급여 사회보험급여는연금의경우형식상서독사회보험체계의급여와비슷한양상을보였다. 연금의종류로노령연금, 장애연금, 유족연금이있었다. 질병수당도있었으며, 임신 출산수당도있었다. 육아휴직과가족돌봄휴직시급여도있었다. 1. 연금 비스마르크식사회보험제도가, 특히연금제도에서기여에비례하는보상이라는등가 (Äquivalenz) 에충실했다면, 동독연금제도는여기에서한창벗어나는경향을보였다. 오히려영국베버리지식사회보험에서추구하던국민최저선 (national minimum) 을보장하는성격을강하게가졌다. 사회보험재정에대한국가개입수준도높았으며, 특권엘리트계층중심급여의편향성도보였다. 노령 장애연금의경우남성은 65세부터, 여성은 60세부터수급권을가졌다. 서독에서조기퇴직을통한연금수령가능성을열어놓은반면, 동독은유연한연금수급연령 (flexible Altersgrenze für Rente) 개념이존재하지않았다. 다만노동능력을현저히상실했을때연령과관계없이장애연금을받을수있을뿐이었다. 수령연금액수준은확정연금 (Festbetrag) 과비례연금 (Steigerungsbetrag) 의합으로써결정되었다. 확정연금에연금보험가입기간에따라더해진비례연금으로써개별연금수준을결정한것이다. 비례연금은과거 20년간가입자평균임금수준을고려한금액이다. 비례연금의경우에도월임금 600동독마르크를상한선으로하여최고상한수준을정하였다.

95 제 3 장사회보장제도의전개와결과 년연금개혁이있기전까지는월 140동독마르크를확정연금으로보장하였다. 1989년연금개혁이후에는확정연금수준도가입기간에따라달라졌다. 가입기간이 25년미만일경우확정연금월 170동독마르크, 25년이상 30년미만은월 180동독마르크, 30년이상 35년미만은월 190동독마르크, 35년이상 40년미만은월 200동독마르크, 40년이상일경우에는월 210동독마르크를지급하였다. 월소득 600동독마르크기준비례연금상한선은가입기간 15년미만일경우월 90동독마르크, 15년이상 20년미만일경우 120동독마르크, 20년이상 25년미만일경우월 150동독마르크, 25년이상 30년미만일경우 180동독마르크, 30 년이상 35년미만일경우 210동독마르크, 35년이상 40년미만일경우 240동독마르크, 40년이상 45년미만일경우월 270동독마르크, 45년이상일경우 300동독마르크를지급하였다 ( 그림 3-3 참고 ). 그림 3-3 가입기간별연금수급수준 (1989 년 ) ( 단위 : 동독마르크 ) 자료 : Rosenschon(1990), Zum System der sozialen Sicherheit in der DDR. p. 97 을토대로재구성.

96 86 동독사회보장제도 : 역사와변화 요약하면, 가입기간 25년미만일경우최대월 270동독마르크, 25년이상 30년미만은최대월 360동독마르크, 30년이상 35년미만은월 400동독마르크, 35년이상 40년미만은월 440동독마르크, 40년이상일경우에는월최대 480동독마르크를받을수있는수준이었다. 이런식으로계산할때 1990년세후소득기준연금의소득대체율은가입기간 15년미만일경우 28.7%, 15년이상 20년미만일경우 29.6%, 20년이상 25년미만일경우 30.4%, 25년이상 30년미만일경우 32.2%, 30년이상 35년미만일경우 33.9~34.8%, 35년이상 40년미만일경우 35.7~38.3%, 40년이상 45년미만일경우 37.4~41.7%, 45 년이상일경우 40.9~44.3% 수준에이르렀다 (Rosenschon, 1990, p. 97). 비슷한시기에서독의연금수준이소득대체율 60% 이상이었던것과비교할때상대적으로낮은수준의소득대체율로볼수있다 ( 그림 3-4 참고 ). 그림 3-4 연금가입기간별소득대체율 (1989 년 ) ( 단위 : %) 자료 : Rosenschon(1990), Zum System der sozialen Sicherheit in der DDR. p. 97 을토대로재구성함.

97 제 3 장사회보장제도의전개와결과 87 그런데연금수급수준이완전히가입기간과소득수준에비례하는것은아니었다. 45년연금보험에가입하여은퇴직전 20년동안월평균 600동독마르크임금을받은노동자는 210동독마르크의확정연금에비례연금 270동독마르크를더하여총월 480동독마르크의연금을받는방식이었다. 반면 45년연금보험가입자가은퇴직전 20년간월평균 300 동독마르크임금을받았을경우에도 210동독마르크확정연금에, 연금산식에따른비례연금 135동독마르크를더하여 345동독마르크를수령하지않았다. 대신국가보장최저연금 (staatliche garantierte Mindestrente) 규정에따라 430동독마르크를수령하였다. 결국월평균소득이두배차이가나고보험료도평생두배이상차이나게지불한노동자간연금수령액차이는 50동독마르크, 즉 10% 차이밖에나지않는방식이었다. 이러한방식에따라소득이같으면서연금보험가입기간이 15년인경우와 45년인경우를비교하면, 후자가보험료자체는여섯배를더많이내지만연금수령액은 45% 를더많이수령하는수준에그쳤다 (Rosenschon, 1990, p. 97). 연금가입자간수평적재분배성격이매우강하게나타난체계에서특히남성이여성과비교할때더차별받을수있는상황을추론할수있다. 여성의연금수령연령이남성보다 5세적고, 자녀양육등이유로연금가입기간이더짧았기때문이다. 1980년대를거치면서연금수급자중국가보장최저연금을받는경우를보면남성연금수급자중 14%, 여성연금수급자중 84% 로나타난다 (Schmähl, 1990). 등가원칙에서크게벗어난연금체계는장기적으로노동자의노동동기를약화시킬뿐아니라장기간노동하면서상대적으로높은임금을받았던연금수급자에게는상대적박탈감이나체제에대한불만을야기할수있었음을짐작하게한다. 게다가비밀경찰, 당고위간부, 군고위장교,

98 88 동독사회보장제도 : 역사와변화 노동전사 (Betriebsmilizen) 등체제엘리트집단은각종추가수당제도를통해월평균 1000동독마르크이상연금을수령하기도하였다 (Friedrich-Ebert-Stiftung, 1984, p. 49). 기초보장에가까운연금수준은동독사회가노인세대보다는취업활동인구와특히유소년세대에대한투자를더지향했음을보여주는지표이다. 이렇게낮은연금수준에도불구하고노후생활수준이취업활동기에급격히하락하지않은이유는각종보조금정책에서찾을수있다. 2. 질병수당 의료보험의경우적용범위와기간에서완전무상의료를실현하였다. 국영종합병원 (Polikliniken) 중심통원 입원치료, 치과치료, 치과보조용품, 의약품, 요양 재활비용등을모두무상지원하였다. 질병수당의경우는총소득의 50% 를 78주일동안지급하였다. 그러나보험적용을받는임금최고구간이 600동독마르크였기때문에사실상 600동독마르크의절반인 300동독마르크가질병수당상한액으로지불하였다. 1971년추가연금보험 (Zusatzrentenversicherung) 이도입된이후에는월 600동독마르크이상임금을받는노동자는임금수준에비례하는연금을받을수있었고, 자신의임금수준에비례하여질병수당도 300동독마르크이상을받을수있게되었다. 사회보험에서지출한질병수당을보면 1960년 9억 3000만동독마르크수준인데같은해국가보험이지출한질병수당은 7600만동독마르크정도였다. 사회보험지출질병수당은 1972년소득수준을고려한추가보험개념이도입된직후급증하는경향을보였다. 1975년 15억 5000만동독마르크에서불과 5년뒤인 1980년 32억동독마르크를넘어갔다. 두

99 제 3 장사회보장제도의전개와결과 89 배가넘는증가규모이다. 국가보험지출질병수당역시같은기간동안 2 억 1000 만동독마르크수준에서 3 억 9000 만동독마르크로거의비슷한 증가양상을보였다 ( 그림 3-5 참고 ). 그림 3-5 동독질병수당지급액 (1960~1989 년 ) ( 단위 : 백만동독마르크 ) 자료 : StAD(1990), Statistisches Jahrbuch der Deutschen Demokratischen Republik. p. 382 를토대로재구성함. 3. 공공부조 연금수급연령에들어선노인, 자녀돌봄여성, 미성년자, 장애인을제외하고동독의노동사회에서노동을안하거나못하여공공부조 (Sozialfürsorge) 를받는집단규모는가능하면작아야했다. 이러한사회주의적이상이실현되어서그런것인지혹은일정정도통계조작이있어서인지여전히불분명하지만서독에비하여워낙적은공공부조수급