146 정부행정 제 12 권 (2016) 러한자원외교는각정부별로중요한쟁점사항이었다. 하지만자원외교는단순히자원의수급을관리하는것을넘어서우리나라를둘러싼국가들간의정치경제적상황을함께고려되어야하는어려운문제이다. 1970년대 2차례에걸쳐일어난오일쇼크와 2008년유가급등사태는국내경제

Transcription

1 정부행정 제 12 권 (2016): Journal of Government Administration, Vol.11 (2016) 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 *1) 김공록김정숙 국문요약 본연구는 1970년대일어난 1, 2차오일쇼크와 2008년유가급등시정부가수행한자원외교정책결정과정을비교하였다. 자원외교정책결정과정을분석하기위하여로즈노우의예비이론에서주요변수로든국가의경제개발수준, 자원보유수준, 정치체의개방성여부를적용하여 1970년대와 2008년의외교정책요인을추출하였다. 또한개인, 조직, 국가라는세가지분석단위에앨리슨의세가지정책결정모형을적용하여당시우리나라가어떤정책결정행태를보였는지를살펴보았다. 연구결과, 국가적차원에서는 1, 2차오일쇼크당시대미관계가대중동관계에중요한영향을미쳐제한된외교정책을펼쳤던것을확인할수있었다. 이에비해 2008년에는냉전구도해체와국내정치 경제의안정화로인하여자원보유국과능동적외교관계를맺었다. 다음으로조직차원에서는 1, 2차오일쇼크가경제기획원과대통령비서실을중심이었지만 2008년유가급등시에는대통령비서실과에너지자원개발을주도하는기관간의더욱복잡하고경쟁적인과정이나타났다. 마지막으로개인차원에서 1, 2차오일쇼크와 2008년유가급등모두대통령이적극적으로정책결정을이끌었지만, 1 2차오일쇼크에는제왕적리더십을보였다면 2008년유가급등시기에는적극적이고합리적인리더십이었다고평가할수있다. 주제어 : 비교연구, 정책결정과정, 자원외교, 앨리슨모델 Ⅰ. 서론 우리나라는좁은영토와한정된자원에도불구하고급속한성장을이루어왔다. 또한 1970년대개발도상국부터현재까지경공업, 중화학공업그리고지식산업으로다각적인발전을이루었다. 정부는각시대별산업시대에필요한자원을수급하고자원보유의한계를극복하기위해서끊임없는노력을해오고있다. 이 * 본연구는 국가관리연구원 (2015) 1,2 차오일쇼크와자원외교국가관리연구보고서 Vol. 26 한국의대통령리더십과위기관리 을재구성및보완하여작성되었습니다.

2 146 정부행정 제 12 권 (2016) 러한자원외교는각정부별로중요한쟁점사항이었다. 하지만자원외교는단순히자원의수급을관리하는것을넘어서우리나라를둘러싼국가들간의정치경제적상황을함께고려되어야하는어려운문제이다. 1970년대 2차례에걸쳐일어난오일쇼크와 2008년유가급등사태는국내경제를휘청이게하였다. ( 김정기, 2009; 신경수, 2008; 이준범, 2006; 이유신, 2012). 석유자원은국민들의에너지와산업전반에서활용되는특성을가지기때문에, 유가급등은곧물가상승과경제성장의적신호로여겨졌다. 이러한경제적위기상황을타개하고자해외자원보유국과의외교정책을수행했고, 대부분소기의성과를거두어왔다. 그러나이러한성과는주로대통령개인의외교성과로표현되어실제자원외교정책과정이어떠한과정을통해이루어졌는지에대해명확히알려지지않았다. 국가의외교정책은행위자의이해관계와국내외의환경등다양한요인에의해좌우된다 (Allison, 1969; 이선희, 2005; 배종윤 ; 2002; 하영선, 1988) 년대박정희정권과최규하정권역시자원을획득하기위한자원외교과정에서다양한요인에의해영향을받은결과, 주요정책결정의행위자들이각기다른행태를보였다. 2008년이명박정부는자원외교를국정과제로상정하고보다적극적으로추진하였다. 청와대를비롯한각부처와공공기관이스스로의성과를달성하기위해노력하였다. 1, 2차오일쇼크와 2008년유가급등사태는한국에서일어난동일한성격의사안임에도불구하고한국의경제성장에막대한영향을미치는자원을확보하는과정은다소차이가있다. 이는관련행위자로서대통령, 경제기획원 대통령비서실 산하공공기관의이해관계, 복잡하게진행된국제정세등이모두연관되며, 정치적으로권위주의체제와민주정권, 냉전구도하의외교관계와실리주의외교노선이라는극명한환경차이를보인다. 따라서두시기에자원외교정책결정과정에서주요한영향을미친요인들을비교하는것은향후자원외교과정에서고려해야할점을시사한다. 국내정세와대외환경의변화가자원외교과정에미칠영향에대한논의는바로미래자원외교과정을예측할수있는기반이되기때문이다. 그러므로본연구는오일쇼크라는자원수급의위기를맞이한후, 주요정책결정행위자들이어떤행태를보이는지를살펴보는것을목표로한다. 로즈노우

3 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 147 의예비이론과앨리슨의모형을종합하여 1, 2차오일쇼크와 2008년유가급등시기를연구대상으로설정하고, 당시주된행위자와조직인대통령, 대통령비서실, 경제기획원, 산하공공기관등에관한신문기사, 회고록, 자서전, 문헌등을분석하였다. Ⅱ. 이론적논의 : 외교정책에서의의사결정과정 1. 자원외교의특성과목표 외교정책 (foreign policy) 이란국제정치영역에서국익을증진시키고보호하기위하여추구해야할국가행동전략이다 ( 조명현, 2000). 국가는외교정책의목표를달성하기위하여국내외상황에대한정보를수집하고다각적관점에서대응방안을제시하며각관련자들과논의를통해최종적인의사결정을한다. 이러한과정을외교정책과정 (foreign policy process) 이라고한다. 자원외교는일반적인외교정책과다른특성을갖는다 ( 이성규 이용권, 2008). 첫째, 자원외교는협소한자원을확보하기위한과정을거친다는점에서경쟁적인특성을갖는다 ( 김기정 천자현, 2009). 각국가들은석유, 천연가스등주요에너지로사용되는자원의양적희소성, 대체에너지개발의어려움으로인해경쟁구도를갖는다. 때로는경쟁이과열되어분쟁의형태를낳기도했고, 자국이추구하는목적을위해자원을무기화하는사례역시관찰되고있다 ( 이유신, 2012). 둘째, 다른외교정책과달리상대적으로자원외교의목표설정이명확하고그에따라성공과실패가분명하다 ( 이성규 이용권, 2008). 셋째, 다른외교정책의결정과정에서다양한행위자의참여가이루어지는반면, 자원외교분야의경우제한적인참여자만이관여하고있다 ( 이성규 이용권, 2008). 넷째, 자원보유국으로부터자원을확보하는것은민간단위의의사결정만이아닌정부와민간의유기적협력을필요로한다 ( 이성규 이용권, 2008). 자원보유국에대한정보획득이나접근이쉽지않고, 법적, 제도적차원에서의어려움또한존재하기때문이다 ( 이성규 이용권, 2008).

4 148 정부행정 제 12 권 (2016) Keohane과 Nye는 Powewr and Interdependence 에서국가간관계와체제간의상호작용이국제정치에서매우중요하다고강조하면서, 외교관계를맺는양국가는상호의존관계에놓여있다고설명한다 (1977). 또한상호의존관계는항상동등하게이루어지는것이아니고, 불균등한상호의존은군사적불균등상호의존, 비군사적취약성상호의존, 비군사적민감성상호의존으로구분된다 (Keohane Nye, 1977). 이때민감성은외부의어떤변화로인해대안적정책을마련하기까지치르는비용을뜻하고, 취약성은외부의사건이일어났을때대안적정책이이루어진후에도치르는비용을의미한다 (Keohane Nye, 1977). 석유자원의경우, 민감성과취약성이모두높기때문에, 자원외교의목표는자원에대한민감성과취약성을줄이는것임을알수있다 (Keohane Nye, 1977; 김기정 천자현, 2009). 2. 로즈노우의예비이론 자원외교정책과정은행위자 (actor) 와차원 (dimension) 간의상호작용이복잡하기때문에이를설명하기위해서는통합적관점이요구된다. 따라서본논문에서는정책결정과정의차원 (dimension) 을세분화한 로즈노우의예비이론 과행위자로서개인, 조직, 그리고국가가의사를결정하는과정을설명하는앨리슨모델을통합하여외교정책과정을설명하고자한다. 로즈노우의예비이론은외교정책을분석하기위한다양한차원을 5가지로구분하였고, 앨리슨모델은다양한차원에서각행위자가어떻게의사결정과정에참여하는지를제시하고있다. 로즈노우 (1980) 는외교정책을분석하기위해서는하나의요인으로분석할수없는것이일반적인관점이라고하면서예비이론 (pre-theory) 을제시하였다. 로즈노우 (1980) 의예비이론은외교정책을분석하는요인으로개인적변수 (Individual Variable), 역할 (Role Variable), 정권변수 (Governmental Variable), 사회적요인 (Society Variable), 그리고, 시스템요인 (Systemic Variables) 의 5가지요인을제시하고있다. 첫째, 개인적변수 (Individual Variable) 이다. 개인적변수는의사결정자에관

5 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 149 한변수이다. 의사결정자의가치 (value), 능력 (talents), 과거경험 (prior experience) 등이어떤결정을내리는지에큰영향을미친다는것이다. 두번째, 역할 (Role Variable) 이다. 역할변수는관료의행태가외교정책의결정에영향을미친다는것이다. 첫번째역할변수와개인적변수의차이는개인적변수는개인 ( 의사결정자 ) 의속성이외교정책결정에영향을미치는반면에역할변수는개인으로서관료가아닌직위로서관료의특징이외교정책을결정한다는것이다. 세번째는정권변수 (Governmental Variable) 이다. 정권변수는의사결정자의결정이얼마나제한받는지또는지지받을수있는지에따라구분한다. 즉, 정권형태가민주주의인지독재인지에따라, 개방혹은폐쇄인가에따라서외교정책결정에영향을미친다는것이다. 네번째는사회적요인 (Society Variable) 이다. 사회적요인은정권의형태를제외한비정부적요인이다. 산업화수준, 경제발전정도, 그리고문화적요인을포함한다. 다섯번째는시스템요인 (Systemic Variables) 은국외적외부환경을말한다. 외부환경은정부또는관료의정책선택에영향을주거나선택을규정짓는해외에서발생한사건들을의미한다 ( 로즈로우, 1980; 김성주, 2008). 결론적으로외교정책을결정할때는의사결정자, 관료의행태, 정치권력구조, 그리고경제사회적수준등의국내적요인은물론주변국의정치경제적상황이통합적으로고려되어야한다. 이러한관점에서로즈노우는국가의크기, 경제발전정도그리고정치체제의개방성정도에따라더우선되는변수를다음의 < 표 1> 과같이제시하였다 ( 로즈노우, 1980: ). < 표 1> 로즈노우의외교정책요인

6 150 정부행정 제 12 권 (2016) 본논문의분석대상은 년의 1 2차오일쇼크와 2008년유가급등사례이다. 로즈노우의분류에따라서각사례의유형을다음과같이규정하였다. 먼저 1 2차오일쇼크당시의우리나라의지리적 물리적자원은 small country라고할수있으며경제적수준은저개발국가이다. 또한정치적체계는유신정권과군부정권의시기이기때문에폐쇄적체계라고할수있다. 따라서로즈노우의유형중에서 H형에해당된다. 2008년상황을살펴보면여전히우리나라의지리적 물리적자원은 small country라고할수있지만경제적수준은선진국에속한다고할수있다. 또한정치적체계도문민정부가 1993년에시작된이후 4번째정부로서정치적 경제적면에서자유가보장된체계라고할수있다. 따라서이시기의유형은 E형이라고할수있다. 로즈노우의논의에따르면, H형국가의외교정책에서가장우선시되는것이개인적변수 시스템적변수 ( 외부환경 ) 역할변수 정권형태 사회적요인의순서라면, E형에서는역할변수 시스템적변수 ( 외부환경 ) 사회적요인 정권형태 개인적변수의순서라고가정할수있다. 3. 앨리슨의 3 가지모형 앨리슨 (1999) 에의해제시된소위앨리슨모형은정부의정책결정을설명하기위해서합리적행위자모형 (rational actor model), 조직과정모형 (organizational process model), 그리고관료정치모형 (bureaucratic politics model) 을말한다. 1) 앨리슨이제시한이세가지모형은서로독립된것이아니라상호보완하여하나로귀결된다 ( 이선희, 2005). 앨리슨 (1999: 6-7) 은이세가지모형의연계를체스게임에비유하여다음과같이설명하고있다. 관찰자 (observer) 는오직스크린을통해서경기를볼수있는데각말 (pieces) 이어떻게움직일지에대한정보는없다. 관찰자들은단지체스게임을하는참가자가승리를위해서말을움직일것이라고생각하다. 이것이모형 1, 즉합리적행위자의모형이다. 그렇지만관찰자들은체스경기를몇번보고나면그말이움직이는 1) 학자에따라합리적행위자모형을합리모형, 조직과정모형을조직모형, 그리고관료정치모형을정치모형이라고하기도한다.

7 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 151 일정한패턴을예측할수있다. 이단계가되면체스경기를하는선수는더이상독립적이지않으며말이움직이는패턴과연계된다. 결국체스경기를하는선수의결정을예측할수있게된다. 이단계가모형 2 조직과정모형이다. 마지막으로체스참가자의이러한행태는다시관찰자가체스참가자가말을움직이는데에는독립적인것이아니라합의적협상 (collegial bargaining) 이라는것을예측할수있도록한다. 다시말해서하나의말을움직여서이를잃더라도그것은다른말이움직이기위한행동이라는것이다. 이것이모형 3 관료정치모형이다. 이처럼체스경기를설명하기위해서는관찰자입장에서체스참가자입장에서, 그리고체스참가자의합의적협상 (collegial bargaining) 을모두설명할수있어야한다는것이다. 내용 분석단위 정책결정 구성개념 결정과정 핵심특징 합리적행위자모형 ( 모형 1) 국가로서의정책결정 국가목표를향한가치극대화 행위자로국가는합리적선택으로서정책결정을함. 문제와대안은무엇인가대안의비용과이익은? 국가가치와공유된원칙은? 국제적압력은무엇인가? < 표 2> 앨리슨모형의내용과개념 조직과정모형 ( 모형 2) 조직의산출로서정책결정 단기적으로현재산출과유사장기적으로조직능력및관행에따른산출 조직의임무, 목표에대한연속되는관심, 절차, 불확실성의회피, 학습과변화 해당정부조직은? 해당조직의관행, 정보수집력, 절차에따른산출물 관료정치모형 ( 모형 3) 정치적결과로서정책결정 협상의결과 행위자의우선순위, 인지, 목표, 이해관계, 마감시간 행위자가누구인가행위자의가치, 선호, 입장이무엇인가행위자가의사결정을하기위한채널은? 합리성패턴협상 출처 : Allison(1999: ), 허출 (2004; 238), 이선희 (2006; 7-118) 를참고및재인용 로즈노우의예비이론과앨리슨의 3가지모형은다음과같은점에서상호보완하여한국의 1 2차오일쇼크와 2008년유가급등에대한이론적시사점을갖는다. 앨리슨의모형은개인, 조직에따라합리적행위자, 조직과정, 관료정치의행위자중심의분석을가능하도록한다. 로즈노우의예비이론은자원외교정책에서고려되어야할요소로서개발도상국과선진국, 혹은개방적국가체제와

8 152 정부행정 제 12 권 (2016) 폐쇄적국가체제, 개인, 역할그리고시스템을제시하고있다. 본연구에서는앨리슨모형에서의사결정과정과정에서행위자중심의전개과정을로즈노우가제시한자원외교정책의주요결정요인에따라분석하고자한다. 특히로즈노우의예비이론은 1, 2차오일쇼크와 2008년유가급등당시의우리나라의정치경제적차이를고려할수있는근거를마련해주었다. Ⅲ. 연구대상및변수설정 1. 연구대상 : 1, 2 차오일쇼크와 2008 년유가급등 1차오일쇼크는 1973년 4차중동전쟁이발발한이후발생하였다. 전쟁이발발한이후, 이라크정부가외국계석유회사자산을국유화하자미국은이스라엘에대한군사지원을시작하였다. 이에이슬람세력으로분류되는중동지역의산유국들은석유를정치적인무기로사용할것을선언하였다 ( 신경수, 2008). 페르시아만의 6개산유국들은원유가격의인상뿐만아니라원유공급의감산을결정하였다. 이로인하여국제유가가급상승하였고이에따라여러가지부작용이발생하였다. 대표적인석유소비국들이큰타격을입은가운데서유럽국가들과일본, 우리나라등의피해는심각했다. 1974년주요선진국들은두자릿수물가상승과마이너스성장이겹치는전형적인스태그플레이션을겪었다. 이같은상황은 1976년에이르러서야제궤도를찾았고, 물가상승과성장률저하의스태그플레이션을겪으며노동자들의실질임금이감소하고, 임금인상이동결되는등의정부조치로인하여생활상의어려움이가중되었다. 당시우리나라역시원유수입량이대폭상승하고있던추세이고, 특히정부의경제개발계획이경공업중심에서중화학공업중심으로선회하던시기였기때문에그피해는더욱컸다. 아래의 < 표 3> 에서보는바와같이경제성장률이절반으로, 수출증가율이 1973년 98.6% 에서 1974년 38.6% 로감소한데반해, 소비자물가상승률은 1973년에 3.5% 에서 1974년에 24.8% 로증가하였다.

9 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 153 2차오일쇼크역시 1차오일쇼크와비슷한양상을보였다. 1978년에는이란혁명으로인하여일어난점에서 1차와마찬가지로중동의정세에의해큰영향을받았다는것을확인할수있다. 국제유가상승및이로인한석유소비국들의경제적위기가일어났다는점역시비슷했으나, 한국의경우중화학공업화의안정화단계와정치적극변기에일어났다는점에서타격이컸다. 1979년 사건을겪고, 사태로군부쿠데타로인해정권이교체되는등의극심한정치적혼란을겪었기때문에오일쇼크에대한효과적인대응이어려웠음은물론, 국민들이느끼는위기감역시증폭되었다. 세계적인오일쇼크의일환으로언급되는 2008년유가급등사태는 6개월사이급등한석유가격으로인해경제적인위기를겪는현상을일컫는다. 지난 2008 년유가는 1월배럴당 99.64달러에서 7월에는배럴당 달러로급등하였다. 이로인하여앞서 1, 2차오일쇼크와마찬가지로경제성장률이낮아지고물가상승률이높아지는등경제적인어려움을겪었다. 그러나 2008년유가급등사태는 1, 2차오일쇼크와달리국제정치질서의변화, 수요공급의불균형, 우려심리의확산, 달러화약세와금융투기의확대등다양한원인에의해발생하였다 ( 삼성경제연구소, 2000; 이준범, 2006). 1, 2차오일쇼크당시까지원유공급은미국과사우디아라비아의관계에큰영향을받은데반해 ( 김연규, 2012), 2008년은국제석유시장의분열과혼란으로인한다각적외교관계가이루어진시기이다 ( 김정기, 2009). 한국역시, 중동중심의자원외교가아닌중앙아시아, 러시아, 남미등다양한자원보유국과의자원외교를시작하던시기이다. 당시의유가급등을두고산유국들이상승하는석유수요를대응하지못해수급의차질을빚었기때문이라는주장과 ( 이유신, 2012) 산유국들이정치적민감성을가졌기때문에메이저기업의원유생산에대해적극적이지않았다는주장이존재한다 (Ruhl, 2010; Morse, 2009; 이유신, 2012; 재인용 ). 이에비해 2007년서브프라임모기지위기를막기위해미국이실시한금리인하가대규모투자자들의원자재선물시장에대한투자를불러왔기때문에유가가급등했다는의견또한존재한다 ( 이유신, 2012).

10 154 정부행정 제 12 권 (2016) 1. 국제유가 ( 두바이유, 달러 ) 2. 1 차에너지소비 ( 석유환산, 단위 1000TOE) 3. 경제성장률 ( 전년대비 %) 4. 소비자물가상승률 ( 전년대비 %) 5. 수출증가율 ( 전년대비 %) < 표 3> 1, 2 차오일쇼크시기의우리경제 1 차오일쇼크 2 차오일쇼크 2008 년유가급등 1973 년 1974 년 1975 년 1979 년 1980 년 2007 년 2008 년 ,454 13,998 15,637 27,135 26, , , 자료 : 1).2) : 에너지경제연구원에너지정보통계센터, 3)-5): 삼성경제연구소, 유가급등과경제적파급효과, 2000, 년 : 한국은행, e- 나라지표 2. 변수설정및자료수집 본연구에서는자원외교정책과정의분석단위와행태를설명하기위해서로즈노우 (1980) 의예비이론과앨리슨 (1999) 의의사결정모형을통합하여분석틀을제시하였다. 외교정책과정의분석단위를국가적차원, 조직적차원, 그리고개인적차원으로구분하였다. 이를기준으로로즈노우의예비이론에서제시한요인을각차원에따라분류하였다. 국가적차원에서는외부환경, 정권형태그리고시스템적요인이해당된다. 조직적차원에서는역할적요인, 개인적차원에는개인적요인을분류하였다. 각차원별행위자가어떻게정책과정에참여하는지를설명하기위해서행위자의행태를설명할수있는앨리슨모형을연계하였다. 국가적차원에서는합리적행위자모형, 조직적차원에서는정치과정모형, 그리고개인적차원에는관료정치모형을적용하였다. 따라서본논문에서는각차원을국가적정책결정과정, 조직적정책결정과정, 그리고개인적정책결정과정으로각각명하고이를설명하고자한다. 국가적정책과정에는대미관계, 대중동관계, 중앙아시아나남미등자원보유국과의관계를살펴보았다. 조직적결정과정에는대통령비서실, 경제기획원, 지식경제부와산하공공기관의의사결정, 그리고개인적정책결정과정은대통령을중심으로하는의사결정을살펴보았다.

11 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 155 < 표 4> 연구의분석틀 사례모형의구성 1, 2 차오일쇼크 2008 년유가급등 앨리슨의정책결정 국가적정책결정과정 조직적정책결정과정 개인적정책결정과정 국가적차원 조직적차원 로즈노우의예비이론 외부환경 대미관계대중동관계 변수설정 미국, 중국, 자원보유국과의관계, 정권형태폐쇄적개방적 시스템적요인국내상황국내상황 역할 대통령비서길, 경제기획원 대통령비서실, 지식경제부, 공공기관 개인적차원개인대통령대통령 연구범위는 1972년부터 1974년까지를 1차오일쇼크, 1979년부터 1981년까지를 2차오일쇼크시기로보았다. 또한 2008년부터 2012년까지유가급등에대한외교정책이수행되었기때문에이를연구범위로포함하였다. 따라서이시기를범위로하여대통령사료집, 자서전, 회고록, 신문기사등의문헌들을활용하였다. Ⅳ. 분석 1. 국가적차원의정책결정 국가적차원의정책결정은정책결정자들의역할에따라외부환경, 체계, 정권등의변수의영향을받아이루어지는과정이나, 주로외부환경으로서의냉전체제, 자원보유국등의변수와의상호작용을통해최종적으로이루어진다. 따라서당시국가적차원의정책결정은주로대미관계와대중동관계로압축된다. 1970년대대미관계는냉전체제의영향으로인하여한반도의안보와전세계의냉전구도와밀접한관련을갖는다 ( 하영선, 1989). 1969년닉슨독트린이후한국의안보현실은불안정해져청와대습격사건 ( ) 이나미푸에블로호납치사건 ( ) 등으로표출되었다. 가장큰문제는주한미군철수

12 156 정부행정 제 12 권 (2016) 나감축에대한논의로당시 1971년 4월대통령선거에서한국에서의주한미군감축과이로인한안보위협은최대쟁점이되었다 ( 유인석, 2006). 당시국가적최대과제로자주국방을내세웠고, 이는경공업에서중화학공업육성으로의전환이라는결과를낳았다. 주한미군감축, 안보로서의중화학공업육성등의과정은석유관련정책이곧안보정책화될수있음을보여준것이다 ( 김호철, 2010). 닉슨독트린으로인한안보불안강조가중화학공업육성으로의전환을불러오는과정은미국의적극적인지지보다는소극적인허가라는양상으로이루어졌다. 이로인하여박정희정권은대미관계에서소극적인행보를이어갈수밖에없었고, 이는향후 1차오일쇼크이후미국으로부터석유공급량을확보하거나중동관계를해결하는데에서도대미관계를더욱의식하는결과를낳게했다. 2차오일쇼크는박정희대통령의사망, 신군부의집권, 5.18 광주민주항쟁등국내정세가대미관계에큰영향을미치는시기에이루어졌다 ( 장준갑 김건, 2013). 1979년박정희대통령이사망하고난후, 신군부의군사집권과함께당시국무총리였던최규하가대통령권한대행에이어대통령에임명되었으나, 실질적인정권의주체는신군부였다. 5공화국출범후민주화의요구가 5.18 광주민주항쟁으로분출했고, 레이건행정부는인권과민주주의를중시하는대외전략에따라한국의비민주적정권에대한비판을이어갔다 ( 장준갑 김건, 2013). 그럼에도불구하고미국의세계전략으로인하여두정권간의동맹관계가계속이루어졌다. 따라서 1, 2차오일쇼크모두정치, 안보를중심으로한대미관계가자원외교정책에영향을주었으나, 1차오일쇼크는상대적으로안정적인국내상황인데반해 2차오일쇼크는매우불안정한국내상황이었던점이달랐다. 석유자원을확보하기위한중동과의자원외교는다분히대미관계의긴장감에영향을받았다. 특히중동과는공식적인수교관계가이루어지기이전이기때문에전반적인외교관계보다는특정자원을확보하는관계로집중되었다. 따라서중동과의외교는미국과이스라엘이구축한중동전략하에서최소한의자율성을확보하기위해노력하는행태를보였다. 오일쇼크직전박정희대통령은태완선부총리로하여금사우디원유광구를확보할것을지시했다. 또한 1973

13 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 157 년에는 2월, 9월, 두차례에걸쳐박제유를보내사우디국방장관인아지즈와면담을통해 " 한-사우디안보경협 " 을논의하였다 ( 산업자원부, 2006). 이에비하여 2차오일쇼크는국가적위기상황과시기적으로중복되었다는것이중요한영향요인으로작용하였다. 1978년 12월이란에서이슬람혁명이일어났고그후이란은석유수출을중단하였다. 당시한국에서는 1979년 사태로인하여최규하국무총리가대통령권한대행에이어대통령직에임명되는과정이이루어졌다. 최규하대통령은박정희정권하에서 1차오일쇼크당시특사로중동을방문한경험을살려 2차오일쇼크당시에도사우디아라비아, 쿠웨이트등주요산유국을방문하여수교를맺는노력을취하였다. 2008년유가급등시기는이전의 1, 2차오일쇼크와는본질적으로다른대외환경을갖는다. 첫째, 과거대미관계가자원보유국과의외교관계에영향을미쳤다면 2008년에는독자적인자원외교를수행할수있었다. 냉전해체후대다수국가들의실리외교로인하여한국역시자원보유국과의외교관계를적극적으로수행할수있게되었다. 노무현정부에서시작된해외자원개발정책은이명박정부에서는주요국정과제중하나로중요하게다루어졌다. 이명박대통령은경제부총리, 지식경제부장 차관, 지식경제부산하한국석유공사, 한국가스공사, 한국광물공사등과중앙아시아, 남미볼리비아, 아프리카등을방문하여자원외교를수행하였다. 또한 2008년에는민주적인정권하에서안정적인국내상황이었다는점또한 1, 2차오일쇼크와다르다. 1, 2차오일쇼크는박정희독재정권의집권시기로비민주적인통치로인해불안정했다면, 2008년은민주적인정권과경제발전으로인해국내에는안정적인사회정치적환경이펼쳐졌다. 요약하면 1, 2차오일쇼크의대미관계에서가장큰특징은한반도의안보와국내정치상황으로인한능동적인자원외교정책을펼치지못했고, 이로인해중동관계는대미관계에의해영향을받았다고볼수있다. 2008년유가급등의경우 1, 2차오일쇼크와달리독자적이고능동적인자원외교가가능했고, 국내상황이안정적이었다. 이같은과정을아래의 < 표 5> 로정리하였다.

14 158 정부행정 제 12 권 (2016) < 표 5> 1, 2 차오일쇼크와 2008 년유가급등의국가적차원비교 대미관계 1, 2 차오일쇼크 2008 년유가급등 안보불안과국내정치정세로인해수동적관계 능동적관계 대중동관계수동적관계능동적관계 자원보유국과의관계 - 능동적관계 국내상황불안정안정 2. 조직적차원의정책결정 1, 2차오일쇼크당시자원외교를담당했던조직은대통령비서실과경제기획원이다. 박정희정권은대통령비서실과함께경제기획원을경제성장을드라이브하는주요조직으로선정하여중시했다. 1970년대후반박정희정권이경제개발계획을수립하여시행하는동안한국경제는양적으로급속히성장했고질적으로도중요한구조변화를경험하였다. 그러나이같은성장위주의경제정책으로인하여 1970년대후반이되자경제는초과수요압력이누적되어거시경제의불균형이심화되고이제까지경제성장을주도해온수출경쟁력이점차약화되는모습을보이기시작하였다. 1979년에발생한 2차오일쇼크는인플레이션과국제수지를더욱악화시켜한국경제전반에대한새로운방향정립을요구하게하였다. 이에따라경제기획원은만성적인인플레이션구조하에서경제성장이지속될수있는방안을고려한끝에성장우선의정책에서 안정기반의정비및보강 으로방향을재정립하였다. 경제기획원이시도한성장위주의전략에서안정기반으로의전략선회는박정희대통령의국정운영전략과대립되는것이었다. 이에관하여이만희는한국에서행정부수반으로서의대통령과별도의정책수행기관으로서의경제기획원이항상통일성있게움직이지는않았다고설명한다 (2010). 특히박정희대통령이추구하는국정이념은다분히정부가시장에개입하는발전주의적성격을갖지만, 당시경제기획원구성원들은미국유학파출신의시장주의적신념을갖춘엘리트관료들이었다. 그는산업화정책에서결여된경제적합리성을 1980년대들어서라도되찾을수있게한힘은경제기획원으로부터나왔다고설명한다 ( 이만희, 2010). 따라서경제기획원은당시박정희대통령과대통령비서실을

15 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 159 중심으로주요정책결정이이루어지던당시, 타부처에비해한계적이나마자율성을확보하고자노력했던것으로보인다. 대통령비서실은대통령을가장가까이에서보좌하며, 대통령의국정운영에대한의사를형성하고전달하며실행하는기관이다 ( 국가관리연구원, 2010; 106). 1차오일쇼크당시대통령비서실경제수석은오원철로, 박정희대통령의석유공급확보의사를전달받은후즉각미국행을선택한다. 5명의석유회사사장단과함께미국을방문한오원철경제수석은미국의걸프, 칼텍스, 유니온사를면담해서애초계획된공급량보다증가한원유를공급받기로약속받았다 ( 오원철, 1997; ). 대통령비서실의오원철수석은 1차오일쇼크직후자원외교에서가장중요한행위자중하나로평가된다. 그의행태로미루어보아대통령비서실은전적으로대통령의전략에따라움직였고, 이과정에서상당한재량권을가진것으로보인다. 그는대통령과김정렴비서실장의명령을받은후, 개별적으로전략을수립하여미국의석유회사를만나석유공급량증대를약속받았다. 대통령비서실의재량권은그들이정보를획득하는과정을통해서도짐작할수있다. 1차오일쇼크와 2차오일쇼크당시대통령비서실이외부로부터정보를획득하는과정에서영향을미친이들은주로중앙정보부, 경호실, 수경사령관, 부총리, 경제장관, 보안사, 안기부, 내각등인것으로보인다 ( 김정해, 2006). 이는그만큼대통령비서실이중앙정보부나보안사, 군대와연관을맺으며의사결정과관련한영향을주고받았음을알수있다. 당시정부의두가지중요한부처가중앙정보부와경제기획원이라는것을감안한다면실질적으로대통령비서실은대통령과중앙정보부의절대적인영향력하에놓여경제기획원과경제정책을두고경쟁관계를갖고있음을알수있다. < 표 6> 박정희정권과전두환정권의대통령비서실의정보획득과정분석 역대대통령비서실 1차오일쇼크 (1972년 ~ 1974년 ) 2차오일쇼크 (1979년 ~ 1981년 ) * 출처 : 김정해, 2006; 재구성 시기구분 박정희정부 최규하 전두환정부 공식채널 내부채널 외부채널 비서실장, 경호실장, 수석비서관 중앙정보부장 시정, 민정수석, 정무1, 경제수석 보안사, 안기부, 내각

16 160 정부행정 제 12 권 (2016) 2008년에는이명박정부가들어서면서자원외교의중요성이더욱부각되었고, 부처간역할분담체계도확립되었다. 대통령과국무총리, 지식경제부가주로에너지자원개발, 에너지전략, 자원외교등을담당하였고, 기획재정부, 외교통상부는자원외교과정에서재정과공식적인외교를지원하였다. 2) 그외에도한국가스공사, 한국석유공사, 한국광물공사등이실질적인자원개발을담당하여중앙아시아, 남미, 러시아, 아프리카등에서활동하였다. 이의원 ( 이상득 ) 의주무대가남미였다면, 박영준차관은아프리카였다. 박차관은 2009년 8월부터아프리카가나, 콩고, 남아프리카, 탄자니아, 카메룬등을두루방문했다. 그는총리실안팎에서 미스터아프리카 로불렸다. 해외자원개발실무는공기업사장들이맡았다. 강영원석유공사사장, 주강수가스공사사장, 김신종광물자원공사사장등은모두이명박전대통령의측근으로 MB정부자원외교의선봉장역할을맡았다. 외교통상부 ( 현외교부 ) 는해외진출창구역할을맡았다. MB정부출범과함께에너지자원담당대사직을신설하고, 73개재외공관을에너지거점공관으로지정했다. 현지전문인사를에너지보좌관으로채용하기도했다. -( 유종일외, 2015; 27). 2008년유가급등당시에도대통령의주도하에대통령비서실, 국무총리, 지식경제부와산하공공기관등이자원외교를수행하게된다. 과거와달리공기업이자원개발의실질적인담당자였다는점에서차이를보인다. 한국석유공사, 한국가스공사, 한국광물공사등에너지공기업 3사는이명박정부당시 5년간해외자원개발에 26조원을들여해외자원개발회사인수, 광산투자, 광구인수등을추진하였다. 한국석유공사의경우 2009년캐나다정유회사인하베스트계열사날 (NARL) 을인수하였다 ( 유종일외, 2015; 54~55). 한국광물공사는암바토비발전소와멕시코볼레오구리광산사업을추진하였다 ( 유종일외, 2015; 63). 이때, 대통령을비롯한대통령비서실에서는공공기관에자주개발률을높일것을주문하였고, 이를지원하기위하여지식경제부는 자원개발펀드 라는이름의해외자원개발사업자금을마련하고자관련공기업및국책금융기관에협조를요청하였다. 3) 이에따라수출입은행은자원개발펀드에 100억원을투자하 2) 머니투데이 년 1 월 16 일.

17 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 161 고, 산업은행, 정책금융공사, 한전역시각 2,500억원, 500억원, 300억원의출자를약정하였다. 4) 자원외교를담당하지않는기관들역시도대통령의국정과제를수행하기위해막대한예산을사용한것이드러나는지점이다. 한편한국석유공사나한국광물공사와같은자원외교의실질적인담당기관은조직내부의의사결정과정을제대로거치지않은채기업인수나광산투자를진행하였다 ( 유종일외, 2015; 54-55, 63). 한국석유공사의경우 한국석유공사법 과 해외개발사업법 에따라 석유자원의탐사및개발 을하는기관으로규정되어정유사업을할수없음에도불구하고캐나다정유시설인하베스트계열사날을인수하였다 ( 유종일외, 2015; 54-55). 또한내부의일정한투자기준을만족하지않음에도불구하고하베스트계열사날을인수한것은물론, 이사회의의결이아닌사장의단독결정후이사회허가과정을거쳤다 ( 유종일외, 2015; 54-55). 이같은상황은한국광물공사역시마찬가지로볼레오광산투자당시이사회승인없이계약을체결한상황이드러났다 ( 유종일외, 2015; 63). 요약하면 1, 2차오일쇼크시기자원외교를담당한조직은대통령비서실과경제기획원으로, 두조직모두대통령의지시를이행하고자합리적으로활동한것으로보인다. 단, 경제기획원의경우, 2차오일쇼크시기에는대통령의경제정책과다른노선을주장하고관철하고자노력한점이드러나조직모형의설명력이높다. 이에비해 2008년유가급등시기에는대통령비서실의경우대통령의지시를이행하고자합리적으로활동한것으로보인다. 그러나지식경제부와산하공공기관의경우대통령의지시를이행하는것이자원개발이라는목표를수행할수는있으나, 기관의재정안정성저해와의사결정과정에서의민주성저해를불러왔다는점에서관료정치모형으로설명될수있다. 즉, 공공기관관료의개인적이해관계를얻는대신공공기관이추구해야할가치를훼손하게된것이다. 3) 프레시안 ) 프레시안

18 162 정부행정 제 12 권 (2016) 3. 개인적차원의정책결정 대통령은강력한대통령제하에서외교정책결정과정에서도절대적인영향을미친다 ( 함성득 김옥진, 2005). 이는대통령개인의리더십과대통령비서실을통한통제를통해이루어졌다 ( 함성득 김옥진, 2005). 1973년 1차오일쇼크가일어난후, 박정희대통령은산유국들의유가인상과공급감소선언으로인하여긴급히대책을강구하게되었다. 박정희대통령은 1차로대통령비서실의오원철경제수석을미국의정유회사에보내공급량을확보하였고, 그이후최규하특별보좌관, 김정태경제차관보, 최종명상공부차관보, 전민제사장 ( 전인터내셔널사장 ) 등을파견하였다 ( 오원철, 1997; 338). 이러한결정에는박정희대통령의개인적리더십이작용한것으로보인다. 당시독재정권하에서박정희대통령은강력한제왕적리더십을발휘하여대통령비서실을움직였다. 박정희대통령은군인출신으로 5.16 군사쿠데타를통해정권을얻었고, 대통령이된이후로경제발전을최우선에두고국정을수행하였다 ( 윤종성 김영오, 2012). 이러한과정에서조직적이고치밀한정책수행능력을보였고, 인사관리에있어서도계획적이고신중하였다 ( 윤종성 김영오, 2012). 이같은과정을종합하면, 박정희대통령은오일쇼크가일어나자마자부처간회의나경제기획원장관과의대동등의별도의전문가를만나는절차없이, 비서실의보고를듣고비서실자체의전략을그대로수용하여자원외교를시행하도록명령하였다. 즉, 박정희대통령은자원외교를위한합의과정보다는대통령개인의판단과결정에의해비서실주요관료들을움직여서최대한신속하고통제된체계하에서경제적위기를해결하는행태를보인다. 이에비하여 2차오일쇼크는최규하대통령의공식적외교행보를통해진행된다. 당시최규하대통령이관계장관및대통령비서실인사들을모아대책을논의하는과정이이루어지고, 중동의사우디아라비아와쿠웨이트방문역시관계장관과비서실인사들을모두대동하여이루어졌다. 5) 이는 1차오일쇼크당시박정희대통령이비서실장과경제수석만을불러대책을논의했던것과는다른양상이었다. 5) 조선일보

19 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 163 다만최규하대통령의이러한공식적인행보는안정적인권력기반이없었다는점에서제한적이었다. 박정희정권당시중동에특별보좌관으로방문한경험을기반으로외교노력을취했으나, 이러한노력은신군부의정권장악으로인해장기적으로이어지기힘들었다. 박정희대통령이나최규하대통령과는달리이명박대통령은민주적인정권과발전된정부조직, 정치와경제발전으로인한안정된사회를기반으로국정을운영했다는점에서차이를지닌다. 이명박대통령은취임후부터자원개발을중시하는행보를취했다. 취임다음날캄보디아, 우즈베키스탄, 몽골정상과회담을통해자원외교에힘쓰는모습을보였다. 또한 3월 18일대통령업무보고후속조치로제5차에너지산업해외진출협의회에서해외자원개발에대한세부추진방안을발표했다. 특히이명박대통령은주요국정과제중하나로자원외교를삼아신규생산유전인수나생산광구인수등에적극적으로투자할것을약속하였다. 6) 이명박대통령이자원외교를중시한데에는기업인으로서의경험과리더십이작용한것으로보인다. 실제이명박대통령은기업인이었을때부터시베리아지역의석유와가스를개발하고자하는계획을갖고있었다. 20여년전정주영의대통령출마와구소련의정치상황급변으로인하여개발계획이실현되지못하다가대통령이된후에다시관심을갖게된것이다. 따라서러시아메드베데프와의정상회담을통해이사업을다시추진하자는제안을한다 ( 이명박, 2015; 421). 이명박대통령은가난한가정환경을극복하고기업회장직까지역임한경험을갖기때문에도전적이고적극적인리더십을지녔고, 이는경제회복을바라는여론과잘맞물렸다. 따라서이명박대통령의자원외교는적극적이고능동적으로이루어졌다. 또한박정희대통령과최규하대통령과달리대통령비서실이라는대통령국정수행을보좌하는조직뿐만아니라에너지공기업이라는자원외교의실질적인담당기관이있었다는점에서차이를지닌다. 이전의대통령들이본인들의자원외교전략을최우선적으로대통령비서실을통해추진했다면, 이명박대통령은관련공기업인한국석유공사, 한국가스공사, 한국광물자원공사의기관장에 6) 파이낸셜뉴스

20 164 정부행정 제 12 권 (2016) 강영원, 주강수, 김신종을각각임명하였다 7). 이들은대통령의정책을누구보다도잘이해하고있던인물들로대통령의정책을적극적으로추진할수있는인물이었다. 함성득과김옥진 (2005) 은대통령제하에서대통령이외교정책결정과정에서중요한역할을하는것은사실이나, 민주화이후관료정치현상이일어나고있다고설명한다. 이는외교정책결정과정에서대통령이실질적인역할을하지만현실적인한계가존재하고, 그한계만큼을관료들의역할로채우고있다는설명이다 ( 함성득 김옥진, 2005). 주로관료들간의정치적협상으로표현되는관료정치현상은이명박정부당시자원개발의불합리성에대한비판으로표현된다. 2012년에국무총리실장주재로정부부처차관및에너지관련공공기관대표등이참석한 에너지협력외교지원협의회 에서는자원외교의미흡성을비판한바있다. 관련보고서에는 MOU 협정등접촉건수나프로젝트추진만외교적성과로척도하는경향 이있었고, 정부내에너지협력외교에대한 정책기획및전략수립 기능과 정보공유와정책평가 기능이부족했다고평가했다. 8) 따라서이같은과정을정리하면 1차오일쇼크당시박정희대통령은석유확보를위한자원외교에대한구상을개인적인판단과제왕적리더십에의존하여결정하고수행하였다. 그리고주요정부조직으로대통령비서실을적극적으로움직여난국을타개해나가고자한다. 중동특사파견, 미국에경제수석과민간회사를파견한것은폐쇄적이긴하나적극적인행보로보인다. 이에비하여 2차오일쇼크당시최규하대통령은오일쇼크직후관계장관과의회의를이어가고, 그결과중동에공식적인방문을이어갔다. 이과정은과거 1차오일쇼크이후에중동에특사로파견되었던개인적경험을충분히살리는과정일뿐만아니라관계장관들과의개방적인논의과정을통해이루어졌으나안정적인권력기반이없었기때문에제한된형태로이루어졌다. 이에비해이명박대통령은민주정권과안정된국내상황하에서대통령비서실, 각종공공기관을통해자원외교를적극적으로수행하였다. 대통령개인이가진기업가적리더십을토대로자 7) 그들은소망교회신자, 현대중공업과현대종합상사를거친 ' 현대맨 ', 경북안동출신과고대인맥으로알려졌다 ( 뷰스앤뉴스 ) 8) 최민희의원실보도자료

21 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 165 원외교정책을강력히추진했으나, 자원외교와관련된공공기관간의관료정치 적현상이벌어져서내부에서는자원외교에대한비판의목소리또한존재했다. 이같은과정을정리하면아래의 < 표 7> 과같다. < 표 7> 1, 2 차오일쇼크와 2008 년유가급등의개인적차원비교 대통령 리더십 1 차오일쇼크 ( 박정희대통령 ) 폐쇄적, 적극적, 조직적, 치밀함 2 차오일쇼크 ( 최규하대통령 ) 개방적, 적극적, 제한된행위자 산하조직대통령비서실대통령비서실 2008 년유가급등 ( 이명박대통령 ) 개방적, 적극적, 도전적 대통령비서실산하공공기관 Ⅴ. 결론 본연구에서는연구의자료로자서전, 회고록, 신문기사, 문헌등을이용하였기때문에기초자료의오류가존재한다. 자서전이나회고록의경우, 타부처나관료와의갈등관계를드러내지않고, 개인의업적을미화하는경향이높다고평가되기때문이다. 그럼에도불구하고자서전이나회고록또는인터뷰는정책결정과정의내부적상황이나입장을분석할수있는자료이기도하다. 본연구에서는다양한차원에서의의사결정과정을살펴보고이를통합적으로분석하여자료의편향성을극복하고자하였다. 본연구는외교정책결정을분석하기위해서로즈로우의예비이론과앨리슨모형을연계한틀을제시하였다. 분석결과첫째, 국가적차원에서는 1, 2차오일쇼크로인한경제 안보적위기를해결하기위해중동과수교를맺고자노력하고미국의석유회사에서석유공급을확보받는등석유자원의취약성과민감성을극복하기위한합리적행위를보여, 앨리슨의합리적행위자모형의설명이설득력이있다고보여진다. 그러나이러한과정은대미관계가대중동관계에영향을미쳤기때문에제한된외교관계를보인다. 따라서국가적차원에서자원을확보하기위해합리적행위자로서활동하나, 대미관계라는시스템적요인이중동과의관계를제한한것이다. 이에비해 2008년유가급등시기는냉전구

22 166 정부행정 제 12 권 (2016) 도해체와국내정치 경제의안정화로인하여자원보유국과능동적인외교관계를맺는다. 둘째, 조직적차원에서는 1차오일쇼크와 2차오일쇼크당시주요조직인대통령비서실은대통령의전략에따라움직였기때문에합리적행위자모형이설명력이높은반면, 경제기획원의경우대통령의전략과미묘한차이를보인상태에서이루어져, 조직과정모형이설득력이있다. 이에비해 2008년유가급등시기에는합리적행위자로서대통령을보좌한대통령비서실과달리, 에너지자원개발을협의하는조직내에자원개발의불합리성을비판한목소리가있는점을미루어관료정치모형이설득력이있다. 셋째, 개인적차원에서는 1, 2차오일쇼크당시대통령의행태는석유를확보하고자노력하는행태를보여, 역할로서의대통령의활동이곧국가적활동으로직결됨을보이고있다. 따라서앨리슨의합리적행위자모형이설득력이있다. 그러나 2008년유가급등시기에는대통령이자원확보를위해적극적으로노력하는리더십을보인반면, 관련공공기관의기관장을주도적으로임명하고국정과제를수행하는데다른공공기관에영향력을미쳤다는점에서관료정치모형에따른다고보여진다. 앞서논의한것처럼앨리슨의정책결정과정은각모형을별개로살펴볼것이아니라 3가지모형을상호보완하여하나의이야기로보아야한다. 다음으로본연구에서가장큰발견지점은앞서로즈노우의예비이론에따라 1 2차오일쇼크와 2008 년유가급등사례에서차이가있을것이라고예상했지만정치경제적발전과행정부의절차적합리성확보에도불구하고대통령의리더십의영향력은매우컸다는것이다. 1, 2차오일쇼크와 2008년유가급등을해결하기위한자원외교정책결정과정이주는시사점은다음과같다. 첫째, 냉전구도와같은시스템적요인이나정치형태, 경제발전과같은국내적상황에따라외교정책결정과정에서중요한영향을미치는변수들이달라진다. 둘째, 자원외교의성공을달성하는과정에서주요정부부처나공공기관사이에는조직내관행이나관료간의정치적협상과정이선행할수있다는점이다. 이는실제합리적으로외교정책이이루어질거라가정하기보다는대통령, 부처, 그리고공공기관간의관계에대한면밀한사전분석이필요하다는것을시사한다. 또한자원은경제적인측면일뿐만아니라한국가의생존과도직결되는중요한문제이다. 그럼에도불구하고정부가자원

23 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 167 문제를해결하기위해서국내상황은물론타국가의정치경제적상황과관계를살펴야하는외교적과정을고려해야하는것은매우정교한정책적고려가요구된다. 국내적으로도자원문제에대한관심을가지고다각적분야에서다양한정책행위자가적극적으로대응하는한편국외적으로정치경제적상황을지속적으로모니터닝하여선제적인대안을마련해야한다. 참고문헌 1) 국내문헌 강광하 이영훈 최상오 한국고도성장기의정책결정체계 : 경제기획원과정책추진기구. 서울 : 한국개발연구원 강원택 박병영 배영 한국과일본의경제성장과위기의동 국가관리연구원 대통령과리더십 기획재정부 경제발전경험모율화사업 : 1980 년대한국의안정화정책 김기정 천자현 중국자원외교의다자주의와양자주의 : 중앙아시아및아프리카에대한중국자원외교비교. 국제지역연구 13(1) 김명섭 양준석 한국외교사에서아프리카와중동. 한국정치학회보 46(5); 김성주 민주화시대한국외교정책의결정요인과과제. 한국정치외교사논총 29(2); 김연규 신글로벌에너지아키텍쳐와한국의에너지자원협력외교방향. 동아시아연구원 EAI 국가안보패널보고서. 김정기 중국과일본의에너지자원정책과에너지자원외교. 정치정보연구 12(1), 김정렴, 최빈국에서선진국문턱까지. 서울 : 중앙경제신문 김정해 역대대통령비서실의조직학습과정특성분석. 한국정책과학학회보 10(4): 김정해 대통령비서실의제도화성격분석. 한국행정학보 3(1), 김호철 한국에너지정책레짐의역사적전개, 고려대학교대학원행정학과박사학위

24 168 정부행정 제 12 권 (2016) 논문 대통령자문정책기획위원회 해외자원확보경쟁 - 해외자원개발성과및향후대책 박재형 미국의분열적중동정책과제 1 차석유파동 : 아랍 - 이스라엘, 메이저회사, 국내정치적구조. 한국중동학회논총 28(2); 배종윤 한국외교정책결정과정과관료정치. 국제정치논총, 42(4); 산업자원부 정상자원외교실적및향후방향 삼성경제연구소 유가급등과경제적파급효과 신경수 세계화와자원안보에관한연구 : 한국의포괄적자원외교를중심으로. 연세대학교정치학석사학위논문. 오원철. 에너지정책과중동진출. 한국형경제정책연구소 연세대학교국가관리연구원 한국대통령통치사료집 Ⅷ- 박정희 (5) 주한미군철수. 서울 : 법현. 유인석 닉슨행정부의주한미군철수정책 : 안정자역할과부분감축. 서울대학교대학원정치학과박사학위논문. 유종일외. MB 의비용. 서울 : 알마 윤종성 김영오 대통령국정과제수행리더십연구 : 박정희, 김대중리더십비교를중심으로. 사회과학연구 38(3), 이만희 한국의산업화정책에서의대통령과경제기획원의관계. 21 세기정치학회보 20(3); 이명박. 대통령의시간. 서울 : 알에이치코리아 이선희 미국의대외정책결정과정에관한연구 - Allison 모형에의한강압외교정책사례비교분석. 전략연구 35; 이성규 이용권 자원외교의전략적이해를위한소고 : 한, 중, 일 3 국의자원외교를중심으로. 무역보험연구 9(1), 이유신 ~8 년고유가의원인에대한투기이론의비판적재고찰. 대한정치학회보 20(2), 이준범, 에너지자원확보경쟁의심화와한국의전략. 이슈와대안 미래전략연구원. 정찬권 정치지도자의국가위기관리리더십에관한연구 : 김영삼, 김대중, 노무현을중심으로. 국가위기관리학회보 2(1); 조명현 외교정책결정모형에관한연구 - 합리적결정과정에대한분석과비판. 사회과학연구 11;

25 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 169 신의순. 한국경제와에너지정책. 서울 : 따님 장준갑 김건 년대초반 ( ) 한미관계읽기. 미국사연구 38: 전경련 전경련 50 년사 : 기적의 50 년을넘어희망의 100 년으로. 서울 : 전국경제인연합회. 정정길 대통령의정책결정 - 경제정책을중심으로. 행정논총 29(2); 하영선 한국외교정책분석틀의모색. 한국국제정치학회 / 국제정치논총 28(2); 함성득 김옥진 한국의외교ㆍ안보정책결정과정에서대통령의리더십과관료정치현상과의연관성분석. 국제관계연구 10(2), 허출 일반논문 : 미국의대한반도군사정책결정과정분석 - 앨리슨의모형을적용한한국전쟁시기별비교분석. 한국정책학회보 13(3), ) 해외문헌 Allison, Graham T. 1999, Conceptual Models of the Cuban Missile Crisis. American Political Science Review, 63(03); Amsden, Alice H Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization New York: Osford University Press. Keohane, Robert Owen, and Joseph S. Nye. Power and interdependence: world politics in transition. 2nd ed. Boston: Little, Brown, Morse, Edward Low and Behold: Making the Most of Cheap Oil. Foreign Affairs, 88(5); Rosenau, James Pre-Theories and Theories of Foreign Policy, The Scientific Study of Foreign Policy. New York: Nichols Publishing Company. Ruhl, Christof Global Energy after the Crisis. Foreign Affairs, 89(2); Schneider, Steven A The Oil Price Revolution. Baltimore and London: Johns Hopkins University Press. Wade, Robert Governing the Market New Jersey: Princeton University Press. 3) 기사참조 대한매일신문, 1974, 01, 31

26 9) 170 정부행정 제 12 권 (2016) 영남일보, 1974, 01, 31 동아일보, 1973, 11, 21, 1973, 11, 22 조선일보, 1980, 04, 13 머니투데이, 파이낸셜뉴스 프레시안, ) 기타 대한민국정책정보지공감 에너지경제연구원. 김공록 : 연세대학교일반대학원에서행정학박사학위를받고동대학의공공문제연구소의전문연구원으로있다. 주요관심분야는공공관리, 거버넌스, 리더십등이있다 (kgr6265@gmail.com). 김정숙 : 연세대학교일반대학원에서행정학석사학위를받고동대학원의박사과정에재학중이다. 주요관심분야는공공관리, 비영리조직, 거버넌스, 위기관리등이있다 (sida9800@gmail.com). 투고일 : 2016 년 12 월 10 일게재확정일 : 2016 년 12 월 21 일

27 자원외교정책결정과정비교분석 : 1970 년대오일쇼크와 2008 년유가급등 171 Abstract A Comparative Study on the Decision-Making of Resource Policy Gong-Rok Kim & Jungsook Kim This study tries to compares how to decide the policy in response to the 1970s and 2008 oil shock. The crisis is the same both the 1970s and 2008 but the situations is quite different in South Korea. To describe decision-making process of resource diplomacy in particular, we find the variables based in the pre-theory suggested by Rosenau and the decision-making models suggested by Alllison. In other word, the main factor including policy actor and policy environment variables in resource diplomacy is from Rosenau s arguments. Following the Allison model, this study explained their behavior and interactions with the environment. Our finding is as follows: the government dealt with the crisis with active and aggressive attitude in 2008 but the government was forced to solve the crisis depending in a specific county under the closed situation in 1970s. There was a competition between ministries to overcome the crisis in 2008 but in 1970s there was centralized government. The most interested point is that the role of the president is always powerful both democratic government in 2008 and dictatorship in 1970s. Key Words: comparative study, decision-making process, resource diplomacy, Allison model