연구방법논총 2권 2호 6차수정(책과세계)-이병수(하이픈, figure이태릭수정).hwp

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준형 오
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1 1 [DOI] 연구논문 선거와선거관리에대한유권자의식분석 : 제 19 대대통령선거를중심으로 *1) 이한수 ** 논문요약 이연구는제 19 대대통령선거에서전문가들과시민들이느꼈던문제와개선사항이무엇이었는가를검토한다. 특히, 이번선거가선거이론에서강조하듯자유롭고공정하게진행되었는가를살펴본다. 이번선거를앞두고중앙선거관리위원회는 정확하고투명한투 개표관리, 유권자들의 선거참여보장 과 정책선거실현, 준법선거실현 을목표로내세웠다. 선거직후시행된설문조사에따르면, 선거관리위원회가선거관리활동을통해공정하고자유로운선거를진행하기위해노력하였음에도불구하고시민들과전문가들은이번선거에서드러난가장큰문제점이비방 흑색선전이라고보았다. 선거관리위원회가수행하는역할들중유권자들이생각하는가장중요한역할은 정부의선거중립보장 이었다. 반면, 가장낮은지지를보인선거관리위원회의역할은 선거운동자유확대 이다. 설문조사결과를살펴보면, 일반유권자들과전문가들은선거관리위원회의활동에대해전반적으로긍정적인평가를하지만, 선관위의역할에대해서는사뭇다른평가도존재한다. 주제어 : 선거, 선거관리, 공정선거, 자유선거, 선거평가 Ⅰ. 조기대선과선거관리 2017 년제 19 대대통령선거는수많은불확실성과더불어진행되었다 년 * 이연구는중앙선거관리위원회의 제 19 대대통령선거외부평가 에실린원고의내용을수정 / 편집한것이다. ** 아주대학교정치외교학과조교수

2 2 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 10월 29일 최순실국정농단 사건에항의하는시민들이광장으로나왔고, 이후이사건은 박근혜-최순실게이트 로확장되었다. 2016년 12월 3일오전 4시 10분, 171명의의원들은박근혜전대통령에대한탄핵소추안을발의했으며, 9일에는탄핵소추안에대한표결이있었다. 299명의의원이투표에참여하였고, 234명의찬성으로탄핵소추안이국회본회의를통과하였다. 국회를통과한탄핵소추안은같은날헌법재판소로전달되었고, 세달후인 2017년 3월 10일재판관 8명전원일치로박근혜전대통령은파면되었다. 헌법제68조2는 대통령이궐위된때또는대통령당선자가사망하거나판결기타의사유로그자격을상실한때에는 60일이내후임자를선거한다. 고명시하고있다. 최순실국정농단사건이일어나고수많은시민들이광장에모이게되자정치권에서탄핵에대한논의가시작되었으며, 2) 국회가탄핵안을의제로다루기시작한이후에는조기대선이가시화되었다. 3) 중앙선거관리위원회역시이러한환경의변화에따라조기대선을준비하기시작하였다. 4) 대한민국헌법은 선거관리위원회 를두고 선거와국민투표의공정한관리및정당에관한사무를처리 하도록한다 ( 제114조 ). 즉, 선거관리위원회의핵심목적들중하나는바로선거관리이다. 선거관리는본선뿐만아니라주요정당의경선도포함한다. 특히, 이번선거는대통령탄핵으로인해치러지는조기대선이었기때문에각정당의경선과정이조급하게진행될수밖에없었다. 대통령탄핵으로인한조기대선이라는사정은중앙선거관리위원회도처음겪는일이었기때문에이러한비정상적인선거상황에서선거관리가어떻게이루어졌으며, 유권자들이이번선거의문제점과선거관리에대해어떻게인식하고있는가를살펴보는것은의미있는일이될것이다. 2017년 1월에발표된중앙선거관리위원회의 2017년도주요업무계획 에따르면, 선관위의주요과제로 유권자중심의완벽한선거사무구현, 국민소통강화로범국민적참여분위기조성, 자유롭고공정한준법선거실현, 민주주의발전에기여하는민주시민양성, 사회갈등해소를위한선거지원강화, 국민 2) 경향신문 퇴진안하면탄핵... 치고나가는국민의당 정의당. 3) 한겨레 빨라진 대선시계... 이르면내년 3 월말, 늦어도 8 월선거. 4) 헤럴드경제 선관위도조기대선모드... 인력, 선거용품점검착수.

3 선거와선거관리에대한유권자의식분석 3 기대에부응하는건전한정치문화확산, 새로운도약을위한위원회역량강화, 변화에대응하는선진정치환경조성, 세계민주주의확산을위한파트너십구축 을제시하였다. 이과제들중선거관리와밀접하게연관되어있는분야는선거사무, 투표참여, 준법 / 공명선거라고볼수있다. 이연구는전문가들과시민들이이번선거에서느꼈던문제와개선사항이무엇이었는가를선거관리위원회가제시한분야를중심으로검토한다. 이를통해향후선거관리위원회가어느부분에초점을두고선거관리를해야하는가를살펴보고자한다. 이에대한분석과논의에앞서민주주의사회에서선거관리가어떠한의미를갖고있으며, 어떠한방향으로이루어져야하는가를이론적으로살펴보고자한다. Ⅱ. 선거관리에관한이론적논의 현대민주주의에서시민들은선거를통해대표자를선출하고선출된대표자들은정책을결정하고집행한다. 즉, 선거는대의민주주의의정당성을제공하는핵심요소들중하나라고할수있다. 대의민주주의에서선거의핵심원칙은자유와공정이다 (Goodwin-Gill 2006; Hartyn, McCoy, & Mustillo 2008). 이두원칙이온전히지켜졌을때, 지배의정당성이확보될수있다. 달 (Dahl 1998) 은 자유롭고, 공정하며, 빈번한선거 가대의민주주의전제조건이라고본다. 선거관리는기본적으로선거가이두원칙에따라진행될수있도록하는일련의사무라고볼수있다 ( 홍재우 2010). 선거에서자유란참여의자유를의미한다 (Elklit & Svensson 1997). 즉, 민주주의에서, 일정조건을만족시킨다면, 시민누구나선거에후보자로참여할수있으며, 외부의부당한개입이나강요없이선거활동에참여할수있는기회가부여되어야한다 ( 김용철 2011). 선거관리는이러한자유의원칙이온전히지켜질수있도록시민과정당의참여를보장하는활동을포함한다. 반면, 공정한선거란모든참여자들이동등한원칙과기회아래서선거운동을

4 4 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 하고공평한경쟁할수있어야함을의미한다 (Elklit & Svensson 1997; Mozaffar & Schedler 2002; 김용철 2011). 동등한원칙과기회는선거의규칙과자원이참여자들에게동등하게적용되어야함을의미한다. 즉, 선거관리의핵심요소들중하나는공정한선거가진행될수있도록규칙과자원을참여자들에게공평하게적용하고제공하는것이다. 자유와공정이라는선거의두원칙은충돌할수있는가치이다. 선거에서무한정한자유의허용은자원을더많이가진참여자에게유리하게작용할수있다. 즉, 이러한상황은선거의또다른원칙인공정성을침해할수있다. 반면, 공정성을지나치게강조한다면, 모든참여자가동일한환경아래서선거운동을하게될것이다. 이러한상황은선거의자유를침해하는결과를낳게된다. 비록자유와공정이선거의핵심가치이지만, 두원칙은서로다른종류의가치이다. 선거에있어자유란민주주의의기본목적과부합하는원칙이다. 만일누구나선거에참여할수없다면, 공정한경쟁은무의미한일이될것이다. 즉, 참여의자유가전제되지않은공정한경쟁은공허한수사이다. 자유롭고공정한선거는자유로운참여가보장된상태에서경쟁이공정하게이루어지는것을의미한다. 결국, 성공적인선거관리란자유와공정의원칙이균형잡힌상태를의미한다. 대한민국선거관리위원회도선거의두원칙인자유와공정을기반으로선거를관리한다. 민주주의에서자유선거는내재적가치이며, 대한민국헌법은누구나공직에진출할권리는갖는다고명시하고있다. 공직선거법제1조는 선거가국민의자유로운의사와민주적인절차에의하여공정히행하여지도록하고, 선거와관련한부정을방지함으로써민주정치의발전에기여함을목적으로한다. 고적고있다. 선거관리위원회의 2017년주요업무계획도선거의자유와공정에관한내용을담고있다. 선거관리위원회는자유과공정을두축으로하여선거를관리한다. 하지만, 선거관리위원회의역할은단순히자유롭고공정한선거관리만을의미하지않을수있다. 임성호 (2008) 는선거관리를관리의범위를기준으로 소극적행정관리형 과 적극적정치발전형 으로구분한다. 소극적행정관리형은 주어진실정법테

5 선거와선거관리에대한유권자의식분석 5 두리안에서가장공정하고원활하게선거과정을진행 하는상대적으로수동적인선거관리유형이다 ( 임성호 2008). 반면, 적극적정치발전형은 적극적으로실질적민주주의성숙을추구할것을목표로 선거를관리하는상대적으로능동적인선거관리유형이다 ( 임성호 2008). 물론이두유형은현실에서는중첩되고공존하는부분이존재한다. 앞서살펴보았듯이, 대한민국헌법은선거관리위원회를독립적인헌법기관으로명시하고있다. 다른국가의선거관리를살펴볼때이러한규정은일반적이지않다 ( 임성호 2008). 또한헌법은선거관리위원회가 선거관리 국민투표관리또는정당사무에관한규칙을제정할수 있다고적고있다 ( 제114조6). 이규정은선거관리위원회가능동적으로선거를관리할수있는법적공간을마련해준것이라고볼수있다. 실제로선거관리위원회는선거관리를넘어정당사무관리, 정치자금관리, 민주시민정치교육등다양한역할을수행한다. 이보고서는이러한이론적논의를배경으로유권자들과전문가들이인식하고있는이번선거의문제와선거관리위원회의역할을무엇인가를검토한다. 더나아가, 이분석을통해향후선거관리위원회가어떠한부분에초점을두고선거를관리해야하는가에대한시사점을제시하고자한다. Ⅲ. 유권자들의선거관련문제점인식 과거대한민국선거는금권선거와관권선거로얼룩졌었다. 특히, 민주화이전의선거는공정한규칙에의해진행된선거라고볼수없는경우가더빈번하였다 ( 강원택 2015; 한국선거학회 2011). 민주화이후에도다양한측면에서선거의문제점이제기되었다. 하지만, 선거관리위원회의역할과시민의식의증진으로과거와같은금권 관권선거의양상은대부분사라졌다. 반면, 이연구가분석하고있는설문결과를살펴보면, 시민들은비방 흑색선전을선거와관련한가장큰문제라고인식하는듯하다. 중앙선거관리위원회는한국정치학회에의뢰하여제19대대통령선거에대한

6 6 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 평가를시행하였다. 이외부평가의일부로한국정치학회는 2017년 5월 11일부터 5월 24일까지전국의유권자 1,200명을대상으로면접조사를실시하였다. 설문대상자는광역자치단체별성과연령을고려한비례할당표본추출방법을기반으로하였다. 5) 또한, 학자와기자, 정당관계자등 141명의전문가를대상으로설문조사를실시하였다. 6) 이설문조사결과에따르면, 약 36.9% 의시민들이비방과흑색선전을이번선거의가장큰문제점이라고응답했다. 반면, 돈으로표를매수하는금권선거가가장큰문제라고인식하고있는유권자들의비율은 1% 미만으로매우낮게나타났다. 이러한양상은전문가들의평가에서유사하게나타난다. 아래의표는이설문결과를담고있다. 비방 흑색선전 비현실적인공약 지역감정유발 정당들의후보경선과정의과열 정책경쟁의부재 언론보도의편파성 유권자의신고의식결여 정당정치의부재 공무원등의선거관여 < 표 1> 이번선거의가장큰문제점 [ 비율 /( 빈도 )] 분류설문조사전문가평가 (443) (195) (165) (124) 9.42 (113) 6.00 (72) 3.83 (46) 1.67 (20) 1.58 (19) (49) (18) 4.26 (6) 1.42 (2) (29) (25) (11) 0.71 (1) 5) 신뢰수준은 95% 이며, 오차범위는 ±2.83% 이다. 조사실행기관은 ( 사 ) 한국사회과학데이터센터 이다. 6) 전문가를대상으로하는설문조사는온라인으로진행되었으며, 확률표본추출에의하지않았다.

7 선거와선거관리에대한유권자의식분석 7 금권선거 ( 돈봉투, 선심관광, 식사제공등 ) 계 0.25 (3). 유권자들의경우비방과흑색선전이외에높은비율을차지한항목은후보자들의비현실적인공약남발 (16.3%), 지역감정유발 (13.8%), 과열된경선과정 (10.3%) 을들었다. 반면, 전문가들은정책경쟁의부재와언론보도의편파성을더큰문제라고인식하고있는것으로보인다. 유권자와전문가가지적하고있는이러한문제점들은선거관리위원회가직접개선방안을제시하고관리하기에는어려움이따를수있다. 특히, 공약에대해서는각정당과후보자들이좀더현실성있는내용을가지고유권자들을설득하는모습을보여야할것이다. 또한지역감정을유발하는후보자들에게투표하지않는시민들의성숙한선택도필요해보인다. 반면, 언론보도의편파성은선거관리위원회의관리대상이될수있다. 이후언론의여론조사발표와관련하여이를좀더살펴보고자한다. 앞서유권자들이느끼는이번선거의가장큰문제점이비방과흑색선전임을확인하였다. 실제로아래의표에담겨있는설문조사결과에따르면, 비방이나인신공격, 흑색선전을경험했거나들었다고응답한설문참여자의비율이절반 (50.5%) 을넘는수준이었다. 선거가기본적으로후보자들간의경쟁이기때문에상호간의논쟁이비판을넘어비난이되는것을완전히막을수는없을것이다. 또한비방의정도를정의하고이를바탕으로선거운동을단속하는것은현실적으로무리가따를뿐만아니라자칫선거운동의자유를해칠수있다. 앞서이론적논의에서살펴보았듯이, 선거의자유는선거관리의핵심가치들중하나이다. 하지만, 거짓정보를통해악의적으로상대후보를공격하고자하는행위들은단속의대상이될수있을것이다. 선거운동이오프라인에서온라인으로옮아가면서, 특히이번선거에서, SNS 등을통해가짜뉴스를퍼뜨려선거에영향을미치려는움직임들이목격되었다. 7) 온라인을통해거짓정보를퍼뜨리는행위를단속하는것은향후선거관리에더중요한부분이될것으로보인다. 7) TV 조선 가짜뉴스 3 만건... 밴드 페이스북 트위터 로유통.

8 8 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 < 표 2> 부적절한선거운동경험유무 경험비방 / 인식공격 / 흑색선전지역감정유발선거운동향우회 / 동창회 / 종친회등을이용한후보지지권유직장상사의후보지지권유공무원의후보지지권유금권선거 ( 돈봉투, 선심관광, 식사제공등 ) 계 비율 ( 빈도 ) (606) 8.33 () 8.25 (99) 3.50 (42) 2.83 (34) 1.17 (14) 지역감정유발등나머지부적절한선거운동에대한경험은그리높지않은것으로나타났다. 예를들어, 이번선거에서지역감정을유발하는선거운동이가장큰문제점이라고지적한유권자의비율이약 13.8% 인것에비해실제이러한선거운동을직접경험했거나들었다고응답한비율은약 8.3% 였다. 이와반대로금권선거에관해들었거나경험해본사람의비율은약 1.2% 인것에반해이를가장중요한문제로인식하는응답자의비율은약 0.3% 이다. 이는선거운동에서나타날수있는여러문제점들이갖는심각성의경중에대한시민들의인식이다르기때문에나타난것이라고유추해볼수있다. 실제로선거양상에대한평가를살펴보아도앞서살펴본내용과유사한결과를확인할수있다. 아래의표를보면, 이번선거에서 비방선거전이심각했다 라는언급에대해약 73.8% 가공감한다는의사를표시하였다. 반면, 지역주의가약화되었다 는의견에설문참여자들중약 63.9% 가공감한다고응답하였다. 이결과는이번선거에서시민들은과거에가장큰문제들중하나로지적되어오던지역주의양상보다네거티브가중심이되는비방선거전이더두드러졌다고인식하고있는것을알수있다. 실제로이번선거결과를살펴보면, 과거에비해

9 선거와선거관리에대한유권자의식분석 9 지역주의가약화된모습을확인할수있다. < 표 3> 선거양상에대한평가 [ 비율 /( 빈도 )] 선거양상 비방선거전이심각했다 전혀공감하지않는다 1.58 (19) 별로공감하지않는다 (295) 대체로공감한다 (677) 매우공감한다 (209) 계 지역주의가약화되었다 6.25 (75) (358) (577) (190) 앞서살펴보았듯이 6% 의시민들은언론보도의편파성을이번선거의문제점으로지적했다. 언론의편파적보도라는인식은여러가지측면에서기인할수있다. 예를들어, 언론사는특정후보에대한기사를상대적으로더많이생산할수도있으며, 좀더호의적으로보도할수도있다. 이와더불어이번선거에서는언론의여론조사결과에대한비판도존재했다. 8) 우선여론조사자체가부실한경우가존재한다. 여론조사를신뢰하기위해서는과학적방법에의한표본추출과설문지작성이전제되어야한다. 이러한전제가지켜지지않는다면, 여론조사결과는신뢰할수없다. 앞서살펴보았듯이, 실제로중앙선거여론조사심의위원회 ( 여심위 ) 는지난선거에서총 60건의대상을심의하였으며, 모든안건을심의하여인용하였다. 이중여론조사결과왜곡 조작이 8건, 표본의대표성미확보가 4 건, 질문지작성위반이 1건등이었다. 여심위의이러한조치는언론을통해보도되기도하였다. 9) 시민들이이러한사실을알고있다면, 언론사의여론조사에대한시민들의전적인신뢰는기대하기힘들것이다. 아래의표는언론사의여론조사결과보도에대한시민들의인식을보여준다. 우선, 여론조사결과보도가신뢰할만한가에대해그렇다고답한응답자의비율은약 72.7% 이며, 그렇지않다고응답한비율 8) 한겨레, 저품질 여론조사확대재생산... 반복된 경마저널리즘. 9) 세계일보 여심위, 대선 불량여론조사 첫제재.

10 10 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 은약 27.3% 이다. 절대다수의시민들이언론사의여론조사결과발표를신뢰하고있지만, 여전히 27% 에달하는유권자들이여론조사결과를신뢰하지않는다는사실에좀더주목할필요가있다. 향후선거관리위원회는여론조사의발표와관련한규제와더불어여론조사의정확성과신뢰도를높이는방향으로도규제를강화해야할것으로보인다. < 표 4> 언론여론조사결과에대한인식 설문조사결과 [ 비율 /( 빈도 )] 언론여론조사 신뢰할만하다 전혀그렇지않다 2.25 (27) 별로그렇지않다 (300) 대체로그렇다 (799) 매우그렇다 6.17 (74) 계 결과보도가공정하다 2.25 (27) (264) (829) 6.67 (80) 위의표를살펴보면, 여론조사결과보도에대한시민들의인식역시조사결과에대한신뢰도와유사한분포를보이는것을알수있다. 여론조사결과보도가공정하다고느끼는사람들의비율이약 75.7% 이고, 공정하지않다는느끼는응답자의비율은약 24.3% 이다. 일반유권자들과마찬가지로전문가들도언론의여론조사결과보도가공정하다는것에반수이상이동의하는것을알수있다. 하지만, 그비율은약 57.4% 로일반유권자에비해매우낮다. 즉, 일반유권자들에비해전문가들의언론에대한신뢰도가낮을수있다고유추해볼수있다. < 표 5> 언론여론조사결과에대한인식 전문가평가 [ 비율 /( 빈도 )] 언론여론조사 결과보도가공정하다 전혀그렇지않다 4.96 (7) 별로그렇지않다 (53) 대체로그렇다 (77) 매우그렇다 2.84 (4) 계

11 선거와선거관리에대한유권자의식분석 11 앞서언급하였듯이여론조사관련중앙선거여론조사심의위원회의총 60건의조치내역중여론조사결과왜곡및조작이 8건이었다. 절대다수인 공표 보도전홈페이지미등록 위반을제외하면가장많은사례가바로여론조사결과의왜곡과조작이다. 언론보도의공정성을위한기구로는 선거방송심의위원회, 선거기사심의위원회, 인터넷선거보도심의위원회, 그리고 선거방송토론위원회 가있는데, 인터넷선거보도심의위원회의 2017년대선과재보선심의결과에따르면, 전체위반조치 164건중중약 30.5% 에해당하는 50건이여론조사와관련된조치였으며, 공정성 (31.7%) 과여론조사가가장빈번한위반유형이었다. 10) 이러한조사결과는유권자들과전문가들의여론조사결과에대한인식과연관이있다고볼수있다. Ⅳ. 유권자들의선관위역할에대한인식 지금까지시민들과전문가들이인식하는이번선거의문제점들을살펴보았다. 선거관리위원회는이러한문제점을개선할필요가있다. 그렇다면, 유권자들은선관위가이번선거에서부적절한선거운동이나불법행위들을공정하게감시하고단속하였다고인식하고있는가를살펴볼필요가있다. 아래의표는관련설문조사결과를보여준다. 이결과에따르면, 대부분의유권자들 ( 약 86.6%) 은선관위가이번선거를공정하게감시하고단속하였다고인식하고있는것으로나타났다. 반면, 공정하지못했다고느끼는응답자의비율은약 13.4% 로낮은편이다. 10) 출처 : 인터넷선거보도심의원회 (

12 12 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 < 표 6> 선관위감시 / 단속활동의공정성 [ 비율 /( 빈도 )] 공정성설문조사전문가평가 전혀공정하지않았다별로공정하지않았다어느정도공정했다매우공정했다계 2.31 (23) (111) (772) 9.13 (91) (997) 1.60 (2) (13) (90) (20) (125) 일반유권자들에비해전문가들이선거관리위원회의감시 / 단속활동을좀더긍정적으로평가했다. 전문가들중 89% 는선관위의감시 / 단속활동이공정했다고응답했다. 이는일반유권자들의긍정적인평가보다약 2.4% 정도높은수치이다. 물론이수치가큰의미를갖는다고보기는힘들다. 하지만이설문결과를통해최소한전문가들역시일반시민들과마찬가지로선관위의감시 / 단속활동을긍정적으로평가한다는것을확인할수있다. 비록선관위의역할에대한평가가긍정적으로나타나긴했지만, 시민들은공명선거를위해필요한요소가선관위의역할만으로한정되지않는다고느끼는듯하다. 아래의표는공명선거를위해필요한요소가무엇인가에대한설문결과를담고있다. 이설문결과에따르면, 선거관리위원회의보다활발한감시및단속활동이공명선거를위해필요하다고응답한시민들의비율은 6% 에불과하다. 이비율은여섯가지대안들중두번째로낮은수치이다. 심지어전문가들중누구도선관위의보다활발한감시및단속활동이공명선거를위해필요한요소라고생각하지않는것으로나타났다.

13 선거와선거관리에대한유권자의식분석 13 < 표 7> 공명선거를위해필요한요소 [ 비율 /( 빈도 )] 필요요소후보자의선거법준수및정책선거운동유권자의선거에대한의식변화언론의공정보도와감시활동사직당국의선거사범에대한강력한단속활동선거관리위원회의보다활발한감시및단속활동시민 / 사회단체의공명선거캠페인과감시활동계 설문조사 (473) (293) (203) 8.08 (97) 6.00 (72) 5.17 (62) 전문가평가 (53) (44) (34) 2.13 (3) 0.00 (0) 4.96 (7) 공명선거실현을위해유권자들이가장중요하게생각하는요소는후보자들스스로선거법을준수하고정책선거운동을하는것이다. 설문참여자의약 39.4% 가이러한의견에동의했다. 두번째로높은긍정적인응답비율을보인대안은유권자들의선거에대한의식변화이다. 즉, 유권자들스스로비방이나흑색선전등부적절한선거운동을하는후보를고발하고선택하지않는모습이필요하다는것이다. 전문가들의평가도일반유권자와크게다르지않은양상을보인다. 일반유권자들과마찬가지로전문가들도후보자의선거법준수및정책선거운동이공명선거를위해가장시급하다고생각하고있는것으로나타났다. 일반유권자와마찬가지로두번째로높은응답률을보인대안은유권자의선거에대한의식변화이다. 언론의공정보도와감시활동이공명선거를위해중요하다는의견도일반유권자의경우약 16.9%, 전문가의경우약 24.1% 에달했다. 이비율은사직당국이나선관위의단속활동이중요하다고응답한비율보다높은수치이다. 즉, 시민

14 14 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 들과전문가들은공명선거가국가기관의노력에의해달성된다기보다언론과시민, 그리고후보자들의자정노력에의해달성될수있다고보는듯하다. 이러한인식은선관위가이미충분히공정하게선거를관리하고있다는평가에기반하고있을수도있다. 그렇다면유권자들은선관위가앞으로어떠한역할을하는것이중요하다고인식하는가? 유권자들이생각하는선관위의역할중가장중요한요소는정부의선거중립보장이다. 지난제18대대통령선거기간중발생한국정원댓글사건은국가기관이선거중립의의무를위반한매우중요한사건이었다. 국정원과국군사이버사령부의댓글사건은시민들이최근선거기간중목격한가장두드러진사건이라고볼수있다. 전체유권자들중약 93.8% 가정부의선거중립을위한선관위의역할이중요하다고응답하였다. 정부의선거중립보장에대한전문가들의인식은유권자들의그것과크게다르지않다. 아래의설문결과에따르면, 전문가들중약 95% 가정부의선거중립보장이매우중요하다고인식하고있는것을알수있다. < 표 8> 선관위역할을중요성 설문조사결과 [ 비율 /( 빈도 )] 방안선거운동자유확대정책선거캠페인확대정부의선거중립보장당내경선감시 감독 관리여론조사관리강화 전혀중요하지않다 0.83 (10) 0.42 (5) 0.17 (2) 0.25 (3) 0.58 (7) 별로중요하지않다 (200) (158) 6.08 (73) 7.92 (95) (124) 어느정도중요하다 (684) (597) (514) (601) (665) 매우중요하다 (306) (440) (611) (501) (404) 계 두번째로, 전체설문참여자들중약 91.8% 는선관위가당내경선을관리하

15 선거와선거관리에대한유권자의식분석 15 는것이중요하다고인식한다. 이번선거에서민주당이경선은상대적으로치열했던것으로보인다. 또한과거와달리경선은당의후보를결정하고최종결과에도중요한영향을미칠수있는과정이되었다. 이설문결과를살펴보면, 시민들역시경선의중요성을인식하고있으며, 선관위가당내경선을관리하는것이본선거를관리하는것만큼중요하다고생각하고있는것으로보인다. 하지만일반유권자와달리전문가들중당내경선감시 감독 관리가중요하다고인식하고있는비율은 84.4% 로상대적으로낮은수치를보였다. 즉, 전문가들은전반적으로선관위의감시 감독활동을상대적으로덜중요시하고있는것으로보인다. < 표 9> 선관위역할을중요성 전문가평가결과 [ 비율 /( 빈도 )] 방안선거운동자유확대정책선거캠페인확대정부의선거중립보장당내경선감시 감독 관리여론조사관리강화 전혀중요하지않다 1.42 (2) 4.96 (7) 0.00 (0) 2.13 (3) 0.71 (1) 별로중요하지않다 (22) (24) 4.96 (7) (19) 6.38 (9) 어느정도중요하다 (44) (43) (39) (75) (50) 매우중요하다 (73) (67) (95) (44) (81) 계 세번째로, 유권자들중약 89.1% 는선관위가여론조사관리를강화하는것이중요하다고인식한다. 앞선설문결과에서살펴보았듯이유권자들은언론사의설문조사와결과발표에대해일정수준의문제가존재한다는것을인지하고있는것으로나타났다. 이결과는이러한인식과잘부합한다고볼수있다. 여론조사관련해서도일반유권자와전문가사이의차이가존재하는듯하다. 전문가들중약 92.9% 가선거관리위원회가여론조사관리를강화해야한다고생각하

16 16 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 고있는것으로나타났다. 이러한차이는전문가들이여론조사가선거에미치는영향력에대해좀더정확하게파악하고있기때문일수있다. 네번째로, 정책선거캠페인을확대하기위한선관위의노력이중요하다고인식하는유권자는약 86.4% 이다. 중요성의정도에서가장낮은동의를얻는부분은선거자유확대이다 (82.5%). 하지만, 수치에서도알수있듯이이러한차이는수준의차이일뿐, 모든영역에대해절대다수의시민들은선관위의역할이중요하고인식하고있는것을알수있다. 반면, 선관위의역할과관련하여가장낮은중요도를보인항목은선관위의정책선거캠페인확대이다. 전문가들은선관위의캠페인확대가실제로정책선거를가능하게할것이라고보지않은듯하다. 반면선거운동자유확대에대해서는약 84% 의전문가들이중요하다고인식하고있는것으로나타났다. 또한응답의양상을살펴보면, 현재진행되고있는선거의모습을유권자들이어떻게인식하고있는가를확인해볼수있다. 예를들어, 선거의자유를확대하기위한선관위의역할에대한지지가낮은까닭은시민들이이번선거에서드러난문제점들이선거의자유가부족하기때문이라고인식하고있지않기때문일수있다. 앞서살펴보았듯이비방과흑색선전을이번선거에서가장심각한문제라고인식하고있는유권자들이많다는사실은선거의자유가선관위가해결해야할선결조건이아니라고시민들이인식할가능성이높다는것을의미한다. 반면, 전문가들은선거운동의자유가여전히중요하다는인식을보였다. 선관위의여러역할들중하나는더많은유권자들이좀더쉽고편하게선거에참여할수있도록하는것이다. 이러한노력의결과는투표율향상으로이어질수있을것이다. 그렇다면, 시민들과전문가들은어떠한방안이투표율제고에긍정적인영향을미칠것이라고생각하는가를살펴볼필요가있다. 아래의표는이설문에대한응답을정리해서보여준다.

17 선거와선거관리에대한유권자의식분석 17 < 표 10> 투표율향상을위한방안에대한효과성예측 설문조사결과 [ 비율 /( 빈도 )] 방안투표소확대설치투표자혜택제공의무투표제선관위홍보강화전자 / 모바일투표사전투표기간연장투표시간연장 전혀효과없을것이다 0.75 (9) 2.42 (29) 7.33 (88) 2.50 (30) 3.75 (45) 0.92 (11) 2.92 (35) 거의효과없을것이다 (144) (225) (417) (241) (186) (154) (258) 대체로효과적일것이다 (656) (597) (475) (636) (564) (584) (520) 매우효과적일것이다 (391) (349) (220) (293) (405) (451) (387) 계 투표율증진에효과적일것이라고답한비율이가장높은대안은투표소확대설치이다. 약 87.3% 의설문참여자들이이대안에대해긍정적인의사표현을했다. 이견해는투표의편의성이투표참여에영향을미친다는주장과연관이있다 (Riker & Ordeshook 1968). 투표소가거주지와멀리떨어져있다는것은투표참여를위한비용이증가한다는것을의미한다. 즉, 투표소의확대설치는이러한비용의감소를가져올것이고그에따른투표율상승을기대해볼수있다는것이다. 하지만, 이번설문조사결과를살펴보면, 투표참여를하지않은유권자들은대부분 찍을만한후보가없거나 (20.5%), 누가당선되어도마찬가지이고 (23.4%), 정치나선거에관심이없기 (19.3%) 때문인것으로나타났다. 이러한사실을인지하고있는전문가들은투표소확대설치가투표율을높일것이라는생각에상대적으로낮은동의율 ( 약 81%) 을보인다.

18 18 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 < 표 11> 투표율향상을위한방안에대한효과성예측 전문가평가 [ 비율 /( 빈도 )] 방안투표소확대설치투표자혜택제공의무투표제선관위홍보강화전자 / 모바일투표사전투표기간연장투표시간연장 전혀효과없을것이다 1.42 (2) 6.38 (9) (15) 9.93 (14) 6.38 (9) 2.84 (4) 2.84 (4) 거의효과없을것이다 (24) (53) (33) (63) (26) (24) (28) 대체로효과적일것이다 (67) (54) (54) (55) (60) (55) (67) 매우효과적일것이다 (48) (25) (39) 6.38 (9) (46) (58) (42) 계 두번째로, 약 86.3% 의유권자들이사전투표기간을연장한다면투표율상승에긍정적인효과를미칠것이라고대답했다. 하지만앞서언급하였듯이, 사전투표제가실제로투표율을제고하는가에관해서는아직논쟁의여지가있는것으로보인다 ( 가상준 2016; 윤기쁨 엄기홍 2016). 가상준 (2016) 은현재수준에서편의성을더높이는것이투표불참자들사이의참여증진효과가있기보다기존참여자들의편의만을증진시키는경향이있다고주장한다. 반면, 앞서언급한설문조사결과에따르면, 개인사정이나출근등으로인해투표에참여하지못했다고응답한시민들의비율은약 27% 이다. 즉, 사전투표제가투표율증진에좀더효과적이기위해서는사전투표일의연장과더불어투표시간의연장, 그리고이에대한홍보가더필요할것으로보인다. 이러한사실을반영하듯, 일반유권자들에비해낮은비율인, 전문가들중약 80% 가사전투표기간연장이투표율상승에도움이될것이라고생각하는것으로나타났다. 투표시간의연장또한투표의편의성을증진한다. 하지만, 투표시간의연장이투표율을올리는것에효과적일것이라고응답한시민들의비율을약 75.6%

19 선거와선거관리에대한유권자의식분석 19 로사전투표기간연장의효과성인식보다약 11% 정도낮은수치를보인다. 이러한결과는현재선거일이공휴일로지정되어있기때문에당일투표시간을연장하는것은큰효과가없을것이라는생각에기반하고있는것으로추론할수있다. 반면, 전문가들은약 77.3% 투표시간연장에긍정적인의사를표명했다. 이는일반유권자에비해약 2% 정도높은수치이지만확연히다른평가라고보기는힘들다. 일반유권자의전자 / 모바일투표의시행의효과성에대한인식도약 80.8% 로상대적으로낮은비율을보여준다. 전문가들의긍정적인평가는약 75% 로더낮은수치이다. 전자 / 모바일투표의시행은기술적인문제와공정성문제로인해근시일내에시행은어려울것으로보인다. 또한이러한기술적진보로인한투표편의성강화가투표참여로이어질것인가에대해서는다른유사방안들과마찬가지로그다지높은긍정적인평가를받지못하는것을알수있다. 국가에따른투표율을비교하면의무투표제를시행하는국가가일반적으로매우높은투표율을보여주고있음을확인할수있다. 하지만, 대한민국유권자들은투표불참시벌금등을부과하는의무투표제의효과성이상대적으로그다지높지않을것이라고인식하고있는것으로보인다. 이설문조사결과에따르면, 57.9% 의참여자들만이의무투표제가효과적일것이라고응답했다. 반면, 전문가들중 65.9% 는의무투표제가투표율제고에효과적이라고응답했다. 이는전문가들특히, 학자들의경우의무투표제가투표율에미치는영향력이유의미하다는경험적연구결과를알고있기때문일것이다. 의무투표제가불참의비용을올리는방식의접근법이라면, 참여에대한혜택을제공하는방식으로투표참여를증진시킬수있다. 이러한접근법에대한시민들의효과성인식은약 78.8% 로불참의비용을올리는것에비해높은수치를보인다. 이러한차이는시민들의비용과효과에대한접근방식의차이에서비롯될수도있을것이다. 또한응답자들의바람이섞인응답일수도있다. 하지만, 전문가들은이방안에대해그다지높은지지를보이지않았다 ( 약 56%). 일반적으로이익보다는비용에민감한인간의행태를감안한다면, 혜택의제공보다는벌금등의부과가투표참여에효과적일것이라고예측해볼수있다.

20 20 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 마지막으로선관위의홍보활동강화가투표참여율을올리는데효과적일것이라고생각하는유권자의비율은약 77.4% 로나타났다. 이수치는투표시간을늘이는것이가져오는효과성에대한인식보다는높지만, 투표참여의혜택제공의참여율상승에미치는효과성에비해서는낮은수치이다. 반면, 전문가들은절반에도미치지못하는약 45.4% 의전문가들만이선관위의홍보활동강화가투표율상승을이끌어낼것이라고평가하는것으로나타났다. 이수치는여러대안들중가장낮은수치이다. Ⅴ. 결론 이보고서는제19대대통령선거기간중선거관리위원회의선거관리활동을검토한다. 선거관리의두축은자유와공정이다. 자유로운선거란모든시민들이제한없이선거에참여하는것을의미한다. 반면공정한선거란시민들이부당한차별없이동등한기회와원칙하에서선거에참여하는것을말한다. 선거관리위원회는기본적으로이두원칙에기반을두고선거를관리한다. 물론선거관리위원회가자유롭고공정한선거만을염두에두고활동을하는것은아니다. 선거참여확대를위한시민교육등좀더능동적인역할도담당한다. 이연구는일반유권자들과전문가들이선거관리위원회의활동을어떻게평가하고있는가를비교 분석한다. 이번선거를앞두고중앙선거관리위원회는 정확하고투명한투 개표관리 를첫번째관리대책으로제시하였다. 투명한투 개표관리는공정한선거와밀접한연관이있다. 특히, 지난 18대대통령선거에서부정선거의혹이제기되었던탓에선거관리위원회는투 개표관리에더욱신경을써야하는상황이었다. 더구나이번선거직전지난대통령선거의개표과정조작의혹을담은다큐멘터리영화가개봉되며, 선거관리위원회의중립성이의심받기도했다. 이러한의혹과의심을떨쳐내기위해선거관리위원회는투 개표진행상황에대한시연회를실시하였다. 특히투표분류기의시연을통해개표과정이투명하게진행될것임을

21 선거와선거관리에대한유권자의식분석 21 강조하였다. 중앙선거관리위원회가제시한두번째와세번째관리대책은유권자들의 선거참여보장 과 정책선거실현 이었다. 유권자들의참여보장은공정한선거이자자유로운선거라는원칙에부합한다. 선거관리위원회는어느유권자나불편함없이투표에참여할수있는다양한방안을강구하였다. 특히, 장애를가지고있는유권자들을위한투표장비와시설등을보강하였다. 그럼에도불구하고장애를가지고있는유권자들의투표편의는여전히개선의여지가있는것으로보인다. 특히, 사전투표에서투표편의강화는선거관리위원회가앞으로더신경을써야할부분이라고볼수있다. 선거관리의핵심요소들중하나는준법선거이다. 실제로이번선거에서중앙선거관리위원회가제시한네번째관리대책은 준법선거실현 이었다. 현대의선거운동은오프라인뿐만아니라온라인에서도활발히진행된다. 최근선거관리위원회는온라인상에서의위법활동에도초점을두고감시및단속활동을진행해왔다. 이번선거에서도온라인상에서퍼지는가짜뉴스와비방 흑색선전을단속하고자선거관리위원회는사이버공정선거지원단을운영하였으며, 인터넷보도심의위원회를통해위법활동에대한단속과조치를시행하였다. 또한선거방송심의위원회를통해불공정보도등에대한규제및단속을시행하였다. 선거관리위원회가선거관리활동을통해공정하고자유로운선거를진행하기위해노력하였음에도불구하고시민들과전문가들은이번선거에서드러난가장큰문제점을비방 흑색선전이라고보았다. 설문조사결과에따르면, 일반유권자의약 36.9%, 전문가의약 34.8% 가비방 흑색선전이이번대통령선거에서나타난가장큰문제라고평가하였다. 반면, 금권 관권선거에대한우려는상대적으로매우낮은것으로나타났다. 이러한결과는선거환경이변화하고있음을의미한다. 선거환경이변화하였다면, 그에걸맞은선거관리위원회의역할또한필요할것이다. 선거관리위원회가수행하는역할들중유권자들이생각하는가장중요한역할은 정부의선거중립보장 이다. 이결과는제18대대통령선거에서국정원과국방부의댓글조작사건등의의혹이아직완전히해소되지못한상태에서이번

22 22 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 선거치러졌기때문일것이다. 반면, 가장낮은지지를보인선거관리위원회의역할은 선거운동자유확대 이다. 이결과는유권자들이비방 흑색선전이이번선거의가장큰문제였다고응답한사실과연관이있을것이다. 시민들은비방 흑색선전이선거운동의자유와일정수준관련이있다고인식할수있다. 반면, 일반유권자들에비해전문가들은선거관리위원회의감시 감독활동에비해선거운동의자유확대에좀더긍정적인평가를하는편이다. 투표율증진을위한방안에있어서도일반유권자와전문가사이의차이는존재한다. 전문가들에비해일반유권자들은투표편의를제공하는것이투표율향상에도움이될것이라고생각하는경향이있는것으로나타났다. 반면, 일반유권자에비해전문가들은투표불참에대한비용을높이는것이참여에대한보상을높이는것보다투표율향상에효과적이라고평가한다. 마지막으로선거관리위원회의홍보활동이투표율향상에효과적이라고생각하는전문가들의평가는매우낮은반면, 유권자들은선거관리위원회의홍보활동에대해상대적으로긍정적으로평가하는것을알수있다. 선거관리위원회는제19대대통령선거를공정하게관리하기위해다양한노력을시행했다. 설문조사결과를살펴보면, 일반유권자들과전문가들의선거관리위원회의활동에대해전반적으로긍정적인평가를하고있는것을알수있다. 선거관리위원회의감시 단속활동의공정성에대해일반유권자의약 86.6% 가긍정적인평가를했으며, 전문가들의긍정적인평가는이보다높은 88% 이다. 특히, 이번선거가조기대선으로치러졌다는사실을감안한다면, 선거관리위원회가제19대대통령선거를성공적으로관리했다고평가할수있을것이다. 실제로선거이후선거와관련한중대한부정이나위법사실이제기되고있지않다는사실은이러한평가를뒷받침한다. 물론이러한사실이이번선거가완벽하게치러졌음을의미하는것은아니다. 예를들어, 국민의당제보조작사건 이나 사전투표용지조작의혹 은이번선거에서도가짜뉴스나조작된정보가공정한선거를위협했다는것을보여준다. 특히, 사전투표용지조작의혹은선거관리위원회의공정성과신뢰에타격을줄수있는사건이었다. 선거운동기간동안후보자들에대한가짜뉴스뿐만아니라투

23 선거와선거관리에대한유권자의식분석 23 개표관련조작된정보는이후의선거에서도나타날가능성이높은문제이기때 문에, 앞으로선거관리위원회가중점적으로관리해야할대상이라고볼수있다.

24 24 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 참고문헌 가상준 사전투표제는투표율을제고하는가? 한국정당학회보 15(1): 강원택 대한민국민주화이야기 서울 : 대한민국역사박물관. 김용철 한국선거운동의민주적품질 : 자유와공정의관점에서. 의정연구 17(3): 윤기쁨 엄기홍 사전투표제가새로운유권자의투표참여를동원하였는가? 미래정치연구 6(2): 임성호 선거관리와대의민주주의거버넌스 : 그관계의양면성. 국정관리연구 3(1): 한국선거학회 한국선거 60년 : 이론과실제 서울 : 오름. 홍재우 민주주의와선거관리 : 원칙과평가-제 5회전국동시지방선거를중심으로-. 의정연구 16(3): Dahl, Robert A On Democracy. New Haven & London: Yale Un-iv ersity Press. Elklit, Jorgen, and Palle Svensson What Makes Elections Free and Fair? Journal of Democracy 8(3): Goodwin-Gill, Guy S Free and Fair Elections: New Expanded Editi on. Geneva: Inter-Parliamentary Union. Hartyn, Jonathan, Jennifer McCoy and Thomas M. Mustillo Elector al Governance Matter: Explaining the Quality of Elections in Cont emporary Latin America. Comparative Political Studies 41(1): Mozaffar, Shaheen & Andreas Schedler The Comparative Study of Electoral Governance-Introduction. International Political Science Review. 23(1): 5-27.

25 선거와선거관리에대한유권자의식분석 25 Riker, William H. and Peter C. Ordeshook A Theory of the Calcul us of Voting. American Political Science Review 62(1):

26 26 연구방법논총 2017 년가을호제 2 권제 2 호 Voters Perceptions of Election and Election Management : Analyzing the 19th Korean Presidential Election Han Soo Lee*11) ABSTRACT This study examines how citizens and experts evaluate the 19th Korean election and election management. In particular, I focus on the theory of free and fair elections while evaluating election management. Before the election, the Korean National Election Commission set several aims for successful election management, which are related to the idea of free and fair elections. According to the survey results this study analyzes, voters evaluate that negative campaign was the most serious problem in this election. Regarding the roles of the election commission, citizens perceive that the most important role of the commission is to monitor the government and prevent its illegal intervention. In contrast, voters least support the argument that the commission has to play a key role in expanding freedom of election campaign. The survey results also show that both citizens and experts generally, positively evaluate the election management by the commission in this year. However, they show somewhat different opinions regarding the proper roles of the commission. Key Words : Election, Election management, Free Election, Fair election, Election Evaluation 투고일 : 심사일 : 게재확정일 : * Assistant Professor, Department of Political Science, Ajou University

대학생연수용교재 선거로본대한민국정치사

대학생연수용교재 선거로본대한민국정치사 1 ----------------------------------- 1 2 -------------------- 3 1. -------------------------- 3 2. ------------------------------ 5 3. ------------------------------ 7 3 -------------------