< E616C292DB9CCB1B920BDC5BAB8C8A3C1D6C0C7BACEB4E720B4EBC0C020C3D6C1BEBAB8B0EDBCAD28B0E6BBE7BFAC E687770>

Transcription

1 경제 인문사회연구회미래사회협동연구총서 미국의신보호주의부상에대한대응연구 고준성외

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3 경제 인문사회연구회미래사회협동연구총서 미국의신보호주의부상에대한대응연구 1. 협동연구총서시리즈 협동연구총서일련번호 연구보고서명 연구기관 미국의신보호주의부상에대한대응연구 산업연구원 2. 참여연구진 주관연구기관 공동연구기관 연구기관연구책임자참여연구진 산업연구원 고준성선임연구위원 ( 총괄책임자 ) 김인철선임연구위원유진근선임연구위원김계환연구위원유이선부연구위원김바우전문연구원정선인연구원윤정현연구원 고려대학교강문성교수공수진교수

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5 제출문 경제 인문사회연구회이사장귀하 본보고서를 미국의신보호주의부상에대한대응연구 최종보고서로제출합니다 년 05 월 산업연구원 원장유병규

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7 목차 표목차 vii 그림목차 xi 국문요약 xi 영문요약 (Abstract) xiii 정책제안 xv 제 1 장서론 1 1. 연구배경및필요성 1 2. 연구목적및범위 3 제2장미국통상법 정책변천및통상정책결정메카니즘분석 6 제1절미국통상법 정책변천분석 6 1. 보호무역주의에대한정의및이론적고찰 6 가. 보호무역주의에대한정의 6 나. 보호무역주의에대한기존연구결과 8 1) 보호무역주의동향관련연구 8 2) 보호무역주의관련이론적배경연구 17 3) 보호무역주의관련효과분석연구 미국통상법 정책의순환적변동추세 22 가. 미국통상법의변천 22 1) 개요 21 2) 행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분 24 3) 행정부조직측면에서의변천 27 4) 통상정책측면에서의변천 28 나. 금융위기이후의통상법의변화 30 - i -

8 1) 무역특혜연장법 (Trade Preference Extension Act of 2015) 30 1 무역특혜제도 31 2 미국무역집행효과법 (AD/CVD 관세법해당 ) 31 3 무역조정지원제도 36 2) 무역원활화및무역집행법 38 1 AD/CVD 관세조치회피방지 39 2 환율조작 40 3 지적재산권및추가집행규정 42 다. 미국의경기순환과통상정책 43 라. 미국행정부와의회의소속정당별통상정책의변화 소결과시사점 52 제2절미국의통상정책결정메카니즘분석 미국의회와행정부의통상입법권한분배현황 54 가. 미국의회의통상권한범위와입법절차 54 나. 미국의회의행정부에대한통상권한통제 : 무역증진권한 미국행정부의통상정책기구별권한및역할 59 가. 대통령 59 나. 미무역대표부 (USTR) 59 다. 상무부 61 라. 미국제무역위원회 (USITC) 미국의통상법 정책결정메카니즘 63 가. 미국의통상정책의형성 63 나. 미국의통상법 / 정책결정과정 소결과시사점 : 오바마행정부에서의통상정책평가 68 제3절트럼프행정부의통상정책기조및전망 트럼프행정부의통상정책기조 70 가. 트럼프행정부통상조직의변화 70 1) 국가무역위원회 (NTC) 설치 70 2) 국제협상특별대표 72 3) 통상조직내역학관계 72 4) 트럼프대통령과지명된인물들의성향 73 - ii -

9 1 트럼프대통령 73 2 로스 (Wilbur Ross) 상무부장관 74 3 나바로 (Peter Navarro) 백악관국가무역위원회 (NTC) 위원장 74 4 라잇하이저 (Robert Lighthizer) 미무역대표부 (USTR) 75 5 그린블랏 (Jason Greenblatt) 국제협상특별대표 (Special Representative for International Negotiations) 75 6 므누친 (Steven Mnuchin) 재무부장관 75 7 콘 (Gary Cohn) 국가경제위원회 (NEC) 위원장 76 나. 통상정책의기본방향 77 1) 개요 77 2) 미국우선주의 80 3) 양자간무역협상우선주의 81 4) 제조업회귀 (reshoring) 정책 트럼프행정부의통상정책전망 85 가. 무역구제조치 85 1) AD/CVD조치 86 1 불리한가용정보 (AFA) 및특별한시장상황 (PMS) 87 2 AD/CVD 직권조사 87 3 반우회조사및 AD/CVD 관세조치회피방지 88 4 중국의시장경제지위 89 2) 세이프가드조사 90 나. 일방적무역조치 90 1) 제301조 90 1 일반제301조 (1974년무역법제301조 ) 90 2 스페셜제301조 (1974년무역법제182조및 1988년종합무역법제1303조 ) 93 3 슈퍼제301조 (1974년무역법제310조및 1988년종합무역법제1302조 ) 94 2) 지적재산권침해조사 (Section 337) 95 3) 국가안보수입규제 (1962년무역확대법제232조 ) 96 4) 국제수지위기대응 (1974년무역법제122조 ) 97 5) 1917년적성국교역법및 1977년국제긴급경제권한법 98 6) BHC 수정조항환율조작국대응 (2015년무역원활화및집행법제701조 ) 99 7) 입안중인국경세 101 다. 기체결무역협정의종료또는수정 FTA 정책 iii -

10 1) 미국의기타결무역협정종료또는수정 102 2) WTO 탈퇴또는관세조정 105 3) NAFTA 재협상가능성 108 4) 한-미 FTA 개정가능성 112 라. 미체결또는협상진행중인무역협정 114 1) TPP 서명철회 114 2) DDA협상및복수국간무역협상 116 마. 신규협정가능성 소결과시사점 : 미국보호무역주의의대두가능성전망 119 제3장최근미국의신보호주의부상이한국에미치는영향 세계금융위기이후미국의신보호주의부상추이및현황 123 가. 미국의반덤핑 상계관세등수입규제조사 발동추이및현황 123 1) 대세계현황 123 2) 대한국현황 128 나. 미국의반덤핑및상계관세법상보호주의적규정도입및운영현황 129 1) 2015년무역특혜연장법상불리한가용정보 (AFA) 규정도입및적용 AFA규정에따른부정적영향 실제적용사례 130 2) 2015년무역특혜연장법상특별한시장상황 (PMS) 규정도입및적용 PMS규정에따른부정적영향 실제적용사례 132 다. 미국의일방적무역조치의조사및발동추이 132 1) 제310조에기한조사 132 2) 스페셜 301조절차 : 2017년스페셜 301조보고서핵심사항 133 3) 슈퍼제301조운영현황 135 4) 지적재산권침해조사 (Section 337) 조사현황및쟁점 135 5) 국가안보이유수입규제 (Section 232) 조사현황 136 6) 1977년국제긴급경제권한법발동전망등 139 7) 2015년 BHC 수정조항에따른환율조작국지정현황 iv -

11 라. 미국에서의무역기술장벽등비관세조치의추이 141 마. 소결 : 미국의무역규제의형태별한국에의영향평가 144 바. 소결 : 미국의무역규제의형태별한국에의영향평가 미국의對韓무역규제의주요산업별현황 146 가. 철강 148 나. 자동차 152 다. 석유화학 155 라. 반도체 157 마. 전자 한미간통상마찰및트럼프행정부보호주의무역정책이한국에미치는영향 159 가. 미국의보호주의무역정책으로인한무역보복이한국경제에미치는영향 : 세계무역웹이용영향분석활용 159 나. 한미FTA 종료시나리오에따른산업별영향 161 1) 산업전반 : 제조업을중심으로 162 2) 철강 165 3) 자동차 167 4) 석유화학 169 5) 가전 172 6) 반도체등 ICT 174 7) 섬유및의류 175 8) 소결 177 다. 미국의보호무역주의강화가국내산업에미치는간접적영향 : 국내석유화학산업의경우 178 제4장한국의대미통상대응방안및전략 금융위기이후미국의통상법 정책변천및통상정책결정메카니즘분석에기초한대미통상대응방향수립에의시사점 180 가. 금융위기이후미국의통상법 정책변천관련시사점 180 나. 트럼프행정부의통상정책기조및운영관련시사점 대미통상현안이슈별대응과제또는방안 183 가. 한-미 FTA 개정협상쟁점및대응과제 183 1) 개정협상제기경위및배경 183 2) 한-미 FTA 폐기가능성 v -

12 3) 개정협상예상의제및목표 186 4) 대응과제 192 나. 대미무역수지 195 다. 환율조작국지정관련 정부차원의대미통상마찰대응방안 198 가. 한미간통상 투자이슈및현황에대해객관적정보에기초한인식을제고, 확산시킬필요 198 나. 친한우호그룹네트워크구축및활용필요 200 다. 무역규제모니터링강화및확대 201 라. 현지네트워크구축및활용 202 마. 국제통상규범조치에대한 WTO DSB 제소역량강화 기업차원의미국의수입규제에대한대응방안 203 가. 현지화전략및현지기업과의협력확대 203 나. 미국의개정무역구제법에따라바뀐조사방식에의대응역량을강화해야할것 204 다. 제소대상품목업종별공동대응모색 206 라. 중소기업의수입규제대응을위한지원필요 206 마. 무역구제당국의부당한판정에대해서는미국제무역법원에서의사범심사를추구할필요 결론 : 대응전략및과제 208 가. 트럼프통상정책의불확실성및국내정치적불안정등에비추어양국간통상현안논의를최대한늦추는전략을구사할필요 208 나. 다자무역체제의강화및보호무역주의에대응하는국제공조 209 다. 對美통상분쟁에대한 WTO DSB 제소시전략적접근필요 210 라. 미국등의무역 투자규제에대한대응체계의체계화및제도화필요 212 마. 제4차산업혁명을대비하는다양하고선제적인경제협력방향 213 바. 통상이슈와외교안보이슈를구분하여대응할필요 : 사드배치사례를중심으로 214 참고문헌 219 [ 부록 1] 미국의통상법의변천 229 [ 부록 2] 미국의 WTO/FTA 철회, 재협상및수정관련규정 (White & Cases 보고서발췌 ) vi -

13 표목차 [ 표 2-1] G20 국가의조치별신규무역제한조치동향 10 [ 표 2-2] 무역자유화에대한 CGE 분석결과정리 18 [ 표 2-3] 통관시간의감소에따른수출의증가추정 21 [ 표 2-4] 미국통상법의변천 : 요약 23 [ 표 2-5] 2015년무역관련법률및기존법률 30 [ 표 2-6] 2015년무역특혜연장법의구성 31 [ 표 2-7] Title V. AD/CVD 관세법구성 32 [ 표 2-8] 2015년무역조정프로그램 37 [ 표 2-9] 2015년무역원활화및무역집행법의구성 38 [ 표 2-10] 미국행정부와의회의소속정당과연도별무역구제조치 48 [ 표 2-11] 미국행정부와의회의소속정당구성별연도별무역구제조치 50 [ 표 2-12] 2015년및 2002년무역증진권한의비교 57 [ 표 2-13] 민간자문위원회 66 [ 표 2-14] 대통령실 (Executive Office of the President) 산하기관 71 [ 표 2-15] 트럼프와지명된인물들배경 76 [ 표 2-16] 트럼프행정부출범이후주요행정명령및대통령각서 78 [ 표 2-17] 트럼프행정부통상정책의기본원칙, 세부목표, 우선과제 79 [ 표 2-18] 미국의 FTA 현황 83 [ 표 2-19] 미국행정부의사용가능한일방적조치 85 [ 표 2-20] 주요무역상대국평가현황 100 [ 표 2-21] 무역증진권한 vii -

14 [ 표 2-22] 미국의 WTO 분쟁판결건수비교 105 [ 표 2-23] 미국의무역구제조치관련 WTO 분쟁판결건수비교 106 [ 표 2-24] 미국의대멕시코주요수입품목 111 [ 표 2-25] TPP 회원국의 GDP 규모와비중 (2013년기준 ) 114 [ 표 3-1] 미국의대세계 AD 및 CVD 규제현황 ( 상위 10개국 ) 127 [ 표 3-2] 전세계국가별對한국수입규제현황 ( 기준 ) 128 [ 표 3-3] 미국의對한국수입규제연도별추이 129 [ 표 3-4] 금융위기이후미국의보호주의적무역규제의형태별한국에의영향정도및대응수준평가종합 146 [ 표 3-5] 미국의품목별수입규제현황 (2017년 4월 12일기준 ) 147 [ 표 3-6] 미국및전세계의對한국산업별수입규제현황비교 (2017년 5월기준 ) 148 [ 표 3-7] 주요수입국별대한국산철강재에대한수입규제제소추이 148 [ 표 3-8] 미국의주요철강품목에대한수입규제형태별제소현황 149 [ 표 3-9] 한국산철강제품에대한주요수입국별제소현황 149 [ 표 3-10] 미국한국산철강제품에대한수입규제개황 150 [ 표 3-11] 미국에서의금융위기이후연도별수입철강에대한수입규제현황 150 [ 표 3-12] 국내철강對美현지투자현황 152 [ 표 3-13] 한-미자동차교역현황 153 [ 표 3-14] 한국의국별자동차수입동향 153 [ 표 3-15] 현대기아차대미수출및미국현지생산동향 154 [ 표 3-16] 주요외국계자동차업체의미국투자현황 155 [ 표 3-17] 국가별한국산석유화학제품수입규제현황 (2017.5월기준 ) 156 [ 표 3-18] 국내석유화학제품의국가별수출입현황 157 [ 표 3-19] 한국의對美세탁기수출입추이 158 [ 표 3-20] 2016년미국의제조업업종별대한국수입규모및평균관세율 163 [ 표 3-21] 2016년한국의제조업업종별대미국수입규모및평균관세율 164 [ 표 3-22] 2016년한국의대미국대세계교역현황 165 [ 표 3-23] 2016년미국의대한국주요철강수입품목 166 [ 표 3-24] 2016년한국의대미국주요철강수입품목 166 [ 표 3-25] 2016년미국의대한국주요자동차수입품목 168 [ 표 3-26] 2016년한국의대미국주요자동차수입품목 169 [ 표 3-27] 2016년미국의대한국주요석유화학수입품목 viii -

15 [ 표 3-28] 2016년한국의대미국주요석유화학수입품목 171 [ 표 3-29] 2016년미국의대한국주요가전수입품목 172 [ 표 3-30] 2016년한국의대미국주요가전수입품목 173 [ 표 3-31] 2016년미국의대한국주요 ICT 수입품목 174 [ 표 3-32] 2016년한국의대미국주요 ICT 수입품목 175 [ 표 3-33] 2016년미국의대한국주요섬유 의류수입품목 176 [ 표 3-34] 2016년한국의대미국주요섬유 의류수입품목 177 [ 표 4-1] NAFTA 재협상관련미국측의우선관심사항종합 ix -

16 그림목차 [ 그림 2-1] G20 국가의신규무역제한조치동향 9 [ 그림 2-2] 2008년 10월이후 G20국가의누적무역제한조치 11 [ 그림 2-3] 대공황 과 보호무역주의 인터넷검색기록의변화 14 [ 그림 2-4] 미국 GDP성장률과무역구제조치조사개시건수변동추이 44 [ 그림 2-5] 미국의상품무역수지적자규모와무역구제조치조사개시건수 ( 전세계 ) 45 [ 그림 2-6] 미국의대중국상품무역수지적자규모와무역구제조치조사개시건수 46 [ 그림 2-7] 미국의대한국상품무역수지적자규모와무역구제조치조사개시건수 47 [ 그림 2-8] 미의회의입법과정 55 [ 그림 2-9] 미국통상정책형성 63 [ 그림 2-10] 2015년 TPA 절차 64 [ 그림 2-11] 통상관련자문구조 65 [ 그림 3-1] 전세계의수입규제조치별조사개시건수추이현황 124 [ 그림 3-2] 우리나라에대한수입규제조치별조사개시추이 124 [ 그림 3-3] 전세계수입규제 ( 반덤핑 ) 조사개시추이 125 [ 그림 3-4] 금융위기이후 CVD 및 SG의주요이용국현황비교 126 [ 그림 3-5] 미국의대세계반덤핑및상계조치이용추이 127 [ 그림 3-6] 미국의 WTO에의 TBT, SPS 통보추이 ( 년간) 142 [ 그림 3-7] WTO 회원의 TBT 통보건수순위 ( 년/2015년) 143 [ 그림 3-8] WTO 회원별 TBT STCs 제기건수 ( , 2015) 144 [ 그림 3-9] 주요무역경로가한국경제에미치는영향 (2015 년 ) 160 [ 그림 3-10] 상호무역보복시나리오에따른경제적영향 (2015년) 161 [ 그림 3-11] 미국의보호무역주의강화가국내석유화학산업의수출에미치는영향 x -

17 국문요약 최근미국은한국및중국등으로부터의수입철강에대해일련의전례없이높은반덤핑 상계관세결정을내리고, 특히수입철강에대해이례적으로미통상법 232조에근거해국가안보를이유로한조사개시결정을내리는등강도높은수입규제를행사하고있다. 나아가미국대통령트럼프는후보시절때부터 미국우선주의 에입각한무역정책을강조하면서한미 FTA 등의재검토를언급한바있고, 무역적자감축을압박하는등노골적으로보호무역주의를강화하고있다. 이에본연구에서는미국의신보호주의부상에대한우리의대응방안및전략을수립함에있어기초를제공하기위하여미국에서의통상법 정책이어떻게변천하였고, 미국통상정책결정의메카니즘이어떻게작동하는지를분석하였으며, 최근미국의신보호주의부상이한국에미치는영향분석을기반으로미국의신보호주의부상에따른대미통상현안및통상마찰에대한대응과제및방안과우리의통상대응전략및과제를제시하였다. 본보고서의제2장에서확인된바와같이미국의통상법 정책은그간경제상황이나정권교체등의요인에의해개방주의와보호주의간에순환적변동을거쳐왔다. 특히트럼프행정부출범이후통상조직측면에서백악관에국가무역위원회 (NTC) 를설치한것은가장두드러진행정조직의변화라할수있다. 이와같은행정조직의변화와통상관련주요직책을맡은인물들 - xi -

18 의성향을고려할때, 트럼프행정부는보호무역주의적인조치에보다적극적으로나설것으로전망된다. 하지만트럼프행정부가취할수있는조치들의대부분은발동요건이특정적이거나까다로운측면이존재하여실질적으로정책으로활용되기에는다양한장애요소가존재한다. 따라서트럼프행정부의입장에서는현실적으로가장제도화되어있고보편적으로활용할수있는무역구제조치 ( 반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드 ) 를보다공세적으로활용할가능성이높을것으로전망된다. 또한트럼프행정부가한-미 FTA의성과에대해상당히부정적인시각을가지고있는것으로파악되고, 한미 FTA 재협상내지폐기가능성을제기하고있는상황으로이에대한대비도필요하다. 이에본보고서의제3장에서는무역구제조치를중심으로최근미국의신보호주의부상이한국에미치는영향을분석하였다. 최근집중되고있는미국의수입규제현황과보호주의적무역입법의도입및조치에따른영향을평가하고, 미국의對韓수입규제현황을주요산업별로살펴보고, 한미 FTA 개정협상에대비하여한미 FTA 종료시나리오에따른주요업종별영향을관세효과에기초하여점검하였다. 이상의분석을기초로제4장에서는현재한미간통상현안으로떠오른한미 FTA 개정협상, 대미무역수지및환율조작국지정과관련하여쟁점및대응과제또는대응방안을제시하였다. 이어정부와기업차원으로구분하여대미통상마찰대응방안을제시하였는데정부차원에서는한미간통상 투자이슈및현황에대해객관적정보에기초한인식을제고하여확산시킬것, 친한우호그룹및현지네트워크를구축하여활용할것과수입규제모니터링을강화할것그리고 WTO DSB 제소역량강화등을제안하였다. 기업차원에서는현지화전략과현지기업과의협력확대, 미국의개정무역구제법에맞는대응역량구축, 수입규제대응시업종별공동대응모색, 중소기업의수입규제대응을위한지원등을제안하였다. 결론으로서향후미국등의보호주의에대한대응전략및과제로서트럼프통상정책의불확실성및국내정치적불안정등에비추어양국간통상현안논의를최대한늦추는전략을구사할필요, 다자무역체제의강화및보호무역주의에대응하는국제공조, 對美통상분쟁에대한 WTO DSB 제소시전략적접근필요, 미국등의무역 투자규제에대한대응체계의체계화및제도화필요, 제4차산업혁명을대비하는다양하고선제적인경제협력방향그리고통상이슈를외교안보이슈와구분하여대응할필요를사드배치사례를중심으로제시하였다. - xii -

19 영문요약 (Abstract) Recently, the U.S. government has been imposing unprecedentedly high rates of anti-dumping and countervailing duties against steel imports from South Korea, China, and elsewhere around the world, and even launched investigations for import restrictions for the reason of national security pursuant to Section 232 of the Tariff Extension Act of President Trump, who won the presidency with his stress on America First, has been demanding the renegotiation of the U.S. trade agreements including the Korea-US Free Trade Agreement(KORUS) in favor of America s interests and calling for unilateral reduction of trade deficits towards its major trading partners. The objective of this study is to find and recommend policy responses for Korea to minimize the risks tied with the rise of protectionism in the U.S. trade policy. To this end, Chapter 2 surveys the historical changes of trade law and policy in the US. and the analyzes the decision-making mechanism in the U.S. trade policy. It reviews the basic structure of trade policy under the Trump administration and its future trade policy. - xiii -

20 Chapter 3 analyzes the influence of the rising protectionism in the United States on the Korean industries and economy. It analyzes how the increasing import regulation and protectionist measures imposed by the U.S. government would affect major Korean industries, such as steel, automobiles, petrochemicals, etc., under the assumption of the Korea-US FTA(KORUS) s termination. Based on the findings of these analyses, Chapter 4 identifies policy implications for Korea s possible responses to the recent U.S. protectionist trade policy. It also suggests Korea s tasks and responses in the pending trade issues between Korea and the US. such as the negotiation for the amendment of the KORUS, the trade deficit in terms of the U.S., and Korea s possible placement on the currency watch list. Finally, the chapter also suggests possible responses that the Korean government and businesses should take to minimize trade conflicts between two countries as well as strategies and tasks to deal with trade disputes between Korea and other trading partners including the U.S. - xiv -

21 정책제안 현재한미간통상현안으로떠오른한미 FTA 개정협상과관련미국이자동차등에대한원산지규칙강화, 위생검역규제규범강화, 디지털경제 무역촉진을위한정보이동요구, 법률서비스완전개방등을우선관심사항으로요구할것으로전망되고, 개정협상역시양국간이익의균형을모색하기마련이어서개정협상이우리에게일방적으로위협적인것만은아니며이를위해우리측요구사항의발굴을준비할것을제시하였다. 이어정부와기업차원으로구분하여대미통상마찰대응방안을제시하였는데정부차원에서는한미간통상 투자이슈및현황에대해객관적정보에기초한인식을제고하여확산시킬것, 친한우호그룹및현지네트워크를구축하여활용할것과수입규제모니터링을강화할것그리고 WTO DSB 제소역량강화등을제안하였다. 기업차원에서는현지화전략과현지기업과의협력확대, 미국의개정무역구제법에맞는대응역량구축, 수입규제대응시업종별공동대응모색, 중소기업의수입규제대응을위한지원등을제안하였다. 결론으로서향후미국등의보호주의에대한대응전략및과제로서트럼프통상정책의불확실성및국내정치적불안정등에비추어양국간통상현안논의를최대한늦추는전략을구사할필요가있고, 다자무역체제의강화및보호무역주의에대응하는국제공조를추진하고, 對美통상분쟁에대한 WTO DSB 제소시사안별전략적접근이필요하며, 미국등의무역 투자규제에대한대응체계의체계화및제도화가필요하고, 제4차산업혁명을대비하는다양하고선제적인경제협력방향을제시하고, 향후통상이슈를외교안보이슈와구분하여대응할필요를사드배치사례를중심으로제시하였다. - xv -

22 - xvi -

23 제 1 장서론 1. 연구배경및필요성 년글로벌금융위기이후세계경제의회복이지연되면서보호무역주의 (protectionism) 에대한우려가제기되었다. 금융위기이후예상과는달리보호무역주의조치가크게확산되지않았으나, 2015년부터보호무역주의조치가증가하기시작하였다. 1) 특히, 미국은오마바행정부말기인 2015년반덤핑및상계관세제도를강화하는 무역특혜연장법 (Trade Preference Extension Act of 2015) 과환율조작국에대한대응과무역구제조사기관의재량을강화하는규정을포함하는 무역원활화 무역집행법 (Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015) 등을제정하고, 이를기초로 2016년이후공세적인수입규제를부과하기시작하였다. 또한 2017년 1월미국트럼프행정부가출범하면서미국우선주의 (America First) 의기치하에 미국산구매, 미국인고용 (Buy American, Hire American) 을자국무역정책의목표로설정하고, 무역적자 (trade deficit) 를기초로불공정무역국가를판단하여압박을가하고, 최근에는그간거의행사하지않았던 1962년무역확대법제232조에근거한국가안보를이유로한수입규제를위한조사명령을내리는등자국통상법에기초한일련의무역조치를취하고있다. 아울러트럼프대통령은다자간무역체제인 WTO에대한불신을표명하고있다. 이는다자간무역질서인 WTO체제가출범한 1995년이후자국통상법에근거한일방적인무역규제내지무역보복을자제하여왔던미국이다시 일방주의 (unilateralism) 로의회귀조짐을보여주는것이다. 본연구에서는이와같이미국발금융위기이후미국에서부활조짐을보이는자국의국내법에기초한일방적인일련의보호무역조치를가리키는 신보호주의 (new protectionism) 의부상에대한대응방안을모색하고자한다. 이와같은보호무역주의추세의확산은그동안한국이보호무역주의조치의주요대상국이었고수출주도형경제기반을갖고있어매우우려되는현상이다. 세계무역기구 (World Trade Organization, WTO) 통계 2) 에따르면, 1995년이후총 5,132건의반덤핑관세조사가개시되었는데이중중국을대상으로한조사개시건수가 1,170건 (22.8%) 으로가장많으며, 그다음이한국을대상으로한 384건 (7.5%) 이다. 따라서보호무역주의추세가확산될경우 1) WTO (2016b). 2) WTO, Anti-dumping ( 접속일 : ) - 1 -

24 한국이주요타깃이될가능성이크다. 또한한국경제에서수출이차지하는비중 3) 은 1970년 4.3%, 1980년 13.2%, 1990년 15.0%, 2000년 30.5%, 2010년 49.4%, 2016년 54.7% 로점차증대되어, 수출주도형경제구조가그동안더욱심화되어왔다. 더욱이미국은중국과더불어한국의주요수출시장이다. 한국의전체수출에서대미수출이차지하는비중 4) 은 1985년 40.0% 에달하였고, 2016년에는 664.7억달러 (13.4%) 를수출하여중국 (1,244.3억달러, 25.1%) 에이어두번째로중요한시장이다. 무역수지측면에서도한국의대미무역수지는 2016년 232.6억달러를기록하여중국 (374.7억달러 ) 에이어역시두번째이다. 따라서미국의통상법및통상정책의변천과정과통상정책결정메카니즘을분석하고미국트럼프행정부의통상정책을전망하여최근미국의신보호주의의부상특히트럼프행정부출범이후일련의보호주의적인무역조치가한국의주요산업에미치는영향에대한점검을통해향후한국의대미통상대응방안및전략을모색하는것은우리의당면한과제이다. 특히, 트럼프대통령은대통령선거운동기간동안북미자유무역협정 (North American Free Trade Agreement, NAFTA) 과한-미자유무역협정 (FTA) 에대해 민주당행정부에서체결한실패한협상 이라며부정적인의견을피력한바있다. 특히트럼프대통령은한-미 FTA로인해 10만개이상의미국일자리가사라졌다고비난한바있다. 따라서한-미 FTA 개정협상, 대미무역수지, 미국의일방적인무역규제강화등에따른양국간통상현안의해결이시급한과제로서대두하였다. 상술한배경에서미국의재부상하고있는보호무역주의의배경및조치현황을조사, 파악하고, 미국의통상정책결정메카니즘에대한분석을통해향후우리나라의대미수출기업이미국의보호주의적성격의무역규제에직면하게될리스크를최소화하기위한정부및기업차원에서의대응이필요한시점에처해있다. 이를위하여현재제기되고있는한미간통상마찰현안에대한대응방안을모색하고, 나아가중장기적관점에서정부및기업차원에서미국의신보호주의움직임에대한대응전략을모색할필요가있다. 3) 한국은행, 경제통계시스템, 국민계정 ( 원계열, 실질, 연간 ; 접속일 : ) 4) 한국무역협회, 한국무역통계 ( 접속일 : ) - 2 -

25 2. 연구목적및범위 최근미국에서의보호주의적무역규제의강화와더불어트럼프행정부출범이후한미 FTA 개정협상등대미통상현안이돌출하면서미국통상정책의방향과한국의대미통상대응이중요한정책과제로대두되면서, 본보고서에서는다음의두가지를목적으로수행하고자한다. 첫째, 미국의통상법 정책은그경제상황이나정권교체등의요인에의해개방주의와보호주의간에순환적변동을거쳐오고있는바, 역사적관점에서건국초기부터곧있을 2016년미대통령선거까지의기간동안미국의통상법 정책이어떻게변천되어왔는지그리고미국에서의통상정책결정의메카니즘이어떻게작동하는지를분석하여향후대미통상현안대응방안모색에있어기초를제공하고자한다. 둘째, 세계금융위기이후미국의보호주의적색채의무역규제조치추이및현황을살펴보고, 일련의對韓무역규제조치의주요산업별현황과미국의보호주의무역정책이한국에미치는영향조사를기초로트럼프행정부출범이후한미FTA 개정협상요구를포함한대미통상현안들에대한대응방안과향후우리정부차원에서의대미통상마찰대응방안과기업차원에서의미국의수입규제에대한대응방안을모색하고자하며, 끝으로미국의신보호주의추세에대응하기위한우리의통상대응전략및과제를제시하고자한다. 먼저상술한첫번째연구목적을달성하기위해제2장제1절에서는 (i) 보호무역주의와관련된동향을파악하고관련기존연구를살펴본다. 이를위해보호무역주의에대한기존연구및국제기구보고서의정의를살펴본다. 또한보호무역주의관련동향은주로 년금융위기이후의기간에초점을두고반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등무역구제조치를중심으로분석한다. 특히무역구제조치의경우최종판정에이르지않고조사개시만선언되어도수입물량이감소하는소위냉각효과 (chilling effect) 5) 가발생하기때문에조사개시건수를중심으로분석한다. 또한보호무역주의에대한기존연구를고찰하는과정에서본연구는보호무역주의동향관련기존연구, 관련이론적배경연구, 관련효과분석연구등세가지분야로나누어고찰한다. (ii) 미국통상법및통상정책의순환적변동추세를분석하기위해본연구에서는미국통상법의변천, 미국의경기순환과통상정책, 미국행 5) 무역구제조치의최종판정결과가발표되지않았음에도불구하고조사개시만으로도특정국가의특정상품수입이급격히감소할수있는데, 이를냉각효과라고지칭한다. 제 2 장에서보다구체적으로논의된다

26 정부소속정당별통상정책의변화등세가지분야에초점을두고분석한다. 먼저미국의통상법의변천과정에대하여본연구에서는미국행정부와의회사이의조약체결에대한권한배분측면, 행정부조직측면, 개별통상정책측면등에서통상법변천과정을정리한다. 미국의경기순환과통상정책에대하여본연구는 년금융위기이후경기순환에보다초점을두고무역구제조치의조사개시건수와비교분석한다. 또한미국의무역수지와무역구제조치간의관계를전체측면에서, 그리고중국, 한국등주요국가별차원에서상호관계를조망해본다. 미국행정부의소속정당별통상정책역시무역구제조치조사개시건수를중심으로행정부소속정당별통상정책이어떻게변천하여왔는지분석한다. 제2장제2절에서는미국의통상정책결정메카니즘을분석하는데, 미국행정부와의회의통상입법권한분배현황을 2015년관련입법을중심으로살펴본다. 또한미국행정부의통상정책관련기구별권한및역할을대통령, 미국무역대표부 (United States Trade Representative, USTR), 상무부, 미국국제무역위원회 (United States International Trade Commission, USITC) 등을중심으로살펴본다. 이와같은통상입법권한의분배와관련기구별권한및역할에대한분석을바탕으로미국의통상법및통상정책의결정메카니즘을결정구조, 결정과정, 집행등을중심으로분석한다. 제2장제3절에서는미국트럼프행정부의통상정책기조와전망을살펴본다. 먼저트럼프행정부에서의통상조직의변화와행정부의성향을분석하여, 미국우선주의, 양자간무역협상우선주의, 제조업회귀 (reshoring) 정책등을중심으로통상정책의기본방향을전망한다. 구체적인통상정책으로무역구제조치 ( 반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드 ), 일방적 (unilateral) 무역규제조치및국경세 (Border Tax) 등을분석한다. 또한본보고서는트럼프행정부가중요시하는양자간무역협상과관련하여기체결무역협정의종료또는개정과관련된이슈와미체결또는협상이진행중인무역협정으로나누어분석하는데, 환태평양경제동반자협정 (Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP) 서명철회, NAFTA 재협상, 기존 FTA에대한점검및평가과정, 한-미 FTA 재협상가능성그리고미-영, 미-일등여타신규 FTA 협상가능성등을중심으로분석한다. 또한트럼프행정부는다자무역체제에대해부정적인입장을밝혔는데, 다자무역협상정책을기본적인방향, 도하개발아젠다 (Doha Development Agenda, DDA) 협상정책, 다자간서비스협정 (Trade in Services Agreement, TiSA), 환경상품협정 (Environment Goods Agreement EGA) 등과같은복수국간 (plurilateral) 무역협상정책, DDA 이후 - 4 -

27 (Post-DDA) 다자통상체제에대한시각등을중심으로살펴본다. 다음으로제3장에서는미국의신보호주의부상이한국에미치는영향을살펴보고자한다. 이를위해먼저세계금융위기이후미국의보호주의적성격의무역조치의추이및현황을살펴보고자한다. 본장에서는 WTO협정과같은국제통상규범에기초해행사되는반덤핑조치, 상계조치및세이프가드조치와같은 무역구제 (trade remedies)( 본연구에서는이를 수입규제 로도칭하기로한다 ) 와자국의통상법에기초한일방적인무역규제조치로나누어살펴보고자한다. 이들무역규제조치의통계는 WTO자료등을주로사용하였고, 미국의최근무역구제조치행사는 Inside U.S. Trade s World Trade Online ( 이하 Inside US Trade ) 6) 을통해제공되는일일정보를주로활용하였다. 이어미국의한국에대한보호주의적무역조치-주로는수입규제-의주요산업별현황을철강, 자동차, 석유화학, 전자, 반도체산업을대상으로살펴보았는데이는주로이들업종별국내협회에서작성한자료를활용하였다. 한미간통상마찰및트럼프보호주의무역정책이한국경제에미치는영향과관련하여윤우진의세계무역웹이용영향분석결과를소개하고, 한미 FTA 재협상영향과관련하여서는대다수품목이관세철폐대상이된현시점에서품목별관세율인상조정이이뤄질가능성이매우희박하다는점에서한미FTA 종료시나리오에따른한국의주요산업별영향을한미 FTA에따른양허세율 ( 주로는무세 ) 과양국의 WTO체제하에서의 MFN 양허세율로복귀시이들산업 ( 품목 ) 에미칠정량적영향분석을통해살펴보았다. 제4장에서는먼저제2장 ( 미국통상법 정책변천및통상정책결정메카니즘분석 ) 에기초한대미통상대응방향수립에의시사점을금융위기이후미국의통상법정책 변천과트럼프행정부의통상정책기조및운영으로나누어제시하였다. 이어트럼프행정부하에서제기된양국간주요통상현안들-한미 FTA 개정협상, 한국의대미무역수지, 한국의환율정책등-에대해쟁점및대응방안을모색하였다. 다음으로정부차원에서미국의수입규제와일방적무역조치를포함한미국의보호주의무역정책으로인한대미통상마찰대응방안을제시하고, 대미수출기업의경우주로는반덤핑조치등수입규제에대한대응방안을제시하였다. 끝으로향후대미통상협상시우리의대응전략및과제를제시하였다. 6) 이는 에서유로로제공되는미국중심의통상속보및정보제공소스이다

28 제2장미국통상법 정책변천및통상정책결정메카니즘분석 제 1 절미국통상법 정책변천분석 1. 보호무역주의에대한정의및이론적고찰 가. 보호무역주의에대한정의 보호무역주의 (protectionism) 에대한정의는연구수행기관및연구자개인별전공및관점에따라다소상이하다. 특정통상정책또는조치가보호무역주의인지여부는국제 ( 통상 ) 법의관점에서세계무역기구 (WTO) 의기관인분쟁해결기구 (DSB: Dispute Settlement Body) 에제소된개별입법및정책에대한판정결과에따라결정될수있다. 즉, 다자무역규범에위배되는것으로판정된무역정책을보호무역주의라정의하는관점이다. 그러나 WTO DSB의결정은시일이소요 ( 최소 1년반 ) 되며, 보호무역주의조치라고판정되더라도보상이나보복허용까지는추가시간이소요된다. 또한모든보호무역주의조치가 WTO DSB에제소될수도없는실정이기때문에 DSB에제소되어보호무역주의조치로판정된정책만을보호무역주의로정의하는것은현실적이지못하다. 이에비해경제학적인관점에서는자유무역 (free trade) 에반해무역을제한하는조치를보호무역주의로간주한다. 수출입에대해아무런제약이없는상태에서의무역환경을완전한자유무역상태라고본다면, 이를제한하거나저해하는정책및조치는보호무역주의로규정될수있다. 따라서무역을제한또는왜곡하는효과를유발하는정책은보호무역주의로지칭될수있는데, 이러한무역제한및왜곡효과의정도역시연구자에따라상이하다. 무역자유화의효과를연구한보고서및학술논문에서는다자규범이허용하는일반적인관세역시무역장벽의철폐대상으로간주되어완전한자유무역의효과분석에포함된다. 7) 7) 특히 2001 년이후시작된다자무역협상 (MTN: Multilateral Trade Negotiation) 인도하개발아젠다 (Doha Development Agenda; DDA) 의효과를분석한논문에서는무역자유화의효과를분석하기위 - 6 -

29 WTO 역시이러한관점에따라무역모니터링보고서 (trade monitoring reports) 를발표하고있다. 2009년이후 G20 정상회의에서의결의사항에따라 WTO는 OECD, UNCTAD와공동으로무역및투자부문에서의무역및투자관련조치에대한합동보고서를발표하고있다. 동보고서에서는무역분야의경우무역제한조치 (trade-restrictive measures) 건수를바탕으로보호무역주의의추세를분석하고있다. 8) 동 WTO 보고서는상품무역외에도서비스무역, 지식재산권 (Intellectual Property Rights, IPRs) 관련조치를포함하여분석하고있으나, 상품무역의경우반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드와같은무역구제조치 (Trade Remedy Measures), 위생검역 (Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS) 관련조치, 기술장벽 (Technical Barriers to Trade, TBTs) 관련조치등을포함한다. 따라서동보고서에서는무역구제조치를중심으로비관세장벽 (Non-Tariff Trade Barriers, NTBs) 을포함하여무역제한조치를규정하고있다. 또한동보고서는무역을제한하는조치외에도무역을원활히하는무역원활화조치 (trade-facilitating measures) 역시그동향을분석하고있다. 여기에는무역구제조치역시포함되는데, 무역구제조치를부과하기위해조사가개시된이후무역구제조치를부과하지않는결정을하거나기존의무역구제조치를종료하는결정등이포함된다. 9) 그외에도동조치에는관세인하조치등과같이수입을원활히하는조치와수출지원등과같이수출을촉진하는조치들이포함된다. WTO와같은국제기구들의연구외에학계에서진행된보호무역주의관련연구의경우관련통계의접근성때문에무역구제조치에초점을두고통계및계량분석을수행하는연구가많으나, 비관세장벽을포함하여보호무역주의를분석하거나앞서지적한바와같이일반관세까지포함하여분석하는연구도존재한다. 이와같은추세를반영하여본보고서에서는 보호무역주의 를 수입경쟁부문 (import-competing sectors) 에서외국경쟁기업으로부터국내생산자, 기업, 노동자등을보호하기위해무역을규제하는일련의정책 으로정의한다. 본보고서에서는이와같은정의를바탕으로보호무역주의에해당 해시나리오에따라관세철폐를분석대상에포함하고있다. Francois et al. (2005), Hertel and Keeney (2005), Kowalski and Shepherd (2006), Decreux and Fontagne (2009), OECD(2009) 등참고. 8) WTO 가포함된국제기구에서발간되는보고서이기때문에 WTO 역시보호무역주의논란에대해신중한입장을나타내고있다. 즉, WTO/OECD/UNCTAD 의 G20 보고서에서거론되는조치들이보호무역주의라고 WTO 사무국에서판정하거나판정할의도가있지않음을분명히밝히고있다. WTO (2016b, 70) 참고. 9) WTO(2016b, 23)

30 되는조치를반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등의무역구제조치뿐만아니라비관세장벽을포함하여분석한다. 다만, 일반관세의경우주요선진국에서는평균적으로 3% 미만으로낮은수준이어서분석대상에서제외한다. 그러나무역구제조치의경우 WTO 규범상회원국에게부여된권한임에도불구하고특정국가, 특정품목에대해부과될수있고그명시적목적이국내생산자보호이기때문에본보고서에서는이를보호무역주의분석대상조치로포함한다. 특히, 보호무역주의조치건수와같은통계적분석의경우무역구제조치건수에초점을두고분석하며, 최종판정건수외에도조사개시역시냉각효과 (chilling effect) 10) 가발생하기때문에비교분석한다. 분석대상정책및조치의시점은 년금융위기이후를중심으로분석할것이나, 미국행정부의소속정당별비교분석및경기순환적인관점에서의분석에서는그이전의기간역시고려한다. 나. 보호무역주의에대한기존연구결과 1) 보호무역주의동향관련연구 보호무역주의에대한기존연구는보호무역주의정책및조치의동향분석, 동정책및조치를수행하게되는이론적근거를분석하는연구, 동정책및조치의효과분석등크게 3개의분야로나눌수있다. 먼저관련동향을분석하는연구는주로국제기구에서발간하는보고서가주를이루고있는데, 최근가장주목을받는보고서는 WTO가 G20 국가들 11) 의관련정책및조치의동향을분석하는소위 G20 보고서 이다. 2008년금융위기이후보호무역주의조치가급증할것을우려한 G20 정상들은 2009 년부터연 2회무역정책동향을분석한보고서를제출할것을 WTO에요청하였다. 이러한요청은금융위기로인해보호무역주의조치가확산되는것을사전에예방하기위해관련정보를 G20 회원국뿐만아니라 WTO 모든회원국에게도제공하기위한목적을지니고있다. WTO (2016b) 12) 에따르면, 2016년 5월중순 2016년 10월중순의기간동 10) 특정국가의특정상품수입이급격히감소하는효과를지칭하는데, Prusa (2001), Vandenbussche and Zanardi (2010), Kang and Park (2011), Kang et al. (2011) 등의연구에서알려진바와같이반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등무역구제조치의경우최종결정과관계없이조사개시만으로이와같은효과가나타나는것으로밝혀졌다. 11) G20 회원국은아르헨티나, 호주, 브라질, 캐나다, 중국, 프랑스, EU, 독일, 인도, 인도네시아, 이탈리아, 일본, 한국, 멕시코, 러시아, 사우디아라비아, 남아공, 터키, 영국, 미국 ( 이상알파벳순 ) 등이다

31 안 G20 국가들의보호무역주의조치 ( 월평균건수 ) 가다소감소하였으나, 보호무역주의추세는여전히지속되고있는것으로평가되었다. [ 그림 2-1] 에나타난바와같이동기간동안 G20 국가는월평균 17건 ( 총 85건 ) 의신규무역제한조치 (trade-restrictive measures) 를취하여이전보고서 13) 분석기간 (2015년 10월중순 2016년 5월중순 ) 의월평균 21건 ( 총 145건, 7개월, 2009년이후최고수준 ) 보다감소하였다. 그러나동수준은여전히 2009년이후신규무역제한조치평균건수 ( 월평균 18건 ) 와유사한수준이어서보호무역주의추세가지속되고있는것으로평가되고있다. 특히중국경제의성장둔화, 선진국경제의회복지연등으로국제무역환경이악화될것이라는전망아래보호무역주의추세역시확산될것이라는평가는 2017년국제무역이 년금융위기이후가장낮은실적을기록하게될것이라는전망의근거가되고있다. 14) [ 그림 2-1] G20 국가의신규무역제한조치동향 ( 단위 : 월평균건수 ) 주 : 건수는반올림한수치. 자료 : WTO(2016b) 12) 동보고서는 2009 년이후제 16 차 WTO Report on G20 Trade Measures 로서 2016 년 5 월중순이후 2016 년 10 월중순까지의 6 개월동안 G20 국가의무역관련조치의동향을분석한보고서이다. 13) WTO(2016a). 14) WTO(2016b, 5)

32 이와같은무역제한조치중가장빈번히사용되고있는조치는반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등을포함하는무역구제조치 (trade remedy measures) 이다. [ 표 2-1] 에나타난바와같이 2011년 10월중순이후 5년동안총 1,060건의신규무역제한조치가부과되었는데, 이중 60.2%( 총 638건 ) 가무역구제조치에해당되며수입관련조치 (285건, 26.9%), 수출관련조치 (90건, 8.5%), 기타 (47건, 4.4%) 의순이었다. 이와같은무역구제조치의비중은분석대상기간이흐를수록점차높아지는추세를나타내고있는데, 2011년 10월중순 2012년 5월중순의무역구제조치비중이 53.2%(124건의신규무역제한조치중 66건의무역구제조치 ) 이었으나 2016년 5월중순 2016년 10월중순의기간에는동비중이 71.8%(85건의신규무역제한조치중 61건의무역구제조치 ) 로높아져 G20 국가가무역구제조치를보다적극적으로부과하고있는것으로나타났다. [ 표 2-1] G20 국가의조치별신규무역제한조치동향 구분 무역구제수입관련수출관련조치조치조치 기타 합계 월평균 중순 ~ 중순 (7개월) 중순 ~ 10중순 (5개월) 중순 ~ 중순 (7개월) 중순 ~ 11중순 (6개월) 중순 ~ 중순 (6개월) 중순 ~ 10중순 (5개월) 중순 ~ 중순 (7개월) 중순 ~ 10중순 (5개월) 중순 ~ 중순 (7개월) 중순 ~ 10중순 (5개월) 합계 , 자료 : WTO(2016a, b) 를참고하여저자작성

33 이와같은신규무역제한조치를누적한결과가 [ 그림 2-2] 에나타나있는데, 2016년 105월현재총 1,671건의무역제한조치가기록되었고이중 408 건의조치가종료된것으로추정되어, 1,263건의무역제한조치가실행중인것으로파악된다. 15) 종료된무역제한조치는주로무역구제조치의종료 (termination), 관세인상조치의철회등에기인하는것으로평가된다. 그러나 2016년 10월현재실행되고있는 1,263건은지난 2016년 5월 (1,196건) 에비해 5.6% 증가한것으로기존의무역제한조치의종료비율이여전히낮아누적무역제한조치건수가줄어들지않고있다는점은보호무역주의추세를완화하기위해서는 G20 국가의지속적인노력이필요함을보여주고있다. [ 그림 2-2] 2008 년 10 월이후 G20 국가의누적무역제한조치 자료 : WTO (2016b) 15) WTO(2016b, 25)

34 2) 보호무역주의관련이론적배경연구 보호무역주의관련이론적연구는국제기구및학계에서다양한이슈에초점을두고접근하고있다. WTO와같은국제기구의보고서는주로보호무역주의정책및조치가확산되는것을방지하고해당국가들에게동정책및조치의무용성을홍보하기위한목적을가지고작성되고있다. WTO 사무차장인 Yonov F. Agah가기고한글 16) 에따르면, 보호무역주의는원래의도와는달리궁극적으로역효과 (counterproductive) 를나타내는것으로나타났다. 경기가침체할때국내생산자를도와주기위한보호무역주의정책의시행가능성이높아지는데, 정치인들은자신의선거구에위치한업계의로비에민감하게반응하기때문에단기적효과를내는보호무역주의정책을선택하려고한다. 그러나이와같은보호무역주의정책은국내소비자의부담을증가시키고, 궁극적으로해당국내산업의경쟁력을저하시킨다고지적하였다. Agah(2015) 는보호무역주의에대한실증적인분석없이보호무역주의에맞서는 WTO 역할의중요성을환기시키고무역원활화협정의경제적편익을설명하였다. 보호무역주의와관련된학계의연구중중요한하나의분야는경기변동 (business cycles) 과의관계이다. 보호무역주의정책이주로경기변동에역행 (countercyclical) 한다는것이일반적인연구결과이었으나, 최근에는이에대한반론의연구역시발표되고있다. 보호무역주의정책이경기변동에역행한다는것은경기가악화될수록보호무역주의정책및조치가증가하는현상을의미한다. 예를들어반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드등무역구제조치가증가한다는의미인데, 경기가악화될수록국내기업의수익성이악화되고외국기업의반덤핑행위, 외국정부의불법보조금등에대해제소 (petition) 하는건수가증가한다는것이다. 이와같은보호무역주의정책과경기변동의역행관계에대해다수의이론논문이발표되었다. 먼저 Bagwell and Staiger (2003) 에따르면, 경기가침체될수록교역조건 (terms of trade) 을개선하려는목적으로보호무역주의정책및조치를사용한다는것이다. 일반적으로교역량은경기변동과같은방향으로움직이는데, 경기가호황이면교역량도늘어나고교역으로부터얻는이익도높아무역전쟁 (trade war) 으로인한비용역시높아지기때문에보호무역주의정책및조치를취할이유가없다. 그러나경기가악화될수록보호무역주의정책및조치를통해상대교역국의수출가격을인상시켜교역조 16) Agah (2015)

35 건이개선되는효과를노리고있다는것이논문의이론적해석이다. 또한 Hansen (1990) 에따르면, 재정수지를보다개선하기위하려는목적으로보호무역주의정책을취한다는이론적설명이있다. 즉, 경기가악화되면정부의재정수입역시줄어들게되어이를만회하기위해관세를인상시킬유인이발생한다. 그러나이러한이론적설명은관세수입이재정수입에서큰비중을차지하던과거또는개도국에게만적용될수있기때문에, 이와같은이론적설명은관세수입의규모가크지않은선진국에서는큰의미가없다. 정재호 (2017) 에따르면, 한국의경우국세대비관세수입의비중은 4% 정도이며, OECD 국가들의 GDP 대비관세비중역시평균 0.2% 수준을나타내고있다. 즉, 선진국의경우국세대비또는 GDP 대비관세비중이지속적으로하락하고있어재정수지를개선하기위해관세를인상한다는이론적설명은설득력이다소약한것으로평가된다. 또다른이론적설명은정치경제학적접근방법을이용한것으로, 보호무역주의정책이국내생산자로부터의로비에따른결과라는것이 Cassing et al. (1986), Grossman and Helpman (1994) 등의설명이다. 즉, 경기가악화될수록국내생산자의수익역시감소하므로수입규제를통해국내시장에서우위를점하려는유인이대정부로비로이어져보호무역주의정책이강화된다는설명이다. 이와같은정치경제학적접근방법은 Grossman and Helpman (1994) 에의해이론적근거가마련되었으며, 이와같은접근방법은통상정책을설명하는핵심이론분야로발전되었다. 그외에도노동시장과의관계, 사회안전망의구축여부등다양한설명을통해보호무역주의정책및조치와경기변동간의역행 (counter-cyclical) 관계를설명하려는연구가존재한다. 17) 17) Costinot (2009), Galllarotti (1985) 등참조

36 [ 그림 2-3] 대공황 과 보호무역주의 인터넷검색기록의변화 자료 : World Bank (2011) 이와같은인식은 [ 그림 2-3] 에서도반영되었는데, World Bank (2011) 에따르면, 대공황 (great depression) 이라는단어와 보호무역주의 (protectionism) 라는단어의인터넷에서의검색수를살펴보면경기침체가진행된이후보호무역주의에대한우려가확산됨을알수있다. 대공황 이라는검색어의검색기록은 2008년 10월에정점을기록한이후 보호무역주의 라는검색어검색기록은그로부터 4개월후인 2009년 2월에정점을기록하였다. 즉, 2008년 11월미국워싱턴에서 G20 정상회의가개최되고정상들이보호무역주의조치를취하지않기로합의하였음에도불구하고 보호무역주의 에대한일반인의관심은고조되었다. 그러나이와같은우려및추세가지난 년금융위기직후의기간동안실질적으로잘나타나지않았으며, 실증분석결과역시다소상반된결과가도출되고있다. Rose (2013) 에따르면더이상보호무역주의가경기변동에역행하지않는다고결론을내리고있으나, Bown and Crowley (2012) 에서는경기변동에보호무역주의조치가역행하고있다고나타났다. 다만이전경기침체와는달리 년금융위기직후보호무역주의가크게대두되지않았으며, 그이후의무역감소가보호무역주의정책및조치에기인하지않았다는것이일반적인시각이다. 이와같은시각의가장핵심적인연구가 WTO (2014, ) 인데, 동연구에따르면 년금융위기로촉발된세계경제의침체동안에는이전경기침체와는달리보호무역

37 주의정책및조치가증가하지않은것으로평가되었다. 또한 년금융위기이후주요국의무역구제조치동향을분석한 World Bank (2011) 의연구에서도분석대상 11개국의보호무역주의조치는크게나타나지않은것으로평가되었다. 18) 오히려 2008년이후나타난무역감소 (trade collapse) 19) 에대한원인중보호무역주의조치가미친영향은 2% 미만이라는것이대부분의연구결과이다. 20) 따라서최근에는보호무역주의조치가더이상경기변동에역행하지않는다는즉경기변동에순응하거나 (pro-cyclical) 경기변동과관계가없다고 (acyclical) 주장하는연구가나타나기시작했으며, 이에대한이론적설명으로다양한시각이제기되고있다. 먼저, 생산의국제분업 (international fragmentation of production) 현상이확산되면서글로벌가치사슬 (Global Value Chains, GVCs) 이보다심화및확대되고있다는점이기존의역행관계를변화시킨다는시각이다. 이와같이글로벌가치사슬이심화, 확대된환경아래, 국내에서생산된부품을사용하여외국에서생산되는완제품수입에대응하여보호무역주의조치를부과할경우외국생산업체뿐만아니라동업체에부품을제공하는국내제조업체에게도해당조치가해가될수있다는것이다. 이러한현상에대해서는연구가많지않으나, Blanchard, Bown and Johnson (2016) 의연구에서는 해외생산에서국내생산가치의비중이높거나국내생산에서해외생산가치의비중이높을경우무역구제조치의부과가낮아진다 라는점을계량분석을통해발견하였다. Gawande, Hoekman, and Cui (2015) 역시유사한결과를발견하였으며, 이를바탕으로글로벌가치사슬이확산되고있는최근의세계경제상황은보호무역주의를배격할수있는강력한유인 (powerful incentives against protectionism) 이라고주장하였다. 이에반해 Lake and Linask (2016) 에따르면, 개도국의경우보호무역주의조치가경기변동에순응적인 (pro-cyclical) 반면, 선진국의경우보호무역주의조치가경기변동과독립적이라고 (acyclical) 분석하였다. 또다른시각은 년금융위기이후 G20 정상회의에서신규보호무역주의조치를취하지않도록합의 ( 소위 standstill commitment) 21) 하는등보 18) 한국의경우에서도금융위기새로운반덤핑조사개시는 2008 년 5 건, 2009 년 0 건으로나타났다. Kang and Park (2011) 참조. 19) Trade Collapse 에대한아시아국가의현황분석은 Bark and Kang (2011) 참조. 20) Kee, Neagu, and Nicita (2013), Gawande, Hoekman, and Cui (2015) 등참조. 21) 2008 년 11 월미국워싱턴에서개최된정상회의선언문 13 항에서 12 개월동안신규무역및투자제한조치를취하지않기로합의하였다. Declaration of the Summit on Financial Markets and the World Economy, Paragraph 13. 그이후 2010 년 11 월서울에서개최된정상회의에서도보호무역주의조치를취하지않기로합의하였다. The G20 Seoul Summit, Leaders Declaration, Paragraph 8~

38 호무역주의확산을피하기위해국제사회가적절히대응하였다는것이다. 22) 정치경제학적접근방법에따라보호무역주의정책은이를위한정치적결단이중요하기때문에, 주요교역국이모여보호무역주의확산에대한우려를공동으로인식하고이를억제하려는노력이어느정도성공적이었다고평가하는시각역시존재한다. 또한 G20에서합의된내용중보호무역주의조치에대한모니터링을강화한것역시중요한요인으로판단되는데, 앞서지적한바와같이 WTO는 OECD, UNCTAD와협력하여보호무역주의관련무역과투자조치에대한보고서를연 2회발간하고있다. 반덤핑관세, 상계관세등개별적인무역구제조치에대한이론역시발전되어왔다. 반덤핑관세에대한이론적연구를살펴보기이전에, 수출기업의덤핑행위에대한이론적배경을먼저고찰하고자한다. 덤핑행위가불공정무역행위 (unfair trade practices) 로인식되는국제법및무역실무에서의인식과는달리경제학에서는보다다양한이론적배경이존재한다. 가장오래된분석이 Viner (1923) 의연구인데, 동연구에따르면덤핑행위를세분화된시장 (segmented markets) 에서의가격차별 (price discrimination) 로인식한다. 또한덤핑행위가국내외시장에서의시장경쟁도차이에따른결과라는연구도존재하는데, Eichengreen and Van der Ven (1984) 의연구에따르면국내에서독점적지위를유지하고있는기업이수출할경우해외시장은국내보다도경쟁적이기때문에국내시장에서의독점가격과해외시장에서의경쟁가격차이로인해덤핑행위가발생한다는것이다. 그외에도수출기업이여타경쟁기업의시장진입을저지 (entry deterrence) 하기위한전략으로서한계비용이하로가격을책정하는경우, 즉가격제한전략 (limiting pricing strategy) 의결과로덤핑행위가발생하게된다. 23) 수출보조금의경우 Brander and Spencer (1985) 의연구이후 전략적무역정책 (Strategic Trade Policy) 이라는하나의이론분야가발생할정도로많은연구결과가존재한다. 즉, 자국의수출기업에수출보조금을지원하게되면수입국가의현지기업과의경쟁관계에서우월한지위를확보할수있어상대경쟁기업의이윤이수출보조금을지원받은기업으로이전 (profit shifting) 되는효과를발휘할수있다는것이다. 이와같은덤핑행위와수출보조금의지급등불공정무역관행에대응하여국내산업을보호하기위한수단으로서반덤핑관세, 상계관세가부과된다. Finger, Hall and Nelson (1982), Ethier (2002) 등에따르면반덤핑관세, 상계 22) Gawande, Hoekman, and Cui (2011). 23) Davies and McGuinness (1982)

39 관세등을국가기관에의해 관리 / 집행된보호무역주의 (administered protectionism) 라고지칭하고동조치들의경우결국수출업자에게추가적인관세를부과하여수출가격을상승시키는효과가있기때문에무역상대국의교역조건을악화시켜자국으로의시장접근 (market access) 을제한하는목적을지니고있는것으로분석된다. 3) 보호무역주의관련효과분석연구 그러면과연보호무역주의조치로인해원래기대된바와같이국내생산자를보호하고자국경제에실질적으로도움이되는가? 이와같은질문에대해기존의이론분석결과는주로부정적이다. 먼저이론적인측면에서볼때, 보호무역주의정책으로시장은자유무역의상태에서벗어나왜곡현상이발생하게되는데, 수입물량감소로인해국내가격이상승하는반면국내생산자는수입경쟁이약화되어국내기업의생산수준은증가하게된다. 정부역시추가적인무역규제조치 ( 관세인상, 무역구제조치부과등 ) 로인해추가적인관세수입을획득하게된다. 국내가격의상승은부정적인측면으로소비자후생이감소하여국내소비자는보호무역주의조치로인해후생이악화된다. 다만국내기업의경우국내생산수준이자유무역상황에서의효율적인수준을넘어과잉생산을야기하게되나, 국내생산자의후생은증가한다. 그러나이론적으로국내가격상승으로인한소비자후생의하락이생산자후생의증가와정부세수증대의긍정적효과를상회하기때문에결국보호무역주의조치는자중손실 (deadweight loss) 을유발한다. 이와같은자중손실은국내가격의상승과국내생산자의과잉생산으로부터야기된다. 물론미국과같이경제규모가큰국가가보호무역주의조치를취하는경우상기논의된자중손실은감소하여보호무역주의조치를사용할유인이증가한다. 이는규모가큰시장을가진국가가보호무역주의정책을시행할경우교역상대국의국내가격을감소시키는교역조건 (TOT: terms of trade) 외부성 (externality) 이존재하기때문에, 이와같은외부성으로인해본국의교역조건이개선되어자중손실규모가줄어든다. 또한자국의경제적이익이크지않더라도보호무역주의정책을시행할국내이해당사자의로비와국내정치적역학관계에따라동국가의정부는보호무역주의정책을시행할유인을지니게된다. 이와같은이론적분석은 Grossman and Helpman (1994) 의논문이후발달된통상정책의정치경제학적접근방법에의해설명될수있다. 앞서논의된바와같이국내특수이해당사자들 (special-interest

40 groups) 이정부의통상정책선택에영향을미치기위해정치적영향력 (political contributions) 을행사할경우해당정부는보호무역주의정책을시행할동기를지니게된다. 이와같은분석틀은미국과같이의회와행정부간의협력과견제를통해통상정책이결정되는과정과결과를설명하는데유용한것으로평가된다. 따라서수입경쟁부문에서의국내생산자가본인이속한지역구의정치인에게보호무역주의정책이시행되도록정치적영향력을행사하게되고, 이와같은정책적수요가여러지역구로확산될경우의회및행정부에서는이러한정책수요를반영하여실질적인보호무역주의정책을수립하게된다. 이와같은이론적분석외에도보호무역주의관련계량적분석을수행한연구가존재한다. 계량분석의경우구체적인무역정책이나특정산업에초점을두고분석한것이대부분의연구인반면, 보호무역주의전반적인효과를분석한논문은거의없는실정이다. 다만, 보호무역주의의피해를계량적으로추정하기보다는보호무역주의적인정책이없는완전한무역자유화의효과를추정하는것에좀더계량분석의초점을두고있다. 이와같은무역자유화의효과에대한연구는결국 WTO 다자무역협상인 DDA (Doha Development Agenda) 24) 효과를분석한연구와연계되어있는데, 본보고서에서는무역자유화에대한연구를글로벌후생 (global welfare gains) 증가분을중심으로 [ 표 2-2] 에서요약한다. [ 표 2-2] 무역자유화에대한 CGE 분석결과정리 연구 모형 /DB 시나리오 비고 글로벌후생 ( 십억달러 ) 농업기타합계 Decreux & MIRAGE 2008 July Draft(DDA), 동태모형 Fontagne GTAP 상품 / 서비스 / 무역원활화불완전경쟁 (2009) (2004) Decreux & MIRAGE 동태모형 Fontagne GTAP 2008 May Draft(DDA) 불완전경쟁 (2008) (2004) GTAPEM OECD 농업보조 50% 감축 GTAP (2006) 모든관세 50% 감축 (2001) Kowalski & GTAP 모든지역 / 산업의관세철 Shepherd GTAP 폐 (2006) (2001) ) 2001 년출범한 DDA 협상은총 9 개의분야에서협상이진행되는데, (1) 농업, (2) 비농산물시장접근 (NAMA), (3) 서비스, (4) 규범 ( 반덤핑, 보조금, 지역무역협정 ), (5) 무역원활화, (6) 무역과개발, (7) 지식재산권, (8) 무역과환경, (9) 분쟁해결절차등이포함된다

41 Carnegie Polaski 농업관세 / 보조금감축 GTAP (2006) 제조업관세감축 (2001) 완전경쟁 MIRAGE Bouet et al. 동태모형 GTAP DDA 2003 제안서 (2005) 불완전경쟁 (1997) LINKAGE Anderson et 농업보조철폐 GTAP al. (2005) 모든산업관세철폐 (2001) 동태모형 LINKAGE Beghin et al. OECD 고소득국가의농 GTAP (2002) 업보조 / 관세철폐 (1997) Francois et GTAP 규모의 * 모든지역 / 산업관세철폐 al. (2005) (1997) 경제, 장기 ** Hertel & GTAP 농업보조철폐 Keeney (2005) (2001) 모든지역 / 산업관세철폐 OECD GTAP (2003) (1997) 모든산업관세철폐 ** Tokarick GTAP (2005) (1997) 농업보조 / 관세철폐 UNCTAD GTAP 특혜관세농업실행관세 50% 감축 (2003) (1997) 고려 USDA CGE 농업보조철폐동태모형 (2001) 동태모든산업관세철폐생산성 LINKAGE World Bank 농업보조 / 관세거의정태모형 동태 (2003) 100% 감축 (1997) 동태모형 주 : *: 서비스무역자유화포함 ; **: 무역원활화포함 자료 : 저자정리 [ 표 2-2] 에나타난바와같이무역자유화의효과는분석에사용된시나리오에따라그결과가다르게나타나는데, 농업부문에서의관세및국내보조감축여부및크기, 여타산업부문에서의관세감축크기, 대상국가등에의해결정된다. 또한사용되는모형에서동태적인변화를포함하는경우무역자유화의긍정적효과가배가되는것으로나타났다. 이와같은연구외에도보다구체적인연구가지속적으로발표되어왔는데, OECD (2009) 25) 에따르면상품무역에부과되는모든관세를철폐하고무역비용을전세계무역금액의 1% 감소시킬경우그혜택은매년 1,735억달러에달하는것으로추정되었다. 동연구에서는모든관세가철폐되는시나리오에서는총 1,735억달러의혜택이발생하며이중개도국은 900.5억달러 ( 개도국연간 GDP의 1.37%), 선진국은 835.1억달러 ( 선진국연간 GDP의 25) OECD (2009) 보고서는 OECD (2006) 의연구결과를재인용하였다

42 0.37%) 의후생이증가하는것으로예측되었다. 이에반해상대적으로제한된무역자유화가실현될경우후생의증가분이감소하는것으로나타났는데, 선진국만참여하는경우, 개도국이제한적으로참여하는경우, 관세철폐공식을 Swiss Formula 26) 를적용해 5% 감축하는경우순서로후생이증가하였다. 이와같은무역자유화의효과를추정한연구외에도무역구제조치에초점을두고분석한기존연구역시존재한다. 앞서지적한바와같이 년금융위기이후주요 11개국 27) 의무역구제조치동향을분석한것이 World Bank (2011) 인데, 동보고서에따르면예전과달리보호무역주의조치가확산되지는않았지만분석대상국가들은다양한형태로기존의무역구제조치를보다활용한것으로나타났다. 무역구제조치와관련된데이터베이스중주로사용되는것이 WTO의관련 DB이나, World Bank의 Temporary Trade Barriers 관련 DB는조치건별로보다구체적인정보 (HS 코드정보, 대상기업명단, 조사개시일, 예비판정율, 최종판정율, 일몰재심결과등 ) 를제공하고있다. 동 DB를활용하여분석한결과, 년금융위기이후무역구제조치를위한조사개시가크게늘지않았지만, 무역구제조치 ( 대부분이반덤핑관세 ) 대상수입품의비중 (HS 코드기준 ) 은점차증가하여 2009년전체수입품의 2.7% 에달하는것으로분석되었다. 즉, 신규조사개시건수는크게증가하지않았으나무역구제조치대상인품목의비중이금융위기이전 2.4% 에서 2.7% 로증가한것이다. 무역구제조치가무역에미치는영향은주로반덤핑관세에초점을두고연구가발표되고있는데, 반덤핑관세의부과로수입에부정적인영향을주는것으로나타났으며반덤핑케이스조사의개시만으로도수입이감소하는것으로나타났다. Prusa (2001) 의연구는미국의반덤핑관세제도를분석하였는데, 반덤핑관세의부과로수입이 30 50% 감소하는것으로분석되었고, 조사가개시되어덤핑행위가없었다고판결이나더라도수입이감소하는것으로분석되었다. EU의반덤핑관세제도를분석한 Brenton (2001) 역시유사한결과를도출하였는데, 반덤핑관세의부과로인해무역전환 (trade diversion) 효과가발생하며반덤핑관세 1% 증가에대상품목의수입비중은 2.1% 하락하는것으로나타났다. 또한 Kang et al. (2011) 에서는미국, EU, 중국의경우를분석하였는데, 기존의연구와는달리산업별로구분하여분석한결과반덤핑관세는산업특정적인효과를나타내는것으로나타났다. 26) Swiss Formula 는다자무역협상에서사용되는관세철폐공식인데, 보다구체적인정보는 Kang (2005) 참조. 27) 분석대상인 11 개국은미국, EU, 캐나다, 한국, 중국, 인도, 브라질, 아르헨티나, 멕시코, 터키, 남아공등이다. World Bank (2011) 참조

43 무역구제조치외에도비관세장벽 (Non-Tariff Trade Barriers, NTBs) 관련기존연구역시많은성과를나타내고있다. 비관세장벽은관세이외의모든무역장벽을일컫는데, 우루과이라운드이후에는수출입관련수량제한 (QRs: Quantitative Restrictions) 이상대적으로줄어든반면보다다양한형태의비관세장벽이존재한다. 28) 이와같이다양한형태의비관세장벽관련정보를공유하고현황을파악하기위해 UNCTAD는 TRAINS(Trade Analysis and Information System) 라는데이터베이스를개발하였는데, 비관세장벽이 100개이상의형태로나타나는것으로보고되고있으며새로운형태의비관세장벽이끊임없이제기되는것으로알려진다. 비관세장벽의또다른문제점은계량화의어려움인데, 수치로나타내기어려운경우가많아비관세장벽이무역에미치는영향을분석하기실질적으로어려운상황이다. 또한광우병에따른소고기수입금지 (import ban) 와같이소비자보호 (consumer protection) 와같은비경제적인목적을달성하기위해부과되는경우도있어비관세장벽을무조건나쁘다고지적할수는없다. 그러나수입국의정부가수입을규제하기위해자의적으로절차상의장벽 (procedural barriers) 을적용하는경우 ( 예를들면, 관세평가, 통관절차등 ) 는무역을왜곡시키고수출국에게직접적인악영향을미친다고볼수있다. OECD (2009) 는비관세장벽이감소하여통관시간이감소할경우수출이얼마나증가할수있는지그탄력성 (elasticity) 을추정하였는데, [ 표 2-3] 에나타난바와같이 OECD 국가와무역을할경우통관시간감축에따른수출증가효과가매우큰것으로나타났다. [ 표 2-3] 통관시간의감소에따른수출의증가추정 수입국 수출국동아시아 / 중동 / 중남미태평양북아프리카 OECD 남아시아 아프리카 동아시아 / 태평양 6.1% 6.1% 6.0% 6.4% 6.0% 6.0% 중남미 6.1% 6.0% 6.0% 6.3% 6.0% 6.0% 중동 / 6.1% 6.0% 6.0% 6.3% 6.0% 5.9% 북아프리카 OECD 6.4% 6.3% 6.3% 6.7% 6.3% 6.2% 남아시아 6.1% 6.0% 6.0% 6.3% 6.0% 5.9% 아프리카 6.0% 5.9% 5.9% 6.2% 5.9% 5.9% 주 : 통관시간이 10% 감소할때증가하는수출 자료 : OECD (2009) 를활용하여저자계산 28) 비관세장벽에대한일반적인논의는 OECD (2005) 참조

44 즉, OECD 국가가다른 OECD 국가로수출하는경우통관시간이 10% 감소하면수출이 6.7% 증가하는것으로추정되었다. 또한기술장벽 (Technical Barriers to Trade, TBT) 역시최근주목을받는비관세장벽인데, 국내생산자에게유리하도록기술관련표준을설정하여궁극적으로수입을저해하는장벽역시존재한다. 2. 미국통상법 정책의순환적변동추세 가. 미국통상법의변천 29) 1) 개요 본절에서는미국통상법의변천을주요내용을중심으로정리한다. 통상관련규정은연방헌법에서의통상관련규정을먼저살펴보고, 1934년상호통상협정법, 1962년통상확대법, 1974년통상법, 1979년통상협정법, 1984년통상관세법, 1988년포괄통상경쟁력법, 1994년신속처리권한과북미자유무역협정법, 이어무역증진권한과우루과이라운드협정법, 2002년통상법까지본절에서살펴본다. 오바마행정부기간의통상법내용은제2장제2절에서분석되며, 제3절에서는이와같은통상법의변천에대한분석과합리적전망을바탕으로트럼프행정부의통상정책을조망한다. [ 표 2-4] 는미국의통상법의변천을주요법을중심으로요약한것이며, 보다자세한내용은 [ 부록 1] 에서설명된다. 또한다음절부터미국통상법의변천을행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분, 행정부조직, 통상정책등의측면에서분석한다. 29) 본절에서는미국통상법의변천과정을핵심적인사안을위주로정리하며, 구체적인사안은 [ 부록 1] 에정리하였다

45 [ 표 2-4] 미국통상법의변천 : 요약 번호 미국의통상법주요내용연방헌법의통상조항은외국, 주상호간, 인디언부족과의통상규제권과조세, 관세, 공과금, 소비세의징수권을연방의회에부여한다. 헌법상행정협정은의회비준절차없이, 행정부가체결미국할수있는국가간협정이다. 의회-행정협정은대외통상협정연방헌법에서의체결과정에서의회와행정부의공동승인이요구된다. 신속처리통상관련규정절차에따라의회는대외협상과정에서협정의신속이행을위해행정부에게협정체결권과법안제정권한을전임하지만, 통상협정체결후, 이행법안은 60일이내양원의승인을받아야한다. 미국보호주의를표방한 1930년스무트-할리관세법은무역보복주의와함께전세계무역량을감소시키고, 미국경제를더욱침체시켰다. 이에따라자유주의통상과경기부양을강조하는 1934년 1934년상호통상협정법이제정되었다. 본법은최혜국대우조항, 상호통상협정법대통령의통상교섭및관세율조정권한, 면책조항, 그리고임계세율등을포함한다. 미국은호혜통상협정의풍부한경험을바탕으로 ' 관세및무역에관한일반협정 (GATT)' 를적극적으로주도하였다. 1962년통상확대법은자유주의적무역을확대하고, GATT 체제하의다자간통상협정에서대통령에게보다발전된관세협상권 1962년한을부여하였다. 또한, 효율적인무역협상을위해현미국무역통상확대법대표부의전신인특별통상대표부가설립되었고, 관세인하와비관세장벽의감소를위한케네디라운드에서미국의주도적역할이공고화되었다. 1974년통상법은비관세장벽을제거하기위해다자간무역협상에서대통령에게무역보복조치권한, 5년간의신속처리절차권한, 그리고 1974년관세율기준으로 60% 까지관세를추가적으로인하할수있는권한을부여하였다. 또한, 석유수출기구 1974년가입국가를제외한개발도상국가들에대한일반특혜관세제도통상법를적용하였으며, 제301조외국정부의통상행위에대한대응조항은상대교역국의적절하지못한통상행위에대해서반덤핑규정과상계관세규정을개정한것으로미정부의무역제재조치에대한법적근거로서작용하게되었다. 1979년통상협정법은도쿄라운드협상결과를이행하고, 반덤핑및상계관세법과수출진흥의책임권한을상무부로이전하는등구조적인개혁을단행하기위해제정되었다. 도쿄라운드 1979년합의된내용에따라, 미국낙농업수입에대한쿼터가통상협정법폐지되고, 동일품목의미국산도매가격을과세표준으로하는관세평가제도가철폐되었다. 또한, 미의회는 GATT 정부조달협정을허용하였고, 대통령에게수입권한경매권을위임하였다

46 1984년 6 통상관세법 1988년 7 포괄통상경쟁력법신속처리권한과 8 북미자유무역협정무역증진권한과 9 UR협정법 년통상법 2015년 11 양당무역우선책임법등자료 : 저자작성 통상관세법은무역특혜범위를확대하였고, 통칭 301조 를수정하였다. 301조 의수정을통해 USTR은불합리한무역활동을자발적으로조사할수있게되었고, 기존의범위를상품에서서비스와지적재산권으로확대하였다. 통상법은또한, 국제무역 의정의를수정하여, 상품과서비스의거래뿐만아니라미국자국민의해외직접투자역시포함하였다. 1101조에서미국의협상원칙을강조하며 GATT를강화하기위한규율들을제시했다. 또한 310조, 통칭 Super 301, 를통해 USTR이조사를착수할수있는기준들을개정했고, 각무역대상국에대한분석을보고하도록하였다. Super 301 은지적재산권에침해에대한보복조치의필요성을강조했으며, 3년간유효했다. 신속처리권한에의해대통령은제한된의회의역할과간소화된절차를통해무역협상을더욱신속히진행할수있게되었다. 이권한을통해 1994년미국은캐나다, 멕시코와북미자유무역협정 (NAFTA) 를체결하여 3국간의무역규제를완화시켰다. 1995년제정된 UR협정법은우루과이라운드협정의통과를위해제정되었으며, 협정의소개및특히지적재산권에대한규율이소개되었다. 2002년재개된무역증진권한은신속처리권한과유사한권한을대통령에게부여했으며추가적으로노동과환경관련법규를주요협상목표에포함시켰다. 8년만에무역증진권한을부활시킨것과함께무역조정지원지도 (TAA) 을확대하였다. TAA는국제무역이활발해짐에따라해를입을수있는국내생산자들을지원하는제도이다. 2002년통상법은또한남미의 4개국과의효과적인무역을위한 안데스무역특혜법 과더불어특정무역특혜연장및기타법률역시포함하고있다. 2007년만료된무역증진권한은 2015년 6월다시부활시키면서, 아프리카등개도국에대한무역특혜제도와무역조정지원제도를연장하고, 반덤핑 / 상계관세제도를강화하는 무역특혜연장법 을제정하였다. 또한, 2015년에동시에논의되었던 무역원활화및무역집행법 은환율조작국지정관련규정과무역에서의지적재산권보호강화와반덤핑및상계관세집행강화규정을포함하고있으며, 이듬해 2016년 2월제정되었다. 2) 행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분 미국통상법의변천과정을살펴보기위해가장먼저초점을두어야하는부분은행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분이다. 정영진 이재민 (2012, 23-28) 에나타난바와같이행정부와의회간조약체결의권한배

47 분문제는미국뿐만아니라여타국가에서도통상협상및통상정책에대한제도적틀을이해하는데핵심적인이슈이다. 미국행정부와의회사이의조약체결에대한권한의배분과관련하여, [ 부록 ] 에정리된바와같이미연방헌법제1조제8절 3항 ( 소위통상조항, Commerce Clause) 에따라대통령이아니라연방의회가외국과의통상을규율한다. 이외에도조약과관련하여연방헌법제2조제2절 2항에따르면, 대통령은상원의권고와동의를얻어조약을체결하는권한을가지만, 상원의출석의원 2/3 이상의찬성을얻어야한다 고규정되어있어통상정책에있어미의회의헌법상권한은상대적으로광범위하다. 그러나의회와대통령간의분립된권한은통상협상과정에서매번동의를얻어야하는어려움으로이어졌고, 이를해결하기위하여행정부는행정협정 (Executive Agreement) 형태의권한을사용하였다. 그러나연방헌법에명시적으로의회의권한으로유보되어있는사항들은의회의승인없이대통령이단독으로행정협정을체결할수없기때문에, 30) 소위 의회-행정협정 (Congressional-Executive Agreement) 의형식으로조약체결을추진하여왔다. 본협정은의회와행정부의합동적인승인에대한권한에기초한다. 미국대통령이국제통상협정체결시, 국내외에서협정의실행과그유효성을보장하기위하여, 상원과하원모두에서의승인을요청하며, 이는단순히단독행정협정이아닌의회-행정협정으로간주된다. 특히, 외교통상부 이재형 이민아 이천기 (2012) 에따르면, 미의회는국제협정체결권한을행정부에게주로국제통상협정, 군사및안보협정, 경제원조협정, 그리고핵에너지및무기등에관한협정에서부여하였다. 이와같은방식은 1974년통상법 (Trade Act of 1974) 에서신속처리권한 (Fast Track Authority) 제도를도입하면서더욱진보하였는데, 의회는신속처리절차의대상이되는통상협정에대해서는제한된시한내에수정없이찬반여부만을결정하게된다. 31) 이와같은신속처리권한제도의도입으로미국은헌법상의권력분립원칙을지키면서의회와대통령이상호협력하는시스템을구축할수있게되었다. 또한동제도의도입으로대통령과행정부는의회가협정문의수정을요구하거나비준동의가정치적공방으로지연되지않을것이라는신뢰를협상상대국에게줄수있어통상협상에주도적인역할을할수있게되었다. 의회역시한시적으로신속처리권한을대통령에게부여하기때문에, 대통령및행정부는동권한을연장하기위해서는의 30) 정영진 이재민 (2012, 24). 31) 정영진 이재민 (2012, 24-25)

48 회와지속적으로협력하여야할필요가있으며의회의통상관련권한을침해하지않도록노력하여야한다. 따라서신속처리권한제도는의회와행정부사이의통상분야에대한협력과권력분립이유지될수있는제도적기틀이라판단된다. 그러나 1994년 4월신속처리권한이종료된이후 2002년통상법 (Trade Act of 2002) 이제정될때까지의회는대통령에게신속처리권한을부여하지않아, 1974년동권한이도입된이후최장기간의공백이있었다. 동기간동안행정부는민주당의클린턴행정부인반면의회는공화당이다수당이었고, NAFTA 출범, WTO 설립등국제통상환경에변화에따라의회의역할이축소된것에대한반감이의회내에서확산되었다. 2001년공화당의부시행정부는신속처리권한을재부여할것을의회에요청하는데, 2001년미국의경기침체를극복하기위해자유무역을보다확산시켜야한다는것이주된이유이었다. 이에따라신속처리권한은 무역증진권한 (Trade Promotion Authority, TPA) 으로명칭에변경되어 2002년통상법에서부여되었다. 2002년통상법에따라부여된무역증진권한은 2007년만료되었으나, 오바마행정부말기 2015년에들어서재도입되었다. 새로운무역증진권한은기존의 2002년권한과대부분유사하나, 무역협상의목적이업데이트되었고, 의회의감독권한과행정부의투명성이강화되었다. 또한, 주권이라는새로운조항이추가되었는데, 동조항은연방법이나주법과협정간충돌이있는경우미국법이우선하며, 무역협정이나 WTO 분쟁해결기관의결정이그자체로미국법을수정할수없다고명시하고있어, 자국법을우선시한다는점을강조하고있다. 32) 이와같은무역증진권한은의회와행정부의협력을도모하고통상분야에서의권력분립원칙을지킬수있는제도적기반이라는인식이존재함에도불구하고이러한권한의도입에부정적인시각역시존재한다. 부정적인비판은크게두가지로나눌수있는데, 먼저행정부에게통상관련권한이의회에비하여과도하게주어지기때문에의회와행정부의권력분립원칙이지켜지지않아헌법의기본적인원칙에위배된다는의견이있다. 33) 즉, 대통령이일방적으로통상협정을체결할국가를선택하고협정의내용을결정하여협상에임하는것은행정부에게지나친권한이부여되었다는것을의미한다는것이다. 또다른비판은투명성결여라는주장이다. 34) 통상협상이진 32) 19 U.S.C 동조항은대부분의미국 FTA 의이행법에포함되어있는조항과거의동일한규정이다. 33) Public Citizen (2016), ( 검색일 : ) 34) The Huffington Post (January 11, 2014, Why House Democrats Might Kill Obama s Big Trade

49 행되는동안주요협상동향및결과에대한정보가충분히의회에전달되고있지않다는주장이다. 이와같은비판은무역증진권한의연장및재도입이의회에서논의될때마다제기되는주장으로무역증진권한에대한의회의부정적인시각을반영한다고평가할수있다. 그러나미국이국제경제및국제정치질서의구축에서주도적인역할을하기위해서는행정부가의회와긴밀한협력아래보다역동적인업무를수행하여야하기때문에, 행정부입장에서는무역증진권한이라는제도를적극적으로활용할수밖에없는실정이다. 3) 행정부조직측면에서의변천 미국행정부내에서통상정책을개발하고양자및다자간통상협상을수행하는것은국무부 (Department of State) 이었는데, 통상정책을외교 (foreign affairs) 측면에서접근하여외국과의무역관계를개별외교정책차원에서접근하였기때문이다. 그러나 1962년통상확대법 (Trade Expansion Act of 1962) 을제정하면서특별통상대표부 (Office of the United States Special Trade Representative, STR) 가설치되고통상관련업무를전담하게되었다. 이는의회가동법을제정하면서대통령과행정부의확대된통상관련권한을견제하기위한수단으로서통상전문독립적인기관을설립한것으로인식된다. 그이후의회는 1974년통상법을제정하면서특별통상대표부를내각수준 (cabinet level) 으로격상시키고그권한과책임을확대하는동시에의회에대한보고의무를강화하였다. 이와같은특별통상대표부는 1979년재조직계획 3호 (Reorganization Plan No. 3) 에의해그책임이더욱확대되었고, 1980년행정명령 12188호에의해미국무역대표부 (USTR, Office of the United States Trade Representative) 로명칭이변경되면서미국의통상정책, 협상기능을담당하게되었다. 미국무역대표부는 1984년통상관세법 (Trade and Tariff Act of 1984) 으로교역, 투자뿐만아니라서비스교역과관련한미국경제정책을발전시키고추진하도록더욱넓은범위의책임과권한이부여되었다. 뿐만아니라, 1988년제정된포괄통상경쟁력법 (Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988) 의 1601항은본대표부의확대된책임과권한을법률화하여보다체계적으로통상정책전담기구로서의역할을규정하였다. Deal), ( 검색일 : )

50 4) 통상정책측면에서의변천 관세를포함하는통상정책측면에서미국통상법은기본적으로미국국내기업및노동자를수입으로부터보호하면서대외적으로는외국의시장을좀더개방하여미국국내기업, 농민, 소비자등에게보다높은생활수준과기회를제공하기위해도입되었으며. 이러한목적을달성하기위해시기적으로변천하여왔다. 특히 20세기초에는극단적인미국우선주의 (America First) 와보호무역주의를지향하였는데, 1921년긴급관세법 (Emergency Tariff Act), 1922년포드니-메큠버관세법 (Fordney-McCumber Tariff Act), 1930년스무트 -홀리관세법 (Smoot-Hawley Tariff Act) 등이그예이다. 특히스무트-홀리관세법에의해미국으로수입되는 2만개가넘는품목에대해높은관세가부과되었다. 35) 그러나미국의의도와는달리미국의교역대상국들의보복조치가이어져미국의수출이급감하였고실업률역시급증하였다. 이와같은의도치않은결과에따라루즈벨트 (Franklin D. Roosevelt) 대통령의당선이후, 뉴딜정책과민주당의低관세정책을바탕으로 1934년상호통상협정법 (Reciprocal Trade Agreements Act of 1934) 이제정되었는데, 관세인하, 상호주의, 자유무역등이핵심적인내용이었다. 동법에따라대통령은관세의 50% 까지인상또는인하할수있는쌍무적양허권한을부여받으며, 타국과의호혜통상협정을체결할수있었다. 또한수입에의해국내산업이피해를받는경우, 국내산업이통상협정의적용에서제외할수있는도피조항 (Escape Clause) 이포함되었으며, 국내산업에피해를줄수있는수입품목에관하여특별관세율을적용할수있는임계세율 (Peril Point) 제도역시도입되었다. 1962년제정된통상확대법 (Trade Expansion Act of 1962) 은선형관세인하방식즉, 일괄적인관세인하방식을통하여관세율의 50% 까지감축할수있었다. 또한케네디행정부는통상확대법을원활히실행하면서직물제조산업을위한보호조치로서, 1962년 국제면직물통상에관한장기협정 (Long Term Agreement Regarding International Trade in Cotton Textiles) 을 17개국가와체결하였으며, 이를통해면직물품목에대한수출자율규제 (VER: Voluntary Export Restraints) 실시를가능하게하였다. 또한실직노동자에게 52주동안임금의 65% 까지재정적으로지원하는무역조정지원 (Trade Adjustment Assistance, TAA) 프로그램역시통상확대법의일환으로시행되 35) 부과된관세의수준에대해서는다른시각이존재하는데, Canto (1983) 에의하면최고 59% 에이른것으로분석된반면, U.S. Census Bureau (1975) 에따르면실질적인수준이 19.8% 에불과하였다는주장도있다

51 었으며, 비록동프로그램이제한적으로시행되었지만시행초기에미국전역에걸친노동자조합의적극적인지지를받았다. 1974년통상법 (Trade Act of 1974) 은전반적으로무역구제조치에대하여상세히규정화하였는데, 반덤핑관세, 상계관세, 1930년관세법의제337조에서불공정한수입행위에대한조치, 1974년통상법의제201조긴급수입제한조치, 그리고동법의제301조외국정부의통상행위에대한대응조치로크게구성되어있다. 1984년통상법 (Trade Act of 1984) 에서는 301조관련조치가강화되었는데, 개정된법규에의하면이해당사자의신청이없더라도 USTR이자발적으로조사를착수할수있게되었다. 또한기존의법규가대통령의권한의해당범위를상품으로한정했다면, 1984년통상법은이를서비스와지적재산권침해에대해서까지확대하였다. 1988년포괄통상경쟁력법은당시국가적적자및경제성장둔화를겪고있던미국이각산업의경쟁력을강화하기위한위해제정한법이며, 이로인해미국통상법의많은부분이세부화, 구체화되고바뀌었다. 특히기존의 301조의요건과절차를보다엄격히하는개정이외에 Super 301 로불리는조항을새로이도입하였다. Super 301에의해 USTR은매년의회에국별무역장벽보고서 (National Trade Estimate: NTE) 를제출해야하고, 동보고제출 30일이내에무역장벽과시장교란관행을상습적으로유지하는국가즉, 우선협상국가 (Priority Countries) 와우선협상관행 (Priority Practices) 을지정해야하며, 동보고서를의회에제출한후 21일후에 301조조사를개시할것이요구된다. 동보고는만약장벽이없을경우미국의수출이얼마큼증가할지에대한예상도포함하고있으며해당국가의상황이개선될여지를평가한항목도있다. 2002년제정된미국의통상법은크게무역조정지원제도 (Trade Adjustment Assistance Program, TAA), 양당무역증진권한법 (Bipartisan Trade Promotion Authority Act), 안데스무역특혜법 (Andes Trade Preference Act), 특정무역특혜연장및다른법률 (Extension of Certain Preferential Trade Treatment), 기타항목 (Miscellaneous Provisions) 으로나뉜다. 기존통상법과가장큰변화는무역증진권한을 8년만에부활시켰다는점이며, 무역조정지원제도 (TAA) 를보다강화하였다는특징이다. 오바마행정부말기 2015년도입된통상법에대해서는항을바꾸어살펴보기로한다

52 나. 금융위기이후의통상법의변화 금융위기이후보다정확히는오바마행정부의말기에해당하는 2015년무역증진권한법과함께논의되었던두가지의미국통상법집행을강화하는새로운법안들도같이제정되었다. 하나는아프리카등개도국에대한무역특혜제도와무역조정지원제도를연장하는한편기존반덤핑 / 상계관세제도를강화하는내용을비롯하여반덤핑및상계관세조치와관련한조사기관의재량을인정하는조사방법을포함한 2015년무역특혜연장법 (Trade Preference Extension Act of 2015, TPEA) 36) 이다. 다른하나는 1988년종합무역경쟁법에있었던무역상대국의환율조작에대응하는제도를부활시키는환율조작국지정관련규정과무역에서의지적재산권보호강화와 AD/CVD조치회피방지를포함하는 2015년무역원활화및무역집행법 (Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015, TFTEA) 37) 이그것이다. [ 표 2-5] 2015년무역관련법률및기존법률 2015년무역관련법 기존법률 공통내용 2015년양당의회무역우선책임법 (TPA) 무역촉진권한 2015년무역특혜연장법 2002년무역법 무역조정지권무역특혜제도 2015년무역원활화및무역집행법 1988년종합무역경쟁법 환율조작대응 자료 : 저자작성 1) 무역특혜연장법 (Trade Preference Extension Act of 2015) 무역특혜연장법은 2015년무역증진권한을부여하는법률과함께제정되었으며, 아래와같이무역특혜제도, 무역조정지원제도, 무역구제관련법개선, 관세분류, 기타항목등 8개절로구성되어있다. 36) 19 U.S.C (Public Law , Jun. 29, 2015) 37) 19 U.S.C (Public Law , Feb. 24, 2016)

53 [ 표 2-6] 2015 년무역특혜연장법의구성 2015년무역특혜연장법 ( 제정 ) 자료 : 저자작성 TITLE I TITLE II TITLE III TITLE IV TITLE V TITLE VI TITLE VII TITLE VIII 아프리카성장기회법연장일반특혜제도확대연장아이티특혜관세대우연장무역조정지원제도 AD/CVD 관세법특정물품의관세분류기타항목 OFFSETS 1 무역특혜제도무역특혜연장법은지난 2013년 7월만료된일반특혜관세 (General System of Preference, GSP) 를 2017년 12월 31일까지연장하면서, 동시에 2013년만료된시점부터동법이발효하는시점까지소급적용하여해당국가로부터미국으로들어오는수입품에대한관세는신청시특혜관세에따라환급되도록규정하고있다. 38) 다만, 오바마대통령이 2014년 GSP 대상국가에서러시아를제외시키면서러시아산수입품에대한관세는환급되지않는다. 이와함께사하라이남국가들로부터의일부수입품에대한관세를철폐하는아프리카성장기회법 (AGOA: African Growth and Opportunity Act) 과아이티에대한특혜관세제도도 2025년까지연장하기로하면서저개발국가에대한무역특혜를지속하였다. 39) 2 미국무역집행효과법 (AD/CVD 관세법해당 ) 무역특혜연장법에서가장중요한부분은반덤핑및상계관세법을개선한약칭 미국무역집행효과법 (American Trade Enforcement and Effectiveness Act) 이다. 동법은아래표에서드러나는바와같이 7개절로구성되어있으며, 주로미상무부의조사관행을체계화하는한편, 무역구제조사기관의재량권을확대하고, 실질적피해의정의를수정하여조사개시여부의판단을용이하게하였다. 미국무역집행효과법 의기초가되는법안은철강산업의중심지인오하이오주셰러드브라운 (Sherrod Brown) 상원의원이 2015년 3월발의한공정경쟁법안 (Leveling the Playing Field Act) 40) 로서미국철강산업계의자국 38) 19 U.S.C. 2465(a). 39) 19 U.S.C. 2466(b) & 2703(a)

54 산업보호를반영하고있다고볼수있다. 41) 특히, 조사당국이비협조를이유로조사신청자들이제출한자료와같은조사대상에게 불리한가용정보 (adverse fact available, AFA) 을적용하는경우고율의반덤핑 / 상계관세가부과될여지가높다. 실제동법이발효한이후브라운의원을포함한 22 명의상원의원들은상무부장관에게서한을보내, 비협조적인기업또는정부에대해불리한사실조항을전적으로적용하도록촉구한바있고 42), 실제우리나라철강제품에대하여불리한사실이적용되어고율의관세가부과되기도하였다. 43) [ 표 2-7] Title V. AD/CVD 관세법구성 Section 제목주요내용 501 법명약칭 무역집행효과법 (American Trade Enforcement and Effectiveness Act) 절차상정보요청에협조 AD/CVD 조사과정에서대상기업의비협조시상무 502 하지못한결과부의 불리한가용정보 의적용권한강화 503 실질적피해의정의 실질적피해 정의개정 504 특별한시장상황 특별한시장상황인경우정상가격산정시수출국국내가격및비용을무시할수있는상무부의재량강화 505 가격또는비용의왜곡 AD조사에서원가미만의판매증거없이도조사대상기업이생산비자료를제출하도록요구가능비시장경제국에게는적용가능한대체평가허용 506 자발적응답자수의감소 AD/CVD 조사및연례행정재심에서자발적답변을에따른상무부부담완화거부할수있는상무부재량강화 507 캐나다및멕시코적용 NAFTA 회원국관련 AD/CVD법적용 자료 : 저자작성 구체적으로 불리한가용정보 (Adverse Fact Available, AFA) 은상무부가 AD/CVD법에따라조사과정중에성실하게응답하지않는조사기업을대상으로불리한추론을할수있도록허락하는것이다. 44) 상무부는정보요청에불응하는것을방지하기위한방법으로응답이없는기업들에게고율 40) Leveling the Playing Field Act, S. 891, 114th Cong. (1st Sess. 2015). 41) 배연재, 미국의반덤핑및상계관세판정에서의 불리한이용가능한사실 의적용에관한연구, p.65. 국제경제법연구제 14 권제 3 호 ( ). 42) Letter to Secretary Pritzker: Leveling the Playing Field Act (March 21, 2016), ) 배연재, 미국의반덤핑및상계관세판정에서의 불리한이용가능한사실 의적용에관한연구 의 III. 한국관련사건에서의 AFA 의적용 부분참고, pp 국제경제법연구제 14 권제 3 호. ( ) 44) 19 U.S.C. 776(b)

55 의 불리한가용정보 ( AFA ) 요율을적용해왔다. 전통적으로상무부는 AFA 요율을적용하는데폭넓은재량을누려왔으나실제로는일정한제한이있었다. 즉, 조사당국은조사또는조사절차과정에서획득한정보가아닌 2차정보에근거하여판단하는경우해당정보를적용가능한범위내에서독립적인출처로부터확증 (corroborate) 해야했다. 45) 즉, 일련의소송사건에서국제무역법원과연방항소법원이상무부가적용한 AFA 요율이기각되면서 AFA 적용이제한된것이다. 일례로 Gallant Ocean 사건에서연방항소법원은비협조적인기업에대한 AFA 요율이상업적현실 (commercial reality) 에기반해야한다고판결함으로써확증요건시상업적현실을고려하도록요구하였다. 46) 그러나 미국무역집행효과법 은이러한확증요건은완화하는한편, 상무부가 AFA를적용할수있는재량을강화하였다. 조사당국은기존처럼 AFA 적용시조사대상기업이협조하였다면제출되었을자료에대한추정에기초하여상계보조금율이나덤핑마진을결정또는조정할필요가없으며, 동일한절차내에서다른부분절차 ( 가령사법재심 ) 에적용된상계관세또는덤핑마진을확증하지않고그대로활용할수있다. 47) 무엇보다동법은신규로 불리한추론판정 에서의보조금율및덤핑마진에대한조항을추가하였는데, 이에따르면 AFA 적용시상계관세의경우 1 동일한조사대상국가가관련된상계관세절차에서동일한또는유사한보조금프로그램에적용된상계보조금율, 또는 2 동일한또는유사한프로그램이없는경우조사당국이합리적이라고간주하는절차의보조금프로그램에대한상계보조금율을사용할수있다. 48) 또한, 반덤핑절차의경우, 조사당국은적용가능한반덤핑명령에따른절차의부분에서의어떠한덤핑마진도사용할수있다. 49) 따라서이번개정으로상무부가 AFA 요율사용은더이상관행이아닌이에대한법률적근거를가진조사기관의권한이되었다고볼수있다. 미국의국내산업이 AD/CVD 법을통해구제를받으려면덤핑또는보조금을받은수입품으로인한결과로서미국국내산업이실질적으로피해를입었거나그러할위협이있다고미국제무역위원회가결정해야한다. 미국 45) 19 U.S.C. 776(c)(2). 46) Gallant Ocean (Thailand) Co. Ltd., F.3rd at 동사건에서상무부는태국의 Gallant Ocean 社에대한행정재심에서답변서와자료제출에협조하지않아 57.64% 의 AFA 요율을부과하였는데, 이는조사요청기업들이주장한덤핑마진중최고요율로서다른협조적인조사대상기업들에부과된덤핑마진보다 10 배이상높은고율의관세였다. 이에대하여연방항소법원은상무부가상업적현실에기초하지아니한불합리하게높은고율의덤핑마진을부과하였다고판단하였다. 47) 19 U.S.C. 776(b) & (c). 48) 19 U.S.C. 776(d)(1)(A). 49) 19 U.S.C. 776(d)(2)

56 무역집행효과법 은이러한실질적피해의정의를개정하고, 국제무역위원회가실제의또는잠재적실질적피해를평가할때검토해야하는요소들을개정하였다. 구체적으로국제무역위원회는단지국내산업이수익성이 (profitable) 있거나동산업의실적 (performance) 이최근개선되었다는이유만으로피해가없다고결정할수없도록개정되었다. 50) 또한, 피해여부를고려할때검토해야할요소들로서실제또는잠재적생산량, 판매, 시장점유율, 총이익, 영업이익, 순수익, 서비스부채상환능력 (ability to service debt), 생산성, 투자수익율, 총자산이익율및서비스부채능력의활용 (utilization of capacity service debt) 을명시함으로써검토해야할피해요소를확대하였다. 51) 서비스부채에대한요소나수익의종류를세분화하여제시하는등과거와달리피해여부를고려할수있는다양한요소가포함되었다. 따라서미국국내산업은 AD/CVD 피해조사에서실질적피해를증명하기가좀더용이해지고, 항소법원에서도피해결정을인정받기가더쉬워질것으로전망된다. 다만, 실질적피해에대한개정은덤핑의지속또는재발가능성을검토하는일몰재심에는적용되지아니하고, 원조사에만관련되어있다는점은염두에둘필요가있다. 미국무역집행효과법은 특별한시장의상황 (particular market situation, PMS) 부분도개정하였다. 반덤핑조사에서미국으로수출된가격과수출국의국내에서판매되는정상가격간비교가핵심으로미국반덤핑법은조사대상기업의국내판매가격에기초한정상가격을선호한다. 상무부는정상가격산정시조사대상기업과관련하여이용가능한 (viable) 국내시장이없거나국내시장에 특별한시장상황 이존재하는경우동시장의실제판매가격을배제할수있었다. 금번개정으로상무부는 특별한시장상황 으로수출가격이나구성수출가격과적절한비교를할수없는경우라고결정한상황도정상적인무역의범주에서제외된다는점을명확히규정하였다. 52) 또한상무부가판매가격뿐만아니라생산비도배제할수있도록 특별한시장상황 의역할을확대하였다. 즉, 대상국가에서의생산비가정확하게정상적인무역에서의생산비를반영하지않는경우도 특별한시장상황으로규정함으로써, 이러한경우도상무부는생산비를배제할수있다. 53) 50) 19 U.S.C. 771(7)(J). 51) 19 U.S.C. 771(7)(I). 52) 19 U.S.C. 771(15). 53) 19 U.S.C. 773(e). 상무부는 2017 년 4 월 11 일우리나라유정강관에대하여전례없이특별한시장상황을적용하였다. 언론보도에따르면, 상무부는제기된 4 가지주장에대하여각각은특별한시장상황이아니나, 총체적으로특별한시장상황이라고판단하였다. 즉, (i) 한국으로수입되는중국산상품에대하여비시장경제지위를적용하지않았으며, (ii) 조사대상상품의생산비의주요한요소인국내열연강생산에보조금을지급하였고, (iii) 열연강코일기업들과전략적연합이있었으

57 이러한개정으로조사대상상품의판매의측면에서만시장을고려하기보다는에너지나자원같은주요투입요소공급이나정부관여와같은경제적요소들도고려할수있으므로상무부의검토범위가넓어졌다고볼수있다. 특정국가에대한가격또는비용자료가정부관여로왜곡되어있는경우이를피하고자하는방법으로특별한시장상황의범위를확대하려고시도하는국가는미국뿐만이아니다. 예컨대, 유럽연합의무역구제법도조사기관이국가의간섭증거가있는경우판매가격이나생산비를배제할수있는권한을법으로허용하고있다. 다만, 유럽연합의가격조정방법은 WTO에서러시아에의해제소된바있다. 54) 반덤핑협정은조사기관이특별한시장상황이존재하는경우판매비를배제할수있도록규정하고있으나, 비용은명시적으로규정하고있지않다. 따라서동사건의결과에따라상무부가실제신규규정을어떻게적용해나갈지지켜볼필요가있다. 개정이전에비용조사를시작하기위해서상무부는조사청원업체들이당해상품이생산비미만의가격으로판매되고있다는합리적인근거가있는증거와함께주장을제시하도록규정하고있었다. 즉, 상무부가신청자들의주장을기반으로비용을조사개시하지않는한, 상무부는조사대상업체로부터생산비자료를제출하도록요구하지않았다. 그러나금번개정에따르면, 상무부는모든반덤핑조사및재심에서구성가격및생산비를산정하는데필요한정보를요청해야하며, 이로서상무부는 ( 기존에상무부가수출자의생산비미만판매를결정하지아니한경우라도 ) 상품이생산비미만으로판매되고있는지여부에대한합리적인근거가있는지여부를결정할수있게되었다. 55) 이에따라반덤핑관세의계산방법에대하여구체적인변경사항은없으나, 상무부가생산비자료를수집할수있도록상무부절차를변경하였다. 특히개정이전에상무부는비용조사를별도로개시해야만생산비자료를수집할수있었던반면, 개정이후로상무부는모든반덤핑조사절차에서그러한자료를입수할수있게될것으로보인다. 또한, 가격비용및왜곡과관련하여금번개정으로비시장경제 ( 주로중국과베트남 ) 를포함한사건에서대리가격 (surrogate price) 을선별하고계산할때상무부의현행관행이법제화되었다. 특히이러한개정들은잠재적인대 며, (iv) 국내기업에값싼전기를제공함으로써, 이러한밀접한조건들이유정강관생산비를왜곡하였다고결론내렸다. Inside U.S. Trade s World Trade Online( 이하 Inside US Trade ), April 13, ) European Union - Cost Adjustment Methodologies and Certain Anti-Dumping Measures on Imports from Russia (DS474). 55) 19 U.S.C. 773(b)(2)