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1 2005 년도보고서 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 공공투자관리센터 한국개발연구원

2 < 연구진 > BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 KDI 연구진 : 김도일전문위원 ( 연구총괄 ) 권용훈책임전문원양인석책임전문원손경원책임전문원 외부연구진 : 김용수중앙대학교교수임종권 ( 주 ) 아이엠기술단대표이사김승진한국시설안전기술공단부장박병록 ( 주 ) 엘탑종합건축사사무소대표이사

3 목차 제 1 장개요 1 제1절연구배경및목적 1 제2절성과요구수준서의정의 2 제3절성과요구수준서의목적 3 제4절입력시방서 (input-specification) 와성과요구수준서 (output-specification) 3 제 2 장해외추진사례조사 7 제1절개요 7 제2절민간투자사업추진을위한주요벤치마킹기관 7 제3절성과요구수준작성지침서현황분석 15 제4절성과요구수준서작성동향 16 제5절해외사례의시사점 주요구성내용및범위 작성주체의구성방법 작성시기 22 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 25 제1절설계, 시공및운영통합관리방안 BTL사업에서의통합관리요구 BTO 와 BTL 사업의차별성 BTL 사업의통합관리범위 BTL 사업의통합관리대상도출 32 제2절 LCC의연계방안 LCC 개념도입을위한기초조사 LCC를고려한 BTL 사업 48 제3절 VE의연계방안 국내 VE의현황및개념 49

4 2. BTL 사업에서의 VE활용방안 49 제4절비용의산정 기준원가 경쟁적중립조정비용 위험비용 52 제5절위험의분류와배분 52 제 4 장성과요구수준서의작성개요 55 제1절성과요구수준서의작성시기 55 제2절적격성조사와성과요구수준서와의관계 57 제3절성과요구수준서작성시주안점 58 제4절성과요구수준서의작성주체 58 제5절성과요구수준서의범위 59 제6절성과에영향을미치는주요사항 60 제 5 장사업추진단계별요구수준 63 제1절설계단계 전제조건 관계법규등제반기준준수사항 시설물계획 기타계획 유지관리를고려한계획 설계업무수행에관한요구내용 84 제2절시공단계 업무의대상 건설기간 요구수준 86 제3절운영및유지관리단계 운영및유지관리의개념 운영및유지관리절차 건축물관리요구수준 90

5 4. 설비관리요구수준 옥외관리요구수준 청소업무요구수준 보안및위생관리요구수준 기타요구수준 102 제6장성과점검및대가지급 103 제1절평가및모니터링시스템 성과점검 (Performance Monitoring) 의정의및목적 성과점검방법 설계기간중의성과점검 시공기간중의성과점검 운영기간중의성과점검 105 제2절성과평가및결과의활용 성과평가항목및기준 성과평가결과와서비스대가지불 111 제3절서비스대가의지불방식 지불방식결정을위한주요고려사항 성과점검결과에따른인센티브지급및감액 서비스대가의지급기준 성과평가결과에따른서비스대가차등지급방안 서비스대가의지급관련사례 114 제4절운영기간중성과점검을위한고려사항 성과점검의착수 하청업체의교체 성과점검의주체 성과점검시기 성과점검비용의부담 정성적인항목에대한성과측정 성과점검보고방법 요구성과수준에미흡한경우의조치 126

6 9. 성과평가항목및기준설정 126 제 7 장결론및향후연구과제 129 참고문헌 131 부록 133 부록 1. 강진문화복지종합타운성과요구수준서 ( 요약 ) 133 부록 2. 스코틀랜드학교시설개선사업성과요구수준서 165

7 표목차 표 년부터 2004년까지투자종별영국의 PFI 시장 8 표 년부터 2004년까지영국각지역별 PFI 시장 9 표 년부터 2004년까지연도별영국 PFI 시장 10 표 2-4 성과요구수준서관련지침서구성비교 16 표 2-5 DELG의성과요구수준서구조 18 표 2-6 Scottish Executive의성과요구수준서작성모델 19 표 3-1 BTO 와 BTL 사업방식의비교 29 표 3-2 기획단계 34 표 3-3 계약및설계단계 35 표 3-4 시공및이전단계 36 표 3-5 운영및유지관리단계 37 표 3-6 Life Cycle Cost 구성항목의분류 41 표 5-1 환기방식의종류 79 표 5-2 구조물유지관리의기본개념 88 표 5-3 청소업무의요구사항 ( 영국의학교사례 ) 96 표 5-4 환경, 위생관리업무에대한점검항목 98 표 5-5 학교의출입관련수행기준및부가정보 100 표 5-6 시스템과장비의수행기준및부가정보 100 표 5-7 대인안전에대한요구수준및수행기준 101 표 5-8 화재안전에관한수행기준및부가정보 101 표 5-9 병충해에관한수행기준및부가정보 102 표 5-10 교통해에관한요구수준및수행기준 102 표 6-1 유용성평가방법 107 표 6-2 세부평가항목에대한평가기준예시 I 107

8 표 6-3 세부평가항목에대한평가기준예시 Ⅱ 108 표 6-4 안전성및내구성평가방법예시 109 표 6-5 안전성및내구성평가예시 109 표 6-6 서비스만족도평가방법예시 110 표 6-7 서비스만족도평가예시 : 고객만족도조사에의한평가기준예시 110 표 6-8 서비스대가차등지급방안예시 113 표 6-9 누적페널티에따른조치내용 115 표 6-10 반복적사용불가점수 (RUR) 121

9 그림목차 그림 2-1 HM Treasury 홈페이지 ( 12 그림 2-2 영국보건부 (Departement of Health) 의새로운표준성과요구수준서정보제공홈페이지 15 그림 3-1 사업별사업주체간연간관계 30 그림 3-2 BTL 사업의통합관리범위 31 그림 3-3 BTL사업의추진절차 33 그림 3-4 LCCing 분석의절차 40 그림 3-5 시설물관리 ( 광의의유지관리 ) 44 그림 3-6 노후의요인과종류, 그리고보전과내용연구의관계 45 그림 3-7 유지관리 ( 수선 ) 와개선의관계 46 그림 3-8 위험분배에따른현재가치 53 그림 4-1 BTL 사업의추진절차 56 그림 5-1 운영및유지관리절차 90

10 제 1 장개요 제 1 절연구배경및목적 본보고서는민간투자사업, 특히 BTL사업을위하여새롭게등장한성과요구수준서 (Output Specification) 에대한작성방안연구보고서이다. 각장은성과요구수준서의개념및목적에서부터구체적인작성지침그리고성과요구수수준서와직 간접적으로영향을주는이론적고찰에이르기까지의내용을포함하고있다. 성과요구수준서를합리적으로작성하기위해반드시알아두어야할필요한개념인 Life Cycle Cost(LCC), Value Engineering(VE) 등관련이론적배경을소개하고성과요구수준서작성을위하여이를어떻게적용할것인지에대하여간략하게기술하였다. 이를위하여성과요구수준서작성에관한해외동향및사례를조사 분석하였고, 주요내용은참고할수있도록보고서에서간단히그내용을소개하였다. 부록에서는실제로해외및국내에서적용한성과요구수준서의사례를소개하여주무관청이성과요구수준서를작성할때참고자료로이용할수있게하였다. BTL 사업에있어투자가치 (Value for Money) 의극대화를위해서는주무관청및사용자가원하는서비스내용을입찰자에게명확히전달할필요가있다. 성과요구수준서는주무관청이민간투자사업을추진할경우입찰참가자에게제시할해당시설물의서비스수준및성과요구사항을명확히전달하기위한것이다. 본연구의목적은성과요구수준서작성시세부사항에대한적용방법론등을제시하고자하는것이다. 또한, 영국등의민간투자사업추진과관련된선진사례를조사분석하고, 그시사점을도출하여최근 BTL 사업에대한효율적인성과요구수준서작성시도움을주기위한연구이다.

11 2 BTL 사업유지관리방안 ( 성과요구수준서 ) 연구 제 2 절성과요구수준서의정의 성과요구수준서란시설사업을주관하는주무관청이사업시행자로하여금제공받고자하는시설과얻고자하는서비스를제안자에게성과즉, Output 개념으로요구하는것이다. 이러한개념은민간투자사업기술이발달되어있는영국 PFI(Private Finance Initiatives) 제도에서등장한개념이다. 주무관청이준비한성과요구수준서를시설사업기본계획고시와함께제시함으로써민간사업제안자에게사업의설계, 건설, 운영을어떻게계획하고수행할것인지에대한기본적인틀을제공하게된다. 성과요구수준 (output) 이란 어떻게 라는방법, 수단등의과정보다는 무엇을이루어야하는가? 즉, 목표및목적에초점을둔다는것이다. 4ps의학교시설에대한성과요구수준서작성지침서 1) 에따르면, 예를들면, 각교실은운영에필요한전원 (power supply) 이제공되어야한다. 는성과요구수준이라할수있지만, 각교실에각벽마다 2개이상의 220V의콘센트를설치한다. 는필요한전원제공을위한하나의방법으로서적절한성과요구수준이라볼수없다. 각벽마다 2개이상의 220V 콘센트설치가일반적인기준이라고하더라도필요한전원제공방법이각벽마다 2개이상의 220V 콘센트방식만있는것은아니기때문이다. 이러한기준은민간의창의성과효율성을최대화한다는민간투자사업의취지에맞지않는요구사항이된다. 학교와사용자에대한안전을유지하기위한대책을확보한다. 는성과요구수준이라할수있지만, 학교에 24시간경비를둔다. 는잘정의된성과요구수준이라할수없다. 안전을유지하는것이반드시 24시간경비를두는것이외의다른대안은없는가? 학교가운영중일때청결함을확보하여안전하고위생적인환경과긍정적이미지를제공한다. 는성과요구수준이라할수있지만, 아침, 저녁으로내부청소를한다. 는적절히정의된성과요구수준이라할수없다. 청결함, 안전, 위생적인환경조성을위하여청소를아침, 저녁으로하는방법이외에는다른방법은없다는것인지생각해볼필요가있다. 1)

12 제 1 장개요 3 제 3 절성과요구수준서의목적 BTL사업을성공적으로완수하기위해서는해당사업을추진하는주무관청에서성과요구수준서를합리적으로작성하여공포해야한다. 타당한민간투자사업비를추정하여야하며, 서비스요구수준및품질요구수준도사전연구를거쳐시설사업기본계획을고시하여야한다. 현실적인여건이잘반영된성과요구수준서를작성하면, 빠른시간내에실시협약을체결할수있고, 운영기간중최소의비용으로최고품질의서비스를제공받을수있는기초를다질수있다. BTO사업추진방식은사용자로부터징수하는사용요금으로민간투자비를회수하는방식인반면 BTL사업추진방식은정부가서비스를구매하는형식인임대료를통하여민간투자비를회수하는방식이다. 따라서 BTL사업추진방식의성과요구수준서는서비스의결과 ( 성과 ), 위험의분담, 설계와시공, 시설의운영을통합하는데에초점을두어작성되어야한다. 즉, 운영단계의서비스내용등에대한좀더명확하고구체적인요구사항이성과요구수준서작성시강조되어야함을의미한다. 민간투자사업의특성인민간의창의적연구 아이디어 노하우를최대한활용하기위해지나치게세부적인요구사항은가급적설정하지않는것이바람직하며, 주무관청의최종목표나기본적인요구수준을중심으로제시하는것이좋다. 즉, 성과요구수준서는요구수준의목표를달성하기위한방법과수단등에대해서는제안자의창의와경험, 노하우를바탕으로경제적, 기술적으로최적대안을제안할수있도록유도하고설계, 시공, 운영기간중발생할수있는위험들을찾아내어이를민간과공공부분이최적으로분담할수있도록하는것이주된목적인것이다. 제 4 절입력시방서 (input-specification) 와성과요구수준서 (output-specification) 건설사업추진에있어서주무관청이필요한공사에대한작업범위를상세하게기술한시방서를소위입력시방서 (input specification) 라고하며, 그간대부분의정부재정공사는이를기준으로업무를추진해온것이일반적이었다. 주무관청은입력시방서를기준으로주어진작업범위에따라가장경쟁력있는가격을제시한업체를시공업체로선정하여왔다. 주무관청은이렇게상세하게기술해놓은시방서를시공

13 4 BTL 사업유지관리방안 ( 성과요구수준서 ) 연구 업체가잘지켜가며시공하는지를감시하기위하여감독자및감리자를작업과정에투입시킨다. 이러한체계하에서는건설사업의생애주기 (Life Cycle) 동안발생하는다양한문제에대한책임은주로해당사업의주무관청이지고있는것이일반적이며, 이를좀더자세히설명하면다음과같다. - 주무관청은관련조사, 모든계획및절차를포함한설계에책임을진다. - 설계를포함한제반서류내에사전에언급하지못했던사항즉, 예상치못한지반조건, 사전에전혀파악하지못했던지장물발견, 문화재발견등에대하여소요되는추가비용에대한책임을주무관청이진다. - 시공자는오로지계약서류에있는내용대로시공을하는책임만진다. - 입찰시주무관청이제시한설계내용및내역에포함되어있지않은공사항목등이공사중추가로발생할경우시공자는곧바로설계변경을신청하고, 주무관청의승인이떨어지면이에대한비용은주무관청이책임을지게된다. 이러한계약서류는일반적으로시방서, 도면, 지질조사관련정보, 시공물량, 계약조건등을포함한다. 시공자의위험부담은일반적으로계약서류에명시되어있는문제에국한된다. 이와같이전통적인방식은입력항목의시방에기초하고있기때문에특정한서비스를시공자로하여금제공받기위해서매우명확하고정확하게정의해야하며, 주무관청이사전에정의하지못한일이발생하였을경우정부가책임을지게되는사유가된다. 따라서입력시방서는계약자로하여금해야할모든일을상세히기술할수밖에없으며, 이러한관련사항을모두상세히기술해놓은시방서를입력시방서 (input specification) 라한다. 이러한시방내용과설계내역으로는시설물생애주기동안의비용은줄이고성능은올릴수있는특별한고민을하지않아민간의창의성을크게기대할수없다. 반면에성과요구수준서 (output specification) 는말그대로계약자가제공하여야할성과물과서비스항목만을제시한비교적간단한시방서라고볼수있다. 성과요구수준서는시설사업기본계획고시때부터실시협약단계까지수정 보완되어실시협약서의일부로포함되어해당사업의생애주기동안지속적으로관리된다. 성과요구수준서는제공되는시설과서비스에서얻고자하는것을주무관청이제안자에게성과의개념으로요구하는것이다. 주무관청이요구하고자하는성과요구수준서를시설사업기본계획에고시함으로써민간사업제안자에게사업의설계, 건설, 운영을어떻게계획하고수행할것인지에대한기본적인틀을제공할수있다. 즉, 계약서상에명시된성과내용은서비스를제공받는사용자에게대단히중요한핵심사항이된다. 입력사항이아니라성과에집중함으로서제한된범위내에서설계,

14 제 1 장개요 5 시공및운영에있어혁신과유연성이도모될수있다. 성과요구는설계자로하여금발주처의요구사항에가장잘부합되는설계안을결정할수있도록하며, 또한성과요구수준서는아주구체적이고상세하게규정하기보다는주무관청이요구하는중요한성과위주로표현하는것이적절할것이다. 민간투자사업은요구되는서비스성과물, 책임이누구한테있는지의위험에대한분담, 설계, 시공, 서비스제공및장기간의유지관리등이중점사항이된다. 성과요구수준서는해당사업을추진하는주무관청의요구사항을요약정의하는형식이되므로실시협약체결을위한핵심사항이된다. 성과요구수준서는시설물의서비스수준등과같은핵심사항을포함해야하며, 민간사업자는주무관청이요구하는서비스와성과를충족시키기위한사업제안서를준비하게되고그들만의방법을구상 ( 민간의창의와효율 ) 하게하는기초를제공하게된다. 따라서시설사업기본계획고시와함께입찰참가자가볼수있도록일정수준의관련자료를민간부문에공개하는것도바람직하다. 이러한성과요구수준서를검토하고입찰에참가한사업자중에서우선협상자로선정되면협상에따라수정 보완되어성과요구수준서는주무관청과사업시행자간의실시협약에포함된다. 실시협약에대한전구성체계는문헌 2) 을참고할수있다. 성과요구수준서에있는모든요구사항을명료하게결정하기위해서는많은노력과전문가의컨설팅등이필요하다. 성과요구수준서는사업시행자가실시협약에포함된성과요구수준서의요구사항을충족시키지못할경우, 지불금액의감액또는계약의해지를할수있는근거자료가된다. 민간사업자가사업제안서를준비할때, 성과요구수준서에서요구하는사항중어떤문제점및핵심이슈를명쾌하게해달라고요구하는경우, 이에대하여미리잘준비하여성과요구수준서를명확히하는것도민간투자사업을문제없이조속히추진하는데필수적이라할수있다. 성과요구수준서를잘작성하기위해서는다음과같은사항에주의하여야한다. - 최대한성과에집중해야한다. 경쟁입찰자들이보유하고있는기술이나경험을토대로기술적, 운영상의문제등에대하여창의적인해결책을제시할수있도록하고비용은최대한절감하도록하며, 환경문제등을포함한서비스의품질을최고로하기위하여해당사업의최종적인성과요구수준이무엇인지에대하여집중하여야한다. - 입찰자들이좋은아이디어를구상하여해당사업의가치 (value) 를높일수있도록충분한여지를확보해둔다. - 다만, 요구수준의범위가넓으면정량화하기어려운위험에노출되고비용이상 2) Scottish Schools Standard Contract, Scottish Executive, 2003

15 6 BTL 사업유지관리방안 ( 성과요구수준서 ) 연구 당히증가할수있음을염두에두어야한다. 기타성과요구수준서를작성할때고려해야할사항은다음과같다. - 최근중요시되고있는환경성능을향상시키기위한목적의고려 - 최근타기관및주무관청의정책에부합되는요구사항을고려 - 주변시장상황의고려 - 사업의초기비용이아닌 LCC, 초기성능이아닌사업의생애주기성능을반드시고려 - 사업을추진하고운영및서비스를제공하는데있어서최저가의지향보다는비용과품질, 성능 ( 서비스수준등 ) 을종합적으로고려한최적의가치 (Best Value) 가확보될수있는방안을강구

16 제 2 장해외추진사례조사 제 1 절개요 성과요구수준서는영국의민간투자사업인 PFI, PPP 사업추진시등장한신개념으로볼수있다. 이들선진국에서수행하고있는사례를조사하여성과요구수준서작성시중요하게고려하고있는내용이무엇인지를살펴봄으로써현재우리나라에서추진중에있는 BTL 사업에적합한모델개발에참고할수있을것으로판단된다. 성과요구수준서에대한내용을벤치마킹할수있는주요해외기관은영국의 OGC, 4ps, HM-Treasury 등이있으며아일랜드, 일본등에서도이와유사한성과요구수준서를개발하고있는것으로알려져있다. 따라서이들나라중성과요구수준서에대한개발이가장활발한것으로판단되는영국과아일랜드의사례를중심으로분석하여시사점을도출해보았다. 제 2 절민간투자사업추진을위한주요벤치마킹기관 영국의 HM-Treasury 에서조사발표한자료에의하면, 1987년부터 2004년까지영국정부가승인한민간투자사업의현황 3) 을보면건당사업규모로는교통분야에투자가가장많은것을알수있으며, 건수로는보건복지및교육관련분야에가장많은투자가이루어지고있음을알수있다. 또한지역별로는런던과스코틀랜드가가장많고, 투자규모는 1995년부터급격히상승하고있음을알수있다. 이중영국경제 3)

17 8 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 부의 HM-Treasury 와보건부 (Department of Health) 에대한 PFI 사례를중심으로조사및분석을수행하였다. 표 년부터 2004년까지투자종별영국의 PFI 시장 주무부처 프로젝트수 사업비 ( 백만파운드 ) Cabinet Office HM Customs & Excise Constitutional Affairs Culture, Media & Sport Environment, Food & Rural Affairs Transport Education & Skills Health Trade & Industry Work & Pensions Foreign & Commonwealth Office HM Treasury Home Office Inland Revenue Defence Northern Ireland Office of the Deputy Prime Minister Office of Government Commerce Scotland Wales 계 ,699.4

18 제 2 장해외추진사례조사 9 표 년부터 2004 년까지영국각지역별 PFI 시장 지역프로젝트수사업비 ( 백만파운드 ) East Midlands East of England London North East North West Northern Ireland Scotland South East South West Wales West Midlands Yorkshire & The Humber National/More Than One Region N/A 계 ,699.4

19 10 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 표 년부터 2004년까지연도별영국 PFI 시장 년도 프로젝트수 사업비 ( 백만파운드 ) N/A Total ,699.4

20 제 2 장해외추진사례조사 11 1) HM Treasury 4) HM Treasury 는영국의재정경제부로서경제와관련된각종정책을결정하는기능을담당하고있다. HM Treasury 에서발간한민간투자사업과관련한총 7개의기술노트 (Technical Note) 중 3개의기술노트에서성과요구수준서와관련된언급이있으며, Technical Note No. 3의 How to Appoint and Manage Advisers to PFI Projects" 의부록에서 PFI 추진과정의초반단계에준비해야할자료로서 19개항목중 5번째항목으로성과요구수준서를언급하고있다. HM Treasury 의기술노트 No. 5의 How to Construct a Public Sector Comparator" 에서는 PSC와성과요구수준서의관계에대하여간단히언급하고있다. - 여기서의성과요구수준서는주무관청에서발주하기를원하는것과공급자가제공하기를기대하는것을의미하지만위험도를반영한비용을표기하지는않는다. - 이러한성과요구수준서를만족시키는비용을구성하는것이 PSC(Public Sector Comparator) 이다. HM Teasury 기술노트 No. 7 "How to Achieve Design Quality in PFI Projects" 5) 의 2.15항 ["Innovation, Output Specification and Components"] 에는설계품질을확보하기위한성과요구수준서의역할을보다상세하게언급하고있으며, 최적의투자효과와위험할당을고려한성과요구수준서를작성해야한다고명시하고있다. 즉, 보다좋은설계품질을확보하기위해서는입찰자로하여금동일한비용또는보다저렴한비용을투입하고서도더좋은설계품질을확보할수있도록유연성을확보할수있도록하는데있음을설명하고있다. 또한설계에영향을줄수있는법적요구사항에대해서도성과요구수준서에명기하여야함을밝히고있다. 4) 5)

21 12 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 그림 2-1 HM Treasury 홈페이지 ( 2) 4ps(Prucurement Support for Local Authority) 6) 4ps는민간투자사업을지원하기위해설립된기관으로서여기서는지방자치단체에서민간투자사업을추진할수있도록컨설팅을해주고있으며각종가이드라인을개발하여보급하고있다. 4ps는크게사업의추진을위한지원, 민간투자사업관련교육과가이드라인개발을주요서비스로하고있다. 4ps 교육팀은 Sue Sanders와 Martin Lipson가주저자로서, 최근학교시설물에대한성과요구수준서작성지침서를개발하여인터넷에공개하고있다. 7) 이지침서는 DfEE 학교민간투자사업팀, DfEE 건축및빌딩부, HM Treasury 태스크포스및 DETR 지방정부파이넨스팀과의토의및컨설팅을통해개발되었다. 이지침서는크게다음과같은 5개의세부장으로구성되어있다. - Section 1 : 성과요구수준서의목적 - Section 2 : 성과요구수준서의주요특징 6) 7)

22 제 2 장해외추진사례조사 13 - Section 3 : 성과요구수준서의개발방법 - Section 4 : 성과요구수준서의작성사례 - Section 5 : 성과요구수준서작성을위한중점사항의요약 이렇게개발된성과요구수준서에대한개념등은 4ps가개발한 Housing PFI Procurement Pack Part 5의성과요구수준서에요약하여삽입되어있다. 8) 3) 아일랜드의환경및지방정부부 (Department of the Environmental and Local Government) 아일랜드의환경및지방정부부는최근 PPP의정책방향을정리하여상세한 PPP 추진지침서를제시한바있는데, 아래의총 14개의 PFI Guidance Note 중아홉번째로서성과요구수준서를설명하고있다 PPP의개요 (Introduction to Public Private Partnership) - 2. 재정사항 (Financial Context) - 3. 법적사항 (Legal Context) - 4. 법률절차분석 (Statutory Process Assessment) - 5. 발주절차선택 (Procurement Procedure Selection) - 6. 사업관리 (Project Management) - 7. 관련자컨설턴트 (Stakeholder Consultation) - 8. 발주관리 (Procurement Management) - 9. 성과요구수준서 (Output Specification) 위험도분석평가 (Risk Assessment) 대가지급방식 (Payment Mechanisms) 주요계약문제 (Key Contractual Issues) 회계처리 (Accounting Treatment) 계약및성과관리 (Contract and Performance Management) 아일랜드정부가준비한이지침서중성과요구수준서는총 8개의장과하나의부록으로구성되어있다. 성과요구수준서의정의, 목적, 일반적요구사항과도로, 수자 8)

23 14 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 원시설, 폐기물처리등의프로젝트에서성과요구수준서를어떻게작성해야하는지에대한지침을제시하고있다. 4) Scottish Executive 9) 스코틀랜드의사례에는학교시설에대한성과요구수준서작성지침및적용사례가있다. 영국및스코틀랜드등에서는교육시설에대한 PFI 사례자료를많이찾아볼수있는데특히학교시설에대한성과요구수준서작성시중요한사항을언급하고있으며, 실제모델을제시하고있다. 이지침서의구성목차를보면다음과같다. 10) - Section 1 : Introduction - Section 2 : Key Issues - Section 3 : Model - Section 4 : Further Information 5) 영국보건부 (Department of Health) 11) 보건부에서는 PPP 및 PFI에관련된별도의홈페이지가있어각종관련정보를제공하고있다. 12) 여기서는보건부와관련이있는모든종류의시설에대한성과요구수준서작성을위한표준지침서를작성하여정보를제공하고있다. 13) 9) 10) 11) 12) 13) PrivateFinanceInitiative/NewStandardOutputSpecifications/fs/en)

24 제 2 장해외추진사례조사 15 그림 2-2 영국보건부 (Departement of Health) 의새로운표준성과요구수준서정보제공홈페이지 제 3 절성과요구수준작성지침서현황분석 앞에서언급한바와같이성과요구수준서작성지침서로는영국 4ps, 스코틀랜드교육시설, 아일랜드등에서개발한지침서가있다. 각지침서에서언급하고있는사항에대하여항목별로비교하여현재우리나라 BTL 사업을위한성과요구수준서개발시참고하여야할시사점을도출하였다. 표 2-4 에서보는바와같이, 모든지침서에서성과요구수준서의목적및정의가상당히상세하게포함되어있는것으로보아 1980년후반부터민간투자사업을시작한영국에서조차도성과요구수준서의개념에대해일반인들이완벽히이해하지못하고있는부분이있는것으로판단된다. 즉성과요구수준서의개념이신개념이며지금도계속연구가진행되고있는상황인것으로이해할수있다. 해외의사례등을검토한결과에의하면사업추진단계별성과요구수준서의개발

25 16 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 방법이중요한부분이며, 핵심적으로고려해야할사항이무엇인지를사업특성에맞게선별하는것이매우중요한것으로사료된다. Scottish Executive에의해제시되어있는성관요구수준서표준모델을참조하면우리나라 BTL 성과요구수준서모델개발시일정부분유용하게사용할수있을것으로판단된다. 표 2-4 성과요구수준서관련지침서구성비교 구분 4ps Scottish Executive Ireland Depart. of the Env. and Local Government 지침서목적 O O O 지침서구조 X X O 성과요구수준서목적및정의 O O O 성과요구수준서주요특징 O O O 성과요구수준서개발방법 O O O 성과요구수준서핵심이슈별도논의 X O X 성과요구수준서표준모델제시 X O X 성과요구수준서예제 O ( 학교시설 ) O ( 학교시설 ) O ( 프로젝트별 ) 추가정보출처제시 X O X 성과요구수준서의 Key Point 별도정리 O X X 제 4 절성과요구수준서작성동향 성과요구수준서에서요구되는일반적인요구사항에대해서는아일랜드의 Department of the Environment and Local Government (DELG) 의 Guidance Note 10의 Output Specification. 14) 에서잘제시되어있으므로여기서언급한사항을본절 14) Department of the Environmental and Local Government, Guidance Note 10, Output Speciifcation, 14 April 2000.

26 제 2 장해외추진사례조사 17 에서주로인용하여정리하였다. 성과요구수준서는민간투자사업의추진형태에따라필요한요구사항을기술하게된다. BTL 사업은설계, 시공및운영과관련되어있으므로성과요구수준서개발이 BTL 사업추진을위한표준시방서의개념으로개발되어야할뿐만아니라계약, 성과점검, 성과에관한대가지급방식등이포함되어야한다. 포괄적이면서명확한성과요구수준서는사업의추진을위해서매우중요한요소이다. 성과요구수준서는주무관청인발주기관의핵심요구사항을명료하게표현하여사업제안자의혼동이없어야함을강조하고있다. 이들핵심요구사항을구성하는기본요소들은사업의생애주기동안어떠한상황에서도지속적으로유지되어야한다. 주무관청은요구되는성과가만족되는경우에만비용을지불하면되기때문에사업시행자가적용한세부적인설계및시공기준등에대해서그다지많은고민을할필요는없다. 그러나현실적으로성과에대한지불구조나벌칙조항에너무의존하다보면결과가나오는시점에서소정의서비스수준을만족하지못했을경우심각한문제가야기될수있으므로최소한의설계및시공기준은고려하는것이바람직하다. 주무관청은계약이종료될시기에되돌아오는자산의품질과조건을고려해야한다. 성과요구수준서는최소한의품질수준을제시함으로서사업에대한입찰참가자의창의와효율을끌어내야하며, 품질의목표는입찰참가자가그들의능력과전문기술을최대한활용하여창의적인대안을제안할수있도록유연하게작성될필요가있다. 제 5 절해외사례의시사점 1. 주요구성내용및범위 성과요구수준서가어떤내용으로이루어져있는지그구성내용을파악하는것이성과요구수준서작성에중요한관심사일수있다. DELG 15) 에서는 표 2-5 에서보는바와같이사업개요, 발주기관의조직, 사업관련자의요구사항, 사업의목표, 성과표준및성과점검, 품질표준, 제약사항, 위험이전, 대가지급기준, 계약변경기준, 대안의평가기준등으로구성되어있다. 15) Department of the Environmental and Local Government, Guidance Note 10, Output Speciifcation

27 18 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 표 2-5 DELG 의성과요구수준서구조 구 분 내 용 사업개요 정책개요및발주기관요구사항 발주기관의조직개요 조직과사업인터페이스구조 사업관련자요구사항 관련자요구사항의스케쥴 사업목표 사업의목적 성과표준및모니터링 성과사항으로묘사된요구성과, 상세성과점검방법 품질표준 최소자산품질기준, 코드및표준지침서 제약사항 환경, 관련자또는최소요구사항등을포함한가능한대안에대한제약조건 위험이전사업시행자측으로이전된위험규명및할당 대가지급방식지불되는기준 변경구조하중조건등에있어서변경될수있는내용 대안대안의제출및평가기준 Scottish Executive 16) 에서제시한학교시설에대한성과요구수준서모델을살펴보면 표 2-6 에서알수있듯이, 크게 3개의장과세부내용으로구성되어있다. 두사례에서알수있듯이공통적으로중요한것은성과를측정할수있는표준과모니터링, 대가지급방식이가장핵심적인요소라는것이다. 그동안우리나라에서다루지않았던위험이전에대해명확히표현되어있는부분은주목해야할것으로판단된다. 16) Scottish Executive, Output Specification: Building Our Future: Scotland's School Estate, 2004

28 제 2 장해외추진사례조사 19 표 2-6 Scottish Executive의성과요구수준서작성모델구분내용 Part 구분 - 성과요구수준서의범위, 구조그리고타입찰서류와의 1.1 개요 (Overview) 1.2 전략 (Strategy) 1. 개요 1.3 설계 (Design) (Introduction) 1.4 지속가능성 (Sustainability) 1.5 기존학교 (Existing Schools) 1.6 사업의목적 (Objectives) 2.1 충분성 (Sufficiency) 2.2 상세시설요구사항 2.3 건축조건, 현장조건 상관관계 - 사업관련정보제공 - 해당사업과전체교육사업과정책사항의관련성, 추진배경등 - 학교시설설계에서포함되어야할핵심사항 - 설계품질, 평면계획, 시공품질, 접근성, 유연성, 지속가능성, 에너지사용, 사회간접효과, 랜드마크등 - 설계, 시공, 운영및유지관리, 에너지등자원활용등과관련된환경을침해하지않는방안제시 - 기존학교의핵심이슈를제시하여입찰자가창의적인아이디어를갖고경쟁할수있는항목들 - 사업의필수사항및옵션, 우선순위 - 계약기간동안의학교시설을위한공간의크기, 위치및시기 - 공간의크기, 형식, 개수, 공간사용스케쥴 - 각공간의사용특징및유형 - 각공간의상호연관성 - 기존시설조건 ( 있을경우 ), 현장조사결과, 사전유지관리이력 2.4 과업추진일정 - 과업추진일정 2.5 리모델링요구수준 - 리모델링이필요한경우 2.6 유연성연구 - 설계변경이나변경이가능한범위 2. 시설요구사항 2.7 제외사항 2.8 공사관리 - 본사업에서포함되면안되는사항 - 설계, 시공점검사항 (Accomodation) 2.9 법적요구사항 - 관련된법적, 제도적, 정책적요구사항 2.10 환경요구사항 - 최상의환경성능을만족시킬기준 2.11 구조 토목공학요구사항 - 구조및토목공학적요구사항 2.12 건축성능요구사항 - 건축구성요소의성능요구사항 2.13 외부공사및시설 - 외부공사및시설요구사항 2.14 가구, 장비, - 가구, 장비, 표지판등관련부대시설요구사항 표지판등 - 기존시설의이용여부 2.15 Life cycle - 주요건축구성요소의사용수명 - 기존요소의잔존수명명기 ( 리모델링인경우 )

29 20 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 표계속 Part 구분 3. 서비스사항 (Services) 구분내용 3.1 일반표준및요구사항 - 시설관리서비스의범위 3.2 중간단계요구사항 - 시공단계및전사업단계별요구사항의구분 - 서비스기간동안의시설관리서비스의성과점검에 3.3 성과점검 대한요구사항 - 실시협약서와의부합여부 - 대가지급방식 3.4 서비스사양 - 각주요서비스분야에대한상세서비스사양 2. 작성주체의구성방법 성과요구수준서는주무관청에서자신들이요구하는사항을정의하기위해사용하며주무관청이개발을주도해야한다 17). 주무관청은이러한성과요구수준서를개발하기위하여자문단을구성할필요가있는데이들은해당사업의서비스요구수준을정의하는일을해야한다. 이러한프로세스는일반적으로워크샵또는토의등을통해서가능한데이러한토의를통해서성능지수, 성능표준등의동의과정을거치게되며위험도연구가수행되고이들위험에대한분담이결정된다 18). Construction Industry Council(CIC)(2000) 의관련기관설문조사결과에의하면, 성과요구수준서작성을위하여가장중요한역할을담당해야할주체를파악하기위하여 41개사업에대한성과요구수준서작성에대한설문조사를실시한결과응답자의 40% 정도가주무관청이가장중요한역할을했다고응답했으며, 20% 정도가자문위원이주로개발하였고, 10% 정도가최종사용자가개발의주요역할을했다고응답하였다. 이문헌에도 4ps 등의지침서가이러한성과요구수준서작성에많은도움을주지는못하고있음을언급하고있으며사업의특성에따라주무관청의적극적인노력이요구되는부분이라고언급하고있음은시사점이있다하겠다. 주무관청은문제에대한다양한기술과지식, 예를들어전략정책과계획, 사업별 17) Scottish Executive, Output Specification: Building Our Future: Scotland's School Estate, ) Department of the Environmental and Local Government, Guidance Note 10, Output Speciifcation

30 제 2 장해외추진사례조사 21 특정이슈, 설계, 시공및유지관리, 토지, 발주및계약과같은법적문제점, 세금및예산관리등과관련된재정문제등을활용할필요가있다. 이러한일련의광범위한작업을하기위해서는팀을지원하기위한내부및외부전문가가구성될필요가있다. 해당사업의수행팀은보다폭넓은이슈사항과관심사항에대해완벽히이해하고있을필요가있으며, 성과요구수준서에이러한사항들을감안하여작성할필요가있다. 해당사업에관심있는단체또는관련자들과의원활한의사소통은사업의성공적인성취를위해필수적이라할수있다. 성과요구수준서의작성을위해서는해당시설물의종류별로다양한전문분야의지식을필요로하는데, 예를들면기술분야 ( 건축, 전기, 설비등 ), 법률분야 ( 실시협약체결을감안 ), 금융 회계분야등이있으며, 이들전문가와시설이용자등관련자모두를성과요구수준서작성시포함시키는것이바람직하다. 따라서주무관청은성과요구수준서작성을위한 전문가위원회 ( 가칭 ) 등을구성하여성과요구수준서작성에활용할수있도록할필요가있다. 위원회를운영할때주무관청은사전작업없이백지상태에서출발할수있으며초안작업을통해토론주제를정할수도있고, 입력시방 (input specification) 으로시작해서성과요구수준 (output specification) 으로전환시키는방법도생각해볼수있다. 성과요구수준서의작성은예상보다오랜시간이걸릴수있으므로사업의효율적인추진을위하여충분한시간적여유를두고추진해야한다. 사업의이해당사자등관련자와원활한의사소통관계를유지하고, 필요한요구사항및성과요구수준서를개발하기위해서는건설관리기법의하나인 VE(Value Engineering) 방법을적극도입할필요가있다. VE 방법은준비단계, 분석단계및이행단계에이르기까지비용효율적인대안을창출하기위한과정으로써현행관련법도 100억원이상정부발주공사에대해서는기본설계단계에서부터 VE방법을적용하도록건설기술관리법이개정되었으므로우리나라현행법과연계하여 VE 방법을 BTL 성과요구수준서작성시에도적극적으로활용하는것이바람직하다. Office of Government Commerce(OGC) 는민간투자사업의발주단계에서최적의 Value for Money(VFM) 를얻기위한방법으로서 VE, RM(Risk Management) 19) 과 Life Cylce Costing 기법 20) 을적극활용할것을권고하고있다. 또한 National Audit Office(NAO) 의한문헌에서도 PFI사업을추진하는데있어서성과요구수준서를작성하기위한효율적인방법론으로 VE 방법을적용할것을권고하고있다. 21) 19) Risk and Value Management, Procurement Guide - Achieving Excellence in Construction, Office of Government Commerce ( sdtoolkit/reference/ogc_library/achievingexcellence/ae4.pdf) 20) Whole-life Costing and Cost Management, Procurement Guide - Achieving Excellence in Construction, Office of Government Commerce ( gov.uk/sdtoolkit/reference/ogc_library/achievingexcellence/ae7.pdf)

31 22 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 3. 작성시기 성과요구수준서는사업승인을받고난직후부터작성하여발주단계를거쳐실시협약을체결할때까지계속보완되며궁극적으로는주무관청이요구하는모든사항이성과위주로명시되게된다. 이러한성과요구수준서에는기술, 환경및기타여러가지제약사항과최소한의성능기준이포함된다. 주무관청이요구하는정확한성과요구수준서는시설사업기본계획수립과동시에작성되어져야하나, 그내용은전문가위원회 ( 가칭 ) 에의해개발되는것이바람직하며, 주무관청의사업승인이이루어진직후발주단계에들어서자마자시작되어야한다. 성과요구수준서는입찰서류의일부로간주되며, 이를토대로제안자는창의와효율을발휘하여사업계획서를제출하게된다. 성과요구수준서의요구수준에따라설계, 건설, 운영단계의비용이달라질수있음을감안하여야하며, 사업의추진일정에관련자들로부터적절한자문등을받아성과요구수준서를완전히개발할때까지의충분한시간을고려해야한다. 그렇지못하면사업의지연이불가피하여결과적으로더많은시간및비용의손실이발생하게될수있기때문이다. 성과요구수준서의초안이작성되면, 필요에따라주무관청의 PQ 단계의입찰가능성이있는회사등에제공하여사업의현실적인여건을반영한의견을개진할수도있으며, 이를통하여경쟁환경을조성하고보다완벽한성과요구수준서가될수있도록유도할수있다. 이러한과정이필요한이유는초기에사업의내용과사업의추진을위한주무관청의의지와정책방향에대해민간부문에사전정보를제공함으로써사업의경쟁과창의성을도모할수있기때문이다. 또한성과요구수준서의초안이적격성검토단계에서본사업에참여코자하는잠재적인민간사업자에게제공된다면사업의개념과핵심사항이민간부문에게자연히알려지게되고, 이를통하여주무관청은보다나은정보를얻을수있을것이다. 다만그공개의범위나내용등은주무관청이판단하여결정하여야할것이다. 주무관청이시설사업기본계획에서고시한성과요구수준서를토대로하여제안서를제출하였다하더라도, 실제사업추진시적용하게될성과요구수준서는실시협약과정에서양측의합의에의해수정ㆍ보완될수있다. 이는협상시양측의협의에의하여시설물에대한서비스요구수준및위험의배분, 서비스대가의지불방법 21) Examining the value for money of deals under the PFI, Report by the Comptroller and Auditor General, National Audit Office(NAO), 이보고서의 p.33 의 2.37 항에사용자의요구사항을초기성과요구수준서에잘반영하기위한방법론으로 VE 방법론을추천하고있다. (

32 제 2 장해외추진사례조사 23 등을달리할수있기때문이다. 주무관청은준공과동시에사업시행자에게관리운영권을설정하며이때부터성과요구수준서에의한서비스수준의점검이개시되는데, 그점검결과를반영하여주무관청은실시협약이정한기준에따라서비스대가를지급한다. 적격성조사란어떤사업을재정사업으로추진할경우정부가부담하여야하는금액을산출하여 PSC(Public Sector Comparator) 와이를가상입찰안 (PFI Bids) 과비교하는과정을의미하는데, 이때 PSC라고하는것은예산을통한사업시행, 공공부문에서수행해오던기존의관리 ( 운영포함 ) 방식, 공공부문이부담하여야할위험등 3 가지의가정하에서추정된원가의현재가치를의미한다. 적격성조사는해당사업을정부가직접수행하는것이바람직한지아니면민간투자로수행하는것이바람직한것인지를판단하는기준으로활용될수있다. 즉, 민간투자방식으로수행시사전에산출한가상적입찰이정부지급비용과비교하여정부가직접시행하는것보다더많은화폐적가치 (VFM) 를창출할수있는지의여부를판단한다. 이때화폐적가치를창출하는대안은단순하게예상비용이적은대안이아니라예상비용이크더라도제공하는서비스의효용이기대비용과대비하여큰대안이라면화폐적가치를창출한대안이라고볼수있다. 따라서성과요구수준서는적격성조사를위한 ( 기준비용산출 ) 기초가되며, 프로젝트에대한전반적인방향, 사전조사보고서와사업의개요, 정부측요구사항에대한내용, 서비스성능기준 ( 요구수준 ), 필수제약조건의정의등을고려하여작성하여야할것이다.

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34 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 제 1 절설계, 시공및운영통합관리방안 1. BTL 사업에서의통합관리요구 가. 통합관리의필요성 민간투자사업은국가의경제성장및산업발전의근간이되는사회기반시설의건설은물론일정기간에대한운영및유지관리를민간부문이담당하는사업으로민간사업자가주체가되어자본투자와대상시설의건설과운영과정에이르게된다. 이후국가는민간사업자로부터관리운영권을넘겨받아사업기간종료후운영을담당하게된다. 이처럼민간투자사업에서건설사업전반의수행과정을담당하는민간사업자는대상시설의설계, 시공은물론상당기간의운영과정까지단일주체의책임하에수행하여야하는바, 기존설계및시공단계의단순한공정관리틀에서벗어나사업의계획, 설계, 시공, 그리고운영및유지관리까지사업전단계 (Life Cycle) 에걸친사업관리주체라는관점으로의접근이필요하다. 또한민간투자사업에의하여완성된사회기반시설이라하더라도공공재산을사용하여이용자에게양질의시설및서비스를제공하여야한다는사실을비추어볼때민간사업자가사업기간내설계및시공의질을높이고, 향후양질의시설및서비스가제공될수있도록국가의사업전반에걸친관리 감독은필수적이다. 민간투자사업의성공적수행여부는민간투자사업의도입취지인국가재정의경감과민간의창의와효율성활용이라는

35 26 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 측면에서최선의결과를도출하는것으로사업전단계에걸친적극적인통합관리가필요할것으로판단되며이에대한방안으로사업단계별로연관된업무를일괄적이고유기적으로관리할수있는통합관리수행체계의구축이요구된다. 나. 현행민간투자사업의사업관리분석 현행민간투자사업의효율적사업추진을위하여기본계획을통해민간투자사업의이행과관리 운영에관한주요사항들을규정한다. - 사업추진점검반운영 - 실시협약에서정한사업시행자지정의취소및실시협약의해지등의사유가발생한때에는주무관청이필요한조치를한다. - 주무관청에귀속되는시설의유지 관리가부실화되지않도록시설에대한유지 관리기준을실시협약에서정하여운용한다. - 사업시행자는무상사용기간또는사용수익기간이만료되기 6개월전에주무관청과공동으로시설점검을한후시설보수를완료하여시설을주무관청에게인계하도록한다. - 시설의건설및운영의부실화를방지하기위하여주무관청이사업시행자의업무를감독하고감독상필요한명령을발한다. - 준공후또는소유 운영기간종료후소유권이국가또는지방자치단체에귀속되는시설에대해서는주무관청이부실설계및부실시공을방지하기위한제도적장치를마련하도록의무를부여하고있고사업시행자에대해서는설계의타당성과구조물의안전및공사시행의적정성에대하여건설기술관리법등관련법률의규정에의한건설기술심의위원회등의심의또는평가를받도록하는의무를부과한다. - 건설공사의품질보존및품질향상을위하여건설기술관리법에규정된감리전문회사의책임관리를받도록하는의무를부과한다. - 그외주무관청의시설관리및운영에대한관리감독업무의규정내용 관계법령및관련규정에의한시설의유지 보수여부 시설의유지 보수상태의개선요구 재해, 사고등에대한처리대책점검 손익계산서등운영성과와관련된각종재무제표의제출 사용료징수실적및징수실태점검

36 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 27 기타공익에필요한사항 앞에서와같이민간투자사업의이행과관리 운영에관하여규정된주요사항들은국가및지방자치단체의입장에서해당수행단계에서발생할수있는리스크를대비한다는측면에서는바람직하지만민간투자사업효율성을제고할수있는전체통합관리라는측면에서는다소미흡한점이있다. 다. 통합관리의효과 프로젝트의생애주기인기획단계에서운영단계까지의전단계에걸친통합관리도입에따라예상되는시너지효과는다음과같다. 첫째, 사업편익의증진과사업비용경감등을기대할수있다. - 편익측면 : 적기완공으로사업편익조기향유, 시설물의품질및안전도향상, 양질의시설물및서비스제공 - 비용측면 : 설계-건설-운영을포함한특정사업의생애주기동안발생하는총사업비용의절감 둘째, 단위사업에대한관리정보가국가차원의경영정보시스템과연계되어경험으로얻어지는국가의학습효과가높아지게된다. 이는향후발주되는민간투자사업의성공여부에결정적근거를제공하게된다. 셋째, 개별사업단위로개발되는각종절차서나매뉴얼, 보고서양식등이표준화되고개별사업간의정보공유가용이해지며, 경험데이터가민간사업자가보관하는것에따른경험데이터의유실이방지된다. 넷째, 설계및시공단계의정보가시설물유지관리단계로인계되면시설물의안정도를높일수있을뿐만아니라, 주요부위별사전점검사항을미리통보해주는예방유지관리를실현시킴으로써시설물의내구연한을연장시키는경제적효과까지거둘수있다. 더구나단위시설물에대한유지보수정보를지역이나국가차원에서통합시킬경우그효과가극대화될것으로판단된다.

37 28 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 2. BTO 와 BTL 사업의차별성 기존민간투자사업의대상은주로교통시설등의사회기반시설이었으나, 현재는학교, 군인아파트, 기숙사, 하수관거정비및노인요양시설등의생활기반시설분야로확대되고있는추세이다. 이러한민간투자사업은여러방식에의하여수행이가능하나, 기존교통시설등의사회기반시설은주로 BTO 방식으로수행되었으며, 교육시설등생활기반시설은 BTL 방식으로추진중에있다. 가. BTO 및 BTL 사업의개요 BTO 및 BTL 사업방식은민간투자사업의수행방법중하나이다. BTO 사업방식은사업시행자가사회기반시설에필요한재원을조달하고건설하여준공과동시에당해시설의소유권을국가및지방자치단체로이전한뒤국가및지방자치단체로부터일정기간의시설관리운영권을부여받아시설물의관리 운영을담당하는사업수행방식이다. 이경우사업시행자는실시협약에따라시설물을운영하면서시설물에대한사용료를이용자들에게부과하고, 이에따라발생된사용료수입으로사업시행자가최초투자한금액과투자액에대한수익을회수하고시설물의운영에필요한비용을충당하게된다. 이에반해, BTL 사업방식은사업시행자가자금을투자하여사회기반시설을건설한후준공과동시에당해시설의소유권을국가및지방자치단체로이전하고, 국가및지방자치단체에게대상시설을임대하여투자비를회수하는사업방식이다. 이경우사업시행자는대상시설을건설하여국가또는지방자치단체에기부채납한대가로시설관리운영권을획득하고, 이러한시설관리운영권행사의방법으로실시협약에의거약정된기간동안국가및지방자치단체에대상시설을임대하고약정된시설임대료수입을통하여최초투자한금액과투자액을회수하게된다. 이러한 BTL 사업방식의핵심은사업시행자가국가또는지방자치단체로부터인정받은시설관리운영권을토대로대상시설물을다시국가또는지방자치단체에일정기간동안임대하고협약에서정한시설임대료를수취한다는점을들수있다. 따라서 BTL 사업방식은 BTO 사업방식과는달리대상시설의운영에대한리스크를국가또는지방자치단체가미리일정금액을임대료로지불하기로약정함으로사업시행자가최초투자한금액과투자액의회수에대한불확실성을제거할수있는장점이있다. 이로인하여사업시행자의활발한참여와경쟁을유발하여사업시행자의낮은수익률요구에따른국가의재정지원부담의경감과민간의창의와효율을제고할수있다. 이를통하여민간사업자는창의및효율을최대한활용토록기능적으로

38 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 29 연관되는시설을함께입주시키는복합화개발방식을적극활용하고, 창의적인부대수익사업개발을적극유도하게된다. 민간은시설의운영을담당하고시설의운영성과를임대료지급액과연계하여양질의서비스수준을유지할수있도록사업을구상하게된다. 나. BTO 사업의관리방법 BTO 사업은원칙적으로운영에대한리스크를민간사업자가부담하는사업방식으로민간사업자가운영에는적극적이나, 시설물등에관한유지관리에는적극적이지못한단점이있다. 기존 BTO 사업은제도적으로민간사업자에게일정수준의운영수입을보장함으로써민간투자사업의초기추진단계에서의민간재정조달 ( 민간자본의유치 ) 에상당한도움이된것은사실이다. 하지만민간사업자에게일정수준의운영수입을보장함으로써민간사업자의자발적이고효율적인운영및유지관리노력을저하시킬수도있다. 이는사업기간내대상시설유지관리, 보수, 운영에있어서비효율성을초래할뿐아니라, 운영단계를포함한사업기간이후최종적으로국가또는지방자치단체에귀속되는점을고려할때민간사업자의해당사회기반시설의비효율적인유지관리및운영은궁극적으로국가의경제적부담으로작용될수있는것이다. 장기적으로국가의재정부담을덜고대상시설의운영을효율적으로제고할수있는사업추진방식의모색과실제적용방안에대한검토가필요하다. 다. BTO 와 BTL 사업방식의비교 BTO 사업과 BTL 사업방식을비교하면다음과같다. 표 3-1 BTO 와 BTL 사업방식의비교 추진방식 BTO 사업방식 ( 건설-이전-운영 ) BTL 사업방식 ( 건설-이전임대 ) 성격 최종수요자에게사용료부과로투자비회수가가능한시설 최종수요자에게사용료부가로투자비회수가어려운시설 대상시설도로및항만사업등학교, 군인아파트, 기숙사, 사회기반시설하수관거정비및노인요양시설등의생활기반시설 투자비시설비국가또는지방자치단체의최종사용자의사용료시설임대료 ( 임대형 ) 회수 ( 수익형 ) 운영비시설임대료외운영비별도지급 사업리스크 민간이수요위험부담 민간의수요위험배제 운영대상 core 민자사업자 주무관청 및주체 non-core 민자사업자 민자사업자

39 30 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 그림 3-1 사업별사업주체간연간관계 [BTO] 서비스제공 이용자 민간사업자 (SPC) 이용요금 시설기부채납 사업권부여 정부 [BTL] 이용자 민간사업자 (SPC) 시설기부채납서비스제공 ( 필요시 ) 이용요금 임대료지급 정부 상기내용을사업방식별투자비회수, 운영대상및운영주체를기준으로대상시설의유지관리적측면에서살펴보면다음과같다. - BTO 사업방식 : 민간사업자가수요위험을부담하는방식으로효율적인대상시설의운영을통하여최초투자비를회수하여야하므로효율적인대상시설의운영에는적극적이나, 대상시설의유지관리및보수를통한양질의시설물및서비스제공은민간사업자의기업이윤의극대화차원에서소극적일수밖에없다.

40 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 31 - BTL 사업방식 : 민간사업자의수요위험이배제된방식으로민간사업자는국가또는지방자치단체가지급하는일정금액의시설임대료로최초투자한금액과투자액를회수하고, 대상시설 (core 부문에해당 ) 의운영은주무관청이주체가되어수행하므로민간사업자의측면에서는대상시설의운영에대한부담이없으나, BTO와는달리국가또는지방자치단체에서별도의운영비를지급하는바, 효율적인운영비사용에대하여는적극적이어야한다. 이를국가또는지방자치단체의입장에서는민자사업자의효율적인운영비사용에대한관리및감독을철저히하여야함을의미하며이를위해서제도적 계약적장치가요망된다. BTL 사업을원활하게추진하기위해서는대상사업의지정에서사업시행자선정, 건설및관리 운영, 국가또는지방자치단체에의소유권이전에이르는사업추진의전단계에체계적이고효율적인통합관리가중요하다. 이러한통합관리의중점은민간투자사업의도입취지인국가경제적인차원에서크게는국가재정부담의완화및민간의창의와효율의달성이라는두가지측면에서주로검토된다. 3. BTL 사업의통합관리범위 기존건설사업에서의통합관리시스템은기획, 설계, 시공단계에국한되어있는것이일반적이나 BTL 사업은첫째, 계약기간종료후비효율적으로유지및운영된대상시설은궁극적으로국가의재정적부담으로작용하고둘째, BTO에비하여 non-core 부문에대한유지관리및보수의중요성이크므로통합관리의범위는계약기간이후기대수명까지의대상시설물전단계 (Project life cycle) 가되어야한다. 그림 3-2 BTL 사업의통합관리범위 대상사업지정 기획설계시공및이전 기존건설사업의통합관리범위 운영및유지관리 ( 사업자 + 국가 ) BTL 사업의통합관리범위 대상시설물의생애주기 (Life Cycle)

41 32 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 4. BTL 사업의통합관리대상도출 기획예산처는 BTL 사업방식에대하여다음 그림 3-3 과같은사업추진절차를제시하고있다. 이는발주자측면에서기획에서부터실시협약에이르는단계, 즉시설사업기본계획의수립에서평가를거쳐우선협상대상자를선정하기위한발주절차를나타내고있다. 사업시행자측면에서 그림 3-3 의발주절차를살펴보면, BTL 사업시설사업기본계획이고시되었을때사업시행자는참가여부를결정하고참가의사가있을시사업계획서를작성하여참가한다. 그후주무관청의사업계획서의평가를통하여협상대상자로선정되면실시협약을체결하고이후실시설계를포함한실시계획승인신청서를작성 제출하게되며그에대한실시계획승인을받았을때착공에들어가게된다.

42 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 33 그림 3-3 BTL 사업의추진절차 < 사업시행자 > < 국가 > < 내용 > 대상사업지정 시설사업기본계획수립 / 고시 정부가요구하는시설및운영서비스의성과수준 사업계획제출 설계 / 건설 / 운영 / 자금조달계획등 사업계획의검토 / 평가 ( 협상대상자지정 ) 사전적격심사 (PQ) 활용기술 / 가격요소평가 실시협약체결등 ( 사업시행자지정 ) 세부사업시행조건확정 실시설계 / 실시계획승인신청 환경영향평가실시등 실시계획승인 건설및이전 대가지급 운영 관리 / 감시

43 34 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 BTL 사업의진행단계별주요업무를주무관청과사업시행자로구분하여정리하면다음과같다. 표 3-2 기획단계추진절차주요대상사업지정업무 기획 ( 기본설계포함 ) 시설사업기본 사업계획의검토 / 평가및 계획수립 / 공고 협상대상자선정 주무관청 세부업무 - 사업계획평가단구성 / 운영 - 사업계획의평가 - 사업추진 - 자격및사업수행능력평가 - 정부실행대안 (PSC), 타당성분석 : 사업시행자의구성및자금조달계획등평가기준정보공개 - 기술 / 가격평가 -적격성조사 - 성과요구수준서수립 : 사업의경제성 ( 총사업비, 수익률, 운영비 (VFM TEST) : 실질적인요구사항및평용등 ) : 정량적분석 (LCC) : 시설보수계획의적정성, 관리 / 운영계획의가기준반영 : 정성적분석적정성등시설의관리능력 ( 시설및서비스수준 ) : 건설및운영단계에서총사업비또는유 ( 서비스질, 사업편익, : 설계 / 시공 / 운영의종합관지관리비의절감방안사업위험분담효과등 ) : 환경에미치는부정적영향의감소방안리를통한시너지효과 -민자사업실행대안 - 협상대상자선정및통보유도작성 - 차순위탈락자에대한사업제안비용보상 - 환경영향평가를위한기초조사및자료인도 사업시행자 주요업무세부업무 사업계획제출 ( 민간사업제안 ) - 시설사업기본계획을토대로한사업계획서작성 - 사업신청서류제출 ( 자격및기술 / 가격 )

44 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 35 표 3-3 계약및설계단계 추진절차계약설계 ( 실시설계대상 ) 주요업무실시협약체결, 사업시행자지정실시설계및계획평가및승인통보 - 성과요구수준서확정 주무관청 - 민간투자사업관련기본사항 - 성과요구수준서가동 : 사업시행자의지정및시설의사용및운영 / - 설계단계관리기간등 : 시설물의기본적인개념및운영방식 - 사업실시절차관련사항실시계획신청, 사업 : 장기간유지관리를위한설계단계에서부이행보증및위험관련사항등터 LCC를절감할수있는방안등요구세부업무 - 공사관련사항 : 시설물계획 : 공사착수시기및공사기간, 공사감리, 지체상금등 ) - 성과점검 - 총사업비, 사용및기타운영수입 / 비용관 : 합의된요구수준을만족하는설계련사항 - 시설유지 / 보수 / 관리및운영관련사항 - 실시계획승인여부통보 - 환경영향평가를위한기초조사및자료인도 사업시행자 주요업무실시협약체결 < 실시협약체결전 > : 품질계획서수립 세부업무 : 환경영향평가를위한기초조사자료인수 - 실시협약체결 실시설계및계획승인신청 - 실시설계및계획승인신청 : 성과요구수준에관한서류 : 실시설계도서 : 공사시방서, 공사비산출근거및자금조달계획에관한서류 : 환경및교통영향평가서등 - 환경영향평가, 문화재지표조사등실시 기획및설계단계에서는다음사항이고려된다. - 기획및설계단계는활용효율이가장높아질수있는단계로써시공은물론운영및유지관리와관련하여사업시행자로하여금운영계획의제출을요구 ( 계약이만료전에이루어지는점검, 이전조건을충족하기위한수선보수활동등을요구하는규정등포함 ) 한다. - 민간투자적격성조사는정부실행대안 (PSC) 과민간투자대안 (PFI) 간의생애주기비용을비교하여 VFM(Value For Money) 여부를판단하는데그목적이있다. 따

45 36 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 라서민간투자대안에서실제로요구되는성과수준을사전에고려하여생애주기비용을추정한다. - 시설사업기본계획상시설의인도, 운영기간중의유지관리 ( 건축물및설비보수관리 ) 를예방유지관리차원에서중점적으로계획 검토한다. - 평가항목및요소별배점상시설관리능력내에시설보수계획의적정성 ( 유지관리계획및예산계획 ) 등을포함한다. 장기간에걸쳐유지관리를수행하여야하므로설계단계에서부터 LCC를절감할수있는방안을요구한다. - 전기 / 통신 / 기계설비등에대한설계시 LCC 개념에의한초기투자비, 운영비, 유지관리비, 내용연수등을비교분석하여최고가치 (VFM) 의효율적인시스템을설계하고최대한수명을연장할수있는자재및장비를선정하며, 추후리모델링을고려하여설계할수있도록유도한다. - 계획및설계부터시공계획, 운영계획등이모두포함된사업계획서작성이필요하다. 건설및운영단계에서총사업비또는유지관리비를절감하거나, 환경에미치는부정적영향을감소시킬수있는설계 공법이나기술을적용하였는지에대한검토가필요하다. 표 3-4 시공및이전단계추진절차시공및이전 주요업무주무관청세부업무 주요업무시공 책임감리등을통한시공관리 - 성과요구수준서가동 - 사업시행감독및행정처분 - 건설공사의품질및안전확보 ( 책임감리, 사업관리 ) - 준공확인필증교부와동시에민간사업자관리 / 운영권설정 - 성과점검 : 설계도서및시방서대로수행관리 / 감독 사업시행자 - 설계변경요인이있을경우감리자의검토후주무관청의승인 - 시험운영시행 - 유지보수및관리운영계획수립 < 착공전 > : 시공계획서작성세부업무 < 시공중 > : 시공계획에따른공사수행및공사기록정리 : 시공현황정리및주기적보고체계유지 < 준공 > : 공사준공보고서제출

46 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 37 시공단계에서는다음사항이고려된다. 시공단계는유지보수및관리운영계획수립이필요하고유지관리와관련한발생정보의축적이가능하다. SPC의구성원이다수일경우책임소재나권리관계가불분명할소지가있으므로민간사업자의의사결정조직및관리조직의효율성고려가필수적이다. 표 3-5 운영및유지관리단계 주무관청사업시행자 추진절차주요업무세부업무주요업무세부업무 운영사업기간사업기간이후사업관리 / 감독 - 성과요구수준서가동 - 시설사업기본계획상시설물운영계획을기준으로한이행여부확인 - 관리운영권인계전시설점검 - 관리운영권이전 - 성과요구수준서에의한서비스수준의점검 ( 주무관청은서비스수준에대한평가방법미리수립하여야함 ) : 점검결과및협약이정한기준에다라서비스대가지급 : 시설물의서비스수준측정 : 기본적인요구수준 ( 이용자의일상에불편이없도록 ) : 협약된요구수준 - 점검, 보수, 수리, 교체, 개량의적기수행 : 보수관리기록의작성및보관 - 성과점검 : 설계및우지관리요구수준및실시협약시합의된사양서를토대로한서비스수준에대한점검 - 운영비용지급액산정을위한운영실적평가 - 정부지급금 ( 시설임대료 + 운영비용 ) 지급시설물운영 - 유지관리 : 기본적인요구수준 ( 이용자의일상에불편이없도록 ) : 협약된요구수준 - 점검, 보수, 수리, 교체, 개량의적기수행 : 보수관리기록의작성및보관 - 안전점검및정밀안전진단실시 - 관리운영권인계전시설점검 - 시설운영과관련한각종자료의인계준비

47 38 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 운영및유지관리단계에서는다음사항이고려된다. - 시설물의안전관리에관한특별법 에의한안전점검및정밀안전진단실시 ( 관련유관기관의유지관리에적용되는규정포함 ) - 유지관리와관련하여기획, 설계, 시공단계에서발생된정보의통합 - 시설물의보수관리기록의작성및보관 - 예방유지관리계획수립 - 시설물유지관리및수요를적절히반영한운영계획의수립 1 BTL 사업의통합관리대상검토상기 BTL 사업의진행단계별주요업무중사업주체에따른국가재정부담의완화및민간의창의와효율의달성과연관된업무를도출하여검토가필요하다. 2 통합관리시스템제안앞에서언급했듯이 BTL 사업전반의각단계별통합관리시스템구축은해당단계에서많은혜택과효과를볼수있을뿐만아니라선 후행단계에또한상당한도움을줄수있다. 각단계별통합관리대상및성과점검사항 ( 일상, 수시및정기 ) 을고려한통합관리시스템이필요하다. 3 고려사항시설물을통하여국가또는지방자치단체가얻고자하는건설, 운영및유지보수의성과들이명확하게드러나게하여야하며, VFM의향상을도모하여야한다. 이를위하여서비스수준에대한성과요구수준서를효과적으로작성하며, 준거사업을통해검증된정부실행대안을작성하여예산의효율성을높여야한다. 민간의역할은국가또는지방자치단체의요구를반영한설계, 시공, 운영업무가주가된다. 준공후운영기간뿐만이아닌대상시설물의기대수명까지고려한계획이되어야한다. BTL 사업의개념중가장중요한부분으로시설물유지관리및운영뿐아니라수요를적절히반영한운영계획이반드시필요하다. BTL 사업의성공여부가시설물준공이후 20년동안의바람직한운영및유지관리에달려있는바이를고려하여야한다.

48 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 39 제 2 절 LCC 의연계방안 1. LCC 개념도입을위한기초조사 가. LCC 의개념정리및적용범위 1) LCC 의개념및중요성 시설물 ( 건축물 ) 은일반적인공업상품에비하여유일성및다양한자원의결합, 매우긴생산기간과사용기간이라는큰특징을가진다. 여기서건축물의생애주기 (Life Cycle : LC) 란건축물의탄생에서종말에이르는전과정을나타내는용어로일반적으로기획단계 (Planning), 설계단계 (Design), 입찰및계약단계 (Bidding & Contract), 시공계획단계 (Pre-Construction), 시공단계 (Construction), 인도단계 (Commissioning), 운영단계 (Running), 폐기처분단계 (Demolition) 로구분된다. 시설물의유지보수단계는설계단계에서계획되고시공단계에서확보된품질을유지또는보완 향상시킴으로써시설물의이용자및공공의안전과편의를보장하는단계로써의의미를가진다. 또한시설물이목적한기능을정상적으로발휘하고최초에기대한자산적가치의실현을지속해나간다는점에서설계및시공등의단계만큼이나중요하게인식되고관리되어야한다. 건축물의경우생애주기가매우긴관계로, 물리적수명동안건축물을사용할경우유지관리비가초기건설비의 3~5배에이르는경우가많은실정이다. 그러므로건축물에관한의사결정시올바른판단을위해서는 LCCing 기법을활용하는것이매우중요하다.

49 40 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 2) LCCing 방법론 LCCing 분석의절차를요약하면다음그림과같다. 그림 3-4 LCCing 분석의절차 LCCing 분석의최초단계는분석의목표설정단계로서예를들면, 설계대안의평가, 특정건물부품들에대한평가, 발주자의의사결정지원등을들수있다. 이러한분석목표에따라이후 LCCing 분석단계들의작업내용이결정된다. 분석목표에따라 LCC 구성항목이결정되어진다. 일반적인경우의 LCC 구성항목은다음의 표 3-6 와같다.

50 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 41 표 3-6 Life Cycle Cost 구성항목의분류 구성항목 내용 - 계획비 Planning Costs ( 기획비 ) - 타당성조사비 - Architect Fee Design Costs ( 설계비 ) - Engineering Fee - 직접공사비 Construction Cost ( 건설비 ) - 간접공사비 ( 현장관리비, 산재보험료, 안전관리비, 일반관리비등 ) - 일반관리비 - 청소비 ( 오물수거비포함 ) - 일상 ( 소 ) 수선비 Running Costs - 전기료 - 운영및일상 ( 소 ) 수선비 - 수도료 (Operation & Minor Maintenance Costs) - 난방비 - 난방비 - 엘리베이터전기료 - 건축공사 - 토목공사 Running Costs - 조경공사 -장기( 주요 ) 수선비 - 전기설비공사 (Long-Term Maintenance Costs) - 기계설비공사 - 통신공사 Remaining Value& Removal Costs - 잔존가치 ( 폐기처분비 ) - 페기처분비 LCC 분석은구조물의미래를대상으로한다. 그러므로분석을위해서는기본적인가정이필수적으로요구된다. 대표적인기본가정이분석기간, 할인율등이라할수있다. LCCing 기법은건설분야에서매우다양하게이용될수있으며주요활용분야를요약하면다음과같다. - 합리적투자 (Rational Investment - Client: Public, Private) : 일반적으로주무관청은주로초기비용에만관심을가지게된다. 그러나현명한주무관청및투자자는초기비용도중요하지만생애주기비용의최적화가전체적관점에서볼때더

51 42 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 욱중요하다는것을알고있으며이때주무관청및투자자는 LCCing기법을이용하여투자의경제성고양및합리화를꾀할수있다. - LCC 기준입찰 (Life Cycle Bidding - Client) : 초기공사비가적으면흔히운영관리비가상대적으로증가하게된다. 그러므로발주자는입찰시부터 Life Cycle 동안의총비용을계상하는 LCC 기준입찰을요구할수있다. 이렇게 LCCing기법을입찰안내에활용함으로써주무관청은투자의가치를극대화할수있다. - 입찰전략의일환으로활용 (Bidding Strategy - Contractor) : 선진국의경우경쟁입찰시대안입찰제도가활성화되어있다. 이제도는국내에서도부분적으로사용되고있으며, 이때도급자 ( 입찰자 ) 는입찰전략의일환으로 LCCing기법을활용하여대안입찰에임할경우수주의기회를높힐수있다. - 설계대안의선택 (Selecting a Design Alternative - Designer) : 설계자는항상여러가지의설계대안중최적대안의선택에관하여고심하게되며이때 LCCing 기법의활용은다른조건이비슷할경우, 최적대안선정을위한중요한의사결정도구로활용될수있다. - 최적부품의선택 (Selection of Optimal Elements for Facilities - Client, Contractor) : Turnkey 공사등에있어서발주자와시공자는설계및시공중수많은자재들에대한선택을하게되며, 이때 LCCing기법을활용하면각자재들에대한경제적측면의중요한정보를얻을수있다. - 시설물의재개발또는보수후사용에관한판단 (Decision Making on Redevelopment or Renovation - Client, Building Manager): 시설물을장기간사용하게되면노후화가심하게되고본래의기능이저감하게된다. 이렇게되면시설물을폐기처분후재개발할것인가또는보수를통해사용기간을연장할것인가에관한판단이필요하게되며, 이때 LCCing개념을활용함으로써비용측면으로볼때어떤방법이유리할지에대한중요한정보를얻을수있다. - 적정유지보수수준에관한판단 (Decision Making on Appropriate Maintenance Level - Client, Building Manager, Maintenance Manager) : 유지보수수준에따른시설물의성능수준및예상수명등을동시에고려하여경제적인유지보수수준에대한판단에 LCCing개념이활용될수있다. - 수선계획및수선충당금산정 (Maintenance Planning & Required Sinking Fund Estimation - Building Manager, Maintenance Manager) : LCC의일부인사용기간동안의수선유지비를추정함으로서장래수선계획및요구되는수선충당금을산정할수있다. 그러므로 LCCing기법은건물관리자또는수선책임자에게도매우중요한요소이다.

52 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 43 - 경제수명의예측 (Economic Life Expectation: Buildings & Their Components - Building Services Engineer, Client): 건물의수명은다양한요인 ( 물리적수명, 사회적수명, 법적수명, 경제적수명 ) 에의하여결정된다. 여기서 LCCing기법을이용하면시설물의경제적수명을효과적으로예측할수있다. - VE (Value Engineering: 가치공학 ) 의활용 : VE기법도건설의전단계에걸쳐서기능향상과원가절감의목적으로사용된다. VE의적용시에는해당성능에대한원가분석을하게되며이때의원가분석은기본적으로 LCC를근거로한다. 그러므로 LCCing기법은 VE활동에있어서도필수불가결한요소이다. - 의사결정지원도구 (Decision Making Tool - All Participants) : 위에서살펴본바와같이건설에관련된모든사람들에게사안에따라경제적측면의의사결정지원도구로활용될수있다. BTL 사업은민간자본으로사회기반시설의계획, 설계, 시공, 그리고운영및유지관리까지사업전단계 (Life Cycle) 를민간사업자가주체가되어수행함으로써국가재정경감및양질의시설및서비스를이용자에게제공하는것을목적으로한다. 이와같은민간투자사업이효과적으로제기능을발휘하기위해서는민간투자사업으로완성된대상시설물이투자효율성측면에서얼마나가치 (Value) 있게완성되었는지가중요하다. 그배경에는 비용 개념의전환이자리잡고있다. 즉, 초기건설비를기준으로하여대상시설물을완성하였는데, 이후유지관리비가상당하거나혹은생애주기가짧은시설물이된다면이는투자효율성이높은시설물이라고말할수없다. 때문에비용과가치를고려하는방안이마련되어야한다. 특히, 건설사업추진전시설물의내구연한을고려하여양질의시설및서비스제공계획, 원가절감계획이수립되어야하고이를토대로관리가이루어져야한다. 일반적으로사회기반시설과생활기반시설인건축물의 LCC 패턴을비교하면생활기반시설인건축물이초기건설비대비운영비가더많이차지한다. 건설사업의전체생애주기중건설단계는수년인데비해운영단계는수십년에해당된다. 지금까지의건설사업은투자효율성보다는초기시설물의투자비용을중요하게생각하는경향이있었으며투자효율성은설계단계에서일부시행하는부수적인작업으로인식되어왔던사업관리업무를새롭게정립하여야한다는필요성이제기되고있다. LCC 기법은민간투자사업을효율적으로수행하기위한정량적인접근방법으로활용될수있는방법으로기획및설계단계는물론시공및운영단계에서도시설물의생애주기동안의상황을파악하고사전적인원가절감조치및효과적인유지관리계획을수립할수있는수단을제공할수있다.

53 44 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 따라서 BTL 사업방식과 LCC 개념을효과적으로연계시키기위해서는사업의특수성에입각한총사업비의산정및운영기간전과정에걸친현금흐름에대한검증체계가필요하다. 이를위하여민간사업자의사업계획단계에서부터 BTL 사업의수행단계별 LCC 분석도입을적극적으로유도하고이에대한프로그램을개발하여해당발주기관에보급하고이의이용을제도화하여야할필요성도있다. 나. LCC 와예방유지관리의연관관계 유지관리는 완공된시설물의기능을보전하고시설물이용자의편의와안전을높이기위하여시설물을일상적으로점검 정비하고손상된부분을원상복구하며경과시간에따라요구되는시설물의개량 보수 보강에필요한활동을하는것 이라고정의된다 ( 시설물의안전관리에관한특별법제2조참조 ). 시설물 건물은사용자의필요에의해기획되고, 설계, 시공등의과정을통해탄생한다. 이러한시설물 건물의탄생그시점부터시설물 건물은노후화의길을가게되고시설물을건립목적에맞게사용하기위해서는계속적인관리행위가필요하게되며이러한시설물 건물의관리행위를유지관리라한다. 그림 3-5 시설물관리 ( 광의의유지관리 ) 시설물 / 건물관리 ( 광의의유지관리 ) 작업관리 ( 협의의유지관리 ) 청소위생관리 : 환경위생을위한청소, 오물수거, 소독등기능관리 : 기능유지를위한설비관리 ( 기계, 전기, 통신설비등 ) 보전관리 : 전체적성능의유지및증진을위한수선및개선활동보안관리 : 안전을위한자연적 ( 지진, 풍수해등 ) 및인위적 ( 화재, 도난등 ) 재해등에대한대비경영관리운영관리 : 운영을위한인력관리입주자관리 : 입주자의진출입및각종요구 / 민원사항에대한처리장비관리 : 각종사용장비의관리회계관리 : 관리비징수, 임금의지급등계약관리 : 각종필요업무의발주및계약재산관리 : 재산대장, 등기상황등의검토및대수선, 재건축등에관한계획

54 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 45 이러한안전및유지관리의목적은시설물사용자의생명을보호하고요구하는성능을경제적으로달성하는것이라할수있다. - 안전 : 생명보호 (Safety) - 유지관리 : 경제성및품질 (Cost+Time & Quality) 건립된시설물은시간이지남에따라노후화가진행된다. 노후의요인과종류, 그리고보전과내용연수의관계를그림으로나타내면다음과같다. 그림 3-6 노후의요인과종류, 그리고보전과내용연구의관계 노후의요인노후의종류보전의종류내용연수의종류 자연적작용 : 환경인위적작용 : 사용사고, 부주의 물리적노후 수선, 개선 물리적수명 기능적노후 수선, 개선 기능적수명 사회환경경제환경행정환경 의변화 사회적노후 개선 사회적수명 ( 내부요인 ) 구조체의융통성설계상의제약기타 경제적노후 개선 경제적수명 변경전법규 / 표준 법규적노후 수선, 개선 법규적수명 그림 3-6 에명기된각각의노후화에대한설명및대처방법은다음과같다. - 물리적노후화 : 자연환경에의해, 사용자의사용에의해기존건물이노후화 - 기능적노후화 : 자연환경에의해, 사용자의사용에의해기존건물이노후화 - 사회적노후화 : 사회적으로향상된요구수준에의해기존건물이노후화 - 경제적노후화 : 경제환경의변화에따른경제성변화에의해기존건물이노후화

55 46 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 - 법규적노후화 : 변경된법규또는표준에의해기존건물이노후화 : 물리적, 기능적노후화 수선, 개선 : 사회적, 경제적노후화 개선 : 법규적노후화 수선, 개선 노후화의진행을억제하고, 요구되는기능을유지하기위해서는시설물에대한계속적인수선과개선행위가필요하다. 수선과개선의관계를도시하면 그림 3-7 과같다. 22) 그림 3-7 유지관리 ( 수선 ) 와개선의관계 신축기간 준공 사용개시 라이프사이클 ( 경년 ) 폐기처분 향상 요구성능수준의변화 성능의수준 초기성능수준 개선 리모델링 실용상지장이없는수준 수선 대규모수선및개량시기 저하 대규모수선및개량시기 통상수선시기 최초장기수선계획의작성시기중간장기수선계획의작성시기 22) 한국건설산업연구원, 건물리모델링매뉴얼, P.52 참조

56 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 47 수선의종류를계획성의관점과수선시점의관점에서구분하여보면다음과같다. < 계획성의관점에서분류 > - 일상수선 (Routine Maintenance) : 소규모의훼손, 고장등을보수하는경미한수선으로관리비중수선유지비로처리 - 계획수선 (Planned (Cyclical) Maintenance) : 일정한경과연수에따라수선주기에기초를두고계획적으로시행하는장기수선으로장기수선계획에의거실시한다. 10년단위로작성하고 3년마다수정 보완하며관리비중특별수선충당금 ( 장기수선적립금 ) 으로처리 ( 공동주택관리령 23조, 공동주택의장기수선에관한기준참조 ) - 기타특별수선 (Special Maintenance) : 돌발사고에의한수선으로장기수선계획의실천에의해예방하여야하나, 부득이한돌발사고에대비해서는특별수선충당금또는수선유지비에예비비를별도로설정하여충당 < 수선시점의관점에서분류 > - 예방수선 (Preventive Maintenance) : 미리교체와수선의필요 ( 주기, 빈도 ) 를전문가가분석 결정하여계획된일정 (Schedule) 에따라행하는수선으로계획수선이여기에해당한다. 과도한예방수선은자원의낭비가초래될수있고, 과소예방수선은시스템에문제를초래하여사후수선비를급격히증가시킬수도있다. - 사후수선 (Corrective Maintenance) : 미리계획된일정 (Schedule) 에의하지않고문제발생시마다행하는수선으로주로일상수선, 기타특별수선이여기에해당한다. 전문가라할지라도미리교체와수선의필요 ( 주기, 빈도 ) 를상세히알수없고, 문제발생후사후적조치가더욱경제적일때시행한다. 수선의종류를계획성의관점과수선시점의관점에서구분하여보면상기두방법중선택은결국유지관리전략과관련된다. 이때의사결정요소는문제발생에따른결과 ( 안전, 생산성등에대한영향 ) 의중대성의정도이고이는결국경제적개념으로귀결된다. 이에대해서는생애주기동안의총체적경제성을다루는 LCC적접근방법이필요하다. 예방적수선과사후수선을고려한총수선비관계로부터적정수선수준이결정될수있다. 여기서각각의수선비용은과거의기록에근거하여판단한다. 그러나성수대교붕괴사례, 삼풍백화점붕괴사례등을통해보면대형건축물과같은사회간접자본시설은다중이용시설fhTJ 한번의사고로엄청난손실을끼치므로예방수선이필요하다. 따라서구조체등주요부분과문제발생에따른타부재에의영향이큰항목들에대해서는예방수선이반드시필요하다.

57 48 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 2. LCC 를고려한 BTL 사업 민간투자사업의수익률및사용료결정의주요소인총사업비, 운영비, 부대사업순이익등은일정기간동안발생이예상되는비용을합계한금액으로써이의적정성여부를판단하는데있어서 LCC가중요하다. 사회기반시설은공공시설로서사업시행자는그재산을사업기간동안양호한상태로유지하여양질의공공시설및서비스를제공하여야하며, 또한계약기간만료후에도양호한상태로국가또는지방자치단체에게반납하여야한다. 이는향후공공시설을관리 이용하는데있어서국가가부담하는비용을절감할수있는최선의방안이다. 따라서이를근거로국가또는지방자치단체에서는 VE 및 LCC 적용을민간사업자에게요구할필요성이있다. 기획단계는이용자의요구를정리하고, 건설사업의개요및당해사업내용의다양한대안을정리하여야한다. 또한각대안별로추정비용, 위험및관련위험별추가비용을제시하여야하는데이과정에서유의하여야할사항은모든비용개념이생애전체비용 (Life Cycle Cost) 으로설정되어야한다는점이다. 설계단계는 LCC를고려한설계 ( 수선및교체주기를고려 ), 시공단계는유지보수및관리운영계획수립, 시공 VE를고려해야하며, 운영단계는예방유지관리수립이필요할것이다. BTL사업에는 LCCing 기법을도입하여시설물전생애주기에걸쳐서발생되는총사업비를산정하여국가재정의경감, 양질의시설물및서비스제공 ( 안전및최상의유지관리 ) 이가능하도록시스템을구축할필요성이있다. 대상시설물별 LCC에영향을주는주요수선항목및적정수선주기도출 ( 잔존가치에영향을주는요소, 구조체등주요부분과문제발생에따른타부품에의영향이큰항목 ) 과사업수행단계별적용할수있는방안또한연구가필요할것이다. - 주요수선항목및적정수선주기도출 - 적정수선충당금의산정 이용자를위한가치가무엇인지를정립하고, 이용자의요구가무엇인지파악하여야하며, 이를충족시키는다양한대안들을설정하여최선의대안을선택하여야한다. 설정된사업대안에따라최선의건설대안을선택하고, 각종낭비를제거할수있도록하는설계안을정립하는일체의과정에서최고가치의건물을완성할수있다 (VE, LCC 적용 ). 이는이단계에서종료되는것이아니라사업수행과정전체에적용된다.

58 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 49 민간투자사업의대상시설물은공공시설물로써일정기간사용하고난후폐기처리될수있는대상이아니고국민에게지속적으로양질의서비스제공의의무를지닌다. 또한사용기간중유지관리등관리주체의변화 ( 계약기간은민간사업자, 계약기간종료후국가또는지방자치단체 ) 가발생함으로계약기간이대상시설물의기대수명에훨씬못미치게된다 ( 단기적인수명을가지는대상이아님 ). 따라서계약기간보다계약기간종료후유지관리가중요하며이를위해서최초기획단계에서부터유지관리를염두에두어야할필요가있다. 제 3 절 VE 의연계방안 1. 국내 VE 의현황및개념 급변하는건설환경에따라건설기술부문에서도선진국처럼 VE분석이건설사업에있어서없어서는안될기본기능이되고있다. 2005년 7월 1일부로 100억원이상의정부발주공사에대해 VE검토를의무화하는건설기술관리법시행령이개정됨으로서 6개월간의유예기간을둔후 2006년 1월부터는 VE검토가의무화됨에따라 BTL 등민간투자사업에있어서도 VE방법의확산적용이예상된다. 또한 VE업무의원활한실무적용을위하여 설계의경제성등검토지침 을기본으로하여 VE업무수행매뉴얼 도곧마련될것으로판단된다. 점점투명해져가는건설환경에발맞춰이제의사결정과정의투명성확보를위한대안으로 VE방법론이적극적으로검토되고있다. 일반재정사업뿐만아니라 BTL등민간투자사업에서도이러한방법을적극도입함으로써국민의세금에대한활용도즉, VFM을극대화할필요가있다. 따라서 BTL 사업에의 VE적용은투자효율성및민간의창의성을극대화하게되어민간투자사업을추진하는본래의기본취지에맞게될것이다. VE(Value Engineering) 는최소의생애주기비용 (Life Cycle Cost : LCC) 으로소정의성능, 신뢰성및안전성을만족하거나보다품질을향상시키기위해필요하다. 2. BTL 사업에서의 VE 활용방안 성과요구수준서의작성과비용산정을위하여 VE 분석방법을적극활용할필요가있다. 즉, 해당사업에대한최적대안이도출되기까지분야별전문가와의토의를통하여제안공고전에사업수행방안등을확정지어야하는데이를위한의사결정기

59 50 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 법으로 VE 분석방법을적극활용하여야할필요가있는것이다. 이러한과정을통하여합리적인사업계획서평가기준의마련도가능할것이다. 즉, VE 분석과정중사업을원활히추진시키고사업이추구하는목적을이루기위하여어떠한부분이중요한지정리되면, 이것을평가기준에포함시킴으로써민간의창의와노력을여기에집중하게할수있는것이다. 결국 VE 분석을통해사업수행을위한많은문제점들이해결될수있을것이며, 이를활용하여성과요구수준서를작성한다면제안자는주무관청이원하는최적의품질및비용을제안하게될것이다. 제 4 절비용의산정 BTL사업의총사업비는성과요구수준서의내용에의거하여비용을산정하고이를근거로하여시설사업기본계획고시때비용부문이명기되어야하나, 현행의비용추정과정은과거재정사업때수행했던방법에의존하여사업비를산정 제시하고있는실정이다. 영국등에서는기본적으로성과요수수준서의수준에부합하는비용을 PSC 산정기준에의거하여산정하며또한, 기준원가뿐만아니라위험비용및경쟁적중립비용으로산출하고있는데우리나라에서도이에대한검토가필요할것으로판단된다. 1. 기준원가 기준원가란준거자산을기초로정부가제공하는서비스시설의기초원가를산정하는것을말한다. 여기에는기존재산을요구되는형태로변경하기위한개조비용까지포함한다. 기준원가는단순히건설비용만을고려하는것이아니고성과요구수준서의요건을만족시키고유지하는건설및유지관리비용등을포함하는개념이다. 기준원가산정방법은다음과같다. - Raw PSC 원가를파악 - 프로젝트생애동안의원가파악 - 총투자비용을분류하여할당 (Cash flow 산정 ) - 운영비용을분류하여할당 (Cash flow 산정 ) - 각년도별비용을모두고려한 Cash flow 작성 - 부대이익 (third-party revenue) 을차감

60 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 51 비용에는주무관청이기소유하고있는자산으로사업에사용되는자산의기회비용도포함된다. 기준원가를산출하는데있어서채택되는건설기술은특정지역에서의기존계획또는유사한방법으로공공부문이실제수행하는관례를반영한다. 이러한기술은시간에따라변화하므로, 발주자는기존의 PSC 기본가정이유효한지를확인하야여한다. 비용또는시간초과에대한가정은일반적으로전통적조달과정의최근사례등을참조해야하나, 이러한사례들을적용하는데있어서는그타당성을검증하여야한다. 운영비용 (Operating cost) 에는규정된기간동안규정된서비스를제공하는데필요한모든비용이포함되어야한다. 산정된비용의정확한용도는서비스항목에따라다를것이기때문에일반적으로공통적인검증방법을제시하기에는어려운점이있으나, 인건비, 원자재및비품, 자본비용에포함되지않는수선유지비, 사업기간동안사업관리및자산운영과연관되는일반경비, 보험료또는이에상응하는비용, 내부관리비용등이운영비용에포함된다. 2. 경쟁적중립조정비용 민간투자사업과정부재정사업이시장에서공존하고있지만이들이동등한조건에서경쟁하고있는것은아닐것이다. 따라서이들을공정하게비교하기위해서는다양한상황등을고려하여적절히조정하는것이필요하다. 민간부문의사업제안과동등하게비교하기위해서는정부가수행함으로인해발생하는순경쟁적이점 ( 정부가사업을시행함으로써발생하는장점과단점을모두고려 ) 을제거하기위해산입하는비용을경쟁적중립비용이라고한다. 공공부문의수행으로인한이점에는전형적으로세금이포함되는데, 예를들어민간기업에만부과되는토지세와같은것이있다 ( 다만, 우리나라의경우정부의지원부분의하나로토지의취득세와등록세를면제하고있으므로경쟁적중립에포함되지않을것이다 ). 한편공공부문의수행으로인한경쟁적열위도발생할수있다. 대표적인것으로공적감시와보고의무의강화와같은것이있을수있는데이는민간기업에는발생하지않는것이다. 만약경쟁적중립의산입이이루어지지않는다면, PSC는민간의사업제안보다인위적으로낮아지게되어정부가준거사업을시행할때의실질적전체비용을반영하지못하게된다. 경쟁적중립은정부의재정사업에서만발생하는우위와열위만을포함한다. 여기에는경쟁에서발생하는성과또는효율의차이즉, 공공부문과민간부문간의비용에대한수준차이는포함되지않는다. 예를들어프로젝트의시행시민간부문에서는 12명을고용해야하고, 공공부문에서는같은수준의서비스에대해단지 10명만

61 52 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 고용하여수행할수있다고한다면, 재정사업의비용절감은 Raw PSC의노동비요소에포함되지만경쟁적중립에는포함되지않는다. PSC의모든다른구성요소와마찬가지로경쟁적중립산입에대한실질적평가는성과요구수준서와확립된준거사업의이해없이는이루어질수없다. 3. 위험비용 BTL 성과요구수준서와관련해서는다양한위험요소들이있으며이러한위험요소들은사업이시작되고끝날때까지발생할수도있고그렇지않을수도있다. 이러한위험요인을정확히분석하고이를비용으로산정하여총사업비에반영해주어야한다. 위험을분석하기위해제일먼저위험행렬을작성해야하는데위험행렬의작성은크게다음과같은단계로구성된다. - 사업과관련되는위험들의인식 - 위험들의영향평가 - 위험의발생가능성평가 - 재무적영향 ( 그리고가능한결과의범위 ) 계산 이런다음위험은이전가능위험과보유위험으로구분되어계산되어지고현금흐름으로나열한다음현재가치를측정함으로써위험가치를구하게된다. 제 5 절위험의분류와배분 위험에대해정의하고계량화하였다면이제는이전가능위험과보유위험으로나눈다. 이는바로총사업비의기초가될것이며위험분담의기본적원칙은위험을가장잘관리할수있는사람에게위험을부담시키는것이다. 이렇게위험을이전가능위험과보유위험으로분배한다음이전가능위험은이전가능위험대로, 보유위험은보유위험대로나누어각연도별로배분한다음그위험들의현재가치를측정해야하는데, 이것이바로위험의가치이다. 보유위험과이전가능위험을나누어다루는것은보유위험이제시된조건하에서정부가부담하는비용을결정하기위해민간입찰에가산하기위한것이며, 이전가능위험과보유위험을구분하는것은위험이전에영향을주는요소와이전되는수준을구분하기위해서이다.

62 제 3 장성과요구수준서작성을위한주요고려사항 53 그림 3-8 위험분배에따른현재가치 Value for money Optimal risk transfer Risk allocation 위험분배는프로젝트가최상의성과를낼수있도록적절하기분배되어야하는데다음과같은사항을고려할필요성이있다. - 프로젝트의성격 - 각계약당사자 ( 정부, 민간 ) 의위험을다루는능력 - 성과요구수준서의융통성 ( 위험을관리하는방법에영향을미치는전제조건의존재여부 ) - 예전의위험이전수준 ( 이는특정위험을관리한당사자가얼마나잘관리해왔는가를검토하는것을말함 ) - 위험에대한시장의반응 - 공공이익 - 정책적고려 전통적으로많은위험들은공공부문이부담하였지만, 민간투자사업에서정부는이러한위험을최적화하고경감시킬수있도록관리하여야할것이다. 이는조달비용을최적화하기위한중요한과정이기때문이다. 위험을경감시키는것은위험을통제하는실질적인방법이라할수있다. 위험경

63 54 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 감은위험의영향또는가능성을통제하는것으로일반적으로정보를수집하여불확실성을감소시키는것이위험을줄일수있는중요한수단이다. 그리고주무관청이채택한위험경감절차를점검하는것도좋을것으로판단된다. 이와같이공공부문의위험관리를지속적으로개선하여야향후피드백이되어위험부담에대하여더유리한위치에서게될것이다. 예를들면주무관청은학교의재배치, 통학구역의변화등서비스제공에상당한악영향을줄수있는위험요소들을조사할필요가있다. 만약사업이시장으로넘어가기전에이러한문제점이검토되지않으면사업의입찰제안단계부터실시협약단계에이르기까지사업의범위와계획등이조정되어야만하는하나의위험요소가되어버리기때문이다. 이렇게되면실시협약까지많은시간과비용이추가로소요되게되므로위험은프로젝트시작과더불어조기에규명되고관리되어야하는것이다. 또한이러한위험요소들은성과요구수준서에명기되어야하고실시협약에포함되어야할것이다. 주무관청은위험요소중어떤위험을보유하고또어떤위험은민간사업자에게넘길것인지에대하여생각할필요가있다. 또한각위험요인이비용으로어떻게정량화될수있는지도분석할필요가있으며위험요인을누가관리하는것이가장좋을지도검토할필요가있다. 결국불필요한비용을쓰지않고위험을이전시키기위해서는성과요구수준서를작성하는데있어많은주의가필요하다.

64 제 4 장성과요구수준서의작성개요 제 1 절성과요구수준서의작성시기 주무관청이요구하는정확한성과요구수준서는시설사업기본계획수립과동시에작성되어야하나그양식이나내용은분야별전문가로구성되어있는전문가위원회 ( 가칭 ) 에의해개발되는것이바람직하다. 성과요구수준서는주무관청에서시설사업기본계획공고시입찰서류의일부로간주되며, 이를토대로제안자는창의와효율을발휘하여사업계획서를제출하게된다. 따라서. 성과요구수준서의요구수준에따라설계, 건설, 운영단계의비용이달라질수있으므로성과요구수준서의올바른작성은해당 BTL사업의성패와직결되어있다고할수있다. 성과요구수준서는특성상민간투자의적격성조사단계에서도활용될필요가있다. 예컨대민간투자적격성조사는정부실행대안 (PSC) 과민간투자대안 (PFI) 간의생애주기비용 (LCC) 을비교하여민간투자사업에대한타당성을판단하는데목적이있으므로, 민간투자대안에서실제로요구되는성과요구수준을사전에고려하여사업비를추정하는것이옳은방법이라할수있다. 시설사업기본계획에서고시한성과요구수준서를토대로하여민간사업자가사업계획서를제출하였다하더라도실제사업추진시적용하게될성과요구수준서는실시협약과정에서양측의합의에의해수정ㆍ변경될수있다. 이는협상시양측의협의에의하여시설물에대한서비스의요구수준및위험의배분, 서비스대가의지불방법등을달리할수있기때문이다. 주무관청은준공과동시에사업시행자에게관리운영권을설정하며이때부터성과요구수준서에의한서비스수준의점검이개시되는데, 그점검결과를반영하여주

65 56 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 무관청은실시협약이정한기준에따라서비스대가를지급하게된다. BTL 사업의추진절차는다음과같다. 그림 4-1 BTL 사업의추진절차 추진절차흐름도내용주체 년투자계획수립 국회보고주무관청 단위사업선정 단위시설을묶어적정규모설정 복합화, 다양한수익사업개발 주무관청 예비타당성조사 총사업비 500 억이상 정형화된건축사업면제 주무관청 타당성조사 총사업비 2,000 억원이상개별조사 총사업비 2,000 억원미만일괄조사 성과요구수준서 ( 안 ) 마련 주무관청 ( 주무부처 ) 시설사업기본계획수립 / 사업자모집공고 정부실행대안 평가기준등 성과요구수준서제시 주무관청 민간사업제안 최대한창의적제안유도민간사업자 평가 / 우선협상자선정 사전적격심사 (PQ) 활용등주무관청 실시협약체결 표준협약사전제시로기간단축 성과요구수준서수정및확정 주무관청우선협상자 실시설계 / 실시계획승인 환경영향평가등조기완료 성과요구수준서가동 주무관청민간사업자 착공 성과요구수준서가동민간사업자 준공 성과요구수준서가동주무관청 - 준공확인필증교부와동시에관리운영권민간사업자획득 ( 민간사업자 ) 운영 성과요구수준서가동주무관청 - 성과요구수준서에의한성과점검및대가민간사업자지급 협약종료 관리운영권이전 ( 민간사업자 주무관청 ) 주무관청민간사업자

66 제 4 장성과요구수준서의작성개요 57 제 2 절적격성조사와성과요구수준서와의관계 적격성조사란어떤사업을재정사업으로추진할경우정부가부담하여야하는금액을 PSC(Public Sector Comparator) 형식으로산출하여민간의 PFI금액을가상입찰안으로작성하여비교분석하는것으로서, 예산을통한사업시행, 공공부문에서수행해오던기존의관리 ( 운영포함 ) 방식, 공공부문이부담하여야할위험등 3가지의가정하에서추정된원가의현재가치즉위험비용을고려한조사를의미한다. 적격성조사는해당사업을정부가직접수행하는것이바람직한지아니면민간투자로수행하는것이바람직한것인지를판단하는기준으로활용될수있다. 즉, 민간투자방식으로수행시사전에산출한가상적입찰이정부지급비용과비교하여정부가직접시행하는것보다더많은화폐적가치 (VFM) 를창출할수있는지의여부를판단한다. 이때화폐적가치를창출하는대안은단순하게예상비용이적은대안이아니라예상비용이크더라도제공하는서비스의효용성이기대비용과대비하여더큰대안이라면화폐적가치를창출한대안이라고볼수있다. 따라서성과요구수준서는적격성조사를위한 ( 기준비용산출 ) 기초가되며다음과같은내용을포함한다. - 사업에대한전반적인방향 - 사전조사보고서와사업의개요 - 정부측요구사항에대한내용 - 서비스성능기준 ( 요구수준 ) - 필수제약조건의정의등

67 58 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 제 3 절성과요구수준서작성시주안점 성과요구수준서는이용자의실질적인요구사항이반영될수있도록작성되어야한다. 사업시행자가제공해야하는시설과서비스수준을결정하고비용을산정하는데충분한정보를제공할수있어야하며, 요구수준은애매모호한표현은가급적없애고명확하고간결하게작성할필요가있다. 한편여타의법규정과지침등에따라 BTL사업을수행하는데반드시지켜야하는항목이무엇인지를명확히하여야한다. 시설물의중요한서비스가무엇인지와서비스수준의평가방법및평가기준, 평가결과에따른서비스대가등에대하여명확히규정하여야하며, 요구수준을명기함과동시에시설사업기본계획고시때입찰자가부담하여야할위험이무엇인지명확히정의하여야한다. 그결과설계, 시공, 운영의통합 LCM(Life Cycle Management) 을통한시너지효과가발생할수있도록작성할필요가있다. 성과요구수준서작성시다음의질문들은주무관청이요구수준을정의하는데유용하다고할수있다. - 제공되는시설과서비스의목표는무엇인가? - 이러한목표가성공적인사업의완수를위하여어떻게반영되어져야하는가? - 해당사업을위하여원하지않는것은무엇인가? ( 예 : 시설물외부에식당을설치하는것은금지한다. 등 ) - 협상할수있는사항은무엇인가? - 제공되어야하는시설과서비스의수준과기준은무엇인가? - 바꿀수없거나임의로결정될수있는서비스항목은무엇인가? - 주요위험은어디에있는가? - 계약기간동안에무엇이변동될수있는가? 원인이될수있는사항은무엇인가? 이러한변화를필요한부분에성과요구수준서에어떻게표현하는가? - 정부지급금틀안에서명기된기준을성과로측정할수있는가? 제 4 절성과요구수준서의작성주체 성과요구수준서는시설물의종류별로다양한전문분야의지식을각고있어야작성이가능하다. 전문분야의예를들면다음과같다.

68 제 4 장성과요구수준서의작성개요 59 - 기술분야 ( 건축, 전기, 설비등 ) - 법률분야 ( 실시협약체결을감안 ) - 금융 회계분야 - 시설이용자등따라서주무관청은성과요구수준서작성을위해, 프로젝트관련직원, 외부전문가및컨설턴트등을포함한 전문가위원회 ( 가칭 ) 등을구성하여성과요구수준서작성작업을할필요가있다. 위원회를운영할때주무관청은사전작업없이백지상태에서출발할수있으며초안작업을통해토론주제를정할수도있다. 또한기존의입력시방서 (input specification) 개념으로시작해서성과요구수준으로전환시키는방법도생각해볼수있으며, 사용자및주무관청의요구사항과기능분석을토대로프로젝트범위와일정및개략적인비용의추정은 VE 분석결과를활용할수있고타사례를참고하여필요한부분만선별하여적용하는방법도생각해볼수있다. 성과요구수준서의작성은예상보다오랜시간이걸릴수있으므로사업의효율적인추진을위하여예비시간을설정하는것이좋다. 제 5 절성과요구수준서의범위 주무관청이원하는성과요구수준범위의설정을위해필요한경우성과요구수준서에는다음항목들을포함시킬수있다. - 기존빌딩의철거 - 기존빌딩개조 - 출입시설의새로운또는변형된방법 ( 예 : 도로, 장애자편의입출구등 ) - 놀이터, 체육관, 주차장, 기타외부시설제공여부 - 빌딩, 설치물등의자산관리 - 운동장관리 (Grounds maintenance) - 청소및쓰레기관리 - 가구및설비제공및관리 - 에너지관리 - 보육 / 시설감시서비스 - 경비및안전

69 60 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 - 급식서비스 - 정보기술관련서비스상기에언급된항목이외에도다음과같은사항을포함시킬수있으나해외사례에서는일반적으로포함되지않는다. 이는시장에서별관심을갖지않는다거나, 적격성조사에대한고려가적은편이기때문인것으로판단된다. 이것은해당사업의운영특성상서비스의책임을민간에게이전하는것이부적합하다고여기기때문인데이러한것은주무관청이초기단계에서사전점검하여결정해야한다. 학교의경우를예를들면다음과같은항목들이있다. - 학생셔틀서비스운행 - 접수및행정서비스 - 방과후보육서비스 - 프린트, 복사, 사무집기관리 - 시험감시및행정서비스 - 도서관서비스 - 기타기술적지원등 제 6 절성과에영향을미치는주요사항 주무관청은성과요구수준서를작성하기전에특별하게성과에영향을주는요소가무엇인지를정리하여성과요구수준서의작성을위한큰틀에서의방향을정립해놓는것이좋다. 학교를예시로하여성과에영향을주는주요핵심 (issue) 을살펴보면다음과같은사항들이있을수있다. - 학생의건강과안전을위한방안으로제공되는서비스의정도 (level) 와방문자의관리방법등에영향을미친다. - 교육공간 (teaching spaces) 과사무실배치 (physical layout) 에대한품질수준의정도에대하여교직원이높은수준의교육을제공하는데큰영향을미칠수있으므로제안자의면밀한분석을요구해야할것이다. 예로적절한조도 (good lighting), 적절한실내온도및적합한시설 ( 설비 ) 의제공등을들수있다. - 서비스가요구되는시기로어떤서비스가언제 ( 또는어느시간 ) 제공되어야하는지에대하여정할필요가있다. 예로서, 도서관등은일반교실보다학교운영

70 제 4 장성과요구수준서의작성개요 61 시간외에더많이사용될것이므로이에대한고려가필요하다. - 일상적으로제공되는서비스를특별히바꿔야할필요가있을경우를대비한별도의고려가있어야하며, 예로서일상적으로제공되는서비스이외의대상은수험기간, 비상훈련기간, 투표기간등이있다. 이때이루어져야할서비스수준은무엇인지고려하여야한다. - 학교시간내또는방과후발생될수있는학생 ( 사용자 ) 에의한시설의고의적파괴행위, 또는기타불법행위에대한대책으로제공되는서비스의본질과수준에영향을미칠수있고이러한행위에대한위험을민간사업자와어떻게분담할것인지등의고려가있어야한다.

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72 제 5 장사업추진단계별요구수준 제 1 절설계단계 설계단계의요구수준은시설종류별로다를것이지만다음에기술하는것과같은항목들이주로포함될것이다. BTL방식으로추진되는민간투자사업은대부분유지관리및운영을통합하여수행하게되므로설계단계에서는제안자가이를충분히반영하여 (LCC 검토등 ) 효율적인설계를제안할수있도록유도할필요성이있다. 1. 전제조건 가. 사업의개요 해당시설물의설계업무를위한사업의개요를설명한다. 예를들어, 설계, 시공, 운영및유지관리를 core, non-core 구분없이민간에게맡길것인지, 구분하여추진할것인지또는여러지역의시설물을통합하여추진할것인지등의방법을제시하여야한다. 즉해당시설물의기본적인개념및운영방식등을기술한다. 나. 설계의목적 시설물이주무관청의방침이나이용자의서비스요구사양에따라기능을충분히발휘할수있도록설계의목적을명확히기술한다. 예를들어성격이다른복합시설,

73 64 BTL 사업성과요구수준서작성방안연구 학교와보육원등을하나의건물에건설하여이용하는경우에는사용자가서로분쟁이있는경우가있을수있으므로이로인한문제점을최소화하기위하여계획시시설의정확한배치와해당시설에맞는동선계획을요구하는등의계획이필요하다. 또한장기간에걸쳐유지관리를수행해야하므로설계시 LCC(Life Cycle Cost) 를절감할수있는방안등을요구할수도있다. 다. 주변환경의설명 제안자의이해를돕고원활한설계업무를수행하기위한시설물주변의환경등을기술하여공고하는것이제안자의사업계획에많은도움을줄수있으므로이를고려하여야한다. 예를들면다음과같은것들이있다. - 이학교는 19 년에지어졌고, 그이후 19 년과 19 년에추가로건물이들어섰다. 또한부지안에는교육편의에사용되는임시건물도있다. 분리되어있지만인접한부속건물들은교육시간낭비와아동의안전에부적절한설비등을포함해서많은문제를내포하고있다. - 부지로의접근이어려워교통문제를일으키고있고, 서비스차량의접근을제한시키며, 안전을위협하고있다. - 부지의크기와새로운시설의설치로인해놀이공간과운동공간이부족하다 년대에세워진임시건물을포함한몇몇건물은더이상적절한서비스를제공하지못하고있다. - 부지내의건물배치가불만족스럽다. - 교육편의시설이부족하고현재표준이하이다. 때문에어떤부속시설은매우부족하고, 어떤경우에는시설이아예없다. - 큰투자가요구되는난방과기타시스템을포함한건물구조의전반적보수상태가열악하다. - 정기적인수리가학교생활에지장을초래한다. - 학교운영비가비경제적이다. - 학교시설물들이부족하고운영에비용이많이든다. 상기와같은사항들은사업의수행을위한배경지식일뿐필수적인성과로간주되어서는안될것이다. 즉, 제안자가해당사업의사업계획시상기와같은문제점을해결하기위한개념을잡도록유도하는역할을수행하도록하기위한것이다.