종합편성채널과보도전문채널사업자구도와주요쟁점 이영주 ( 호남대신문방송학과) < 목차> 문제제기 방송법개정안에대한찬반의견 종합편성채널의필요성 종합편성채널및보도전문채널사업자구도예측 5. 해외주요국가의방송신문겸영/ 교차소유규제 종합편성채널허용과

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2 종합편성채널과보도전문채널사업자구도와주요쟁점 이영주 ( 호남대신문방송학과) < 목차> 문제제기 방송법개정안에대한찬반의견 종합편성채널의필요성 종합편성채널및보도전문채널사업자구도예측 5. 해외주요국가의방송신문겸영/ 교차소유규제 종합편성채널허용과관련된주요쟁점 1) 2) 3) 4) 5) 6) 대기업집단참여의의미 종합편성채널허용범위 승인방식과승인시기 의무재전송적용여부 광고영업방식 종합편성채널의운용방식 보도전문채널허용과관련된주요쟁점 1) 2) 신문시장의시장지배적사업자추정 보도전문채널허용범위 3) 보도전문채널의의무재전송적용여부 - 1 -

3 1. 문제제기 종합편성및보도전문채널과관련된현행소유규제 방송법제 8조제 2 항: 누구든지대통령령이정하는특수한관계에있는자( 이하 " 특수관계자" 라한다) 가소유하는주식또는지분을포함하여지상파방송사업자 및종합편성또는보도에관한전문편성을행하는방송채널사용사업자의주식또 는지분총수의 100분의 30 을초과하여소유할수없다. 방송법제 8조제 3 항 : 제2항의규정에불구하고독점규제및공정거래에관한법 률제2조제2호의규정에의한기업집단중자산총액등대통령령이정하는기준 에해당하는기업집단에속하는회사( 이하 " 대기업" 이라한다) 와그계열회사( 특 수관계자를포함한다) 또는정기간행물의등록등에관한법률에의한일간신문이나 뉴스통신진흥에관한법률의규정에의한뉴스통신 ( 이하 " 뉴스통신" 이라한다) 을경 영하는법인( 특수관계자를포함한다) 은지상파방송사업및종합편성또는보도에 관한전문편성을행하는방송채널사용사업을겸영하거나그주식또는지분을소 유할수없다. 1) 방송법시행령제제4조제 1 항 : 법제8조제3항의규정에의하여지상파방송사 업및종합편성또는보도에관한전문편성을행하는방송채널사용사업을겸영하 거나그주식또는지분을소유할수없는기업집단에속하는회사와그계열회 사는 독점규제및공정거래에관한법률 제2조제2호및제3호의규정에의한 기업집단및계열회사중에서동법제14조의규정에의하여지정된상호출자제 한기업집단중상호출자제한기업집단으로지정된날을기준으로자산총액이 원이상인기업집단에속하는기업으로한다. 3조 신문법제 15조제 2 항 : 일간신문과뉴스통신진흥에관한법률의규정에의한뉴 스통신은상호겸영할수없으며, 방송법에의한종합편성또는보도에관한전 문편성을행하는방송사업을겸영할수없다. 방송법제 9조제 5 항 : 방송채널사용사업 전광판방송사업또는음악유선방송사 업을하고자하는자는방송위원회에등록하여야한다. 다만, 종합편성이나보도 또는상품소개와판매에관한전문편성을행하는방송채널사용사업을하고자하 는자는방송위원회의승인을얻어야한다. 1) 겸영은한법인이방송사업과신문사업을동시에하는것을말하며, 교차소유는신문사업을하는법인이방송사업을하는법인의주식또는지분을소유하는것을의미한다. 이에따라교차소유의경우소유한도를어떻게정하느냐에따라여론지배력에미치는영향력이달라지는반면, 겸영은필연적으로여론지배력이커지는효과를가져온다 ( 문재완, 2008)

4 미디어시장에대한규제완화를골격으로하는방송법개정및인터넷멀티미디 어방송사업법제정. 인터넷멀티미디어방송사업법시행령( 이하 IPTV 시행령) 제정및방송법시행령 개정과정에서지상파, 보도 종합편성 PP에대한대기업진출기준완화및종 합유선방송사업자(SO) 의겸영규제범위편경과관련하여소유규제기준에대 한논란이제기됨. IPTV 시행령에서대기업의보도 종합편성 PP에대한진출기준을자산총액 3조 에서 10 조로확대. 방송법시행령개정에서도 IPTV 와의규제형평성을위해지상파방송, 보도 종합 편성채널사용사업자에대한소유가금지되는기업의기준을자산총액기준 3 조원이상인기업집단에속하는기업에서 업으로완화. 2) 10조원이상인기업집단에속하는기 방송통신위원회가발표한방송법개정사유로는첫째, 2000 년당시에공정거래법 상자산총액기준 30 위까지를지정한 대규모기업집단 제도를방송법시행령상대기 업기준으로원용하였으나, 동제도가 02년에폐지됨에따라상위 30개정도의기업을 포함할수있도록 자산총액 3 조원 으로대기업기준을변경하게되었고, 둘째 최근경제규모의확대로자산총액 3조원이상인기업이늘어나고있는상황에서, 방 송분야경쟁력제고를위해진입규제완화가필요하다는것임( 방송통신위원회, ) 3) 또한방송사업에대한진입규제를완화함으로써기업들의투자를촉진, 방송산 업의경쟁력을제고할수있기를기대하고있음. 케이블 SO 의경우도전국사업권역(77 곳) 5분의 1 이상소유금지에서가입자 기준의 3분의 1 초과금지로바뀌면서, 인수합병(M&A) 을통해초대형케이블 방송이생길수있게됨. 그동안미디어시장의소유규제완화에대한국내외연구가상당히축적되어왔음 ( 김원식 이상우, 2006). 국내에선방송통신간상호겸영규제연구( 이찬구, 2003; 정준희, 2007; 조소영, 2007) 와방송신문겸영/ 교차소유( 김영욱, 2008; 김영주, 2008; 문재완, 2) 공정거래위원회자료에따르면신세계, LS, 현대, CJ, 현대건설, 코오롱, 효성, 이랜드, GS, 대림, 동양, 한진중공업, 대한전선등상당한재벌기업들이자산규모 10 조원이하에포함됨. 3조원이상 10조원미만기업은현대(9 조원), GM 대우(8 조원), 현대백화점 (5.6 조원), 태광산업 (3.8 조원), 대성(3.3 조원) 등이다 ( 서울경제신문 ). 3) 2008년현재자산규모 3조원이상기업진단의수는 57 개에해당된다

5 2008; 박주연, 2008; 성숙희, 2007, 2008; 이용성, 2007; 이영주 하주용, 2008; Milyo, 2007; Moore, 2004; Owens, 2004; Spavins et al., 2002; Sturm, 2005; Yan & Napoli, 2004) 에대한검토가축적되고있지만, 종합편성채널허용과관련된본격적인 논의는이루어지지못함. 이에본연구에서는유료TV 시장에신규종합편성채널이왜 필요한지다양한의견을살펴보고, 만약새로운종합편성채널이허용되고보도전문채널 이추가로진입한다면사업자구도는어떻게전개될지전망해보고자함. 또한규제완 화와관련하여고려해야할주요쟁점이무엇인지살펴봄으로써미디어관련소유규제 의완화가사회적합의를거쳐합리적인절차를마련할수있는토대를제공하고자함. 2. 방송법개정안에대한찬반의견 종합편성채널진입규제완화및방송신문겸영금지규제완화조치에대한반대 입장 그동안방송법에명시되어있음에도불구하고종합편성채널이도입되지않는이 유는지상파는종합편성, 케이블은전문프로그램편성에주력한다는취지가있 었고, 종합편성채널의필요성에대해사회적합의가모아지지않았기때문. 방송법과신문법에서방송신문간상호겸영을금지하고있는것은신문과방송 모두여론의형성에막대한영향을미칠수있는매체이기때문에소유의다양 성을확보함으로써정치적 문화적다양성을실현하고자하는규제목적이있기 때문( 조은기, 2003). 미디어출구가많아졌지만관점의다양성이비례하여증가 하는것은아니며사회적으로중요한정책목표의하나인공익적이고지역적 담론이충분히이루어지는것은아님 (Moore, 2004). 대기업집단이종합편성채널사업자에포함될경우, 방송의공익성이약화될것이 라는우려가높음. 이윤극대화를추구하는기업의속성상시청률경쟁으로인해 수용자의복지보다기업의이익에편향될우려가있다는것임. 대자본이방송을 통해여론을주도하고왜곡함으로써친기업적, 상업적여론만주도하고, 사회의 다양한여론은차단할수있다는것임. 유료방송시장의성장에밀려지상파방송사의사업여건이어려워지고있는 상황에서자산규모가큰대기업이방송시장에진출하게되면, 프로그램제작비 상승, 콘텐츠가격경쟁, 지상파방송의경영악화와프로그램의질적저하, 지역방 송의경영위기등이초래할수있음

6 시장집중과여론집중을방지할수있는법제도적시스템이마련되지않은채 성급하게소유규제를완화했을경우심각한정책실패를가져오고, 막대한사회 적비용을지불해야함. 규제완화조치에대한찬성입장 한미 FTA 체결을계기로방송시장의개방이본격적으로이루어지면서우리나 라방송시장도새로운미디어환경의변화를받아들여시장경쟁력을제고해야 함. 미디어시장의환경변화를반영하지못한현행미디어관련법규정은방송 사업자의규모의경제실현을근본적으로억제하고있음. 정부에의한소유규제 가프로그램의다양성을증가시키지못하고방송산업의비효율성까지발생시킨 다면공익성의명목으로이루어지는정부규제가설득력이잃게됨( 김원식 이상 우, 2006; 임정수, 2004). 보도와종합편성채널은막대한초기투자자본이필요하고, 양질의콘텐츠를지 속적으로제작해야하기때문에대기업의투자가불가피함. 방송매체가다양해 지고인터넷을통한쌍방향의견교환이활발해진상황을고려할때대기업에의 한여론독점가능성은매우낮음. 대기업의진입에따라방송의다양성이저해되 고, 방송시장이독점화된다는주장은입증된바없음. 오히려, 거대자본사업자 는복수채널운영을통해프로그램의다양성을구현할수있음. 신문의방송진입으로뉴스의질이향상될수있음. 뉴스취재에경쟁력이있는 신문사가방송에진출함으로써방송사간경쟁이심화되고, 뉴스의질이향상될 것으로기대( 문재완, 2008). 특히신문사를소유한방송사가지역뉴스/ 공적이 슈를다른프로그램을 50% 이상더많이방영하고있는바, 속보, 심층기사, 정치적해설기사등을다각도로제공하고있는것으로나타남 (Spavins et al., 2002). 방송시장에서누려왔던지상파방송의독점적지위를해체할수있음. 인위적 규제없이도경쟁이활성화되면방송시장의독점은불가 방송심의, 방송평가, 재허가심사등의사후여론독점방지시스템을도입하고 이를철저히운용함으로써여론의독과점을차단할수있는사후규제가가능 함. 3. 종합편성채널의필요성 - 5 -

7 종합편성채널의정의 전문편성이란특정방송분야의방송프로그램을전문적으로편성하는것을말하 며, 종합편성은보도, 교양, 오락등다양한방송분야상호간에조화를이루도 록방송프로그램을편성하는것으로정의됨. 방송법상명시되어있어규제기관이종합편성채널이나보도채널을인위적으로제한할근거는없으며, 자격을갖춘사업자라면승인대상이될수있음. 그동안종합편성채널이없었던이유 케이블 TV 출범이후그동안종합편성채널이없었던이유는무엇보다도종합편 성채널을운영할만큼케이블시장의규모가충분히크지않았음. ARPU가 5000~7000 원에머물러있고, 온미디어와 CJ 계열, 지상파 MPP, 그리고일부 보도채널을제외한중소 PP들에게지불되는프로그램수신료가매우낮은수 준임. 즉종합편성채널의승인을요청한사업자가거의전무했기때문에방송위 에서종합편성 PP 에대한세부적인정책지침을논의하지못함. 지상파방송사가종합편성사업자로서방송시장에서독점적지위를누려왔기 때문임. 지상파플랫폼을토대로높은제작비를투입하여시청자가선호하는양 질의프로그램을제작, 방영하기때문에유료 TV 시장의어떤 PP라도지상파 방송을대상으로시장경쟁력을갖추지못함. 규제기관인방송위원회가종합편성채널을승인하지않겠다는의지를가지고있 었음. 케이블/ 위성에종합편성채널보다는전문채널이많은이유는시청자의다 양한문화적욕구를충족시키고자하는정책목표를가지기때문. 종합편성채널이과연필요한가? 유료TV 시장에기존의지상파방송외에또다른종합편성채널이우리사회에 필요한가에대한의견이엇갈리고있음. 종합편성채널의도입이필요하다는입장에서는유료TV 시장의왜곡을정상화하 고, 방송시장에서의지상파방송독과점을해소하는방안으로종합편성채널도 입의정책적목표로삼아야한다고주장하고있음( 황근, 2007; 김신동, 2007). SO 의저가티어링, 인포머셜등프로그램수신료외의수입에대한의존심화, 통신사업자와의가격경쟁으로인한방송부문 ARPU 감소등으로인해프로그 - 6 -

8 램을재생산하는동력이차단되어있음( 권호영, 2004). 전체 PP 시장이꾸준히성장하고있음에도불구하고지상파계열 PP들의매출 액이차지하는점유율이 37.8%, 순이익점유율은 74.62% 에달하고있어지상 파계열 PP 대비지상파계열 PP 의재정상황이양극화되고있음. 방송시장은기본적으로서로다른차별화된프로그램상품을가지고경쟁하는 독점적경쟁시장구조라할수있음. 따라서콘텐츠의다양성을확보하지않으 면다매체다채널유료 TV 시장이본질적으로차별화될수없는데, 현재케이 블 TV의수많은 PP 가지상파콘텐츠의재방송에서크게벗어나지못하고있음. 새로운콘텐츠를수급할수있고대중소구력이높은종합편성채널의신설을 통해습관적이고지속적인시청행위를유도함으로써지상파방송과의균형발전을 꾀하고수용자의선택의다양성을넓혀주어야할필요성이있음. 4) 특히종합편성채널을독립외주제작사들과지역방송사들의프로그램을효율적으 로활용할수있는채널로운용함으로써콘텐츠활성화와지역방송보호라는 방송정책의중요한목표를실현할수있을것으로기대함. < 표 1> 종합편성채널의필요성과기대효과 필요성 다양한연령층에게소구할수있는종합편성채널을유료TV시장의핵심브랜드로이미지고양 기대효과 습관적이고안정적인시 청행위유도 지상파콘텐츠에대한의존에서벗어나유료 TV 만의새롭고독창적인신규콘텐츠를공급 콘텐츠시장활성화 신규콘텐츠의제작을유도하고, 외주제작사및 지역방송의프로그램을편성하는창구로활용 프로그램유통창구활용 수용자가선택할수있는콘텐츠와채널이확대 수용자복지증대 종합편성채널도입을촉구하는전문가모임, 가칭 오픈 TV 추진위원회 에서는 디지털시대정신인참여와개방에바탕을둔새로운시민사회의공론장을건 설하고콘텐츠산업을활성화하기위해종합편성 PP가가장이상적인대안이 4) 2003년한때다양한제작주체들이참여하는수도권중심의지상파채널설립이추진된바있으나재원및설립주체의성격으로인해논의에그친바있다( 정윤경, 2005)

9 될수있을것으로여기고있음. 5) 이들이제시한새방송비전은 ( ⅰ) 고품격 정보, 교양, 오락등을생산공유하는민영공익방송 ( ⅱ) 개방성과쌍방향성을 추구하는오픈미디어, ( ⅲ) 사회통합을추구하는시민공론장, ( ⅳ) 독립제작사 및콘텐츠생산자들이윈윈하는외주중심채널, ( ⅴ) 자본으로부터자유로운독 립미디어등으로시민공론장이자열린미디어를지향하고있음. 6) 다른한편에서는기존의지상파방송과차별화된또다른종합편성채널이유료 TV 시장에필요한지, 과연새로운채널이차별화된콘텐츠를수급함으로써유료 TV 시장을활성화시킬수있는원동력이될것인지의문을제기하고있음( 김영 욱, 2008). 종합편성임에도불구하고지상파방송과현저히다른진입규제, 편 성규제, 광고규제로인하여양질의콘텐츠가방송될수있는제도적장치가미 비한상태에서도입하게되면, 새롭게런칭하는종합편성채널역시시청률과광 고확보를위해흥미위주의선정적인드라마, 오락물로편성함으로써기존 PP와 크게다를바가없다는것임. 또한종합편성채널은초기진입비용이크고, 상 당기간동안적자를감내할수있는운용자본이확보되어야하는측면에서대 기업집단의참여가불가피한데, 기업의경영논리와상업적논리에서벗어나 독립적이고자유롭게방송을운영하는것이현실적으로어렵다는것임. 4. 종합편성채널및보도전문채널사업자구도예측 다음에서는종합편성채널과신규보도전문채널이유료TV 시장에진출했을경우어떤사업자가진출할가능성이있으며그사업성은어떠할것인지살펴보고자함. 종합편성채널예상사업자구도 소유규제가완화될경우 CJ가종합편성채널공급자로서종합편성 PP로나설 것이라는전망이있으며, 새롭게진입가능한기업집단중이미방송사업에진 출했거나관심을보이고있는현대홈쇼핑, 티브로드, HCN 등이종합편성후보 로부상하고있음. PP 가운데서는중앙방송과 CBS가각각종합편성 PP와보 도 PP 운영을위해준비중이며, 7) 지역방송연합체인 MBC NET과 Open TV 도종합편성채널을계획하고있는것으로알려져있음. 5) 발의인단에는언론계, 시민대중, 문화계, 학계, 방송계, 법조계등다양한인물과 TV 드라마제작협회, 자연다큐멘터리제작자협회, 비디오저널리스트협회, 영상제작협동조합, 콘텐츠산업진흥협회등단체가참여한것으로알려져있음. 6) 연합뉴스 2007년 2월 4일자 7) 미디어오늘 2008년 5월 14일자 - 8 -

10 < 표 2> 종합편성채널예상사업자 유형 SO PP 지역방송신문사 종합편성채널예상사업자 CJ, HCN, C&M 중앙방송, YTN MBC NET 조선, 동아 CJ는주요 MSO이자 CJ 미디어를통해다양한채널을보유하고있는 MPP이 며또한, CGV, 엠넷미디어등다양한콘텐츠사업을전개하는멀티미디어그룹 으로서종합편성채널을보유하게되면영향력이막강해질수있음. 중앙방송은신문사중유료 TV 시장에가장빨리적응하면서 4개채널을보유 하고있으며, 특히큐채널은교양 다큐장르를중심으로종합편성채널을지향하 고있는것으로알려짐. 보도전문채널예상사업자구도 신문사 PP 비고 Q 채널, History, J Golf 연간매출액 208억원중앙일보사카툰네트워크 (2006 년말기준) 디지털조선일보 헤럴드미디어 < 표 3> 신문사의 PP 진출현황 Business & 자제제작 30% 동아 TV 한국일보석세스 TV( 이전휴먼 TV) 최대주주 ( 주) 카리아, 지분 74.2% 매입지분 30% 매입자체제작 30% 이데일리 토마토TV, 이데일리TV 경제 한겨레신문 낚시채널 FSTV 미디어넷이지분 51% 확보 매일경제신문 매일경제TV MBN 보도전문채널 한국경제신문 한국경제TV 경제전문채널 머니투데이 MCN 영화채널 서울경제 무협TV 무협영화채널 * 출처 : 이영주 하주용(2008), 한겨례신문 2008년 9월 9일자재구성 PP 시장에가장먼저진출한신문사는중앙일보로, 현재 Q 채널, History 채널, J 골프, 카툰네트워크를운영하고있음. 디지털조선일보는경제전문채널비즈니 - 9 -

11 스앤을 2007 년부터서비스하기시작해, 30% 이상자체제작하는한편고화질 영상프로그램을내세워채널을차별화하고있음. 헤럴드미디어는 ( 주) 카리아 를통해여성전문채널인동아 TV 의지분을인수하고, 한국일보는석세스 TV를 인수, 이데일리는토마토TV와이데일리TV 를설립함. 신규보도전문채널을신설하려는신문사는조선일보, 동아일보, 중앙일보가 가장유력한후보로부상되고있음. 중앙일보와디지털조선일보는 PP시장의경 험을바탕으로보도전문채널의진출이상대적으로용이할것으로보임. 경향신문은다른언론사나기업과컨소시엄을구성해보도전문채널을신설하거나인수할계획이있으며, 국민일보또한초기에는 PP를인수하여쿠키미디어가생산하는콘텐츠를편성할계획을가진것으로알려져있음. 8) 지상파방송사역시 MMS 9) 가허용된이후 24시간보도전문채널을추가설립 하려는계획을가지고있음. 10) 신문사들이 PP 사업에진출하는것은신문시장침체가지속되는상황에서새로 운사업영역으로의진출이불가피하고, 수익과인지도를확대하는데있어서 영상매체를통해기존콘텐츠를활용할수있기때문으로해석됨( 이영주 하주 용, 2008). 종합편성채널의사업성전망 종합편성채널의사업성은불투명함. 종합편성채널의성공여부는기존지상파와 경쟁할만한콘텐츠를제작할능력과의지를갖추느냐에달려있는데, 지상파 계열드라마 PP, 투니버스, OCN, Home CGV와같은수준의시청률만으로는 신규프로그램제작에소요되는막대한비용을감내할수없기때문. 지상파방 송사의평균프로그램제작비용이약 2천 500억에서 3천억수준임을감안할 때, 막대한자본력을갖춘대기업이아닐경우이에준하는프로그램제작비를 투자할수없고, 최소한 3 년~5 년간감수해야할적자를버틸수없음. 8) 미디어오늘 2008년 3월 28일자 9) MMS란디지털방송에서주어진한개의주파수대역에서하나의 HD 채널이회에 SD 급채널과오디오채널, 데이터방송채널을추가로제공하는디지털다채널서비스를말한다. 10) 경향신문 2008년 4월 9 일자. 김영주 2008 재인용

12 * < 표 4> 케이블 TV 가격대별가입비율 아날로그 디지털 총가입자 13,788, ,858 6,000원미만 24.9% 10,000원미만 60.8% 15,000원미만 6.9% 3.2% 15,000원 7.4% 4.1% 15,000 원~25,000원 92.7% 가격은수신료기준임 * 출처 : 한국케이블TV협회 케이블 TV 가입자들이의무형, 보급형등낮은저가티어에집중되어있어, SO가가입자로부터거두는평균수입은 10,000 원미만으로형성되어있음. 2006년현재 107개 SO의전체수신료수익은 8천 700 억원정도이며, 이중 PP에지불한프로그램수입은 1천 267 억원수준이다. 케이블 TV SO가우월적지위를이용해협상력이낮은 PP에게지불해야할 수신료배분비율을축소하고있음. PP의수입구조를보면인포머셜를포함한 광고수익이 42% 로가장높고, 수신료수입은 11% 에머물러있음. PP의수 입구조를정상화하고자 SO가 2008년 25%, 2009년 26~30.03% 를배분하기로 약속했으나, 최근협의과정에서 2010년까지수신료배분비율을 20% 로축소 동결하는안을강요한것으로알려짐. 11) 11) 디지털타임스, 2008년 10월 23일자

13 가입자당수입과미디어광고시장은제한되어있는상황에서종합편성채널이 추가로시장에진입할지라도시장수요가매우불확실함. 따라서종합편성채널예상사업자중그동안유료TV 시장에서플랫폼사업자와 채널공급자로서노하우를축적한 CJ와보도채널인 YTN이확보하고있는플랫 폼을바탕으로가장손실을적게보며진입가능함. 그러나 IPTV의서비스가본 격적으로시작되면서통신기업과의시장경쟁이치열해지는상황에서두방송사 모두정부규제정책과시장수요가불확실한종합편성채널에진입할지는불확 실함. 특히 YTN은새로운플랫폼이도입될때마다킬러콘텐츠로채널을재전송하고 있으며창구효과를극대화하고있기때문에신규사업자가 YTN의지분을획 득하여간접적으로보도채널이나종합편성채널에진입할가능성도있음. 12) 잠 재적시장수요가크지않은상황에서신규채널을세우는것보다기존보도 채널을인수하여인력, 시설, 제작시스템을그대로이어받는것이더효율적이 기고기존시장을안정적으로물려받을수있기때문. 보도전문채널의사업성전망 12) YTN은한전 KDN21.4%, KT&G 19.9%, 미래에엣생명 13.6%, 한국마사회 9.5%, 우리은행 7.6% 로 5대주주가총 72% 의주식을보유하고있다

14 보도채널은종합편성채널보다는진입에따른초기투자비용이상대적으로적고 신문사의경우뉴스콘텐츠제작능력을갖추고있어현실적으로가장가능성 이큰방송진출형태가될수있음. < 표 6> YTN과 MBN의제작구조및시장성과비교 YTN MBN 기자 전체인력 자체제작비율 94% 87% 제작비용 328억 36억 시청률 수신료수익 50억 32억 광고수익 609억 317억 매출액 970억 385억 * 출처 : 2007 년방송위원회, 방송산업실태보고서재구성 보도채널의신설은새로운방송콘텐츠를제작하여방송하는것이기때문에초기 비용이막대하다. 고급인력, 장비, 시설을갖추어야하는데 YTN의경우전체 인력 586명중기자가 262 명에다라고, 연간제작비용이 328억원에이르고있 음. 이에반해시장성과를보면 YTN과 MBN의 2007년평균시청률은각각 0.73%, 0.24% 에그치고있음. YTN의수신료수익은 50 억, 광고수익은 609 억, 2007년매출액은 970 억이지만, 초기 10년동안누적적자가 1천억에달하다 가 2007 년처음으로흑자를기록했음. 수신료수익과광고수익은감소추세에 있으며기타수익이전체매출증가에기여하는부분이큼. MBN은초기 3년 만에흑자를낼수있었는데, 제작비가많이드는뉴스보도프로그램을최소화 하고증권방송을중심으로했기때문. 추가승인되는보도채널의수, 기존신문사들의보도채널진출의지, KBS의 MMS 보도채널진출여부, 일반 PP들의보도채널진출의지에따라보도채 널간경쟁이달라질것이나, 보도전문채널에진입한다할지라도새로운시장수 요를창출하기보다는기존보도시장을나누어갖는결과를가져올가능성이 크고, 기존보도채널이확보하고있는장벽이높아사업성이밝지않음. 5. 해외주요국가의방송신문겸영/ 교차소유규제 1) 영국

15 해당기업이관련시장에서시장점유율 20% 를넘어설경우에교차소유제한 영국의경우미디어산업에대한탈규제정책을강화하여이전까지별도의규 정으로규제해오던미디어기업들사이의합병심사규정을일부특수한경우 를제외하고는일반적기업합병규정에의한심사로완화함. 미디어기업들간합병의경우주무장관(DTI) 이경쟁법에의거한심의사항이 외에추가적인심의규정을적용할수있으며이때소유권의다양성과경제적 이익을보장하고, 시장에해로운영향을주지않도록하기위한공익심사를거 쳐야함( 박주연, 2008). 13) 신문과방송의교차소유의경우한개또는그이상의전국지를보유하고전국 신문시장점유율총합이 3(ITV) 의면허를소유하지못함. 20% 를넘는신문의소유자는지상파방송인채널 지역시장에서도채널3 의지역사업권역내에서해당지역신문시장점유율 ( 직전 6 개월간발행부수) 총합이 20% 를넘는소유주는지역채널3의면허를직간접적 으로보유하지못함. 미디어소유/ 겸영규제완화에도불구하고신문시장의지배 적인사업자의방송시장진출은제한. 2) 독일 교차소유규제없음, 시청자점유율 30% 로제한 독일은미디어사업자의경제적경쟁의자유를보장하면서동시에여론경쟁을 통한언론의다양성을유지하기위한이원적접근법을사용하고이음. 미디어 간지분소유나기업결합은모든산업분야에적용되는일반법인경쟁제한방지 법에의하여심사하며, 여론집중이나여론지배력전이를방지하기위한미디어 집중규제는각주의신문법과방송법, 그리고 1987년 16개주가체결한방송국 가협약을통해규제 신문업에대한진입규제나소유제한이존재하지않으며, 방송국가협약역시동 종또는이종매체간소유제한을직접규제하지않음. 다만여론다양성을보호하 기위하여민영방송의지분을소유하는자는전국적으로연평균시청자점유율 13) 신문산업에서집중의기준은평균발행부수만부수이다신문이만부의발행부수를갖고있거나이 , 를초과하면공익성여부를평가해서인수및합병의판단근거로활용함

16 30% 한도내에서만무제한방송사소유를허용할수있음( 이봉의, 2007). 14) 해당기업이신문등다른미디어영역에서이미지배적인위치를점하고있는 경우기준비율은 25% 로축소됨. 3) 프랑스 교차미디어행위에대한시장규모또는수의제한 프랑스는단일미디어사업자가신문과방송을교차소유할수있도록허용하고 있어, 지역일간지의지역방송진출, 메이저방송사의지역방송및지역일간 지진출이일상화되어있음. 방송사업에진출하지않은신문사업자의경우전체일간지판매부수의점유 율상한선은 부수의 30% 이나, 방송산업에지분을가지고있는경우전체일간지판매 10% 를점유율상한선으로규정하고있음. 전국배포일간지를보유한신문사업자의경우해당사업자가보유한전국, 지역 일간지들의판매부수총계가프랑스내에서판매되는모든종합일간지및정 치일간지의전체판매부수의 20% 를넘는경우 i) 인구 400만명이상을대상 으로한하나또는그이상의지상파 TV 방송이나, ii) 인구 3,000만명이상을 대상으로한하나혹은그이상의라디오방송, 또는 iii) 인구 1,000만명이상 을대상으로한하나혹은그이상의케이블TV 사업중어느하나의경우만을 허용 해당신문사업자가전국일간지를보유하지않은지역신문사업자일경우 i) 해 당사업지역내의전체 10% 이상의청취자를대상으로한하나또는그이상의 라디오방송이나 ii) 해당지역의하나혹은그이상의케이블TV 사업중한 가지를허용( 박진우, 2007). 즉매체간교차소유를일정범위까지는자유롭게허용하고있으며시청자의수 나신문시장점유율등일정한조건하에서 TV, 라디오, 케이블TV, 신문등 4 개의미디어가운데 2 개의미디어까지교차소유가가능하지만, 사실상특정사 업자가전국일간지와전국단위지상파방송을동시에보유하지못함. 4) 미국 14) 독일내에서일간신문사업자이면서동시에전국단위방송사의지분을직접보유하고있는언론사는악셀슈프링거 (Axel Springer AG), 그루너 + 야르(Gruner + Jahr), 매드색 (Madsack) 등이있음( 박주연, 2008)

17 소규모시장에서는라디오와 TV, 신문과방송의동시소유금지 미국은경쟁, 다양성, 지역성을목표로소유규제를점차완화하고있음. 현행규 정은 TV 방송국의 A 등급권역혹은라디오방송국의주요커뮤니티서비스 지역이신문의발행지역과완전히겹치는경우, 하나의사업체는일간신문과 종합서비스방송국을소유할수없음. FCC는 2007년 12 월, 20 대미디어시장(DMAs) 지역에한하여합병후에도 8개 이상의독립적인매체가존재하면한사업자가하나의신문사와하나의방송사 ( 단, 4 대네트워크방송사는제외) 를동시에소유가능하도록규정을개정, 주요 일간신문한개와하나의 TV 혹은라디오방송국간의겸영만가능함. TV 방 송국합병의경우적어도 8개의독립적으로소유운영되는미디어가시장내에 존재해야함. 그러나이규정역시 2008년 5월상원의반대로시행에난항을 겪고있음. 15) 미디어시장의다양성을측정하는전문적인연구가지속적으로시도되고있음 (Hill, 2006; Noam, 2004). 6. 종합편성채널허용과관련된주요쟁점 1) 대기업집단참여의의미 콘텐츠투자활성화를위한자본의유입과적자운영감내 신규콘텐츠투자를위해서는대자본의유입과일정기간동안적자운영을부 담할수있는능력을갖춘사업자가필요하다는인식은공유되어있음. 신규종합편성채널이또하나의민영지상파방송과같은영향력을가질수있을지, 수많은 PP 가운데하나로그칠것인지확실하지않음. 콘텐츠의경쟁력에따라서파급력이클수도있고, 그렇지않을수도이음. 여론의다양성확보위한제도적장치마련 자상총액 10조원이라는기준이여론의다양성보장을위해지니는의미에대한 15)

18 합의를구하지못함. 기업의매출액과자산규모는시장상황에따라변동가능 성이높기때문에규제기준으로서한계가있음( 성숙희, 2008). 대기업집단이방송사를소유함으로써친기업적여론을주도하고기업의이익에편향되는프로그램을방영함으로써보도기능의공공성을기대하기어렵다는우려가있음. 자산규모 10조미만의기업이사회적으로통제가능한자본의성격인지통제가불가능한자본인지신중히검토해야함. 여론의다양성을확보하기위해서는전체여론시장을어디까지볼것인지관 련시장의획정이선행되어야함. ( ⅰ) 방송시장과신문시장을합한시장 ( ⅱ) 전 체방송시장 ( ⅲ) 지상파방송과보도채널, 그리고신문시장가운데어떤시장을 기준으로할것인지에따라다양성지수가달라질수있음. 자본, 정치적영향력, 언론기관으로부터독립하여채널을운영하고이를견제 할수있는제도적장치를마련해야함. 2) 승인방식과승인시기 승인방식 현행법규에따르면종합편성채널사용사업자는방송통신위원회의승인을거쳐 진입할수있음. 허가제는일반적으로금지되어있는사항의해제여부를해당 행정기관에위임하는것인반면, 승인제란제도를법으로도입하되도입을위한 구체적인기준과판단, 심사권한을행사하는재량권은규제기관에게부여함을 의미. 즉방송법제 9조 5항에근거하여규제기관은도입을전제로승인기준과 절차를마련해야함( 이소영, 2007). 하지만방송협회에서는승인제가아닌허가제를적용할것을주장하고있음. 방 송의공영성을확보하고권력과자본으로부터의독립을전제할때종합편성채널 의도입이가능해진다는것임. 한편지상파에서는유료TV 시장에대한소유규제를완화함과동시에지상파방 송매체에대한역차별규제를완화할것을요구하고있음. 16) 승인시기 종합편성채널의필요성에동감하더라도그승인시기에는서로이견이엇갈리고 16) 아이뉴스 2008년 7월 31일자

19 있음. 먼저사업자의승인신청이제기되면즉시승인을인정해주어유료 TV 시장을활성화시킬수있도록해야한다는입장이있음. 반면난시청지역이해소되어지상파방송시그널의직접수신율이상당부분 상승될수있는지상파디지털전환완료이후종합편성채널의승인을미루어 야한다는주장이있음. 특히미디어환경이급속히변하는시점에서지상파지 역민방이정상화되고스스로규모의경제를유도할수있는여건을마련해주 는것이우선적으로시행되어야할과제라는것임. 무엇보다도종합편성채널의필요성과운영방안에대한사회적합의와소유규제 완화를정당화할수있는경험적자료를먼저확보한이후여론다양성과시장 지배력전이문제를판별할수있는기준들을마련할필요가있음. 사업자스스 로도그영향력을객관적으로측정할수있는시장지표들을제시하는경우에 만승인대상으로포함시켜야함( 박주연, 2008). 3) 종합편성채널사업자허가범위 종합편성채널이도입될경우대기업집단, 케이블 MSO, 지역방송연합, 위성, DMB, 신문사등다양한집단에서종합편성채널을요구할것으로예상되는바, 거대종합편성채널 6~7 개가경쟁하는시장이만들어질수있는데, 몇개채널 까지승인할것인지객관적이고타당한기준을마련해야함. 정책목표와관련되어있는문제인데, 지상파콘텐츠에대한의존에서벗어나 문화적다양성의구현을목표로한다면한두개의채널로제한할필요가없음. 보도채널역시원하는사업자에게모두허용함으로써시장경쟁을통해다양성 을구현하는방안이바람직할것임. 이때과도한편성규제를부과하는대신 경쟁의압력을통해방송사스스로특화된프로그램밍을선택할수있도록해 야함. 4) 의무재전송(must-carry) 적용여부 현행의무재전송채널 종합유선방송사업자와위성방송사업자는방송법제 70조 3항및 8항그리고제 78조 1항에근거하여공공채널 3 개, 종교채널 3 개, 17) 공익채널 18), 그리고 KBS1 17) 제54 조( 공공채널및종교채널의운용) 1 종합유선방송사업자및일반위성방송사업자는법제70조제3항의규정에의하여방송위원회가인정하는공공채널과종교의선교목적을지닌채널( 이하 " 종교채널" 이라한다) 을텔레비전방송채널로각각 3 개이상두어야한다. 이경우종교채널을두는경우에는특정종교를위한종교

20 과 EBS 를의무적으로재전송해야한다. 케이블 SO는현행의무재전송채널수가과도하여의무형패키지에서 SO가자 율적으로편성할수있는 PP가제한되는상황에지속적으로불만을제기해왔으 며, 의무재전송의법적타당성을살펴본연구에서도수단의적절성이미흡하고 최소한의범위내에서규제가이루어지지않아타당성이부족하다는결과를제시 하고있음( 유의선 이영주, 2001; 이영주외, 2006). 종합편성채널과보도채널의의무재송신포함여부 방송법시행령제 53조 1항에위하면방송통신위원회가승인한종합편성채널과 모두의무적으로공급하도록되어있으며, 보도전문채널은 2개이상포함하도록 규정되어있음. 19) 규정대로라면종합편성채널은승인받은모든채널을의무전송 해야함. 종합편성채널이의무전송대상이될경우케이블 TV( 가입자 1500만 명), 위성방송(200 만명), 그리고서비스를시작하게될 IPTV까지커버하게됨 으로써, 실질적으로지상파에준하는영향력을발휘할수있게됨. 종합편성채널과보도채널을의무전송범위에포함시키는근거가명백하지않 음. 앞으로몇개채널이진입할지불확실한상황에서모든해당채널을의무 전송대상으로포함시키는것은플랫폼사업자들의편성권을지나치게제약할 소지가있음. 공영방송, 교육방송, 그리고지역지상파방송과같이사회문화적으로공익적 가치가높은채널이시장에서자율적으로생존하지못할경우이를보호해주는 것이타당함. 종합편성채널이신규국내제작프로그램을대량으로수급할수도 있지만, 오락프로그램이나해외제작프로그램을중심으로편성할가능성도있 어의무전송대상으로포함시킬것인지여부는신중하게검토되어야함. 5) 광고영업방식 채널만을두어서는아니된다. < 개정 > 18) 제56조의2( 공익채널의선정및운용) 1 종합유선방송사업자및일반위성방송사업자는법제70조제8항전단에따라방송위원회가고시한방송분야에속하는채널( 이하 공익채널 이라한다) 을 1개이상운용하여야한다. 다만, 제3항에따라해당방송분야별로공익채널이선정되지아니한경우에는그러하지아니하다. 19) 방송법시행령제 53조 1항의 2. 종합유선방송사업자및일반위성방송사업자가. 전체운용텔레비전방송채널의수를 70개이상으로할것나. 법제9조제 5항단서에따라방송위원회의승인을받아종합편성을행하는방송채널사용사업자의채널을포함할것 < 개정 > 다. 법제9조제 5항단서에따라방송위원회의승인을받아보도에관한전문편성을행하는방송채널사용사업자의채널을 2 개이상포함할것 < 개정 >

21 현행방송광고법규 현정부에서는 KOBACO 독점체제를완화하여민영미디어렙을도입하여광고 판매시장에부분적인경쟁체제를마련하려는움직임을보이고있음. 그러나민 영미디어렙을도입하기전에방송정책의중요한목표인지역성, 다양성을실현 하기위해지역민방의생존권확보를위해지역민방등상업적으로취약한매체 들에대한보호장치를마련해야한다는주장이제기되고있음. 현재케이블 TV는 KOBACO 가광고판매를대행하지않고, PP마다직접광고 영업을하고있음. 현재의보도전문채널과마찬가지로종합편성채널역시 직접 광고영업을해야하는데, 이때자본의영향력을견제할수있는장치가부재한 상태임. 광고규제의형평성제고 동시에방송광고에대한규제역시차별화되어있는데, 지상파방송사의경우 종합편성채널과규제의형평에문제를제기할수있음. 특히지상파방송사의 경우방송프로그램의상업적이용으로부터보호하기위해중간광고가허용되 고있지않은상황에서종합편성채널에차별적으로중간광고가허용되는현행 규정 20) 에대해규제의형평성을요구하며지상파방송에대해서도중간광고허 용, 간접광고, 그리고협찬고지의의무를동일한수준으로요구할것으로예상 됨. 6) 종합편성채널의운용방식 편성규제 종합편성채널을도입하는입법취지가지상파독과점의해소와콘텐츠시장의 활성화라면, 이를실현할수있는방안으로채널을운용해야함. 즉지상파방 송의제한점을보완할수있도록지역방송과독립제작사의프로그램을적극적 으로활용하여문화적다양성을구현할수있는방법을모색할필요가있음. 21) 20) 방송법시행령제 59조 2항 2. 종합유선방송사업자ㆍ위성방송사업자 ( 위성이동멀티미디어방송사업자는제외한다) 및방송채널사용사업자 ( 지상파방송채널사용사업자및위성이동멀티미디어방송채널사용사업자는제외한다) 의텔레비전방송채널과라디오방송채널의경우채널별전체광고시간은방송프로그램광고시간, 중간광고시간, 토막광고시간, 자막광고시간및시보광고시간을포함하여시간당평균 10분을초과할수없다고규정되어있다. 21) 방송법제 69 조에의하면종합편성을행하는방송사업자는정치 경제 사회 문화등각분야의사항이균형있게표현될수있도록하여야하며, 특히대통령령이정하는주시청시간대에는특정방송분야의방송프로그램이편중편성하지못한다

22 법 72조에의하면종합편성방송사업자는외주제작방송프로그램을주시청시간 대에대통령령이정하는바에따라일정한비율이상편성하여야하는바, 법시 행령 58조에의하면종합편성방송사업자는외주제작방송프로그램을당해채널 의매분기주시청시간대텔레비전방송시간의 100분의 15이내에서방송위원회가 고시하는비율이상편성할의무가부여됨. 그러나지상파방송사는매분기전체 텔레비전방송시간의 100분의 40 이내에방송위원회가고시하는비율이상으 로외주제작프로그램을편성하도록차등규정되어있음. 한편국내제작방송프로그램의편성비율지상파방송에대해서는매분기전 체방송시간의 100분의 60~100분의 80 이하로, 종합편성채널에대해서는 100분 의 20~100분의 50 이하로낮게적용되고있음. 즉방송법에따르면종합편성사업자는 100분의 20까지국내제작프로그램을 그리고주시청시간대의 100분의 15이내에외주제작프로그램을편성할의무가 있기때문에법규상국내외주제작콘텐츠를편성할여지는매우적다고할 수있음. 따라서일부주장대로지역방송이나독립제작사의프로그램을중심 으로한외주전문채널로서프로그램제작산업의활성화를도모하기위해서는종 합편성채널을승인하는대신시행령의개정이필요함. 국내콘텐츠의활성화를 도모하지않고해외콘텐츠를수급, 편성한다면종합편성채널을도입하는의의 가약하다고할수있음. 뉴스장르 뉴스장르의경우자체제작을원칙으로하나, 고비용제작구조때문에영국의 채널 3 처럼아웃소싱하는방법도검토할수있음. 단여러정보원으로터수급할 수있도록하여특정관점에편향되지않도록장치를마련해야함. 6. 보도전문채널과관련된주요쟁점 1) 신문시장의시장지배적사업자추정 관련시장획정 신문방송의겸영을허용하는기준으로 전체일간신문 의발행부수 20% 가넘 는신문은겸영을금지하는방안이논의되고있음. 이에따라 전체일간신문

23 을어디까지볼것인지관련시장획정이우선적으로이루어져야함. 첫째, 종합일간지, 특수지, 지방일간지모두를포함하여전체 135개신문사를 대상으로하자는의견( 미디어경영연구소, 2005), 둘째, 특수지, 지방일간지는 제외하고종합일간지만포함시켜야한다는의견( 이용성, 2007), 셋째, 특수지는 제외하고종합일간지및지방일간지까지포함시켜야한다는의견이제기되고 있음( 문재완, 2008). 두상품이시장에서서로대체관계가있을경우동일시장에포함된다고볼수있는데, 이러한체계적인분석에기반하여관련시장을획정해야함. 시장점유율추정 시장점유율을측정은발행부수로할경우발행부수를정확하게산출하는시 스템이정착되어있는경우이며, 그렇지않을경우매출액을기준으로추정함. 우리나라의경우무가지배포등으로발행부수를부풀리고있으며, 신문사들이 자발적으로정확한발행부수를공개하고있지않기때문에현재발행부수를 의견다양성을추정하는기준으로적용하기는어려움. 22) 따라서매출액을기준 으로하되, 신문사가정확한발행부수를산출하는시스템이마련된이후에는 병행해도무방함. 시장지배적사업자추정 대부분의나라에서신문시장의시장지배적사업자추정시여타시장과동일한기준에의해판단하고있음. 신문법제 17조 23) 가헌법재판소에의해내려진부분적위헌판결을토대로이를개정할필요가있음. 24) 22) 신문법제 16조에의하면일간신문을경영하는정기간행물사업자는당해법인의결산일로부터 5월이내에직전회계연도의신문산업에관하여전체발행부수및유가판매부수, 구독수입과광고수입을신문발전위원회에신고하도록되어있지만아직모든신문사가이에따르고있는것은아니다. 특히중앙일간지 3사가자료의공개를거부하고있어신문- 방송겸용을심사함에있어서객관적인자료를확보하고있지못하다. 23) 일반일간신문및특수일간신문을경영하는정기간행물사업자중 1개사업자의시장점유율이전년 12개월평균전국발행부수의 100분의 30 이상, 그리고 3개이하사업자의시장점유율의합계가전년 12개월평균전국발행부수의 100분의 60 이상에해당하는사업자는시장지배적사업자로추정하고있다 24) 헌법재판소는신문의다양성보장이라는규제목적은정당하다고할지라도신문의시장점유율은발행부수뿐만아니라매출액, 구독자수등다양한요인을함께고려하여평가하여야함에도불구하고구독시장과광고시장을구분하지않고구독시장에서의발행부수하나만을기준으로삼고있다는점, 둘째공정거래법상의관련시장의획정에따르지않고관련시장의범위를부적절하게확대했다는점, 셋째, 시장지배적사업자의추정기준을 75% 가아닌 60% 로조정한것에대해신문의시장지배적지위를남용할가능성이다른상품이나용역에비하여더커서이를더엄격히통제해야한다고볼수없다는점에서합리적인이유없이신문사업자를공정거래법상의다른사업자와차별하여, 신문사업자의평등권을침해하고불합리하고부적절하게신문의자유를침해하여헌법에위반된다고판시하였다. 헌재결 , 2005헌마 165, 판례집, 18권 1 집하, 394~396 쪽. 조소영재인용

24 방송신문겸영을허용한다면, 개정안대로시장지배력이나여론지배력을고려 하여제한적이고점진적으로허용하는것이타당함. 2) 보도전문채널허용범위 진입가능한보도채널범위 불투명한사업성으로인해많은신문사가보도채널로진입하기는쉽지않지만, 규제기관에서는허용기준을통과한신문사에게모두승인해주어야하는지, 허 용기준을통과하더라도한두개의채널만승인할것인지판단해야함. 신문사의지역방송겸영/ 교차소유 동일지역내에신문방송겸영/ 교차소유는원칙적으로해당지역에몇개의신 문사와방송사가있느냐에따라허용여부를판단해야함. 미국미디어시장에 서방송-신문간교차소유이후지역뉴스의보도에미친영향을분석한연구 에서는방송신문을교차소유한신문사가유의미한수준으로지역뉴스, 지역 정치뉴스그리고지역선거에출마하는후보를더많이다룬것으로보고하고 있음. 대신뉴스보도내용을분석한결과특정정당후보에편향된보도가이 루어졌음을보여주고있음 (Milyo, 2007). 국내지역시장에서는민영방송사가권역별로 1개사로한정되어있어여론다 양성이심각하게훼손될수있음. 따라서동일지역내의지역신문과지역방송 의겸영및교차소유는금지하는것이타당함. 보도채널의경우관점의다양성이무엇보다중요하기때문에미디어출구가많아졌다고해서다양성이비례하여증가하는것은아님(Moore, 2004). 전국신문과지역방송이결합할경우전국지의의견이지역방송에반영되어지역방송이추구하고자하는지역성이훼손될수있음. 방송사의신문시장진입 방송사가신문사의지분을소유할경우, 방송시장에서의시장지배력이전이될 수있음. 3) 보도전문채널의의무재전송적용여부

25 방송법시행령 53조 1항에의하면플랫폼사업자는보도채널을 2개이상의무 전송하도록되어있어추가로보도채널이진입할경우에도 SO 송출여부가확 실하지않음. 추가진입채널이많아지면 SO 송출을둘러싼보도채널간의경쟁은더욱치열 해질수있음. 따라서보도채널에대한의무재전송의무를폐지하고시장의자 유로운경쟁을통해선택될수있도록플랫폼사업자의자율에맡겨두는것이 타당함. 7. 결론 국내미디어시장에서그동안시행되어온소유규제정책은수많은시행착오를 거듭해왔으며, 이로인해막대한사회적비용을초래함. 새로운서비스가등장할때 마다낙관적인전망을하며도입되었지만, 시장수요의예측은번번히빗나갔음. 종합편성채널및보도전문채널에대한소유규제를완화하고이를통한정책적목 표를실현하기위해서는무엇보다도다양한계층간에사회적합의가있어야하며, 전 문가들에의한조사연구가이루어져야함. 대기업과외국인의미디어소유및방송 신문겸영/ 교차소유에있어여론다양성과시장경쟁에미치는영향을판단할객관 적인근거가부재하기때문에주관적판단에따른논쟁이반복되고있음. 체계적이고객관적인절차에의해사업자가선정된이후에는정기적으로미디어 시장의경쟁수준과여론다양성수준을조사함으로써법적용의타당성을고찰해야 함. 종합편성채널과보도채널모두뉴스보도프로그램에서허위보도, 과장보도, 그리 고특정기업과관련된왜곡된보도를할경우엄격한심의를거쳐방송평가와재허 가심사시반영하고, 사주의영향력을차단할수있는보완장치를제시해야함

26 참고문헌 권호영(2004) PP 의경영전략 Ⅱ. 커뮤니케이션북스 김신동(2008) 종합편성채널도입의타당성검토, 한국언론학회주최, 종합편성채널도 입, 어떻게할것인가?> 세미나발표문 김영욱(2008). 신문법개정방안: 교차소유와복수소유를중심으로, 미디어인사이 트, 통권 3 호, 한국언론재단, 2 ~ 33 김영주(2008) 신문의방송진출 : 가능성과사업성, 미디어인사이트, 통권 2 호, 한 국언론재단, 2~41 김원식 이상우(2006) 유료방송에서소유규제와콘텐츠의다양성 : 경제학적분석, 사 이버커뮤니케이션학보, 통권제 20 호, 5~44 박주연(2008) 신문 방송의교차소유정책 : 해외사례와그시사점, 미디어인사이 트, 통권 2 호, 한국언론재단, 42~91 박진우(2007). 프랑스의미디어소유규제. 세계의언론법제, 21 호, 한국언론재단. 방송위원회(2007). 방송산업실태조사보고서. 방송통신위원회(2008) 방송법시행령일부개정령안공청회자료, 문재완(2008) 방송의소유규제완화추진방안, KISDI < 방송규제완화방안및효과> 세미나발표문 오용수 정희영(2006) 방송통신융합에따른규제체계전환의정책방향, 방송연구, 여 름호 137~

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29 종합편성채널과보도전문채널 사업자구도와주요쟁점 이영주 ( 호남대신문방송학과 ) 목차 문제제기 방송법개정안에대한찬반의견 종합편성채널의필요성과기대효과 종합편성채널및보도전문채널의사업자구도예측 해외주요국가의방송신문겸영 / 교차소유규제 종합편성채널허용과관련된주요쟁점 보도전문채널허용과관련된주요쟁점 2

30 방송통신융합 3 규제완화를골격으로하는미디어관계법개정 대기업, 뉴스통신은지상파방송, 종합편성, 보도채널겸영 / 교차소유금지 자산총액 3 조에서 10 조이상으로완화 일간신문과뉴스통신의상호겸영금지 신문법개정보류 케이블 SO 사업권역 1/5 수평적결합금지 가입자기준 1/3 까지수평적결합허용 4

31 방송법개정안에대한찬반의견 반대 지상파는종합편성, 케이블은전문편성 필요성에대한사회적합의가없음 방송신문상호겸영은여론의다양성에부정적영향 출구는늘었지만관점의다양성은집중 기업의이익에편향된운영과여론의왜곡으로인해방송의공익성이약화 제작비상승, 콘텐츠가격상승, 지상파방송의경영악화, 지역방송의위기 사회적합의 여론의다양성 대기업집단 미디어산업 찬성 지상파방송과차별화되는콘텐츠투자필요 케이블 TV 시장규모의성장으로종합편성채널에대한시장수요존재 소유규제로인해프로그램의다양성이증가한것은아니며비효율성발생 사후여론독점방지시스템운영으로여론의독과점차단가능 지역뉴스, 공공적이슈를더많이다룰수있음 시장경쟁이활성화되어콘텐츠제작이다양해지고독립제작사및지역방송의콘텐츠활용이가능 심각한정책실패로인한사회적비용초래 규제효과 콘텐츠활성화와케이블 TV 및지역방송보호 5 종합편성채널의필요성과기대효과 시청률과광고확보를위해흥미위주의선정적인드라마, 오락물로편성될것임 기업의상업적논리에서자유롭지못할것임 다양한연령층에소구할수있는종합편성채널을유료시장의핵심브랜드로 습관적이고안정적인시청행위유도 지상파콘텐츠에대한의존에서벗어나유료 TV 만의새롭고독창적인신규콘텐츠공급 콘텐츠시장활성화 신규콘텐츠제작을유도외주제작사및지역방송의프로그램을편성하는창구로활용 프로그램유통창구활용 수용자가선택할수있는콘텐츠와채널이확대 수용자복지증대 6

32 종합편성채널예상사업자구도 SO (CJ) 신문사 PP ( 중앙,YTN) 지역방송 7 신문사의방송채널사업진출 신문사 PP 비고 중앙일보사 디지털조선일보 Q 채널, History, J Golf 카툰네트워크 Business & 연간매출액 208 억원 (2006 년말기준 ) 자체제작 30% 헤럴드미디어 동아 TV 최대주주 카리아, 지분 74.2% 매입 한국일보석세스 TV( 휴먼 TV) 지분 30% 매입, 자체제작 30% 이데일리 토마토 TV, 이데일리 TV 한겨레신문 낚시채널 FSTV 미디어넷이지분 51% 확보 8

33 종합편성채널의사업성전망 성공적인채널런칭을위해서는지상파방송과차별화되는콘텐츠수급을해야함. 최소한 3-5 년간감수해야할적자를감내해야함 기대수익은높지않음. 프로그램수신료수입은전체 PP 가낮은수준이며, 광고수입은시청률과비례하나광고시장역시제한되어있어한계가있음. 유료 TV 시장에서노하우가축적된 CJ 나 YTN 정도가가장적은손실을보며진입이가능함. 9 보도전문채널예상사업자구도 종합편성채널보다는진입에따른초기투자비용이상대적으로적음. 신문사의경우뉴스콘텐츠제작능력을갖추고있어지상파방송이나종합편성채널보다는보도채널로진출할가능성이가장높음 새로운시장수요를창출하기보다는기존보도시장을나누어갖는결과를가져올것임. 추가승인되는보도채널의수, KBS 의 MMS 진출여부에따라보도채널간시장경쟁이달라질것임. 10

34 해외사례분석 국가 방송 - 신문겸영 / 교차소유허용여부 허용기준 특성 영국 허용 전국신문시장점유율 20% 이상기업은지상파소유금지 지역신문도지역시장점유율 20% 이상은지역방송사소유금지 해당기업이관련시장에서시장점유율 20% 넘을경우교차소유제한 독일 허용 무제한허용 시청자점유율 30% 로소유규제 프랑스 허용 방송산업에진출하지않은신문사는전체일간지판매부수의 30% 점유율이나, 방송산업에지분을가지고있는경우 10% 점유율을상한선으로함 교차미디어행위에대한시장규모또는수의제한 미국 허용 TV 방송사가 3 개이하, 4~8 개, 9 개이상의 TV 방송사가있는시장을구분하여교차소유를허용 20 대미디어시장지역에한해방송신문교차소유가능 소규모시장에서는라디오와 TV, 신문과방송의동시소유금지 11 종합편성채널허용과관련된주요쟁점 대기업집단참여의미 콘텐츠투자활성화를위한자본의유입과적자운영감내여론의다양성확보위한제도적장치마련 승인방식과승인시기 승인방식에대한원칙공개지상파방송의디지털전환이후, 지역민방의정상화이후 허가범위 정책목표에따라승인채널수결정 의무재전송여부 모든종합편성채널을의무재전송하는것은타당성이부족 광고영업방식 규제의형평성고려 채널운용방식 정책목표에따라외주제작비율, 국내제작비율등을고려 12

35 보도재철허용과관련된주요쟁점 신문시장의시장지배적사업자추정 전체일간신문을어디까지포함할것인지관련시장을획정매출액, 발행부수등의기준으로시장점유율측정여타산업과동일한기준으로시장지배적사업자추정 보도전문채널허용범위 일정한기준에따라편향되지않게허용해야함전국지의지역방송겸영 / 동일지역내의지역신문과지역방송의겸영 / 교차소유금지 의무재전송적용여부 보도채널 2 개이상의무전송규정도폐지가능 13 결론 방송정책이목표대로실현되는적도거의없고, 특정서비스에대한시장수요의예측이맞은적도없음. 정책실패, 시장실패가빈번한국내미디어시장 소유규제완화를시행하기전다양한계층간에사회적합의를도출할필요가있음 전문가들에의해관련시장에대한시장점유율이나여론의다양성지수등에대한사전조사가필요 정기적인시장조사로법적용의타당성을고찰해야함 여론을왜곡하고특정기업의이익을배제할수있는제도적장치를마련 14

36 종합편성및보도채널사업자구도 ( 토론문 ) 고종원부실장 ( 조선일보미디어연구소 ) 김문연대표이사 ( 중앙방송 ) 이덕선대표이사 ( 큐릭스 ) 엄효동연구위원 ( 경향신문미디어전략연구소 ) 황준호책임연구원 (KISDI 방송통신정책연구실 )

37 고종원 ( 조선일보미디어전략실부실장/ 경영기획실전략파트장) 방송사업의전체이슈를지상파문제, 유료방송시장의종합편성과보도 전문채널의문제등으로과연분리해서나누는것이타당한방법론인지의문이 다. 일단현재국내방송시장이정부의라이센스를기반으로한공영방송체제 에근간을두고있다고하나현체제는공영방송의공영성부분보다는상업성, 공영방송사의자기내부이익의극대화등으로극도로왜곡된상황이기때문이 다. 공영방송이과연자회사를만들어유료방송시장에, 그것도상업성이두 드러진드라마채널등을다수만들어유료방송의매출을장악하는구조는바람 직하지못하다. 또공영방송, 공영방송의자회사 PP 에서의방송, 기타 PP에프 로그램재판매등을통해방송시장의콘텐츠를지상파위주로장악하는것은오 히려건전한콘텐츠기업을질식시키는데일조하고있는상황이다. 따라서공영방송사들이유료시장에서영업을현재처럼공영성을도외시 한채지속적인이윤추구가가능하도록하는것이타당한것인지에대해서는국 회등에서심도있는논의가필요하다. 현재상업방송보다더상업적인공영방 송시스템을유지하는것은타당하지않다고보며상업적인방송은유료방송체 제에기반을둔콘텐츠기업의영역으로, 여론다양성과문화적다양성을보강 하는부문은철저한공영방송시스템의영역으로분리할필요가있다고본다. 현 재와같은체제로는경쟁력이있는방송콘텐츠기업의성장도, 그렇다고수준 이높은공영방송시스템도달성이불가능하다. 종합편성 PP 의경우, 궁극적인경쟁자가지상파라고볼수있는데정부 의승인을받은지상파가종합편성 PP와같이광고시장을놓고경쟁을하는것 이타당한지의문이다. 현재종합편성에대한규제는공중파가유력한경쟁자의 등장을막기위한수단으로악용되고있다. 일부에서주장하는것처럼케이블은 지상파는종합편성, 케이블은전문편성이라는구도가지켜지고있는가? 오히려 케이블이지상파프로그램의재방송, 재재방송을위한마당으로악용되고있지 않은지의문이다. 지상파계열 PP들의매출이전체점유율에서 37.8%, 순이익 점유율에서 74.62% 를차지하고있다는것은바람직한구조라고할수없다. 따 라서유료시장에자기자본으로투자를하고이를통해경쟁력이있는콘텐츠

38 를만들어낼기업을더많이진입할수있도록해야한다. 여론독점부분을고려해서유료시장에종합편성이나보도채널에진출을 제한한다는논리도오히려허구다. 실제매출등을기준으로보면 KBS가국내 미디어시장점유율이 10~15% 사이이며, Naver 등다른매체도엄연히존재 한다. 또각플랫폼별점유율데이터를합산해보면 DMB, IPTV 등의점유율 등매체별점유율을고려하면 KBS, MBC, 등의점유율은더욱높아진다고할 수있다. 과연상업성과실제적으로상당한부분에있어서당파성을갖고있는 현재의공영방송사에이같은점유율을허용해야할것인지오히려의문이다. 종합편성의사업성에대해서는공중파를기준으로 2000~3000 억을얘기 하고있는데이에대한합리적인사업성검토가한번도있었던적이없다. 공영 방송제도의개선, 유료방송시장에서의공영방송에대한적절한규제가필요하 다는점, 그리고시청자의시청패턴의변화, 다양한광고기법등을동태적으로 고려하고, 아울러현공영방송제도가갖고있는부인하기힘든낭비적요소를 감안해서사업성의유무를판단할필요가있다. 이런부분에대한연구는국내 에서전무한것으로알고있으며, 정밀한시뮬레이션을해보면기존의학계나 전문가가막연하게추정하고있는수치와는다른결과가나올수있다. 현재공영방송들은오히려종합편성승인을기회로보고케이블TV 수준 으로광고규제를적용해줄것을요구하려는움직임도무시할수없다. 이런부 분에대해서는광고를최소화하거없앤공영방송을택할것인지, 아니면확실하 게민영방송으로전환할것인지를현재공영방송의임직원들과정부, 정치권등 에서확실하게결정토록해야할것이다. 공영방송사의이익에유리한것은상 업방송또는유료방송을따르고불리한것은공영방송제를주장하는것은정리 되어야할부분이다. 종합편성의사업성문제는결국사업자가판단할몫이다. 정부가규제의틀을정하고일관성있게가져가면그안에서비즈니스기회를 발견한사업자들에게진출을허용하면된다. 개별기업의성공과실패까지정부 가염려할필요는없다. 보도채널역시마찬가지다. 종합편성승인채널개수의경우의무전송체제의유지여부와밀접하게연 관이되어있다고볼수있다. 승인제도라는것이정부에서어느정도시장을 만들어야하는책임이라는양면성이있다. 사실상공중파에대해서는허가제도 를유지하면서사업성을가질수있도록다양한규제상의지원을한것이부인

39 할수없는사실이다. 따라서종합편성의승인제도를유지할경우의무전송체제 를유지하는것이타당하다고보며이경우 1~2개정도를승인할수있지않을 까한다. 궁극적으로는이런종합편성은기존의민영지상파와비슷한지위를가 질수있도록해야한다. 만약종합편성도일정한요건을갖춘기업에는전부 허용하는등록제로전환한다면이경우는개수에제한을둘필요가없을것이 다. 또승인요건도현행 10조이상자산을가진대기업정도로제한하는정도면 무리가없을것으로보인다. 20 쪽에나온지상파의중간광고허용등광고의형평성언급은지상파 를뭉뚱그려서보는데서발생한오류라고할수있다. 민영지상파와공영지상 파는확실하게구분을하고공영지상파의경우더철저한광고규제를적용할필 요가있다. 이런혼선은현재공민영혼합체제, 공영방송의지나친상업성으로 인해발생하는것이다. 신문사에대해종합편성및보도채널에진출을원천봉쇄하는것은기 본적으로공중파의영상독점을위해악용되어왔다. 오히려방송의신문진출이 자유로운상황에서신문만의종합편성및보도채널진출을막는다는것은오히 려양질의프로그램을만들수있는후보군을축소하는것이다. 따라서규제수 준을통과한기업이면이역시시장에서성공과실패를판정받도록하는것이 타당할것이다.

40 김문연 ( 중앙방송대표) 1. 종합의견 가. 필요성은절실 허가제가존재하는이유는허가를막기위해서가아닐것임. 종편과보 도채널을더이상허가하지않는것이수용자의복지나보도의균형성을보장 하는방법이될수는없음. 양질의콘텐츠가확대재생산됨으로써수용자의만 족도를높일수있는선순환구조를만들어주어야함. 공영위주의지상파구조 와 PP 의종편보도채널허용은각기다른차원의접근이필요함. 종합편성이 나보도장르라하여특별한규제를가하면할수록오히려콘텐츠시장전반의 왜곡이심화될우려마저제기될수있음. 위기의미디어산업과플랫폼산업을 활성화하는계기를만들기위해새로운시각의접근이필요함. 나. 사업성은불투명 시장은 방송사업자체가더이상 "Blue Ocean" 이아님. 주수익원인방송광고 2000년이후정체또는지속적인감소추세를보이고있고뉴미디어산 업의새로운수익원인수신료시장은새로운플랫폼의지속적인확장에도불구 하고개선될기미를보이지않고있음. 규제완화에있어운영의묘가필요하며 경쟁력있는미디어그룹육성에이은글로벌미디어시장으로의진출이불가 피함. 다. 선택의문제가아니라미디어산업의생존을위한과제 수용자들의복지와만족도를향상시키고광고주들에게새로운마케팅 의장을열어주어야만이방송통신융합의기반마련이가능해짐. 지금과같이 무의미한숫자만의다채널시장구조는향후미디어시장의발전에대단히심각 한걸림돌이될가능성이높음. 문제는허가의방법론이지허가여부가아닐것 임. 적정수의종편과보도채널허가는미디어산업의생존을위해필수불가결 한요소임. 그리고무엇보다중요한것은더이상변화의시기를늦출수없을 만큼미디어환경의변화가빠르고중차대하다는것임.

41 2. 종합편성및보도전문채널의필요성 가. Major 중심의다채널시장구조확립 현재의다채널시장구조는등록제에의해양산된 " 다수의 Minor 채널 중심구조" 로서광고주나시청자모두에게평가절하되고있는것이사실임. 더 구나방송통신융합의성공적추진을위해서는 될수있도록적정수의 "Well-made Content" 가양산 Major 채널중심의구조를조기에육성할필요가있음. 나. Platform-Neutral Content 육성 새로운플랫폼이도입될때마다지상파나메이저 PP의배타적운영에 대한논란이제기되어왔음. 기존플랫폼의견제로부터자유로울수있도록제 도적장치를마련해주는전제하에뉴미디어서비스의경쟁력을강화시켜주 면서새로운플랫폼의탄생및조기정상화에견인차역할을할수있는보편 적 "Anchor Contents" 의존재가그어느때보다절실히필요한시점임. 다. 지상파독과점완화 공익성확보와는별도의차원에서지상파방송사및계열 MPP의독과 점구조를완화시키고국내미디어그룹의다원화와글로벌미디어그룹의육 성에기폭제가될수있도록자본력을갖춘적정규모의종편을허가할필요가 있음. 4. 주요쟁점에대한의견 주요쟁점으로는 허가시기와범위 소유규제 ( 대기업참여) 신방겸영 의 무편성제도등을들수있을것임. 허가시기는필요한절차와형식을생략하지않는범위이내에서가능한한조 속히정책방안을확정할필요가있음. 사회적합의가필요하다는관점에서신 중론을제기할수있으나 90년대초지역민방의도입으로부터케이블TV 위성 방송, DMB, IP-TV의도입에이르기까지무성한논란의와중에서겪은시행

42 착오의전철을다시밟을수있다는점또한유념해야할것임. 허가의범위에 관해서역시신청시기에대한제한(RFP 방식) 과사업자수에대한제한을과감 히풀되의무편성제도와진입및퇴출규제의강화를통해난립을방지하고 부작용을최소화하는접근이필요할것으로생각됨. 소유규제는대기업의참여기준을몇조원으로할것인가하는문제를넘어서 서공영방송구조와유료채널시장의차별적균형발전차원에서논의할필요가 있지않을까생각됨. 공영방송의구조는엄격하게유지, 보호해야하지만보도 의균형은공영방송만으로완성되는것은아님. 또한보도의균형은잘만들어 진정책으로부터가아니라다양한목소리로부터비롯되는것이며허가받은소 수만이보도를할수있다는사실자체가언론의자유를원천적으로심각하게 제한하는것은아닌지역시고려해보아야할것임. 신문방송겸영과관련된논란에대해서는신문사의여론지배력이지나치게커 서겸영을허용하면문제가되는것인지, 아니면방송사의여론지배력이너무 커서신문사의겸영을허용해야균형이맞추어지는지에대해냉정하게의문을 제기해볼필요가있을것임. 극단적으로양극화된이슈에온세상이혼란스러 운가운데신문과방송은각자여론형성에어떤영향을미치고있는가? 보수계 열신문과진보계열신문이상호치열한공방속에전혀다른각도의관점을 제시하며경쟁적으로공존하고있는신문영역의여론지배력이문제인가? 아니 면매체의영향력이나날이커지고있음에도불구하고일반시청자들의눈높이 에서는방송사별로보도성향의뚜렷한차이를발견하기어려운방송사의여론 지배력이문제가되는가? 의무편성제도는미디어시장에있어서그무엇과도비교할수없이큰 파급효과를지닌특권임. 그리고지상파의경우에는방송의공영성을담보할 수있는제도적기반이라할수있음. 그러나유료채널시장의의무편성제도는 영향력이큰만큼시장의혼란을야기할가능성또한큰특혜성제도라할수 있음. 따라서이는궁극적으로는개선되어야할과제가아닌가생각됨. 특히보 도장르에대한세계적변화의흐름이나시청자들의선호도, 미디어산업에있 어서의기여도등을고려해볼때보도는무조건의무편성을해야하는당위성 이있는지의문임. 우리나라의경우보도에대해지나치게의미를부여하는경 향이있는것으로보임. 보도라는장르를특별한존재로인식하는한, 미디어정 책운용의측면이나산업적파급효과측면모두에서다시한번뼈아픈실패를

43 경험하게될것으로생각됨. 오히려보도의진입장벽은제거하되난립을막기 위해의무편성을없애고진입요건을강화하는등의엄격한기준을적용하는것 이타당하지않을까생각됨. 반면오히려종합편성의경우뉴미디어산업의활성화차원에서신규허가를 검토하는것이맞는다면일정수준의의무편성기간을부여하는것을검토할필 요가있음. 글로벌미디어그룹의육성을위해서나시장개방에대한대비를위 해서도현재의 다수의 Minor 채널중심형미디어산업구조 를 Major 중심 형구조 로변화시킬필요가있을것임. 결론적으로종편과보도채널관련정책의접근방향역시언론으로서의방송과 산업으로서의방송두가지측면이균형을이루는것으로부터출발해야한다는 점을인식할필요가있음. 그리고보도또한산업일수있다는점을인정할필 요가있음. 보도채널의여론지배력은허가장으로부터가아니라시청자로부터 비롯되는것임. 시청자로부터외면당하는보도채널이시장으로부터퇴출될수 있을때보도라는장르는방송정책으로부터자유로워질수있을것임.

44 이덕선 ( 큐릭스대표이사) 1. 대기업진입기준 - IPTV와케이블TV가다채널폐쇄형다채널유료방송으로서수용자입장 에서는동일한서비스이기때문에동일서비스에대한동일규제원칙에입각해 규제형평성차원에서단일화하는것이타당함 - 최근제정된 IPTV법시행령에서대기업의보도및종합편성 PP에대한 진출기준을자산총액 3조에서 10조로이미확대했기때문에 IPTV법시행령상의 기준을따르는것이타당한것으로판단됨 2. 소유규제완화 - 소유규제를완화해대기업과신문사의보도및종합편성 PP 진입을허 용한다고하더라도특정매체가여론을지배한다고판단되지않음. 대한민국의 국민의식과여론형성수단이충분히다원화돼있음 O 국내여론형성시장은신문, 방송, 인터넷포털, 블로그등의개 인생산미디어등이미다양화되어있으며, 소유규제완화를통해방송시장의 여론다양화를촉진할수있을것임 - 또한방송법에서는소유규제외에도편성과심의에관한각종규제를통해방송의실질적내용이공익에반하는경우에는법에따라적절하게통제할수있기때문에영업의자유를본질적으로제한하는소유규제에경도될필요가없음

45 - 현방송시장이왜곡된가장큰원인은지상파의여론, 콘텐츠, 방송광고 의독과점에있음. 따라서신규사업자의진입을통해지상파의독과점을해소 할필요가있음 3. 종합편성채널이없었던이유 - 비대해진지상파가정책결정에영향을미쳐결과적으로방송정책이지상 파중심으로운용됐기때문에유료방송영역에속하는종합편성 자체가유보되는기현상발생 PP 승인논의 - 특히지상파출신의위원이정당의후원아래방송위원회위원으로선임 되는위원회구성에서구조적인문제( 정치권- 중앙행정기관 - 지상파의연계) 로인 해지상파의이해관계에반하는정책이수립되기어려운측면이있었음 4. 종합편성및보도채널의사업성 - 정책당국은승인 PP의수익성에부담을가질필요가없으며사업의성 패는사업자자신의몫임. 더군다나방송채널은플랫폼사업자와는달리시청자 와계약관계가존재하지않기때문에설사퇴출된다고하더라도시청자에게미 치는영향은없는점을고려해종합편성및보도채널의진입허용에있어수익성 및사업의계속성에지나치게무게를둘필요가없음 - 종합편성및보도채널의수익성은시청률과방송사업경영능력에의해좌 우될것임 - 종합편성및보도채널이라하더라도기본적으로사기업인만큼기존 PP 사업자와의경쟁을통해수익을확보해야할것임

46 5. 종합편성채널사업자의허가범위 - 거대종합편성채널 6-7개가경쟁하는시장을예상하는데현실적으로 플랫폼사업자의채널수용능력과시청자의시청행태를감안하면점진적인방식 이보다현실적임 6. 의무재전송적용여부 - 종합편성과보도채널을의무채널로지정하는것에대해서는 SO의편성 권을지나치게제약하는것으로반대 - 유료방송의방송채널사용사업자에해당하는종합편성및보도채널에대 해지상파에준하는방송정책을가져갈이유가없으며지상파중에서도의무재 전송채널은 KBS1과 EBS 2개채널에한정된상황에서모든종합편성채널을의 무편성하는것은체계적으로타당성이없음 7. 광고영업방식 - 광고에있어서 KOBACO 체제는자유민주주의의시장경제원리에반함 - KOBACO 체제는자본주의시장경제원리가정립되지못한군사정권시 절의잔재로서경쟁체제전환을통해광고시장을활성화해야함 - 방송광고활성화측면에서 KOBACO가일부방송사업자만을위해광고 위탁판매를수행하는것은광고시장의볼공정거래행위로지적되고있으며, 현 행의광고영업방식에대한개선은필요함 8. 종합편성채널의운용방식

47 - 종합편성채널에지역방송과외주제작사의프로그램활용등편성에대 한규제를강화해야한다는주장에대해서는동의하기어려움 - 지역방송이나독립제작사의프로그램송출의무는공공성이강한지상파 에대해서는규제의합목적성이인정되지만종합편성 PP에대해특별히가중시 켜야할이유는없음. 오히려신규진입자에대해서는가능한한규제를완화해 자유로운경쟁이가능하도록해야할것임. 2007년지상파의외주제작비비율은 전체제작비의 35% 인 3,203억원에달하고있고또한외주제작이프로그램제 작의보편적인방식이되고있는상황에서외주제작비율에대한규제가실효성 을견지할지의문임 - 한편, 다채널유료방송의특성상신규종합편성채널이등장자체로방송 의다양성, 문화적다양성이제고되는효과가있음 - 아울러현지상파의지역방송사나민방은지역성있는편성프로그램을 50% 이상확대하여지역성, 다양성을강화하든지아니면본사에합쳐효율성을 도모 9. 보도전문채널과관련된주요쟁점 - 신문과방송을동일한시장으로획정하는것은문제있음 - 신문과방송이여론에영향을미치는매체인것은사실이지만양자가직 접적인대체관계가없기때문에 필요함 SSNIP test에의해서관련시장에대한검증이 - 신문과방송의겸영에서비롯되는여론의독과점에대해서는시장점유율

48 을기준으로구체적인겸영규제를정하고있는외국의사례를참고하여신문시 장의지배적사업자인지, 단일의지배적사업자인지, 신규로진입하는방송시장 에서도시장지배력이전이될가능성이높은지, 규모의경제에서파생되는편익 의증진등을따져구체적인기준을마련해야할것임 - 현재많은신문사가자체 PP를소유하고있지만신문의지배력이방송 으로넘어오고있지는않은만큼지나치게엄격한소유제한규제를적용할필요 는없다고판단됨

49 엄호동 ( 경향신문미디어전략연구소연구위원) 1. 종편또는보도전문채널에대한신문의입장 세계편집인포럼(World Editors Forum) 이 2008년 3월에 120개국의 700 명이상의주요신문사편집인과편집간부들을대상으로수행한연례조사보고 서(Newsroom Barometer 2008) 에는언론의미래모습에대한전세계주요신 문사간부들이생각이고스란히반영되어있다. 조사에서응답자의 86% 는앞으로종이신문과인터넷신문의뉴스룸이 통합되어한공간에서양쪽의기사를동시에생산하는것이일반적인신문사의 모습이될것이라고답했다. 또 83% 는앞으로 5년이내에모든기자들은종이신문뿐만아니라인 터넷을포함한모든미디어를위한콘텐츠를생산하도록요구받게될것이라고 말했으며응답자의 3분의 2는종이신문의편집기능은편집국의반대에도불구 하고아웃소싱될것이라고생각하고있었다. 미래의매체형태에대해응답자의다수(44%) 가온라인이미래에뉴스 를읽는가장보편적인매체가될것이라고말했다. 이에반해종이신문이라고 답한비율은 31% 이고모바일은 12% 로나타났다. 이조사결과는종이신문은앞으로더이상뉴스와정보의보편적인공급 원이아니며뉴스는인터넷을비롯한다양한매체를통해소비자들에게전달될 것이라는것을신문사의간부들도인정하고있다는것을보여주고있다.( 정동우, 2008) 이렇듯종이신문산업의쇄락은분명한현실이라는것이많은전문가들 의지적이다. 전세계적으로신문사들은발행부수, 독자숫자, 수익과이익률이라 는 3 가지핵심수치가지속적으로하강하고있다. 더구나그추세는멈출기미를보이지않는다. 이는소비자들이뉴스와

50 정보, 그리고오락과사회적연결을갖기위해접촉하는매체를종이신문에서 디지털쪽으로옮겨가고있기때문이다. 대중은흩어지고있고, 신문기업에오랫동안성공을안겨주던종이신문 이라는비즈니스모델은효력이떨어지고있다. 신문기업에게있어새로운수익 창출과도약모델을빨리찾아내는것은절박한일이되었다 (Gray, 2008) 이러한위기의식속에많은신문사들은획기적인새로운비즈니스모델 을찾아내지못하고있는가운데텍스트만을생산했던종이신문에서벗어나텍 스트와동영상, 오디오, 그래픽등이어우러진콘텐츠생산에역점을두고있다. 이러한콘텐츠생산을통해신문사들은사업성에대한전망이불투명함에도불 구하고일단방송사업으로의진출을희망하고있으며이를통해급변하는미디 어환경에대응하는교두보로삼고자한다. 하지만방송법과신문법등의규제로인해신문이종편또는보도채널을 겸영하는것이불가능했다. 그러나최근종합편성채널허용과보도전문채널 진입허용등을놓고찬반의견이팽팽히맞서고있는실정이다. 그동안반대해왔던측에서는방송의공익성약화와친기업적이고상업적 인여론만주도하고, 사회의다양한여론이차단될수있다는이유를들고있 다. 반면에찬성하는측에서는사후규제를통해여론독과점을차단할수있다 고맞서고있다. 물론급변하는미디어환경에서신문사들의새로운성장동력으로방송사 업진출이옳은판단인가에대해서는여전히미지수다. 하지만심각한위기상황 속에처해있는신문사들로써는방송을통해최소한디지털미디어환경으로전 환이라도해야하지않느냐는막연한기대를가지고있는것이현실이다. 2. 신문의방송진출이허용된다면... 만약사회적합의를통해신문의방송진출이허용된다고한다면보수색채를띄고있는신문에비해상대적으로경영상의어려움을겪고있는진보색채의신문또는이들의컨소시엄등에채널을할당해여론의다양성을부여해야한다.

51 경영적인측면에서볼때종이신문만을생산하고있는현재에도발행부 수를보듯이들두집단간의여론지배력은상당한차이를보이고있으며, 신문 위기가가속되면될수록그격차는점점커질것이뻔한일이다. 이러한상황속에서자유경쟁에의한방송진출로결정되어진다면어떠 한사후규제장치를마련한다해도근본적인여론독과점을막을수없는노릇 이다. 따라서이같은내용을수용할수있는한도내에서채널의허가또는 승인범위가정해져야할것이다. 하지만발제문( 종합편성편채널사업자허가범위, p18) 에서 ( 종편의경 우) 지상파콘텐츠에대한의존에서벗어나문화적다양성의구현을목표로한다 면한두개의채널로제한할필요도없고, 보도채널역시원하는사업자에게모 두허용함으로써시장경쟁을통해다양성을구현하는방안이바람직하다 는주 장은무리가있어보인다. 이주장에의하면앞서언급했듯이상대적으로경영사정이좋은보수신 문들의진입만이이루어질수있을것으로보인다. 상대적으로경영사정이좋지 않은중소신문들과정부에비판적인논조를가지고있는신문들에게는진출에 필요한자본( 기업과의컨소시엄구성등) 마저확보하기어렵게될수있다. 따 라서이들에게는방송사업진출자체가원천적으로봉쇄될수있어여론의다양 성은출발에서부터담보할수없게될것이다.

52 황준호 ( 정보통신정책연구원책임연구원) 종편과보도채널도입시고려해야할정책결정의 4요소 현실문제정의 정책목표수립 정책수단결정 정책환경고려 현실문제의정의 각종진입및소유제한규제로인한대규모자본조달의어려움으로 PP산업 의영세성이심화되면서지상파방송콘텐츠에의존하는유료방송산업의열 악한성장구조로인해시장경쟁력상실 방송프로그램의질적저하, 외국프로그램의범람, 보도및시사프로그램의 관점및의견의다양성부족에대한사회적우려제기 정책목표의수립 양질의다양한방송콘텐츠제작, 유통에필수적인대규모자본을유입하고, 지상파방송중심의국내방송시장에경쟁환경을조성하여유료방송산업의 경쟁력을강화하고, 이를통해전체방송산업의활성화를도모 국내방송콘텐츠제작산업을활성화하여양질의다양한프로그램을제공함으로써이용자선택권을증진하고, 사회적의견의다양성을제고 정책수단의결정 신규종편과보도채널의도입은유료방송산업의경쟁력강화를통한전체 방송산업의활성화와양질의다양한프로그램제공을통한이용자선택권 및의견의다양성제고라는정책목표를이룰수있는정책수단임

53 - 종편의경우, 일반PP와는달리지상파방송과경쟁할수있는산업적및사 회문화적파급효과를가지므로, 유료방송산업의경쟁력강화를통한전체 방송산업의활성화에긍정적으로기여할수있음 - 보도채널( 종편의보도프로그램제공포함) 의경우, 현재실질적으로지상파 방송 3사와 1개의유료보도채널이존재하는상황을감안하여유료방송보도 채널의도입을통하여여론및의견의다양성을제고할수있음 기타대안적정책수단과의비교 - 외주제작프로그램의무편성비율정책: 독립제작사활성화를통한제작주체 의다원화, 방송프로그램품질향상및다양성제고를통한국제경쟁력강화, 방송영상시장에서의지상파방송독과점구조개선, 및시청자복지증진의 정책목표하에도입되었던외주제작의무편성비율정책의성과에대한최근 의찬반논란( 지상파방송사의경쟁력저하, 불공정표준계약서의관행을둘러 싼분쟁, 매체의채널정책과개별적독립제작사제작비지원위주의정책의 비효율성등 ) - 채널장르및프로그램내용규제강화: 채널장르의다양성, 프로그램의품 질과다양성에대한내용규제적성격의정책은방송사업자의채널및프로그 램편성의자율권과프로그램제작의편집권을침해하는측면이강하며, 또 한신규매체, 채널의증가로인한방송환경의변화에직면하여점차그타 당성을잃어가고있음. 다만, 미성년자보호, 자국문화보호, 보편적시청권 등의최소한의범위에서이루어지고있는것이추세임 정책환경의고려 대기업, 신문자본의방송사업진출에대한사회적합의의수준 - 대기업과신문사의방송사업진출에대한우려( 친기업적여론형성, 방송의 상업화, 보수언론의여론형성지배력강화) 와방송산업경쟁력강화에필수 적인대규모자본투자를갖춘대기업과뉴스보도의경쟁력을갖춘신문사가

54 방송에진출함으로써방송콘텐츠( 보도포함) 의질과다양성이향상될수있 다는주장간의대립 - 현단계에서대기업의진입제한완화는어느정도사회적합의에이르고있 다고판단되며, 구체적인기준설정(3 조에서몇조로) 의문제제기는여전히 유효함. 그러나기준설정을몇조원으로하는가에대한타당성을객관적으 로도출하기는쉽지않으며이는결국선택의문제임 - 반면, 현재신문사의방송사업진출에대한사회적우려가광범위하게존재 하고있으며, 신문사의여론형성지배력을측정하는신문시장에서의지배적 사업자에대한법적기준도위헌판결을받아법적실효성을잃은상황이므 로, 신문사의방송사업참여에대한사회적합의의수준을도출할수있는 심도있는논의의공간이충분히마련된이후에구체적인참여방안을수립하 는것이바람직하다고여겨짐 국내방송시장의규모와시장성과 - 국내방송시장의규모하에서종편과보도채널이도입될시향후어떠한시 장성과를낼것인가를전망하는것은정책당국의몫이아니라사업자의판단 과선택에맡겨야한다는지적도있음 - 그럼에도불구하고. 종편과보도채널도입의정책목표가유료방송산업의경 쟁력강화를통한전체방송산업의활성화와이용자선택권및복지증진등 산업적, 사회문화적파급효과가크다는점을감안하면향후시장성과에대한 분석은세부정책방안수립( 사업자수, 도입시기, 의무전송규정의여부등) 을 위해필요하다고판단됨 - 종편과보도채널의시장성과분석을위해서는단순히기존의유사채널( 지상 파방송, 유사종편채널, 유료보도채널등) 의사업성전망분석사례에기반하여 일반적인방식으로이루어지기보다는최근논의되고있는방송광고판매시장 의구조변화에따른방송광고시장규모의변화, DMB, IPTV 등향후유료방 송서비스와경쟁이예상되는신규방송통신융합서비스에대한고려, 디지털 전환으로인한방송시장의변화등의다각적인요소들을고려해야할것임

55 방송통신융합시대규제의형평성과정책목표의달성 - 방송과통신의융합으로수평적규제체계에입각한산업간및매체간규제 의형평성이중요한이슈로대두하고있음(2009 년방송통신기본법, 2010년 방송통신사업법제정예정 ) - 종편과보도채널의도입시정책목표의달성을위한정책적배려와함께지 상파방송채널, 일반유료방송채널, IPTV 콘텐츠사업과의규제의형평성( 광고 규제, 편성규제, 내용규제등) 에대한타당성여부검토가필요 - 이러한맥락에서 1500 만유료방송( 케이블, 위성방송, 위성DMB 포함) 가입 가구에전송됨으로써사업초기시장에서안정적인수입기반을확보할수있 는수단인의무전송규정은정책목표를조기에달성할수있는적절한수단으 로기능할수도있지만, 신규사업자의시장경쟁력을인위적으로보장함으로 써오히려장기적인측면에서는경쟁력강화에부정적인요인으로작용할수 있음 - 현행, 유료방송매체에서종편과보도채널이외에의무전송의대상이되는 채널은지상파방송채널, 공공채널, 공익채널, 종교채널, 지역채널인데이들채 널들의공통점은시장에서자생적으로생존하기힘든사회문화적공익성에 기반한채널이라는점이므로, 종편과보도채널의의무전송규정은이기준 에부합하지않을수있으나, 종편과보도채널의도입을통한콘텐츠의품질 제고, 다양성증진, 그리고궁극적으로방송산업의경쟁력강화라는정책목표 를달성하는것이방송의공익성에기여할수있다는논리에부합한다면종 편과보도채널의의무전송규정은타당성을가질수있음 - 보다근본적으로는과거에이분법적으로사고되어왔던방송의공익성과산 업성의논리가변화하는방송환경에직면하여어떻게공존할수있는가에 대한사회적논의와합의가선행되어야할것임 - 참고로, 의무전송규정논의에앞서, 현행방송법시행령제53조제1항2호나목, 3호라목의종편과보도채널의무편성범위에대한정확한법적해석이필요함

56 * 2 호나목중 종편의채널을포함할것 의규정이모두제공해야한다는의미인지, 하나만제공해도된다는의미인지 * 3 호라목의 종편또는보도채널을 1 개이상포함할것 의규정은종편과 보도채널을각각 어느것이나 1 개이상씩제공해야한다는것인지, 종편과보도채널중 1개이상만제공하면된다는것인지