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2 기본연구보고서 석탄산업합리화정책출구전략연구 유동헌

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4 참여연구진 연구책임자 : 연구위원유동헌 연구참여자 : 선임연구위원권혁수

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6 < 요약 > 1. 연구필요성및목적 1989년석탄산업합리화정책 ( 이하합리화정책 ) 이수립된이후 24년간의정책추진을통해무연탄생산량은연간약 200만톤규모로축소되었다. 합리화정책추진으로비효율탄광이대부분정리되어합리화정책시행목적이거의달성되고있다. 현재생산을지속하고있는 5 개의가행탄광도탄맥이깊어짐에따라생산한계상황으로진행되고있어남아있는석탄광의석탄생산지속여부를판단해야할수도있는상황이다. 한편, 연탄수요는그동안지속적으로감소해왔으나소득수준증대와는별개로향후에도일정량의연탄수요가유지될것으로예상됨에따라연탄수급정책을포함한정부의석탄산업정책에대한변화가요구되고있다. 이러한석탄수급상황아래에서합리화정책의평가를통해석탄산업에대한향후정책방향을설정해야할시점이다. 다시말해서그동안추진되었던합리화정책성과평가를바탕으로석탄광업및연탄수요를고려한가운데합리화정책종결을위한전략마련이요구된다. 따라서본과제는석탄광업과연탄부문에대한합리화정책종결을위한정책대안제시와함께석탄광업자립기반을도출하는데연구목적이있다. 요약 i

7 2. 내용요약 과거석유위기를경험하면서석탄의중요성이강조되던시기를지나국민소득이증가하고 1986년아시안게임과 1988년올림픽을대비하기위해서울시가 1985년신축주택에서의석탄사용금지를발표하게되었다. 1986년국제석유가격폭락은무연탄의주수요처였던가정부문에서석유및 LPG, 도시가스등으로연료를전환하는계기가되었으며, 1987년천연가스가공급되면서가정상업부문의연료전환이가속화되어무연탄수요는급격히감소하기시작하였다. 1986년 2,739만톤에이르던무연탄수요는 5년후인 1991년 1,737만톤으로 1,002만톤이감소하였다. 이에따라도산하는탄광이속출하면서탄광종사자의임금체불및이직이사회문제로대두되었다. 이러한문제에대처하기위해정부는 1989년부터합리화정책을추진하였다. 합리화정책이시행된이후국내무연탄생산량은급속한감소세를나타냈으며, 연탄수요역시지속적으로감소하면서연탄수급을안정적으로유지할수있었다. 즉정책시행이후연탄수급안정화관점에서무연탄공급여건이악화되는가운데수요가일정수준에서유지되어석탄수급문제가유발되지않은점에서합리화정책은최근까지는성공적이라평가할수있다. 그동안의합리화정책이긍정적이었다고평가되지만석탄수급여건이대폭변화된 2013년현재합리화정책은석탄공급안정성을해칠수있는부정적인면을갖고있어석탄수급에대한관점과합리화정책에대한변화가요구된다. 합리화정책이무연탄공급을제약하는요소를가진반면연탄쿠폰제와연탄가격인상억제정책은연탄수요지속요인으로작용하고있다. 이는무연탄수급불안을초래할수있기때문에합리화정책종결을위한 ii

8 출구전략마련이요구된다. 3. 연구결과및정책제언 석탄산업출구전략은변화된석탄수급여건을반영하여국내석탄산업이앞으로나아가야할방향을구체화하기위한전략이다. 무연탄부문출구전략이행방안은정책예고를통한업계의연착륙유도와가격자율화로인한무연탄시장붕괴방지대안을포함하고있다. 기간별로살펴보면, 년동안에무연탄최고판매가격폐지와석탄광재정지원중단이 2016년부터시행됨을예고한다. 동시에석공이독점하는연탄제조용해외무연탄수입을모든석탄광기업에허용할필요가있다. 또한국내무연탄을발전부문에서소비할수있도록국내무연탄쿼터제도입을준비하며, 광업자대책비지급규정개정을통해 년기간중에일시적폐광이가능하도록대비하여야한다. 연탄부문에대해서는 2014년부터연탄가격을매년 12.1% 씩 2019 년까지인상하여연탄가격자율화를대비하여야하며, 2015년부터는연탄쿠폰을연탄수요가지원제로전환하여비가정용연탄수요를억제하면서동시에연탄이용설비를타에너지원설비로전환하도록지원한다. 동시에 2016년부터무연탄최고판매가격이폐지되고무연탄이시장가격으로거래되면연탄품질과가격이다양해질수있으므로 2013년현재지원하는연탄생산공급부문지원 ( 원탄부분포함 ) 을연탄생산업자에게지속하여연탄가격의급격한변동을억제할필요가있다. 한편, 대한석탄공사 ( 이하석공 ) 에대해서는 2014년에 2015년이후 요약 iii

9 자율경영예고와석공법개정을통한석공의역할및광업소법인분리, 신규법인의폐광등을고려한기반을마련하고 2015년까지석공구조조정방안을이행해야한다. 석탄산업합리화정책종결을위해서는기획재정부와협의를통해석공의기업분리법인화, 연탄쿠폰제전환, 발전쿼터제도입을위한전력요금변경등을시행하기위한일정과내용을확정지어야한다 년기간중에석탄광일시적폐광을선택하여합리화정책을종결하고나면석탄산업법재개정을통해합리화정책에관한조항을삭제하여야한다. 연탄부문에있어서는연탄이용설비를타에너지원이용설비로전환하는것이전제되어야하므로산업통상자원부의적극적인전환정책이요구되며, 연탄설비전환사업을시작하는 2015년부터새로이연탄쿠폰지급대상가구로편입되는것을근본적으로차단해야하므로이또한지자체를통한충분한홍보가필요하다. iv

10 ABSTRACT 1. Research Purpose The coal industry rationalization policy (hereafter rationalization policy ) has implemented for 24 years since its establishment in 1989, and then domestic anthracite production has decreased to about 2 million ton per year. As some inefficient coal mines were shut down, goal of this policy has almost achieved. Five operating mines, which keep producing, are nearing their production peaks with a deeper coal seam. Therefore, decision on whether remaining coal mines are able to keep producing needs to be made. Although briquette demand has consistently decreased, the demand is expected to be maintained to some extent regardless of raised income level. Accordingly, the government s coal industry policy needs to change and include provisions related to briquette s demand and supply. Under this circumstance, it is necessary to set the future direction for policy making toward the coal industry. What is required is a strategy for putting an end to rationalization policy which takes coal mining and briquette demand into account based on previous performance reviews on rationalization policy. In this regard, this study suggests alternative policies for ending rationalization policy toward the coal mining and briquette sectors, aiming at seeking Abstract i

11 measures to make the coal mining industry stand on its own. 2. Summary With the outbreak of oil shock, importance of coal was highlighted. After that, national income increased, and the Seoul government in 1985 announced that it would prohibit newly-built houses from using coal in order to prepare for 1986 Asian Games and 1988 Seoul Olympics. Households mainly used anthracite, but 1986 s sharp declines in international oil prices prompted them to adopt oil, LPG, and town gas instead of anthracite. In addition, fuel conversion was accelerated in households and the commercial sector due to the start of natural gas supply in 1987, which caused significant decline in anthracite demand. As a result, demand for anthracite which reached 27.4 million tons in 1986 fell by 10 million tons to 17.4 million tons in Under this circumstance, many coal mines were out of business, and collier-related issues such as overdue wage and high turnover became social problems. In order to tackle these problems, the Korean government has promoted rationalization policy since Since rationalization was started, domestic production of anthracite has been fallen rapidly, and briquette demand was consistently reduced as well, which led to stable supply and demand of briquette. In terms of briquette s stable supply and demand, rationalization policy is successful because it enabled demand to be maintained at a ii

12 certain level despite an aggravated supply condition and did not cause problems regarding coal supply and demand. It can be told that rationalization policy has been successful on the one hand. On the other hand, the policy has a possibility of undermining security of coal supply and demand because conditions greatly have changed. Therefore, policy reforms need to be carried out throughout the supply and demand of coal. While rationalization policy poses a risk of destabilizing anthracite supply, briquette coupon and the policy for controlling price increase of briquette contribute to consistent demand of briquette. This is why exit strategy for closing rationalization policy should be made. 3. Research Results and Policy Suggestions Exit strategy for the coal industry is to decide the future direction of the domestic coal industry by reflecting changed conditions of coal supply and demand. Anthracite exit strategy will be implemented in a way to lead soft-landing of the industry through prior notice of policy and to prepare for keeping the briquette market from collapsing in the wake of price liberalization. Related notices about the removal of coal s maximum sale price should be provided between 2014 and And that support for coal mines will be ceased from 2016 should be informed during the same period. Korea Coal Corporation (KOCOAL) actually monopolizes imports of overseas anthracite for making Abstract iii

13 briquettes. However, anthracite imports should be permitted to every coal mining company. Furthermore, the introduction of the quota system needs to be prepared in order to allow the generation sector to consume domestic anthracite. And it is important to make it possible to temporarily abandon the operating mines between 2016 and 2019 through revision of the existing provision on payment of money for abandoned mines. When it comes to briquette, it is necessary to prepare for price liberalization by increasing briquette price by 12.1% each year from 2014 to From 2015, briquette demand in the non-household sectors needs to be restrained by changing the support system from giving briquette voucher to supporting briquette demand price. And the government should support for converting facilities using briquette into those using other energy resources at the same time. If maximum sale price is removed after 2016 and anthracite trading is conducted at market price, briquette s quality and price will vary. Therefore, both of the existing funds for briquette and anthracite should go to briquette producers and dealer in order to control volatile briquette prices. In the meantime, it needs to be informed that KOCOAL will be managed by self-control after Besides, by revising Korea Coal Corporation Act, foundation should be established with regard to the redefinition of KOCOAL s role, coal mines independence, and their mine closure. And measures for KOCOAL s restructuring should be iv

14 implemented in For the end of rationalization toward the coal industry, relevant schedule and detailed information should be confirmed through discussion with Ministry of Strategy and Finance in order to conduct the split-up of KOCOAL, to convert the support system from briquette voucher, and to change power rates for the implementation of the quota system. Between 2016 and 2019, once temporary mine closure is decided and rationalization policies are completed, provisions related to rationalization should be deleted through additional revision of Coal Industry Act. When it comes to briquette, it is required to convert facilities using briquette into those using other energy resources. Therefore, Ministry Trade, Industry, and Energy should actively convert related-policies, and local governments should make attempts to raise awareness about the facility change operation so that they prevent irrelevant households from being additional recipients of briquette voucher from 2015 when the operation will start. Abstract v

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16 제목차례 제 1 장서론 1 제2장석탄산업현황 5 1. 선행연구 5 2. 에너지산업으로써석탄산업 6 3. 석탄산업재정지원현황 9 제3장석탄산업합리화정책평가 석탄산업합리화정책 13 가. 석탄산업합리화정책개념 13 나. 합리화정책지원제도 합리화정책평가및문제점 18 가. 합리화정책평가 18 나. 합리화정책의문제점 20 제4장대한석탄공사구조조정방안 사업내용및재무현황 석공의가행여건 석공의경영여건 석공구조조정방안 35 가. 구조조정시나리오 35 차례 i

17 나. 구조조정방안 40 제5장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 출구의필요성 고려사항및선결과제 45 가. 최고판매가격정책지양 45 나. 감산과생산동시추구 47 다. 석탄광업의양면성문제 48 라. 연탄수요주택의에너지이용설비전환 출구전략추진시점및목표 출구전략 54 가. 출구전략내용 54 나. 출구전략시행으로예상되는부작용 연탄수요가구보호방안 58 가. 에너지복지개념및현황 58 나. 에너지복지제도의형평성논란 59 다. 연탄쿠폰대체지원방식 출구전략이행방안 62 제 6 장결론및정책건의 67 참고문헌 71 부록 75 ii

18 표차례 < 표 2-1> 석탄광업의변화 7 < 표 2-2> 연탄소비및연탄가격변화율 8 < 표 2-3> 국내무연탄수급현황 9 < 표 2-4> 국내석탄산업재정지원주요내용 11 < 표 3-1> 합리화정책에따른근로자대책비내용및지급기준 15 < 표 3-2> 전업준비금지급기준 16 < 표 3-3> 잔여기간에따른체감지급률 16 < 표 3-4> 합리화정책에따른광업자대책비 17 < 표 3-5> 석공의연도별정년예정자 ( 기준 ) 20 < 표 4-1> 석공의 2013년도예산집행계획 26 < 표 4-2> 석공의개발여건 28 < 표 4-3> 석공의투자및출자현황 29 < 표 4-4> 석공고유사업수입지출현황 31 < 표 4-5> 석공경영환경분석 33 < 표 4-6> 석공의내부경영여건요약 34 < 표 4-7> 석공구조조정시나리오 37 < 표 5-1> 무연탄수급전망 ( 장기계획기준 ) 52 < 표 5-2> 무연탄수급전망 ( 연탄수요고정기준 ) 53 < 표 5-3> 석탄광업부문기간별출구전략이행방안 63 < 표 5-4> 연탄부문기간별출구전략이행방안 64 차례 iii

19 그림차례 [ 그림 2-1] 석탄산업재정지원추이 10 [ 그림 3-1] 가정상업용무연탄소비추이 14 [ 그림 4-1] 석공의자산, 부채및자본추이 26 [ 그림 4-2] 석공의장단기차입금규모 27 [ 그림 4-3] 석탄산업종업원수추이 29 [ 그림 4-4] 석탄산업생산성 (OMS) 추이 30 [ 그림 4-5] 석공의경영위기원인 32 [ 그림 5-1] 출구전략개념도 49 iv

20 제 1 장서론 2012년말현재우리나라의석탄광업은 1930년대에개광한대한석탄공사 ( 이하석공 ) 의장성, 도계, 화순광업소와민영탄광인 경동상덕광업소, 태백광업의 5개광업소체제로운영되고있다. 이는 1989 년부터시작된석탄산업합리화정책 ( 이하합리화정책 ) 시행으로석탄광업소가급격히줄어든결과이다. 이것은합리화정책시행이후경제성이떨어지는탄광을빠르게정리하기위해탄광에광업자대책비 ( 탄광근로자에게는전업지원금 ) 를지급하기시작했기때문이며, 무연탄생산량이연탄수요와유사한상황에이른지금에는광업자대책비 ( 전업지원금 ) 지급을규정한합리화정책으로말미암아무연탄공급부족을초래할수도있다. 전통적으로서민연료로분류되는연탄은국내무연탄을원료로생산되는데, 무연탄가격이정부에의해원가를충분히반영하지못하는수준에서결정됨으로써연탄역시규제된가격으로거래되고있다. 이러한연탄의특성으로인해연탄수요는일정한수준에서유지되고있다. 생산원가를반영하지않고낮은가격 1) 에공급되고있는연탄은가정을비롯해일부상업용으로도소비하고있으며, 가정용수요는수요층의에너지전환경직성으로말미암아연탄가격의급격한인상이없는한당분간일정수준에서지속될것으로보인다. 무연탄을생산하는석탄생산기업은탄맥여건이과거에비해상대적으로나빠지고채탄작업장이깊어지면서생산비인상요인을갖고 1) 정부지원을전제로책정한가격임. 제 1 장서론 1

21 있다. 동시에생산량자체도감소하고있는데, 정년을앞둔근로자들이전업지원금을받기위해일시에퇴직하는현상도생산량감소원인중하나로작용하고있다. 석탄광업의생산인력은석탄을생산하는직접부와탄맥을찾고생산을준비하며채탄을지원하는지원인력으로나눌수있다는점에서여타다른업종과유사하다 2). 직접부와달리지원인력은일정규모가재직해야원활한광업소운영이가능하기때문에직접부가퇴사하면서채탄인력이줄어들어석탄생산량이감소하게되면석탄생산량당지원인력수는늘어나게된다. 인력감소 생산량감축 생산원가상승으로이어지는악순환 3) 이진행되다가한계상황에이르면석탄생산자체가어려워지게될수도있으므로이러한상황에도달하기전에석탄광업의안정적경영기반마련을위한정책즉합리화정책종결을위한출구전략마련이요구된다. 출구전략이란 2020년까지정부보조금을철폐하고무연탄공급부족우려방지등을목적으로합리화정책을종결하기위한전략을의미하며, 이는탄광에대한직접보조금이배제된상태에서무연탄광업의원활한생산활동이유지되도록대안을모색하는것과정부지원금으로유지되고있는연탄수요를정부지원축소내지는지원개념전환을위해타에너지원으로유도하기위한연탄부문대안을모색하는것이 2) 제조업에서제조라인에서일하는근로자와제조설비를관리하거나수리하는근로자가있는것과유사함. 3) 2012 년 216 명의근로자로 12 만톤을생산해온 태백광업은탄맥고갈과채탄여건악화, 탄질저하등으로 2012 년말 75 명을감축한데이어 2013 년 6 월기준, 추가 50 명정도의인력감축을생각하고있음. 또한 경동상덕광업소도 2012 년말생산능력을 64 만톤으로축소하면서 200 명의인력을감축했으나 2013 년말추가인력감축과생산규모조정가능성도있음 ( 태백광업 이달말구조조정 지역경제위축우려, 뉴시스, ). 2

22 다 4). 석탄산업의출구전략은일반적의미 5) 와는다른접근이필요해보인다. 석탄산업은정부의목적에의해유지되어온특성이있어외부에서인위적으로급작스런조치를취하게되면여타산업과는달리근로자와탄광소재지자체가이해를달리할수있다 6). 석공은광업소소재지별로지역특성이있으므로지역별로다른양상을보일것으로예상된다. 4) 무연탄을원료로생산하는연탄수요감소량이무연탄생산감소량보다적으면무연탄공급부족으로인한연탄부족사태가나타날수있음. 5) 산업정책관점에서출구전략이란사양산업을어떻게구조조정할것인가에대한답을찾는것임 ( 홍성걸, 한국석탄산업구조조정의정치경제학, 국민대학교사회과학연구, 23-1, 2010, pp ). 6) 현재장성광업소근로자는직영 800 여명과협력업체를포함, 1,200 여명수준에달해태백지역최고고용규모를유지하고있지만장성광업소가폐광하면장성과철암지역은물론태백시전체가몰락위기에처하게된다 ( 궁지몰린석탄공사, 벼랑에선태백시, 뉴시스, ). 제 1 장서론 3

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24 제 2 장석탄산업현황 1. 선행연구 1989년부터시행된합리화정책이후변화된국내석탄산업을대상으로한최근의선행연구로는권혁수 (2011) 와이은경외 (2010) 가있다. 석탄산업법에서정하고있는 석탄산업장기계획 7) 인 5개년 ( ) 계획수립을위한기초연구성격의연구인권혁수 (2011) 는석탄수급안정화를위해서는생산규모를일정한수준으로조정하는한편무연탄수입량결정과발전용무연탄배정대폭감축그리고연탄최고판매가격제 8) 폐지방안마련의필요성을제시하고있다. 이를위해석탄산업에지원되는감산지원금개선, 민영과석공간공정경쟁여건조성등을주문하고있다. 또한, 석공의재무구조개선을위한 7) 제 3 조 ( 석탄산업장기계획의수립 ) 산업통상자원부장관은석탄산업의합리적인발전, 석탄및석탄가공제품의수급안정과탄광지역진흥을위하여석탄산업에관한장기적이며종합적인계획 ( 이하 " 석탄산업장기계획 " 이라한다 ) 을수립하여야한다. < 개정 > 석탄산업장기계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 발전용석탄등석탄수급의장기전망및기본정책방향 2. 석탄자원의합리적개발에관한사항 3. 석탄산업의지원육성및폐광정리에관한사항 4. 광산보안, 광해방지및기술개발에관한사항 5. 탄광지역진흥사업의추진에관한사항 6. 그밖에석탄산업의합리화를위하여필요한사항 [ 전문개정 ] 8) 1961 년 11 월 19 일물가조절에관한임시조치법에의하여공공요금심의위원회의자문을거쳐행정부에서결정고시하면서시작된무연탄과연탄판매가격 ( 에너지경제연구원, 에너지정책변천사, 2006, p.253 참조 ) 은지금까지정부가가격을결정하고있음 년현재적용하고있는최고판매가격은지식경제부고시제 호 ( 무연탄및연탄의최고판매가격지정에관한고시 ) 참조. 제 2 장석탄산업현황 5

25 정책방향을제시하고있는데석공의자본잠식의주요원인으로탄력적인인력운용실패와차입금과다문제를지적하고있다 9). 석공의재무취약성은정부출자혹은장기저리융자로전환, 적극적인경영개선활동등을통해개선할것을권고하고있다. 이은경외 (2010) 는석공의차입금의존도과다문제에대한원인분석을통해재무구조개선가능성을평가하고있으며, 재무구조악화의근본적원인으로석공의생산원가가민영에비해높은점을지적하고있다. 이보고서는석공의재무구조개선을위한정부의보다적극적인대처와석공의원가절감노력필요성을언급하고있으며, 석공이부담하고있는과거퇴직자에대한산재보험료가석공이부담하기에는과도하므로개선이필요하다고결론짓고있다. 하지만석공의원가절감노력이의미있는성과를보이지않을경우폐광을포함한적극적인대응의필요성도제시하고있다. 정리하면이은경외 (2010) 는석공재무상황에대해구체적인분석을수행하고있 나권혁수 (2011) 와이은경외 (2010) 모두합리화정책종결을위한실질적대안제시에는이르지않고있다. 본보고서는선행연구에서다루고있지않은합리화정책종결을위한대안을무연탄과연탄부문각각에대해제시하고있다는점에서선행연구와는차별된다. 2. 에너지산업으로써석탄산업 정부는 1960 년대부터난방및취사연료공급을위해석탄증산을 정책적으로유도해왔으며, 그결과국내무연탄산업은 1980 년대에 9) 자본잠식배경에대해서는 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 참조. 6

26 연간 2천만톤규모의생산능력을가지고있었다. 그러나경제성장에따른국민소득증가, 주택형태변화, 청정연료선호및국내석탄생산비상승등으로석탄수요가지속적으로감소함에따라정부는 1989년부터경제성이없는탄광을폐광하는합리화정책을추진하였다. 합리화정책틀내에서진행된폐광감산 ( 탄광노사간합의로자율결정 ) 으로 2012년기준무연탄생산량은 209만톤으로 1988년실적대비 8.6% 수준으로감소하였다. < 표 2-1> 석탄광업의변화 차이 탄광수 ( 개 ) 생산량 ( 만톤 / 년 ) 2, ,220 근로자수 ( 명 ) 62,259 3,808 58,451 자료 : 산업통상자원부, 석탄산업통계, ; 에너지경제연구원 지식경제부, 에너지 통계연보, 에너지수급면에서무연탄최대생산량을기록했던 1988년무연탄의 1차에너지기준비중은 15.2% 였으며, GDP 비중은 0.5% 이었으나, 2012년에는각각 0.4% 와 0.03% 로축소되었다. 이러한변화를국내석탄광업이에너지산업으로써의미를대부분상실한것으로볼수도있다. 다만, 현재기준으로연탄이서민용연료로이용된다는점과석탄광업이국내유일의자급화석에너지공급산업이라는점에서국내석탄광업의의미를부여할수있겠다. 석탄광업은 2012년말기준 5개가행탄광에서 2,094천톤을생산했으며, 탄광별로는석공 1,100천톤 ( 장성광업소 566천톤, 도계광업소 제 2 장석탄산업현황 7

27 302천톤, 화순광업소 232천톤 ), 경동탄광 862천톤, 태백탄광 132천톤을기록하였다. 2013년에는민영탄광의폐광감산이진행되어 1,790 천톤을생산할것으로추정된다. 국내무연탄의용도는민수용연탄제조용과발전용이다. 연탄수요는최근의국제유가변동, 연탄가격동결에도불구하고점진적인감소세를보이고있으며, 무연탄공급부족을감안한물량조정으로발전용소비도감소하여 2012년무연탄소비는 2,424천톤 ( 연탄은 1,833 천톤 ) 에그쳤다 연탄소비 1,191 2,327 2,091 2,289 1,941 1,859 1,822 1,833 연탄가격변화 ( 원 / 개 ) 10% ( ) < 표 2-2> 연탄소비및연탄가격변화율 동결 20% ( ) 30% ( ) 주 : 연탄가격은공장도가격기준자료 : 산업통상자원부, 석탄산업통계, , p % ( ) 단위 천톤 동결 이처럼국내무연탄공급여건이여유롭지못한것은합리화정책을 시행한결과이며, 지금처럼국내무연탄공급이수요를충족시키지못 하는상황에서무연탄수급을정부의책무로규정 10) 하는것은적절하 지않다. 연탄이서민용연료로인식되는것은소비자의관점보다는공급자 의시각이상대적으로많이작용한결과로볼수있다. 다시말해서 연탄수급의무를명시하고있는법을바탕으로석탄수요가일정수준 10) 석탄산업법제 24 조 ( 석탄등의수급조정을위한조치등 ) 에서석탄생산량조정, 석탄배급또는사용제한조정등을규정하고있음. 8

28 에서유지되기를바라온측면이있다. 정부의연탄수요책임논리는과 거에너지부족상황에서도입된것으로지금의경제여건과도거리감 이있다. < 표 2-3> 국내무연탄수급현황 단위 천톤 소비 4,467 4,260 2,698 2,424 연탄용 2,010 2,289 1,859 1,833 발전용 2,354 1, 공급 11,855 7,057 4,551 4,052 이월 8,894 4,231 2,226 1,720 생산 2,832 2,773 2,084 2,094 수입 재고 ( 당해년도방출 ) 7,388 (1,118) 2,797 (1,419) 자료 : 산업통상자원부, 석탄산업통계, , p.11. 1,853 (288) 1,628 (62) 3. 석탄산업재정지원현황 연탄의수급안정을위해정부는국내석탄산업에대해다양한보조금을지급하고있다. 석탄산업에대한재정지원은석탄이연료로써중요성을지녔던과거부터시행되어온역사를가진것으로생활방식, 주거형태, 에너지원의다양화등에너지수급여건이변화한지금의기준으로석탄산업보조금에대해단편적으로판단하기보다는배경에대한전반적이해를필요로한다. 제 2 장석탄산업현황 9

29 [ 그림 2-1] 석탄산업재정지원추이 자료 : 산업통상자원부, 석탄산업통계, 자료이용작성. [ 그림 2-1] 에서와같이석탄산업에대한생산지원개념은이제거의없어졌으며, 재정대부분이판매소비지원과석탄산업구조조정항목으로지출되고있다. 즉합리화정책을뒷받침하는부분과서민연료인연탄가격안정화를위한부분에석탄산업에지원하는정부재정의대부분을사용하고있다. 이렇게지원된정부지원금을무연탄과연탄관점에서보면, 무연탄생산원가는톤당 157,192 원이지만판매가를 145,852 원으로정하고있어석탄채광기업에무연탄톤당 11,340 원 (7.2%) 을지원하고있다. 연탄의경우제조원가가 원임에도공장도가격이 원으로묶여있어연탄장당 원 (42.3%) 을연탄공장에지원하고있으며, 연탄수송업자에게는연탄장당 원을별도로지급한다. 10

30 < 표 2-4> 국내석탄산업재정지원주요내용 생산 ( 안전공해방지 ) 단위 억원 판매소비지원 * 2,448 3,121 2,067 1,670 구조조정지원 ** 2,170 2,492 2,728 1,475 석탄공사출자 계 5,229 6,184 5,360 3,708 주 : * 연탄가격지원과비축장관리지원, ** 폐광대책광해방지지원자료 : 산업통상자원부, 석탄산업통계, 또한국내석탄광업보호를위해국내산무연탄을발전용연료로소비하는경우수입탄과의열랑당단가차이만큼을전력산업기반기금에서지급하고있다. 전력산업기반기금지원액은 2005년 1,688억원이었으나발전용무연탄배정물량이줄어들어 2012년에는 25억원으로축소되었다. 제 2 장석탄산업현황 11

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32 제 3 장석탄산업합리화정책평가 1. 석탄산업합리화정책 가. 석탄산업합리화정책개념 1979년 3월 12일자매일경제신문에서 정부는당초서울 4대문안도심지의유흥업소, 사무실등에대해연탄사용을금지시켜왔으나최근들어이를전면해제하기로했다. 는내용을전하고있다. 이러한배경에는주유종탄 ( ) 정책이있다. 원유공급이원활하지못함을드러내는정책변환이다. 그당시석탄이중요한에너지원이었으며, 가정상업용도의주에너지원이었음을알수있게한다. 1985년 10월 29일자매일경제신문은신축아파트연립주택난방연료연탄사용금지라는기사를싣고있다. 요약하면 1986년아시안게임과 1988년서울올림픽을대비하여서울의공기질개선을목표로서울시가연탄사용을금지하기로결정했다는것이다. 이러한정책배경에는 1987년부터본격적인공급이예상된 LNG와신축아파트의고층화, 서울의대기오염문제등이자리하고있다. 민수용무연탄소비량의 30% 정도를점유했던서울시에서신규주택을시작으로연탄사용을금지하는정책을도입한것은석탄수요에대단히커다란영향을미쳤으며, 급격한연탄수요감소의단초가되었던것이다. 가정상업용무연탄소비를보면, 1986년 24,712천톤의정점을지나 6년이경과한 1992년에절반이하인 11,189천톤으로급격한감소세를나타냈다. 이와같은연탄소비감소는무연탄수급을정부가관리하는상황에서무연탄공급과잉이라는문제를초래하였다. 제 3 장석탄산업합리화정책평가 13

33 [ 그림 3-1] 가정 상업용무연탄소비추이 자료 : 에너지경제연구원지식경제부, 에너지통계연보, 자료이용작성 1987년무연탄 24,274천톤생산에연말재고 10,450천톤, 1988년무연탄생산 24,295천톤연말재고 11,134천톤에이르는상황에서정부는무연탄공급과잉을해결하기위해수요부문보다공급부문중시정책을채택하였으며, 그결과무연탄생산감소를유도하기위해석탄광폐광대책을도입하게되는데이를근간으로하는정책이합리화정책이다. 합리화정책은석탄광폐광으로말미암아발생되는탄광사업자손실보상과탄광근로자근로손실보상그리고탄광지역경제보호를위한폐광지역진흥대책등으로구성된다 11). 11) 합리화정책중폐광지역진흥대책관련부분은본과제의범위가아니므로제외함. 14

34 나. 합리화정책지원제도 12) 1) 근로자대책비근로자대책비는퇴직금, 임금, 실직위로금, 전업지원금, 재해위로금및자녀학자금으로구성된다. 전업지원금은지식경제부고시제 호 ( 이하고시 ) 제9조 ( 퇴직근로자의전업지원금 ) 에따라석탄채탄기업에서근무하는근로자에게퇴직시별도로지급하는것으로전업준비금과특별위로금으로구성된다. 지원항목폐광대책비감축지원금비고 퇴직금 근속기간매 1 년에평균임금 1 개월분의 75% 해당액 - - 임금평균임금 2 개월분해당액 - - 실직위로금평균임금 1 개월분해당액 - - 전업지원금 전업준비금 특별위로금 재해위로금 자녀학자금 < 표 3-1> 합리화정책에따른근로자대책비내용및지급기준 근속기간 3 월이상 1 년미만부터 7 년까지년단위로구분하여평균임금 5 개월분부터 12 개월분까지차등지원 근속 1 월당평균임금 월분해당금액. 단, 13 년이상은 월분만인정 산업재해보상보험법상의장해보상일시금또는유족보상일시금과동일금액 근속년수별학자금지급기간 - 3 월 ~2 년미만 : 1 년간지급 - 2 년 ~4 년 : 2 년간지급 - 4 년이상근속자 : 3 년간지급 자료 : 지식경제부고시제 호, 좌동 재취업자의경우미지급 좌동 좌동 근로자 1 인당연간 3 자녀만지급 12) 근로자대책비와광업자대책비로구분되며, 각각에대해폐광대책비와감축지원금으로구성됨. 근로자대책비의감축지원금은폐광대책비의전업지원금과자녀학자금항목만동일하게적용 (< 표 3-1> 참조 ). 제 3 장석탄산업합리화정책평가 15

35 석탄산업법시행령제41조 4항 1호 13) 의규정에의한퇴직근로자별전업지원금은 < 표 3-2> 와 < 표 3-3> 에의해산정한전업준비금에특별위로금을합한금액으로한다. 단, 이경우 평균임금 이라함은근로기준법제2조의규정에의한평균임금으로한다. 근속기간 지원수준 3 월이상 1 년미만 평균임금 5 개월분 < 표 3-2> 전업준비금지급기준 1 2 년 2 3 년 3 4 년 4 5 년 5 6 년 6 7 년 7 년이상 6 개월분 7 개월분 8 개월분 9 개월분 10 개월분 11 개월분 12 개월분 자료 : 지식경제부고시제 호, 시행령제41조 4항 1호의규정에서정한 정년까지남은기간의고려 는 < 표 3-3> 에서와같이정년잔여기간에따른체감지급률을적용함을의미하며시행령제42조 2항 14) 의규정에따라정년퇴직후재고용된사람과정년이연장된사람에게는전업준비금을지급하지않는다. < 표 3-3> 잔여기간에따른체감지급률 정년잔여기간 1 년미만 1 2 년미만 2 3 년미만 3 년이상 삭감률 3 개월분 2 개월분 1 개월분 - 자료 : 지식경제부고시제 호, ) 시행령제 41 조 ( 폐광대책비 ) 4 항 : 석탄산업법제 39 조의 3( 폐광대책비의지급 ) 제 1 항제 4 호에서 " 대통령령이정하는폐광대책비 " 란다음의구분에따른금액을말함. 퇴직근로자의석탄광산에대한기여도와정년까지남은기간을고려하여산업통상자원부장관이정하여고시하는기준에의하여산정한전업지원금. 14) 한국광해관리공단은제 1 항전단에도불구하고정년퇴직후재고용된사람과정년이연장된사람에게는산업통상자원부장관이정하여고시하는기준에따라제 41 조 4 항 1 호의전업지원금중일부를지급하지아니할수있음. 16

36 전업지원금을구성하는특별위로금항목으로근속 1개월당평균임금의 0.186개월분을지급하고있으며, 13년이상근속자에대해서는 개월분까지만특별위로금으로인정하고있다. 그러므로현제도아래에서 13년이상장기근속한석탄광근로자는최장 개월분의전업지원금을받을수있다. 2) 광업자대책비 15) 합리화정책이감산을지향하는것이므로무리없는감산을위해정부는석탄광업자에대한대책비규정도마련하고있다. 석탄산업법제39조의3의규정에의해폐광대책비를지급받고자하는광산의석탄광업자는광업권등이소멸하기전에광업권등의소멸등록을완료하고근로자와폐광을합의해야한다. 이후광해관리공단에폐광예비신청을하여폐광지원대상광산으로선정되면폐광대책비를받을수있다. < 표 3-4> 합리화정책에따른광업자대책비 폐광대책비 감축지원금 지원물량 지원물량 연평균생산량또는폐광시행 - 전년대비 5% 이상감축물량전 3개년간의연평균생산량 지원단가 지원단가 - 감축률및탄질에따라차등지원 - 지원물량 30만톤이상 : 8,000원 / 톤 - 47,790 원 / 톤 55,970 원 / 톤 (10% 감축물 - 지원물량 30만톤미만 : 10,000원 / 톤량기준 ) 자료 : 산업통상자원부, 석탄산업통계, , p ) 광업자대책비는탄광을폐광하는경우지급하는폐광대책비와탄광의일부작업장폐쇄와같은방법을통해생산량을감축하는경우지급하는감축지원금으로구분됨. 제 3 장석탄산업합리화정책평가 17

37 고시에서 폐광대책비의지급은폐광지원재원조성범위내에서폐광대책비지급신청순위에따라지급할수있다. 고규정하고있지만예산이없는경우이후연도예산에반영하여지급한사례 16) 가있어당해연도예산부족시다음연도에지급하는것으로이해할수있다. 2. 합리화정책평가및문제점 가. 합리화정책평가합리화정책이시행된이후국내무연탄생산은급속한감소세를나타냈으며, 연탄수요역시지속적으로감소하면서연탄수급을안정적으로유지할수있었다. 즉합리화정책은연탄수급안정화관점에서연탄수요감소속도에대응하는수준에서무연탄공급여건이유지되도록석탄수급의정합성을지속했다는점에서최근까지는성공적이라평가할수있다. 그동안의합리화정책을긍정적이었다고평가한다면석탄수급여건이대폭변화된 2013년현재의합리화정책은석탄공급안정성을해칠수있는개연성이커진상황에이르게했다는점에서더이상긍정적평가를하는데한계가있다. 국내무연탄의총에너지중점유율은 1988년 15.2% 에서 2012년 0.4% 로축소되었으며, 국내총생산중비중역시 1988년 0.5% 에서 2009년 0.03% 로줄어들었다. 그리고연탄사용가구비중과고용비중역시 1988년각각 77.8% 와 0.4% 에서 2012년각각 0.8% 와 0.02% 으 16) 2008 년석공의감축지원금을 2009 년과 2010 년에지급하였으며, 2009 년태백광업감축지원금역시 2010 년에지급하였음. 다른 2 건의사례가더있음 ( 산업통상자원부, 석탄산업통계, , p.37. 원문은감산대책비라표기하고있으나고시에서규정하고있는용어로는감축지원금에해당함 ) 18

38 로축소되었다. 합리화정책이지속되면서석탄광의폐광및무연탄감산으로무연탄공급기반이약화되어공급부족의가능성이커졌으며, 발전용수요를과거에비해현격히축소하여연탄공급부족유발을억제하였다. 2012년말기준무연탄생산은 2,094천톤 (5개탄광가행중 ) 인반면연탄수요가 1,833천톤으로무연탄생산량이 261천톤만을초과한수준이다. 한편, 석탄산업법에서석탄의안정적수급을정부역할로규정하고있어석탄광업의조업여건을안정적으로유지하기위해발전용무연탄공급제도와연탄쿠폰제 17) 를시행하고있는데이러한정책기조를앞으로도유지해야하는지판단할필요가있다. 즉석탄광업을지속적으로유지하는것이국가경제적으로필요하다고가정 18) 할때현재의합리화정책과연탄쿠폰제는상호모순된결과 19) 를유발할수있다는점에서개선의여지가있다. 석탄광업의생산여건변화를유발하는요인인합리화정책은석탄공급을일시에급격히저하시키는원인으로작용하며, 앞으로감축지원금지급사례가몇차례반복되면탄광운영에필요한최소인원규모유지조차도어려움이있을수있다 20). 17) 연탄가격인상보완책으로저소득층 ( 기초생활수급자, 차상위계층, 소외계층 ) 가구중연탄보일러사용가구를대상으로 2007 년가격기준연탄가격인상차액분을지급하는제도로 2008 년부터시행되고있으며, 2012 년지원금액은가구당 169 천원이었음 ( 산업통상자원부, 석탄산업통계, , p.32). 18) 석탄광업유지여부판단은본과제연구범위를벗어나며, 본과제에서는석탄광업유지를전제로함. 19) 합리화정책은무연탄생산감소촉진정책인반면연탄쿠폰제는연탄수요유지정책이므로무연탄생산감소가진행되면연탄공급부족유발가능성을배제못함. 20) 신규인력채용과관련하여살펴보면, 합리화정책시작시점에서 합리화정책지원제도 적용대상근로자수를확정하였음. 그러므로신규로확충된근로자는 합리화정책지원제도 비적용근로자로구분해야함. 신규인력을확충한상황에서폐 제 3 장석탄산업합리화정책평가 19

39 한편, 무연탄수요측면에서보면, 연탄가격동결혹은인상최소화정책과연탄쿠폰제가연탄수요를일정수준에서유지되도록지지해주는역할을하고있으며, 이러한정책을뒷받침하기위해많은규모의정부지원금이투입 ( 제2장석탄산업현황참조 ) 되는점이현시점에서석탄정책에내재된모순인셈이다. 나. 합리화정책의문제점 1) 지속적인감산요구 2013년 5월현재가동중인탄광은경동, 태백및석공 ( 화순, 장성, 도계 ) 이다. 석공의근로자가운데 23% 정도가 2016년까지정년을맞게되어폐광혹은생산감축시에신청할수있는전업지원금을받기위해서는 2013년에생산감축을요구할수있을것이다 21). 이후 3년이지나면다시생산감축을요구하여다시현근로자의 26% 정도가퇴직하려할것으로예상된다. 이러한추세라면앞으로 10년안에탄광근로자부족으로탄광운영이어려움에빠질수도있다. < 표 3-5> 석공의연도별정년예정자 ( 기준 ) 합계 인원 자료 : 대한석탄공사내부자료 광을하게되면신규인력은근로자대책비를받지못하므로정부를상대로소송을제기할가능성을배제하지못함. 이러한배경때문에탄광에서신규인력을채용하지않고있음. 한편, 다른관점에서는석탄생산규모감축을위해탄광근로자를줄인상황에서근로자를신규로채용한다는것이일관되지못하게해석될수있음. 21) 근로자의고령화로인한감산요구사례는민영탄광에서도일어나고있음. 20

40 지금의제도아래에서퇴직금이외에부가적으로받을수있는전업지원금을탄광근로자는중요하게생각하고있으며, 탄광근로자가이를받기위해서는해당하는시기에탄광에감산혹은폐광을요구할수도있어법에따라정당한사유가발생되어석탄광산의감산이진행된다면정부는이에응해야하는상황이다. 산업통상자원부고시로유지되는 폐광대책비지급기준 은석탄산업법제41조 ( 폐광대책비 ) 에서위임하는것으로고시내용변경가능성이있지만현재보다낮은수준으로고시내용을변경하여감산대상근로자의지원금규모를낮추기는어렵다. 2) 수급상의문제 1989 년이후지속되어온합리화정책결과무연탄수급이약간의 차이는있으나거의균형을맞추는수준에이르렀다. 연탄소비에영향 을주는요인인저렴한상업용전력가격, 도심지역주택개발진행등 에도불구하고 2010 년이후연탄가격이동결되면서연탄수요는 2010 년 1,859 천톤에서 2011 년 1,822 천톤으로약 37 만톤 (2.0%) 감소 (2012 년 1,833 천톤으로약 26 천톤감소 ) 에그쳤으나연탄사용가구 는 2010 년 159 천가구에서 2011 년 146 천가구로약 13 천가구 (8.2%) 가줄어들어 22) 상대적으로연탄을적게소비하는소비자가연탄에서 다른에너지원으로일부전환한것으로판단된다. 산업통상자원부에의하면 2013 년연탄수요를 179 만톤 23) 으로보 고있으며, 최근 4 년정도유지되는연탄소비수준인 180 만톤정도에 서연탄수요가유지된다고가정할때합리화정책이지속된다면무연 22) 산업통상자원부, 석탄산업통계, , p ) 산업통상자원부, 석탄산업통계, , p.11. 제 3 장석탄산업합리화정책평가 21

41 탄공급부족의심화를예상할수있다. 주기적인감산으로무연탄공급 ( 생산 ) 감소폭이더커질수있기때문이다. 한편, 연탄수요를가정용수요와비가정용수요로나누어볼때비가정용수요는가격탄력적인성향을가진것으로볼수있으나가정용은그러하지못한것으로판단된다 24). 연탄이용기기를보유한주택에거주하고있으면서타에너지원난방으로변경하기어려운여건이거나연탄쿠폰을통해난방비부담을배제혹은경감하기를바라는욕구로인해새로이연탄이용기기를설치하는가구가있을수있기때문이다. 현재와같은가격관리정책아래에서는연탄수급문제를근본적으로해결할대안마련이가능해보이지않는다. 그러므로무연탄최고판매가격제와연탄최고판매가격제에대한근본적인검토필요성이있다. 점진적으로연탄가격을현실화하여비가정용연탄소비를억제하면서연탄수요층을보호할수있는방안마련이필요한시점이다 25). 3) 기타현재의산업통상자원부고시에서는폐광대책비지급시폐광하는탄광내시설물의소유권을특정하고있지않다. 따라서폐광이후폐탄광에대한안전조치등후속작업이필요할경우폐광이전의탄광소유주가갱내시설에대해소유권을주장할여지가있다. 그러므로폐광에대한소유권을보다구체적으로고시에서정하고이를통해 24) 권혁수 (2011) 는연탄수요의가격비탄력성을지적하고있음. 25) 정부가연탄을서민연료로구분하면서연탄가격을관리하는반면연탄생산업자와무연탄생산에대한가격지원을하고있음. 그러므로정부지원금이투입된연료를비가정용 ( 예, 상업용 ) 으로소비하는것은세금이부적절하게사용되는사례임. 22

42 폐광이후갱내시설물에대한소유권분쟁을방지할필요가있다. 이를위해고시제7조 3항을신설하여 폐광지원대상광산으로지정된갱내시설물에대한소유권을정부에이전하는조건으로폐광대책비지급을신청해야한다. 고제한할필요가있다. 제 3 장석탄산업합리화정책평가 23

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44 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 1. 사업내용및재무현황 2013년현재석공 26) 의예산에반영된사업은국내무연탄생산및판매, 연탄제조용외국무연탄수입판매, 해외탄광개발사업이다. 2012년결산자료를보면, 총자산 6,772억원, 부채 1조 4,702억원, 자본금 7,930억원으로완전자본잠식상태를기록하였다. 석공은완전자본잠식상태를 10년이상유지하는기관 27) 으로, 석공의열악한재무구조는무연탄산업의사양화라는산업특수성으로인한효율성저하와금융비용의결과다 28). 2013년운영계획을보면, 부채는유동성사채와장단기차입금등으로구성된다. 2013년도한해에만 1,271억원의적자예산을편성해놓았는데 2013년당해연도적자규모의 43% 를금융비용으로예상하고있다. 주사업인국내탄사업에서 2013년도에 1,256억원, 외국석탄광개발사업에서 22억원의손실이예상되며, 국내탄사업을위해 26) 석공은 대한석탄공사법 에따라석탄광산의개발을촉진하고석탄의생산가공판매및그부대사업을운영하게하여석탄의수요와공급을안정시킴으로써국민생활의안정과공공복리의증진에이바지하는것을목적으로설립한기관임. 법제 10 조에서정하고있는석공의사업은 1. 석탄광산의개발및운영, 2. 석탄광산및석탄가공에관한기술적연구, 3. 석탄및그부산물 ( ) 과석탄가공제품의매입판매및수출입, 4. 석탄산업에종사하는근로자에대한교육훈련, 5. 제 1 호부터제 3 호까지의사업에부대되는사업, 6. 그밖에정부로부터위탁받은사업임. 27) 국회예산정책처, 국회에최초로제출된 2012~2016 년공공기관중장기재무관리계획 에대한평가보고서발간, nabo 보도자료, ) 국회예산정책처, LH 공사, 금융부채급증은무리한사업확대에기인, nabo 보도자료, 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 25

45 발생할것으로예상하는금융비용이국내탄사업당기순손실의 42% 에달한다. 이에재무구조개선을위한정부의적극적인대처가필요 한상황이다. < 표 4-1> 석공의 2013년도예산집행계획 ( 단위 : 백만원 ) 총괄 국내탄사업 수입무연탄사업 해외탄광개발사업 수익 213, ,577 29, 비용 340, ,171 28,931 2,371 당기손익 -127, , ,222 자료 : 대한석탄공사홈페이지 [ 그림 4-1] 석공의자산, 부채및자본추이 주 : 2010 년부터는 K-IFRS 기준임. 자료 : 대한석탄공사내부자료 26

46 석공은차입금규모가늘어나면서재무상황이악화되고있는데이는누적된영업손실과금융비용에기인한다. 1989년합리화정책시행이후무연탄생산량감축에따른원가상승과퇴직충당금이충분하지않은가운데급격한인력감축에필요한퇴직금을은행차입으로충당한후차입금에대한이자가누적되면서차입금이급증하였다. [ 그림 4-2] 석공의장단기차입금규모 자료 : 대한석탄공사홈페이지 또한 1988년 552만톤규모였던생산량이 2012년현재 110만톤으로 81% 감축되었으나생산작업장은지속적으로심부화되어시설투자가늘어나면서경영여건이악화되어왔다. 또한, 석탄가격산정기준이민영탄광평균원가로전환 29) 되어민영탄광에비해상대적으로생산단가가높은석공의지속적인영업손실역시지금의석공재무상태에영향을주고있다. 29) 1996 년부터민영기준으로전환 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 27

47 2. 석공의가행여건 석공의석탄채광여건을살펴보면, 78백만톤의가채광량을보유하고있으며, 장성, 도계, 화순의지역탄광을보유하고있다. 2012년생산량기준 51.5% 를장성광업소에서생산하고있으며, 도계, 화순순으로생산하고있다. 석공의평균생산주가행깊이는 750미터, 유지갱도는 523km로열악한가행여건을보이고있다. 특히장성광업소는지하로약 1km까지작업장이내려가있어갱입구에서작업장까지이동하는시간도많이소요됨은물론작업장의온도습도조건상채탄작업이어려울것으로생각된다. < 표 4-2> 석공의개발여건 석공 장성 도계 화순 계 개광년도 ( 년 ) 총매장량 ( 백만톤 ) 가채광량 ( 백만톤 ) 년생산량 ( 천톤 ) ,100 평균탄폭 (m) 주가행심도 (m) 유지갱도 (km) 출하탄질 (kcal/kg) 4,501 4,796 4,324 4,546 운반방법 수갱 사갱 사갱 - 자료 : 대한석탄공사홈페이지 ( 기준 ) 28

48 장성광업소는다른두광업소와는달리수갱을보유하고있어채탄 설비조건이상대적으로좋을것으로판단되나수갱유지를위한인력 소요를필요로하는단점이있다. < 표 4-3> 석공의투자및출자현황 ( 단위 : 천원 ) 법인명 관계 투자및출자금액장부가액취득가액 출자형태 ( 주 ) 한몽에너지개발 자회사 2,400,000 2,400,000 지분출자 서평에너지주식회사 출자회사 1,000,000 1,000,000 주식인수 ( 유 ) 훗고르샤나가 자회사 10,951,900 10,951,900 지분취득 자료 : 대한석탄공사홈페이지 ( 기준 ) [ 그림 4-3] 석탄산업종업원수추이 자료 : 에너지경제연구원지식경제부, 에너지통계연보, 2012 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 29

49 [ 그림 4-4] 석탄산업생산성 (OMS) 추이 자료 : 에너지경제연구원지식경제부, 에너지통계연보, 년 6월현재석공의정년예정자를보면 2015년부터매년 100 명이상의근로자가정년을맞이하게되며, 정년을앞둔시점에서그동안관행적으로받아왔던전업지원금을받기위한목적으로근로자들은석공에감산혹은폐광을요구할수도있다. 전업지원금은지금의합리화정책아래에서퇴직금이외에부가적으로받을수있는지원금이기때문이다. 30

50 < 표 4-4> 석공고유사업수입지출현황 단위 백만원 2011년결산 2012년결산 2013년예산 직접지원 사업수입 190, , ,064 수입 지출 정부지원수입 간접지원 위탁수입 독점수입 부대수입 소계 190, , ,064 기타사업수입 부대수입 출자금 53,000 53,000 53,000 차입금 109,949 9,941 79,442 기타 45,393 88,633 55,380 수입합계 398, , ,886 인건비 100,313 94, ,644 경상운영비 76,826 79,563 92,558 사업비 114, , ,684 차입상환금 53,899 52,904 0 기타 52, 지출합계 398, , , 석공의경영여건 석공은현재경영위기에처해있는공기업이다. 부채 1 조 4,702 억 원에완전자본잠식상태에있는석공을석공내부에서는기업위기로 보고있다. 즉외부환경보다는내적문제에기인해서발생한위기상황 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 31

51 으로인식하고있다 ([ 그림 4-5] 참조 ). [ 그림 4-4] 를보면, 석탄광업의생산성을나타내는인당생산량 (OMS) 이 1985년민영과유사한수준을보이다가 1989년합리화정책이후급격하게낮아지는추이를나타냈으며, 심지어민영의절반에도미치지못하는경우도있다. 석탄광업의수익은생산성에서결정되는데민영에비해절대적으로낮은생산성을나타낸것도지금경영위기의심화요인으로판단된다. [ 그림 4-5] 석공의경영위기원인 석공의경영위기는근본적으로기업위기에서비롯되었음 석공위기의원인 시장위기 경영위기 금융위기 기업위기 경영위기의근본원인은기업위기임 낮은기업가치 효율성부진 국내무연탄시장의위축과함께경쟁력상실 구조조정지연 ( 시기와속도조절실패 ) 생산성확보미흡 자율경영체제구축부진 노사관계정립미약 자료 : 대한석탄공사내부자료 합리화정책시행과정에서급격하게늘어나는퇴직급여를기업스스로감당하지못하고차입을통해충당한것이지금의부채구조를유발한가장큰원인이며낮은생산성이부채규모를키우는역할을하였고합리적이지못한노사문화역시기업의경영권상실을자초하는원인이되었다. 또한석공의산재보험료율이민영에비해높아생산성은낮으면서더많은보험료를부담하는구조에기인하는산재보험료 32

52 부담도경영여건악화요인으로작용하고있다. 석공이현재직면하고있는경영난현상은부채및임금부담으로인한자금경색과노후화로인한채탄여건악화, 합리화정책으로말미암은감산에서비롯한다. 감산을할때경제성원칙에따른탄광혹은갱구폐광을통한감산이아닌일률적인감산을선택하여고정비증가를기업스스로유발하였으며, 그결과규모의경제를실현할수없게된것이다. 외부환경 내부환경 정치적환경 경제적환경 자원적환경 업계환경 경쟁사환경 < 표 4-5> 석공경영환경분석 위협요인 - 정부의구조조정압박가중 - 기업존속목적상실및노조영향력과대 - 석탄광업공적기능불필요 기회요인 - 규모축소를통한규모의경제실현시위기극복전환점모색 - 생존차원의합리적노사문화정착시회복가능 - 석공의부채해결을위한정부의지약화 - 정부의부채해결및구조조정 - 기업가치상실로자금조달곤란이후부분적회생가능성상존 - 기부채의금융비용증가로결손증가 - 노후화로석공의생산, 채탄여건에대한지속가능성우려 - 채탄여건을고려한생산규모조정시가행가능 - 경제성이취약한일부탄광존폐위기 - 경쟁력상실탄광폐광시생 - 운영규모축소압박가중, 사회적마찰존체제확립가능증폭우려 - 잉여인력과다로민영대비경쟁력약화 - 민영대비높은원가구조 자료 : 대한석탄공사내부자료를바탕으로저자재정리 - 합리적생산체제구축시경영안정기대 - 구조조정에따른비용정부지원명분구비가능 위에서지적한경영난현상유발요인들이생산원가를상승하게되 고최고판매가격으로수입이거의정해져있는상황에서손익구조가 악화되어자금흐름을경색화시키는악순환고리내에있는것이현재 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 33

53 의석공경영난의실체이다. 석공내부자료를보면, 내부잉여인력과다에따른경쟁력약화, 노조의영향력이과도한문제, 노후화로인한탄광지속가능성우려, 경제성없는탄광의계속운영등을지적하고있다. 이를요약정리해볼때현재석공이갖고있는부채와산재보험료문제를석공에서분리한다해도석공스스로기업성을갖추어운영지속성을회복할수있을지확신하기어렵다. < 표 4-6> 석공의내부경영여건요약 재무부문 인사부문 조직부문 문제점 - 과다한부채규모 - 자본전액의잠식 - 부채비율의악화 - 이자비용의부담심화 - 사업다각화의취약 - 인력의고령화 - 상대적으로높은임금수준 - 퇴직급여의부담심화 - 상대적으로낮은생산성 - 사업부제도입미약 - 수익성없는광업소의계속적가행 - 경영에대한노조영향력과대 자료 : 대한석탄공사내부자료 비고 - 사업의지속적운영에따라손실의폭은확대되며, 자금부족으로정부의존도심화 - 자본잠식으로민영화불가능 - 정년퇴직자퇴직금지급누적결손상황심각 - 기업이판단하는효율적감산이아닌일률적인감산으로수익성없는탄광계속가행 이상의분석을바탕으로판단해보면, 석공의경영외부환경으로석공이밝히고있듯이기업혁신혹은구조조정이필요해보인다. 석공은경영여건, 채탄여건및외부환경등을고려할때지금의조직으로는더이상기업의계속성을이어갈수없다고판단되어이하에서는석공의구조조정에대하여살펴보고자한다. 34

54 4. 석공구조조정방안 일반적으로기업구조조정이란경영전략차원의구조개편도포함하지만기업이재무적곤란상황 30) 에서벗어나기위해행해지는일련의행동을의미한다. 통상의경우기업이경제적부실 31) 또는재무적곤경에처하게되면구조조정을통해경영정상화를추진하게된다 32). 일반적인구조조정방법은부실기업이자발적으로경영정상화를추구하는방법과부실기업의매각으로볼수있다. 자발적경영정상화방법으로는조직일부를폐쇄하는방법, 추가자본투입등기업여건에따라상이한대안이검토될수있다. 부실기업매각의경우는기업매각, 지배구조의변경, 소유구조의변경, 자본구조의변경등을통해타기업혹은투자자에의해인수합병 (M&A) 되는방식이일반적이다. 기업의구조조정은기업가치를증대시키는방향으로진행되어야하며, 성공을위해서는기업의효율성제고와경영능력회복이전제되어야한다. 그러므로석공의구조조정방안역시이러한관점에서검토되어야할것이다. 가. 구조조정시나리오석공의구조조정대안검토를위해우선현재의석공이부담하고있는누적부채와구조조정이후민영과의경쟁조건을맞추기위해민영과의산재보험료율차이로인한부분을 bad company( 새로운석 30) 과다한부채사용또는과도한단기부채로인한자금압박상황을의미함. 31) 기업의저조한영업성과를의미하며이는투자와자본조달정책의비효율성을의미함. 32) 정기웅이상학박윤환, 인수합병 (M&A) 방식구조조정의유효성과성공요인, 응용경제 Vol.6, No.1, 한국응용경제학회. 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 35

55 공 ) 가인수하며, 준비기간을거쳐무연탄최고판매가격자율화시행시점이전인 2015년까지구조조정을이행한다는전제이다. 두번째는석탄산업법개정을통해석탄광에대한정부의공급의무조항을삭제한다. 세번째는구조조정시나리오가운데현체제유지를제외한모든시나리오에서는근로자전업지원금을지급하고합리화정책과는별도의트랙에서고용하는것으로가정한다 33). 네번째는석공의사업중국내무연탄채탄및연탄용국외무연탄수입이외의사업을정리하는것으로가정한다. 이러한전제아래에서 < 표 4-7> 에서와같은시나리오를검토하고자한다. 시나리오 은현재의석공에서외형적인변화없이내부의경영효율화를통해자율적으로구조조정을단행하는것이다. 즉지금의노사가석공의존속을위해민영탄광과동일한경영여건 ( 탄광의지질학적여건제외 ) 에서무엇을할것인가를결정하고스스로이행해야한다. 그러나시나리오 의경우공기업지위를유지하게되므로기업운영을위한비재무적여건이지금과달라지지않을것이다. 따라서석공자체분석에서처럼과도한노조의영향력에서경영권을찾아정상적인기업운영이가능할것으로보이지않으며, 설사경 33) 석공도계광업소등 3 개광업소에는석공직영근로자 ( 약 1 천 600 명 ) 와동일한업무에종사하면서도절반수준의임금을받는하청근로자 800 명이근무하고있음. 이들하청근로자에대한법원의시각이 광업법에서금지하고있는제 3 자에게광업권을빌려주는덕대계약에해당하거나노무도급계약에해당 한다는것으로법원은 " 광산덕대계약금지이유는광업의흥망이국가경제에커다란영향을미친다는경제적중요성과함께산업재해의위험성이커제 3 자에게광업의관리를시켜서는안된다는취지 " 라며 " 석탄공사가노무도급의형식을빌려하청노동자와의사이에협력업체를개재시켜놓고실질적으로지휘감독권을행사했으므로사용자에해당한다 " 고판시했음. 이러한판결로하청근로자에대해서도전업지원금을지급하게될수도있음 ( 광산하청노동자는대한석탄공사직원, 매일노동뉴스, ) 36

56 영권을회복한다해도공기업지위를이용하여추가적인경영개선노 력이미흡할가능성을배제하기어려워구조조정대안으로인식하기 곤란하다. < 표 4-7> 석공구조조정시나리오 사니리오 조직및기능 소유지배구조. 현상태유지 - 변화없음 - 변화없음. 민영화 - 자산분할, 기능유지 - 소유권, 경영권이전. 경영권양도 - 경영권만양도, 기능유지 - 소유권유지, 경영권양도. 기업분리 - 1. 기업분리 광업소별독립법인화및 bad company 로분리, 기능유지 - 광업소별민영화및 bad company 로분리, 기능유지 - 개별탄광 (3 개 ) 의소유권및경영권을독립법인으로이전, bad company 는변화없음 - 개별탄광 (3개) 의소유권및경영권민간에이전, bad company 는변화없음 시나리오 는석공자체를민영화하는것으로 clean company로정리된석공을민간기업이인수하여석공의현재조직및탄광을운영하는것이다. 이경우에는현석공의조직문화를바꿀만한역량이있는기업이라면인수할가능성도있을것이다. 하지만석공의 3개광업소모두를인수해야하기때문에실질적인민영화가능성은거의희박하다. 다시말해서석공스스로가밝히고있듯이채탄여건이열악해더이상의생산체제유지가곤란한화순탄광도동시에인수해야하는부담이있기때문이다. 아울러현재의석공노조를그대로인수해야하는데노조의과도한영향력아래에있는근로자를고용하게된다면정상적인기업경영이어려울수있어민영화가능성은극히낮을것 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 37

57 으로보인다. 시나리오 은기업소유권을석공이가지고있으면서경영권만을양도하는것으로결과적으로기존의하청생산과동일한개념이된다. 시나리오 에서경영권을인수하는기업은근로자의선별적고용과가행여건이양호한갱구를대상으로하는선별적양도를요구할가능성이크다. 이럴경우에생각할수있는하부시나리오에대해살펴보면, 첫째근로자의선별적고용을허용하지않는다면기업경영권이전에따른근로자의반발이상대적으로적을수있겠으나이경우경영권인수희망기업이없을수있다. 둘째, 가행여건이양호한탄광혹은갱구를대상으로한선별적양도를허용하지않는다면계속가행이가능하지않은화순탄광도포함되므로양도자체가어려울수있다. 셋째, 공기업이경영효율화를하지못해서경영권만을양도하는하청생산구도로만든다는여론의비난을받게될것이다. 넷째, 선별적양도 ( 근로자, 탄광 / 갱구 ) 를허용한다면경영권을인수하는기업측에서고용관계유지를원치않는근로자와인수거부광업소 ( 근로자포함 ) 가생길수있고그에따른반발로정부가비난받는것은물론탄광지역지자체의이해와도엇갈릴수있다. 이러한점을고려할때시나리오 역시대안으로보기어렵다. 시나리오 는현재의석공을광업소별 3개사와본사로법인을분리하는안이다. 광업소를별도법인으로분리하여경영권과소유권모두를독립법인에게이전하여본사와는별도로경영이가능하도록한다. 분리독립한 3개법인에대한본사의경영간섭이근원적으로배제되는만큼분리된독립법인을본사와분리하여운영할수있다. 본사는 bad company로남아서현재의석공이안고있는모든부채를인 38

58 수함은물론산재보험료면에서민영과차별적인부분을모두이전받는다. 이경우에도별도법인이공기업의지위를유지하게되어그동안의근무행태에서변화할가능성이그리크지않을수있다는단점이있다. 하지만시나리오 과는달리광업소를별도법인으로분리하는과정에서노조의영향력이축소될수있으며, 화순탄광처럼자생여력이없는탄광은별도법인화가아닌폐광으로바로이어질가능성을배제할수없다. 구조조정과정에서탄광이폐쇄되는일이나타난다면지자체및관련광업소와이해가상충될수있지만근로자의경우전업지원금지급혹은타지역법인으로근무지변경기회를부여하고지자체는폐광지역대체산업창업지원자금융자 34) 제도와같은중앙정부의제도를활용하는대안이가능하다. 시나리오 는시나리오 와같은방식이나별도법인을민영화한다는점에서차별적이다. 석공의개별탄광을민영화하는것은석공전체를민영화하는경우와는다른판단이가능할것이므로시나리오 와도차별적이다. 시나리오 의경우민영화된별도법인을민영에서선별적으로인수하려는움직임이있을수있다. 그러므로다음과같은세가지의하부시나리오를생각할수있다. 시나리오 -1 : 3개의별도법인모두를민영에서인수 시나리오 -2 : 3개의별도법인중선별적으로민영에서인수 시나리오 -3 : 3개의별도법인모두민영화실패 ( 시나리오 와동일 ) 34) 산업통상자원부, 석탄산업통계, , p.45. 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 39

59 일반적으로공기업민영화가성공하려면인수대상기업의기업가치가투자소요규모에비해클경우에가능하다. 석공을광업소별로분리한다면도계, 장성, 화순순으로기업가치크기가정해질가능성이있으며이경우분리되지못하는광업소가있을수있어정부가광업소별분리를허용한다면가능성있는대안이찾아질것으로생각한다. 나. 구조조정방안위에서살펴본구조조정시나리오중시나리오 V-2와같이일부를민영화하고나머지에대해시나리오 방식을적용하는대안을제외하면실현가능성이낮거나구조조정대안으로볼수없을것이다. 시나리오 V-2와시나리오 의조합을선택한다면민영화되지못하고남을것으로예상되는화순탄광의폐광가능성이있으나무연탄최고판매가격이폐지된상황에서민영과경쟁을통해수익을창출하고창출된수익범위내에서임금을가져가는시스템이라면광업소내의한계갱구를폐쇄하는등자율적으로최적경영조건을찾으려노력할수밖에없을것이다. 그리고그러한과정을통해기업의모습을갖춘다면채탄여건이허락하는범위내에서기업운영이가능할것으로판단되기때문에적절한대안이라고판단된다. 만약시나리오 V-2와시나리오 의조합을선택하는것조차어렵다면사전예고를통해준비기간이후무연탄가격자율화를공표하고준비기간이종료되면지금의석공을그대로둔상태에서무연탄가격을자율화하여민영과경쟁하게하는것도고려해볼수있는대안이다. 이경우에는무연탄발전쿼터제를적용하지않도록하는것이합리화종결목적에부합할것이다. 40

60 다만, 정부가석공의구조조정방식으로어떠한대안을선택하더라도석공내에서의일시적인혼란혹은어느정도의조직적인반발을감안해야할것으로생각된다. 석공은정부투자기관으로지금껏민영과는다른조직문화속에서유지되어온조직이기때문이다. 한편, 구조조정이후의석공의정체성을규정함에있어현재의기능만으로국한할필요는없을것으로판단한다. 국내의석탄광이산업의하나로존재하는것이국가적으로이익이라면구조조정이후의석공이기여할부분이있을것이며, 석탄광업에대한합리화정책을종결하려면현법제아래에서는일시적폐광을형식적이나마거쳐야하므로석탄광을포함한광업근로자재교육혹은양성기능을구조조정이후새로운석공에부여하여국내광업근로인력양성을근간으로하는새로운기업목표를부여하는방법도고려해볼수있겠다. 하지만 bad company인새로운석공에이러한기능을부여하려면새로운석공에서부채와산재보험료율차이부분이우선적으로해결되어야한다. 제 4 장대한석탄공사구조조정방안 41

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62 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 1. 출구의필요성 산업정책관점에서출구전략이란사양산업을어떻게구조조정할것인가에대한답을찾는것이다 35). 산업정책이란국민경제내에서자원배분의조정을통해특정산업의경쟁력이나경제전반의효율성을높이기위한국가의시장개입을의미한다. 산업정책은특정산업을육성하기위해지원하는육성정책, 붕괴위기의사양산업을조정하고원만한퇴출을유도하여경제에대한부정적영향을최소화시키거나산업의구조조정을통한연착륙을유도하는산업합리화정책그리고산업내경쟁여건조정을통해경쟁질서를확립하거나공정한경쟁과거래를촉진하기위한여건조정정책등으로구분할수있다 36). 석탄산업은 1989년이후산업합리화정책을시행해오고있다. 합리화정책은기득권에대한변화를요구하며이해관계자간이해관계의크기와내용및방향성이다를수있어이해관계자간첨예한대립이있었으며, 그결과석탄광업자에게는폐광대책비를지급하고탄광근로자에게는전업지원금을지급해오고있다. 이제도는석탄수요감소속도에비해석탄생산이많았던시절에공급초과현상을빠르게진정시키기위해채택한제도이다. 그러나오늘날이제도는정년을앞둔탄광근로자가전업지원금을 35) 출구전략개념에대해서는 pp.2-3 참조. 36) 홍성걸, 한국석탄산업구조조정의정치경제학, 국민대학교사회과학연구 23-1, 2010, pp 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 43

63 받기위해악용할수있는제도이기도하다. 탄광기업도생산량의 5% 이상의생산감축을통해근로자와의관계를불편하지않도록유지할수있다면선택할수도있을것이다. 우리나라에서의석탄생산은탄광근로자의노동력으로이루어지므로근로자수의감축은생산량감축으로직결된다. 현재의제도아래에서근로자수를줄이기위해서는생산량감축과연계될수밖에없는데생산량도줄고근로자도동시에줄어들어탄광운영에어려움이없을것으로판단되지만, 석탄생산을위해서는일정규모의인력이필요하며최소한의인력을확보하지못한다면석탄생산이불가능해질수도있다. 일정규모의인력운용은근로자의신규채용으로해결되는문제로볼수있겠지만현제도아래에서는동일작업장동일근로에서서로상이한퇴직급여체계를유지해야하므로인력운용면에서새로운인력충원은커다란장애요인으로작용한다 37). 기존근로자와신규근로자간서로다른규정을적용한다는것이동일노동조합아래에서가능하지않으므로탄광기업은새로운근로자를채용하기보다는다른방법 38) 을선택하게될것이고자연스럽게기업의생산능력위축으로이어지게될것이다. 2013년현재석탄산업이직면하고있는문제는서민연료인연탄을적정한가격에안정적으로공급하는동시에법제로말미암아석탄광업이폐광에이르는것을방지하기위한방안이무엇인가라는것이다. 서로양립할수없는두가지문제를같이고민해야하는셈이다. 오늘날석탄광업은근로자수급문제를걱정해야하는상황에직면해있다. 다시말해서현재석탄광업에적용되는제도가유지된다면 37) p.19 각주 20) 참조. 38) 기업내하청기업형태로동일작업장내다른기업근로자가공존하는혹은갱구하나를하청으로내어주어운영하데하는형식등을생각할수있음. 44

64 석탄수요가존재하는가운데석탄광업이석탄을생산하지못하는일이벌어질개연성을배제할수없다. 따라서제도로말미암아유발될수있는인력수급문제에서어느시점부터자유로워지게하고그이후에석탄광업을어떻게유지할것인가를찾는것과서민연료로대표되는연탄을보호대상계층이사용하고있는에너지로인식하여보호대상에너지수요를어떻게해결할것인가를찾는것이합리화정책출구전략의핵심이다. 2. 고려사항및선결과제 가. 최고판매가격정책지양정부는현제도아래에서무연탄및연탄의최고판매가격제를시행하면서동시에합리화정책도유지하고있으며, 합리화정책으로인해나타나는무연탄공급불안을여하히방지내지는최소화할것인가를고민하고있다. 무연탄공급이수요를밑돌지않아야하고가격보조를받고있으면서연탄쿠폰을통해수요를어느수준에서지지하고있는연탄수요가적정한수준에서유지되면서동시에공급되는무연탄의소비처가확보되기를바라고있다. 모순적인정책이양립하기를바라고있는형국이다. 무연탄최고판매가격제도는연탄소비자에게정부가당연히제공해주어야하는당연한의무로생각하게하는요소이기도하지만석공생산원가수준에서무연탄이거래되도록만들어부채의악순환고리에들어가있는석공의추가부채발생요인을제공하기도한다. 석탄 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 45

65 산업전체적으로는안정적인가격과수요가유지되면서효율개선노력을게을리하게한요인으로작용하기도했다. 우리나라는 2020년까지화석연료보조금을철폐하기로 G20 회의에서약속한바있어 39), 이를지키면서무연탄및연탄가격의일시적급등을방지하기위한정책이마련되어야한다. 이를위해서는연탄가격의경우자율화일정을마련하고 2014년부터라도시작하여수년에걸친가격자율화계획을가동하여야연간 12.1% 수준 40) 에서가격인상이가능할것으로생각된다. 무연탄역시보조금을철폐하기위해서는정책적인준비가필요하다. 에너지수요는시장에서가격신호에따라소비자선택에의해발생함에도연탄에대해서는민생용에너지라는성격을부여하여정부가가격을통제해오고있다. 더불어연탄이용기기를보유한주택에거주하고있으면서에너지빈곤층 41) 으로분류되어불편함에도연탄을이용해야하거나연탄이용량이많지않아도연탄쿠폰지급대상이기때문에평균적인소비량에상응하는연탄쿠폰을배정받는것은합리적이라볼수없다. 그러므로최고판매가격을폐지하고연탄가격을자유화하여연탄쿠폰지급대상에게연탄이아닌에너지선택권을부여할필요가있다. 39) 소진영외, 에너지안보능력강화를위한 G20 협력방안연구, 수시연구보고서, 에너지경제연구원, 수시연구보고서, 2010, p ) 합리화정책출구전략종결목표연도인 2019 년말예상연탄가격수준인 원 (2012 년가격기준 ) 수준으로현실화하기위한것으로산정근거는 p.52 참조. 41) 기초생활수급자, 차상위계층, 소외계층. 46

66 나. 감산과생산동시추구 합리화정책을종결하기위해서는광업자대책비와근로자대책비를 지급해야하는데시간이흐름에따라근로자의근속연수가늘어나는 것에비례하여전업지원금지급수준도늘어난다. 그러나폐광대책비 는물량기준으로지급하므로시간이지나면서생산량이감소한다면 줄어들수있다. 정부는이를고려하여재원을확보해야할것이다. 즉합리화정책종결이전까지는근로자대책비와광업자대책비를대비 한재정확보는불가피하다 42). 한편, 일시에석탄광업이정리단계에들어가는상황을상정 43) 할때 연탄수요가이미어느정도줄어든상태이거나감소하지않는다면연 탄공급부족이나타나게되고그로말미암아혼란이초래될수있다. 이러한상황에이르지않도록하기위해서는무연탄생산이적절한 수준에서유지되거나혹은저탄량을충분히확보하거나혹은연탄수 요자체를빠르게줄여나가거나혹은수입무연탄이용을고려해볼 수있다 44). 따라서무연탄감산속도를반영한생산물량변화, 가격현실화속도, 석탄수요및비축가능량등을고려하여합리화정책종결시점을선 42) 석탄광하청업체근로자에게도감축에따른전업지원금을지급해야한다는판결이최근에나고있어실질적인정부재정부담규모는정규직탄광근로자기준금액보다커질수있음 ( 하청업체퇴직해도석탄감축지원금지급해야, news1, ; 광산하청노동자는대한석탄공사직원, 매일노동뉴스, 참조 ). 43) 합리화정책을종결한다는것은감산지원비및폐광대책비제도의폐지를의미하는것으로이는전면폐광을전제하는것이기때문임. 44) 연탄제조용국내무연탄부족시수입무연탄으로연탄을제조할수있는가에대한연구결과를보면, 수입무연탄혼합률을 20% 로제시하고있음 ( 김명현외, 2010, 수입탄혼합비율에따른연탄성형및연소시험에관한연구, 대한석탄공사기술연구소, pp.32-33). 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 47

67 택할필요가있다. 합리화정책종결시점이중요한이유로감산에따른감산지원금지급으로인해상시종업원이퇴직한다음탄광기업이수익창출을위해하청생산비중을증가시키고과대한지원인력으로고정비가증대되는등비합리적인탄광운영체제가형성될수있기때문이다. 그러므로비합리적인탄광운영여건으로원가상승폭이급증함은물론정부의재정부담이늘어나는악순환의반복가능성이있다는점이합리화정책종결시점선택이전에고려되어야한다. 다. 석탄광업의양면성문제최근에석탄산업을해당지역경제유지를위해필요한산업으로다시인식하면서감산및폐광결정도과거와는달리어려운문제로대두될가능성이있다 45). 따라서합리화정책종결을위해서는지역사회및탄광근로자반발등정치사회적측면도고려요인으로작용할것으로판단된다. 즉, 폐광지역경제가정부의지원에도불구하고성과가미흡, 이렇다할모습을보이지못함에따라석탄산업을지역경제버팀목으로활용하고자재차정책적배려에힘입은생산확대를요구할개연성이있는반면폐광및감산정책이유지되는현제도아래에서고령화된탄광근로자는감산지원비를받고자하는욕구가있기때문이다. 45) 강원랜드배당금을폐광지역경제활성화와탄광근로자지원등에사용해야함에도폐광지역또는주민에게실질적으로도움이되는사업은거의없다는비판을받고있는가운데현재가동중인탄광들이폐광지역경제에힘을보태고있기때문임 ( 폐광지역주민위해쓴다더니 강원랜드이익금, 리조트건설에펑펑, 국민일보, 참조 ). 48

68 라. 연탄수요주택의에너지이용설비전환현제도아래에서연탄쿠폰지급대상은기초생활수급자, 차상위계층, 소외계층가구중연탄보일러 46) 사용가구이다. 연탄쿠폰지급대상기준은다른에너지복지제도와는달리연탄이용기기보유주택을대상으로한다는점이차별적이다. 이러한기준을적용하고있기때문에연탄이용기기보유주택이에너지이용설비를교체하지않는한연탄쿠폰지급대상이줄어들가능성은희박하다. 예컨대연탄이용기기보유주택에거주하는가구가소득수준이올라가서다른주택으로이사한후기초생활수급자, 차상위계층혹은소외계층에해당하는가구가이사를온다면새로운가구가지급대상이될수있기때문이다. [ 그림 5-1] 출구전략개념도 46) 개념적으로볼때, 이는상징적표현이며, 연탄보일러형태가아닌연탄이용기기보유가구도포함되는것으로보아야할것임. 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 49

69 합리화정책이종결되어야하는가장큰이유가연탄수급불안가능성때문인데연탄쿠폰제는연탄수요를감소시키지못하게하는요인으로작용하고있어기존연탄이용기기보유주택에대한에너지이용설비전환이필요하다. 3. 출구전략추진시점및목표 합리화정책을마감하는출구전략은무연탄과연탄을구분하여마련되어야한다. 합리화정책을종결한이후에무연탄생산부문인석탄광업과연탄수요모두무리없는연착륙이필요하기때문이다. 다시말해서국내에너지자원인무연탄생산을중지하기위한것이합리화정책종결의목표가되어서는안되며, 연탄수요역시공급범위안에서무리없이충족되어야되기때문이다. 이런관점에서석탄광업의출구전략은 년을준비기간으로하고 2016부터시장에서자율가격으로무연탄이거래되도록할필요가있다. 반면연탄은연탄이용기기보유주택의에너지이용설비전환이사전에필요하므로 년 (6년) 기간동안연차적인준비와이행이필요하다. < 표 5-1> 에서보면, 석탄산업법제3조에서정하고있는 석탄산업장기계획 인 5개년 ( ) 계획수립을위한기초연구보고서에서제시한 2020년연탄수요는 84만톤이다. 이는현재의무연탄생산추세가유지되는것을전제로연탄가격을매년 10% 씩인상하는것으로가정한경우이다. 하지만연탄가격인상이실제로연탄수요감소로이어지기힘들다. 이유는연탄수요자중일부에대해연탄가격인상분을연탄쿠폰제를통해지원해주기때문이다. 50

70 2012년소비수준에서연탄수요가고정된다고가정한경우의무연탄수급을살펴보면 < 표 5-2> 에서의 2018년까지의결과와유사할것으로예상된다. 무연탄생산부문은생산감소요인만존재하는반면수요부문은연탄쿠폰제를통해수요를받쳐주기때문이다. 수요가유지되는한무연탄재고부족으로연탄공급불능상황이올수도있음을알수있다. 이러한점때문에무연탄부문과연탄수요부문에대한별개의출구전략이요구되며, 앞에서언급한바와같이출구전략시작시기는각각 2016년과 2014년이바람직하겠다는판단이다. 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 51

71 < 표 5-1> 무연탄수급전망 ( 장기계획기준 ) ( 단위 : 천톤 ) CAGR(%) 전기이월 (A) 1,720 1,628 1,685 1,685 1,685 1,685 1,685 1,685 1, 생산 (B) 2,094 1,790 1,724 1,500 1,500 1,240 1,240 1,240 1, 수입 (C) 기타 (D) 공급계 (E=A+B+C+D) 4,052 3,668 3,409 3,185 3,185 2,925 2,925 2,925 2, 연탄 (E) 1,833 1,663 1,508 1,368 1,240 1,125 1, 발전 (F=B-E) 수요계 (G=E+F) 2,094 1,983 1,724 1,500 1,500 1,240 1,240 1,240 1, 연말재고 (H=E-G) 1,958 1,685 1,685 1,685 1,685 1,685 1,685 1,685 1, 자료 : 권혁수, 석탄산업장기계획 ( ) 수립을위한연구, 2011, 한국광해관리공단 52

72 < 표 5-2> 무연탄수급전망 ( 연탄수요고정기준 ) ( 단위 : 천톤 ) CAGR(%) 전기이월 (A) 1,720 1,628 1,515 1,515 1,515 1, 생산 (B) 2,094 1,790 1,724 1,500 1,500 1,240 1,240 1,240 1, 수입 (C) 기타 (D) 공급계 (E=A+B+C+D) 4,052 3,668 3,668 3,668 3,265 2,722 2,179 1,386 1, 연탄 (E) 1,833 1,833 1,833 1,833 1,833 1,833 1, 발전 (F=B-E) 수요계 (G=E+F) 2,094 2,153 2,153 2,153 2,033 2,033 2,033 1,126 1, 연말재고 (H=E-G) 1,958 1,515 1,515 1,515 1, 주 : 권혁수, 석탄산업장기계획 ( ) 수립을위한연구, 2011, 한국광해관리공단. 을바탕으로연탄수요가고정되는것으로가정하여산정함 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 53

73 4. 출구전략 2010년서울 G20 정상회의에서채택한화석연료보조금의점진적철폐이행방안에따라우리나라는 2020년까지석탄과연탄에대한보조금을폐지해야한다 47). 무연탄생산, 연탄제조유통및소비과정에서지급되는정부지원금항목을지원대상자별로보면, 석탄광업자에게는산재보험료, 자녀학자금, 안전시설비, 폐광대책비를지원하고있으며, 연탄제조업자에게는연탄제조비, 무연탄자동차수송비, 해상수송비및무연탄해상수송조작비, 그리고연탄수송업자에게지급하는연탄수송비를지원하고있다. 그리고에너지복지차원에서저소득층에대한연탄소비를지원하고있다. 이가운데 2020년까지철폐해야할지원금은갱도굴진비와연탄관련지원금으로판단된다. 무연탄과연탄에대한정부보조금이철폐되어현재정부지원금부분이가격인상으로이어지고가격인상분을추가로지급하지않는다면이용편의도도상대적열위에있는연탄은시장에서퇴출될것으로판단된다. 에너지시장에서연탄이퇴출된다는의미는무연탄판로가없어진다는것이고이는석탄광폐광으로이어지게된다. 이러한점역시석탄산업출구전략이요구되는부분이며, 출구전략을통해석탄광업의안정적생산여건조성이요구된다. 가. 출구전략내용 현재석탄산업법제 24 조 ( 석탄등의수급조정을위한조치 ) 48) 에의 47) MB 정부, 저탄소 국제협약실행파일모색중, 주간동아, [SOCIETY], ( oid=037&aid= , 접속일 ). 54

74 거연탄및무연탄최고판매가격제를시행하고있다. 출구전략개념에서살펴본바와같이무연탄은 2016년부터최고판매가격을폐지할필요가있다 년의준비기간이후무연탄가격을현실화하면석탄광업에충격이올수있으므로가격변화부분에대해연탄부문지원을통해간접적으로충격을완화할필요가있으며, 이기간을통해석탄광기업이자율가격아래에서기업을운영할능력을키우도록여건을조성해야한다. 무연탄최고판매가격을폐지하여가격을자율화하게되면석탄광업이무연탄판매부진을겪을수도있다. 석탄산업출구전략이석탄광업폐광을지향하는것이아니므로출구전략시행동안에도석탄광업의안정적조업여건을조성할필요가있으며, 이에대한대안으로무연탄발전쿼터제 ( 가칭 ) 49) 를제안한다. < 표 5-2> 에서와같이권혁수 (2011) 는보고서에서 2020년무연탄생산규모를 120만톤수준으로전망하 48) 제 24 조 ( 석탄등의수급조정을위한조치등 ) 산업통상자원부장관은석탄및석탄가공제품의수급에중대한지장을초래할우려가있거나석탄산업의유지를위하여불가피하다고인정할때에는석탄광업자, 석탄가공업자, 석탄을발전용이나그밖의용도의원료로사용하는자, 그밖에석탄산업과관련된기관단체로서대통령령으로정하는자에대하여다음각호의조치를할수있다. < 개정 > 1. 석탄의생산량과석탄가공제품의종류및생산량에관한조정 2. 석탄및석탄가공제품의비축과저탄 ( ) 시설에관한조정 3. 석탄및석탄가공제품의배급또는사용제한에관한조정 4. 석탄및석탄가공제품의지역적유통에관한조정 5. 발전용석탄의사용량에관한조정 6. 석탄및석탄가공제품을지원하기위한판매가격의결정및고시 산업통상자원부장관은석탄가공제품소비자의안전을위하여필요하다고인정할때에는대통령령으로정하는바에따라석탄가공업자또는석탄가공제품을판매하는자에대하여필요한조치를할수있다. < 개정 > [ 전문개정 ] 49) 2019 년이후생산된무연탄중연탄용소비를제외한모든국내무연탄을발전부문에서소비하게하는제도. 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 55

75 고있는데발전용유연탄소비는앞으로더늘어날것으로기대되지만 2011년발전용유연탄소비수준을기준으로보면 120만톤의국내무연탄은발전용연료탄소비량의 2% 미만수준이다. 그러므로석탄화력발전소에서무연탄을연료탄과혼소한다면무리없이소비할수있을것으로판단된다 50). 2020년시점에서연탄가격이현실화되면연탄최종소비자판매가가최소한 원 (2012년 9월 14일이후 ) 51) 이상수준에서결정될것으로보인다. 2012년말현재연탄배달료포함가정도가격이연탄개당 500 원이므로 68% 이상인상되어야하는수준이다. 2013년에연탄가격을인상하지못하였으므로 2019년말예상연탄가격수준인 원 (2012년가격기준 ) 수준으로현실화하려면 년간 2012년도가격기준으로매년 9.0% 의인상이필요하며, 물가상승을감안한다면 3.1% 추가인상요인이발생하므로종합하면연탄가격을매년 12.1% 씩인상해야만한다. 나. 출구전략시행으로예상되는부작용 출구전략시행이후무연탄시장을보면, 석공과민영에서생산되는 무연탄이경쟁시장에서거래될것이고생산원가가높은석공탄이상 대적인경쟁력열위에있어석공의광업소운영환경은기존에갖고 있는문제점들이외에가격경쟁력이라는새로운장벽에직면하게될 것이므로자연스레광업소를운영할수없는상황이될수도있다. 물 론이러한평가는석공과민영모두품질이동일한무연탄을생산하 50) 무연탄전소발전용으로소비할수도있음 년대초반동해화력에서국내무연탄을 120 만톤소비한실적이있음. 51) 산업통상자원부, 석탄산업통계, , p.27 참조. 56

76 다는가정하에서예상되는것이다. 실제로는열량면에서석공의무연탄이민영에비해낮아부분적으로는석공이생산한무연탄시장이존재할것으로보인다 52). 다만이경우에도발전용무연탄시장을정부가별도로관리한다는전제가있어야할것이다. 물론현재자율가격으로거래되는품질의석탄을많이채탄한다면상황은약간달라질수도있다. 개념적으로정리해보면, 무연탄가격을현실화하게되면석공은가격경쟁력이없어판매량이급감할것이고이로인해폐광에이르게될수도있다. 민영역시연탄가격현실화여파로연탄시장이급격하게줄어든다면생산을하지못하는상황에직면할수도있다. 결국국내석탄산업이예상보다빠르게축소될수도있음을의미한다. 그러므로출구전략시행기간동안가격은현실화하지만무연탄가격에대해시장가격과생산단가간차이를연탄부문에지원하여석탄광업의경영여건이현재와유사하게유지되게할필요가있다. 이경우에석탄광업에지원되는가격보조이외의지원 ( 예, 안전시설 ) 에대해서는별도의판단이필요하다. 이를위해서는석탄산업법제29조 ( 석탄산업안정을위한지원 ) 7 호에서 석탄및석탄가공제품의가격안정을위한사업 을한다고규정하고있어이에대한개정필요성판단이요구된다. 52) 석탄업계전문가에의하면, 연탄제조를위해서는품위가어느정도낮은품질의무연탄이필요하며, 이러한용도면에서석공무연탄의활용성이있다는주장임. 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 57

77 5. 연탄수요가구보호방안 가. 에너지복지개념및현황 에너지법제 4 조 5 항에서모든국민에게에너지가보편적으로공급 되도록국가, 지방자치단체및에너지공급자가기여할것을규정하면 서에너지복지개념이도입되었다. 인간으로서건강한생활을유지할 수있는적정수준의에너지공급을보장하기위해정부와민간기관이 제공하는사회적서비스 53) 로정의할수있는에너지복지는냉난방, 온수, 취사용연료, 전기등을적정한수준에서소비할수있도록지 원하는제도, 정책및프로그램등을통합하는개념이다. 에너지복지 대상은일반적으로소득수준을기준으로빈곤층등저소득층으로인 식되고있다. 현재제도를통해시행중인에너지복지는에너지효율개선, 공급중 단유예, 난방비지원, 요금할인, 에너지안전및신재생에너지보급등 으로구성된다. 에너지복지내용별로운영현황을살펴보면, 기초생활수급자및차 상위가구를대상으로에너지비용절감을위해노후보일러교체및 주택단열창호시공등을내용으로하는에너지효율개선사업에서 2012 년 3 만가구에 311 억원을지원하였다. 에너지복지가인간으로 서건강한생활을유지하기위한최소한의지원이라는개념에서전기 요금및가스요금미납시에도최소한혹은동절기공급중단유예조 치를취하고있다. 전력의경우 3 개월이상의요금미납시최소한의 전력 ( 동절기 660w, 나머지기간 220w) 만공급되도록하며, 가스의경우 53) 한국에너지재단홈페이지 ( FareNumb=01, 접속일 : ). 58

78 2회이상요금연체시에도동절기 (10 5월) 에는공급중단을유예하고있다. 난방비지원제도에서는난방유바우처, 연탄쿠폰을기초생활수급자에게지급하고있다. 난방유바우처는소년소녀가장, 한부모가정등 1.8만가구를대상으로한등유지원 54), 약 2만가구를대상으로 9 만원상당의연료비를지원하는 LPG 지원 55) 으로구성된다. 연탄쿠폰 56) 은기초생활수급자, 차상위가구및소외계층중연탄이용설비를보유한가구 (80천가구 ) 를대상으로지급되며, 2012년 141억원을지출하여가구당지원액은약 16.9만원이다. 요금할인은기초생활수급자, 장애인및국가유공자를대상으로전기, 가스및열요금을할인해주는제도로전기는최대 8천원, 가스는최대 m 3 당 원, 열은기본요금을면제해주고있다. 전기및가스사용안전성제고를위해취약계층을대상으로응급조치지원및배관교체사업을하고있으며, 국민임대아파트및사회복지시설을대상으로한재생에너지설비보급사업도병행하고있다. 나. 에너지복지제도의형평성논란에너지복지를인간으로서필요로하는최소한의에너지를지원한다는개념에서접근하면서에너지원별로차별적인지원이이루어진다면제도의설계개념에문제가있음을드러내는것이라볼수있다. 우리나라는지역별로동절기 57) 온도편차가존재함은물론동절기 54) 4 인가구 1.5 개월소비분에해당하는 200 를지원하며, 2012 년지원규모는금액기준으로 81 억원임. 55) LPG 는민간재원 20 억원을통해지원됨. 56) 9 4 월소비량에해당하는가구당연탄 340 장. 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 59

79 기간도다르다. 에너지빈곤은생존권적인사안이므로원론적으로본다면실내와외기온도간편차를고려하여실내온도가일정한수준에서유지되도록지원해야한다. 그럼에도현재의에너지복지제도아래에서는에너지원별로지원규모가다를뿐아니라지역별로도지원을통해얻을수있는실질적인실내온도가다를수있다. 예를들어 2010년기준으로국민기초생활보장제도상의광열비지원액은월 88,870 원이나실제가구당평균연료비는 124,433 원으로 35,563 원의편차가존재한다 58). 또한공적성격을가진기업이공급하거나혹은계량이가능한전기나가스는할인혜택이있지만석유제품은할인대상이아니다. 물론주종에너지원이냐보조연료성격이냐의관점도있겠지만지원을받는사람에게는형평성없는행정편의적인제도로해석될여지가있다. 이러한관점에서연탄쿠폰제는다른에너지복지제도에비해월등히수요자중심적인조치이다. 따라서수요자중심의에너지지원제도인연탄쿠폰지급대상가구에대해서는출구전략시행기간동안연탄이용설비에대한에너지이용설비교체지원과별도의지원방식검토가필요하다. 다. 연탄쿠폰대체지원방식 57) 동절기의사전적의미는겨울철임. 겨울을전통적인절기개념으로는입동 (24 절기중열아홉번째절기로양력으로는 11 월 7 일또는 8 일무렵 ) 부터입춘 (24 절기중첫째절기로대한 ( ) 과우수 ( ) 사이에있으며, 양력으로는 2 월 4 일경임 ) 까지의기간으로본다면약 3 개월이됨 ( 한국민속대백과사전, folkency.nfm.go.kr/sesi/dic_index.jsp?p_menu=04&dic_id=551&ref=t2&s_ idx=318&p_index=7&cur_page=1 참조 ). 58) 산업통상자원부내부자료. 60

80 현재검토되고있는에너지바우처는에너지원을특정화하지않는 소득보전방식의지원제도이며, 지급대상이연탄쿠폰지급제와상이 하다. 이러한에너지바우처개념은바람직하나연탄쿠폰을지급받고 있는가구가에너지바우처로전환된이후연탄을계속사용한다면연 탄공급부족이라는문제에직면할가능성이있으므로연탄쿠폰제에 대한검토는반드시필요하다. 따라서현재의연탄쿠폰지원대상가구를보호하면서무연탄공급 부족현상을초래하지않기위해서는앞에서살펴본바와같이출구 전략선결조건인에너지이용설비전환이반드시요구되며, 정책예 고 59) 를통해한시적인지원을전제로별도의트랙에서연탄수요가지 원제 ( 가칭 ) 60) 를만들어운영할필요가있다. 다만출구전략기간동안 연탄이용설비를타에너지원설비로교체하지않은가구에대해서는 2020 년이후 2 3 년의추가교체기간을부여한후추가교체기간이 종료되면에너지바우처로연탄을구매하지못하도록제도를개정해야 한다. 정책변화에따른수용성확보를위해연탄출구전략시행에맞 추어정책예고를정확히할필요가있으며, 연탄수요가지원제가한시 적인조치라는점과종료시점이전에에너지설비교체를마칠수있 도록충분히홍보할필요가있다. 59) 중요한이슈에대해이해당사자들의의견수렴과문제점파악등을위한제도로외국의경우중요한정책을결정하는과정에서동의에기반을두고오랜시간동안이해당사자들과교감을갖길권고하고있음. 예컨대, 미에너지부의사용후핵연료관리전략은저장소부지선정과사용후핵연료관리과정에서단계적 (phased), 적응적 (adaptive), 동의에기반을둔 (consent-based) 접근방식을강조하면서리스크와혜택에대한투명한정보공개와동의에기반을둔부지선정의원칙을강조하고있음 ( 에너지경제연구원, 미에너지부의사용후핵연료관리전략, 월간세계원전시장인사이트, , p.9). 60) 연탄출구전략시행기간동안한시적으로연탄이용설비를타에너지원설비로교체하도록지원하는제도. 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 61

81 한편, 출구전략시행기간동안연탄쿠폰지급대상가구에는출구전 략시행이전기준연탄가격과연차별가격인상이후형성되는가격 차이만큼의가격지원을지속할필요가있다 61). 6. 출구전략이행방안 석탄산업합리화정책을종결하기위한전단계에서요구되는출구전략은무연탄생산부문즉석탄광업과연탄부분으로구분하여방안이마련되어야한다. 각부문별출구전략이행방안및정부의역할은 < 표 5-3> 과 < 표 5-4> 에서정리하고있다. 무연탄부문을기간별로살펴보면, 년동안무연탄최고판매가격을 2016년에폐지할예정이라고예고하여석탄광기업이대비할수있도록한다. 이경우석탄산업법제24조 1항 6호 석탄및석탄가공제품을지원하기위한판매가격의결정및고시 의개정이필요하다. 동시에석탄및연탄가격인상일정과인상폭등을기재부와협의하여야할것이다. 석탄최고판매가격폐지와동시에석탄광재정지원이 2016년부터중단됨을예고하고지금까지석공이독점하던연탄제조용해외무연탄수입을모든석탄광기업에 년중에허용할필요가있다 62)63). 61) 연탄수요자보호차원에서 2007 년가격을기준으로이후연탄가격인상요인을가격에반영하지않고정부가연탄생산및공급과정의비용을지원하고있음. 62) 지식경제부고시제 호 ( 무연탄및연탄의최고판매가격지정에관한고시, ) 제 5 조 1 항참조. 63) 석공에부여했던연탄용무연탄독점수입권을민영탄광에부여하여공정한경쟁여건을만들기위함임. 62

82 석탄광업 정부 < 표 5-3> 석탄광업부문기간별출구전략이행방안 (4 년 ) - 무연탄최고판매가격제폐지예고 (2014) - 석탄광재정지원중단예고 (2014) 년이후석탄광일시적폐광예고 - 석탄광운영사에해외무연탄수입허용 ( 독점해제 ) - 해외무연탄수입증대 - 석공자율경영예고 ( 구조조정방안, pp37-38 참조 ) - 석탄산업법개정 - 폐광대책비지급기준고시개정 - 기재부와석공기업분리및전력요금변경협의 - 산업부전원믹스정책조정 - 대한석탄공사법개정 ( 석공역할및법인분리 ) 년무연탄최고가격폐지,, 석공원가 민영원가 로인한석공가격경쟁력저하 현석공의전환이후기업은민영과시장에서경쟁 연탄가격다양화문제발생 1) - 일시적폐광과동시에폐광대책비 ( 전업지원금 ) 지급 합리화정책미적용탄광으로자율경영유도 년국내탄발전쿼터제시행 산업부, 기재부협의필요 - 석탄산업법 재개정 ( 합리화정책관 련조항삭제 ) 주 : 1) 무연탄최고판매가격이폐지되면품질과생산자별로무연탄시장가격이다양해지고이를구입하여연탄을제조하면연탄공장별로연탄출하가격이상이해질수있음. 한편, 석공에대해서는 2015년까지석공구조조정방안에따른전환작업을마쳐야한다. 정부는석탄산업법개정을통해무연탄가격자율화를예고하여야하며, 법제24조 1항 5호 발전용석탄의사용량에관한조정 을보완하여생산된국내무연탄을발전부문에서소비할수있도록국내무연탄쿼터제로변경할필요가있다. 동시에폐광대책비지급규정개정을통해 년기간중에일시적폐광이가능하도록대비 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 63

83 하여야한다. 또한기재부와협의를통해석공의기업분리법인화, 발 전쿼터제시행을위한전력요금변경등에대해일정과내용을 2015 년까지확정지어야한다. 연탄 정부 연탄지원예산 * < 표 5-4> 연탄부문기간별출구전략이행방안 (4 년 ) - 연탄가격인상 ( 매년 12.1% 씩 ) - 연탄가격인상 (12.1%/ 년 ) 후 년부터연탄쿠폰제를 2020년부터연탄가격자유화 연탄수요가지원제 로전환하여 - 연탄수요가지원제 지속 2012년이후가격인상분반영하는소득지원형태 지원대상이 연탄사용기기 이므로 저소득층에너지효율개선사업 병행필요 - 석탄산업법개정 - 산업부 저소득층에너지효율개선사업 예산확충 - 기재부와연탄쿠폰제전환협의 억원 ( 13), 170 억원 ( 14), 191 억원 ( 15) 주 : * 169 천원 (1+(12.1/100)) t 80,192 가구, t = 연도 석탄산업법재개정 ( 합리화정책관련조항삭제 ) 억원 ( 16), 240 억원 ( 17), 269 억원 ( 18), 301 억원 ( 19) 2016년이후석탄광일시적폐광을선택하여지금의합리화정책을종결하고나면석탄산업법의재개정을통해합리화정책에관한조항을삭제하여야한다. 연탄부문출구전략이행방안을보면, 2014년부터연탄가격을매년 12.1% 씩 2019년까지인상하여연탄가격자율화를대비하여야하며, 2015년부터는연탄쿠폰을연탄수요가지원제로전환하여비가정용연탄수요를억제하면서동시에연탄이용설비를타에너지원설비 64

84 로전환하도록지원한다. 동시에 2016년부터무연탄최고판매가격을폐지하여무연탄이시장가격으로거래되면연탄품질과가격이다양해질수있으므로 2013년현재지원하는연탄생산공급부문지원 ( 원탄부분포함 ) 을현재처럼지속하여연탄가격의급격한변동을억제할필요가있다. 이경우지원규모는연탄수요에의해결정될것이나연탄수요를 < 표 5-1>, < 표 5-2> 에서와같이 만톤으로본다면연탄공장에지원하는금액은 년기간동안매년 1,698억 830억원규모에달할것으로보인다 64). 여기에연탄쿠폰지원대상이 2012 년기준 80,192가구인데이들가구에서연탄이용설비를교체하지않는다면이들가구에매년 135억원 65) 이상을지원해야한다 66). 따라서 저소득층에너지효율개선사업 을통한연탄사용기기교체사업을통해연탄쿠폰지급대상을줄일필요가있다. 연탄쿠폰제지원대상가구전체에대해가스보일러를사용할수있도록바닥배관공사를포함한공사비일체를지원하는경우총소요금액은 2,000억원정도로추산된다 67). 현재연탄에지원하는정부보조금 2년분에도미치지못하는수준이므로연탄사용기기교체가필요한이유이다 68). 64) 년동안은 830 억 (298.5 원 / 개 278 개 / 톤 100 만톤 ) 1,494 억원, 년동안은 943 억 ( 원 / 개 278 개 / 톤 100 만톤 ) 1,698 억원. 65) 2012 년현재지원금액 (169 천원 / 가구 ), 연탄쿠폰지급대상가구 (80,192 가구 ) 기준이므로물가인상혹은가격인상분은제외된상태임. 66) 가격인상및물가상승을반영한지원금액예상규모는 < 표 5-6> 제일아래줄연탄지원예산참조. 67) 12 평기준바닥배관공사와보일러교체비 200 만원 / 가구, 가스보일러비용 50 만원가정. 68) 연탄수요를억제하여정부의재정부담을줄여야하는상황임에도광해관리공단은정부재정을들여연탄보일러를별도로제작하여보급하는일을하고있음 ( 광해공단, 폐광지역연탄보일러보급, 뉴시스, ). 제 5 장석탄산업합리화정책출구전략및이행방안 65

85 66

86 제 6 장결론및정책건의 과거석유위기를경험하면서석탄의중요성이강조되던시기를지나국민소득이증가하고 1986년아시안게임과 1988년서울올림픽을대비하기위해서울시가 1985년신축주택에서의석탄사용금지를발표하게되었다. 1986년국제석유가격폭락은무연탄의주수요처였던가정부문에서석유및 LPG, 도시가스등으로연료를전환하는계기가되었으며, 1987년천연가스가공급되면서가정상업부문의연료전환이가속화되어무연탄수요는급격히감소하기시작하였다. 1986년 27.4백만톤에이르던무연탄수요는 5년후인 1991년 17.4백만톤으로 10백만톤이감소하였다. 이에따라도산하는탄광이속출하면서탄광종사자의임금체불및이직이사회문제로대두되었다. 이러한문제에대처하기위해정부는 1989년부터합리화정책을추진하였다. 합리화정책이시행된이후국내무연탄생산량은급속한감소세를나타냈으며, 연탄수요역시지속적으로감소하면서연탄수급을안정적으로유지할수있었다. 즉합리화정책은연탄수급안정화관점에서공급여건이악화되는가운데수요가일정수준에서유지되면서석탄수급의문제가유발되지않은점에서최근까지는성공적이라평가할수있다. 그동안의합리화정책을긍정적이었다고평가하였다면석탄수급여건이대폭변화된 2013년현재합리화정책은석탄공급안정성을해칠수있는부정적인면을갖고있다고평가할수있어석탄수급에대한관점과합리화정책에대한변화가요구된다. 제 6 장결론및정책건의 67

2011-67 차례 - iii - 표차례 - vii - 그림차례 - xi - 요약 - i - - ii - - iii - 제 1 장서론 대구 경북지역인력수급불일치현상진단과해소방안에대한연구 1) ( ) 574 208 366 263 103 75.6 77.9 74.3 73.0 77.7 19.3 19.2 19.4 20.5 16.5 3.0 1.0 4.1

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