INSS 전략보고 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 조성렬수석연구위원 김영준부연구위원 I. 문제제기 II. 비핵화와안전보장 : 안보- 안보등가교환 II

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1 INSS 전략보고 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 조성렬수석연구위원 김영준부연구위원 I. 문제제기 II. 비핵화와안전보장 : 안보- 안보등가교환 III. 직접적대북안전보장 : 대북불가침보장방안 IV. 간접적대북안전보장 : 미국과북한의외교관계수립 V. 정책시사점

2 INSS 전략보고 국문초록 북한의김정은위원장은핵무기포기조건의하나로 체제안전의보장 을요구하였다. 6월 12일북미정상회담에서트럼프대통령은한반도비핵화의상응조치로새로운북미관계수립, 한반도평화체제구축등체제안전의보장을약속하였다. 본보고서는완전한비핵화를약속한북한에대해미국이취할수있는상응조치들중외교적조치들과안보적조치들의종류와그실현조건및가능성에대해분석하였다. 북핵위기가발발한이래그동안북미양국은서로의안보우려를해소하기위한방안들을내놓고, 다양한방식으로합의를체결하였다. 하지만기존의합의들은내용과형식면에서서로의우려를해소하기에부족하였다 싱가포르공동성명 에서트럼프대통령은북한의안보우려해소방안에대해김위원장에게문서로약속했다. 하지만미행정부가북미합의를이행하기위해서는미국내법과제도를밟아야하는과정이필요하다. 미국내법과제도를감안하여미국이북한에게제공할수있는안전보장조치들로는다음과같은방식들이있다. 외교적으로는북한에미국의연락사무소설치를시작으로궁극적으로는전면적외교관계를수립하는것이다. 안보적조치로는불가침약속과평화협정을조약방식으로체결하는것이다. 이에더해대북안전보장조치의신뢰성을높이기위하여유엔안보리결의를통한다자안전보장도고려할필요가있다. 핵심어 : 비핵화, 평화협정, 북미수교, 불가침협약, 유엔안보리결의 2

3 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 Ⅰ 문제제기 북한의김정은국무위원장은김영철대남특사파견에따른답방형식으로평양을방문한우리특사단과남북합의문 6개항에합의하면서핵무기포기와북 미관계정상화의의지를피력 ( ~6) - 남북합의문제3항은 북측은한반도비핵화의지를분명히했다. 북한에대한군사적위협이해소되고북한의체제안전이보장된다면핵을보유할이유가없다는점을명백히하였다. 면서조건부비핵화의사를천명 - 남북합의문제4항에서 북측은비핵화문제협의및북 미관계정상화를위해미국과허심탄회한대화를할수있다는용의를표명하였다. 면서비핵화를전제로한북 미관계정상화의사를표명 이러한언급을바탕으로 4.27 남북정상회담과 6.12 북 미정상회담이개최되어김정은위원장의비핵화의지를확인하는성과를거양 - 판문점선언 은 남북관계의개선과발전, 군사적긴장완화와전쟁위협해소, 항구적이고공고한평화체제의구축을통한완전한비핵화등을합의 - 싱가포르북 미정상공동성명 은 새로운북 미관계수립, 항구적이고공고한평화체제구축, 한반도의완전한비핵화를약속 폼페이오미국무장관이평양에서김영철통전부장 (7.6~7) 과 ARF 외무장관회의에서리용호외무상 (8.4) 을만났으나한반도비핵화의구체적인진행은답보상태 - 김정은위원장의완전한비핵화약속은외교관계수립과평화체제구축등체제안전에대한법제도적보장을조건으로한약속임 하지만북한이요구하는체제안전보장은미국대통령과미의회의관계속에서결정되므로, 미국의법제도에따른접근이필요 - 본보고서는북한의완전한비핵화를이루는데필요한체제안전보장과관련된미국의법제도를분석해미대통령과의회가취해야할조치들을밝혀내완전한한반도비핵화를이끌어낼정책시사점을얻는것이목적 3

4 INSS 전략보고 Ⅱ 비핵화와안전보장 : 안보 - 안보등가교환 1. 비핵화와안전보장의맞교환 가. 북한의비핵화의지에대한회의론과합리적안보우려 북한의비핵화진정성에대한문제제기 - 국내외북한전문가와핵전문가일각에서는북한이 20 여년동안국력을총동원해핵무력을 완성시켰기때문에김정은위원장의비핵화약속을액면그대로믿을수없으며결국거짓으 로들어날것이라고비판 - 다른일각에서는비핵화와관련된북 미간이전합의들에비해이번북 미정상회담의합의사 항이너무추상적이어서구체화과정에서심한진통을겪은끝에파행에이를가능성이높다 는비판 일본언론인후나바시요이치는북 미정상회담합의문의비핵화라는말은 모호한 (elusive) 것이라비판하며, 만일힐러리클린턴이이런합의를했다면트럼프는바로 가짜 (fake) 비핵화 라고공격했을것이라고불신감을표시 1 김정은위원장의비핵화의지가진정성이있는지여부를속단하는것은바람직하지않으며, 현시점에서는북한의피포위의식 (siege mentality) 과합리적안보우려를해소해주면서완전한비핵화로이끌어내는것이중요 - 북한은소연방의해체로경제적 안보적위기에직면했을뿐만아니라, 한국과러시아, 중국의국교정상화로북방삼각이무너짐에따라외교적으로도고립되면서피포위의식이심화 - 탈냉전이후북한은핵무력건설에본격적으로착수하여마침내수소폭탄실험과함께대륙간탄도미사일의시험발사에성공했기때문에, 핵 미사일을포기시키기위해서는북한의합리적안보우려의해소가불가피 트럼프변수와대북안전보장의법제화필요성 - 트럼프미대통령의 미치광이전략 (madman strategy) 으로대북정책의예측성이떨어지기때문에과연북 미정상회담에서미국이약속한대북체제안전보장이지켜질수있을지의문이증폭 - 김위원장이북 미정상회담에서약속한한반도의완전한비핵화를이행케하기위해서는트럼프대통령이공약한북 미관계개선과한반도평화체제구축등대북안전보장의법제화가필요 4

5 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 리용호북한외상은이란을방문한자리에서 완전한비핵화를이루려면미국이자신의약속을지켜야하는데그렇게하기를거부한다 며미국에대한불신을표시 2 나. 북 미정상회담공동성명 : 안전보장과비핵화의맞교환 2018 년 6월 12일한반도비핵화를실현하기위한역사적인북 미정상회담이싱가포르에서개최돼대북안전보장과북한비핵화를맞교환하기로합의함으로써군사적긴장상태에서벗어나국면대전환의계기를마련 - 북 미정상회담공동성명은 트럼프대통령은북한에안전담보를제공할것을확언하였으며김정은위원장은한반도의완전한비핵화에대한확고부동한의지를재확인하였다 며경성균형방식의안보-안보교환에합의 이번북 미정상회담에서채택된공동성명은최초로북 미정상들간의합의라는형식을취하였으며, 양정상이합의한틀안에서실무진이비핵화협상을진행해나가는방식으로전개 - 비가역적인북한의비핵화를유도하는데관건은미국이비가역적대북체제안전보장책을마련하는것 2. 미국의대북안전보장방식 가. 직 간접적대북안전보장방식 : 불가침보장과외교관계수립 직접적인안전보장 : 미국의대북불가침보장 3 불가침보장의 3가지방식 : 북 미불가침협약, 한반도평화조약, 다자간공동안전보장조치 - 첫째, 북 미불가침협약으로미상원의원 2/3의지지를얻어야하는조약또는미행정부의행정협정, 두가지방식을고려할수있음 - 둘째, 한반도평화조약의체결로서한국전쟁에서비롯된불안정한군사정전체제에서벗어나북 미사이의적대관계를법적으로해소함으로써항구적이고공고한평화체제로전환하는것을의미 - 셋째, 다자공동안전보장으로주변강대국들이나유엔안보리결의를통해북한의체제안전을보장하는문서를채택 5

6 INSS 전략보고 체결방식 조약 행정협정 < 표 1> 불가침조항을포함한미국의조약체결사례 4 불가침조항분류사례 체결당사국들은유엔헌장내에서활동하고, 어떠한국제분쟁도국제적인평화와안전, 정의가위험에처해지지않는평화로운방식으로해결하며, 유엔의목적과일치하지않는어떤방식으로든국제관계에서위협이나무력사용을자제한다. 상동 참가국들은상호관계뿐만아니라일반적으로국제관계에서도영토보전이나정치적독립에대한무력의위협이나사용을자제할것이다... 따라서참여국들은다른참가국에대한군사적위협또는직간접적인무력사용을삼간다. 마찬가지로그들은다른참여국이온전한주권행사를포기하도록할유인할목적으로한힘의과시를삼갈것이다. 마찬가지로그들은상호관계에서무력에의한보복행위를삼갈것이다. 무력을통한위협이나사용을분쟁해결의수단또는분쟁을일으키는문제로사용하지않을것이다. 당사국들은평화적인방법으로분쟁을해결하고서로의영토보전과정치적독립에대한위협이나무력사용을자제한다. < 출전 > The Alliance Treaty Obligations and Provisions Project(ATOP) 방위협약 불가침협약 협의협약 방위협약 불가침협약 한미상호방위조약, NATO, SEATO (1977.6종료) 미-대만상호방위조약 (1980.1종료) 불가침협약헬싱키협약 불가침협약 미 - 러우호협력헌장 ( ) 간접적인안전보장 : 북 미외교관계수립 북 미외교관계의수립의의의 - 세계최강대국인미국과의완전한외교관계수립은북한이정상국가로서국제사회의일원으로됨을의미 - 외교관계수립을계기로북미관계의폭이확대될기회를맞을수있으며, 북한이원하고있는미국주도의국제금융기구가입의가능성도높아지는효과를기대할수있음

7 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 < 미국의국제협정체결방식 : 조약과행정협정 > 미국이국제협정의당사자가되는절차는크게두가지가있는데하나는연방상원재적인원의 3 분 의 2 의동의를통해비준절차를거치는 조약 (treaties) 방식과그연방상원의비준절차가필요없 는 행정협정 (executive agreement) 의방식 조약은상원의원 2/3 이상의동의에의해체결된국제협정 - 조약방식은상호방위, 범죄인인도, 인권, 무기통제및감축조약, 환경보호, 조세, 국경분쟁해결등의분야에서주로사용하며, 미의회의입법현황을볼때이방식을채택하는경우는점차감소 행정협정은다시의회행정협정과단독행정협정으로구분 - 의회행정협정 (congressional-executive agreement) 은법률제정과동일한절차, 즉연방하원과반수와연방상원과반수의동의를얻은국제협정으로, 주로우편협정, 기후협정, TPP, NAFTA 와같은무역협정등의분야에서사용 - 단독행정협정 (sole executive agreement, 이하행정협정 ) 은의회를거치지않고헌법이보장하는대통령의고유권한에근거하여체결하는국제협정으로, 주로군대해외파견, 정전, 군사등의분야에서사용 일반적으로행정협정이라하면단독행정협정을의미하며, 미국이체결한단독행정협정의주요사례로는 1953년한반도군사정전협정과 1973년파리 ( 베트남 ) 평화조약, 1994년제네바북 미기본합의등이존재 7

8 INSS 전략보고 Ⅲ 직접적대북안전보장 : 대북불가침보장방안 1. 미국내의대북무력사용논의 핵무기개발초기단계 : 김영삼정부때미군의북폭논의 년 6월 15일클리턴미행정부는국가안전보장회의를소집해북한의영변핵시설에대한선제공격가능성을검토한바있으나, 윌리엄페리국방장관의 100 만명희생설에논의를중단한사례 8 - 그뒤미국이북한을선제공격한다는내용의한반도전쟁위기설은 2013 년 3월 11일북한의정전협정무효화선언, 키리졸브 독수리합동군사연습등때마다수차례유포 핵무기개발완성단계 : 대북무력사용을둘러싼최근논의 년 2월 12일북한이트럼프대통령의취임직후고체엔진을사용한북극성 2형탄도미사일을시험발사하자, 2월 28일캐슬린맥팔랜드 NSC부보좌관이모든옵션을검토하면서대북군사행동방안을처음으로거론 년 7월 4일, 7월 28일북한의화성14 형시험발사에대해미국방정보국 (DIA) 이화성14 형을정각발사할경우사거리 5,500km 에달한다는평가보고서를발표한직후부터미국에서대북군사행동론이본격대두 - DIA보고서발표뒤 북한핵 미사일을내버려두느니전쟁하겠다 (7.28 트럼프 ), 모든옵션테이블위에 (8.2, 펜스 ), 북한핵능력제거하기위한예방전쟁등모든옵션준비 (8.2, 맥매스터 ) 등미당국자들의대북군사행동언급이이어짐 2. 미국의대북무력사용을뒷받침하는법적근거 전쟁권한법 (War Powers Act, P.L ): 1973 년 11월 7일 9 - 선전포고 (declaration of war): 선전포고는일정한요건을갖췄을때의회의결의를통해이루어지지만, 1945 년세계제2차대전이끝난이후미국이선전포고를하고군사행동을실시한사례는전무 - 성문화된특별권한 (special statutory authorization): 미의회의비준을거친 북대서양조약 의자동개입조항에따른참전, 유엔헌장 에따른유엔안보리가침략전쟁으로규정한경우 - 국가비상사태 (national emergency): 미국의영토나자산또는미군이공격받는등자위권의발동에따른전쟁돌입 8

9 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 무력사용권한법 (AUMF, Authorization for Use of Military Force): 미의회가대통령에게무력사용의권한을사전에위임 - 무력사용권한법 (AUMF): 미국에대한적의공격이임박했다고판단될경우대미공격을계획 승인 감행한이들과조력자를대상으로대통령이의회의동의없이필요한모든수단을사용할수있다고규정 년발생한 9.11 테러사태직후조지부시미대통령 ( 당시 ) 이테러집단에대응하기위해무력사용권한을달라고의회에승인을요청했고의회는 9.11 사태발생 3일만인 9월 14일에동의 - 조지 W. 부시, 버락오바마행정부는무력사용권한법에적용시한이없고대상이구체적으로명시되지않았다는점을활용하여전세계의잠재적테러리스트에대한공격을허용하는근거로광범위하게해석 무력사용권한법에따른미국의대북선제공격가능성 - 무력사용권한법(AUMF) 에의거해북한의미국에대한직접적인공격이임박했다고미국이판단하거나실제공격이이뤄지면미헌법 2조에따라대북군사공격이가능 트럼프대통령은 2001 AUMF 를근거로미의회의동의없이 2017년 4월에이어 2018년 4월에도시리아에대한군사공격을감행했으며, 이에대해미연방의회에서는민주당을중심으로대통령의무력사용권한을제한하려는논의가대두 매티스국방장관은미상원외교위원회에서 대북군사옵션에서대통령이가진권한 에대해 미국에대한직접적이고임박한공격징후또는실제공격에임할시군통수권자로서헌법 2조가적용될것 이라답변 ( ) - 북한의공격이임박했다고어떻게판단할지, 북한의핵무기보유를임박한위협으로볼수있는지를놓고미의회내에서도강온파간에입장차이가존재 3. 미국의대북불가침보장약속제도화방안 가. 한반도평화조약 북한은 4차 6자회담을앞두고미국의대북적대시정책과핵위협제거를위한다는명분으로북핵포기의대가로한반도평화협정의체결을요구 년 7월 22일북한외무성은대변인담화를통해 조선반도에서정전체제를평화체제로전환하게되면핵문제발생의근원으로되고있는미국의대조선적대시정책과핵위협이없어지는것으로되며그것은자연히비핵화실현에로이어지게될것 이라고주장 9

10 INSS 전략보고 년 1 월 11 일북한외무성은성명을통해 평화협정체결을위한정전협정당사국간의회 담 을공식제의 한반도평화조약에관한북 미합의사례 - 북 미공동커뮤니케 (2000): 두나라사이의쌍무관계를근본적으로개선하는조치들을취하기로결정하고, 한반도에서긴장상태를완화하고 1953 년정전협정을공고한평화보장체계로바꾸어한국전쟁을공식종식 공동성명 (2005): 직접관련당사국들은적절한별도포럼에서한반도의영구적평화체제에관한협상을시작 - 북 미정상회담공동성명 (2018): 북 미양측은한반도에서항구적이며공고한평화체제를구축하기위하여공동으로노력 북 미합의문에나온 평화보장체계, 평화체제 의개념안에는불가침뿐만아니라국교정상화도포함되어있다는보는것이타당 나. 대북불가침조약 북한은 2차북핵위기의발발직후부터법적구속력이있는북 미불가침조약의체결을요구 년 10월 25일북한외무성은대변인담화를통해 미국이불가침조약을통해우리에대한핵불사용을포함한불가침을법적으로확약한다면우리도미국의안보상우려를해소할용의가있다 고언급 년 8월 13일북한외무성은 6자회담의첫개최를앞둔대변인담화에서미국이의회의 서면안전보장 이나주변국들의공동안전보장을거론하고있다면서법적구속력이있는북 미불가침조약의체결을주장 북한체제의안전을보장해주기위해미국이채택할수있는군사분야국제협약의유형은크게방위협약 (Defense Pact), 불가침협약 (Non-aggression Pact), 협의협약 (Consultation Pact) 등 3 가지이며, 중복된형태로체약국에대한안전보장을제공하는것도가능 10 - 지금까지미국은불가침조항이포함된 6건의군사조약중 4건은조약의방식으로 2건은행정협약의방식으로체결했으며, 11 북한에대해서도두가지체결방식이모두가능 2013 년 10 월 3 일미 일안전보장협의위원회 (2+2) 참석차일본을방문한케리미국무장관은 북한이비핵화를결심하고, 진정성있는협상에나선다면우리는북한과불가침협정 (nonaggression agreement) 을체결할준비가돼있다 고언급 12 10

11 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 < 표 2> 미국의과거대북불가침보장내용 13 합의문내용 핵무기를포함한무력을사용하지않으며이러한무력으로위협도하지않는다는것을담보한다 북 미공동성명 소극적안전보장 미국은조선민주주의공화국에대해미국의핵무기사용과위협을하지않는다는공식적보장을제공한다 제네바기본합의 미국은한반도에핵무기를보유하지않으며핵또는재래식무기로북한을공격하거나침공할의사가없다는것을확인한다 공동성명 적극적안전보장 쌍방은상대방에대하여적대적의도를갖지않을것을선언하며, 과거의적대감에서벗어나미래를위한새로운관계수립을위해모든노력을기울일것을확인한다 북 미공동코뮤니케 적대적의도를가지고있지않으며, 주권과동등성에대한상호존중의정신에입각하여양국관계개선에필요한조치들을취할준비가되어있음 2.29 합의 - 존케리미국무장관 ( 당시 ) 이 불가침협정 (non-aggression agreement) 이라는용어를사용했었다는점으로미루어볼때, 오바마행정부는행정협정방식으로북 미불가침협정을체결하고자하였던것으로추정 현트럼프미행정부와상원의관계, 그리고상원의대북태도등을고려할때, 미국이북한에제공할불가침보장약속을조약방식으로통과시키기는지난한과제 - 폼페이오국무장관은미상원외교위원회에서북한과의합의사항들을조약으로상원에제출하기를희망하며, 그렇게된다면북한에게도좋을것으로생각한다고답변해조약방식의추진을시사 ( ) 14 다. 대북공동안전보장 북한의비핵화에대한상응조치로서검토되고있는방안중의하나가바로한반도주변국들에의한공동안전보장방안인바, - 북한의체제안전에관한 직접관련당사국들 인한 미 중 3국또는한 미 중 러 ( 일 ) 등의주변국들이참가해북한체제의안전을보장하는방식 1971년제 7대대통령선거에신민당후보로출마한김대중당시국회의원이제시한 4대국보장하의한반도전쟁억제 방안과도유사 (1971년 4월 18일장충단공원연설문 ) 비슷한사례로서, 우크라이나에대한체제안전의보장을위해미국, 러시아, 영국 3국이 부다페스트안전보장양해각서 ( ) 를체결했고, 그뒤프랑스과중국도개별적으로안전보장을약속한바, 11

12 INSS 전략보고 위양해각서는 우크라이나의독립 주권 국경선존중, 영토완정성과정치적독립에반하는위협 무력사용금지, 우크라이나이익을해치는경제압력중지, 핵무기가동원된침공위협및침공때유엔안보리의즉각지원행동, NPT에반하는핵무기사용의금지등을약속 15 하지만 부다페스트안전보장양해각서 에따른공동안전보장약속에도불구하고, 3개보장국가의하나인러시아가이를어기고우크라이나를침공해크림반도를영토의일부로복속 - 그럼에도불구하고조약이아닌양해각서라는점을들어미국과영국은군사개입을망설였다는점에서북한에대한불가침보장을위해서는미국을비롯한체결국들에게의무와법적구속력이발생하는형식의약속인조약이필요 16 - 공동안전보장을조약으로할경우, 각국이비준동의를얻어발효시킬때까지시간이많이걸리며체결국중어느일국이군사공격을가했을때다른체결국이연루를우려해군사개입을자제할위험성내포 미국은한반도에서전쟁에연루되는것을우려해 한미상호방위조약 에 각자의헌법적절차에따라행동한다 라고해자동개입조항의삽입을배제 Ⅳ 간접적대북안전보장 : 미국과북한의외교관계수립 1. 북 미적대관계의형성과전개 17 북한이미국과적대관계가된직접적인배경은 1950 년발발한한국전쟁에서교전당사자였다는점 - 북한은미국에대해한국전쟁을일으킨철천지원수로바라보고있는반면, 미국은북한에대해한국을침공한부당한침략자로간주 북 미양측의상대에대한현격한인식차이와적대감, 그리고자유-공산두진영사이의대립때문에냉전시기북 미사이에제도화된소통이부재 - 냉전시기북한은중소분쟁속에서외교적줄다리기가불가피했던상황도있지만, 사회주의세계체제에편입되어안전보장과경제교류등을통해그럭저럭체제유지가가능 사회주의세계체제의붕괴로냉전이끝나고미국의유일패권체제가형성됨에따라미국과의관 계변화없이는국가의생존을유지하기어려운국제환경에직면 12

13 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 북한은인권유린, 국제범죄연루, 대량살상무기개발등의이유로미국으로부터불량국가등으로낙인찍혀각종제재를받으면서국제사회로부터고립 - 북한이국제적고립에서탈피하여경제건설을이루기위해서는국제금융기구로부터의차관과외국인민간투자의도입이불가피한상황이지만, 미국과의관계정상화없이는사실상이를실현하기어려운실정 18 - 북한은대량살상무기의개발과완성으로미국에대한직접적인위협요인으로부상함에따라미국의군사공격대상으로간주되면서오히려체제의안전보장에대한부담감이가중 2. 북 미간외교관계수립에관한합의현황 가. 탈냉전기북한의대미접근방식평가 탈냉전시기에미국과적대관계가해소되지않은상태에서북한은핵무력건설을선택하였는데, - 이같은선택의배경은미국과등지고살기위해서가아니라나름대로자주권을유지하며미국과대등한관계를맺기위한것으로평가 북한의대미접근법은미국주도의질서에순응하여편입하는방식이아니라, 핵 미사일의개발로압박하여미국주도의세계질서속에서자국의지위를확보하고안전을보장받으려는방식을채택 - 이에따라약소국인북한은강대국인미국을사대로강압외교의일종인 선군외교 라는독특한방식으로대미접근을통해관계정상화를시도 19 북 미양측은북핵문제를계기로대화를시작했고 1차북핵위기를거친뒤 1994년 제네바북 미기본합의 를통해점차정치적, 경제적인관계를회복하기시작 - 그러던중 2002년에 2차북핵위기가재발했고, 그뒤북한이핵 미사일개발을계속추진하여국가핵무력의완성을선언하기에이르는등북핵개발로인한위기상황의지속 - 미국은북한을겨냥한각종제재를일부유예하기도했지만, 새로운유엔안보리제재와미국독자제재를부과하는등북 미는여전히적대관계를유지 2018 년 4월 20일북한은당중앙위제7차 3기전원회의를개최해기존의경제- 핵무력병진노선을종료하고경제건설총력노선으로국가전략을전환 년 6월 12일싱가포르에서 70년간의적대관계를넘어역사적인북 미정상회담이개최되어새로운관계개선을모색 13

14 INSS 전략보고 나. 북 미간의외교관계수립합의사례 제네바기본합의 ( ): 전문가협상을통해영사및기타실무적인문제들이해결되는데따라워싱턴과평양에 연락사무소 를개설하며, 현안해결의진전에따라양국관계를 대사급 으로격상 북 미공동커뮤니케 ( ): 관계를개선하는것이자연스러운목표이며, 앞으로과거의 적대감에서벗어난새로운관계를수립 9.19 공동성명 ( ): 북 미양국은상호주권을존중하고평화적으로공존하며, 각자의정 책에따라관계정상화를위한조치를취하기로약속 2.13 합의 ( ): 북 미는양자간현안을해결하고전면적외교관계로나아가기위한양자 대화를개시하고, 북 미관계정상화실무그룹을설치 10.3 합의 ( ): 북 미는양자관계를개선하고전면적외교관계로나아간다는공약을유 지하고, 양자간교류를증대하고상호신뢰를증진 북 미정상회담공동성명 ( ): 북 미양측은평화와번영을바라는두나라국민들의염 원에맞게새로운북 미관계를수립 3. 북 미외교관계수립을위한미국법제도 가. 외교관계의수립방식 : 전면적외교관계와부분적외교관계 20 미국과전면적외교관계 (full diplomatic relation) 를맺기위해서는미연방상원의원 ( 재적인원 100 명 ) 중 2/3 의동의 (67명 ) 가필요 - 미국헌법은상원의조언과동의 (advice and consent) 권한을명시하고있으며행정부가외국과조약을체결할때이에대한비준 (ratification) 권한을행사하도록요구 - 미상원의비준동의가없다면, 해외공관의운영을위한예산배정, 대사의인준이불가능하므로전면적외교관계의유지가곤란 미상원의비준동의가외교관계의절대적인조건은아니며, 미행정부의권한만으로부분적인 외교관계 (partial diplomatic relation) 가가능 14

15 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 - 상원의동의없이행정부가외교관계를맺는형식으로는이익대표부 (interest section) 나연락사무소 (liaison office) 가있으며, 21 그밖에도외교대표부 (representative office) 의설치가가능 - 외교관계형식에따라외교관파견의수준도달라지는데, 미의회가전권대사 (Embassador) 의인준을동의하지않더라도대리대사 (charge d affaires) 체제로운영이가능 나. 미국의부분적외교관계수립의사례 미국-미얀마는클린턴행정부때미의회의거부에도불구하고미행정부의결정으로부분적인외교관계를맺고있는대표적인사례 - 클린턴행정부는 1993 년미얀마와수교를결정했지만, 공화당이지배하고있던미상원이인권문제를들어미얀마전권대사의인준에반대 - 오바마행정부때미얀마와국교를회복하기이전에도미국은미얀마수도에있는미국공관을사용하면서행정부의예산을전용하며대리대사체제로외교관계를지속 22 미국과국교가단절되었거나없었던과거적대국가들과외교관계를맺는경우, 곧바로대사관의설치로갈수도있지만중간에연락사무소등을개설한뒤점진적으로정식외교관계를맺은사례들도존재 - 미국-베트남은 1994 년 2월미국의베트남경제제재해제직후곧바로수교협상에들어가 1년 5개월만인 1995 년 7월공식외교관계를회복 23 - 미국- 중국은 1972년리처드닉슨대통령이베이징을방문한뒤국교정상화에합의하고 1973 년에연락사무소를개설했지만, 대사파견은이로부터 6년이지난 1979 년 1월에야이뤄짐 - 미국- 리비아는미국의이라크침공직후리비아가 2003년 12월핵프로그램포기를선언하면서 2004 년 6월 24일연락사무소설치, 2006 년 5월 31일대사관격상으로전면적외교관계수립 24 미국은 1972년리비아주재대사를소환했으며 1979년 12월 9일양국국교를단절 다. 북 미외교관계수립의전망 앞선사례들을참고하여북 미관계정상화의조건을판단할수있을것인바, - 현재미의회는비핵화뿐만아니라, 북한인권, 탄도미사일, 위폐 마약등불법행동, 생화학무기문제등이광범위한이슈들의해결을북 미수교의조건으로제시 - 전면적북 미외교관계정상화를위해서는양국정부당국의합의뿐아니라상원의비준절차를밟아야한다는점에서미연방의회의우려사항을해소하는것이필요 15

16 INSS 전략보고 하지만의회가북핵우려를해소하기위해제시한요구의수준이지나치게높아이들을모두충족시키기위해서는외교관계의수립은물론이고북한핵문제의해결은요원 - 임기내에북핵문제해결로외교적업적을얻어재선을노리는트럼프대통령으로서는미행정부의권한으로가능한행정협정방식으로부분적인외교관계의수립을모색할가능성존재 - 다만, 2018 년 11월 6일중간선거에서공화당이다수당의지위를유지할경우비핵화를촉진하기위해미연방상원에북한과합의한사항들을조약으로비준해줄것을요구할가능성도배제불가 1919년베르샤이유조약, 1999년포괄적핵실험금지조약 (CTBT), 2012년장애인권리협약의경우, 미대통령이제출했으나미상원에서부결된사례 V 정책시사점 1. 미국의대북안전보장 : 평가와전망 가. 미국의역대대북안전보장약속에대한평가 (1) 법제적측면평가 대통령친서, 공동성명, 합의문을통해이뤄진기존의북 미사이의약속은 조약법에관한비엔나협약 (Vienna Convention on the Law of Treaties) 이정의하는국제조약과달리, 북한과미국의의무를부과하는형식이아님 북한의비핵화약속이행에따라미국이북한에제공할안전보장조치가법적구속력을갖기위 해서는행정협정이나조약처럼그에상응하는미국국내의법제도적절차와형식을갖추는것 이필요 (2) 내용적측면평가 미국이북 미공동성명, 제네바기본합의, 9.19 공동성명에서북한에약속했던안전보장의주된내용은 핵무기또는재래식무기로북한을공격하거나위협하지않는다 는소극적안전보장 (Negative Security Assurance) 방식 16

17 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 적극적안전보장 (Positive Security Assurance) 의형식을취한경우에도 < 표 -2> 에서보듯이, 구 체성이떨어지는포괄적내용에불과 (3) 종합평가 9.19 공동성명 의합의에도불구, 2010 핵태세보고서 (NPR2010) 에서 NPT 탈퇴국가와위반국가에대해소극적안전보장의제공을제외함으로써사실상북한에대한소극적안전보장을거부 25 - 미국방장관이서명한 NPR에서북한을사실상 핵선제사용가능국가 로분류함으로써미국무부차관보급이서명한 9.19 공동성명 의소극적안전보장약속을무력화 이처럼미국이지금껏제도적, 내용적완결성이떨어지는방식으로북한과안전보장제공을약속한데에는다음과같은이유들이복합적으로작용한것으로평가 - 첫째로불량국가로규정한북한과제도적수준이높은합의를하는데에대한정치적부담감, 둘째는미의회의행정부견제, 셋째로북 미합의로인해미국의정책자율성이구속되는데대한거부감 나. 미국의직 간접적대북안전보장조치에대한평가와시사점 (1) 직접적인안전보장방식 한국전쟁을법적으로종식하는문서에대해미국이평화협정이아닌평화조약 (peace treaty) 이라는용어를사용하고있기때문에, 조약의방식으로추진될가능성이농후 - 평화조약이체결되면한국전쟁이법적으로종식되어미국의각종대북제재와적대시정책을끝낼수있는제도적근거가마련되지만, 북한의도발시언제라도대북무력사용이가능하다는점에서미래의전쟁까지막아주는것은아님 주은래중국외교부장이 군사정전협정 의조약화를덜레스미국무장관에게제안했으나그가거부하는바람에무산 북한에대한안전보장으로가장확실한것은별도의불가침조약을맺는방법이지만, 별도의조 약체결이아니더라도불가침항목을조문으로넣는것도동일한효력의발휘가가능 17

18 INSS 전략보고 다자간공동안전보장에는각서 (memorandum) 방식과유엔안보리결의방식등이있는바, - 미, 영, 러 3국이우크라이나와 부다페스트안전보장각서 를체결해안전보장을약속했으나, 러시아의크림반도합병때조약이아니라는이유로미국이군사개입의의무가없다고밝히는등법적구속력이제한 - 한반도비핵화완료에맞춰미국이주도하는유엔안보리결의로북한에대해안전보장을제공하는방안도고려가가능 전쟁권한법 등에따르면, 유엔안보리결의는미국의국내법과동일한법적구속력을발휘 (2) 간접적인안전보장방식 패권국가인미국과의외교관계수립은북한이국제사회에서정상적인국가로활동할수있어 안전보장효과를높일수있는장점이있지만, 그자체가정권의안전을보장해주는것은아님 - 리비아는핵개발포기결정뒤이익대표부, 연락사무소를거쳐대사급외교관계를맺었지만, 결국카다피정권은미국의지원을받는반군에의해붕괴 트럼프대통령은 리비아에서우리는그나라를초토화했다. 카다피를지키는합의가없었다. 우리는가서그를 학살했다 면서, 리비아와수교는했지만안전보장에대해서는합의하지않았기때문에정권붕괴를지원할수있었다고언급 26 미국과의외교관계는항구적인것이아니라미국에의해일방적으로단절되거나격하될수있는가역적인조치라는한계도존재 - 미얀마는미국과전면적외교관계를맺고있었지만, 군사독재정권이들어와민주화운동을탄압하자각종행정명령과 버마자유민주법 (2003) 에따른경제제재, 미대사소환조치등부분적인외교관계로격하 다. 미국의대북독자체제안전보장에대한보완책 : 유엔안보리결의 조약은미국행정부와의회가모두동의할때가능한것으로합의의지속성이높기때문에북한이요구하는체제안전보장의가장유력한방법 - 하지만미행정부가의회에게신속한처리를요청할권한이없기때문에상원의비준을얻으려면논의하는데많은시간이걸리고표결이지연되는경우가대부분 - 트럼프정부가조약을상원에서표결에부쳐진다고해도상원의원들의구성과북한에대한태도로볼때대북안전보장이통과되리라는보장도없는것이현실 행정협정방식의대북안전보장방안은미의회의비준동의절차없이대통령의명령으로체결 18

19 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 될수있어효율적이고단기간내시행이가능 - 하지만행정협정방식은조약에비해상대적으로가역성이높아북한이비핵화의상응조치로 써그대로수용하기에는불완전한것이사실 북한의합리적안보우려를해소하면서한반도의완전한비핵화를조기에달성하기위해북 미간협정체결과유엔안보리차원의결의안채택을병행하여대북안전보장조치의비가역성을제고 - 미상원의 2/3 동의확보가어렵다고판단될경우, 행정명령으로대북안전보장협정을체결한뒤 부다페스트안전보장양해각서 에준하는내용으로유엔안보리의대북안전보장결의안을추진 - 유엔안보리에서결정된사항은유엔회원국들에게그의무를이행할제도적책무가발생된다는점에서미대통령의행정명령에의한대북안전보장협정을제도적으로보완하는것이가능 19

20 INSS 전략보고 참고문헌 김영준, 북미정상회담과북미상호불가침약속, 국가안보전략연구원이슈브리프 ( ) 도경옥, 토론문, KINU 정책토론회한반도평화협정문구상, 통일연구원, 서훈, 북한의선군외교, 명인출판사, 임을출, 국제금융기구의북한개입 : 조건, 시나리오및과제, 통일연구원, 조강희, 북 미적대관계의전개와관계정상화, 신진보리포트, 조성렬, 미국의대북정책전환과북 미관계전망, 민주사회와정책연구 통권 13 호, 2008 년. 조성렬, 한반도비핵화과정의국제정치 : 외국비핵화사례와의비교분석, 외교 제 126 호, 2018 년 7 월. 장형수, 남북개발협력을위한재원조달방안, 한반도신경제구상실현을위한남북농업협력모델, 서울대학교북한 해외농업연구소, 서울대교수회관, Leeds, Brett Ashley, Alliance Treaty Obligations and Provisions(ATOP) Codebook (version 3.0), Rice University, July 12, Leeds, Brett Ashley, Andrew G. Long, and Sara McLaughlin Mitchell. (2000). Reevaluating alliance reliability: Specific threats, specific promises. Journal of Conflict Resolution 44(5) Leeds, Brett Ashley, Andrew G. Long, and Sara McLaughlin Mitchell. (2002). Alliance treaty obligations and provisions, International Interactions, 28(3) Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine s accession to the Treaty on the Non- Proliferation of Nuclear Weapons, Budapest, 5 December Zachary S. Davis, Larry A. Niksch, Larry Q. Nowels, Vladimir N. Pregelj, Rinn-Sup Shinn and G. Sutter, Korea: Procedural and Jurisdictional Questions Regarding Possible Normalization of Relations with North Korea, CRS Report for Congress, November 29, 1994 신동아 2004 년 2 월호 연합뉴스 2018 년 5 월 17 일 연합뉴스 2018 년 8 월 9 일 중앙일보 2017 년 12 월 16 일 한겨레신문 2013 년 10 월 4 일 singaporesummit NBC News, U.S. to renew diplomatic relations with Libya, May 15, id/ / 미국무부조약과 미국무부주리비아대사관 Michael Pompeo, United States Senate Committee on Foreign Relations. Full Committee Hearing Review of the FY 2019 State Department Budget Request, review-of-the-fy-2019-statedepartment-budget-request U.S. Government Printing Office, Treaties and Other International Agreements: The Role of the United States Senate (2001) 20

21 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 주석 1) singaporesummit ( 검색일 ) 2) 연합뉴스 2018 년 8월 9일. 3) 미국의대북불가침보장에관한논의는김영준, 북미정상회담과북미상호불가침약속, 국가안보전략연구원이슈브리프 ( ) 참조 4) 본사례는 Brett Ashley Leeds의 The Alliance Treaty Obligations and Provisions Project(ATOP) 의군사조약분류자료에따른것임을밝힌다. ATOP 프로젝트는군사조약을다섯가지로분류하였으며, 그중방위협약, 불가침협약, 협의협약세가지가본보고서의내용에해당된다. ATOP 프로젝트의정의에따르면방위협약 (defence pact) 은체결국의주권 영토가공격당했을때군사적으로지원하기로한약속이고, 불가침협약 (non-aggression pact) 은체결국사이의군사적갈등을자제하고평화를유지하기위한것이고, 협의협약 (consultation pact) 은체결국에위기가발생했을때능동적인군사적지원은아니나공동대응을위한협의를갖기로한국가들사이의약속이다. Brett Ashley Leeds, Alliance Treaty Obligations and Provisions(ATOP) Codebook (version 3.0), Rice University, July 12, 2005, pp. 9~ ) 임을출, 국제금융기구의북한개입 : 조건, 시나리오및과제, 통일연구원, 2007, pp. 18~19. 6) 도경옥, 토론문, KINU 정책토론회한반도평화협정문구상, 통일연구원, , p ) 미국무부조약과 ( 검색일 ) 8) 정관용당시대통령비서실장의증언, 중앙일보 2017 년 12월 16일. 9) 조성렬, 북한은왜불가침조약에집착하는가 -체제유지 美공격차단의 다목적카드, 신동아 2004년 2월호, pp. 390~ ) Brett Ashley Leeds, Alliance Treaty Obligations and Provisions(ATOP) Codebook (version 3.0), Rice University, July 12, 2005, pp. 9~10. 군사조약연구의권위자인브렛애쉴리리즈 (Brett Ashley Leeds) 교수의분류에따르면, 미국은 1816 년부터 2000년사이에모두 28건의군사조약을맺었으며그중 6건의조약이불가침조항을포함하고있음 11) Leeds, Brett Ashley, Andrew G. Long, and Sara McLaughlin Mitchell. (2000). Reevaluating alliance reliability: Specific threats, specific promises. Journal of Conflict Resolution 44(5) pp : Leeds, Brett Ashley, Andrew G. Long, and Sara McLaughlin Mitchell. (2002). Alliance treaty obligations and provisions, International Interactions, 28(3), pp ) 한겨레신문 2013 년 10월 4일. 13) 합의문의내용은우리외교부홈페이지북핵주요문서에게재된원문의내용을옮겨왔음. 14) Michael Pompeo, United States Senate Committee on Foreign Relations. Full Committee Hearing Review of the FY 2019 State Department Budget Request, review-of-the-fy state-department-budget-request 검색일 ) 15) Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine s accession to the Treaty on the Non- Proliferation of Nuclear Weapons, Budapest, 5 December ) 조성렬, 한반도비핵화과정의국제정치 : 외국비핵화사례와의비교분석, 외교 제 126 호, 2018 년 7월, pp. 29~30. 21

22 INSS 전략보고 ) 조강희, 북 미적대관계의전개와관계정상화, 신진보리포트, 2010, pp ) 장형수, 남북개발협력을위한재원조달방안, 한반도신경제구상실현을위한남북농업협력모델, 서울대학교북한 해외농업연구소, 서울대교수회관, ) 서훈, 북한의선군외교, 명인출판사, 2008 참조. 20) 조성렬, 미국의대북정책전환과북 미관계전망, 민주사회와정책연구 통권 13호, 2008 년상반기, pp. 175~ ) Zachary S. Davis, Larry A. Niksch, Larry Q. Nowels, Vladimir N. Pregelj, Rinn-Sup Shinn and G. Sutter, Korea: Procedual and Jurisdictional Questions Regarding Possible Normalization of Relations with North Korea, CRS Report for Congress, November 29, 1994, pp. 15~16. 22) Larry NiKsch 와의인터뷰 ( at Washington) 23) 당시베트남은캄보디아괴뢰정권지원중단, 미군유해송환문제등미국과양자현안을사전에해결하고나서수교협상에본격적으로나섰기때문에빠른시간내에미국과의수교가가능했다. 24) NBC News, "U.S. to renew diplomatic relations with Libya", May 15, ( 검색일 ) 25) 조성렬, 위의글, pp. 37~38. 26) 연합뉴스 2018년 5월 17일. 22

23 한반도비핵화를위한미국의북한체제안전보장법 제도연구 Abstract Title: Conditions for Nuclear Free Korean Peninsula A Study on Security Guarantee for North Korea guarantee of the safety of the regime is one of the conditions demanded by Kim Jung un in exchange of the denuclearization. At the Singapore summit, President Trump promised to provide security guarantees to North Korea including building of peace regime on the Korean Peninsula, establishing new U.S.-DPRK relations in exchange of the denuclearization. Since the outbreak of the North Korean nuclear crisis, both U.S. and DPRK have proposed measures to ease each other's security concerns and agreed on those measures in many forms. However, previous agreements were not satisfactory enough to ease both countries' security concerns in their contents as well as in their formality. President Trump made a promise to commit to measures North Korea's security concerns in the Singapore Joint Statement. However, in order to fulfill those commitment the U.S. government must satisfy the requirements set by U.S. laws and administrative procedures. Considering U.S. laws and administrative procedures, the options the Trump administration could take to provide security guarantee to North Korea are as follows. Diplomatically, U.S. could open liason office in North Korea and take steps toward full diplomatic relationship. On the security front, U.S. could sign non-aggression agreement and peace agreement in the form of treaty. In addition, multilateral security guarantee in the form of U.N. security council resolution is an option that U.S. could consider in order to enhance sincerity to the security guarantee measures for North Korea. Key words: Denuclearization, peace treaty, US-DPRK diplomatic normalization, nonaggression pact, UN security council resolution 23

24 본지에실린내용은집필자개인의견해이며, 국가안보전략연구원의공식입장이아닙니다 서울시강남구언주로 120 인스토피아 B/D Tel Fax

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