대형공공건설사업의효율적추진방안연구 The Efficient Implementation Strategies for Large Public Construction Projects
국토연 2005-36 대형공공건설사업의효율적추진방안연구 글쓴이 김성일 유재윤 김민철 이승훈 / 발행자 최병선 / 발행처 국토연구원출판등록 제2-22호 / 인쇄 2005년 12월 28일 / 발행 2005년 12월 31일주소 경기도안양시동안구관양동 1591-6 (431-712) 전화 031-380-0426( 출판팀 ) 031-380-0114( 대표 ) / 팩스 031-380-0474 값 7,000원 / ISBN 89-8182-366-9 http://www.krihs.re.kr C2005, 국토연구원 * 이연구보고서의내용은국토연구원의자체연구물로서정부의정책이나견해와는상관없습니다.
국토연 대형공공건설사업의효율적추진방안연구 The Efficient Implementation Strategies for Large Public Construction Projects 김성일 유재윤 김민철 이승훈
연구책임연구진 연구진 김성일책임연구원유재윤연구위원김민철책임연구원이승훈연구원 외부연구진김명수가톨릭대학교경제학과교수 연구심의위원진영환부원장 ( 주심 ) 정일호연구위원조남건연구위원김종원연구위원우성권인하대학교토목공학부교수송석호건설교통부사무관 연구협의 ( 자문 ) 위원나웅진해양수산부항만정책과서기관손병두한국철도시설공단건설계획처차장원창연한국도로공사조사계획팀부장임광수서울지방국토관리청도로계획과과장정성영한국수자원공사수자원개발처사업부부장
P R E F A C E 발간사 대형공공건설사업의효율적추진에대한관심이증가하고있다. 대형공공건설사업은대규모정부재정사업으로서의성격을가지며, 그성과물은우리나라 SOC스톡의중요한부분을차지한다. 이와같은대형공공건설사업은핵심적인정부의재정사업으로이의효율적운용및추진에대한사회적관심과인식은매우크다고할수있다. 이러한관심과인식은 1999년초에건설교통부가마련한 공공건설사업효율화대책 으로거슬러올라가며, 이후공공건설사업의효율화를위한제도적장치가마련되어운용되고있다. 하지만작금의상황은대형공공건설사업추진과정에서여러가지환경적갈등, 이해갈등이더욱표면화되어실제로이로인해공사지연및중단이발생하고있다. 이에따른사회적비용도만만치않다. 사업비절감을위한대책도이해관계갈등등에의한사회적비용을고려하지않고서는사업의효율성을담보하기어려운상황이되었다. 아울러, 사업계획의실질적내용이사업의성과및효과로연결되지못하고서는사업비용이비단절감되었다고해도별의미가없다. 이러한의미에서사업추진과정의이해갈등을조정하여원활하게사업을추진하고사업예산의절감차원 i
보다는사업의효율성및효과성차원에서사업을합리적으로추진하기위한노력과대응이그어느때보다도크게요구된다하겠다. 이러한관점에서볼때대형공공건설사업의효율적추진은사업계획의수립과정과사업계획의내용이합리적으로이루어지고, 이러한사업계획이합리적인집행계획에따라제대로이루어질때사업의성과및효과가발생한다는점에서사업계획과사업집행, 이후의사업효과가유기적으로연계되어이루어질때가능한것이다. 따라서본연구는사업계획의절차적, 내용적합리성을포함하여사업집행및평가에이르는사업추진전반을통괄하여사업의효율적추진방안을도출하고있다는점에서그의의를찾을수있을것이다. 좀더자세히보자면본연구는사업추진과정전반에서특히사업추진의효율성이라는관점에서중요한영향요인을중심으로중요한주제및과제를부각하여효율적추진방안을도출하고있다는점이선행연구와는다른특징이라고할수있다. 아무쪼록본연구의결과가실무자에게실제업무수행에있어참고가되기를바라고이분야를연구하는연구자에게보다종합적견지에서보다풍부한연구꺼리를제공할수있기를기대한다. 그동안연구를수행하는과정에서열정을다해준김성일책임연구원을비롯한유재윤연구위원, 김민철책임연구원, 이승훈연구원의노고에감사드리고, 특히가톨릭대학교의김명수교수를비롯하여, 연구심의위원및자문 ( 협의 ) 위원들과보고서초안을정성스레보아주신한국건설산업연구원의윤영선박사께감사의말씀을드린다. 마지막으로무엇보다본연구의핵심을구성하는지루하고시간을요하는설문조사및면담에성실히응해주신분들께이자리를빌어감사를드리는바이다. 2005 년 12 월 국토연구원장최병선 ii
F O R E W O R D 서문 재정사업자율평가, 성과관리체계의정착등정부의재정부문의개혁과제들이도입, 시행되고, 그어느때보다도정부재정사업의효율성제고를위한노력이가시화되고있다. 본연구가대상으로하는대형공공건설사업은대규모정부재정을수반하는 SOC 사업으로서의성격을가지고있어재정사업효율화의맥락과상당한관련성이있다. 공공건설사업의효율화에대한문제인식은이미 1999년공공건설사업효율화대책수립의시기로거슬러올라간다. 이대책의내용이가시적으로정부정책및제도로반영되어오늘에이르고있다. 다른한편으로최근에대형공공건설사업의추진과정에서불거진환경갈등등지역주민의이해관계갈등등이사회적이슈로부각되어, 대형공공건설사업계획의수립과정에시민및이해당사자의참여에대한인식이증가하고, 사업집행과정에서의발생하는민원을합리적이고즉각적으로해결할수있도록다각도의대책이제시되고있는상황이다. 그만큼사업추진과정에서의갈등및이해관계의조정능력과역할이중요하게부각되었다. 이러한이해관계및가치갈등으로인한공사의지연및중단은상당한사회적비용을초래한다는점에서갈등의원활한조정여부가사업의효율성에매우중요한인자로작용하고있다. iii
다른한편, 대규모정부예산의효율적집행차원에서사업계획목표에따른사업성과즉사업의효과성을염두에두고사업추진과정의효율성의문제를볼필요성이더욱증가하였다. 본연구는사업추진과정의절차적합리성과내용적합리성의관점에서사업의효율적추진방안을제시하고자하였다. 구체적으로본연구는이러한관점에서대형공공건설사업전반의문제점제시와효율적추진에영향을미치는요인분석을통해도출된요인을중심으로효율적추진방안을도출하고있다. 이러한공공건설사업의추진상의비효율화요인의소재를파악하고, 이를중심으로종합적견지에서공공건설사업의효율적추진방안을찾고있다는점에서본연구의의의를찾을수있을것으로본다. 향후이분야에종사하는실무자들에게는대형공공건설사업의추진에있어서어떤부분이고려요인이되는지를파악하는데도움이되고, 이분야를연구하는분들에게는보다종합적인견지에서사업의효율적추진을위한다양하고심층적인연구를기대해본다. 본연구를수행하면서애정과열정을가지고연구를수행하신유재윤연구위원을비롯하여김민철책임연구원, 이승훈연구원에게깊은감사를드리고, 외국사례분석부분을맡아성실하게수행해주신김명수교수님, 이외에연구내용을검토하고유익한의견을주신연구협의 ( 자문 ) 위원들과최종원고를세세하게검토하여주신검토자여러분과설문조사에성실히응해주신민간및공공분야의전문가들에게고마움을표한다. 2005 년 12 월 김성일책임연구원 iv
S U M M A R Y 요약 본연구는대형공공건설사업의효율적추진방안에관한연구로우선제1장에서본연구의배경및목적과연구범위및방법, 선행연구와의차별성등을기술하였으며, 이어제2장에서는대형공공건설사업의효율적추진의의미를논의하였다. 이를위해대형공공건설사업의개념정의와공공재로서의공공건설사업의성격에기인하는비효율요인과의관계등을논의하고사업추진의효율성관점을정리하면서대형공공건설사업의효율적추진의의미를종합적으로규정하였다. 제3장에서는대형공공건설사업의추진실태및문제점을분석하고있다. 이러한실태및문제점분석은주요범주별로설정하여분석하였으며, 이러한범주의설정은제4장의대형공공사업의효율적추진에영향을미치는요인분석과의연계를고려하였다. 제4장은이러한실태및문제점을이어대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인을구조방정식모형을통해구축하고그의미를제시하였다. 이어제5장에서는외국특히미국, 일본, 영국등의대형공공건설사업의추진사례및사업추진실태및제도운용현황을분석검토하여시사점을얻고자하였다. 제6장에서는이상의분석결과와해외제도분석등과전문가의의견을토대로 v
대형공공건설사업의효율적추진방안을제시하고있으며제 7 장에서는결론을 제시하였다. 각장별연구결과를보다구체적으로요약정리하면다음과같다. 제1장서론이장에서는연구의배경, 연구의목적, 연구의범위및방법, 선행연구와의차별성등을제시하였다. 첫째, 연구의배경에서최근들어대규모재정사업으로서의대형공공건설사업의효율화를위한인식증가와이를위한제도적장치의도입이가시화되고있는한편, 대형공공건설추진과정에서이해관계갈등이사업의지연, 중단으로이어지는상황에서, 대형공공건설사업의효율성제고와사업추진의원활화를동시에고려하면서대형공공건설사업의효율적추진방안을도출할필요성이크다는점을지적하였다. 이에본연구는대형공공건설사업의효율적추진의의미를살펴보고대형공공건설사업의추진실태및문제점과공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인분석, 외국의공공건설사업추진실태및제도분석등을통해대형공공건설사업의효율적추진방안을도출하는데목적을두었다. 연구의내용적범위및방법으로제2장에서대형공공건설사업의효율적추진의의미를도출하고공공재로서의대형건설사업의특성과사업특성에대한전문가인식조사를실시하였다. 이부분의연구방법은문헌조사에의존하였으며, 관련법규및선행연구결과의활용과부분적으로설문조사결과를활용하였다. 제3장의대형공공건설사업의추진실태및문제점에서는주로설문조사결과와면담조사가이루어졌고발주기관및관계부처공무원중심의연구협의회를통해의견을구하였다. 아울러, 기존의연구에서개발된사례분석결과를부분적으로활용하였으며, 선행연구에서지적된문제도두루참조하였다. 제4장의대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인분석에서는제3장의실태및문제점분석결과를활용하고효율적추진에영향을미치는선행유사연구상의각종요인및변수들을검토하는동시에실제사업추진에관 vi
여한담당자등을대상으로한면담조사를수행하였다. 그리고최종적으로설문조사방법을통해획득한자료를토대로구조방정식모형 (Structural Equation Model; SEM) 을구축, 적용하였다. 제5장에서외국의공공공사추진제도및운용실태조사등을위해선행조사자료등문헌과인터넷자료를활용하였다. 제6장대형공공건설사업의효율적추진방안을도출하기위해기존의분석결과를반영하여외국의제도및추진사례의시사점과전문가의협의회에의존하는동시에중요한문제의소재에대해더많은검토가필요한부분에대해서는세부주요과제를제시하였다. 마지막으로연구의선행연구와의차별성은다음과같이정리할수있다. 첫째, 선행연구들은주로 1999년경공공건설사업효율화대책직후에주로수행된바있으며, 그것도문제되고사회적이슈가제기되고있는대형국책사업에초점을맞추고있다. 이에반해본연구는보다포괄적으로 500억원이상예비타당성및총사업비관리대상사업에초점을맞추고사업추진의효율성을논의하고있는점에서사업대상범위에있어서선행연구와차별이있다. 둘째, 본연구는대형공공사업의효율성관점에서효율성의개념을엄격히하고이를절차적, 내용적측면에서의효율성을동시에고려하면서논의하고이에따른효율적추진에영향을미치는요인분석을통해효율적추진방안을제시하는점에서선행연구와차별이있다. 셋째, 기존의연구는주로질적, 서술적연구분석에치중되어있고주로사례분석을통해문제점을도출하고있다. 이에반해본연구는공사의지연및설계변경등에대한사례및설문조사, 통계자료를활용하는것과동시에대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는다양한요인의도출을위해기존문헌및사업추진담당자와의면담, 예비조사 (pilot survey) 등을통해다양한관측변수를도출하였다. 그리고이를설문화한자료를통해잠재요인과이러한잠재요인이사업추진의효율성에미치는영향을파악하기위해구조방정식모형 (Structural Equation Model) 을적용하여실증적으로분석하고있다는점은선행연구와분명한차별이있다. vii
제2장대형공공건설사업의효율적추진의의미이장에서는대형공공건설사업의효율적추진의의미를규정하기위해우선, 대형공공건설사업의개념을예산회계법령및건설기술관리법령과설문에의한의견조사를토대로 500억원이상의토목공사로그범위를설정하였고연구분석의편의상도로, 철도, 항만, 공항, 수자원 ( 댐 ) 등기반시설에국한하였다. 다음으로 사업추진 의의미를사업추진은통상적으로협의의집행의의미로사용되기도하지만, 계획과집행간의연계성이중요하고이러한계획단계가집행에밀접한관련을가지고있다는점에서사업추진의개념을사업구상및계획과사업집행, 평가등사업전반의과정으로보았다. 아울러, 사업추진의단계별절차를사업구상및사업결정을대략 ( 예비 ) 타당성조사까지를그이후의단계는집행단계로구분하여이후분석에활용하고자하였다. 보다설명을구체화하면사업구상단계는법정종합계획단계를의미하는것으로보았으며, 이후개별사업이예비타당성조사를거쳐확정되는단계를사업결정단계로보았다. 이어대형공공건설사업의공공재로서의특성과이에따른비효율의요인을개괄적으로논의하면서대형공공건설사업의특성을사업자체의이슈에대한민감도와사업자체가가지는성격을통해파악하여, 공공건설사업의유형에따른이슈등을통해공공건설사업의유형과이슈에따른 대형공공건설사업의효율적추진의의미 를보다분명히하고자하였으며, 아울러, 사업의효율성을보는관점을 3가지즉거래비용적관점, 산출 결과적관점, 과정 활동적관점으로구분하여그의미를살펴보았으며, 이러한 3가지관점을포함하여효율성의의미를규정하였다. 제 3 장대형공공건설사업의추진실태및문제점 이장에서는공공건설사업추진과관련된주체및이분야의연구계및학계의 의견과실무자의면담을통해공공건설사업의추진과정에서중요한측면을도출 viii
하여이를중심으로실태및문제점을파악하였다. 이러한측면별실태및문제점의분석은제4장의대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는영향요인을도출하기위한사전작업으로서의의미를가지며, 영향분석결과와결부하여제6장의대형공공건설사업의효율적추진방안도출과연계가되도록하였다. 대형공공건설사업의추진실태및문제점분석의주요측면으로 ⅰ) 사업구상및사업결정의합리성측면 ⅱ) 참여및이해관계갈등측면 ⅲ) 규제와사업주체간상호작용측면 ⅳ) 재정과예산및사업관리측면을설정하여분석하였다. 구체적으로보면다음과같다. 첫째, 사업구상및사업결정의합리성측면이다. 여기서는 SOC 시설사업과관련된법정계획의현황과운용실태를분석하여, 법정계획체계의복잡성과계획간의연계, 통합조정과사업간투자우선순위에대한검토, 중기교통시설투자계획과기획예산처의국가재정운용계획간의연계, 법정계획내용적합리성측면에서현재도입운영중인성과관리및자율평가체계와의연계에대한고려가미흡한점을지적하였다. 다음으로사업결정과정으로서의예비타당성조사제도의운영현황및실태를분석하고, 아직사업계획이구체화되지않은상황에서의예비타당성조사의문제와평가항목등의문제를지적하고, 예비타당성조사제도가예산의총액배분 자율편성원칙과의배치문제, 사업간우선순위에대한기능이미흡하고타당성조사제도와의중복문제를지적하였다. 아울러, 사업계획의내용및절차의합리성에대한설문조사결과를통해공공건설사업의구상및결정에있어서절차적합리성 ( 국민, 지역주민, 전문가의의견수렴및합의등 ) 이내용적합리성보다상대적으로미약하다는점을지적하였다. 개별사업의채택에있어서법정계획에서제시된사업에서선정하는경우가높으며, 특히사업의우선순위에따라결정된사업이일관되게추진되는정도는다소낮은것으로나타났다. 둘째, 참여및이해관계갈등의측면이다. 여기서는의견수렴 참여등공공관계측면에서사업계획의초기단계에서의의견수렴과참여의제도적장치가미흡 ix
하여사업의추진과정의갈등과분쟁이발생함을지적하였다. 아울러대형공공건설사업의구상단계인법정계획과정에서의주민의견수렴을제도화하고있는경우가드물다는점을지적하였다. 그리고의견수렴및참여등의공공관계측면에서의견수렴의정도에대해서는사업결정단계에서의의견수렴이집행단계보다미흡한것으로나타났으며, 참여에있어서도사업결정단계에서의참여도가집행단계에비해낮은것으로나타났다. 전반적으로의견수렴및참여의정도는그리높지않는것으로파악된다. 아울러, 정보공개및홍보에있어서사업결정및계획단계에서의정보공개가낮으며, 홍보의정도및적극성도다소낮은것으로판단된다. 이해관계갈등을대형공공건설사업추진상의결정및계획단계, 사업집행단계의관점에서설문조사한결과, 이해관계의복잡도가모두높은것으로나타났다. 이는공공및민간전문가간에인식의차이가없었다. 이해관계및갈등의주체간관계에서볼때, 사업부처, 예산부처, 중앙과지방정부간의이해관계갈등의정도는사업추진과정전반에걸쳐높은것으로나타났으며, 사업주체와제3자간의갈등도갈등의빈도및강도차원에서모두높게나타났다. 아울러, 갈등의내용에있어서, 보상관련경제적갈등, 환경갈등, 입지갈등의순으로높게나타났다. 한편이와같은인식조사와더불어구체적인갈등의사례를제시하고이해관계및갈등의예방및관리를위한시스템의구축이아직미흡함을지적하였다. 셋째, 규제와사업주체간상호작용의측면이다. 규제등제도적측면에서보면사업의추진과정에서각종통제및관리를위한제도적장치즉승인, 인허가절차, 업무수행및관리절차등을포함한다. 인식조사결과, 규제의폭과강도, 불필요한규제의정도가높은것으로나타났다. 이는공공및민간간에차이가없다. 특히법규에의한업무처리절차의복잡도와이러한업무처리절차의이행에소요되는비용이크다는인식이다. 아울러, 이러한업무절차등으로인한문제를사례를들어제시하였다. 그리고사업주체간상호작용을사업계획, 조달및사업관리의적정성및능력의차원에서접근하였다. 사업구상및계획단계의사업주체의전문능력, 사업계 x
획수립에소요되는시간의적정성, 소요예산의적정성, 조직및인력규모의적정성등은다소낮은수준으로나타나, 사업계획수립을위한행정적, 제도적, 인적기반이취약하다는것을간접적으로파악할수있다. 정부조직간상호작용에있어서민간전문가들은전반적으로업무협의의원활성이다소부족하며, 상호작용의빈도, 강도도낮은것으로생각하고있다. 특히업무처리의신속성측면은아주미흡하다고판단하고있다. 하지만, 발주자와사업자간의상호작용은정부조직간상호작용에비해높게나타나며, 공공과민간간의인식의차이가크게나타났다. 넷째, 재정과예산및사업관리의측면이다. 여기서는예산의안정적확보차원에서기반시설별재원조달체계즉국고및지방비분담실태를파악하고이러한재원조달의문제에따른공사지연사례를제시하였다. 아울러예산배분의적시성문제로장기계속계약제도의문제를지적하였다. 이와더불어인식조사결과를제시하여재원조달의안정성, 예산배분의적시성, 재원의다양성, 예산운용의자율성등이모두낮은수준임을보여주고마지막으로총사업비관리실태및문제점을파악하였다. 한편, 조달관리및사업관리의적정성과능력에서볼때, 공공과민간간의인식의차이가크게나타났다. 아울러, 조달및계약, 사업관리의실태및문제점으로법규에의한획일적발주방식적용, 형식적입찰방법심의, 생애주기비용을고려하지않는총사업비관리와공사비절감위주의입 낙찰방식, 사후평가보다는사전절차의설정으로인한비효율성, 공정관리와예산관리의연계성미흡등을문제로지적하였다. 제 4 장대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인분석 이장에서는구조방정식모형 (SEM) 즉, 탐색및확정요인분석과경로분석을 토대로다음과같은대형공공건설사업의효율적추진영향모형을확정하였다. xi
< 대형공공건설사업의효율적추진의영향모형 : 확정모형 > 계획투입의적정성 규제 제도 의견수렴 참여 정부관련조직간상호작용 사업특성 0.34* 0.17* -0.01* 0.18* 0.09* 0.73* 0.59* -0.03** 투명성 0.35** 0.02* 0.38** 0.22** 사업추진의효율성 재정 예산 사업관리 이해관계 갈등 0.27* 0.11* 0.37** 0.31* 사업계획의합리성 구체적으로사업계획수립을위한투입의적정성, 규제 제도요인, 재정 예산요인, 사업관리, 투명성요인, 그리고사업계획의합리성요인등은직접적으로사업의추진의효율성에영향을미치는것으로나타났으며, 계획투입의적정성, 의견수렴 참여, 이해관계 갈등등의요인은매개변수로서의투명성과사업계획의합리성요인을통해간접적으로사업추진의효율성에영향을미치는것으로나타났다. 영향요인별시사점을정리하면다음과같다. 사업계획수립을위한투입의적정성 요인은투명성과사업계획의합리성에유의적인영향을미치고있다. 사업집행단계도중요하지만사업을발굴하고계획을수립하는단계를얼마나충실히밟아가느냐가대형공공건설사업의성패를결정하는매우중요한요인임을시사한다. 규제 제도요인이투명성에긍정적인영향을주나효율성에는작지만부정적 xii
인영향을주는사실로부터제도화가진행됨에따라특정개인이나집단의전횡을막는등투명성을높이는반면경로의존성이동시에작동하여경직성을높이는현상도무시할수없음을알수있다. 정부관련조직간상호작용요인이사업계획의합리성에영향을주고있는데이로부터정책을집행하는조직의일관된정책의지가제도화로부터파생되는경직성을보완할수있는수단임을알수있다. 따라서제도화수준에상응하도록정부관련조직간의유기적인상호작용을장려하고자율성을부여한다면대형공공건설사업추진체계는균형에서크게이탈하지않고안정적으로작동할것으로보인다. 재정 예산요인이투명성에유의적인영향을주지않는현상은사업계획수립단계의중요성이최근에야인식되기시작했고예산투입은상대적으로충분히이루어지고있지못한현실을반영하고있는것으로보인다. 재정 예산요인이사업계획의합리성과사업추진의효율성에는유의적인영향을미치고있는데대형공공건설사업의대부분이중앙정부예산에대한의존도가높은현상과도관련이있어보인다. 사업관리요인은사업계획의합리성에영향을미치고있다. 그핵심에는공기공사비연계관리방식이작동하고있을것으로보인다. 현재민간부문에서적극적으로도입하고있는공기공사비연계관리체계를공공부문에서도적극적으로수용한다면사업추진의일관성이개선되어효율성을높일수있을것으로기대된다. 마지막으로이해관계 갈등요인은의견수렴 참여와동일한경로구조를갖는것으로나타났다. 제5장외국의대형공공건설사업추진체계및제도운영실태이장에서는미국, 영국, 영국을대상으로대형공공건설사업의추진체계및제도운용실태를파악하고시사점을도출하였다. 주요외국의사업추진체계및제도운용실태분석의주요내용은크게 3가지로구분하여파악하였다. 즉, 대형 xiii
공공건설사업의추진체계, 대형공공건설사업의추진과정상의분쟁및갈등관리, 사업집행이후의사업평가단계등이그것이다. 이에따른구체적인내용을보면다음과같다. 첫째, 대형공공건설사업의추진체계의경우 ⅰ) 공공건설사업의추진관리체계 ⅱ) 총사업비산정 ⅲ) 예산편성및관리 ⅳ) 입찰 계약제도 ⅴ) 사업추진과정의모니터링및수행평가등을토대로구체적으로실태를분석하였다. 둘째, 사업추진과정상의주민참여및갈등관리의경우 ⅰ) 공공건설사업추진과정에서의시민참여PI(Public Involvement), ⅱ) 사업자와발주자간의설계변경등클레임절차와분쟁해결제도로서미국의 DRB(Dispute Resolution Board) 를소개하였으며셋째로사업평가단계의운용실태에있어서건설산업성과측정과관련한각국가의최근동향을파악하였다. 제6장대형공공건설사업의효율적추진방안이장에서는제3장에서논의된대형공공건설사업의실태및문제점과제4장의대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인분석결과를반영하고부분적으로해외제도운용실태등을통해대형공공건설사업의효율적추진방안을제시하고있다. 구체적으로대형공공건설사업의효율적추진방안은다음과같다. 첫째, 대형공공건설사업계획의합리화및사업결정체계의개선이다. 우선기반시설부문별법정계획의통합조정기능및예산과의연계를강화하고성과관리체계의정립을통한계획내용의충실화가이루어질필요가있음을지적하였다. 다음으로사업결정체계의합리화를위해현행예비타당성조사제도의단계작개편방안을제시하였다. 단기적으로는법정중장기계획에의한집단사업 (package) 의경우우선적으로 일괄예비타당성조사 를시행하거나 타당성검증제도 를우선적용하도록하고, 중장기적으로성과관리체계가정착되는상황을보아가며, 타당성사후검증제도 로전환하는방안을제시하였다. 마지막으로대형공공건설사업으로인한종합영향평가체계를마련되어야한다 xiv
는점을지적하였다. 둘째, 사업추진과정에서의참여및갈등관리매카니즘의확립이다. 우선, 갈등의사전예방을위한주민참여및이해당사자참여절차를확립하는것이다. 사업구상및결정단계에서사업의추진으로인해발생가능한갈등의유형의확인하고이해당사자에게사전정보를공개하여충분한논의와설득을통해사업이결정되고집행되도록하여야할것이다. 이를위해주민및이해당사자, 전문가의 참여 가우선시되는 참여형사업계획표준모델 을마련하여사전에주민및이해관계자의다양한의견을수렴하고, 이해관계의갈등을계획단계에서조정하여계획에반영하도록할필요가있다. 다음으로사업추진상의갈등해결 ( 관리 ) 체제의합리적구축이필요함을지적하였다. 셋째, 안정적인예산의확보와예산지출방식의전환이다. 안정적인예산확보를위한계속비예산편성을강화하고, 계속비사업을적용하는대형공공건설사업에대해서는보다철저한사업계획에대한검토와성과관리체계가적용되어야하며, 성과반영부예산편성 (Matching Fund) 과재정지원기준의확립이필요하다는점을지적하였다. 넷째, 사업관리능력의향상및효율적사업관리시스템의적용이다. 우선, 사업추진주체의사업관리능력제고를위해첫째, 사업관리자의활용하는방법과사업추진주체의사업특성에맞는발주및사업관리시스템의개발이필요하다. 둘째, 공기, 공사비증가에대응한효율적인사업관리시스템의적용확대다. 미국의예산관리처 (OMB) 가규정하고있는것처럼예산의편성, 배정, 관리, 사후평가등공공건설사업의총사업비관리프로세스에 EVMS 기법을적용하도록규정하여건설교통부가추진하고있는단위사업의 EVMS와연계하는제도개선이필요하다. 다섯째, 통합적사업추진절차및 공공사업효율화지침 을마련할필요가있다. 각종영향평가등사업추진에있어서다양한관련법규에의한사업추진절차및인허가, 영향평가제도가규정되어있어사업추진단계별로체계적관리가어려운실정이다. 따라서각법규에사업추진절차가별도로규정되어운영됨으 xv
로써여러가지혼란을방지하기위해서는 통합적인사업추진절차 를마련하여사업추진단계별업무내용과의견수렴절차및제도적장치들을체계적, 구체적으로규정할필요가있다. 아울러, 이러한사업추진절차규정은효율화 ( 내용적효율화및절차적효율화 ) 의목표에부응하도록하며, 이와관련하여현행의총사업비관리지침을 공공사업효율화지침 ( 가칭 ) 으로확대전환하는것도고려할필요가있을것이다. 마지막으로사후평가를위한평가체계의구축과모니터링의강화다. 이를위해사후평가체계의구축과사후평가결과의활용성을증진, 대형공공건설사업에대한모니터링의강화의필요성을지적하였다. 제7장결론이장에서는연구의의의와기대효과, 연구의특징과한계, 정책건의및향후과제를제시하였다. 효율성의의미를포괄적으로규정하고사업추진영향모형을통해사업추진영향요소를구조적으로파악하였다는점을연구의의의및특징으로부각하였다. 아울러, 연구의한계및향후과제를제시함으로써이분야의후속연구에도움을주고자하였다. xvi
C O N T E N T S 차례 발간사 ⅰ 서문 ⅲ 요약 ⅴ 제 1 장서론 1. 연구의배경및목적 1 1) 연구의배경 1 2) 연구목적 3 2. 연구범위및방법 3 1) 연구범위 3 2) 연구방법 3 3. 선행연구검토및차별성 9 1) 선행연구현황및내용 9 2) 선행연구와의차별성 13 제 2 장대형공공건설사업의효율적추진의의미 1. 대형공공건설사업추진의개념 15 1) 대형공공건설사업의개념 15 2) 사업추진의개념 20
2. 대형공공건설사업의비효율요인과특성 28 1) 공공재적성격과비효율요인 28 2) 대형공공건설사업의특성 32 3. 대형공공건설사업의효율적추진의의미 34 1) 사업추진의효율성의관점 34 2) 대형공공건설사업의효율적추진의의미 37 제 3 장대형공공건설사업의추진실태및문제점 1. 사업구상및사업결정의합리성측면 39 1) 사업구상 : SOC 관련법정계획실태및문제점 39 2) 사업결정 : 예비타당성조사제도 45 3) 사업구상과사업결정의합리성에대한인식조사결과 48 2. 참여및이해관계갈등측면 50 1) 의견수렴, 참여등공공관계 50 2) 이해관계및갈등 55 3. 규제와사업주체간상호작용측면 60 1) 규제등제도적요인 60 2) 사업주체간상호작용 62 4. 재정과예산및사업관리측면 66 1) 재정과예산 : 예산확보및총사업비관리 66 2) 조달및사업관리 73 제 4 장대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인분석 1. 영향모형개발을위한사전연구 79 1) 영향요인추출 79 2) 구조방정식모형적용과정 92 2. 구조방정식모형의적용 96 1) 자료의수집 96 2) 영향모형설정 98
3) 영향모형구축 112 3. 영향모형확정 113 4. 시사점 118 제 5 장외국의공공건설사업추진체계및제도운영실태 1. 미국의공공건설사업추진체계및제도운영실태 123 1) 사업추진 관리체계 123 2) 총사업비산정 129 3) 예산편성및관리 130 4) 입찰 계약제도 132 5) 사업추진과정모니터링및수행평가 : EVMS 제도 134 6) 사업계획과정에서의시민참여 : PI 제도 135 7) 분쟁예방및해결 : DRB 제도 139 8) 사업집행이후사업평가 140 2. 영국의공공건설사업추진체계및제도운영실태 141 1) 사업추진 관리체계 141 2) 총사업비산정 144 3) 예산편성및관리 145 4) 입찰 계약제도 146 5) 사업집행이후사업평가 147 3. 일본의공공건설사업추진체계및제도운영실태 149 1) 사업추진 관리체계 149 2) 총사업비산정 151 3) 예산편성및관리 153 4) 입찰 계약제도 154 5) 사업계획과정에서의시민참여 : PI 제도 155 6) 사업집행이후사업평가 159 4. 각국별비교및시사점 161 1) 개관 161 2) 각국별제도및운용상의특징및비교 163
제 6 장대형공공건설사업의효율적추진방안 1. 기본방향 171 2. 추진방안 173 1) 사업계획의합리화및사업결정체계의개선 173 2) 사업추진상참여및갈등관리메커니즘의확립 180 3) 안정적인예산의확보와예산지출방식의전환 186 4) 사업관리능력의향상및효율적사업관리시스템의적용 190 5) 통합적사업추진절차및 공공사업효율화지침 의마련 196 6) 사후평가체계의구축과모니터링의강화 197 제 7 장결론 1. 연구의의의와기대효과 201 2. 연구의특징과한계 202 3. 정책건의와향후연구과제 202 4. 맺음말 203 참고문헌 205 SUMMARY 209 부록 213
C O N T E N T S 표차례 < 표 1-1> 조사대상기관구분 5 < 표 1-2> 선행연구검토 12 < 표 2-1> 대형공공건설공사의범위 19 < 표 2-2> 대형공공건설공사의범위 ( 집단간 ) 19 < 표 2-3> 사업계획및집행의구분에대한의견 28 < 표 2-4> 사업계획및집행의구분에대한의견 ( 집단간비중 ) 28 < 표 2-5> 사업의특성 33 < 표 3-1> 시설사업별법정 ( 중 장기 ) 계획 40 < 표 3-2> 연도별 부문별예비타당성조사시행사업수 45 < 표 3-3> 도로, 철도, 항만, 항공, 댐의예비타당성조사신청및선정현황 46 < 표 3-4> 대형공공건설사업의조사단계별비교 47 < 표 3-5> 사업계획내용및절차의합리성 49 < 표 3-6> 교통관련계획수립단계의주민의견수렴및환경부문검토내용 51 < 표 3-7> 의견수렴 참여등대민관계 (public relations) 54 < 표 3-8> 이해관계및갈등 56 < 표 3-9> 주요대형공공건설사업의이해관계자 58 < 표 3-10> 주요대형공공건설사업을둘러싼갈등과내용 59 < 표 3-11> 규제등제도적요인 60 < 표 3-12> 인 허가의제법률 조항수비교 61
< 표 3-13> 국가기관의실시설계사전검토및발주절차 61 < 표 3-14> 사업주체 ( 조직간 ) 상호작용 (Inter-organizational Interactions) 64 < 표 3-15> 기반시설별재원조달체계 ( 국고지원기준 ) 67 < 표 3-16> 재정및예산관련사항 69 < 표 3-17> 총사업비관리대상사업의현황 71 < 표 3-18> 총사업비증가및설계변경현황 72 < 표 3-19> 조달ㆍ사업관리의적정성과능력 74 < 표 4-1> 1차잠재요인과설문항목 91 < 표 4-2> 설문조사대상의분포특성 97 < 표 4-3> 요인1 투명성 - 탐색요인분석 99 < 표 4-4> 요인1 투명성에대한확인요인분석결과 99 < 표 4-5> 요인1 투명성에대한적합도평가 - 확인요인분석 100 < 표 4-6> 요인2 의견수렴및참여 - 탐색요인분석 100 < 표 4-7> 요인2 의견수렴및참여에대한확인요인분석결과 101 < 표 4-8> 요인2 의견수렴및참여에대한적합도평가 - 확인요인분석 101 < 표 4-9> 요인3 사업계획내용의합리성 - 탐색요인분석 102 < 표 4-10> 요인3 사업계획내용의합리성에대한확인요인분석결과 102 < 표 4-11> 요인3 사업계획내용의합리성에대한적합도평가 - 확인요인분석 103 < 표 4-12> 요인4 사업관리의적정성 - 탐색요인분석 103 < 표 4-13> 요인4 사업관리의적정성에대한확인요인분석결과 104 < 표 4-14> 요인4 사업관리의적정성에대한적합도평가 - 확인요인분석 104 < 표 4-15> 요인5 규제및제도 - 탐색요인분석 104 < 표 4-16> 요인5 규제등제도적요인에대한확인요인분석결과 105 < 표 4-17> 요인5 규제등제도적요인에대한적합도평가 - 확인요인분석 105 < 표 4-18> 요인6 정부관련조직간상호작용 - 탐색요인분석 106 < 표 4-19> 요인6 정부관련조직간상호작용에대한확인요인분석결과 106 < 표 4-20> 요인6 정부관련조직간상호작용에대한적합도평가 - 확인요인분석 107 < 표 4-21> 요인7 이해관계및갈등 - 탐색요인분석 107 < 표 4-22> 요인7 이해관계및갈등에대한확인요인분석결과 108 < 표 4-23> 요인7 이해관계및갈등에대한적합도평가 - 확인요인분석 108
< 표 4-24> 요인8 사업계획의합리성 - 탐색요인분석 109 < 표 4-25> 요인9 사업계획수립을위한투입의적정성 - 탐색요인분석 109 < 표 4-26> 요인10 재정및예산요인 - 탐색요인분석 110 < 표 4-27> 요인10 재정및예산요인에대한확인요인분석결과 110 < 표 4-28> 요인10 재정및예산요인에대한적합도평가 - 확인요인분석 111 < 표 4-29> 요인11 사업및시설물에대한제3자의평판 - 탐색요인분석 111 < 표 4-30> 요인12 사업특성 - 탐색요인분석 112 < 표 4-31> 수정모형의적합도평가 113 < 표 5-1> 공공공사비용 10% 절감을위한세부시책 160 < 표 6-1> 대형공공건설사업의효율적추진을위한과제 172 < 부표 1> 구조방정식모형에서사용되는다양한적합도지수 234
C O N T E N T S 그림차례 < 그림 1-1> 연구의흐름별연구방법 8 < 그림 2-1> 공공재의비효율특성과사업추진과정상의비효율요인간의관계 31 < 그림 4-1> 연구모형 92 < 그림 4-2> 대형공공건설사업의효율적추진영향모형 : 확정모형 114 < 그림 5-1> 영국의공공건설사업수행절차 144 < 부그림 1> 구조방정식모형의분석절차 235
1 서론 C H A P T E R 1 본장에서는연구의배경및목적, 연구범위및연구내용별연구방법, 선행연구와의차별성등에대해기술하였다. 대형공공건설사업의투자효율성에대한관심의증가와현실적으로당면하는사업추진과정상의여러가지문제에대응하여, 공공건설사업의계획및집행을포함하는사업추진과정전반에걸쳐사업의효율적추진방안을모색하는것은매우시의적절하고의미가있다는인식하에대형공공건설사업의효율적추진방안도출을연구목적으로설정하고있다. 아울러공공건설사업의효율적추진영향모형을구축하고자하는점에서선행연구와뚜렷한차별성이있음을부각하였다. 1. 연구의배경및목적 1) 연구의배경 대형공공건설사업은대규모의정부재정투자를요하는사업으로이의효율적추진에대한관심은그어느때보다크다. 이러한대형공공건설사업의성과물은우리나라 SOC 스톡의중요한부분을차지하고있으며, 사회기반시설의정비와확충차원에서대형공공건설사업에대한지속적인투자는필요하다. 하지만대규모투자사업으로서대형공공건설사업은초기정부재정의부담으로작용하기도하여최근에는민간투자등다양한투자방식을도입, 운영하고있다. 대규모정부재정사업으로서의성격을가지는대형공공건설사업의투자효율성, 효율적집행에대한인식이급격히증가한것은 1999년의 공공건설사업의 제 1 장 서론 1
효율화종합대책 이후이다. 이대책은공공건설사업효율화를위한정부정책의가이드라인을제시할만큼그활용도가높으며, 사업효율화를위한새로운제도도이미도입되어운영되고있는상황이다. 아주최근에는정부재정의효율화차원에서정부재정사업에대한성과관리체제의구축과이의일환으로재정사업자율평가제도가도입되는등재정사업의투자효율성을제고하기위한노력을예산편성및집행차원에서도이루어지고있다. 이에 SOC사업등대형공공건설사업의성과목표및성과지표, 추진과정에대한모니터링등사업전반의점검 (review) 을통하여, 보다효율적으로재정사업이추진되도록하고있다. 1) 이와같은대형공공건설사업의효율화를위한노력의다른한편에서는대형공공건설사업추진과정에서발생하는여러가지환경적갈등, 이해갈등으로인해공사지연및중단현상이발생하는등이로인한사회적비용도만만치않다. 2) 이는사업의효율적추진을위해이러한이해관계등의갈등을사전에예방하고이를관리하는노력도그만큼을크다는것을의미한다. 따라서공공건설사업의효율화를위해서는이러한갈등적요인을고려하지않을수없는상황이되었다. 아울러, 사업계획의실질적내용이사업의성과및효과로연결되지못하고서는사업비용이비단절감되었다고해도별의미가없다. 이러한의미에서사업추진과정의이해갈등을조정하여원활하게사업을추진하고사업예산의절감차원보다는사업의효율성및효과성차원에서사업을합리적으로추진하기위한노력과대응이크게요구된다. 이러한재정의효율화노력과현실적문제에대응하여, 공공건설사업의계획및집행을포함하는사업추진과정전반에걸쳐사업의효율적추진방안을모색하는것은매우시의적절하고의미가있다하겠다. 1) 기획예산처.2005. 2005 년도재정사업자율평가지침및국가균형발전영향평가시행지침. 2) 대한상공회의소.2005.4. 주요국책사업중단사례및시사점. p. 10 2
2) 연구목적 이와같은연구의배경에따라본연구는대형공공건설사업의효율적추진방안을제시하는데목적이있다. 이를위해우선, 대형공공건설사업의효율적추진의의미와대형공공건설사업의주요측면별실태와문제점을분석하고자하며, 이를바탕으로대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인을식별하는동시에외국의공공건설사업추진체계및제도운영실태분석등을통해대형공공건설사업의효율적추진방안을도출하고자한다. 2. 연구범위및방법 1) 연구범위 연구의대상이되는대형공공건설사업은대규모공공 SOC건설사업중기반시설로서의의미를지니는교통시설건설사업 ( 도로, 철도, 항만, 공항시설사업 ) 과수자원시설건설사업 ( 댐건설사업 ) 을그대상으로하며, 재정적측면에서정부재정사업에한정하여보고자한다. 다음으로연구의내용적범위는다음과같다. 첫째, 대형공공건설사업의개념과효율적추진의의미를다룬다. 둘째, 대형공공건설사업의추진실태및문제점을몇가지의주요한측면을중심으로논의한다. 셋째, 대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인을분석한다. 넷째, 외국의대형공공건설사업추진체계및운영실태를분석한다. 마지막으로이상의결과를토대로대형공공건설사업의효율적추진방안을도출한다. 2) 연구방법 (1) 문헌조사 본연구는각장에걸쳐선행연구자료등문헌조사에의존하였다. 구체적으로 제 1 장 서론 3
기존선행연구의결과를활용하였고, 감사원의감사보고서, 국회예산정책처발간자료, 기획예산처정책자료및보도자료와선행연구에서제시된문제점및개성방안도두루참조하였다. 아울러, 건설교통부사업부서의사업계획서와관련법규분석등제도의현황및실태파악을위한다양한정보를활용하고각종법정기본계획의내용과실태등을파악하였다. 아울러, 외국의대형공공건설사업의추진제도및운용실태파악을위해인터넷자료수집과관련외국기관의자료및선행국내조사자료를활용하여시사점을파악하였다. (2) 설문조사본연구는설문조사결과에크게의존하고있다. 설문조사는대형공공건설사업의추진실태및영향요인분석을위해실시하였다. 이에따라대형공공건설사업에영향을미치는요인에대해 Pilot Survey를 6월초에실시하였고, 이과정에서영향요인에대한사전검토및점검작업이담당자와의면담을거쳐이루어져, 잠재적인요인별로최종설문문항을작성하였다. 이를통해제3장과제4장에서설문조사의결과를활용하여대형공공건설사업의추진실태와대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인분석이이루어졌다. 1 조사목적본설문조사는대형공공건설사업의추진실태및문제점과추진영향요인분석을위해실시하는것이다. 설문조사명은 대형공공건설사업의추진실태및영향요인분석을위한설문조사 이다. 2 조사기간및조사대상본설문조사는 2005년 8월 15일에서 9월 15일까지 1개월간실시하였으며, 조사대상은 < 표 1-1> 에서보는바와같다. 구체적으로보면, 사업구상및사업결정단계에서는본연구의대상이되는도로, 철도, 항만, 공항, 수자원 ( 댐 ) 관련정책및계획수립부처의담당공무원과산하집행기관의해당담당분야전문가를대 4
상으로모집단을선정하였다. 또한예비타당성및총사업비관련업무수행과대형공공건설사업투자예산도중요한부분을형성하므로기획예산처담당공무원도설문조사대상으로포함하였다. 아울러, 광역교통사업으로서의대형공공건설사업은국가및지방정부의재원분담을통해수행하는사업이므로이경우지방자치단체도사업결정및집행에중요한행위자이므로광역자치단체의예산, 계약, 사업부서등에종사하는공무원도그대상으로하였다. 한편, 대형공공건설사업의추진에있어서민간업체의행위자로중요한역할을수행하므로대형공공건설사업의추진을염두에두고일정규모의대형엔지니어링업체및대형건설업체등에종사하는업계전문가를대상으로하였으며, 각종사업계획의수립업무및타당성조사, 설계자문및심의, 연구활동등을수행하는학계및연구계등전문가와대형공공건설사업추진에영향을미치는시민단체에종사하는전문가등도대상으로하여설문조사가이루어졌다. 이들설문조사대상은크게 공공공사예산및정책부처, 발주기관 ( 정부부처, 정부산하청, 정부투자기관 ), 전문가집단 ( 학계, 업계, 시민단체등의전문가 ) 으로구분하여설문결과를분석하였다. < 표 1-1> 조사대상기관구분 구분 조사대상기관 정부부처및산하청 기획예산처 건설교통부 해양수산부 지방국토관리청 지방해양수산청 광역자치단체등 정부투자기관 한국철도시설공단 한국도로공사 수자원공사 전문가 대형공공건설사업참여경험이있는대형건설업체 기획및수주영업 설계부서 엔지니어링회사 학계 시민단체등 3 조사방법 본설문조사의방법으로우편조사및방문설문조사를병행하여실시하였다. 제 1 장 서론 5
조사대상의모집단을분류하고이를무작위표본추출 (random sampling) 을통하여개별적으로우편설문조사를실시하였으며, 일부건설교통부산하청의경우에는방문설문조사및우편설문을병행하여회수율을높이고자하였으며, 이외전화설문조사등도이루어졌다. 4 설문조사회수결과설문조사는총 2,800부중 410부가회수되어회수율은 14.6% 가회수되었다. 이중유효한응답을한 370부 ( 유효회수율 13.2%) 가분석에활용되었다. 응답자의구성비를기관별로볼때, 정부부처및정부산하청공무원이 14.1%, 정부투자기관종사직원이 39.5%, 광역지방자치단체공무원이 8.4% 로공공부문이전체의 62.1% 이며민간부문의경우전체의 37.9% 로나타났다. < 표4-2 참조 > (3) 실증분석본연구는이상의설문조사자료를바탕으로한경험적연구를수행하였다. 제 3장에서설문조사결과를반영하여실태분석에활용하였고, 제4장의대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인분석에서이러한설문조사자료를토대로구조방정식모형 (Structural Equation Model: SEM) 을구축, 적용하였다. 이와같은구조방정식모형은잠재변수를관측하는관측변수와잠재변수와의신뢰도, 적합도등을통해측정오차 (measurement error) 를최소화하고잠재변수간의인과관계를경로분석을통해전체모형이구축되도록하는기법이다. 본연구는각관측변수를선행연구및전문가면담을통해사전적으로확정하고이를 5 점척도의설문문항으로작성하여요인분석을통해잠재변수를도출하고잠재변수간의관계를경로모형을구축하여최종모형을도출하여그결과를제시하였다. 이와같은실증분석은윈도우용 SPSS 10.0과통계프로그램 AMOS 5.0을이용하여분석하였다. 6
(4) 사례조사사례조사는기존의발굴된사례를주로활용하였다. 특히공기및공사비증가사례를국정감사자료및기획예산처자료등을활용하였고, 공사비, 공기증가, 분쟁, 갈등사례는이미발굴된사례를중심으로이루어졌다. 아울러, 외국의공공건설사업제도분석등외국의제도운용사례분석도이루어졌다. 이와같은사례와설문을통한인식조사를병행하여기존의통계적활용에만의존하는한계를극복하고, 사업추진실태및문제점을보다구체적으로파악하였다. 나아가관념적추상적논의와현상기술에서벗어나보다사업추진실태및문제점을파악하는데도움을얻고자하였다. 외국의제도운용사례분석도이들제도운용사례에대한시사점을도출하고향후추진방안의모색에도움을얻고자하였다. (5) 연구협의회등전문가자문, 면담조사본연구는연구협의회등을통해공공건설사업전반의문제점과제도개선사항에대한전문가의견을구체적으로수렴하고자하였다. 대형공공건설사업의효율적추진의의미와이에영향을미치는요인분석을위해어떠한요인이대형공공건설사업을추진에있어서비효율요인으로작용하는지, 관계전문가들을대상으로연구협의회를통해의견을구하였다. 아울러, 대형공공건설사업의효율적추진방안의모색을위한아이디어를구함과동시에합리적이고실현가능성이있는방안을도출하고자하였다. 이상에서연구의방법을연구내용별로비교적자세하게기술하였다. 연구의흐름별연구방법은다음 < 그림 1-1> 에서보는바와같이요약정리된다. 제 1 장 서론 7
< 그림 1-1> 연구의흐름별연구방법 연구흐름세부내용연구방법 서론 대형공공건설사업의효율적추진의의미 대형공공건설사업의추진실태및문제점 대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인분석 외국의대형공공건설사업추진체계및운영실태 대형공공건설사업의효율적추진방안 결론및향후과제 연구의배경및목적 연구범위및방법 선행연구검토및차별성 대형공공건설사업추진의개념 대형공공건설사업의비효율요인과특성 대형공공건설사업의효율적추진의의미 사업구상및사업결정의합리성측면 참여및이해관계갈등측면 규제와사업주체간상호작용측면 재정과예산및사업관리측면 영향모형개발을위한사전연구 구조방정식모형의적용 영향모형확정 시사점 미국의사업추진체계및제도운영실태 영국의사업추진체계및제도운영실태 일본의사업추진체계및제도운영실태 각국별비교및시사점 기본방향 추진방안 문헌조사 법규등문헌조사 사례분석설문조사면담조사전문가회의 문헌조사설문조사실증분석전문가회의 문헌조사 전문가회의문헌조사설문조사면담조사 8
3. 선행연구검토및차별성 1) 선행연구현황및내용 연구자의관점과문제인식에따라공공건설사업의효율화방안및사업추진의문제점, 사업집행의영향요인, 사업관리능력, 각종공공건설투자사업의합리적결정과이를위한제도분석연구와개별사업에대한사례분석연구등다양하게연구가이루어지고있다. 구체적으로선행연구의내용을살펴보면다음과같다. 우선, 공공건설사업의효율화에대한종합적대책보고서로건설교통부 (1999. 3) 의 예산절감을위한공공건설사업효율화종합대책 을들수있다. 이보고서는공공사업의시행과정에서각종불합리한제도와관행이공공투자사업의비효율을초래한다는인식하에공공사업의비용을 2002년까지 20% 가량절감하고 SOC 투자배분을합리화하기위한방안을제시하고있다. 공공건설사업의시행절차에따라기획 설계분야, 예산편성 집행분야, 보상분야, 입찰 계약분야, 시공유지관리분야등으로나누어실태및문제점, 개선방안을제시하고있다. 이연구는각분야별전문가및담당공무원으로구성된 T/F 팀을통하여토론과정을통해개선방안및과제가도출되고, 구체적인추진계획을마련한것이다. 이보고서는실무적인차원에서마련된것으로공공건설사업전반의제도개선을통해공공건설사업예산을절감하기위한것이다. 김현주외 (1999.6) 는 대형국책사업의효율적추진방안 연구에서대형국책사업의문제점을분석하여사업예산절감및사업의투명성을제고하기위한정책대안을제시하고있다. 구체적으로국책사업을사업결정, 시행, 사후관리등각단계별로다양한문제점을도출하고이에따른방안을제시하고있다. 국책사업의원활한추진을위하여사업심의 평가 조정기능을강화하고계획수립단계, 사업진행단계, 관리운영단계에걸친정책방안등이다. 연구의대상은대형국책사업으로한정하고, 대상사례의범위도고속철도, 공항, 산업단지, 신도시, 고속도 제 1 장 서론 9
로등사회적으로문제가크게부각된사례를중심으로분석하였다. 연구의방법으로는사례연구를통해 6개대형국책사업을선정하여구체적인추진과정에서의문제점과시사점을도출하고일부설문조사를통해국책사업을평가하고있다. 김재형외 (2000.12) 는 공공투자사업예산관리의효율화방안Ⅰ 에서사전기획부터사후평가까지통합관리강화방안에초점을두고주로예산관리의측면에서분석하고있다. 구체적으로공공투자사업예산관리체계의현황및문제점, 선진국의공공투자사업예산관리체계를살펴본후, 공공투자사업예산체계의개선방안, 유지관리및사후적평가단계에서의개선방안등을제시하고있다. 주로연구의대상이공공투자사업의예산관리차원에서예산관리제도와사업관리제도의통합을모색하는다양한제도분석과이에따른방안을제시하고있다. 연구의방법은주로기술적방법을채택하고있으며, 외국의사례등문헌조사등에주로의존하는등경험적분석보다는규범적분석에치중되어있다. 김훈 (2004) 은 광역철도사업의효율적추진을위한제도개선방안 연구에서광역철도사업과정에서발생하는문제점에대한진단과해결을위한제도개선방안을제시하고있다. 이를위해광역철도사업의현황및문제점을종합적으로진단하고광역철도지정, 광역철도사업의재원조달, 광역철도사업행정제도적측면에서개선방안을도출하고있다. 구체적으로문제점분석에있어서광역철도기본계획수립상의문제, 광역철도예산확보상의문제를지적하고특히광역철도시행단계의문제를구체적사례를들어, 공사의지연, 갈등, 예산등의문제를비교적상세히분석하고있다. 본연구는관련문헌및자료분석, 사례분석등기술적방법에의존하고있으며, 특정사업에국한하여분석하고있어, 보다구체성있는대안이마련되고있는특징이있다. 대한상공회의소 (2005.4) 는 주요국책사업의중단사례및시사점 이라는보고서에주요국책사업의중단사례를통해국책사업추진과정의갈등을도출하고이러한갈등으로인한국가적비용을추정하고정부및환경단체의문제점을지적하면서, 갈등관리를위한사회적분업의역할에대해선언적결론을도출하고 10
있다. 김창수 (2002.5) 는 정부사업집행영향요인의분석 - 새만금간척개발사업을중심으로-라는논문에서정부사업의개념과특징, 정부사업집행영향요인분석을위한분석모형을설정하고각변수에대한영향관계를면담및문헌자료등을통해기술적으로분석하고있다. 독립변수로정책내용의소망성, 정책결정과정요인, 중간매개기관의정책대응방식, 환경단체의역할, 정치적사건으로설정하여정책집행영향분석을시도하고있다. 본연구는단일의사례즉, 새만금간척개발사업을중심으로이러한분석틀에준거하여분석하고있다. 홍기용 (2001.4) 은 개발사업의투자효율성을위한지방자치단체의사업관리능력평가연구 논문을통해도로개발사업에있어서지방자치단체의사업관리능력을평가하였다. 지방자치단체공공사업조직의관리능력을성안단계, 준비단계, 추진및관리단계로구분하여설문조사를통해지방자치단체의사업관리능력을평가하고있다. 이상의연구들은종합하여보면, 대형국책사업을대상으로추진실태및문제점을분석한연구, 대형공공건설사업의예산관리측면과사업관리측면에서의통합을모색한연구, 특정대형국책사업을사례로하여영향모형을설정하여심층적으로사례분석한연구, 대형국책사업의중지사례분석을통해갈등요인과이의해결방안을제시한연구, 지방자치단체의투자효율화차원에서도로투자사업을사례로이를수행하는발주조직의사업관리능력평가에초점을두고있는연구등으로대별할수있다. 그외의연구들은사업구상, 계획단계보다는실제의공사계획과설계용역, 발주, 계약, 사후관리, 설계변경, 클레임등사업집행과정상의제도및행태분석연구들이주류를형성하고있다. 이들연구들도부분적이지만, 대형공공건설사업의효율성제고를위해필요한연구들이다. 제 1 장 서론 11
< 표 1-2> 선행연구검토 구분연구목적연구방법주요연구내용 1 건설교통부 공공건설사업효율화종합대책예산절감을위한공공건설사업계획에서사후관리의전과정의실태와문제를통해개선방안제시 구성사례분석회의 정부예산절감을위한종합대책으로주로제도개선에치중 2 김현주외 대형국책사업의효율적추진방안대형국책사업의문제점분석과사업예산의절감과사업의투명성을제고하기위한정책대안제시 문헌조사사례조사설문조사 대형국책사업의추진실태및문제점을사례 개국책사업대상 를통해분석하여효율적추진방안도출 주요 3 김재형외 공공투자사업의예산관리효율화방안 Ⅰ 사전기획부터사후평가까지예산관리및실물측면의사업관리관점에서효율화방안을도출 문헌조사외국의제도분석 주로문헌조사에의존하고예산관리의효율화측면에서의공공투자사업의전반의문제점을분석하고외국의예산관리제도운용사례를토대로제도개선방안을제시하고있음 선행 연구 4 5 김훈 광역철도사업의효율적추진을위한제도개선방안광역철도사업과정에서발생하는문제점에대한진단과해결을위한제도개선방안을제시 대한상공회의소 주요국책사업의중단사례및시사점주요국책사업의중단사례분석을통한시사점제시 문헌조사사례조사 사례조사 광역철도사업의추진실태를구체적인사례중심으로분석하여문제점을제시하고이에대한개선방안을제시함주요국책사업의중단에따른비용을추정하고사업추진과정에서의갈등관리방안으로관련이해주체별사회적분업의역할강조 6 김창수 정부사업집행영향요인의분석정부사업정책집행영향모형을설정하고이를새만금간척사업에적용하여분석하고결론을도출 이론연구사례분석질적분석 새만금간척사업을사례로하여정책집행영향요인을분석하고결과를제시 7 홍기용 개발사업의투자효율성을위한지방자치단체의사업관리능력평가연구 설문조사 도로개발사업을대상으로지방자치단체사업관리조직의사업관리능력을평가 12
2) 선행연구와의차별성 이들선행연구는연구대상의포괄성이있는연구가있는가하면, 사업추진의효율성향상을위한사업영향모형의구축과이에따른사례를분석하거나, 특정사업추진상의문제인식에초점을두고이를중점적으로다루고있는연구들이다. 하지만, 연구의방법에있어서는거의대부분이실증분석연구라기보다는사례분석과문헌자료등을통한기술적, 질적연구방법에치중하고있음을알수있다. 부분적으로설문조사를통한인식조사를활용하는데그치고있으며, 대형공공건설사업추진의효율성을다루고이에대한조작적정의를통한변수의도출과이에영향을미치는요인분석을체계화하여실증모형을통해분석하고있는연구는거의찾아볼수없는실정이다. 본연구는선행연구의한계를극복하면서다음과같은점에서선행연구와차별이있다고하겠다. 첫째, 기존의연구들은주로 1999년경에수행된연구가대부분으로, 과거효율화대책으로도입된제도의운용실태등에대한분석이결여되어있는점에주목하고현행예산관리및사업관리제도의운용실태및문제점을분석하고있다는점에서선행연구와차별이있다. 둘째, 기존의연구는사업추진단계별문제와제도의개선을종합적, 구체적으로제시하였지만, 전체적으로대형공공건설사업의효율성에대한개념을간과하고독립변수들을망라하여이에대한실태및문제점, 개선방안을제시하고있다. 이에반해본연구는대형공공건설사업의효율적추진에대한조작적개념정의를통해효율적추진을종속변수로하고이에영향을미치는변수를도출하여체계적으로정리하고있다는점에서선행연구와차별이있다. 셋째, 기존의연구는주로질적연구에치중되어있으며, 현상인식에대한설문조사및구체적사업추진과정에대한사례분석을통해문제점을발견하고이에따른개선방안을제시하고있다. 본연구는공사의지연및설계변경등에대 제 1 장 서론 13
한사례및설문조사, 통계자료를활용하는것과동시에대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는다양한요인의도출을위해기존문헌및사업추진담당자와의면담, 예비조사 (pilot survey) 등을통해다양한관측변수를도출하였다. 이렇게도출된것을설문화한자료를통해잠재요인과이러한잠재요인이사업추진의효율성에미치는영향을파악하기위해구조방정식모형 (Structural Equation Model) 을적용하여실증적으로분석하고있다는점은선행연구와분명한차별이있다하겠다. 마지막으로대형공공건설사업의추진요인에영향을미치는다양한요인들을정리하고대형공공공사의추진상의문제점과효율적추진방안에대해전문가설문조사를통해문제의소재를압축하는등보다초점이있는효율화방안과과제를도출하고있다는점에서선행연구와의차별이있다할것이다. 14
2 C H A P T E R 2 대형공공건설사업의효율적추진의의미 본장에서는논의의출발로서대형공공건설사업추진의개념을대형공공건설사업과사업추진의개념을나누어정의하고, 정부의재정투자를수반하는공공재로서의성격을지니는대형공공건설사업의 비효율성 의문제를개념적으로설명하였으며, 마지막으로본연구의핵심이되는효율성을보는관점을거래비용적관점의효율성, 산출및결과관점의효율성, 과정및활동관점의효율성으로구분하여, 이를포괄하는개념으로서의효율성의의미를규정하고있다. 1. 대형공공건설사업추진의개념 1) 대형공공건설사업의개념 (1) 대형공공건설사업의개념에대한접근방식대형공공건설사업은대규모투자사업이다. 대형공공건설사업은주로사회간접자본 (SOC) 시설사업으로사회간접자본투자를수반하는국가의재정사업으로규정되며, 이와같은사회간접자본투자사업은국가전체의예산에서차지하는비중이크므로정부예산의효율화차원에서사회간접자본투자에대한관심과비판이증가하고있는실정이다. 정부차원에서도이와같은사회간접자본투자의필요성을인식하는동시에이에수반되는예산의효율화를위한다각도의방안을추진중에있는실정이다. 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 15
1999년에수립된공공건설사업효율화대책은외환위기이후공공건설사업투자의고비용, 저효율구조를타파하고이를효율화하기위한종합적대책을마련하였다. 공공투자사업의핵심이되는사회간접자본시설투자사업등재정사업의효율화를위해예비타당성조사제도, 총사업비관리제도를시행하고있으며, 시급한사회간접자본투자소요예산의부족을충당하기위해민간자본의도입등민자사업도그간활발히추진하고있는상황이다. 본연구의대상인대형공공건설사업은대규모의정부재정투자를수반하는사업으로주로사회간접자본시설투자사업에국한하여정의하고자한다. 이러한사회간접자본시설은주로교통시설투자, 항만, 수자원등에국한하여정부재정사업을위주로분석의대상으로하고자하며, 총사업비관리대상토목사업인 500억원이상의사업에한정하여보고자한다. 또다른시각에서대형공공건설사업을국책사업으로정의하기도한다. 국책사업은주로중앙정부의재정에의존하는사업으로다음과같은특성을지니고있다. 3) 첫째, 투자의회임기간이긴대규모공공투자를수반하는건설사업이다. 대부분의 SOC 사업은긴투자회임기간으로초기투자비용이증가하는등사업초기단계의정부재정이집중적으로투입되어야한다. 이들사업을민간에의해수행하는경우시장실패에봉착하므로정부가주도적으로사업비를투자할필요가있는것이다. 둘째, 사업의결정과정에다수의이해관계자가개입하고, 경제적파급효과가큰사업이다. 대규모의재정지출을수반하고사업이므로이러한사업수행에따른이해관계가다양하고, 이의건설로인한경제적파급영향및효과가크다는점이다. 셋째, 기술적난이도와복잡성이큰사업으로고도의사업관리능력이요구되는사업이다. 대규모건설사업에따른기술적난이도와복잡성이증가하고이에따라고도의사업관리능력을요구하기도한다. 넷째, 사업의결정및결과에대해국민적관심도가높은사업이다. 대규모의사업으로인한파급효 3) 국책사업의주요특징으로규모에있어서대규모투자를수반하며기간상장기간이소요되고, 다양한사업주체및이익집단이관여하여사회적파장이크며, 사업지역에대한파급효과가크기때문에결정과정에정치적요인이강하게작용한다.( 삼성경제연구소. 1999. 6 대형국책사업의효율적추진방안, p. 7) 16
과가크고이에따른정부재정지출에대한감시, 감독이증가하고이러한사업의결정에대한다양한논란이제기되는등국민적관심이큰민감한사업이라고할수있다. 이와같은특성을가지는국책사업은경부고속철도사업, 새만금간척사업, 외곽순환고속도로사업, 인천국제공항건설사업등은이미잘알려져있는국책사업들이다. 하지만, 이와같은사업이외에도대규모의정부재정의투입이이루어지는대형공공건설사업도이상의국책사업의특성을모두가지고있지는않지만, 일부의특성을가진다는점에서본연구에서의대형공공건설사업은이상의의미에서의국책사업보다는그범위를좀더넓게보고자한다. 그러면 대형공공건설사업 의개념에대해관련법규에서는어떻게정의및규정하고있는지살펴보도록하자. (2) 관련법규상의근거에의한개념정의우선 예산회계법 시행령제9조의 2에는총사업비가 500억원이상인사업으로건설공사가포함된사업을 대규모개발사업 으로규정하고있다. 대규모개발사업이본연구에서말하는대형공공건설사업의개념과유사하다는점을우선밝혀두기로한다. 이와같은예산회계법시행령이규정하는총사업비 500억원이상의대규모개발사업은정부재정지출의중요한부분을차지하는사업으로다른사업에비해보다엄격한사전예산검토와총사업비에대한사전협의규정을두고있다. 즉, 예산회계법시행령제3조에는총사업비의결정과사전협의규정이바로그것이다. 중앙관서의장은기획예산처장관이정하는완성에 2년이상을요하는사업에대하여는미리그사업규모 총사업비및사업기간을정하여기획예산처장관과협의하도록하고있다. 또한, 사업규모 총사업비또는사업기간을변경하고자하는경우에도공히이를적용하도록함으로써타규모의사업에비해엄격히관리하고있다. 본연구는 SOC 사업을그대상으로하고주로토목시설에초점을두고있으므 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 17
로기획예산처의 총사업비관리지침 상의총사업비관리대상인 200억원이상의건축공사는대상에서제외된다. 한편, 국가를당사자로하는계약에관한법률 ( 이하 : 국가계약법 ) 제6장에서는 100억원이상의공사인경우대형공사계약의절차에의해이루어지도록규정하고있다. 이규정에의하면대형공사계약이라는명칭을부여하여, 100억원이상의공사를그대상으로하고있다. 이러한규정은입찰방법 ( 턴-키, 대안, 기타공사 ) 결정심의와턴-키발주공사의대상을정하는기준을설정하고있으므로감사원의국책사업감시단의국책사업은대부분수조원이상의공사등임을감안하면대상공사의규모가너무작은한계가있다. 기획예산처의예산사업관리에있어사전계획단계의예산책정을위한심사, 평가과정은정부재정의효율화를달성하기위한제도상의절차로서대형공공건설사업의효율적추진과밀접한관련을가진다. 특히개별단위사업으로구성된패키지사업의경우대규모의국책사업으로서의성격을갖는다는점에서 500억원이상의정부공사를대상으로하고, 아울러 500억원이상의정부재정사업에서도국가계약법상의 100억원이상공사에적용되는입찰방법심의및턴-키발주등이가능한공사규모이다. 그러므로이두가지를모두충족하는규모의공사로 500억원이상의정부재정사업을대상으로규정하고자한다. 선행연구들이주로대형국책사업으로수조원의사업비가투입되는국가적사업을그대상으로하고있다. 이에비해본연구에서는정부 SOC 재정사업의효율적추진을위한제도적개선과효율적추진방안을모색하는점에서제도적장치의적용대상이되는공사를대형공공건설사업의특성과결부하여규정짓고자한다. 따라서본연구는 대규모 SOC 재정사업 을염두에두고논의를전개하기로한다. 18
(3) 대형공공건설공사의범위에대한인식 ( 설문조사 ) 대형공공건설사업의범위를총사업비가 500억원이상이거나예비타당성조사대상인사업으로규정하는데대한설문조사의결과는다음과같다. 즉, 이와같이대형공공건설사업의범위규정에대해적정하다는의견이전체의 64.6% 에이르며, 범위가좁다는의견이넓다는의견보다많은것으로나타났다. 범위가좁다는의견은국가계약법상의대형공사의규모를준용하여 100억원이상공사를대형공사로범위를규정하는것이바람직하다는의견이주를이루고있으며, 범위가넓다는의견은이른바국책사업에대한개념에준하는것으로인식하는것으로판단된다. < 표 2-1> 대형공공건설공사의범위 구분 빈도 비중 범위가넓다 적정하다 범위가좁다 합계 자료 : 국토연구원. 2005. 설문조사결과. < 표 2-2> 대형공공건설공사의범위 ( 집단간 ) ( 단위 : 인, %) 구분공공민간합계 범위가넓다 적정하다 범위가좁다 합계 자료 : 국토연구원. 2005. 설문조사결과. 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 19
2) 사업추진의개념 (1) 사업추진절차를통해본사업추진대형공공건설사업의추진은사업의구상, 결정 사업의집행 사업의사후평가를포괄하는개념으로본다. 사업구상단계는중장기기본계획등예비타당성조사이전의단계를의미하고사업결정단계로는사업성검토, 타당성분석 ( 예비타당성조사 ) 을통해사업계획으로확정되는단계를의미한다. 이어이렇게사업이확정되면, 이후집행단계에접어드는데, 사업의집행단계에는기본설계, 실시설계, 예산의책정, 입찰및계약체결, 사업시행 ( 시공 ), 완공, 하자보수등이여기에해당되는것으로실제사업의시행과관련된본격적인사업추진활동이다. 이후사업의유지보수단계에접어드는데, 사업의생명주기 (Life-Cycle) 의마지막단계로이단계는본연구의사업추진단계에서제외되고, 마지막으로사업의사후평가단계를설정하여시설물의성능평가및사업수행의정책효과 ( 사업의성과 ) 가여기에해당된다. 일반적으로이상과같은사업의추진단계는법규상으로나실무적으로많은혼란을가지고있는것이현실이다. 사업의추진절차에대해서는연구자의연구목적, 실무자의실무적인입장및관장하는법규의목적과의도에따라다양하게규정, 정의되고있다. 또한법정계획으로서의사업추진절차와실제사업추진활동및기능으로서의사업추진절차등에는많은차이가있으며, 매우복잡하게규정되어있어명확하게사업추진단계의의미및활동을이해하는데는많은어려움이따른다. 관련법규등에서제시되어있는사업추진의절차를개관하여사업추진의의미를보다명확히하고자한다. (2) 일반적대형공공건설사업의추진절차이와같은대형공공건설사업의시행절차는크게두가지측면에서논의가능하다. 하나는예산관리측면의시행절차이며, 다른하나는실제사업관리활동측면에서의시행절차이다. 4) 20
예산관리측면의시행절차는당해사업의예산요구및심의와총공사비관리측면에서의절차를의미하고사업관리활동적측면에서의시행절차는건설사업의실제수행과정상의관리활동과관련되는시행절차를말한다. 전자의경우는주로기획예산처등예산부처의활동과관련된것이며, 후자는건설사업의실제추진과정과관련되는실무적측면에서의활동으로관련주무부처및시행기관에서수행하는추진활동을의미한다. 예산관리측면에서공공건설사업의추진절차를보면건설사업은기획 ( 중장기재정운용계획 ) 및사업협의 ( 예산회계법시행령제3조 ) 를통해예산요구를거쳐국회의예산심의, 예산배정등의예산편성및배분의과정을거치고이에따라입찰및계약과계약이후시공관리가이루어진다. 공공건설사업의예산은예비타당성조사비, 타당성조사및기본설계비, 실시설계비, 보상비, 공사비의순서로편성되고이와같은순차적예산편성과정에서공공건설사업은특별한이유가없는한예비타당성조사혹은타당성조사를거쳐사업이확정된다. 이와같은예산편성절차도사업추진 ( 시행 ) 절차와밀접한관련을가지고있지만, 기획예산처의 총사업비관리지침 상의대형공공건설사업의추진절차에따른총사업비관리절차는보다일반적인대형공공건설사업추진절차로서의성격에적합하다고볼수있다. 이에따르면대형공공건설사업의추진절차로사업구상 ( 기획 ) 단계 예비타당성조사및타당성조사단계 기본설계용역단계 실시설계용역단계 공사발주및계약단계 착공이후시공단계등을설정하고이에따른단계별총사업비관리사항을규정하고있다. 구체적으로살펴보면다음과같다. 5) 첫째, 사업구상및타당성조사단계에서의총사업비관리사항으로는사업기 4) 한국개발연구원의공공투자사업예산관리의효율화방안에서는공공투자사업의법령상시행절차를크게예산측면의시행절차와실물적측면의시행절차로구분하여적용하고있다. 한국개발연구원공공투자관리센터. 2000.12. 공공투자사업예산관리의효율화방안 Ⅰ : 사전기획부터사후평가까지의통합관리강화 5) 기획예산처. 2005. 2005 년도총사업비관리지침 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 21
획및타당성조사시각중앙관서의장은유사사업의예들을활용하여사업규모, 총사업비, 사업기간등을적정하게책정한다. 그리고중앙관서의장은사업구상단계의추정사업비가 500억원이상인사업에대해기획예산처의예비타당성조사를의뢰하고당해건설사업으로형성되는시설물의생애주기전체를대상으로기술, 환경, 사회, 재정, 용지, 교통등필요한사항을고려하여타당성조사를시행한다. 또한타당성조사시행과정에서민자유치가능성을우선적으로재점검하고당해사업의총사업비추정액과향후추진과정에서공사비가증가하여도사업의타당성을유지할수있는총사업비한도를제시하도록하고있다. 둘째, 설계용역단계에서는시공과정에서의조사부실로인한설계변경이발생하지않도록기본조사에필요한충분한용역기간과용역비를부여하고, 기본설계기간중에주민, 이해당사자및관계행정기관의의견을미리청취하여공사시행과정상의민원을최소화하도록하고있다. 아울러, 사업주체는기본설계를시행함에있어서예비타당성조사및타당성조사에서정한총사업비를감안하여설계내용이적절히관리되도록하며기본설계과정에서물량이과도하게산정되거나불필요한기능이포함되지않도록설계완료전에관계전문가에의한설계내용검토 ( 설계 VE) 를 1회이상시행하도록하고있다. 사업부처는기본설계용역보고서와실시설계과업지시서를첨부하여기획예산처와총사업비협의를하도록하고있다. 여건변동등불가피한사유로기본설계에서제시되는사업비가타당성조사에서정한한도를초과하여증가하는경우당해사업의타당성을재검증한후기획예산처와총사업비변경협의를하도록하고있다. 실시설계단계의주요내용은다음과같다. 원칙적으로실시설계과정에서당초의사업규모를변경할수없다. 불가피한사유로변경하는경우당초총사업비증액이일정비율이상 ( 물가증액분제외 ) 예상되는경우사전에기획예산처와사업규모및총사업비협의를하도록하고있다. 실시설계과정에서도관계전문가에의한설계내용검토 ( 설계 V E) 를 1회이상시행하도록하며, 총사업비 500 억원이상인실시설계에대해서는총사업비변경협의이전에조달청에설계결과를검토의뢰하도록하고있다. 이에는기본설계상의총사업비와차이가발생하 22
는사유의설명자료와실시설계결과에대한조달청의검토의견서를첨부하여기획예산처와총사업비및사업기간을협의하도록하며, 실시설계상의총사업비가기본설계보다일정비율이상 ( 물가상승분제외 ) 증가한경우사업타당성을재검증한후기획예산처와총사업비변경협의를하도록하고있다. 셋째, 공사계약및착공단계의주요총사업비관리사항은기획예산처가사업부처와협의한예산상의총사업비 ( 총공사비 ) 를조달청에통보하고사업부처는기획예산처와협의를거친뒤, 예산상의총사업비내역서를첨부하여조달청에계약을의뢰하며, 조달청은계약체결시발주요청한총사업비가당초통보받은사업비를초과하는경우계약체결전에기획예산처와협의하도록하고있다. 마지막으로착공이후시행단계에서의총사업비관리사항은계약금액의조정을통한총사업비조정을최소화하고불가피하게총사업비를변경하는경우에는설계변경전에기획예산처와협의하도록하고있다. 이경우총사업비조정원칙은사업시행상불가피한경우를제외하고는설계변경에의한물량증가를초래하는총사업비변경은원칙적으로불인정하고, 착공된공사는계약금액을기준으로총사업비를조정하고낙찰차액으로사업규모를확대하는행위는금지하고있다. 이상에서보는바와같이사업추진단계별총사업비관리제도의운용절차상의사업추진절차는사업구상및타당성조사단계 설계용역단계 공사계약및착공단계 착공이후시행단계로구분할수있다. 다음으로 건설기술관리법 상의건설사업시행과정은실제건설사업추진과정에서각종사업수행활동을시행과정별로보여주고있다. 동법시행령제38 조의 5 내지제38조의 19에의한건설사업의일반적인시행과정은다음과같다. 우선, 기본구상단계이다. 이단계에서는상위계획의검토, 지역계획의검토등이이루어지고, 이렇게검토된사업에대해예비타당성조사및타당성조사가이루어진다. 이어기본계획이수립되고, 이과정에서공사수행방식이결정되며이에따라기본설계및실시설계가이루어진다. 이과정에서환경영향평가, 교통영향평가, 문화재지표지질조사 / 관계기관협의, 주민의견수렴, 설계경제성검토, 설계 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 23
자문, 건설기술심의, 총사업비협의, 경제성분석, 재무분석등이이루어진다. 이어사업에대한최종인허가와사업부지에대한용지매수가있으며, 사업착공이후시공감리를통해사업이준공되고준공된사업에대한사후평가와이후의유지관리가이루어진다. 이와같은건설기술관리법규에규정된사업시행절차는사업수행활동및기능을중심으로한절차로서, 기획예산처의총사업비관리지침에제시되어있는총사업비관리활동을위한사업수행절차도여기에준하여설정되어있어공통점이많다. (3) 시설물별개별법규상의대형공공건설사업의추진절차이상의건설사업추진활동의측면에서사업추진과는별도로개별시설물별법규상에나타난법정사업계획수립및추진절차에대해살펴봄으로써대형공공건설사업추진의의미를보고자한다. 교통체계효율화법 에서는국가기간교통망계획수립절차를규정하고있다. 관계공무원및전문가에의해국가기간교통망계획 ( 안 ) 이마련되면교통정책위원회 ( 위원장 : 국무총리 ) 가이를심의하여확정하고관보에고시한다. 이러한국가기간교통망계획 (20년단위 ) 을집행하기위하여 5년단위의중기교통시설투자계획수립 ( 투자우선순위, 투자재원조달등 ) 하고이를토대로중기교통시설투자계획을시행한후집행실적을평가하도록규정하고있다. 이상과같은교통체계효율화법은교통시설간의종합적인투자계획을수립하여이를집행하고집행실적을평가하도록규정하고있는점에서단위사업중심의사업추진보다는중기교통시설투자계획에따른집행실적을패키지로평가하는데주로목적을두고있다. 이러한틀속에서투자우선순위와재원조달방법을설정함으로써효율적인사업추진이가능하도록하는데초점을두고있다. 이와같은교통체계효율화법에의한교통투자계획에따른개별시설물별사업추진절차는다음과같다. 우선, 도로건설사업은 도로법 에규정되어있다. 도로법에서는도로건설을 24
위해 도로정비기본계획 을수립하고이에따라노선지정, 인정이이루어지게되며, 이에따라도로구역결정이있게된다. 도로구역결정이라는행정처분이있은후에사업시행을위한용지매입과더불어도로건설이이루어지고도로사업의준공승인이후사용개시가있게된다. 둘째, 철도건설사업은 철도건설법 에규정되어있다. 여기에제시된철도건설사업의추진절차는기본계획의수립및고시, 예정지역지정 고시, 실시계획승인 고시, 공사시행 ( 사업시행자 ), 준공확인및사업완료고시등이다. 이처럼각사업추진단계별로행정관청의승인및고시등의행정행위가이루어지는데초점을두고있으며, 각기본계획및실시계획의수립활동및내용에초점을두는경우에는건설기술관리법규및총사업비관리지침상의추진과정을따른다. 셋째, 항만건설사업은 항만법 에기본계획구상단계 ( 항만개발의필요성, 계획구상 ) 기본계획및타당성조사단계 계획확정단계 사업시행단계 ( 실시설계, 사업착수 ) 로구분하고있다. 이러한절차에의하면항만개발사업구상에서기본계획및타당성조사를거쳐사업계획이확정되는과정까지가사업결정에해당되고, 그이후실시설계와사업착수에서완공에이르는과정이사업시행단계로구분된다. 아울러, 신항만건설촉진법 의신항만건설사업추진절차는신항만건설기본계획수립 신항만건설에관한추진위원회심의 신항만건설기본계획수립후고시 공람 신항만건설예정지역지정 고시 신항만건설에관한사업계획서제출 ( 사업신청자 ) 사업시행자지정 실시계획승인 공사시행및준공의절차를거치도록하고있다. 마지막으로댐건설사업의추진절차는 수자원장기종합계획( 하천법 ) 과이에따른유역조사를통해 댐건설장기계획 (10년마다 ) 이수립되고이에따른개별사업에대해예비타당성조사와타당성조사 ( 수자원공사 ) 가이루어지고기본설계 ( 사전조사, 환경영향평가 : 기본계획공고전까지환경부와협의 ) 를중앙건설기술심의위원회심의를통해확정하고댐건설예정지지정및고시 ( 댐법 ) 와기본계획수립및공고 ( 댐법 ) 등을통해사업이추진된다. 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 25
(4) 대형공공건설 사업추진 의개념이상에서사업수행, 추진, 시행등과관련된법규상의절차와내용에대해살펴보았다. 사업추진의개념은사업수행, 사업시행, 사업집행등의개념과혼동을야기하고있으며, 일반적으로사업의추진절차의의미에서볼때, 사업의구상및계획, 집행, 집행이후성과평가활동을포함하는과정을사업추진의의미로보고있다. 하지만, 사업계획의수립과집행및시행의과정이불명확하며, 개별법규마다다소의차이를보이고있다. 법정사업계획의수립및공고인경우에는사업계획에따른타당성조사와기본설계가이루어진단계를의미하며, 이후사업시행자가결정되면이에따라실시계획을승인함으로써본격적으로사업이집행된다. 하지만, 개별법규에의한행정절차상의행정행위와는별도로사업추진활동단계로볼때, 500 억원이상총사업비관리및예비타당성조사대상사업의경우에는사업결정단계를사업구상및계획과더불어예비타당성조사가완료된시점이사업계획이수립되는단계이며, 이후타당성조사및기본설계, 실시설계, 시공등의과정은사업집행단계를의미하고, 사업준공이후사업평가도사업추진의의미에포함되는것으로볼수있다. 따라서본연구에서, 사업추진의의미는광의의의미로개별사업의구상에서출발하여사업의완공이후일정기간동안의평가활동을포함하는과정으로보고자한다. 협의의사업추진은사업계획이확정된이후, 실제사업착수를위한준비활동과착공이후준공에이르는과정으로볼수있을것이다. 광의의사업추진은사업구상에서유지관리등시설물의생명주기전반을포괄하는것으로볼수있지만, 상식적의미의사업추진과는다소거리가있다. 특히사업의추진은사업구상및계획, 사업집행, 사업평가측면으로구분하여볼때, 구체적으로사업구상및계획의단계와집행의단계를구분하는데다소모호한면이없지않고, 이상에서살펴본법규상의추진절차도이에대해명확한 26
구분이이루어지지않고있는실정이다. 이에사업계획및사업집행의구분에대해전문가설문조사결과, 사업구상및사업결정 ( 예비타당성조사 ) 까지를사업계획 결정단계, 그이후의단계를사업집행단계 ( 타당성조사및기본설계, 실시설계, 시공및완공 ) 로구분하는것이합리적이라는의견이전체유효응답자의 83.6% 를차지하는것으로나타났다. 실질적인사업수행활동의측면에서볼때, 행정계획상의사업추진단계와는다소차이가있는것으로보인다. 구체적으로예비타당성조사를통해사업예산의반영여부가결정되는단계가바로사업계획단계로보는것이합당할것으로보인다. 이후타당성조사및기본설계예산이반영되어실질적인사업추진을위한활동이이루어질수있는물적토대가예비타당성조사결과에의해판가름나기때문이다. 이외의의견으로는타당성조사까지를사업결정단계로보고있는의견, 사업추진과정을 3단계로구분하여사업결정단계는사업구상에서예비타당성조사, 사업계획단계는타당성조사및기본설계, 사업집행은실시설계및시공, 완공으로구분하는것이바람직하다는의견이있었다. 실제기본계획수립및실시계획수립등행정계획의차원에서보면, 실시설계까지를사업계획으로볼수있지만, 턴-키입찰공사의경우기본설계-시공일괄입찰방식을취하고있는우리의실정에비추어, 사업타당성조사단계까지를사업계획단계로보는것이합당할수도있을것이다. 하지만, 본연구의사업결정단계는예비타당성조사를통해실질적인사업의추진여부가결정되므로사실상사업추진결정단계로보아이를사업결정단계로보고그이후의단계를포괄적으로집행단계로보고자한다. 이와같이사업구상및결정단계와집행단계의구분은사업구상및결정단계의합리성및효율성을좌우하는메커니즘과이후집행단계의효율성을좌우하는메커니즘간에는다소차이가있다는점이며, 사업결정과사업집행간의연계구조및관계를통해전체사업의효율적추진방안을도출하고자하는본연구의목적에도부합한다는판단에서이다. 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 27
< 표 2-3> 사업계획및집행의구분에대한의견 구분 빈도 비율 (%) 합리적이다 합리적이지못하다 합계 자료 : 국토연구원. 2005. 설문조사결과. < 표 2-4> 사업계획및집행의구분에대한의견 ( 집단간비중 ) 구분공공민간합계 합리적이다 합리적이지못하다 합계 자료 : 국토연구원. 2005. 설문조사결과. ( 단위 : 인, %) 이상과같은사업추진의개념정의에의하여사업추진과정및단계별로여러 가지사업추진의효율성을담보하고자하는제도적장치및노력들이결부되게 된다. 2. 대형공공건설사업의비효율요인과특성 1) 공공재적성격과비효율요인 본연구가대상으로하는대형공공건설사업은크게 SOC 재정사업으로이러한사업의산출물은공공재로서의특성을가진다. 일반적으로공공재는과소공급및과잉공급의문제가발생하고, 무임승차, 기회비용이사회적비용의사적비용과의불일치발생, 대리인문제등여러가지의비효율요인을내재화하고있는특성을가진다. 28
이에따라시장메커니즘에의한거래가어렵기때문에시장거래에비해거래비용이증가하고, 가격에의해재화및서비스의공급이결정되지않고여러가지가치요소및공익을고려한결정이이루어짐으로써가치갈등의조정에따른사업추진상의의사결정의장애, 협상비용증가, 죄수의딜레마등다양한상황에빠지기도한다. 아울러, 대형공공건설사업이사전에합리적으로결정되지않고이미추진된경우에는이에따른투자비용등매몰비용 (sunk cost) 이존재함으로써사업을추진하지않을수없는상황에봉착한다. 이는국가예산의낭비와타부문의자원배분의왜곡을초래하기도한다. 또한합리적인사업계획하에사업효과가있는사업이추진되어야소기의성과를보일수있지만, 사업자체의효율성만추구하는경우알파오류및베타오류에빠질위험성이다분하다. 마지막으로공공재로서의대형공공건설사업투자와이의집행에는여러가지제도와관행이결부되어있고이러한제도와관행은경로의존성을가지고있으므로쉽게변화되지않는성질을가지고있다. 이러한관행과제도의운용방식은공공건설사업의비효율요인으로작용하고있다. 이외에도위임자 대리자문제, 책임과권한배분의불명확성 부적정성등의문제가있으며, 무임승차, 님비, 수익자부담의지부족등도대형공공건설사업의추진의비효율성요인으로작용할수있다. 이상의공공재의특성으로서의내용을대형공공건설사업의추진과정에적용하여구체적으로살펴보면다음과같다. 첫째, 거래비용이많이소요되는사업들은사업구상과결정에어려움을겪게되며사업결정을위해의견을수렴하는과정도수월하지않을가능성이높다. 거래비용에는소송비용, 계약보증 수수료등을포함하는계약비용등다양하나여기서는대형공공건설사업의구상 결정과밀접한관련이있는거래비용은협상비용이다. 거래비용은구상 결정과의견수렴등에영향을주는동시에인적 조직적요인의영향을받는다. 그중에서도특히조직적요인의영향을받는 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 29
다. 생산성이높고효율적인조직이개입되어있는사업일수록거래비용은줄어든다. 둘째, 죄수의딜레마는사회적합의형성을어렵게만드는매우중요한요소로서사회전체적인신뢰도수준에영향을받는다. 죄수의딜레마가능성이높을수록사업구상 결정이어려우며갈등 이해관계의복잡도도증가할것이다. 셋째, 인적 제도적요인은거래비용이라는요소를매개로사업의효율성에영향을끼치는동시에지대추구 (rent seeking) 행위를통해서도사업의성과에영향을주게된다. 최근들어, 시민단체들도조직화되면서환경관련이슈들을독점 선점하려는경향을보이고있으며이같은움직임역시지대를추구하는행위로볼수있을것이다. 넷째, 로비등으로대별되는지대추구행위는대리인문제로서의성격을가지며, 환경문제등과같은외부효과가큰사업일수록갈등정도와이해관계의복잡도는증가한다. 알파오류및베타오류의역전으로명분에치우친사업일수록이같은오류에빠질가능성이높다. 외부효과는환경성과밀접한연관을가지며여기서환경성은사업자체요인의하나로분류될수있을것이다. 다섯째, 사중손실 (deadweight loss) 이란당초에의도하지않았던효과가당초에목표로했던사업효과를상쇄하는형태의비효율성을의미한다. 대형공공건설사업과관련된예로는댐건설로수몰민들을이주시키고진입도로를건설할때애초에있었던도로의규모보다설계기준을높게요구하는사례등을들수있다. 마지막으로관행과제도는경로의존성 (path dependency) 이높은편이다. 제도를바꾸더라도기존의틀을완전히무시하고전혀새로운틀을짜기는어려우며, 관행역시단기간내에변하거나고쳐지기어렵다. 예산회계제도에있어대부분전년도예산을참고로하고있다는점은경로의존성을단적으로보여주는예이다. 시설자체의고유한네트워크효과는철도가도로에비해높음에도기존인프라가부족하여도로에비해상대적으로네트워크효과가적게나타나기도한다. 이외에도위임자 대리자문제는기본적으로정보의비대칭성때문에발생하는비효율로서정치, 행정, 외부화 (outsourcing) 등과관련있다. 30
대형공공건설사업은대부분공공성이강한사업들로서무임승차의문제를기본적으로안고있으므로사업의특성상무임승차의유인이상대적으로많은사업과그렇지않은사업으로그영향이나타날것으로보인다. 또한무임승차는수익자부담과대가의문제로서광역교통계획은무임승차의문제를해결하기위해수익자부담원칙으로이행하고자하는시도중하나이다. < 그림 2-1> 공공재의비효율특성과사업추진과정상의비효율요인간의관계 거래비용 사업구상및결정 죄수의딜레마 렌트추구행위고정비용 알파오류와베타오류의역전 외부효과 인적 / 조직적요인제도적요인재정 / 예산요인갈등 / 이해관계요인 사중손실 경로의존성매몰비용 위임자. 대리자문제 사업자체의특성 정치적요인 외부환경적요인 공공재 / 무임승차 의견수렴 또한공공건설사업의공공재적특성에기인하는여러가지요인들은사업의구상및결정, 인적 조직적요인, 규제및제도적요인, 갈등및이해관계요인, 사업자체의특성, 상호작용요인, 외부환경적요인, 의견수렴등과직간접적으로관련되고있다. 이러한대형공공건설사업의공공재적특성으로인해사업의추진과정에서는많은비효율성의요인이결부되어있어, 이에대한치밀한대응이요구된다할것이다. 다음에서보는바와같이대형공공건설사업의특성은대형공공건설사업이가지는공공재적성격과밀접한관계가있다고볼수있다. 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 31
2) 대형공공건설사업의특성 대형공공건설사업은대규모정부재정을소요하는사업이다. 이에대규모투자사업으로서공공건설사업의사업결정및집행등추진과정에서여러가지이슈에봉착하고, 이러한이슈에따른위험을수반한다. 즉, 공공투자사업으로서의대형공공건설사업의추진과정에발생하는이슈들이이러한사업이얼마나민감한가하는측면은사업자체의물리적특성즉, 선형공사인가, 면상공사인가등에따라그불확실성과위험이달라질수있으며, 이에따른갈등및이해관계의양상도달리나타난다. 본연구가대상으로하는사업은댐건설사업을제외하고는주로선상사업즉, 노선결정과정에서사업이큰영향을받을수있고이에따른이해관계및갈등의양상이다르게나타나는교통시설사업이다. 따라서노선의결정에따라이에따른환경영향평가가다르게나타나고, 공사비, 공기등도영향을받을수밖에없으며, 지방자치단체등노선의통과지역간갈등도달리나타나게된다. 아울러, 선상사업의경우사업자의입장에서지반의불확실성등으로사업시행중설계변경의요인이항상내재되어있어, 발주방식에따른위험부담의양상도달리나타나는등여러가지불확실성과위험에노출되어있으며, 노선결정과정에서의갈등의양상도복잡해진다. 여기서는본연구가대상으로하는대형공공건설사업의사업특성을크게두가지즉, 사업자체의이슈에대한민감도와사업자체의성격으로구분하였다. 한편, 사업자체의이슈에대한민감도를환경적이슈에대한민감도, 정책적이슈에대한민감도, 정치적이슈에대한민감도, 경제적이슈에대한민감도, 재정적민감도등으로설정하였다. 그리고사업자체의성격으로는사업자체의공공성, 수익성, 선형성, 사업자체의선도및개척적성격으로구분하여설문조사를통해대형공공건설사업의특성을파악하였다. 설문조사결과, 환경적, 정책적, 정치적이슈에대한민감도가매우높은사업 32
적특성을가지고있는것으로파악되었다. 이는공공및민간전문가간에인식의차이가없는것으로나타났다. 특히환경적이슈에대한민감도가가장높은수준을보이고있는것으로나타나, 대형공공건설사업은환경적이슈를십분감안한사업추진이효율적사업추진의관건이될것임을잘보여준다하겠다. 이외에도, 지역균형발전, 지역요구, 정치적이슈등에많은영향을받으며, 대형공공건설사업의구상및결정과정이이러한정책적, 정치적요인에민감하게반응하는것으로나타났다. 반면에경제상황및물가등경제적이슈에대한민감도는상대적으로낮게나타났다. 특히, 재정적민감도는공공전문가의경우에는높은반면에민간전문가의인식은다소낮아재원확보및재원분담등에대해서는공공사업주체의입장에서더욱민감한사안인것으로판단된다. < 표 2-5> 사업의특성 구분공공민간전체평균 3 (t- 검정 ) 집단간평균 (t-검정) 사업자체의이슈에대한민감도 a) 환경적이슈에대한민감도 b) 정책적 ( 지역요구, 균형발전등 ) 이슈에대한민감도 c) 정치적이슈에대한민감도 d) 경제적이슈에대한민감도 ( 경제상황, 물가등 ) e) 재정적민감도 ( 재원확보, 재정분담 ) 사업자체의성격 a) 사업자체의공공성정도 b) 사업자체의수익성정도 c) 사업자체의선형성정도 d) 사업의선도및개척적성격의정도 주 : 5점척도로점수가높을수록항목별로그정도가높다는것을의미한다. 자료 : 국토연구원. 2005. 설문조사결과. 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 33
다른한편, 사업의자체의성격측면은사업자체의공공성 ( 공익적성격 ) 의정도와선형성의정도는보통이상으로높게나타나는반면에, 사업의수익성및선도및개척적성격은다소낮은것으로나타나, 주로대형공공건설사업이공익적성격과대중성을가지는공공적성격을가진사업인동시에선형사업으로서의성격을가지지만, 대형공공건설사업이라고해서선도, 개척적성격을높은것은아니라는점이다. 이와같은대형공공건설사업의특성에대한인식을가지고이러한사업의효율적추진방안을모색하는것이중요할것으로보인다. 3. 대형공공건설사업의효율적추진의의미 1) 사업추진의효율성의관점 여기서는본연구의핵심이되는키워드인 효율적 이라는개념을보는관점에대해논의하고자한다. 무엇을효율적사업추진으로볼것인가하는것은사업계획및사업집행, 사업평가에서매우중요한기준이된다. 일반적으로사업추진의효율성의관점은여러가지가있을수있다. 이러한관점은크게사업의내용적효율성과사업추진의절차적효율성을의미하는것으로볼수있다. 즉, 사업내용측면에서의효율성은사업의목적을최소의비용으로달성하였는가? 라는측면이며, 절차적효율성은사업의추진과정이절차적측면에서원활하게이루어졌는가? 하는측면이다. 전자의경우결과및성과, 효과측면에서사업의투입비용대비결과, 성과, 효과가극대화되도록하거나최소의비용으로일정한결과, 성과, 효과를달성하는것을의미한다. 후자의경우에는사업계획및사업집행과정의참여, 갈등관리, 합의형성등이해조정등에수반되는거래비용을최소화하면서원활하게사업추진이이루어지는것을의미한다고볼수있다. 이러한관점에서볼때효율 34
적사업추진은거래비용을줄이기위한제도적장치와사업추진체계를설계하고 관리하는것으로평가가가능할것이다. 이에대해구체적으로살펴보자. (1) 거래비용적관점의효율성거래비용접근은제도분석에유용한의미를가진다. 거래비용은제도적관점에서, 계약의체결및이행과정에드는감시, 감독비용, 위험관리비용등을의미한다. 사업추진에있어서이러한거래비용을최소화하도록제도및운용방식을설계함으로써사업이효율적으로추진될수있는것이다. 거래비용이크다고하는것은사업을추진하는과정에작용하는각종계약및계약이행, 갈등관리를통한합의형성등에소요되는협상등관리비용이크다는것을의미한다. 공공건설사업은유형및무형의계약과합의를통해수행되는데, 이러한계약의체결 ( 합의형성 ) 및이행과관리, 감독에는많은비용이수반되고, 여러가지위험이존재한다. 이러한위험을효율적으로관리하는등건설사업계약의체결및이행과정에있어서거래비용을최소화한다는관점에서공공건설사업의효율적추진의의미를부여할수있다. 공공건설사업의추진에는이와같은거래비용을줄이기위해여러가지제도와이를운영하는조직이작용하고있지만, 제도설계의미흡과운영상의문제등으로거래비용이증가하는경우가많다. 아울러, 이러한거래비용은사업추진체계및조직구성을어떻게운용할것인가하는문제와도밀접한관련을가지고있다. 사업추진체계의구성에있어서이를내부수행하도록할것인가? 아니면외부위탁할것인가의결정도거래비용적관점에서의효율성기준이적용될수있다. 대형공공건설사업의추진과정에서는사업추진을둘러싼제도적장치와개별사업추진주체의조직구성및사업추진체계의설계와같은의사결정에이와같은거래비용적효율성의기준을적용할수있을것이다. (2) 산출, 결과적관점의효율성 경제학적의미에서 효율적 이라는표현이쓰일경우일정한성과를최소의비 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 35
용으로수행하거나일정한비용으로최대의성과를달성한다는의미를가지고있다. 즉, 자원배분의효율성, 파레토효율성등이경제학적개념규정의예에속한다. 하지만효율성을계량적으로측정하고자할경우, 통계자료가없어성과를측정하기어려우므로보통투입측면, 즉비용이나공기에초점을두는경향이있다. 행정학적의미에서효율성은능률성을의미하는것으로투입대비산출이최대가되거나일정한산출이최소의투입으로이루어지는경우를말하며투입대비효과를설정하게된다. 즉, 비용-효과분석이이러한기법의하나인데, 이결과효율적인지의여부가결정되며, 사업의특성및성질에따라다소가변적일수있다. 하지만, 대형공공건설사업의경우동사업으로달성하고자하는성과목표와이를측정하는성과지표를통해성과목표가어느정도달성되었는가하는효과성의측면도동시에고려할필요가있다. 사업의추진으로달성하고자하는사업목표가제대로달성되지않을경우사업효과는낮다고볼수있다. 효율적 이라는의미는이와같은결과 (outcome) 가어느정도달성되었다는전제하에어느정도비용으로이를달성하였는지가그판단의근거가되는것이다. 아울러, 사업이달성하고자하는사업성과 ( 결과 ) 보다는사업의추진으로공급되는 SOC 시설물인산출물 (output) 을기준으로좁은의미의효율성을정의할수있을것이다. 이경우에는사전에계획및설계된시설물의성능 ( 품질 ) 을가장효율적으로제공하는것이관건이된다. 이와같은산출물의경우산출지표를통해산출물을측정하고이에투입된비용을산정하여 효율적 인지의여부를판단할수있을것이다. 산출, 성과, 결과의측정은이를위한구체적인측정지표가합리적으로설정되어야한다. (3) 과정, 활동적관점의 효율성 하지만, 이러한지표의설정이그렇게용이한것이아니므로실제투입및활 동, 과정을중심으로효율성을판단하는경우도적지않다. 즉, 사업추진의투입, 36
활동, 과정분석을통해사업이원래설정된공기및비용에맞도록사업이추진되었는지, 사업관리와발주방식의최적화및공정, 비용관리체계, 설계 VE 등을통해사업비의효율화를꽤하였는가, 클레임및민원이얼마나신속하고합리적으로해소되었는지, 사업결정과정에서의부처간업무조정, 이해조정이얼마나원활하게이루어졌는지등이여기에해당된다고볼수있다. 즉이러한측면에서의효율성은개별단위사업의평가기준으로서의효율성을파악하는중요한기준으로적용이되고있다. 2) 대형공공건설사업의효율적추진의의미 이상에서본바와같이공공건설사업의효율적추진에있어서 효율성 은결과및산출측면과과정및활동의측면과거래비용적측면을모두포함하는개념으로볼수있을것이다. 효율성은과정의효율성및결과의효율성을포함하는것이지만, 과정의효율성은결과의효율성으로귀착되므로완성된시설물의품질과사업의효과측면에서당초의목표대로최소의비용으로달성됨을의미하고 효율적 이라는의미는이러한방향으로나아가는과정적의미를가진다고볼수있다. 본연구에서대형공공건설사업의효율적추진의의미는우선, 거래비용의측면을고려한효율성이다. 사업의추진에는직접적인비용이외에기회비용, 거래비용이수반된다. 합리적사업결정과결정된사업의집행과정에작동하는제도및사람, 조직간의관계는거래비용을수반하고이것이실제로공사의지연및국가적으로중요한사업의추진이늦추어지는결과를초래하기도하며, 많은비용을수반하기도한다. 이와같은거래비용을줄이기위한제도적장치를보다합리화하는등의조치와갈등해소메커니즘과실질적인협상능력이중요하다. 이러한부분은대형공공건설사업의효율적추진에매우중요한요소로작용할것이다. 다음으로대형공공건설사업의추진성과 ( 목표대비실적, 목표대비효과 ) 측면 제 2 장 대형공공건설사업의효율적추진의의미 37
과사업에투입된비용과시설물 ( 결과물 ) 의품질측면등산출및결과 ( 성과 ) 측면의효율성이다. 이와같은측면에서의효율성은사업계획시달성하고자하는성과목표를설정하고사업의추진으로인한효과를파악함으로써목표대비효과가높은경우본사업은효과적이라고할수있을것이다. 하지만, 대형공공건설사업은합리적인사업계획에의해특정시설물을공급하는데국한한다면, 공사계획을통해추정되고확정된예산을통해소기의성과물을산출하는데있다고할수있다. 이러한측면에서볼때, 사업예산의관리, 공기, 공사비관리등사업관리의중요성이증가하며, 사전에철저한검토를거친사업계획서에따라가장경제적으로사업으로수행하여원하는결과물을산출하는것이효율적사업추진이라고할수있다. 그렇지만, 사업추진과정에서설계의부실과계획의변경등에의해설계변경이발생하고, 사업계획및설계과정및시공과정에서민원등이해관계갈등과환경갈등이부각되어, 충분히효과적인사업이추진되지못하거나추진과정에서중단되는등의문제가발생하는경우초기에예정된사업계획및공기, 공사비가증가함으로써효율성이저하되게되는것이다. 이상과같은사업의구상및결정의측면은사업의우선순위에따라사업이추진된다는의미에서효과 ( 성과 ) 가큰경우에효율적이라고할수있다. 또한사업의기본설계, 실시설계를통해공사가착수 집행되는과정에서설계대로해당하는입지에시설물을제공한다는측면에서볼때효율성의의미가있다. 아울러, 과정및절차, 제도운용차원등거래비용적의미에서이러한거래비용을줄이는측면에서의효율성이복합적으로고려될것이다. 이러한세가지의효율성개념을염두에제4장에서는대형공공건설사업의효율적추진에미치는영향요인을분석하고있다. 38
3 C H A P T E R 3 대형공공건설사업의추진실태및문제점 본장에서는제2장의대형공공건설사업의효율적추진의의미의규명과대형공공건설사업의특성과비효율성간의관계에대한논의를받아우리나라대형공공건설사업의추진실태및문제점을분석하였다. 이러한추진실태및문제점은제4장의대형공공건설사업의효율적추진에영향을미치는요인들과의연계성을고려하여중요하다고판단되는주요측면들에서분석하고있다. 1. 사업구상및사업결정의합리성측면 1) 사업구상 : SOC 관련법정계획실태및문제점 (1) 현황및운용실태 SOC 기반시설사업의사업구상은구체적인개별사업이채택되는전단계의작업으로중장기법정계획에의해수립되고이에근거하여개별사업이주무부처의투자우선순위에따라개별단위사업으로추진된다. 사업구상단계에서의법정계획내용의충실성은향후 SOC 기반시설투자의효율성을확보하고국가재정의효율화를위해매우중요하다. 본연구가대상으로하는기반시설관련재정사업의근거가되는법정계획들은다음 < 표 3-1> 에서보는바와같다. 제 3 장 대형공공건설사업의추진실태및문제점 39
< 표 3-1> 시설사업별법정 ( 중 장기 ) 계획 법정계획 대상사업 계획수립주체 계획기간 국가기간교통망계획고속및일반국도건설교통부장관 교통체계효율화법제 조 철도 도시철도제외 국가교통위원회 공항위원장국무총리중기교통시설투자계획지정항만중무역항심의의결 교통체계효율화법제 조 년 기타교통시설 년 도로정비기본계획고속국도건설교통부장관 도로법제 조의 일반국도 관계행정기관의장 년 대도시권광역교통계획 대도시권광역교통관리에관한특별법제 조 국가철도망구축계획 철도건설법 도시철도기본계획 도시철도법제 조의 공항개발중장기계획 항공법제 조 신공항건설에관한기본계획 수도권신공항건설촉진법 항만기본계획 항만법제 조 신항만건설기본계획 신항만건설촉진법제 조 광역도로 광역전철 고속철도일반철도 도시철도 건설교통부장관 대도시권광역교통위원회 건설교통부장관 철도건설심의위원회 특별시장 광역시장또는도지사 년 년 년 공항건설교통부장관 년 신공항 지정항만 지방항만 신항만 건설교통부장관 해양수산부장관 항만정책심의회 시 도지사 항만정책심의회 해양수산부장관 건설이필요한때 년 건설이필요한때 댐건설장기계획 댐건설및주변지역지원등에관한법률 댐 건설교통부장관 댐건설조정위원회 년 우선, 교통체계효율화법 제3조에근거한 20년계획으로 국가기간교통망계획 은교통시설사업의기본계획으로서의성격을가지고있다. 즉계획의대상은고속도로, 일반국도, 국도대체우회도로, 국가지원지방도, 철도 ( 도시철도제외 ), 공항, 항만, 복합화물터미널등의기간교통시설등이며, 국가종합교통체계의효율적인구축방향을제시하는국가계획이며, 교통관련계획에관한상위계획으로서의성격을갖는다. 40
아울러동법제5조제4항에근거한 5년단위의 중기교통시설투자계획 은 국가기간교통망계획 의실행력을강화하기위한재정계획으로교통체계효율화법의주요계획은교통시설계획과예산의연계를통해투자의효율화를기하고자하고있다. 즉교통수단간의연계망과투자우선순위검토를통해중복투자를방지하여합리적으로교통투자의효율성을추구하고자하는것이주요내용으로설정되어있다. 특히중기교통시설투자계획은교통시설의공급목표와투자방향, 교통시설간의적정한수송분담구조설정, 교통시설사업투자규모, 투자우선순위및재원등투자계획을그내용으로담고있다. 이외에도국가기간교통시설개발사업과지방교통시설개발사업간의연계개발및기타교통시설투자에대해필요한사항도포함하고있다. 문제는이러한법규의규정에따른실제운용실태가과연그러한가하는점이다. 이러한교통체계효율화법이외에본연구가대상으로하는사업유형즉, 도로, 철도, 공항, 항만, 댐시설사업의경우사업의특성및목적에따라다양한시설물별법적근거에의한계획 ( 법정계획 ) 이수립되어있다. 교통체계효율화법 이대상으로하는고속도로, 일반국도, 국도대체우회도로, 국가지원지방도, 철도 ( 도시철도제외 ), 공항, 항만등에대해서도별도의법적근거에의한법정계획이존재한다. 즉 도로법 에근거한 도로정비기본계획, 대도시권광역교통계획 6) 상의광역도로가여기에해당되며, 철도의경우 철도건설법 에의한 국가철도망구축계획 7) 과 대도시권광역교통계획 상의광역철도계획이 6) 본계획의대상시설은 2 개이상의시 도에걸쳐운행되는광역도로및광역전철로계획의주요내용은 ⅰ) 대도시권광역교통의현황및전망 ⅱ) 광역교통계획의목표및기본방향 ⅲ) 광역교통시설의건설과개량 ⅳ) 광역교통체계개선및광역교통수요의관리 ⅴ) 광역적차원에서의대중교통수단의확충및운영개선 ⅵ) 광역교통계획의시행에필요한재원의조달과투자비분담 ⅶ) 광역적교통시설차원에서교통안전을제고하기위한사항 ⅷ) 광역교통시설의효율적인운영및관리 ⅸ) 광역도로및광역철도의지정등광역교통전반에관한사항이다. 7) 국가철도망구축계획 은국가의효율적인철도망구축을위한철도부문의최상위계획으로서의성격을가지며계획대상은전국의철도 ( 고속철도, 일반철도, 광역전철 ) 및철도관련시설등이며, 계획의주요내용은 ⅰ) 철도의중장기건설계획 ⅱ) 다른교통수단과의연계교통체계구축 ⅲ) 소요재원의조달방안 ⅳ) 환경친화적인철도의건설방안등이다. 또한 대도시권광역교통관리에관한특별법 제 3 조의규정에의하여수립된대도시권광역교통계획에포함되어있는광역전철계획도철도 제 3 장 대형공공건설사업의추진실태및문제점 41
별도로존재하며, 공항의경우 항공법 에의한 공항개발중장기기본계획 이있으며, 이와별도로시급을요하는중요한사업에는특별법의제정을통한사업계획을수립하여추진하고있다. 8) 항만의개발은소관부처가해양수산부이지만 교통체계효율화법 의대상사업이되며, 별도로 항만법 에근거한 항만기본계획 9) 이수립되고있으며, 계획의대상은전국의지정항만인무역항및연안항이다. 아울러, 특별히시급을요하는중요사업인경우특별법을제정하여사업추진의효율성을기하고있는데현재 신항만건설촉진법 제3조에의한 신항만건설기본계획 이그것이다. 이외에 교통체계효율화법 의대상은아니지만, 도시철도법 에의한도시철도기본계획이있다. 10) 한편, 교통체계효율화법의대상사업은아니지만, SOC 기반시설사업의성격을가지는댐건설의경우 댐건설및주변지역지원등에관한법률 에의한 댐건설장기계획 이다. 아울러, 하천법에의한 수자원장기종합계획 이있으며, 현재 댐건설장기계획 (2001-2011), 수자원장기종합계획 (2001-2011) 이수립, 운용중에있다. 특히댐건설장기계획은상기수자원장기종합계획상의장래용수수급전망을토대로신규수자원확보계획차원에서댐건설계획수립이다. (2) 문제점 이상과같은법정기본계획은장기계획과투자계획으로서의성격을가지고있 으며, 위에서보는바와같이시설물별관리주체별로매우복잡한체계를가지고 망계획에반영하도록하고있다. 현재적용되고있는국가철도망구축계획으로는 21 세기국가철도망구축기본계획 (2000~2019) 이있다. 8) 구체적으로 수도권신공항특별법 에의한 신공항건설에관한기본계획 의수립이그것이다. 9) 항만기본계획 은항만개발을촉진하고그운영의효율성을제고하기위해수립되는항만관련최상위계획으로계획의주요내용은 ⅰ) 항만의중장기개발계획 ⅱ) 항만의연도별개발및관리 운영계획 ⅲ) 항만의지정 변경및폐지에관한사항 ⅳ) 항만개발예정지구의지정에관한사항등이다. 10) 도시철도기본계획의수립주체는광역자치단체이지만도시철도사업계획의승인은건설교통부가가지고있다. 건설교통부장관은지방자치단체의도시철도기본계획 ( 안 ) 을토대로건설노선, 건설비, 지방자치단체의재원분담비율을포함한자금조달방안, 건설기간등필요한사항을조정하여관계부처의장과협의한후도시교통정비촉진법제 32 조의규정에따른 중앙도시교통정책심의위원회 의심의를거쳐확정, 고시한다. 42
운용되고있다. 개별단위사업의구상은크게광의의사업구상과협의의사업구상으로구분하여볼수있다. 광의의사업구상은예상투자재원, 예산조달방법, 사업구상이후의단계구상, 동사업의시행효과등사업전반에걸친내용을계획하는것이며, 협의의사업구상은사업착수를염두에둔관련법, 제도, 상위관련계획등을바탕으로사업을계획ㆍ구상하는것이다. 여기에서는사업구상의원천이되는대형공공건설사업에대한법정계획체계및예산과의연계조정측면에서다음과같은문제를지적하고자한다. 첫째, 국가기반시설분야의법정계획은다양한목적과분야별사업성격에따라별도로운용하고있어매우복잡하며, 법정계획간의연계등이문제가되며, 계획간조정, 통합기능이미흡한실정이다. 특히개별법정계획에서는교통체계효율화법제3조의규정에의한국가기간교통망계획등과조화를이루어야한다고규정되어있지만, 이를위한구체적인조치내용이미흡한실정이다. 이에따라국가기간교통망계획과각종법규에의한법정계획과의연계성에대한검토도아직미흡하여, 교통시설간의중복등비효율이다소발생할소지가크다할것이다. 특히 중장기광역교통계획 은건설교통부의타부서나지방자치단체의계획내용중일부를광역교통시설로지정하는데그치고있어하위계획의내용을조정하거나관리하는데한계가있다. 이는계획부서간의업무중복으로인해효율적인광역교통행정의추진에많은제약이따를수있다. 11) 둘째, 교통수단및사업간투자우선순위에대한검토가미흡하다. 교통체계효율화법 에의해교통수단간연계를고려한국가기간교통망계획 (2000~2019) 과이에따른중기교통시설투자계획을수립하고있지만, 개별사업의투자우선순위에대한엄밀한분석과교통수단간투자재원배분에대한과학적인검토는아직미흡한실정이다. 이러한결과, 사업의우선순위결정에있어서법정계획상의투자우선원칙에근거하여객관적우선순위결정기준에따라사업우선순위가선정되고, 이것이예비타당성조사와연결되어야하지만, 투자우선순위결정 11) 이훈기. 2005.7, 대도시권광역교통투자사업의평가, 국가주요정책 사업평가 2005-02, 국회예산정책처, pp.20~29 제 3 장 대형공공건설사업의추진실태및문제점 43
에있어서이러한원칙과기준이미흡한실정이다. 기본계획의수립에영향을미치는행위자로정부관료의영향이가장크며, 전문가집단도일정영향을미치는것으로인식하고있다. 반면, 정치인및시민단체및여론등은큰영향을미치지못하는것으로나타났다. 셋째, 중기교통시설투자계획이기획예산처의 국가재정운용계획 12) 과의연계성이다소미흡하며, 중기교통시설투자계획과국가재정운용계획간의상호피드백및연계조정시스템이다소부족하며그실효성이미흡한실정이다. 물론교통체계효율화법에의한중기투자계획은예산회계법제16조의중 장기재정운용계획과조화를이루어야한다는규정이있으며, 계획의수립에있어기획예산처와의협의과정을두고있지만그구속력이미흡한실정이다. 넷째, 계획의내용적합리성측면에서계획의목표에따른성과목표및지표의개발이미흡하여현재적용되는재정사업평가체계와의연계가미흡한실정이다. 2003년부터기획예산처는재정사업성과관리제도를도입하여, 본격적으로개별사업별성과목표와성과지표를설정하여재정사업의성과관리에따른재정운용의효율화를기하고있다. 또한 2005년부터는재정사업자율평가를통해사업의계획, 집행, 성과측면에서의자율평가결과를토대로차년도재정구조조정에반영하고있다. 이러한재정운용시스템의개혁과관련하여, 상기의법정사업계획의수립에도이와같은성과목표와성과지표, 추진과정상의여러평가항목등을고려하여사업계획이수립되어야하지만, 아직미흡한상황이다. 12) 국가재정운용계획 (2005~2009) 에의하면향후전체예산중사회간접자본분야의예산은 2005 년현재 9% 수준이지만, 향후 2009 년에는 7% 수준으로낮아지며, 사회간접자본시설분야별로도수송교통분야보다는지역개발분야의투자가증가할것으로예정하고있다. 구체적으로도시철도, 수자원, 산업단지, 도로등은투자가감소하는반면에지역및도시, 항공및공항, 물류등은증가하는반면에해운및항만, 철도는증가하는것으로계획하고있다. 44
2) 사업결정 : 예비타당성조사제도 (1) 제도운영현황 1999년 4월에예산회계법시행령제9조의2 및 기금관리기본법 제8조의4의규정에의해예비타당성조사제도가도입되었다. 당초대규모건설공사에대해서만개략적으로심의 판단할목적이었으나현재는사실상각부처가실시하는타당성조사를대체하기에이르고있다. 사업부처에서는사업구상결과를토대로우선순위에따라매년 2회에걸쳐서예비타당성조사를기획예산처에의뢰하게된다. 사업부처는예비타당성조사요구사업제출 13) 을통해기획예산처에예비타당성조사를의뢰한다. 타당성조사및기본설계이전에타사업과의투자우선순위, 적정투자시기, 재원조달방안등의경제적타당성등중립적인입장에서집중검토하여사업수행이타당하다고입증된경우에한하여본격적으로사업을추진하고있다. 한편, 총사업비관리제도의타당성재검증은사업의타당성을판단한다는점에서기본적으로예비타당성조사및타당성조사와유사한성격을갖고있다.( 한국개발연구원, 2004.10) < 표 3-2> 연도별 부문별예비타당성조사시행사업수 ( 단위 : 건, %) 구분 도로 철도 항만 공항 수자원 ( 댐 ) 기타 합계 1999 2000 2001 2002 2003 2004 합계 ( 비율 ) 자료 : 한국개발연구원자료 13) 예비타당성조사요구사업제출양식에부처별사업우선순위 ( 사업명, 분야, 사업규모, 사업기간, 총사업비부담내역 - 국고 지방자치단체 민자 -) 와분야별관련자료제출 ( 사업명, 사업규모, 사업기간, 총사업비부담내역 - 국고 지방자치단체 민자 -) 및개별사업별로구체적으로기술하고참고자료를첨부 ( 사업개요와사업추진의필요성, 사업추진체계및지원방식, 사업기대효과와사업추진상의문제점 ) 을포함하도록하고있다. 제 3 장 대형공공건설사업의추진실태및문제점 45