중앙선거관리위원회연구용역보고서 한국의대통령제에적합한국회의원 선거제도에관한연구 - 비례대표제는대통령제와친화적인가? - 2016 한국정당학회
제출문 중앙선거관리위원회위원장귀하 본보고서를 한국의대통령제에적합한국회의원선거제도에관한 연구 : 비례대표제는대통령제와친화적인가? 의최종보고서로 제출합니다. 연구기간 : 2016. 5. 2. ~ 2016. 7. 29. 연구책임자 : 신재혁 ( 고려대학교 ) 공동연구원 : 정한울 ( 고려대학교 ) 공동연구원 : 허석재 ( 목포대학교 ) 한국정당학회
이보고서는연구용역기관의결과물로서중앙선거관리위원회의입장과다를수있습니다.
요약 한국의대통령제에적합한국회의원선거제도에관한연구비례대표제는대통령제와친화적인가? 본연구는비례대표제가대통령제에친화적인선거제도인가를규명하고, 한국대통령제의특성을고찰하여한국에적합한이상적인선거제도들을몇가지제시한후, 바람직할뿐아니라현재 20대국회에서채택될가능성이높은최적의선거제도를제시하는것을목적으로한다. 대부분의연구는선거제도의효과를정당체제의파편성 (fragmentation) 과관련하여논의해왔다. 다수대표제는소정당의원내진입을어렵게만들어파편성을감소시키는반면비례대표제는파편성을증가시킨다는것이다. 그러나다수대표제에비하여비례대표제는선심정치를억제하고정책대결을유도하는효과도있다. 한국대통령제의특성을고찰한결과한국의대통령제가극복해야할과제는 (1) 강한대통령제의폐해를해소하고, (2) 지역정당체제를극복하며, (3) 금권선거및선심정치를해소하는것이다. 이러한과제들을해결하는데비례대표제가도움이된다. 따라서이상적인선거제도개혁안으로는 (1) 소선거구제에기반한지역구의석을폐지하고, 전체의석을비례대표선거로채우는방안, (2) 선관위안과같이의원정수는현재와같이 300석으로유지하되, 지역구와비례대표의석비율을 2:1로하고, 비례대표의석은권역별비례대표제를적용하며, 석패율을도입하는방안, (3) 지역구의석수는현재와같이유지하고, ( 권역별 ) 비례대표의석을증가시켜의원정수를현재보다늘려서지역구와비례대표의석비율을 2:1로맞추는방안을들수있다. 적합성과채택가능성을모두고려할때, 지역구의석수는현재와같이유지하고, 비례대표의석을증가시켜의원정수를현재보다늘려서지역구와비례대표의석비율을 2:1로맞추는방안이최적의선거제도개혁안이다. 또한선관위안처럼권역별비례대표와석패율도입하는것이채택가능성을높일수있다. 의원정수증원에거부감을갖고있는여론을설득하는것이과제인데, 비례대표제확대실시에따른지역주의약화, 정책대결유도와같은긍정적인효과를강조하고, 의원특권축소등으로의원정수확대가초래할부정적인효과를최소화하는것이여론설득의관건이다.
목차 I. 서론 1 1. 연구배경과목적 1 1) 연구배경 1 2) 연구목적 2 2. 연구내용 3 1) 대통령제와국회의원선거제도 : 비례대표제의효과 (II장) 3 2) 한국의대통령제에적합한선거제도 (III장) 3 3) 선거제도의개혁 : 채택가능한적합한선거제도 (IV장) 4 3. 연구결과의기대효과 5 II. 대통령제와국회의원선거제도 : 비례대표제의효과 6 1. 개요 6 2. 선거제도와정당체제에관한일반이론 7 1) 단순다수제와비례제 7 2) 뒤베르제의법칙 (Duverger s Law) 9 3) 경험적증거들 12 4) 선거제도의사회경제적효과 15 3. 정부형태 : 대통령제와의원내각제, 준대통령제 21 1) 대통령제 21 2) 의원내각제 22 3) 준대통령제 23 4. 비례대표제의효과에관한연구 25 1) 다당제와통치가능성문제 25 2) 메인웨어링 (Mainwaring) 의명제와반론 26 3) 정부형태의정치경제적효과 29 5. 대통령제, 비례대표제와선심정치 33 1) 대통령제와선심정치 33 2) 다수대표제와선심정치 34
III. 한국의대통령제에적합한선거제도 35 1. 개요 35 2. 한국대통령제의특성과바람직한개혁방안 67 1) 강한대통령제를둘러싼논점 38 2) 지역정당체제의폐해 46 3) 금권선거및선심정치 47 4) 바람직한제도개혁의방안 48 3. 현실적인개혁방안 : 중앙선관위개혁안을중심으로 53 1) 개헌은가능한가? 53 2) 선관위선거제도개혁안의특징 : 혼합제도경향강화 55 3) 선관위개혁안을둘러싼논점 57 4) 20대총선결과가주는시사점 64 IV. 선거제도의개혁 : 채택가능한최적의선거제도 67 1. 개요 67 2. 선거제도개혁에관한일반이론 67 1) 정당체제의파편성과선거제도개혁 67 2) 선심정치와선거제도개혁 69 3) 비례대표제확대수용의일반적인조건 78 3. 한국의과거국회선거법개정협상분석 79 1) 1988년선거법협상 79 2) 19대국회선거법협상 84 3) 소결 : 한국의과거선거법협상에영향을미친요인 85 4. 한국에서실현가능한선거제도개혁방향 87 1) 바람직한선거제도 87 2) 비례대표제확대실시에따른효과검토 88 3) 비례대표제확대의실현가능성검토 90 4) 제시된선거제도개혁안들의실현가능성검토 91 5. 결론 : 바람직하고실현가능한최적의국회의원선거제도 95 참고문헌 98
한국의대통령제에적합한국회의원선거제도에관한연구 비례대표제는대통령제와친화적인가? I. 서론 1. 연구배경과목적 1) 연구배경 2015 년 3 월국회정치개혁특별위원회가출범한이후정치권과학계는국회 의원선거제도개혁방안을논의함. - 독일식비례대표제를비롯하여다양한대안들이제시되었으나, 선거법 협상기한까지넘겨가며협상을거듭한결과여야는기존선거제도의틀을 그대로유지하며비례대표의석을오히려 7 석줄이는개정안에합의함. 학계와정치권일부에서는비례대표제의확대실시를지속적으로요구해 왔음. - 국회가시민사회의다양한이익을대변하기위해서뿐만아니라특정정당이특정지역의의석을독식하는지역정당체제를해소하기위해서도권역별비례대표제를도입하거나전국구비례대표제의석비중을높여야한다는것임. 이러한주장은크게다음두가지한계에부딪혀실현되지못하고있음. - 1 -
- 첫째, 비례대표제의위험성을지적하는반대의목소리가높음. 비례대표제에서는득표율이낮은정당도비교적쉽게의석을확보할수있기때문에국회에군소정당들이난립할수있음. 대통령제국가에서이와같은선거제도가도입된다면, 대통령과국회간의교착상태와같은심각한문제들을야기할수있다는것임. - 둘째, 실현가능성문제를간과해왔음. 정치인들이어떠한조건에서비례대표제를확대하는방향으로선거법개정에합의할수있는지에대한논의가부족하기때문에, 실제로채택될수있는대안을제시하지못하고있음. 2) 연구목적 본연구는국회의원들이 1년정도의논의끝에기존선거제도의틀을그대로유지하며비례대표의석을오히려 7석줄이는개정안에합의한이유를분석하고, 비례대표제가한국과같은대통령제국가에적합한국회의원선거제도인지, 적합하다하더라도그러한선거제도가현실적으로채택될수있을지를설명하고자함. 궁극적으로본연구는한국의대통령제에가장적합한국회의원선거제도 를제시하는것을목적으로함. - 이를위하여 II 장에서는우선대통령제하에서비례대표제가초래하는결 과를면밀하게분석하여비례대표제가대통령제와친화적인지아닌지를규 명할것임. - 다음으로 III 장에서는한국대통령제의구조적특성을이해하기위해서 대통령의권한과행태에대한비교연구를다각도로개관하고, 선거제도와의 조합에대해서검토할것임. - 끝으로 IV 장에서는선거제도의도입에대한여러설명들을소개하고, 현 - 2 -
재의정치상황에비추어실현가능성이높은대안을제시하고자함. 2. 연구내용 1) 대통령제와국회의원선거제도 : 비례대표제의효과 (II 장 ) 비례대표제가대통령제에친화적인선거제도인가를규명하기위하여, 비례 대표제의일반적인효과를논의하고의원내각제와대통령제에서그효과가 어떻게다른지분석할것임 - 대부분의연구는선거제도의효과를정당체제의파편성 (fragmentation) 과관련하여논의해왔음 : 다수대표제는소정당의원내진입을어렵게만들 어파편성을감소시키는반면비례대표제는파편성을증가시킨다는것. - 그러나다수대표제에비하여비례대표제는선심정치를억제하고정책대 결을유도하는효과도있음. - 이처럼비례대표제는부정적인효과와긍정적인효과를함께지니고있 기때문에, 대통령제와의원내각제에서나타나는비례대표제의트레이드오 프를면밀하게분석할것임. 2) 한국의대통령제에적합한선거제도 (III 장 ) 여기서는한국대통령제에적합한선거제도를제시하기위하여, 한국대통 령제의특성을다각도로고찰함. - 비교민주주의관점에서한국의대통령제가다른나라대통령제와어떤면에서유사하고상이한지를상술한후, 한국대통령제가극복해야할과제로 (1) 강한대통령제의폐해를해소하고, (2) 지역주의정당체제를극복하며, (3) 금권선거및선심정치를해소할것을제시. - 3 -
- 비례제가가져올수있는다당제조건에서대통령제는어떻게기능하는 가에대한기존연구를소개함. - 이를토대로그간제시되어온개혁방안에대해종합적으로평가하고, 앞서제시한과제들을해결하는데도움이될이상적인선거제도개혁안을제시함. (1) 소선거구제에기반한지역구의석을폐지하고, 전체의석을비례대표선거로채우는방안, (2) 선관위안과같이의원정수는현재와같이 300석으로유지하되, 지역구와비례대표의석비율을 2:1로하고, 비례대표의석은권역별비례대표제를적용하며, 석패율을도입하는방안, (3) 지역구의석수는현재와같이유지하고, ( 권역별 ) 비례대표의석을증가시켜의원정수를현재보다늘려서지역구와비례대표의석비율을 2:1로맞추는방안. 3) 선거제도의개혁 : 채택가능한적합한선거제도 (IV 장 ) 바람직할뿐아니라현재 20 대국회에서채택될가능성이높은최적의선 거제도를제시할것임. - 이를위해서는먼저일반적으로어떠한조건에서선거제도의선택또는개혁이이루어지는지를논의할것임. 이를통해비례대표제가도입되거나확대실시될수있는다음세가지조건을제시. (1) 국회내에소정당들이다수의석을점하고있거나, (2) 야당이원내다수의석을점하고있거나, (3) 도시지역의원들이다수를점하고있는경우. - 다음으로한국의과거국회에서이루어진선거법개정협상과정과결과를분석할것임. 1988년과 19대국회의선거법협상을분석한후앞서제시한비례대표제도입 / 확대의일반적인조건에비추어한국의사례도설명될수있음을밝힘. 앞선두개의선거법협상의사례에서비례대표제가도입또는확대실시되지않았던이유는 (1) 국회내에거대정당들이다수의석을점하고있었고, (2) 여당이원내다수의석을점하고있었으며, (3) - 4 -
도시지역의원들이다수를점하지않고있었기때문. - 이러한논의를기초로한국의맥락에서바람직하면서동시에채택가능한최적의선거제도의대안이무엇인지를밝힐것임. 먼저비례대표제가초래할수있는부정적인효과가한국에서도그대로나타날지검토할것임. 강한대통령제와지역정당체제하에서는비례대표제가도입되더라도지나친군소정당의난립이나국회의파편화는피할수있을것으로예상됨. - 다음으로비례대표제확대의실현가능성을검토할것임. 현재 20개국회의구성을살펴볼때, 야당이원내다수의석을점하고있고, 도시지역의원들의수가증가하였기때문에, 19대국회에비하여비례대표제의확대수용가능성이높아졌음. - 끝으로 III장에서제시한선거제도개혁안들의실현가능성을검토하여최적의선거제도를제안할것임. 적합성과실현가능성을모두고려할때, 지역구의석수는현재와같이유지하고, 비례대표의석을증가시켜의원정수를현재보다늘려서지역구와비례대표의석비율을 2:1로맞추는방안이최적. 선관위안처럼권역별비례대표와석패율도입. 3. 연구결과의기대효과 본연구는적어도다음세가지측면에서선거제도연구와개혁에기여할 것임. - 첫째, 선거제도의선택과개혁에관한연구를통해한국에서바람직할 뿐만아니라 실현가능한 국회의원선거제도를제시할것임. - 둘째, 비례대표제가선심정치를억제하고정책중심정치를유도하는긍 정적인효과가있어서정당체제의파편성을높이는부정적인효과를상쇄 한다는사실을부각할것임. - 5 -
- 셋째, 한국에서강한대통령제와지역정당체제가결합되었을때, 그리고 소선거구제가지방자치제와결합되었을때나타나는결과에대한새로운 시각을제공할것임. II. 대통령제와국회의원선거제도 : 비례대표제의효과 1. 개요 비례대표제가대통령제에친화적인선거제도인가를규명하기위하여, 비례 대표제의일반적인효과를논의하고의원내각제와대통령제에서그효과가 어떻게다른지분석할것임 - 대부분의연구는선거제도의효과를정당체제의파편성 (fragmentation) 과관련하여논의해왔음 : 다수대표제는소정당의원내진입을어렵게만들 어파편성을감소시키는반면비례대표제는파편성을증가시킨다는것. - 그러나다수대표제에비하여비례대표제는선심정치를억제하고정책대 결을유도하는효과도있음. - 이처럼비례대표제는부정적인효과와긍정적인효과를함께지니고있 기때문에, 대통령제와의원내각제에서나타나는비례대표제의트레이드오 프를면밀하게분석할것임. - 6 -
2. 선거제도와정당체제에관한일반이론 1) 단순다수제와비례제 선거제도를크게나누어다수제 (plurality/majority) 와비례제 (proportional representation) 로나눌수있음 이밖에두제도를섞은혼합제 (mixed system), SNTV 와같은예외적인 제도유형이있음한국의경우도대체로혼합제로분류됨. 다수제는단순다수제와절대다수제로나눌수있는데, 단순다수제 (Plurality, FPTP: First-past-the-post) 는한지역구에서한명을뽑는소 선거구제에서후보각각의득표수를세서최다득표자를승자로인정 - 절대다수제 (Absolute Majority) 는과반이상의득표를승리로인정하는 제도로, 보통 1 차투표에서과반에이른후보가없는경우, 상위 2 명을뽑 아 2 차투표를통해과반확보자를선출 비례제 (PR: Proportional Representation) 는정당명부에의한비례제가일 반적이지만, 단기이양식 (Single Transferable Voting) 제도또한결과적으 로비례성을확보하게되므로, 비례제로분류함 비례제라고통칭되나, 비례성을확보하는방식은매우다양할수있음. 가장극단적인비례성이달성되어극소수의사표만발생하는경우는이스라엘, 네덜란드와같은전국단위선거구의경우임. 이럴때네덜란드의경우, 총유효득표수의 1/150 혹은 0.67% 만득표하면의석을획득할수있음. 투표율이낮아지면 6만여표만얻어도해당정당이원내진입이가능. 이럴경우지나친정당난립이발생할수있으므로, 대부분의국가에서최소의석획득의문턱 (threshold) 을설정함 - 7 -
의석배분은쉽게말해뺄셈을활용하는경우와나눗셈을활용하는경우로나뉨. 우선뺄셈을사용하는경우는일정한기준수 (quota) 를정하고이수를넘는정당들에게우선의석을배정하고빼고도남은나머지 (remainder) 의순위에따라잔여의석을배정함. 일명최대잔여제 (largest remainder system) 이라고도부름. 오스트리아, 키프로스, 덴마크, 그리스, 슬로바키아, 남아공, 콜롬비아, 코스타리카, 체코등사용 나눗셈을활용하는경우는제수 (divisor) 를이용하는데, 가령대표적인제수방식인동트 (d Dondt) 식의경우, 1, 2, 3, 4와같이득표수를계속해서나누는데, 나눗셈단계마다그결과값이가장큰정당에게한석씩배정함. 일명최고평균제 (highest average system). 아르헨티나, 벨기에, 브라질, 불가리아, 체코, 핀란드, 그리스, 아이슬란드, 이스라엘, 룩셈부르크, 모잠비크, 네덜란드, 포르투갈, 스페인, 스위스, 터키, 우루과이, 노르웨이, 스웨덴, 덴마크등최대잔여제보다훨씬많이활용되고있음. 단기이양식제도는선호투표를통해서상위부터차례대로표현된유권자 의선호를반영하여당선자를결정하므로, 다수제에비해사표가줄어드는 효과가있음 비례제의목표가비례성확대에있다고할때, 득표의의석전환공식보다더중요한것은선거구크기 (District Magnitude) 임. 아무리비례성이높은제도더라도선거구크기가작으면비례성은담보되지않음. 가령, 지리적으로작은지역단위를선거구로정하고 2, 3인정도만선출하는경우, 대정당이독식하는구조는단순다수제에서와마찬가지로나타남 혼합형 (Mixed System) 은비례제와다수제가결합된형태를말하는데, 혼합방식과정도에따라천차만별임. 한국의경우도과거전국구제도에서비례대표제로전환한이후에혼합형으로분류되지만, 전반적으로의석분포와정당체제를주조하는것은다수제로볼수있음. 반면, 같은혼합형중에서도독일과같은제도형식에서는비례성이매우 높다고할수있음. 한국과같이지역구선출방식의다수제와비례대표선 - 8 -
출방식의비례제를각기따로운용하는경우는병립제 (parallel system) 라고부르는반면, 독일과같이비례제를기준으로우선적인의석배정이이뤄지는경우는연동형 (mixed member proportional representation) 제도라고부름. 닐스-크리스챤보먼과맷골더 (Bormann and Golder 2013) 가 1945년부터 2011년까지 134개국을대상으로선거제도를분류한내용을보면, 과거일본과같은단기비이양식 (SNTV) 제도를다수제 (Plurality) 에속하는것으로간주함. 한편, 단기이양식 (STV) 제도는비례제로분류됨을알수있음 ( 그림 2-1). 2) 뒤베르제의법칙 (Duverger s Law) 선거제도가정당체제에미치는효과에대하여가장영향력있는가설은이른 바 뒤베르제의법칙 (Duverger s Law) 정당체제를설명하는대표적인지표가유효정당수, ( 는각정당의득표율, 이유효정당수 ) - 소선거구단순다수제는양당제를낳고, 2차투표가허용되는다수제와비례제는다당제를낳는경향이있다 (Duverger 1954, 217) 는뒤베르제의명제는사회과학에서하나의법칙으로자리매김한대표적인사례로평가됨 (Riker 1982) - 9 -
< 그림 2-1> 선거제도의다양성 - 10 - 출처 : Mat Golder (http://mattgolder.com/elections)
- 소선거구단순다수제는승자독식형선거제도이기때문에큰정당에게유리하고작은정당에게불리한데, 이를기계적효과 (mechanical effect) 라고부름. 유권자의입장에서는자신의한표를당선가능성이희박한정당에주는것을꺼려함에따라 ( 사표방지심리 ) 거대양당가운데차선이나차악을선택하고자함. 이에따라정치인은선거에서승산이낮은작은정당에는가담하지않으려는유인이있는데이를심리적효과 (psychological effect) 라고부름. 따라서소선거구단순다수제에서는선거를반복함에따라작은정당들은사라지고거대정당두개만이경쟁하게되어양당제가초래됨. 이와같이단순다수제가양당제를낳는경향이있으며, 비례제와결선투표 제는다당제와친화적인데, 이밖에도여러선거제도유형에따라정당의숫 자를증가또는감소시키는효과가나타남. 이러한일반론이모든국가에서일률적으로나타나는것은아니고, 사회의균열구조에따라변이가있을수있음. 예를들어, 지역별, 종족별로복잡한균열구조를갖고있는국가의경우, 소선거구단순다수제가도입되더라도다당제가초래될수있음. 지역별로거대지역정당 2개가경쟁한다면지역구수준에서는양당제가자리잡을수있지만, 국회에는여러지역정당들이들어와서전국수준에서는다당제가형성될수있음. 이를정당연계 (linkage) 가낮거나합산 (aggregation) 력이약하다고표현할수있음 (Moenius and Kasuya 2004; Hicken 2009). - < 그림 2-2> 에서정당연계가낮은경우, 지역구 1 에서는 A, B 정당의 양당제, 지역구 2 에서는 C, D 정당의양당제가형성되지만, 국회에서는 A, B, C, D 네정당이진입하여다당제가형성된다. - 11 -
< 그림 2-2> 정당연계 (linkage) 와인플레이션 출처 : Moenius and Kasuya 2004: 546. 3) 경험적증거들 뒤베르제의법칙에대해서매튜싱어 (Matthew Singer 2013) 는가장포괄 적인경험연구를수행한바있음. - 53개국 6,700여선거를분석한결과를보면, 다수제중에서도승자독식의단순다수제 (FPTP) 제도에서유효정당이가장적게나타남. 분포가 x축의 2에몰려있는것으로알수있듯이, 다수가양당제로나타나고있음. 하지만, 3당체제도상당수있는것을알수있음. (< 그림 2-3> 참조 ). 우리나라와같이단순다수제와비례제가혼합된혼합형 (mixed) 제도가단 순다수제에비해유효정당수평균이약간큰것을알수있음. 2.2 당정도 가가장많은것으로나타나지만, 3 당이상도어느정도있음. - 12 -
비례제를채택할경우유효정당수평균이약간더크게나타나지만큰차이는아닌데, 대신분포가넓게나타나므로나라마다유효정당수가적은곳에서많은곳까지다양한양상을띤다고볼수있음. 말하자면, 비례제선거제도의효과는정치적환경과맥락에따라상이할수있다는것임. 오히려유효정당수평균이가장큰제도는결선투표제를통한과반수만인정하는제도이며, 이경우유효정당수평균이 4에가까울만큼크게나타남. 하지만, 넓게퍼진분포를볼때, 이제도아래에서도유효정당이적은경우와많은경우가두루나타나고있음. - 즉, 최근활발히논의되고있는결선투표제는비례제만큼이나다당제화 경향이크다는것을알수있음. < 그림 2-3> 선거제도별유효정당수및득표비율 Density 0.2.4.6.8 1 0 2 4 6 8 10 Effective Number of Parties Getting Votes Plurality/FPTP Mixed System PR/SNTV Double Ballot Majority - 13 -
결선투표제를의회선거에적용하느냐, 대통령선출방식으로삼느냐에따라 제도효과는다를수있음 - 싱어의분석대상은의회선거에국한되며, 대통령제 / 의원내각제의차이 는고려하지않고있음. 양원제의경우, 하원만분석에포함함. - 누네스와티스 (Nunes and Thies 2013) 는 39개대통령제국가에서 1946년부터 2011년까지치러진 329번의선거를분석하고있는데, 대통령과의회선거가동시에치러지는 (concurrent) 의경우, 단순다수제에서는유효정당수가 2.60개이지만, 과반기준결선투표제 (Majority Run-Off) 에서는 3.89개에이름 1). - 동시선거가아니라두선거간시간격차가있는경우에단순다수제에서 는 2.42 개유효정당이, 결선투표제에서는 3.97 개. 이와같이결선투표제는 정당수를늘리는효과가뚜렷하게나타남. < 그림 2-4> 대통령제결선투표제와의회정당수 * MRO(Majority Run-Off Election) : 과반기준결선투표제 1) 결선투표제가있는경우에는 1 차투표와의회선거가함께치러지는경우가대부분임. - 14 -
4) 선거제도의사회경제적효과 선거제도는정당체제와경쟁의양식에큰영향을미침. 선거제도가보다허 용적이면, 더많은정당의원내진입이가능해지고, 정당경쟁의양식도달라 짐. - 제도의비례성이높을수록다당제화되기쉽고, 다당제로갈수록이념적스펙트럼의극단쪽에위치한정당들도의석을획득해서유효정당이될수있음. 유권자입장에서는사표가많이발생하는단순다수제에서자신의선호에부합하지않더라도당선가능성을고려하여차선이나차악을선택하는전략적투표 (strategic voting) 행태가많이나타나지만, 다당제상황에서는유권자개인의선호에근사한정당이나타날가능성이많으므로, 진심투표 (sincere voting) 가가능해짐. < 표 2-1> 정치에대한신뢰 정치인에대한신뢰 정당에대한신뢰 평균 표준편차 사례수 평균 표준편차 사례수 단순다수제 3.572 0.167 6 3.603 0.115 5 혼합제 3.247 0.941 39 3.136 0.905 32 비례제 3.859 1.040 80 3.855 1.083 67 F-value 5.05(p=0.0078) F-value 5.50(p=0.0054) 자료 : 선거제도는 DPI 2015, 신뢰지수는 European Social Survey ( 각년도 ) - < 표 2-1> 은정치인에대한신뢰와정당에대한신뢰를 0-10 까지 11 점 척도로측정한평균값을각국별각년도별로구해서선거제도에따라비교 한자료임. - 비교분석이가능한 European Social Survey 에만의존하고있어서다른 대륙의경우까지확대해서설명하기는어려움. 그럼에도비례제에서통계적 - 15 -
으로유의한수준에서신뢰가높게나타나고, 혼합제가가장낮은것을알 수있음. 선거제도가유효정당수에영향을주고, 이로인해다당제경쟁상황은경제정책이나실적에도영향을주게됨. 더불어, 후술하다시피비례성이높을수록보편적정책프로그램을중심으로정당간경쟁이일어나고, 선심성정책수요는덜반영되는양상이있음. - < 표 2-2> 의 IMF 통계를통해서 GDP 대비일반정부총지출을선거제도별로비교하고있는데, 비례제에서정부지출이가장큰것을알수있음. 복지, 교육, 보건등보편적정책프로그램이보다더많은재정을차지하게됨에따라나타나는것으로이해할수있으며, 다른한편으로정당수의증가로인해각정당의추진정책에소요되는재원의확대에서발생한결과일수도있음. - 하지만, GDP 대비정부부채의경우에는비례제가가장낮고혼합제가가장높은것을알수있음. 회귀분석이아니라상관관계를보여줄뿐이지만, 경제실적에있어서비례제가우월한면모를보여주는데, 이것이제도만의효과인지아니면비례제를채택한다수의국가가유럽의선진국이라는사실을반영한것인지는추가적인조사가필요할것임. 더불어남미의많은국가들이비례제로전환한이후경제실적의변화는어떠했는가를살펴볼필요가있을것임. < 표 2-2> 정부지출과부채, 그리고선거제도 일반정부총지출 (% of GDP) 정부부채 (% of GDP) 평균표준편차사례수평균표준편차사례수 단순다수제 40.840 10.172 142 52.143 24.813 142 혼합제 36.182 9.178 384 57.342 38.299 361 비례제 41.286 12.537 561 50.129 27.828 493 F-value 25.18(p=0.000) F-value 5.47(p=0.0043) 자료 : 선거제도는 DPI 2015, 일반정부총지출자료는 IMF-statistics - 16 -
세제또한정치제도의영향을받는것으로평가되어왔는데, 선거제도에따 라소득세비중이다른것을알수있음. 소득세비중이높을수록보다누 진세의성격이강함 - 앞서정부지출이나부채와는상반되게혼합제에서소득세비중이가장높고, 비례제에서가장낮게나타남. 비례제를채택한유럽의많은국가들이복지수준이높지만, 세제와재원의구조가소득세와같은직접세보다는부가세와같은간접세의비중이큼. 소득이전이나과세의공정성차원에서누진적세제인직접세가우월하다고할수있지만, 세원규모에서부가세와같은간접세가훨씬크므로, 이와같은세금구성과복지지출간의관계를이해할수있을것임. < 표 2-3> 세금구성 GDP 대비소득세비중 평균 표준편차 사례수 단순다수제 52.143 24.813 142 혼합제 57.342 38.299 361 비례제 50.129 27.828 493 F-value 19.04(p=0.0000) 자료 : 선거제도는 DPI 2015, 일반정부총지출자료는 IMF-statistics 조세부담률과사회보장부담률을합산한국민부담률 (Total Tax Revenue) 을보면, 비례제에서가장높고, 단순다수제, 혼합제의순으로낮은것을알수있음. 즉, 비례제국가일수록고부담고복지사회라는사실에대한방증임. - 이것이전술한바와같이, 비례성이높은제도에서보다보편적인프로그램을추진하고이런프로그램일수록선심성정책보다대량의재원이필요한결과, 조세체계에있어서도보다고부담이라는사실을보여줌. 세부담이많은만큼정부지출이크면서도, 정부부채는상대적으로낮게나타남. - 17 -
< 표 2-4> 국민부담률 국민부담률 (Total Tax Revenue) 평균 표준편차 사례수 단순다수제 25.171 4.760 118 혼합제 20.502 7.238 167 비례제 28.266 7.828 302 F-value 63.62 (p=0.0000) 자료 : 선거제도는 DPI 2015, 일반정부총지출자료는 IMF-statistics 이러한경제정책의차이와는별도로, 소득불평등은어떠한지살펴보면, 비 례제에서정부지출이크고, 국민들의조세부담이큰만큼소득불평등도가 장낮게나옴. - 지니계수를보면비례제에서 0.29 인반면, 단순다수제가 0.32, 혼합제가 0.34 로나타나고있음. - 정부당파성 (government partisanship) 으로보더라도비례제에서좌파의의석점유율이나내각참여율이높은경향이나타남. 그러므로, 소득불평등을완화시키는정책수단이비례제에서더많이활용될것으로볼수있음 < 표 2-5> 선거제도에따른소득불평등수준 소득불평등도 (Gini계수) 평균 표준편차 사례수 단순다수제 0.321 0.031 38 혼합제 0.339 0.077 80 비례제 0.290 0.074 113 F-value 11.76 (p=0.0000) 자료 : 선거제도는 DPI 2015, 일반정부총지출자료는 IMF-statistics - 18 -
자본시장이개방돼있을수록국내수준의정책수단 (domestic government policy) 이기대하는효과를거두기어려움. 더불어, 좌파정부는노동계급의 정책선호를반영하고자하며, 노동계급은시장개방에대한반대의견이높음 - 좌파정부가등장하기우호적인조건인비례제에서자본시장개방도가낮 은것은이해할수있는결과라고할수있음. < 표 2-6> 자본시장개방도 자본시장개방도 평균 표준편차 사례수 단순다수제 0.813 0.326 222 혼합제 0.691 0.341 501 비례제 0.625 0.343 795 F-value 27.27 (p=0.0000) 자료 : 선거제도는 DPI 2015, 일반정부총지출자료는 CPDS 사회세력수준에서보더라도재분배정책에가장큰영향력을발휘할것으 로예상되는노동조합조직률에서비례제국가들이두배가깝게높게나타 남 - 비례제국가들의경우, 노동조합조직률이평균 50% 가넘는반면, 단순 다수제나혼합제의경우 20% 대에머물고있음 - 19 -
< 표 2-7> 노동조합조직률 노동조합조직률 ( 근로자대비노조원수 ) 평균 표준편차 사례수 단순다수제 28.430 18.197 205 혼합제 24.844 9.906 340 비례제 50.523 21.418 523 F-value 249.80 (p=0.0000) 자료 : 선거제도는 DPI 2015, 일반정부총지출자료는 CPDS - 노동조합조직률뿐아니라, 정상조직 (peak association) 의교섭이일반사업장에적용되는범위 (coverage) 를측정하는노조교섭력의경우에도비례제에서월등하게높은것을알수있음. 교섭결과의적용범위가비례제에서 70% 인반면, 단순다수제에서 36%, 혼합제에서 47% 에불과함. < 표 2-8> 노동조합교섭력 노조교섭력 평균 표준편차 사례수 단순다수제 35.994 21.938 127 혼합제 46.653 25.858 214 비례제 69.520 26.387 248 F-value 87.86 (p=0.0000) 자료 : 선거제도는 DPI 2015, 일반정부총지출자료는 CPDS - 20 -
3. 정부형태 : 대통령제와의원내각제, 준대통령제 1) 대통령제 대통령제는권력분립 (separation of powers) 이핵심적인구성원리로입법 부인의회와행정부인대통령이각기선출되어서로견제와균형 (check and balance) 을이루는체제 - 후안린쯔 (Juan Linz 1990) 는민주화연구의일환으로대통령제의취약점을지적함. 가장큰문제로지적되는것은이중적정통성 (dual legitimacy). 대통령과의회가모두국민의직접선출을통해서수립되므로, 양기관모두선출을통한정통성을주장할수있음. 이문제는특히대통령이소속된집권당이의회내소수당인여대야소, 즉분점정부 (divided government) 상황에서심각한내홍을낳을수있음. 특수한사례나탄핵에의한강제사임을제외하면고정된임기의문제가있음. 정치적위기나국난, 혹은대통령개인의심각한무능과같은사태에처해서도고정된임기동안국정을수행해야하는리스크요인. 대통령제는국가비상사태에일사불란한지휘체계를가질수있다는사실이장점으로지목되지만, 대통령의권위가추락하였을경우에는이렇게경직적인임기제로인해대안적리더십을수립할수없음. 한국의경우김영삼정부말기, 노동법 안기부법날치기통과에따른총파업국면을경과하면서심각한레임덕에빠진청와대가외환위기국면을적절히대처할역량을갖지못한것으로평가됨 대통령제는체제속성상선거제도의단순다수제 (plurality rule) 라고할수있음. 몇퍼센트의지지를얻든 1등이대통령으로선출되는제도이므로, 승자독식 (winner-take-it-all) 의성격을갖고있어서사생결단식의제로섬게임상황에빠지기쉽고, 타협의정치문화를도입하기어렵게만드는경향이있음. - 21 -
민주주의의위험요소로지적되는위임민주주의 (delegative democracy) 혹은국민투표제적민주주의 (plebiscitarian democracy) 와친화성이있음. 국민의직접선출을통해획득한정통성을믿고의회, 법원과같은다른국가기관을무시하고, 검찰과군대등의강권력을사유하고자할위험이있음. 정치적경륜이없이혜성같이등장하는아웃사이더가대통령직을맡게될가능성이높음. 대통령에대한열광과실망이짧은사이클로반복되는대통령제의특성상, 정치권밖의아웃사이더에게국민들의눈길이쉽게쏠리게되고, 이로인해정치적문외한이국가권력최상위에갑작스럽게오를수있음. 2) 의원내각제 의원내각제 (Parliamentarism) 는내각이그성립과존속에있어서의회 ( 양원제의경우, 주로하원 ) 의신임 (confidence) 에의존하며, 의회의불신임결정이내려지면내각이해체되거나의회를해산해서다시금신임을묻는선거를실시하는제도 대통령제와달리, 입법부와행정부가권력분립 (separation of power) 의 원리가작동하지않음. 권력의융합 (fusion) 상태이며, 의회가내각구성에 대한권한을가짐으로써의회의행정부에대한우위성이보장되는체제임. 행정부의핵심이다수당혹은의회내연립을통해서구성됨에따라정 당이입법과행정에직접적으로간여하는결과를낳음. 형식상의회우위라고할수있지만, 양당제가정착되어다수당이집권하고내각을구성하는영국의경우, 내각에진출한의원이당내실력자인경우가많아내각이실질적으로우위를점하는경우도종종있음. 반대로, 군소정당이난립하고정당기율이약한경우에는의회에종속된내각이될수도있음 - 22 -
대통령제와의주요차이점은대통령제의경우, 제도내적으로의회다수에 의한지지를보장하지않으므로, 이른바여소여대정국이왕왕형성되며, 이경우두기관간의갈등과교착이일어날수있음. 의회중심제에서는다당제인경우가많고, 다당제상황에서단일정당이의회과반을달성하기는어려우므로, 정당간연합 (coalition) 을통한연립정부구성이다반사임. 반면, 대통령제에서는정당간연합 (coalition) 이드물게나타남. 그럼에도뒤에서자세히다루겠지만, 최근의많은연구는대통령제에서도정당간연합은자주일어나며잘유지되는경우도많다는것을보여주고있음 대통령제하에서정책결정은일반적으로분권화된양상을띰. 일반적으로대통령은의회에서제안된법안에대해반응을하며, 의회는정당기율에의하기보다는의원개인의독립적이고자율적인판단에의존하는경우가많음. 이로인해정부의정책결정과집행역량이취약하고통치권 (governability) 의위기가초래될가능성있음. 물론한국의경우처럼, 행정부의법안제출권이보장된경우도있고, 의회내정당기율이잘발달한케이스도많이있음. 3) 준대통령제 대통령제와의원내각제어느범주에도속하지않고정부형태유형으로준대 통령제 (Semi-presidentialism) 가있음. 이원집정부제 라고도불리며, 독일 의바이마르공화국이시초이며, 현재는프랑스가대표적인사례로꼽힘. - 일반유권자직접선거로선출된대통령이고정된임기를보장받는한편, 총리와내각은의회에대해집단적으로책임을지는체제임. 의회에서총리 와내각에대한불신임권한을보유함. 하위유형으로총리 - 대통령제 (premier-presidential system) 와대통령 - 의 - 23 -
회제 (president-parliamentary system) 가있음. 총리-대통령제에서는대통령에게총리와내각에대한해임권한이없고, 총리와내각은의회의불신임권한에의해서만붕괴될수있음. 프랑스, 폴란드, 포르투갈, 루마니아등이이제도에속함. - 대통령-의회제에서는대통령과의회가공통으로총리와내각에대해서불신임권한을갖고있음. 이제도에서대통령은총리와내각에대한인사권을행사하지만, 이들은반드시의회의지지를획득해야만함. 러시아, 스리랑카, 타이완등이여기에속하며바이마르공화국도이런제도를갖고있었음. 대통령제화된정당의문제 - 정당이론은서구민주주의를사례로발전했고, 대부분의서구국가는의원내각제를채택하고있음. 이른바 제3의물결 (the Third wave) 신생민주주의국가중다수가대통령제를채택하고있는데, 이러한조건에서정당조직과행태는의원내각제에서와매우다르게나타남. - 의원내각제에서행정부의수반은소속정당의대표이자대리인이며권한 의위임을받게됨. 즉, 주인 - 대리인 (principal-agent) 관계가분명하게형 성됨. - 사무엘스와슈가트 (Samuels and Shugart 2010) 에따르면, 대통령제에서는행정부와입법부가각기존립근거와생존이분리되어있으므로, 대통령제화된정당 (presidentialized parties) 이만들어짐. 대통령은자신의정통성을정당바깥의일반국민에게서찾을수있고, 정당은이러한행태를통제할수단이제한적. 대통령은자신에게권한을위임한정당에대해서책임지지않게되고, 오히려정당을통제하려는시도도일어남. 의회선거에서유리한전략을추구하는파벌과대통령선거를중시하는파벌로나뉜갈등발생 (Passarelli 2015). - 이런조건으로인해정치경력이일천한외부자가대통령후보로나서는 - 24 -
경우가많고, 의회선거의지지와대통령지지가괴리되는현상이많이나 타나며, 선거공약을뒤집는경우가의원내각제에비해훨씬높은것으로나 타남. 4. 비례대표제의효과에관한연구 1) 다당제와통치가능성문제 대통령제의원형인미국에서양당제가자리잡고있는데, 이러한정당체제는사회세력을폭넓게대표할수없다는점에서비례성확대가개혁의제로종종등장해왔음 (Su 2004). 승자독식의구조를완화하여대표성 (representativeness) 을제고하는방향으로개혁시도가이뤄져왔지만, 이것이자칫통치가능성 (governability) 을훼손하는결과를가져올수있다는지적이제기됨. 대표성과통치가능성사이에트레이드오프 (trade-off) 관계가존재함. 비례대표제가대통령제와의원내각제에서갖는효과에관하여, 기존연구들 은주로남미국가들을사례로군소정당이난립하여파편화된국회가대통 령제에서더큰위기를초래할수있다고주장함. - 대통령과의회간에대립이발생하였을때, 의원내각제에서는의회해산 과조기총선실시와같이헌법적수단을통해대립을해소할수있음. - 반면대통령제에서는임기만료로인한대통령선거나국회의원선거를 기다리는것외에는마땅한수단이없기때문에군사쿠데타와같은비합 법적수단을동원할가능성이높다는것임. 그러나비례대표제가정당체제의파편성을증가시키는것이대통령제에서 더큰문제를야기한다는주장은재검토가필요함. - 25 -
- 의원내각제에서도국회가파편화되어국회해산이나내각의교체가잦은 경우프랑스제 4 공화국처럼극심한혼란이야기될수있음. - 체이법 (Cheibub 2002) 은대통령제민주주의가의원내각제민주주의보다 안정성이낮은이유가대통령과국회간의대립혹은교착상태때문은아 니라는사실을발견했음. 2) 메인웨어링 (Mainwaring) 의명제와반론. 신생민주주의의맥락에서대통령제와비례대표제의조합에관해논쟁의단 초를제공한것은 Mainwaring(1993) 의논문임. - 후안린즈 (Linz) 가대통령제가신생민주주의의퇴행을가져온다는일반론을편데반해, 메인웨어링은대통령제의위기를가져오는것은다당제인경우이며, 집권당이안정적다수를확보하지못해행정부-의회의교착상태가발생하는게위기의원인임. - 다당제가되었다는것은유권자의선호를반영하는폭이넓어지는효과를가짐. 양당제에서는주어진대안안에서자신의선호를표출해야하지만, 다당제하에서는보다자신의진정한선호에부합하는정당대안을가질확률이높아짐. 이런조건은자연스럽게정당체제의이념적스펙트럼을넓게만들며, 이는정당체제의파편화정도를높게만들수있으며, 아직민주주의제도가착근되지않은신생민주주의경우에는정치불안정의요인으로작용할수있음. 다당제하에서는대통령이의회내정당연합을반드시구성해야하는데, 이것이의원내각제에비해잘형성되지않을뿐더러형성되더라도쉽게무너질수있음. 하지만, 라틴아메리카의많은대통령제국가에서비례제를도입했고, 실지로다당제화경향이나타남. 이런조건에서라틴아메리카대통령제가안정될수있는지에관해여러논의가진행되어옴. - 경험적으로나타난결과만봐서는다당제대통령제가반드시정치적위 - 26 -
기로귀결되지는않음. Argelina Figueiredo와그의동료들이 1979년부터 2006년까지조사한결과, 코스타리카와멕시코만이전체시기동안단일정당이집권당을이뤄서활동한반면, 반면볼리비아, 브라질, 칠레, 콜롬비아, 에콰도르, 파나마등 6개국에서는언제나연합정부가꾸려짐. 한편, 아르헨티나, 파라과이, 베네주엘라, 우루과이는일정기간동안은연합정부를꾸렸던적이있음. 이는라틴아메리카사례에국한된것이아니며, 동남아의인도네시아도 1999년수하르토독재가종식한이후지배연합은 5개정당들로구성. 의석이없는원외소수당도 18개정당이연합참여. 현재는이러한다당제대통령제의안정성에대해새로운연구가착수되는시점. 최근의연구들은다당제가오히려정당간타협, 관용, 포용성을높이는결과를낳을수있다고주장. 강한대통령과분열된다당제의회의조합이최악의조합이라는메인웨어링의주장에반하여, 대통령이강할때오히려다당제의회안에서연합을활성화하고안정적인국정운영이가능하다는반론이제기되고있음. - 대표적으로브라질과칠레가대통령권한이강한덕분에행정부 - 의회관 계의안정성을확보한모델로평가받음. 반면, 볼리비아, 멕시코, 베네주엘 라는대통령권력의취약성이체제취약성으로연결. - 대통령의권한 (executive toolbox) 이체제안정에기여하는이유는대통령이자율성을갖고배분할수있는특수재 (particularistic goods) 를통해서야당의원들의지역구현안이나개인적민원을국가예산을통해서해결해줌으로써의회내야당에협조를구매하거나, 연합정치를활성화. (Raile, Pereira and Power 2011) 이밖에도의회내연합을위해서공직을미끼로삼을수도있음. 이러한연합재 (coalitional goods) 를재량껏원활하게활용할수있는대통령의역량여부가다당제대통령제의안정적운영을좌우하는요인으로지목되고있음. 2) 이는거꾸로말하면, 라틴아메리카정당체제가그만큼이념이나노선에기반한경쟁보다는공공재배분과득표의교환을핵심적인메커니즘으로하는후견주의 (clientelism) 에기초하고 2) 가령, 브라질의대통령은재정및입법관련막대한권한을보유하며, 평균매주한건정도로긴급명령과같은임시조치를발동함 ( 정진영 2015) - 27 -
있기에가능한일. 이런차원에서다당제대통령제가다른유형의정당정치 에서는어떻게기능하는가에대해보다심도있는논의가필요한실정. 정부형태와선거제도조합은여러가지가있지만, 일반적으로선진민주주의에서의원내각제정부형태와비례제선거제도를채택하고있다는통념이있음. 그렇지만, 실제로는의원내각제에서다른제도에비해비례제를채택한비율이높지않음. 보먼과골더 (Bormann and Golder 2013) 가 1945년부터최근까지 134개국에대해시계열자료를구축해서내놓은결과를보면, 의원내각제에서비례제를채택한비율이 38% 정도이지만, 준대통령제에서 70%, 대통령제에서 66% 에이르고있음. < 표 2-9> 정부형태와선거제도 의원내각제 준대통령제 대통령제 다수제 비례제 혼합제 52.4 37.98 9.62 100 (327) (237) (60) (624) 14.22 69.61 16.18 100 (29) (142) (33) (204) 24.7 66.07 9.23 100 (83) (222) (31) (336) 자료 : Bormann and Golder 2013 (http://mattgolder.com/elections) - 비례제가다수제에비해서정당파편화효과가크고, 이로인해다당제를낳을가능성이높다는점을감안하면, 다당제대통령제에대한메인웨어링의주장과그에대한반론은앞으로더많은연구가요청되는주제라할수있음. - 28 -
3) 정부형태의정치경제적효과 정부형태가어떠하냐는것이정치적으로어떠한결과를가져오는지를경험자료를통해서검토함. 선거에서일정수준이상의득표를한유효정당의숫자 (effective number of parties) 는정당체제가어떠한가를가름하는중요한지표임 - 정부형태에따른유효정당수를비교해보면, 준대통령제에서가장숫자가많고, 대통령제가다음으로많은것을알수있음. 대체로선진민주주의국가일수록의원내각제가많고신생민주주의에서대통령제가많다는사실이반영된것으로볼수있음 < 표 2-10> 정부형태에따른유효정당수 유효정당수 (Herfindahl Index) 평균 표준편차 사례수 의원내각제 2.927 1.380 1675 준대통령제 3.334 1.295 407 대통령제 3.143 1.473 848 F-value 16.83 (p=0.0000) 자료 : Cheibub 2006 dataset - 19세기말 20세기초에중앙-지방, 노동-자본, 산업-농업, 지주-농노등사회균열이정당체제로자리잡은선진국에서는이에따른안정된정당체제가자리잡아일정숫자이상의정당이등장하지않지만, 신생민주주의일수록정치불안정이끊임없는신생정당창당을추동하고이로인해선거변동성 (electoral volatility) 이높은경향이있음. - 즉, 유효정당수와같은정치적결과는단지제도효과만이아니며, 제도 가설립되는사회적맥락또한중요하다는사실을알수있음 - 29 -
정부형태는정부지출과과세에큰영향을미친다는이론적가설이제시돼 왔음. - 대표적으로페르손과타벨리니 (Persson and Tabellini, 2003) 는대통령제에비해의원내각제에서정부지출의규모가크고더많은과세를한다는가설을세웠는데, 의원내각제에서는지대추구를하는의원들간에담합이이뤄지기쉬운반면, 권력분립 (separation of powers) 을특징으로하는대통령제에서는거부권행사자 (veto player) 수가늘어남에따라재정팽창유인이제어될수있는구조라는것임 - < 그림 2-11> 은 45개국에대해시계열자료를통해서재정건전성을비교하고있는데, 의원내각제가대통령제보다재정건전성이나쁜것을알수있음. 하지만, 준대통령제가의원내각제보다더나쁜것을볼때, 준대통령제에서의원들의지대추구행위는의원내각제에가까운것으로해석할수있음 < 그림 2-11> 정부형태별재정건전성평균 재정건전성 평균 표준편차 사례수 의원내각제 -3.504 4.621 910 준대통령제 -3.354 3.613 251 대통령제 -2.219 3.781 447 F-value 14.10 (p=0.0000) 자료 : Cheibub 2006 dataset 일반적으로대통령제는승자독식 (winner-take-all) 의제도이고, 의원내각제 에서는특정정당이단독으로과반을달성하기쉽지않으므로, 연합정치가 일상화된것으로이해되고있음. - 위의표 <2-11> 과같은자료를통해서정부형태별로정부구성이연합정 - 30 -
부인지단점정부인지를교차분석해본결과, 의원내각제에서대통령제보다 연정이구성되는경우가많은것을알수있음. 하지만, 연정은준대통령 제에서훨씬더많이구성되고있음. - 나아가, 비록대통령제에서연정이구성되는경우가상대적으로적지만, 그렇다고일반적인인식처럼연정이의원내각제에서만이뤄지는것은아니라는사실도특기할만함. 특히남미의많은대통령제국가에서연정이빈번하게일어나고있으며, 특히비례제선거제도도입이후연정을구성하여통치하는것은매우일상적인통치행태가되고있음 < 표 2-12> 정부형태별연정여부 단정 연합정부여부연정 의원내각제 56.72 43.28 100 준대통령제 30.15 69.85 100 대통령제 59.86 40.14 100 = 110.1757 (p=0.0000) 자료 : Cheibub 2006 dataset 연합정부가통치한다하더라도그것이전체의석의다수를점하느냐그렇지 못하느냐에따라정치행태및행정부 - 의회관계는매우다르게나타날수 있음. - 흥미롭게도의원내각제나대통령제나공히다수파연정을구축하지못하는경우가 70% 를넘고있으며, 대통령제에서는이른바여소야대인경우가 80% 에육박함. 이에반해, 준대통령제에서다수파를구성하는경우는전체의 45% 에달해서보다안정적인과반달성이용이한제도로나타남 - 31 -
< 표 2-13> 연립정부의유형 소수파연정 연립정부의유형다수파연정 의원내각제 73.600 26.400 100 준대통령제 54.740 45.260 100 대통령제 79.720 20.280 100 =101.2143 (p=0.0000) 자료 : Cheibub 2006 dataset 정부형태별경제실적을보면, 인플레이션율의경우, 대통령제가압도적으로높게나타남. 선진국이의원내각제, 후발산업국가내지는신생민주주의에서대통령제를많이채택하고있는사실을반영하는것으로볼수있으며, 대통령제에서정부지출의규모는작지만, 선거시점에통화증발등을통해서대통령의정당에게유리한여론이형성되도록인위적인경기진작을하는정치적경기순환 (political business cycle) 이더잦게일어난다는사실과도결부되어있음 < 그림 2-14> 정부형태별인플레이션율 인플레이션 ( 연간 %) 평균 표준편차 사례수 의원내각제 9.315 20.191 1344 준대통령제 48.270 270.727 387 대통령제 113.264 745.015 717 F-value 14.50 (p=0.0000) 자료 : Cheibub 2006 dataset 행정부가제출한법안의통과율을통해서입법효율성을비교해보면, 의원내 각제에서가장높고, 다음으로준대통령제, 대통령제의순으로나타나며, 이 러한평균차이는통계적으로유의한것으로나타남. - 32 -
- 이는의원내각제의제도속성상행정부가의회의다수형성을통해서구성되므로당연한결과라고할수있으며, 반면, 권력분립, 견제와균형에기초한대통령제에서는여소야대의출현가능성이있으며, 이경우입법교착 (gridlock) 이발생하곤하는사실을방증함 < 표 2-15> 정부형태별입법효율성 입법효율성 평균 표준편차 사례수 의원내각제 80.146 14.052 333 준대통령제 75.868 18.469 65 대통령제 62.035 20.412 233 F-value 77.71 (p=0.0000) 자료 : Cheibub 2006 dataset, Saiegh 2004 5. 대통령제, 비례대표제와선심정치 1) 대통령제와선심정치 린쯔는대통령제의역설로정당이약하고기율도없는데, 개별정치인들이지역구의토착이익에매몰되는경향이있다는점으로지목. 이러한정당과정치인의부정적인면모가대통령제가그나마유지될수있는동력이라는점에서 역설 이라고언급. 슈가트와캐리 (Shugart and Carey 1992, ch. 9) 도이러한측면에대해서 비능률의비밀 (inefficient secret) 이라고지적. 다당제아래에서대통령은이념기반이취약하고국지적이익에얽매여있는정당들로의회가구성될때통치력을발휘하기수월함 (Kellam 2015). - 의원내각제에비하여대통령제하에서국회의원들이이처럼선심정치에 - 33 -
더욱몰두하는경향이강한이유는대통령이의회를장악하는능력이의원내각제의총리보다약하기때문임. 총리는법안을제출하는의제설정권과의회를해산하고조기총선을실시할수있는권한이있는반면, 대통령제에서는국회역시의제설정권을가지고있고대통령은국회해산권을갖지못하기때문에국회의원을압박할수있는수단이부족함 (Tsebelis 2002). 따라서대통령제하의국회의원들은지역구에선심을제공하는데몰두하더라도행정부수반인대통령이이를제어하기힘듦. 2) 다수대표제와선심정치 단순다수제는필연적으로선거구크기가 1이거나작아서국지적이익을대표하고자하는반면, 비례제는선거구크기가크고전국수준의의제를중심으로정치경쟁이벌어짐. 단순다수제는특정지역이나집단에초점을맞춘특수재 (particularistic goods) 를동원하는데관심이집중되는반면, 비례제에서는전국수준의정책재 (programmatic goods) 배분이갈등의핵심임. - 비례제는당선여부가당내활동과충성도등과연계돼있으므로, 정당 기율이보다강해지는효과가있는반면, 단순다수제에서개별의원의생 존은각자가책임지는구조가많아정당기율이낮음. 따라서대통령제하에서선심정치가만연하게되는부정적결과를상쇄하기 위해서는정책대결을유도하는비례대표제와결합되는것이더욱바람직 할수있음. - 34 -
III. 한국의대통령제에적합한선거제도 1. 개요 5년단임대통령직선제를골간으로한현행헌법이당시국민들의높은동의를얻어확정된이래여섯명의대통령이배출되었고, 일곱번째대통령선거를앞두고있는상황임. 현행헌법은비교적안정적으로유지되어왔음 ( 강원택 2004, 327). 그에비해선거제도를규율하는선거법은 1994년 < 공직선거및선거부정방지법 > 의이름으로 20차례, 2005년이름이바뀐이래 2016년 1월까지 < 공직선거법 > 의이름으로 49차례등총 69차례의선거법개정이이루어짐 ( 홍완식 2015; 국가법령센터 2016). 3) - 선거제도는일반적으로의회의의석배분방식 (electoral formula; seat allocation rules); 선거구크기 (district magnitude); 의석진입선 (electoral threshold); 투표기재방법 (ballot structure); 의회규모 (assembly size); 선거구획정방법 (apportionment rule) 등의요소로구성됨 (Lijpart 1994). - 한국의국회의원선거제도는소선거구 (single member district; 이하 SMD)-단순다수대표제 (FPTP) 를골간으로한지역대표와부분적으로비례제가가미된 1인2표혼합형선거제도 (double ballot mixed-member electoral system) 의성격을갖고있음. 4) 3) 타법개정으로인한 25 차례의개정을제외하더라도 44 차례의 < 공직선거법 > 개정이있었음. 국가법령센터홈페이지 (http://www.law.go.kr/lsinfop.do?lsiseq=181619&efyd=20160303#0000). 4) 민주화이후첫총선인 13 대총선에서는과반정당이없는경우 1 당에 1/2 을배분하고나머지는정당의석수에따라배분하고, 과반의석이있는경우 5 석이상을확보한정당을대상으로지역구의석수에따른배분하는등 1 당에특혜를주는불비례성이강한방식이었음. 14 대부터지역구의과반을인위적으로 17 대총선이전까지는지역구의석수혹은득표율기준으로배분 ) 14 대총선부터정치적안정성을명분으로한 1 당에특혜를주는배분하는방식을탈피하여일괄적으로지역구 5 석이상정당및유효투표의 3% 이상정당에 지역구의석수 에따라비례배분하는방식이었고, 15 대 -16 대에는지역구 5 석이상, 유효투표 5% 이상득표정당에 정당의지역구득표비율 에따라배분되었음. 2004 년 17 대국회에서처음으로지역구투표와별도로진행한정당투표득표율기준으로지역구 5 석이상, 유효투표총수의 3% 정당을대상으로비례의석이배분되는방식이적용되었음 ( 김영래 박상신 2009; 홍완식 2015). - 35 -
- 선거제도의개정은 (1) 강한대통령제하에서발생하는대표성의약화 (representativeness), 의석배분의불비례성 (disproportionality), 표의비등가성 (malapportionment) 의해소 (2) 한국정치의맥락에서제기되는지역주의타파, 정책경쟁의실종, 돈선거, 선심정치문제의완화 (3) 한국민주주의의건강성을강화하기위한투표율제고및정치적효능감제고라는방향으로진일보해온과정으로볼수있음 ( 김욱 2008; 박찬욱 2004; 이내영 2004; 장훈 2006; 정준표외 2005; 정진민 2013; 홍완식 2015). 그러나역대선거제도개정논의과정은예외없이권력구조개헌안논의와 연계되어진행되어왔으나실제개헌으로이어지지는못함. - 선거제도개정과정은안정적인집권혹은의석확보라는정치적기득권유지라는정치권의이해관계와정치개혁을요구하는시민사회및여론의압력이충돌하는과정이었음. 그결과다양한논의에도불구하고, 선거제도개정과정은실제개헌으로이어지지는못하고, 정치권의당리당략하에타협가능한선에서선거제도개정이이루어졌음 ( 서복경 2011). - 그결과선거제도의개정과정이한국민주주의의현주소를진단하고새로운진전의비전과경로를제도화하는정치개혁으로발전하지못하고정치적불안정성을야기하는요인이었음. 선거제도는정치권의갈등과담합을상징하며유권자들의불신과냉소를심화시키는결과를가져옴. - 향후선거제도개혁과정이성공하기위해서는그동안선거제도개정과 정에서나타난문제점을극복하면서, 주권자인국민들스스로관심을갖고, 이들이수용할수있는방안을마련하는것이중요함. 이장에서는한국대통령제에적합한선거제도로서비례제가제도적정합성을갖추고있는지검토하고대통령제하에서적용가능한제도개선방안이무엇인지모색하고자함. 특히실제로비례제의확대로부터기대하는일반적효과가한국에서도그대로적용될수있을지에대한논의를전개하고자함. - 36 -
- 우선, 한국대통령제의특성을고찰하고, 지금까지의선거법개정과정에서제기된최적의선거제도안에대한논의를평가하고자함. 또한한국의대통령제가다른나라대통령제와어떤면에서유사하고상이한지를상술한후, 대통령제하에서비례대표제가초래하는일반적인효과가한국에서도그대로나타날지검토할것임. - 이를토대로한국의대통령제하에서적합한선거제도후보군을제시하고, 이러한선거제도가현실화하기위한조건이무엇이고이러한조건들이현재얼마나성숙되어있는지를논함으로써바람직하면서도현실적인선거제도개선안을구체화하고자함. - 특히그동안논의과정에서배제되어온유권자들의선거제도개혁안에 대한정책수요및수용가능성을검토함으로써현실적합성있는제도개 선안을모색하는데기여하고자함. 2. 한국대통령제의특성과바람직한개혁방안 민주화이후개헌및선거제도개혁논의는한국민주주의발전을저해하는핵심적인병폐인 (1) 소위 제왕적대통령제 (imperial Presidency) -대표성과책임성의불균형 (2) 극심한지역정당체제 (regional party system) 의해소를명분으로진행되어왔음 ( 김욱 2008; 문우진 2013; 박찬욱 2004; 장훈 2006). 직접적으로제도본연의목적 ( 권력구조와투표의배분방법을규제 ) 은아니지만, 선거제도가가져올부수적효과-한국정치과정에서나타나는고질적인병폐나여타의사회경제적문제해소에기여하는제도효과-차원에서개헌및선거법논의가진행되기도했음. - 민주화초기의개헌및선거법개정논의에서 금권선거 및 선심정치 의폐해문제도특정개혁안을주장하거나반대하는주된논거로자주거 - 37 -
론되어온문제 ( 김철수 2006, 188). - 최근에는선거제도가소득불평등이나복지정책에미치는영향등, 직접적인권력배분및정당체제등의정치적영향뿐아니라부수적인 사회경제적 영향에미치는효과등도주요한논점으로떠오르고있는실정임 (Iverson Soskice 2006; Persson and Tabellini 1999; 문우진 2011). 1) 강한대통령제를둘러싼논점 일반적으로민주주의의핵심가치이자원칙이라할 효율성 / 책임성 (efficiency/accountability) 대 대표성 (representativeness), 의사결정원리로서 다수제 (majoritarian democracy) 대 합의제 (consensual democracy) 간의긴장은민주주의에내재된딜레마임 (Dahl 1982; 김욱 2008). 행정권의집중과입법부에대한우위에기반한효율성과정치적책임성은대체로대통령제의강점으로, 행정권의분산과공유및다양한이해에대한대표성을기반으로한합의지향성이의원내각제 (parliamental system) 고유의강점으로주장되어옴 ( 안순철 2004; Lijphart 1999). - 대통령제가다수주의모델 (majoritarian) 과소선거구-다수제선거제도 (single-member district; SMD) 와제도적친화성을갖는다면, 의원내각제는중대선거거구-비례제 (proportional system; PR) 와친화성을갖는권력구조로알려져있음 (Powell 2004). - 문우진은뷰캐넌과털록의개념을빌어다수제는다수의뜻에따라신속한결정으로거래비용을감소시킨반면, 소수의의견을반영하기어려워순응비용을증가시킨다고봄. 반대로비례제의경우다양한집단들이만족할수있도록조종하는데필요한거래비용이증가하는반면, 순응비용이감소함. 또한듀베르제의법칙에따르면비례대표제는다당제를강화하는데, 메인웨어링은대통령제의위기를가져오는것은다당제인경우이며, 집권당이안정적다수를확보하지못해행정부-의회의교착상태가발생하기때문 - 38 -
으로봄. 즉대통령제는합의제및비례제와제도적친화성이있는제도가 아니라고본것임 (Mainwaring 1993l Przeworski et al. 1999; 문우진 2013). 5) < 표 3-1> 민주주의정치제도모델과특징 구분모델주요학자 민주주의모델 다수제 Majoritarian Democracy 합의제 Consensual Democracy Lijphart(1999) 정치제도 Majoritarian system Proportional system Powell(2004) 가치지향 책임성강조통합과통제 대표성강조분권과자율 Dahl(1982) 제도특성 거래비용低순응비용高 거래비용高순응비용低 Buchanan and Tullock(1962) 거부권행위자수적음많음 Tsebelis(2002) 친화적인권력구조대통령제의원내각제 출처 : 김욱 (2008, 58) 을수정함. Mainwaring(1993) Przeworki(2000) 한국의대통령제에대한학계의평가는대체로제도적특성으로볼때 제 왕적대통령 이라부를만큼강한대통령의특성을갖고있다는것인데이 에대한반론도꾸준히제기되어왔음. 5) 체벨리스 (Tsebelis 2002) 에따르면다수제일수록거부권행사자수가적은반면, 비례제일수록다당제를유발하여거부권행사자수를늘린다고함 ( 김욱 2008). 한편문우진은논의를한발더발전시켜제도적차원에서보면순수대통령제가행정부의권한집중을견제하기위해삼권분립이라는다수의거부권행사자를가진제도로디자인되었다고봄, 내각책임제가반대로의회와내각의연계 ( 행정권력의공유 ) 로인해거부권행사자수가적은제도이기때문에대통령제에비해안정적인것이라고함. 제도적으로다수의거부권행사자를가진대통령제가이를보완하기위해다수제를채택하여정치적차원에서는거부권행사자를줄이는선택을한반면, 내각책임제에서는의회와행정부의행정권력공유로인해거부권행사자가적어이를견제하기위해정치적차원에서비례제를채택하여정치적거부권행사자를늘린다는것임 ( 문우진 2014; 2013). - 39 -
1 한국은강한대통령제인가? 한국의대통령제는제왕적이라불릴만큼강한대통령제인가? 이질문에대 해정치권, 언론은물론학계일각에서도기정사실로받아들이고있음. - 문우진은슈가트와캐리 (Shugart and Carey 1992) 가 (1) 입법적권한과 (2) 비입법적권한으로나누어측정한대통령권한의계량화지표를활용하여한국의대통령권한을평가하였음. 그결과 한국대통령의입법적권한은 1988년헌법체계의브라질대통령권한에상응 하고, 비입법적권한은남미의권위주의국가들의대통령국가들의대통령권한과상응하는것 이라고평가함 ( 표 3-2). - 행정부의입법발의권한이단점정부하에서다수여당이규율적이면강한의제실현능력으로발현됨. 한국의경우대통령의여당장악능력이약화되어왔지만, 여전히국회의원의장관임명권, 정부의배타적인예산편성권등을통해 대통령제화된정당 (presidentialized parties) 이만들어짐. 대통령은대통령지지율을바탕으로자신의정통성을정당바깥의일반국민에게서찾으며정당을통제하려는시도도일어남 ( 문우진 2013, 83). - 19대총선에서대통령파벌이아닌정치적반대파 ( 소위친박 ) 를선거공천과정에서배제하고, 20대총선에서도소위 진박공천 을앞세워준대통령파벌을배제하려했던사전적통제방법이나, 국회의원들의입각등을통해사후적으로의원들의충성을유도하는것이대표적사례임. 대통령제화된정당을구축하는것은임기중의회선거에서유리한전략을추구하는파벌과대통령선거와대통령의통치력을중시하는파벌사이에갈등이반복되는주된요인임. - 한편, 레이파트의 (1) 행정부-정당차원 (2) 연방제-단방제차원각각으로한국정치제도의다수제적성격과합의제적성격을평가한강신구의연구에서도한국의대통령제의다수제적성격을경험적으로측정함. 특히집행부-정당차원에서 37개국가중자마이카, 바하마, 트리니다드토바고, 바 - 40 -
베이도스, 영국다음으로높은다수제민주주의속성 을보이고있음 ( 강신 구 2012, 51-53). < 표 3-2> 대통령제권한측정 (Shugart and Carey 1992) 분류항목내용보유 거부권 (veto) 총체적거부권 (package veto) : 법안전체 부분적거부권 (partial veto) : 특정조항 보유거부권 (pocket vote) : 무기한보류 (1) 입법적권한 명령 (decree) 법률위임사항및집행필요사항 비상권한 (emergency power) 계엄선포 예산편성권 독점적입법 제한적국민투표발의권 ( 외교, 국방, 통일등국가안귀에관한중요정책 ) 내각구성및해산권국무총리제외국무위원국회동의없이구성 (2) 비입법적권한 공무원임명 / 해임권 ( 국회의제한적국무위원해임건의 ) 의원 / 장관겸직내각제적요소 (3) 비제도적대통령제화된정당 주 : 문우진 (2013, 80-84) 내용을필자가정리 한편, 한국대통령제는순수대통령제의미국과준대통령제 (semi-presidency) 국가인프랑스와비교해보더라도강한대통령제의성격 은나타남. - 무엇보다미국의의회가행정부및사법부 ( 연방판사등 ) 의 1,000여개의공직에대한청문회와상원의인준을거쳐야하지만, 한국의경우총리인준을제외하면인사의자율권을누리는것으로봐야함. 특히준대통령제의행정부가누리는입법권에서의우위는한국에서도관철되고있음 ( 자세한 - 41 -
내용은표 3-3 참조 ). < 표 3-3> 미국, 프랑스, 한국대통령의권한비교순수대통령제 ( 미국 ) 준대통령제 ( 프랑스 ) 한국의대통령제 대통령의회해산권부재 의회의대통령권력견제탄핵가능, 행정부불신임권부재 1000여명공직후보자청문회및연방상원인사구성권인준 의회의사전적견제 정부입법권부재 입법권 의회독점 대리발의, 심의권고 상하원상시상임위 집행감독 감시 감사원 : 의회소속 정당규율 약한규율 강한규율 대통령의회해산권부재 대통령의의회해산권 의회의대통령탄핵소추 의회의내각불신임권 의회내각해임권고 대통령의내각 조각자 (formateur) 선임권 의회에책임을지는수상및내각과공존 행정부우위 : 규칙명령권, 입법권한위임요청, 비상대권통한입법권행사 의회 : 제한적법률제정권 의회약한견제력 : 국정감사권부재 ( 제한적국정조사 ), 상시대정부질문, 상임위통한집행견제 감사원 : 준사법독립기관 국무총리의국회인준 장관청문회 의원 / 장관겸직 ( 내각제 ) 행정부의법률안제출권보유 ( 내각제 ) 의회국정감사권보유 감사원 : 대통령직속 강한규율 ( 대통령제화된정당 ) 분점정부 정부효율성유지 (Mayhew 1991) 동거정부 (cohabitation) 분점정부시교착심각 개헌 주요논자 4년중임제, 총리제폐지 의원 / 장관겸직폐지 박찬욱 (2004); 정진민 (2004) 권력공유형헌법근본적수정 ( 강원택 2001) 의회해산권 / 불신임권 임기조정필요 최장집 (1997) 황태연 (2005) 현제도하에서선거제도개혁 ( 내각제 : 안순철 2004) 주 : 문우진 (2014); 박찬욱 (2004); 강신구 (2014); 강원택 (2004); 이선우 (2015) 의논의를참조하여필자가정리함. - 42 -
2 강한대통령제에대한반론 객관적인지표상으로한국대통령제의권한과역할은다른제도들과비교해 볼때강한권력을행사하는것으로나타나고있지만, 이에대한꾸준한반 론이제기되어왔음. - 제도적으로대통령의권한이보장된것과그것이실지로활용되느냐하 는차원은다르다고할수있는데, 앞서살펴본연구들은법적권한에만초 점을맞추었음. - 특히, 행정명령 (decree) 의권한과관련해서, 한국의대통령은거의활용 하지못하고있으며, 거부권도부분적거부권까지는부여받지못함. 실제대통령의국정과정에서 (1) 총리및내각인준및국무위원해임 (2) 여소야대-분점정부 의빈번한등장으로발생하는입법교착 (3) 노무현정부의 세종시이전, 이명박정부의 한반도대운하 사업, 박근혜정부의 4대개혁입법 등대통령이우선순위를둔국정아젠다의좌초가반복됨. 따라서과연한국의대통령이강한대통령인가에대한현실적인의문이제기되어옴 ( 강원택 2006; 김용호 2004; 박찬욱 2004; 정진민 2013) 6) - 이러한강한대통령제에대한비판적인식은집권을경험한역대정부고위직인사들의인식에반영되어있음. 이는진보-보수를떠나민주화이후대통령을보좌했던정책위원장, 비서실장의인터뷰를통해확인됨. 임기중후반에실시하는총선, 지자체선거는예외없이한대통령에대한중간평가의성격을갖게되면서 여소야대 ( 분점정부 ) 정국이창출됨. 이를전후로대통령의국정동력이떨어져 제왕적대통령 이아닌 식물대통령 이라는것임. 6) 정진민은현행대통령제의문제점을 우리가직면하고있는가장심각한문제는민주화이후대통령이소속정당이국회의소수당이되는, 즉분점정부 (divided government) 가되는경우가빈발하게되면서대화와설득을통해타협을이루어내는정치적관행이정착되지못한상황에서국회와대통령또는행정부간대립이심화되고국정운영의교착상태가장기간지속되는일이반복도고있다 고요약함 (2004, 226). - 43 -
- 현재박근혜정부와여당은 19대국회막바지에여야합의로통과시킨 국회선진화법 을지목하며 20대총선에서 국회심판론 과 식물국회론 을내세움. 이역시국회의발목잡기로실제국정운영에차질을빚고있다는인식이깔려있음. 대통령의국정운영이의회의견제와반대로큰차질을받는다는인식은이전정부들에서도확인됨. 이와함께임기중중간선거로인한당청갈등도대통령권한을크게제약하는정치적, 제도적요인으로지적함. 즉허니문시기가지나면대통령지지율은하락하고, 선거전후로당정간책임공방으로국정 교착 (deadlock) 에빠지게된다는것임 ( 이숙종 강원택편 2013). 7) 이러한교착 (deadlock) 의제도적요인으로는, (1) 대통령제와다당제의 불편한조합 (difficult combination) 에서비롯되는분점정부및강한정당규율 (Mainwaring 1993; 강원택 2006; 김욱 2008; 김용호 2004; 장훈 2006) (2) 양당제와친화적인소선거구-다수제 (SMD- Plurality) 선거제도에도불구하고 다당제 를유지시키는힘으로서의지역정당체제및지역주의투표효과 ( 김영태 2011; 정준표 정영재 2005) (3) 대통령단임제 ( 임기제한 ) 로인한책임성의약화및임기후반기레임덕 ( 강원택 2006) 문제 (4) 일치되지않는총선 / 지방선거의선거시점등이제기되었음 (Morgenstern and Vazquez-D elia 2007; Shugart 1995). - 특히, 김용호 (2005) 는대통령의통치력약화가헌정위기를가져올수있는요인으로지적하고있으며, 2003-2004년의대통령-의회간교착상황에대한상세한분석을한바있음. 분점정부상황에서대통령의통치력약화는상시적인교착을낳으므로, 제도적으로단점정부를보장할수있도록대통령-의회동시선거 (concurrent election) 안이제기됨. - 아래 < 표 3-4> 는김용호 (2005) 의표를현재시점까지확대하고대통령선거로부터의시간차를추가한것인데, 대통령취임과여당집권이후시간이흐를수록유권자는심판의지에서든정책균형 (policy balancing) 선호에의해서든야당에게더많은지지를보내는경향이있음. 하지만, 2004년선 7) 김병준참여정부청와대정책실장과박형준이명박정부정부수석비서관의발표문참조 ( 이숙종 강원택 2013, 부록 ). - 44 -
거는대통령임기의중반에치러진중간선거임에도탄핵사태로인해집권당이과반을달성했고, 2012년은임기말에치러졌음에도박근혜라는강력한대선후보가당을장악함에따라집권당이과반을넘기게되었음. 이렇듯제도적배열로만여당의안정과반달성은보장되지않는것을알수있음 < 표 3-4> 민주화이후국회의원선거에서대통령소속당및의석비율 시점대통령소속당의석및의석률 과반의석여부 대통령선거로부터의시간 1988 민주정의당 125석 (41.8%) -25석 4개월 1992 민주자유당 149석 (48.9%) -1석 4년 4개월 1996 신한국당 139석 (43.5%) -11석 3년 4개월 2000 새천년민주당 115석 (42.1%) -22석 2년 4개월 2004 열린우리당 152석 (50.8%) +2석 1년 4개월 2008 한나라당 153석 (51.2%) +3석 4개월 2012 새누리당 152석 (50.7%) +1석 4년 4개월 2016 새누리당 122석 (40.7%) -29석 3년 4개월 자료 : 중앙선거관리위원회 ( 김용호 2005 의 < 표 1> 의구성을일부가져옴 ) 강원택 (2002) 도대통령의통치력약화에대해논의하면서분점정부상황뿐아니라, 최소승리연합 (minimum winning coalition) 만으로대통령에당선될수있는단순다수제의문제점을지적하고있음. 가령, 1970년칠레의아옌데후보는 36% 득표로당선되어자신의정책을추진하다쿠데타로실권한바있음. 더불어, 제도화되지못하고사인화 ( 私人化 ) 된정당들로인해정당들이사회내에뿌리를내리지못하고있는것도통치력약화의한요인으로지적하고있음. - 하지만, 결선투표제등제도도입을통해인위적으로만들어진과반득표가통치력과정통성을확보해주는가에대한이견이존재함 (Birch 2003; Perez-Linan 2006). 이른바 보스정치 로불리던사인화 ( 私人化 ) 된정당정치가약화되었지만, 동시에정당의사회적기반은더욱약화됨. 의회내거 - 45 -
래와타협의여지는더욱좁아져서몸싸움과파행이거듭되어, 급기야인위 적으로 < 국회선진화법 > 을제정하기에이름. 이로인해물리적충돌은줄어 들었지만, 효율적인입법에제약요인이발생한다는비판도제기됨. 통치력 (governability) 에관한논의를살펴보면, 제도의효과그자체보다 는해당시점의정치상황에따라서로상반된주장이제기되어왔음. - 분점정부상황에서대통령입법이원내야당에의해가로막힐경우나, 인위적인정계개편이시도될때, 혹은노전대통령의경우처럼탄핵소추를당하는경우에는약한통치력에대한우려가제기됨. 반면, 대통령선거와국회의원선거의시점이가깝거나여타의이유로대통령정당이의회과반을차지하는상황에서는집권당의일방적인의회운영과대통령과청와대의의회절차무시등과같은강한대통령제에대한우려가제기됨. 2) 지역정당체제의폐해 지역정당체제및지역주의는개헌및선거제도개혁의제 1 의명분으로지 목되어왔음. 당리당략적차원에서제기되는개헌론혹은선거제도개혁안 또한표면적으로는지역주의극복을내세우고있음. 한국에서는민주화이후지역정당체제가형성되어주요정당이특정지역의 의석을석권해왔음. 그러나지역주의의정치적효과에대해서는두개의상 반된해석들이대립되어왔음. - 첫째는한국의선거제도가대통령제하에서정치적안정화에기여하는소선거구-다수제를채택하고있음에도불구하고, 정당파편화 (party fragmentation) 현상이발생하는이유로지역주의를꼽고있음. 대통령제 -소선구/ 다수제효과의불일치가입법교착및정치적불안을유발하는요인이라는것임. 이때지역주의가유발하는다당제효과는정당파편화를유발하는요인임. 여기서는지역주의를다수제효과인정치적안정화를극대화하기위해개선해야할과제로인식함. - 46 -
- 둘째, 지역주의는소선거구-다수제와결부되면서한국선거제도의비비례성 (malproportionality) 을낳는요인으로이해됨. 즉소선거구하에서영호남지역에기반을둔지역주의정당은실제득표율대비과도한의석을점유케한다는것임. 즉지역주의가소선거구-다수제하에서선거제도의비례성을악화시키는주된요인임 (Cheibub and Limongi 2002; Morgenstern and Vazquez-D elia 2007). 이처럼기존의연구들은지역주의가정치적안정성 ( 다수제효과 ) 과비례성이라는상반된효과를가져온다고주장하고있는셈임. 서로대립되는안정성과비례성양차원모두에서지역주의극복을개혁의목표로삼는것은양제도의차이와개혁의취지를이해하는데혼선을가져옴. - 개혁주체가누구인가에따라논리적강조점도다름. 정당에서는주로정치적안정화, 즉자당의지역기반의확대차원에서지역주의를이해하는경향을보임. 이들은특정지역에서나타나는특정정당의의석독점현상때문에다수제의유효정당수축소효과 ( 안정화효과 ) 가제대로작동하지못하는요인으로이해하고있음. 학계나선관위의개혁은지역주의를주로선거제도의비례성을악화시키는핵심요인으로이해하는경향으로보임. - 그결과정당들은지역주의의개혁방안으로서중대선거구제를강조하는반면학계나선관위에서는비례대표제의확대를강조하는차이를보인것은이러한인식의차이로부터비롯된것으로보임 ( 서복경 2012). 향후선거제도, 정치제도개혁논의가생산적으로진행되기위해서는각제도의효과에대한상이한해석과입장차이에대한교통정리가필요함. 8) 3) 금권선거및선심정치 민주화초기선거제도개혁의기본방향중의또다른한축은금권선거및 8) 노태우정부시기부터이명박정부시기까지진보 - 보수정당공히여당인시점의선거제도개혁안이주로중대선거구로표출되어옴. 각정부시기선거제도개혁안에대해서는서복경 (2012) 을참조할것. - 47 -
선심정치를억제하고정치적투명성을높이는것에있음. (1) 지역구의폐지 (2) 동원형선거운동에대한규제 (3) 미디어선거강화 (4) 선거자금투명성제고및위반시처벌강화등의개혁조치들의명분이바로금권선거및선심정치를억제하는것을기본취지로내세움. 과거에비해금권선거및선심정치의문제가선거제도개혁논의에서차지하는비중이많이줄어든것은사실임. 그러나선거제도개혁과정에서현행선거제도가소위금권선거, 선심정치, 즉정치투명성을억제하는효과도고려해야함. 또한이과정에서지방자치제의효과도고려해야함. 유권자가지방정부와지방의회대표를선출하는한국에서국회의원역시소선거구제로선출되기때문에, 지방에서부터국회까지지방의특수이익을과대대표하는경향이있음. - 일반적으로소규모선거구일수록정당요인보다는인물요인이선거결정요인으로서중요해지고, 지역개발이슈 (pork barrel) 가부각되는것으로볼수있음. 이경우권역별비례대표제를도입하거나전국구비례대표제를확대하여국회의원이보다광범한유권자의이익을대변하게하는방안을고려할수있음 ( 김욱 2008; Carey and Shugart 1995). 4) 바람직한제도개혁의방안 이상으로한국대통령제및선거제도의핵심적인문제를 (1) 대표성과통치 성의균형 ( 강한대통령제의폐해해소 ) 9) (2) 지역주의정당체제의극복 (3) 금권선거및선심정치의해소차원에서정리했음. 이절에서는앞에서정리한대표성과통치성의불균형, 지역주의등의정치 적개혁과제를실현할수있는이상적인대안들에대한논의를정리하고자 함. 9) 일반적으로개헌및선거제도논의시에는제왕적대통령혹은강한대통령제의폐해로진단을하지만, 이장에서살펴본대로한국의강한대통령제의폐해에대해서는강력한이견이존재할뿐아니라포괄적으로정리하면사실상대표성과통치성간의불균형문제로재정의할수있음. - 48 -
1 대표성의강화 : 내각제개헌혹은다수제대신비례대표제로대체 현행대통령제 - 소선거구제도하에서발생하는정치적대표성의약화현상을 해소하는가장근원적이고이상적인방안은역시내각제 - 비례대표제의도 입하는방안임. - 한사회의다양한이해관계와그들의목소리를대표하기위해서는다당제경쟁을촉진하고각당이득표한비율을의석으로전환하는것이바람직함. 소선거제하에서 1등을제외한나머지정당의득표를사표화하는문제를해소하는데유리함. 비례제는대표성을강화하는데최적의제도로평가할수있음. 내각제-비례대표제는각정당에대한지지율을통해비례적으로배분한의석을바탕으로과반의석을달성한과반정당혹은정당연합이행정부 ( 내각 ) 을구성하여책임지는제도임. 비례제의도입은개헌사항은아니지만, 내각책임제로의전환은대통령중심제를명시한헌법조항을고려할때개헌사항임. - 대통령제를유지한조건에서한국정당정치의대표성강화를위해서는비 례제의석을확대하는것이최선의방안임. 비례제를확대하려면기존전체 의석수및지역구의석수의조정이필수적임. - 전체의석수를유지할경우 (1) 전체의석수유지- 지역구폐지-비례제로대체 (2) 전체의석수유지-지역구축소-비례제확대하는방안이있지만있는지역구의원들의반발로현실화되기어려움. 현재지역구수에근접하면서비례제를확대하기위해서는전체의석수의확대가불가피함 ( 강원택 2006; 황아란 2015). - 다만이경우현재국민들사이존재하는기존정당정치에대한불신과 반정치적경향성이강화되면서의원정수확대에대해서는매우냉소적인 상황임. 지난 2012 년동아시아연구원 - 한국리서치조사에따르면당시쟁점 - 49 -
이었던정치개혁안중 지역구의원을 100명으로줄이고비례대표의원을 200명으로늘리자 는문재인후보의안에대해서는 49.0% 가정치개혁에중요한과제라고답함. 국회의원수를 200명으로줄이자는안 에대해서는무려 71.9% 가긍정적인평을했음 ( 정한울 2012). 2 통치성의강화 : 중임제대통령개헌 통치성의강화에는대체로내각제에비해대통령제가, 비례제보다는다수제가보다유리한제도로평가할수있음. 따라서통치성의강화는대통령제 -다수제라는현행제도의기본적인틀자체를변화시키기보다는강한대통령제에대한반론으로서제기되는현행제도의문제점을개선하는것이이상적임. - 현행개헌안중여론의가장높은지지를받고있는안임. 현재일반국민여론으로보면 (1) 대표성 (2) 책임성 (3) 지역주의완화 (4) 선심정치의완화등의정치개혁의여러과제중가장여론의공감대가큰것이책임성강화를위한대통령중임제개헌안임. 현행제도에서대통령의통치성을약화시키는요인으로는 단임제 를꼽는여론이많음. 또한주요정치인들을중심으로현단임대통령제의문제점을극복하기위한방안으로서 4년중임제및대선-총선주기일치를위한 원포인트개헌 주장이힘을얻어왔음. - 4년중임제론자들이주장하는단임제의폐해는 (1) 재선도전의가능성이봉쇄되면서장기적인국정비전과전략추진이어렵다는점 (2) 재선이갖는중간평가및재신임의절차가생략됨에따라대통령의독선과독주를유발한다는점 (3) 임기중후반레임덕현상으로관료집단에대한민주적통제가이루어지지못한다는점 (4) 대선과총선임기의불일치로인한선거주기의불일치로인한부작용으로인해통치성의약화를가져오는요인으로지적됨 ( 박찬욱2004; 정진민 2014). - 그러나이러한대통령 4 년중임제의경우도 (1) 장기독재재현가능성 (2) - 50 -
연임을의식한선심정책남발 (3) 현직대통령의선거운동에참여에따른 선거운동의가열및관권선거의위험성 (4) 여소야대출현시정국교착의 장기화로인한국정의불안정성등이지적됨 ( 정태호 2007). 중임제를통해장기적인철학화비전에의거한대통령제의효율성과책임성을제고하고, 재선절차를통한대통령의독주, 독선에대한견제력및관료집단에대한효과적인관리를통해통치효율성의제고하자는안이가장이상적인대안으로제시되어옴. - 그럼에도불구하고선거제도개혁차원이아닌개헌사안이라는점이여 론의높은지지에도불구하고그실현가능성에의문을낳고있음. 3 지역주의해소 : 중대선거구제혹은권역별비례제 개헌및선거제도개혁방안으로서정치권에서가장많이제기되어온안은지역주의타파를명분으로제시된 중대선거구제 임. 중대선거구제개념은그자체로는하나의선거구에배정된의석수의크기를의미함. 의석을확정하는기준은비례대표제를활용하는방안과다수득표의순서로당선자를정하는방법이둘다가능함. - 한국정치에서논의되어온중대선거구제도입의의미는비례제의도입없이 1인 1표를통해다수표를얻은순서대로하나의지역구에서 2-5인을선출하는방식으로다수제에기초하고있음. 즉특정지역에서특정정당이의석을독점하는것을억제하자는취지의단기비이양식선거제도 (single non-transferable voting system: SNTV) 임 ( 서복경 2012). - 즉, 다수대표제를유지하는조건에서하나의지역에서선출되는의석수를 늘림으로써호남에서새누리당의의원의당선을, 영남에서더민주당의의석 수를확보하도록하여지역주의를완화시킬수있다는주장임. - 중대선거구제개편안은지역차원에서의권력분점과다당경쟁을명분으 로내세우고있음. 그러나정치권에서이안을선호하는가장직접적인이 - 51 -
유는지역구당당선자수를늘림으로써기반이취약한지역에서도자신과 소속정당들의후보들이당선하기에용이한제도로인식하고있기때문임. 선거제도개편시항상주목받는이유임. - 그러나해당지역에서특정정당의복수 ( 複數 ) 공천이허용되더라도, 영남, 호남처럼지역정당의독점적인지지가유지되는조건이라면같은정당내경쟁을격화시킴. 즉정당의대표성확대취지를근본적으로훼손시키며, 결과적으로정당을약화시키고, 지역내영향력이강한파벌간경쟁및개인간의경쟁을유발하게될수있음. 특히선심정치, 돈선거의유혹도커지게됨 ( 강원택 2006; 서복경 2012). 반면비례제를활용하여지역별독점적인의석점유를억제하지는취지에서 는 권역별비례대표제 가이상적일수있음. - 대표성강화를위해서는비례대표의석으로 (1) 지역의석을완전히대체 ( 내각제혹은대통령제하에서의회투표는비례대표로의석을선출 ) 하는방식 (1인 1표 ) 과 (2) 지역구의석은유지한채비례제의석을확대하는방식 (1 인 2표 ) 이있음. - 다만비례대표의선출방식은 (1) 각정당이작성한비례후보리스트중정당의지지율에비례하여의석수를배정하는 정당명부식비례대표제 와 (2) 후보자에대한선호도에따라순위를매기며, 그선호순위에따라표가이양되면서당선자를결정하는 단기이양식비례제 (single transferable voting, STV) 로나눌수있음 ( 이부하 장지연 2012). - 단기이양식의경우후보들이난립할경우유권자들의선호결정이현실적으로어렵고정당명부식비례대표제에비해정당보다인물요인을부각함으로써정당강화에도움이되기어려움. 지역주의해소를위해서는인구비례에맞게권역규모및권역별의석수를정한후정당지지율을기준으로의석을배정하는권역별비례제가적절할것으로보임. 지역구투표하에서의투표결과와권역별비례투표결과사이의차이를만들어내기위해서는권역별의석규모가클수록좋음 ( 강원택 2006). - 52 -
4 선심정치의완화 - 소규모선거구일수록정당요인보다는인물요인이선거결정요인으로서중요해짐. 이슈로보면지역개발이슈 (pork barrel) 가중요해지는것으로볼수있음. 비례제를확대하는것이선심정치, 금권정치를완화하는데적절한제도로평가됨 ( 김욱 2008; Carey and Shugart 1995). 3. 현실적인개혁방안 : 중앙선관위개혁안을중심으로 1) 개헌은가능한가? 20대국회개원이래입법부의수장인신임정세균국회의장과차기대선주자들을중심으로개헌논의를본격적으로진행하자는주장들이제기되고있음. 언론을통해국회의원및일반국민공히개헌에찬성여론이높다는조사결과들이보도되면서관심을모으고있음. - 언론보도에따르면새누리당에선유승민의원, 남경필경기지사, 원희룡제주지사, 오세훈전서울시장등대부분대선후보들이개헌에찬성한다고함. 더불어민주당에서는김종인비상대책위원회대표와문재인전대표, 박원순서울시장, 손학규전상임고문등이개헌을주장하고있음 ( 한국경제 2016/06/16). 10) - 연합뉴스가 19 일국회의원 300 명을대상으로전수조사한결과개정필 요성에동의한다는의견은전체의 83.3% 인 250 명 (83.3%) 임. 국민의당이 소속의원 38 명중 35 명이개헌필요성에공감한다고답해찬성률이가장 10) 정치권에선중임제에무게가쏠리지만새누리당내친박 ( 친박근혜 ) 계에선이원집정부제를선호하는것으로분석됨. 김무성전대표는 2014 년 10 월중국상하이에서 오스트리아식이원집정부제개헌을검토해야한다 고말했고, 2015 년말친박계에서 반기문대통령 - 친박총리 를골자로한분권형개헌론이제기한바있음. 유승민의원과남경필지사, 오세훈전시장은 4 년중임제를선호하는것으로알려져있음. 총선후새누리당당권도전에나선정병국의원은내각제에찬성하고, 더민주의문재인전대표와박원순서울시장, 손학규전고문은 4 년중임제개헌에동조하는것으로분석되고있음 ( 한국경제 2016/06/16). - 53 -
높음 (92.1%). 그다음이더불어민주당으로 86.9%(122 명중 106 명 ) 의찬성 률을보였음. 무소속의원들의일괄복당결정으로제 1 당이된새누리당은 전체 126 명중 97 명 (77%) 이개헌필요성에동의했음. 개헌방향에대해서도국민들과국회의원들의의견이대체로비슷했음. 개헌찬성의원중대통령 4년중임제지지자는전체의 46.8%(117명 ) 이었고, 이원집정부제와같은분권형대통령제는 25.2%(61명 ), 의원내각제는 14%(35명 ) 인것으로나타남 ( 연합뉴스 2016/06/19). - 비슷한시기중앙일보조사에서도개헌의필요성에대해서는국회의원 조사응답중 93.5% 인 203 명이, 일반국민 1000 명중 74.2% 가필요성에 공감했음. - 그러나선호하는통치권력구조에서국회의원응답자의 62.2% 가대통령중임제를, 이원집정부제 16.1%, 의원내각제 11.1% 를선택하고, 현행 5년단임제를지지하는응답은 6.0% 에불과했음. 반면일반국민은가장선호하는통치권력구조로대통령중임제가 34.2% 였음. 현행 5년단임제를꼽은응답도 30.5% 였음. 이는일반국민들사이의개헌필요성에대한지지가국회의원들처럼권력구조개편에집중된것이아님을의미함. - 개헌논의의의제화와관련하여주목할결과는 20대국회에서실현가능성에대해물어본결과국회의원의 72.4% 가가능하다고본반면, 일반국민들중에서는 38.6% 만가능하다고본점임. 불가능하다는응답이 48.9% 로과반에가까움 ( 중앙일보 2016/06/23). 그러나, 대통령선거를 1년여앞둔시점이라는점, 국민들사이에개헌의실현가능성에대한회의적시각과권력구조개편방안과관련한시각차이를단기간에줄이기어렵다는점때문에차기대선을앞두고개헌논의가국민적의제로떠오르기는쉽지않음. 현실성을고려하면개헌까지추진하기보다는선거제도개혁수준에서현재의문제점을해결할수있는방안을모색하는것이타당함. - 54 -
< 그림 3-5> 개헌관련국회의원및일반국민여론 2) 선관위선거제도개혁안의특징 : 혼합제도경향강화 본연구는중앙선거관리위원회가지난 2015년 2월 24일내놓은정치관계법개정안을중심으로실현가능한선거제도개혁방안에대한논의를전개할것임. 선관위안에따르면 (1) 지역구의원 246 명을 200 여명으로줄이고비례대표의원 54 명을 100 여명으로늘임 (2) 전국을 6개광역으로구분하여전국구대신권역별비례대표제를실시 (3) 지역구와비례대표후보로동시에출마할수있는석패율제도 ( 동시입후보제 ) 를실시하는것이주요골자임 ( 연합뉴스 2015/02/24). 20 대총선결과를보면영호남지역공히그동안지역정당의독점적의석 점유현상이크게완화하였지만, 여전히양당공히정당지지율에비해과 대대표된의석을확보함. - 55 -
여전히선거제도개혁논의의중요성과실현방안의모색이중요함. 2015 년 중앙선거관리위원회가발표한국회의원선거제도를중심으로한국의대통 령제하에서선거제도개혁의방향에대해정리함. < 표 3-6> 에서볼수있듯이현재선관위를중심으로논의되고있는선거제 도개혁방향은크게 (1) 권역별비례제의확대 (2) 동시입후보제 ( 석패율제 ) 로요약됨. 권역은인구비례에따라 6 개권역으로나눔. - 선관위의보도자료에서볼수있듯이소선거구 - 다수제와대선거구 - 비례 투표의 1 인 2 표혼합투표제의특성은유지한다는것은지역대표성을지속 적으로추구하면서그폐해를보완하겠다는취지로풀이됨. - 혼합형선거제도는지역구 ( 소선거구 - 다수제 ) 와정당투표 ( 대선거구 - 비례 대표제 ) 선거가연동되는독일식병용제와두선거를개별적으로진행하는 일본식병립제로구분됨 ( 이정진 2015; 임성학외 2015). - 독일식은지역구와비례제가 1:1로구성되며총 598명 ( 지역구 299명 : 비례제 299명 ) 에대해우선, 권역별정당득표율기준으로각정당에배정되는의석의수를결정함. 다음으로권역별정당득표에따라개별정당에의석을배분 (threshold인전국 3% 득표혹은지역구 5석이상정당대상 ) 함. 이어권역별배분의석중지역구의석을먼저배분하고, 잔여의석을비례대표의석으로채우는방식임 ( 비례제적혼합제, MMP: Mixed-Member Proportional System). - 반면일본식은지역구비중이높으며, 지역구선거가단순다수제로실시된다는점에서다수제에기초한혼합제 (MMM: Mixed-Member Majoritarian System) 으로불림. 이때비례대표의석은권역별정당득표율에따라배분됨. - 전체의석은고정한채비례투표제의비율을늘림 ( 독일식의비례 - 지역구 연동 ) 으로써 (1) 득표율과의석율사이의비례성 (2) 지역별과소대표현상 에따른비례성과대표성의제고를기본취지로삼고있음을알수있음 ( 임 - 56 -
성학외 2015). < 표 3-6> 중앙선관위제안권역별비례대표제 구분현행선관위개선안 (MMP) 의원총수 300( 지역구 246, 비례 54) 300 ( 지역구 200, 비례 100) 선거단위지역구및정당명부식비례대표 전국 6 개권역구분지역구및권역별비례대표 비례대표 의석배분방식 전국단위명부작성 지역구 : 최다득표자비례대표 : 정당득표율따른배분 권역단위명부작성석패율도입 ( 동시입후보허용 ) 권역내정당득표율에따라정당별총의석수우선배정각정당지역구당선자숫자제외한의석수만큼비례대표배정 배분기준지역구 5 석혹은정당득표 3% 좌동 여성의무추천유지유지 출처 : 임성학외 (2015) 수정. 3) 선관위개혁안을둘러싼논점 1 다수제 - 대통령제와연합정치 (coalition politics) 의조응여부 비례대표제가도입된다면, 이로인해발생할연합정치의정치환경에대한 검토가필요함. - 승자독식의제도적환경아래서는연합정치의경험이일천할수밖에없 는데, 비례제도입은다당제화를촉발하는만큼연합정치에대한이해가필 수적. 일반적으로연합정치는의원내각제에서일어나는현상으로간주되어왔음. - 의원내각제는반드시다수를형성해야만정부를구성할수있으므로, 특 - 57 -
정정당단독으로과반을형성하지못하는경우, 연합을구성하여의회다 수가되고정부를구성하는것임. 연합을위한협상과정에서공직이배분 됨. 기존연구들에서대통령제와다당제의조합은입법교착을고착화하는 불 편한조합 으로지적되어왔음. 그러나대통령제와비례제로인한다당제의 확산이반드시분점점부로귀결되는것도아님. - 양당제의원형인미국정치에대한메이휴의연구에따르면단점정부 / 분 점정부여부는입법효율성에유의한차이를가져오는것은아님 (Mayhew 1991). - 더구나대통령제에서도사실상연합정치는빈번하게일어난다는것이경험적사실임. 체이법외 (Cheibub, Przworski, and Saiegh) 의 2004년연구에따르면, 1946년부터 1999년까지총 218개사례중에서 97개의대통령제에서소위여소야대의소수정부가만들어졌음. 이중에 54% 정도가연립정부를구성하였음 (Cheibub et al. 2004). - 이러한연립정부는단독정부에비해입법성공률이높아통치가보다안 정적이고효율적이라는사실도발견된바있음. 행정부 - 의회갈등수준이 상대적으로낮고, 대통령의조기사임도적은것으로나타남. 보다최근의자료까지포괄한임수진 (2014) 의연구를보면, 중남미에서 1978년부터 2010년까지모든사례를분석할경우, 특정정당이의회다수를확보한단점정부는 27건인데반해, 여소야대의분점정부 (divided government) 는 78건으로훨씬많은것을알수있음 ( 그림 3-2 참조 ). - 단점정부에서는대부분연합을형성하지않았으나, 분점정부에서는연합 형성이 53 건, 미형성이 25 건으로두배정도로더많이연합을형성한것 을알수있음. - 58 -
< 그림 3-2> 중남미대통령제국가의정부구성 (1978-2010) 재인용 : 임수진 (2014) < 표 3-7> 남미국가별분석시기, 분점정부여부, 정부연합형성비율 국가 분석시기 분점정부여부 정부연합형성 과테말라 1985~2010 66.7%(4) 33.4%(2) 니카라과 1979~2009 60%(3) 20%(1) 도미니카공화국 1978~2010 87.5%(7) 75%(6) 멕시코 1987~2009 50%(2) 25%(1) 베네수엘라 1979~2009 71.5%(5) 28.6%(2) 볼리비아 1983~2009 83.3%(5) 100%(6) 브라질 1985~2010 100%(6) 100%(6) 아르헨티나 1983~2008 80%(4) 100%(5) 에콰도르 1979~2009 100%(8) 87.5%(7) 엘살바도르 1989~2009 100%(5) 0% 온두라스 1981~2009 0% 0% 우루과이 1984~2009 100%(5) 80%(4) 칠레 1989~2009 100%(5) 100%(5) 코스타리카 1978~2010 62.5%(5) 12.5%(1) 콜롬비아 1989~2009 60%(3) 40%(2) 파나마 1989~2009 100%(4) 100%(4) 파라과이 1989~2009 50%(2) 0% 페루 1980~2010 85.7%(6) 71.5%(5) 합계 70.5%(74) 57.1%(60) 재인용 : 임수진 (2014) - 59 -
이처럼연합정치는의회중심제의전유물이아니라, 대통령제에서도흔하게 발견되는현상임. 주목할점은다당제 + 대통령제의안정적운영은남미정당체제의저발전이 기여하고있다는점임. - 후원 - 수혜관계 (patron-client relationship) 에기초한정당 - 유권자연계 는대통령으로하여금원내정당의지지를얻기위한선심의제공을통해 서입법에필요한다수를구성할기회를제공함. - 그러나비례대표제확대와이로인한다당제가정당간에전국수준의프로그램을놓고경쟁하는체제로유도하는효과가있는지에대한경험적검증이필요함. 나아가이렇게가치지향과프로그램이뚜렷한정당체제로자리잡았을경우에도다당제대통령제는원활하게작동하는가에대한규명이필요함. 2 선관위개혁안의효과 : 비례성과지역주의완화효과 < 표 3-8> 은임성학외의연구에서인용한국회입법조사처에서제출한시뮬레이션결과임. 19대총선결과를선관위개혁안에맞춰산출한결과임. 인구수는 19대국회의원선거인명부작성기준일을기준으로권역별로인구비례에맞게의석을할당함. 각권역별로정당득표에따라권역별각정당의의석을배당함. 각배당받은의석은각정당이해당권역에서얻은지역구의석을먼저배정하고남은의석을권역별비례명부순대로배부하여결정함. - 60 -
< 표 3-8> 19 대총선기준선관위개혁안적용시의석분포 - 61 - 권역별인구수및의석할당 정당별의석분포 권역 시도 인구수 할당 권역 할당 새누리민주통합통합진보자유선진득표의석득표의석득표의석득표의석 서울 서울 10,281,774 60 서울 60 1,940,259 27 1,751,344 25 484,735 7 96,966 1 경인강원강원인천 16,339,523 96 경인강원 96 2,841,278 45 2,444,593 38 677,872 11 144,893 2 경기 충청 대전 5,194,300 30 충청 30 805,932 12 706,939 11 163,996 2 321,165 5 세종충북충남 대경 대구 5,204,868 30 대경 30 1,488,889 22 324,670 5 144,899 2 37,424 1 경북 동남 부산울산 7,997,951 47 동남 47 1,805,657 27 981,852 14 359,900 5 59,210 1 경남 호남제주광주 5,831,343 34 34 248,636 4 1,567,725 24 367,003 6 31,105 0 호남제주전북 전남 제주 계 50,849,759 297 계 297 9,130,651 137 7,777,123 117 2,198,405 33 690,754 10 주 : 인구수는제19대국회의원선거선거인명부작성기준일기준. 권역별인구비례의석할당및비례의석배분은헤어-니마이어식 (Hare-Niemeyer) 적용. 배분대상의석은무소속 3석제외한 297석. 출처 : 임성학외 (2015)
시뮬레이션결과를보면현행선거법으로치룬 19대총선에서의지역구의석수를보면새누리당은호남제주지역에서 0석이었지만, 개혁안기준으로 4석을획득하고, 통합민주당은대구경북권에서 0석에서 5석으로늘어나고, 동남권 ( 부산 / 울산 / 경남 ) 에서 3석에서 14석까지늘어남. 전체정당득표율기준으로의석을배분했기때문에득표율 - 의석비례성 (vote-seat) 도실현될뿐아니라지역주의완화효과도확인할수있음. 3 현실성평가 문제는결국개혁안이현실적으로정치권과유권자들사이에수용될수있 을것인가에달려있음. 본개혁안이 20 대총선에적용되지못한가장큰 이유는무엇보다이해당사자인정당과지역구국회의원들의반발이었음. 오히려지역구는늘리고비례제비중은줄인셈인데권역별비례제의비례성및지역주의완화효과가가시화되려면비례제규모를늘리지않고서는불가능함. 현실적인타협책은국회의원들의저항을최소화하면서비례제비율을늘리는것임. 이는지역구의석의축소를최소화혹은현상유지하면서비례제비율을확대하는방안일것임. 2015 년 4 월 11 일부터 4 월 17 일까지한국정치학회의전문가 227 명온라인 서베이결과를보면 지역구국회의원대비례대표국회의원의비율을 200 대 100 으로늘리자 는데 75.8% 가찬성을, 24.2% 가반대를했음. - 한편, 국회의원정수를현행 300 명에서늘려야한다 는주장에대해서 는동의비율이 54.7% 로비례제확대찬성비율보다는낮았지만, 과반을 넘었음. 전문가집단에서도정수확대는미온적 ( 그림 3-3). - 62 -
< 그림 3-3> 국회의원정수조정및확대에대한전문가조사결과 (n=224) 75.8 찬성 반대 54.7 45.3 24.2 지역구대비례 200 대 100 국회의원정수확대 출처 : 임성학외 (2015) 이해당사자들의반발이큰가운데본개혁안이성공하기위해서는시민사회 와유권자들의지지가중요함. 그러나일반국민들사이에서는반 ( 反 ) 정치적 불신이강함. - 2015년 7월한국갤럽의일반국민 1,003명조사결과를보면, 국회의원구성의조정, 즉 지역구를줄이고비례를늘려야한다 는입장에는불과 16% 만이지지를했고, 현상유지 입장이 29%, 지역구를늘리고비례대표를줄여야한다 는입장이 37% 로가장많음. 의원정수문제에서는 줄여야한다 는의견이 57%, 현재가적당하다 는의견이 29% 였고, 늘려도된다 는의견은 7% 에불과함. 일반국민들의비례제확대및국회의원정수확대문제에상당한거부감과냉소적태도가자리잡고있음. 이러한조사결과는우선선관위및전문가그룹들이일반국민들사이에유 포되어있는반정치적냉소와선관위개혁안에대한거부감을해소하기위 한적극적인소통과설득작업이중요하다는것을보여줌. - 의원정수의확대는본개혁안의현실적인타협책이기이전에국회의원의 특권을줄이고, 실제국회에부여된기능과역할을강화하기위해서도필요 한조치임. - 63 -
- 국민들이바라는대로국회의원의특권을가장효과적으로줄이는방법 은국회의원수를줄이는것이아니라국회의원이누리는특권의몫줄이 는것임. 국회에쏟아지고있는불신과따가운눈총을해소하는길은무엇보다국회및국회의원스스로의자성과강력한자기개혁의노력에서부터출발할수있을것임. 그결과에따라한국민주주의를한단계진전시키는선거제도개혁의성공여부가결정될것으로보임. < 그림 3-4> 국회의원정수조정및확대에대한일반국민조사결과 (2015. 7) 4) 20 대총선결과가주는시사점 20 대총선에서는선관위가제출한개혁안에도불구하고여야간의줄다리 기끝에법정시한을넘기고결국졸속선거법개정안이 2016 년선거임박 해서야통과되었음. - 2001 년헌번재판소결정으로적용된선거구허용인구편차 50% 및상한 인구수와하한인구수비율 3:1 기준이 2014 년 10 월 13 일헌법재판소는 - 64 -
선거구별인구편차 33.3%, 인구편차 3:1 에서 2:1 로수정한결정을적용하 였음 ( 임성학외 2015). - 이과정에서 300 석의석중지역구 246 석대비례제 54 석이던의석수 비율이지역구 253 석대비례제 47 석으로변경되어, 오히려비례제가축소 되는문제가발생함. < 표 3-9> 에서보듯이이번선거에서전국비례투표득표율대비전체의석비율을보면새누리당은 19대 1.18에서 20대 1.21로, 더불어민주당은 19대 1.16에서 20대 1.61로상승함. 실제정당득표율에비해과대대표된의석수를얻음. 반면국민의당의경우전국득표율은 26.7% 로 2위였지만, 전체의석비율은 12.7% 에불과하여절반이하의비율을, 정의당은 7.2% 의득표율에의석비율은 2.0% 로의석전환율에서불비례성이두드러짐. < 표 3-9> 19 대 -20 대국회의원총선거정당지지율실제의석수비교 19 대 새누리당민주통합통합진보자유선진 전국득표율 의석수의석비율 42.8 152 50.7 1.18 36.5 127 42.3 1.16 10.3 13 4.3 0.42 의석율 / 득표율 20대전국정당득표율 새누리당 더민주당 국민의당 의석수 의석비율 의석율 / 득표율 33.5 122 40.7 1.21 25.5 123 41.0 1.61 26.7 38 12.7 0.47 3.2 5 1.7 0.52 정의당 7.2 6 2.0 0.28 자료 : 중앙선거관리위원회홈페이지 한편지역구의석수를보면더불어민주당은부산에서 5 석, 대구 1 석, 경남 에서 3 석등총영남 ( 동남권 ) 에서 9 석을얻었고, 새누리당은전북 1 석, 전 남 1 석으로총선에서 2 석을호남에서확보하게되었음. - 그동안지역구에서지역정당의독점적의석점유에대한대안으로서비 례제대안이논의되어왔음. 20 대총선에서선거제도개혁없이도상대지 - 65 -
역텃밭에서양당공히의석을확보하였음. 제도효과가아닌양당의지역 구활동및선거캠페인이라는정당활동을통해지역주의및지역투표의 폐해를개선한결과라는점에서주목할만한결과임 - 현행제도하에서지역주의의문제에대해정면으로대응하는정당활동 은하지않으면서, 제도개혁만으로지역주의를완화시키자고주장하는것 은정치불신이큰국민들을설득력을갖는데한계가있음. - 이번선거처럼제도개혁이전이라도상대지역에경쟁력있는후보를내고노력하는모습이평가받아야제도적인접근법도탄력을받을수있음. 그러나몇몇사례를제외하면정치권에서는현재의지역주의투표행태에대해희생을감수하고서라도정면도전하기보다는손쉽게의석배분방식과룰의변경만을강조해온경향이있음. 그러나직접적으로지역주의정서와지역몰표행태에희생을감수하고서라도원칙적으로대응해나가는정당활동없이제도개혁에대한지지를확보하기어려움. - 각당이이번선거처럼취약지역에경쟁력있는후보를내고지속적으로지역주의에정면대응하는정당활동을지속적으로진행하면서동시에선거관리위원회가제안한선거제도개혁안과같은개혁안을주장하면제도개혁에대한여론의저항이약화될것으로보임. - 66 -
IV. 선거제도의개혁 : 채택가능한최적의선거제도 1. 개요 바람직할뿐아니라국회에서채택될가능성이높은최적의선거제도를제 시할것임. - 이를위해서는먼저어떠한조건에서선거제도의선택또는개혁이이루 어지는지를논의할것임. - 다음으로한국의과거국회에서이루어진선거법개정협상과정과결과 를분석할것임. - 이러한논의를기초로한국의맥락에서바람직하면서동시에채택가능 한선거제도의대안이무엇인지를밝힐것임. 2. 선거제도개혁에관한일반이론 1) 정당체제의파편성과선거제도개혁 선거제도에관한기존연구들은주로제도의효과를설명하는데주력해옴. 대체로선거제도를의석전환공식 (electoral formula) 에따라다수대표제와 비례대표제로나누어선거제도가정당체제의파편성 (fragmentation) 혹은 유효정당수 (effective number of parties) 에미치는영향을설명함. - 뒤베르제의법칙에따르면, 다수대표제가운데소선거구단순다수대표제 (SMDP: single-member district plurality) 는양당제를초래하는경향이 - 67 -
있음. - 이에비하여소선거구제라하더라도결선투표를도입한다면유효정당수 가증가함. - 또한다수대표제중중대선거구제 (multi-member district system) 에서 는유효정당수가많음. 선거구크기 (district magnitude) 가증가할수록유 효정당수역시증가하는경향이있는것. - 한편비례대표제는유효정당수를증가시키나, 최소득표율 (threshold) 을 높게설정한다면유효정당수증가가억제될수있음. 선거제도의선택은그효과와무관하지않음. 정치인들은선거제도의효과 를고려하여자신들에게유리한제도를선택하기때문임. - 선거제도는국회에서선거법을통과시킴으로써만들어짐. 결국국회의원 들이선거제도를선택하는것임. - 국회의원의궁극적인목표는재선. 따라서자신의재선가능성을높이는 방향으로선거제도를개혁할것이라예상할수있음. 예를들어, 서구민주주의국가들은초기에소선거구단순다수대표제나절대다수대표제 ( 결선투표제 ) 를실시하였는데, 20세기초이들가운데어떤국가들에서는선거제도를비례대표제로개혁하였으나어떤국가들은다수대표제를그대로유지함. - 이시기보통선거가실시되면서새롭게투표권을얻은무산계급을동원하여좌파정당이등장하였음. 좌파정당의세력이강하고기존우파정당들이분열된경우비례대표제로전환하였고, 좌파정당의세력이약하거나기존정당들이단결된경우다수대표제를유지하였음 (Boix 1999). - 현역국회의원들 ( 기존우파정당 ) 이선거승리가불확실하다고판단한경 - 68 -
우적은득표로도의석을획득할수있는비례대표제로선거제도를개혁하 였고, 현역의원들의승리가확실하다고여긴경우승자독식선거제도인 다수대표제를유지한것임. 선거제도는정당체제에영향을미치고, 정당체제로부터영향도받음 (Benoit 2004, 2007). 이를선거제도의내생성 (endogeneity) 이라함. - 다수대표제는정당체제의파편성을감소시키고, 비례대표제는파편성을증가시키는효과가있는데, 반대로파편성이낮은정당체제가다수대표제를선택하고, 파편성이높은정당체제가비례대표제를선택함 (Colomer 2004, 2005). - 양당제와같은파편성이낮은정당체제에서는작은정당들이의석을획득하기어렵게만드는선거제도가유리하기때문에다수대표제를선택하고, 반대로여러정당들이연합을통해원내다수파를형성하는파편성이높은정당체제에서는작은정당들이의석을비교적쉽게획득할수있는비례대표제를선택하는것. 2) 선심정치와선거제도개혁 한국과같은신생민주주의국가에서도민주화시기에선택된선거제도를이후다른선거제도로개혁하는현상이빈번하게관찰됨. 그런데어떤국가에서는정치인들이선심정치를부추기는 후보자중심선거제도 로개혁을하고, 어떤국가에서는정책대결을유도하는 정당중심선거제도 로개혁을함. - 국회의원은자신의재선가능성을높이는방향으로선거제도를개혁할것이라예상할때, 후보자중심선거제도가다수국회의원들의재선가능성을높일것이라기대되는상황이라면이들은선거제도를보다후보자중심으로개혁할것. - 69 -
- 반대로정당중심선거제도가다수국회의원들의재선에도움이된다면 보다정당중심으로선거제도를개혁할것. 후보자중심선거제도에서는정당의공천을받지않은무소속후보가허용 되고, 유권자가정당이아닌후보에게투표하며, 같은당소속후보들간에 경쟁을벌이기도함. - 중대선거구다수대표제인블록투표제 (BV: block vote) 나단기비이양식투 표제 (SNTV: single-nontransferable vote) 가대표적인후보자중심선거 제도. - 블록투표제는정당들이선거구크기 (district magnitude, 이하 M) 까지 후보를공천하고, 유권자는 M 개까지의표를행사할수있으며, 최다득표 자 M 명이당선됨. - 예를들어, 5명을선출하는선거구 (M = 5) 에서는각정당이후보를 5명까지공천할수있고, 유권자역시후보자 5명까지선택하여투표할수있음. 그후최다득표자 5명이당선됨. 이때, 유권자는같은정당소속후보 5명에게투표할수있지만 ( 그림 4-1), 다른정당소속후보도섞어서투표할수있고 ( 그림 4-2), 5명에게다투표하지않고일부에게만투표할수도있음 ( 그림 4-3). 따라서같은정당소속후보라하더라도서로경쟁관계에놓일가능성이높음. - 70 -
< 그림 4-1> 블록투표제에서가능한투표방식의예 1 < 그림 4-2> 블록투표제에서가능한투표방식의예 2 < 그림 4-3> 블록투표제에서가능한투표방식의예 3-71 -
- 과거일본의선거제도이자한국역시제 4, 제 5 공화국시기국회의원선거제도였던단기비이양식투표제 (SNTV) 는정당들이 M 명까지의후보를공천하고표합산결과최다득표자 M 명이당선된다는점은블록투표제와같으나, 유권자가 1명의후보만선택할수있다는점에서블록투표제와다름 ( 예, 그림 4-4). < 그림 4-4> 단기비이양식투표제에서가능한투표방식의예 - 블록투표제에서는유권자가같은정당소속후보모두에게투표할수도있기때문에정당투표를호소할수있는가능성이열려있었으나, 단기비이양식투표제에서는정당보다후보개인에게투표하도록호소해야할유인이더욱강함. 따라서단기비이양식투표제는블록투표제보다더후보자중심선거제도임. - 유권자가정당을선택하는폐쇄형정당명부식비례대표제 (closed-list PR) 에비하여유권자가후보를선택하는개방형정당명부식비례대표제 (open-list PR) 는보다후보자중심선거제도임. - 폐쇄형정당명부식비례대표제에서는정당명부상의후보자의순위가당 지도부에의하여미리정해지지만, 개방형정당명부식비례대표제에서는 정당명부상의후보자의순위가후보별득표율에따라결정됨. - 72 -
- 예를들어, < 그림 4-5> 처럼 M = 5 인선거구에서폐쇄형정당명부식비례대표제로선거가실시되는경우, 각정당이다섯후보를정당명부에 1번부터 5번까지순서대로등재하였고, Democratic 정당이총 40% 를득표하였다면, 5명중 2명이당선가능. 이때, 정당명부상의순위에따라 Alice 와 Bob이당선. < 그림 4-5> 폐쇄형정당명부식비례대표제투표용지의예 - 만약개방형정당명부식비례대표제가도입된다면 < 그림 4-4> 처럼유권자는개별후보에게투표를할것이고, 표집계결과 Alice 3%, Bob 5%, Chris 10%, Davis 2%, Elizabeth 20% 를득표하였다면, Democratic 정당이확보할의석은 5석의 40(3+5+10+2+20)% 인 2석으로동일하나, 정당명부상순위가득표율에따라결정되므로득표율상위 2명인 Chris과 Elizabeth가당선. - 따라서개방형정당명부식비례대표제는같은정당소속후보간의경쟁 을유도하기때문에폐쇄형정당명부식비례대표제에비하여더욱후보자 중심선거제도임. 이러한후보자중심선거제도는정치인이정당보다개인의명성을높이도록 유도하여선심정치 (pork-barrel politics) 를만연하게만듦. - 73 -