연구보고서 2007 DAEGU-GYEONGBUK DEVELOPMENT INSTITUTE 대구광역시재정비촉진사업의 바람직한추진방향 임준홍 홍경구 대구경북연구원
차례 차례 요약 ⅰ~ⅷ 제1장서론 3 1. 연구의배경및목적 3 2. 연구의범위및방법 3 3. 선행연구검토 6 제2장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 9 1. 도시정비사업관련법 9 가. 도시정비사업관련법체계 9 나. 재정비촉진사업의특징 12 2. 도시정비사업추진현황및계획 13 가. 추진현황 13 나. 추진계획 18 3. 도시정비사업의문제점 19 가. 계획과정상의문제 19 나. 수립절차상의문제 23 다. 관리상의문제 25 4. 재정비촉진사업의추진현황과역할 29 가. 추진현황 29 나. 역할 30 제3장서울시뉴타운사업사례분석 32 1. 뉴타운사업의추진현황과특징 35 가. 추진현황 35 나. 특성 36 2. 뉴타운사업의문제점 39 가. 계획적측면 39 나. 운용적측면 42 다. 사업방식적측면 44 라. 관리적측면 49
제4장재정비촉진사업의바람직한추진방향 53 1. 준비및지구지정단계 54 가. 로드맵및마스터플랜수립 54 나. 부동산투기대책강화 55 다. 효율적인행정지원체계구축 55 라. 재정비촉진지구지정기준마련 56 마. 주민참여와홍보, 상설기구의마련 59 2. 계획단계 60 가. 지역정체성을고려한계획수립및개발 60 나. 기반시설비용부담계획의합리화및부담금제도활용 60 다. 지구내저소득층및기존세입자를위한주거안정대책의마련 63 라. 역사문화자산이공존할수있는 TDR기법의적용 63 마. 주택정책및관련계획과의연계성확보 64 바. MA를넘어선 PM 그룹의마련 64 사. 성공적인재정비촉진시범사업추진 65 3. 사업시행 관리단계 66 가. 주거약자및기존주민재정착율향상과다양한주거유형도입 66 나. 중앙정부와지방정부의기반시설재원및배분기준마련 67 다. 개발이익환수 69 라. 권리배분의기준마련과조합의정의개선 70 제 5 장결론및정책제언 71 참고문헌 76 전문가의식조사표 78
차례 표차례 < 표 2-1> 도시기본계획수립지침 ( 도심및시가지정비 분야 ) 10 < 표 2-2> 도시정비사업추진시조례 지침의적용대상 11 < 표 2-3> 도시정비사업현황 14 < 표 2-4> 주거환경개선사업지구지정현황 14 < 표 2-5> 주거환경개선사업지구의평균규모 15 < 표 2-6> 주택재개발사업전후의세대수증감 15 < 표 2-7> 주택재개발사업현황 16 < 표 2-8> 도심재개발사업지구지정현황 17 < 표 2-9> 도심재개발사업현황 18 < 표 2-10> 도시정비사업예정구역현황 19 < 표 2-11> 도시재정비촉진지구후보지현황 29 < 표 3-1> 1차뉴타운사업지구지정현황 33 < 표 3-2> 2차뉴타운사업지구지정현황 34 < 표 3-3> 3차뉴타운사업지구지정현황 35 < 표 3-4> 균형발전촉진지구지정현황 36 < 표 3-5> 뉴타운사업지구세입자현황 51 < 표 4-1> 서울시의부담부과내용의적합성기준사례 61 < 표 4-2> 기반시설부담제도개요 62 < 표 4-3> 도시정비기금적립현황 67
그림차례 < 그림 1-1> 연구의공간적범위 4 < 그림 2-1> 도시정비사업관련법체계 9 < 그림 2-2> 재정비촉진사업의특징과기대효과 12 < 그림 2-3> 도시개발사업및도시정비사업현황 15 < 그림 2-4> 도시정비사업예정구역분포 18 < 그림 2-5> 도시정비사업계획과정상의문제점 22 < 그림 2-6> 도시정비사업시행과정상의문제점 25 < 그림 2-7> 도시정비사업의수혜대상 27 < 그림 2-8> 도시정비사업관리과정상의문제점 28 < 그림 2-9> 도시정비사업의문제해결측면에서본재정비촉진사업의역할 30 < 그림 3-1> 뉴타운사업추진절차 34 < 그림 3-2> 뉴타운사업의계획적측면에서의문제점 42 < 그림 3-3> 뉴타운사업의사업운용적측면에서의문제점 46 < 그림 3-4> 도시정비사업에있어기반시설설치의부담주체 45 < 그림 3-5> 뉴타운사업의사업방식적측면에서의문제점 48 < 그림 3-6> 뉴타운사업의부동산투기와가격상승억제정책의효과 49 < 그림 3-7> 뉴타운사업의관리적측면에서의문제점 52 < 그림 4-1> 재정비촉진사업추진로드맵 54 < 그림 4-2> 재정비촉진지구지정기준 57 < 그림 4-3> 주민참여범위 58 < 그림 4-4> 주민참여주체의구성 59 < 그림 4-5> 주민참여주체의역할 59 < 그림 4-6> 재정비촉진사업준비및지정단계에있어주요고려점 59 < 그림 4-7> 재정비촉진사업계획단계에있어주요고려점 66 < 그림 4-8> 재정비촉진사업추진시개발이익환수방법 69 < 그림 4-9> 재정비촉진사업시행및관리단계에있어주요고려점 70
요약 요약 1. 연구배경및목적 과거각각개별법에따라추진된재개발, 재건축, 주거환경개선사업등을종합적 체계적으로추진하기위해 2003년 도시및주거환경정비법 이제정되고, 이에따른도시정비사업이추진되고있음. 그러나이법역시기존정비사업이갖고있는문제점을여전히내포하고있다는비판과보다광역적차원에서종합적으로검토하여야하다는목소리에따라 2006년 도시재정비촉진을위한특별법 이제정되었고, 대구시는재정비촉진지구지정과본격적인재정비촉진사업추진을앞두고있음. 도시재정비촉진을위한특별법 의실질적인도입배경은서울의뉴타운사업을법체계적으로지원하기위한것으로지방에서의도입성공가능성에많은우려를하는것이사실임. 이에본연구는기존의도시정비사업과뉴타운사업등의추진사례와문제점등을분석하고, 전문가의식조사를통해향후대구시가재정비촉진사업을본격추진할때무엇을우선적으로고려하여야하는가, 바람직한추진방향은무엇인가를명확히하고자함 2. 도시정비사업의현황과문제점 대구의시가지는 1980년대중반까지는토지구획정리사업에의해, 1990년이후에는택지개발사업에의해외연화하면서조성된반면, 도시정비사업의실적은미비함. 지금까지 132개지구의도시정비사업 ( 주거환경개선사업 64개지구, 주택재개발사업 18개지구, 주택재건축사업 45개지구, 도심재개발사업 5개지구 ) 이추진되었으며, 대부분도심외곽지역이나주변지역을중심으로분포되어있음.
< 기추진된도시정비사업 > < 계획된도시정비사업 > < 그림 1> 도시개발사업및도시정비사업현황 이러한도시정비사업은향후에도지속적으로추진될것으로판단됨. 2010 대구광역시도시 주거환경정비기본계획 (2006.7) 에의하면도시정비예정구은모두 273개지구, 12,119m2로시가지면적의 8.0% 로광범위하게지정되어있음. 그러나 도시및주거환경정비법 에따른도시정비사업은하나의법체계로통합되었을뿐기존정비사업이갖고있는문제점을여전히내포하고있음. 이는전문가의식조사에서도명확히알수있음. 단계별로예상되는문제점을정리하면다음과같음. 첫째, 계획과정상에서발생하는문제점으로는 수익성위주의과도한개발, 소규모지구개별개발 을가장우려되며, 2010 대구광역시도시 주거환경정비기본계획 (2006.7) 이수립되었음에도불구하고장기적인방향제시적역할을하지못하고있다는점이주요문제임. 둘째, 수립절차상에서발생하는문제점으로는 지역여건을고려하지않은획일적인개발, 예측가능성이낮은사업진행, 경직된집행방식 등이있음.
요약 셋째, 관리상에서발생하는문제로는 기존주민의재정착률미흡, 차상위계 층에대한주거대책전문, 불투명한개발이익배분, 커뮤니티붕괴 등이 우려됨. 3. 재정비촉진사업의추진계획과역할가. 재정비촉진사업의추진계획 도시재정비촉진을위한특별법 이본격시행됨에따라기존의도시정비사업에도많은변화를가져올것으로예상됨 - 2007년 12월현재전국에재정비촉진지구로지정된지구는 41개지구이며, 이중서울 (22개지구 ) 과수도권 (8개지구 ) 에 30개지구가지정되어있으 며, 그밖에부산 (4개지구 ), 인천 (3개지구 ), 대전 (3개지구 ), 대구 (1개지 구 ) 가지정되어있음. 대구시역시, 2007년에자치구로부터재정비촉진지구후보지신청을받은결 과 10월현재 11개지구가신청되었음. 이중동구신암동주변이지구로지 정되어있으며, 후보지의특성을분석한결과주거지형이 9곳, 중심지형이 2 곳이며, 주로도심외곽과인접지역에집중분포되어있음. < 표 1> 도시재정비촉진지구후보지현황 구 분 지구수 ( 개소 ) 면적 ( 천m2 ) 유형구분 ( 개소 ) 중심지형주거지형 중 구 3 1,960 1 2 동 구 1 1,089 1 서 구 2 1,388 2 남 구 1 394 1 - 북 구 2 4,295 2 달서구 2 1,553 2 합 계 11 8,261 2 9 * 11개의후보지중동구 ( 신암지구 ) 는지구지정 ( 건설교통부시범사업지구 ) 자료 : 대구시내부자료 (2007.10)
대구시의재정비촉진지구후보지의경우주거지형과중심지형모두상당히넓은편이며, 200만m2에달하는지구도 2 곳이나있으며, 중심지형도 50만m2이상인곳이있음. 이러한넓은지역의정비가이루어질경우대구시공간구조의근본적으로변화로이어질것임. 이것이대구시가재정비촉진계획과사업추진에역점을두어야하는이유임. 나. 재정비촉진사업의역할 재정비촉진사업은그내용과범위에있어기존의도시정비사업과는뚜렷이차별되고, 실험적인사업임. 따라서광역적 점진적정비기법을도입한재정비촉진사업은기존도시정비사업이안고있는많은문제점을어느정도해결할수있음. < 그림 2> 도시정비사업의문제점해결측면에서본재정비촉진사업의역할 예를들어소규모개별사업단위의개발과획일적인사업방식의탈피, 기존주 민의재정착향상등은광역적 점진적정비기법과주택공급의다양화등을통 해많은부분해결할수있을것이며, 수익성위주의과도한개발, 예측하기
요약 어려운사업진행, 불투명한개발이익의배분등은쉽게풀기어렵지만, 그운용방법에따라어느정도해결가능할것임. 그렇지만뉴타운사업의사례에서나타난바와같이개발이익환수의문제, 주거약자에대한고려등은여전히문제점으로남아있음. 띠라서주거약자에대한주거대책등은복지정책등과연계하여야할것으로판단됨. 이처럼재정비촉진사업의도입목적에비추어볼때시작단계에있는재정비촉진사업을지역의특색에맞게잘운용하는것이무엇보다중요함. 4. 대구광역시의대응방향가. 마스터플랜및로드맵작성 대구시는 2006년 도시및주거환경정비기본계획 을수립하였으나계획자체 에많은문제점을내포하고있으며, 전문가조사결과에서도기본계획이진정한마스터플랜적인역할을담당하지못하고있는것으로나타남. 뿐만아니라본격적으로추진되고있는 재정비촉진지구지정 과 개발계획 에도지침적역할을수행하지못하고있는가운데대구시는올초자치구로부터 재정비촉진지구후보지 등록을받은결과수성구와달서구를제외한모든자치구에서신청하여모두 11개지구가후보지로신청되어있는상태임. < 그림 3> 재정비촉진사업추진로드맵
이에따라개별재정비촉진지구단위의사업계획뿐만아니라이를종합적으로검토할수있는 대구시재정비촉진사업추진마스터플랜 ( 가칭 ) 을수립하고, 여기에지구지정기준및사업추진의가이드라인등이명확히제시되어야함. 이와더불어향후추진될재정비촉진사업에대한로드맵이명확히제시되어야할것이며, 이것이대구시도시재정비촉진사업의첫단계임. 나. 명확한지구지정기준설정 대구시는자치구로부터 11개지구의 재정비촉진지구 후보지신청을받았지만지구지정에대한명확한방향과신청기준이미흡한상태에서내년에지구지정을할계획임. 도시공간구조를변화시킬수있으며, 광역적으로추진되는재정비촉진지구의지정기준은 대구도시발전의미래상 에비추어얼마나필요하며시급한가에서부터, 주민과자치구의참여의지가중요하며, 그밖에기반시설설치비용등도충분히고려하여야함. 그리고이러한요소는항목별로중요성이다르며, 지구의사회적 경제적 지리적특성에따라달라질수있기때문에지구지정에대한기본방향과지구지정선정기준에대한보다면밀한검토가요구됨. 이는 대구시재정비촉진사업추진마스터플랜 ( 가칭 ) 수립단계에서보다명확히연구되어져야함. 다. 주민참여와커뮤니티의지속성을확보 재정비촉진사업은도시개발사업과달리주민참여가사업의성패를좌우하는중요한요소이며, 이러한주민참여는지구지정단계뿐만아니라계획수립단계, 사업시행단계등전단계에서이루어져야할것임. 특히, 사업추진과정에서기존주민들이지속적으로그들의커뮤니티를유지할수있는제도적장치는물론사업기법을개발하여야할것임. 이를달성하기위해서는넓은사업지구에대해광역적 점진적개발수법을적극활용하고, 국공유지나, 이전적지등을활용하여 사업선도지구 ( 가칭 ) 개발을우선적으로추진하여, 이곳에기존거주자임대주택등을공급하는동시
요약 에, 사업추진과정에서발생하는임시세입자등을수용하여야할것임. 이러 한기법은일본등많은선진국에서 도시재생주택 등의이름으로이미활용 되고있기때문에도입가능성을적극검토하여야할것임. 라. 재원확보 재정비촉진사업 은기존의도시정비사업에비해획기적인사업임에는틀림지만이러한사업이성공적으로추진되기위해서는주민과행정의의지는물론사업추진시가장기본이되는재원확보가매우중요함 그러나안타깝게도대구시의경우 2006년도시정비기금은 7억원정도에불과하고, 이는타광역자치단체의극히낮은수준임. 이러한현실을감안할때대구시는재원확보에우선적으로많은힘을기울여야할것임. 실제 도시재정비촉진법 에따르면조례제정을통한특별회계구성으로연간도시계획세입의 30% 까지확보가가능하도록되어있기때문에산술적으로계산하면연간 150억원이상의확보가가능함. 이에자치단체도다른여러도시개발사업못지않게, 인구감소시대에는도시재생이중요하다는점을고려하여, 기금적립에적극적으로노력하여야할것임. 마. 지원체계구축 재정비촉진사업은신도시개발과같은단순한문제가아니라복잡한권리관계등으로인해많은어려움에부딪칠것임. 이에대처하기위해서는올초새롭게신설된대구시 도시재생팀 의역할정립 강화에노력하여야할것임. 실제서울과인천등의자치단체에서는뉴타운사업본부와도시재생국을설치하였음. 물론시작단계인대구가이와같이파격적으로조직을개편하는것은어렵겠지만신생팀의한계를벗어날수있도록자치단체차원에서도적극지원하고, 전문인력도확보하여야함. 또한, 재정비촉진사업은많은이해관계가얽혀있으며, 다양한재생기법을도
입할수있기때문에관련전문가의역할이매우중요하고, 이해당사자인주민과시민의참여가필수적임 따라서법률에따라구성할수있는 도시재정비위원회 는전문가와시민들이참여할수있는참여시스템으로만들어야하며, 이를위해서는각계각층이참여하는 도시재생네트워크 ( 가칭 ) 의구성 운영이요구됨. 재정비촉진사업은첫출발이중요한것이아니라첫출발을어떻게하는가가중요하며, 이것이사업을효율적으로추진하는방법임.
서 론 제 1 장
제 1 장서론 제 1 장 서론 1. 연구의배경및목적 도시및주거환경정비법 ( 이하도정법 ) 이 2003년 7월 1일에시행되고, 이에따라인구 50만이상의자치단체에서는 도시및주거환경정비기본계획 을수립하고있으며, 대구시의경우 2006년 7월에계획을수립하였다. 도시정비는이미시가화된지역을대상으로토지이용의효용을높여기반시설을효과적으로사용한다는점과도시의녹지등을보존하는점에서의미가있다. 도시정비사업은노후주택의재고가많고개발압력이클수록활발히추진될것이다. 통계청의자료에따르면대구시의노후주택은 2010년을기준으로약34 만호가될것으로예측됨에따라향후도시정비사업은지속적으로추진될것으로판단된다. 특히, 2006년 도시재정비촉진을위한특별법 이시행됨에따라도시정비사업에도많은변화가예상된다. 이에기존도시정비사업의추진현황및계획의문제점과선행사례등을분석하여, 본격추진될재정비촉진사업의바람직한방향을설정해야만한다. 따라서본연구의목적은향후본격적으로추진될재정비촉진사업의바람직한추진방향을설정하는것이다. 특히, 자치단체차원에서의준비와추진은어떻게이루어져야하는지에대해살펴보고자한다. 2. 연구의범위및방법 연구의공간적범위는, 이미시가화가많이진행되어도시정비가필요한기 성시가지를대상으로한다. 구체적으로는이미도시정비사업이추진된지역이
나현재도시정비사업예정구역으로지정된지역이다. < 그림 1-1> 연구의공간적범위연구의진행과정및방법은먼저, 도시정비에관한선행연구와관련법을검토하고, 이미대구시에서추진된도시정비사업과도시및주거환경정비법에따른 2010 대구광역시도시 주거환경정비기본계획 의문제점, 유사사례인서울시뉴타운사업의문제점등에대해분석한다. 그리고도시정비사업의문제점과재정비촉진사업의바람직한추진방향등에대한전문가의식조사를실시하고, 마지막으로정책제언을도출한다. 특히, 전문가의식조사는도시정비사업의문제점, 서울시뉴타운사업에대한평가, 도시재정비촉진사업의효율적추진방안에관한항목이중심이며, 대구도시계획전문가 ( 공무원, 연구원, 도시계획관련회사직원 ) 총 150명을대상으로하여 2007년 10월 23일부터 29일 (7일간) 까지일대일면접조사와이메일을통해
제 1 장서론 설문조사표를발송하였다. 회수되어진조사표중유효응답자수는 102 명 ( 교수 연구원 18 명, 정비관련회사 51 명, 공무원 33 명 ) 이었다. 3. 선행연구검토 관련선행연구로는재정비촉진사업에관한연구와기추진되고있는도시정비사업의개선방향에관한연구로구분할수있다. 먼저, 재정비촉진사업에관한연구를살펴보면다음과같다. 이승주 (2005) 1) 는도시재정비촉진사업 ( 뉴타운사업 ) 의지정현황을시범뉴타운과 2차뉴타운으로구분하여각각의개발기본계획을살펴보았다. 이연구에서는개발기본계획을살펴봄으로써새로운개발방식의도입, 행정절차의간소화와유사절차를통합한사업기간의단축으로사업시행의장애요인제거를통해실현가능성을높여야한다고제시하였다. 또한, 개발이익의적정량을공공이환수하여해당지역에재투자될수있도록하는장치가필요하다는점을예시로들어뉴타운사업의발전방향을제시하였다. 이인성 (2005) 2) 은서울시에서추진하고있는뉴타운사업과같은개발을계획적으로유도하기위한제도적장치가갖추어져야하며, 그에대해서현재우리나라의도시개발제도를살펴보았다. 그리고도시개발사업에서의과도한개발, 예측가능성이낮은사업진행절차, 불투명한개발이익의배분, 개별사업단위위주의개발, 지역커뮤니티의붕괴와같은문제점을지적하고 관련제도의문제, 획일적기준과사업방식, 소극적공공개입, 공익확보미비 등제도적문제점을설명하였다. 최복두 (2005) 3) 는뉴타운사업의현실적인추진을위해민간주도개발의 주민의사반영, 재산권선택보장, 주민재정착율제고 와공공주도개발의 체계적 1) 이승주 (2007) 뉴타운사업의현황및발전방향 ( 서경대학교교수 ) 2) 이인성 (2005) 뉴타운사업의제도적문제점과개선방향 ( 서울시립대학교교수 ) 3) 최복두 (2005) 서울시뉴타운사업의방안 ( 서울시립대학교교수 )
인개발, 사업의투명성 신속성 공공성확보 라는장점을동시에취할수있는새로운개발전략을마련하여원활한추진기반을마련해야함을강조하였다. 이면훈 (2006) 4) 은재정비특별법은법률통합으로제정되어짐에의해정합성결여와그실행가능성에대한비판이커짐에따라그에대한문제점해결과, 법적, 제도적으로보안되어야할과제들을살펴보았다. 단순히법적인근거없이행정조례로이루어진뉴타운사업을추진하고있는서울시와인천시등에재정비특별법의제정으로각종규제및지원에대한법적근거를제시하여특별법의의미를재조명하였다. 류중석 (2006) 5) 은서울시뉴타운사업을사례로들어뉴타운사업의현주소와문제점에대해사업의추진과정에서원래의기본원칙이제대로반영되었는가하는점을중점적으로살펴보고, 원인에대한진단과함께개선방향을모색하였다. 이승주 (2007) 6) 는도시재정비촉진을위한특별법의특례조항이주택재개발사업의촉진에미치는영향에대하여분석하였다. 도시재정비촉진사업의가능성을높게함으로써사업촉진의유도를제시하였다. 다음은기추진되고있는도시정비사업에관한선행연구이다. 남진 윤혁경 배웅규 한창섭 (2004) 7) 은기성시가지정비를위하여주거지역을대상으로기성시가지내주거지의종합적관리방안에대한방법을제시하기위하여주거환경정비의개념과이념의변화, 기성시가지정비관련법제도의변화, 주택재개발 주거환경개선사업의사례로서울시의도시 주거환경정비기본계획등을검토함으로써기성시가지내주거지의종합적관리의필요성을제시하였다. 4) 이면훈 (2006) 도시재정비촉진을위한특별법의문제와과제 ( 한양대학교도시대학권교수 ) 5) 류중석 (2006) 서울시뉴타운사업의현주소와문제점 서울시뉴타운사업현황과전망. 심포지엄발표문 ( 중앙대학교교수 ) 6) 이승주 (2007) 도시재정비촉진을위한특별법의특례조항이주택재개발사업의촉진에미치는영향분석 대한국토 도시계획학회지 국토계획 제 42 권제 3 호 ( 서강대학교도시공학과교수 ) 7) 남진 윤혁경 배웅규 한창섭 (2004) 기성시가지정비방향 - 주거지를중심으로 ( 서울시립대학교도시공학과교수, 서울특별시도시정비반, 중앙대도시공학과교수, 건설교통부주택국주거환경과장 )
제 1 장서론 경기개발연구원 (2002) 8) 은경기도의향후바람직한재개발 재건축사업을위해노후주택에대한 DB구축, 일반주거지역의세분화, 주거환경정비기본계획의수립이필요하다고제시하였다. 또한, 각사업의지구지정에대한지표설정의필요성과, 지구단위계획의적용등도제시하였다. 이종현 (1999) 9) 은주거환경개선사업의추진과정에서나타나는문제점을인천광역시의사례연구를통해분석하고, 인척광역시가자체적으로시행할수있는개선방안, 특히주거환경개선사업과관련된조례의개선방안과공공시설의조성방안을제시하였다. 대한주택공사 (1999) 10) 는성남시재개발사업의지구지정을위하여정비검토구역의선정기준을기반시설상태, 주택상태및제척지역으로설정하여현황분석을실시하고, 설문조사를통하여주거환경정비시우선적으로개량해야할시설에대한순위를제시하였다. 또한, 각지구별개발여건및사업유형을선정하여사업성분석을수행하고, 이를바탕으로사업추진과정에서발생하는문제점에대해서좀더객관적인자료를바탕으로현실적인대안을모색하고있다. 8) 경기개발연구원 (2002) 경기도재개발ㆍ재건축정책수립방안연구 경기개발연구원 ( 강식, 박환용 ) 9) 이종현 (1999) 주거환경개선사업의제도개선및기반시설조정방안연구 인천발전연구원 10) 대한주택공사 (1999) 성남시기성시가지의주거지정비방안연구
도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 제 2 장
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 제 2 장 도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 1. 도시정비사업관련법 가. 도시정비사업관련법체계 도시정비사업과관련된법은국토의계획및이용에관한법률에서부터주택법, 도시개발법등많은관계법률이있지만가장직접적인법률은 2003년시행된 도시및주거환경정비법 ( 이하도정법 ) 과 2006년시행된 도시재정비촉진을위한특별법 ( 이하도촉법 ) 일것이다. 그리고이법을근거로하여각자치단체의조례가있다. < 그림 2-1> 도시정비사업관련법체계
먼저, 2003년 7월도정법의도입으로 도시재개발법 에의한주택재개발사업, 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 에의한주거환경개선사업과 주택건설촉진법 에의한주택재건축사업등개별법에의해추진되던것이 도시및주거환경정비사업 ( 이하도시정비사업 ) 으로일원화되었다. 이로써, 도시전체의계획적관리가어려웠던정비사업들의관련기준이통합되고일원화됨과동시에사업시행체계가대폭정비됨으로서계획적인도시정비의기틀을마련하게되었다. 그러나도정법에의한도시정비사업역시, 당초기대와는달리개별사업위주로추진되고, 이에따른기반시설부족등여러문제점이여전히상존함에따라개별단위사업위주가아닌보다광역적인정비가필요하다는관점에서도촉법에따른재정비촉진사업이도입되게되었다. 한편, 국토의계획및이용에관한법률에의한도시기본계획수립지침에도도시정비에대한구체적내용이제시되어있다. 수립지침에의하면지역특성을고려한시가지정비에대한목표와전략을제시하도록되어있으며, 구도심활성화를위한개발전략및실천수단을강구하도록되어있지만실제도시기본계획에서는소홀히다루어지고있다 11). < 표 2-1> 도시기본계획수립지침 ( 도심및시가지정비 분야 ) (1) 지역특성을고려한시가지정비방안에대한목표와전략을제시한다. (2) 농촌지역을포함하는시 군의경우도시와농촌간의상호유기적인균형발전을위한방안을제시한다. 1 도시지역의경우재개발 재건축및역세권개발, 신 구시가지간의균형발전등에대한개발방향을설정한다. 구도심활성화를위한개발전략및실천수단을강구한다. 구시가지내주거지역의부족한기반시설을확보하기위한개발전략및실천수단을강구한다. 2 비도시지역의경우취락의정비및도시와의유기적인네트워크개발에대한기본방향을설정한다. 11) 2020 대구도시기본계획 의 도심및주거환경기본계획 부문의주요내용은도심활성화를위한정비, 노후불량주거지정비, 시가지내철도변정비의세부분으로설정하고있고, 이에대한세부적내용들이구체화되어있다. 그러나대구의주요현안과제이며, 도시발전에중요한의미를지니는신 구시가지 ( 신도심 구도심 ) 간의개발방향, 구시가지내기반시설확보등에대한내용은다루고있지않다.
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 그밖에주택법에의한주택종합계획, 도시개발법에의한도시개발사업등이있다. 주택법에서는 10년단위로주택종합계획을수립하도록되어있으며, 계획에는시가지정비와관련된주택의공급, 주택의관리, 주거환경조성과정비에관한사항, 주택리모델링에관한사항을포함하고있다. 2000년에제정된도시개발법은신개발뿐만아니라도시정비에도이용할수있도록하고있다. 도시개발사업은특별시장 광역시장또는도지사가도시개발구역을지정 12) 하고, 고시된구역내에서는주거 상업 산업 유통 정보통신 생태 문화 보건및복지등의기능을가지는단지또는시가지를조성할수있다. 도시개발법의특징은종래의토지구획정리사업에머물지않고도시의종합적인개발을위해법적수단을갖추고있어장래의종합적인도시개발에대비하여수용방식까지사용할수있도록하고, 민간인도시행주체가될수있도록정하고있다 13). 또한, 구체적정비단계에있어서는지구단위계획을통해다양한수단이가해질수있다. 한편, 자치단체차원에서는기본계획단계나정비계획단계에서다양하게적용할수있는조례와지침이있다. < 표 2-2> 도시정비사업추진시조례ㆍ지침의적용대상 구분기본계획정비계획 도정법에의한기본계획수립지침 ( 건교부 ) 대구시도시및주거환경정비조례 대구시주택조례 대구시제 1 종지구단위계획수립지침 12) 도시개발구역의면적이대통령령이정하는규모이상인때에는건설교통부장관의승인을얻어야하며, 2 이상의특별시 광역시 도의행정구역에걸치는경우는관계시 도지사가협의하여지정할지의여부를결정한다. 13) 그렇지만당분간은종합적인도시개발보다는종래의토지구획정리사업을주된적용대상으로삼을것이예상되나과거의토지구획정리사업보다다양한환지방식으로사업이진행될수있을것으로판단된다.
나. 재정비촉진사업의특징 기존도시정비사업의문제점과서울시의지역불균형발전을완화하고, 주거환경을향상시키기위해뉴타운사업이도입되었으며, 이사업을전국적으로확대하기위해 2006년에 도시재정비촉진을위한특별법 에의한재정비촉진사업이도입되었다. 재정비촉진사업은기존의소규모개별단위의사업기법에서발생하는기반시설확보부족, 주변과의부조화등을완화하기위해광역적정비를기본틀로각종사업기법의도입이가능한새로운방식의정비사업기법이다. 사업추진을위해지구유형을지역의특성과면적에따라주거지형 (50만m2이상) 과중심지형 (20만m2) 으로구분하고 14), 사업의실행력을높이기위해용적률완화, 학교와주차장설치기준의완화, 소형주택의무건설비율의완화등많은인센티브를제공하고있다. < 그림 2-2> 재정비촉진사업의특징과기대효과 14) 재정비촉진지구의면적은법규상으로는주거지형의경우 50 만m2이고, 중심지형의경우 20 만m2이다. 이기준은서울기준에맞추어져있으므로지방도시에적용하기에는한계가있다는지적에따라축소법안이국회에계류중에있다.
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 2. 도시정비사업추진현황및계획 가. 추진현황 대구의시가지는 1980년대중반까지는토지구획정리사업에의해, 1990년이후에는택지개발사업에의해외연화하면서조성된반면, 도시정비사업은미비하였다. 그림에서보는바와같이도시정비사업은도심 ( 중구 ) 의외곽지역이나주변지역을중심으로이루어졌다. < 도시개발사업현황 > < 도시정비사업현황 > < 그림 2-3> 도시개발사업및도시정비사업현황 지금까지추진된도시정비사업은총 132 개지구로, 시가지면적의 2.7% 이며, 사업유형별로는주택재건축사업과현지개량방식의주거환경개선사업, 공동주택 건설방식의주거환경개선사업이주를이루고있다.
< 표 2-3> 도시정비사업현황 ( 완료, 시행중 ) 구분지구수 ( 개소 ) 면적 ( 천m2 ) 시가지면적에대한비중 (%) 소계 132 4,122 2.7 주거환경개선사업 ( 현지개량 ) 37 2,069 1.4 주거환경개선사업 ( 공동주택 ) 27 636 0.4 주택재개발사업 18 310 0.2 주택재건축사업 45 1,067 0.7 도심재개발사업 5 40 0.0 * 2005 년대구광역시시가지면적은 152.26 km2이며, 주거지역면적은 104.63 km2임. 자료 : 대구광역시, 2007, 2007 주택통계연감과대구광역시통계 DB 검색 (stat.daegu.go.kr) 참조 (1) 주거환경개선사업대구시의주거환경개선사업지구는 64개지구로이중공동주택방식이 27개지구이며, 현지개량방식이 37개지구이다. 자치구별로는동구가 17개지구로가장많고, 다음으로서구가 14개지구이다. 특히, 도심과인접한서구지역에는현지개량방식이큰비중 ( 대구시전체의 52%) 을차지하고있다. 공동주택방식 구분중구동구서구남구북구수성구달서구합계 소계 완료 시행중 현지개량방식 ( 시행중 ) 합계 *( ) 은면적 ( m2 ) 임. < 표 2-4> 주거환경개선사업지구지정현황 지구수 5 10-4 7 1-27 면적 (%) 17.6 42.2-9.4 29.4 1.3-100.0 (635,761) 지구수 4 7-4 5 1-21 면적 (%) 19.0 42.3-17.2 19.3 2.3-100.0 (350,233) 지구수 1 3 - - 2 - - 6 면적 (%) 16.0 42.2 - - 41.8 - - 100.0 (285,528) 지구수 5 7 14 6-3 2 37 면적 (%) 7.2 3.9 68.8 9.5-8.1 2.5 100.0 (2,069,018) 지구수 10 17 14 10 7 4 2 64 면적 (%) 9.7 12.9 52.6 9.5 6.9 6.5 1.9 100.0 (2,704,779)
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 사업지구의규모는현지개량방식이평균 55,919 m2이고공동주택방식은 23,547 m2정도로현지개량방식이공동주택방식보다 2 배정도큰규모이다. < 표 2-5> 주거환경개선사업지구의평균규모 구분지구수 ( 개소 ) 면적 ( m2 ) 최소평균최대표준편차 공동주택방식 27 5,110 23,547 79,600 18,776 현지개량방식 37 3,831 55,919 228,216 57,208 자료 : 건축주택과내부자료 (2007 년 ) 에서집계 현지개량방식사업전 후의세대수비교를살펴보면사업전에는 34,932세대였으나사업후에는 32,110세대가되어 2,822세대가감소하였다. 이는개발에따른과밀문제는없는것처럼보이지만도로, 주차장등기반시설의정비가미약하고, 불량주거지, 저소득층주거지라는이미지가강하게남아있어여전히불량주거로인식되고있다. 한편, 공동주택방식은주택의양적공급확대라는점에서는긍정적인평가를내릴수있지만개발로인한과밀문제, 기반시설부족문제, 주변지역과의부조화등은심각한수준이다. 대구시의경우공동주택방식에의해추진된지구의세대변화를살펴보면사업전에는 10,260세대였던것이사업이후에는 15,881세대로 54.8% 증가하였다. < 표 2-6> 주택개량전후의세대수증감 구분 전체지구수 지구수 감소변화없음증가증감수 증감 증감률 (%) 공동주택방식 27 0 0 27 +5,621 54.8 현지개량방식 37 11 7 9-2,822 8.1 자료 : 2007 주택통계연감에서재집계
(2) 주택재개발사업대구시의주택재개발지구지정은 1975년에 24개지구, 1984년에 3개지구총 27개지구가지정되었으나시행의어려움, 경제성부족등으로현재는 18개지구만남아있는실정이며, 나머지지구는주거환경개선사업지구로변경 지정되거나해제되었다. < 표 2-7> 주택재개발사업현황 지구명 시행면적 지구지정일 연면적 주용도 세대수 완료일 비고 향촌1 4,205 1975 25,770 주상복합 107 1981 대보백화점 향촌2 2,046 1975 14,838 주상복합 24 1982 무궁화백화점 남일 1,692 1975 16,491 판매업무 - 1980 미도백화점 태평1 14,602 1975 21,487 주상복합 243 1979 태평상가 범어1 51,291 1975 3,760 주거 42 1976 범어연립 대현1 4,372 1975 5,629 주거 92 1980 대현아파트 신천1 40,989 1975 29,575 주거 248 1977 동신아파트 신천4 21,861 1975 52,123 주거 228 1975 동구아파트 도원 8,645 1975 12,648 주거 157 1976 도원아파트 비산2 8,159 1975 9,354 주거 110 1979 비산아파트 대명 34,843 1975 24,041 주거 251 1976 앞산아파트 신천3 2,337 1975 3,363 주거 48 1983 강변맨션 범어2 27,958 1975 40,441 주상복합 276 1983 우방범어 동인 2,660 1975 4,482 주거 77 1985 동인아파트 동산 4,517 1984 14,494 주거 152 1986 동산아파트 범어3 36,614 1984 70,225 주거 538 1988 우방궁전 신천2 34,308 1975 72,539 주상복합 917 1987 신천주공 남산2 9,868 1975 81,437 주상복합 372 시행중 시행중 (3) 주택재건축사업주택재건축은 1992년 주택건설촉진법 ( 현재는 주택법 으로개명 ) 에근거하여 20년이상의노후공동주택을철거한후새롭게공동주택을건설하는방식으로주로행해졌다. 대구시는 2004년까지 ( 주택법시행 2003.11.30.) 45개지구가
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 시행되었으며, 1997년외환위기에따른건설경기침체를제외하고는비교적활발히추진되었다. 특히최근에는수성구를중심으로활발히추진되고있다 (2001 년이후 25개지구중 8개지구가수성구 ). 주택재건축사업이주택의양적공급확대에기여한것은사실이지만사업성확보를위해용도지역에서허용하는최대용적률을실현하기위해고밀개발되어 ( 용적률 250~300% 정도 ) 기반시설부족현상을초래하기도하였다. (4) 도심재개발사업대구시의재개발구역은 1975년대봉지구를시작으로, 1979년재개발기본계획이결정될때 4개지구, 1980년재개발기본계획변경시 3개지구, 그리고 1983 년에 2개지구가지정되었으나사업성부족등시행의어려움으로대부분해제되고현재사업이완료된지구는 5개지구뿐이다. 지구의해제는토지소유자조합의요구에의해, 대구역민자역사사업추진과정에서해제되어사업지구에편입되거나지구단위계획지구로변경되어추진되고있다. < 표 2-8> 도심재개발사업지구지정현황 구분 지구지정 지구수 지구명 1회 1975 1 대봉 2회 1979 4 덕산1, 덕산2, 덕산3, 덕산4 3회 1980 3 태평2-1, 태평2-2, 태평2-3 4회 1983 2 북성1, 북성2 5 개의사업완료지구중태평 2-2 지구만이주상복합이며, 나머지는모두판매 나업무등의용도로이용되고있다.
< 표 2-9> 도심재개발사업현황 구역명 계 (5 개지구 ) 시행면적 지구지정일 시행인가일 층수 ( 상 / 하 ) 사업규모 연면적 ( m2 ) 주용도 시행자 시행기간 39,996.6 - - - 254,085.3 - - - 덕산 1 ( 동아쇼핑 ) 5,689.1 79.09.21 82.12.09 12/3 33,721.1 판매업무 ( 주 ) 화성산업 '83.3~ '85. 7. 3 태평 2-2 ( 태평라이프 ) 10,395.3 80.11.17 82.11.05 10/2 29,931.4 주상복합 (181 세대 ) ( 주 ) 라이프 '83.1~ '85. 7.22 북성 1 ( 대우빌딩 ) 2,796.5 83.07.05 85.07.04 15/4 24,672.0 업무 대우 '85.7~ '89.11.25 대봉 ( 대백프라자 ) 14,972.7 75.05.03 88.06.21 12/4 83,088.8 판매 대백 '88.6~ '93.12.13 덕산 2 ( 삼성생명 ) 6,143.0 79.09.21 88.01.19 25/7 82,672.0 업무근린 삼성생명 '88.1~ '96. 4.17 나. 추진계획 도시정비사업의향후추진계획총 273개지구, 12,119천m2로지금까지대구시에서추진한도시정비사업의 3 배에달하고있다. 공간적으로는정비예정구역들이외연적으로확장하고있으며, 특히달서구와수성구방향으로확대되어나가는모습을볼수있다. 그러나 273개지구중구역지정이된지구가 9개지구, 사업인가가결정된구역은 4개구역으로그추진은미비하며, 2005년 도시재정비촉진을위한특별법 이시행됨에따라그 < 그림 2-4> 도시정비예정구역의분포
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 추진방법에는많은변화가있을것으로판단된다. < 표 2-10> 도시정비사업예정구역현황 구분 지구수 ( 개소 ) 면적 ( 천m2 ) 전체 273 12,119 주거환경개선사업 11 434 주택재개발사업 104 4,233 주택재건축사업 121 6,605 도시환경정비사업 36 827 지정유보구역 1 20 자료 : 대구광역시, 2007주택통계연감과도시및주거환경정비계획을참조하여재작성 3. 도시정비사업의문제점 가. 계획과정상의문제 (1) 주변여건을고려하지않는수익성위주의과도한개발주택재개발및재건축등도시정비사업에있어서가장큰문제점중의하나는많은도시정비사업들이지역여건을고려하지않는과도한개발로이어져기반시설부족과도시환경악화를야기한다는점이다. 이러한문제는근본적으로개발업자들의개발이익을극대화하려는이유와도시정비사업에있어서기반시설의확보를민간에게지나치게의존하기때문에발생한다고볼수있다. 주택재개발및재건축사업은사업지구내도로, 공원등기반시설의확보를전제로개발사업을허가하는것이관행이되고있으며, 사업시행자는이에대한대가로용적률인센티브를부여받게된다. 그결과로소규모단지별로확보되는기반시설은주변환경과서로연계가되지않아그효과가적은반면,
그대가로주어지는용적률인센티브는과밀개발을더욱심화시켜난개발을초래하고있다. 또한현행도시정비사업은조합과사업시행자의최대개발이익확보를전제로추진되는구조적인문제를가지고있다. 이러한사업시행구조속에서시행사는사업권획득을위해지주를회유하는과정에서과도한개발이익을약속하고, 사업권획득후개발이익극대화를위해공익성훼손을마다하지않는다. (2) 소규모개별사업단위위주의개발현행도시정비사업은사업단위가법에서정한구역지정요건과동의율등에의해결정되므로사업의규모가적정하지않고경계가부정형하게구획되는경우가많다. 이러한원인으로는호수밀도, 노후불량비율, 접도율등법상지정요건에따라불규칙하고비정형적지구계가형성되고, 동의율요건을충족시키기위해추진주체구성원의수를줄여소단위로사업이추진되고있다. 이렇게형성된부정형의사업구역은주변지역과의부조화문제를유발할뿐만아니라기반시설확보는매우어렵게된다. 가령사업에의한도로제공은단지진입로를개선하는수준에서그치고있으며, 이용이거의불가능한자투리땅을공원및녹지로조성하는경우가많다. (3) 도시의장기적인방향제기의미흡과방향성부족대구시의인구는 2005년을정점으로사실상정체상태에있다. 따라서과거의성장지향적인도시개발의패러다임에서관리지향적패러다임이도래하고있다고볼수있다. 저성장시대의도시정비사업은도시공동체의확보, 도시의지속가능한발전에초점을맞추어야하며, 도시의특화는도시의이미지결정과미래발전에중요한역할을담당하게될것이다. 그럼에도불구하고 20년후의도시발전방향을결정하는도시기본계획에서는도시정비부분이여전히소홀이다루어지고있으며, 작년에수립된 도시및주거환경정비기본계획 의방향도미래변화를담지못하고, 지역특성을반영하지못하고있다.
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 (4) 과밀개발에따른기반시설부족과사회적요구에부합하지못함도시정비사업은전술한바와같이과도한개발이주를이루고있으며, 일반적으로주택재개발사업, 주택재건축사업모두사업완료후세대수가평균 1.3 배이상증가하는것으로나타났다. 이러한세대수및개발밀도의증가는주차장 ( 예를들어, 현지개량방식의경우건축법특례조항에의해부설주차장설치의무가면제 ), 학교, 공공시설등많은기반시설부족을초래하고그결과로사회적요구와주민의요구가불일치하여새로운문제점을야기하고있다. 따라서이러한문제점을해결하기위해서는반드시주변지역에있는주민들과전문가들의계획참여가반드시보장되어야할것이다. (5) 타사업간연계방안부재도시정비사업은각종정비사업과도시개발사업, 도시계획시설사업, 개발행위허가, 주택건설사업등과연계되어있지만이들사업간의효과적인연계체계가없이따로진행되는것이현실이다. 가령현재대구시의도정법상기본계획은정비지구지정을위한사전계획으로만작동함에따라기성시가지의장기적인발전방향을제시하기어렵고사업단위로개발계획을수립할수밖에없는실정이어서효과적인기반시설의설치및사업간연계가어렵다. 대부분기반시설설치는사업시행자에의한기부채납에의존함에따라구역내에서만확보되어도시전체에미치는효과가반감되고있고다른사업들역시개별적으로이루어지고있어개발사업간광역기반시설의설치등의문제에서는전혀연계되지못하고있다. 그렇다보니실제적으로사업간의조정을통해보다많은기반시설의제공및관리가이루어질수있음에도불구하고현재에는개별법에따라사업이이루어지고있어통합적인계획이이루어질수없다. (6) 획일적인사업방식의한계
도시및주거환경정비법에의한도시정비사업에서는사업단위로계획을수립함에따라대부분철거재개발위주로진행되고있다. 이는도시의특성을반영하지못하게되고획일적인아파트위주의주택을부추기게하는원인이되고있다. 특히, 이사업들은대부분민간에의존하다보니사업성에초점이맞추어질수밖에없으며, 이과정에서단기간에많은자산의증가를가져올수있는공동주택위주의획일적인개발이이루어지고있다. 그결과, 도시내삶의다양한행태를담을수없어지속가능한도시환경정비를어렵게만들고있다. 이러한문제점에대해전문가조사를실시한결과 < 그림 2-5> 와같이 주변여건을고려하지않는수익성위주의과도한개발 (22.5%) 을가장큰문제로인식하고있으며, 다음으로 소규모개발사업단위위주의개발 (20.1%) 을중요한문제로인식하고있다. 그외에정비사업에대한문제점으로는 도시정비에대한장기적인방향제시의미흡과방향성부족 (16.7%) 과 주변과부조화되는개발로인한도시기반시설의부족 (10.3%) 에대한응답비율이높게나타났다. 수익성위주의과도한개발 소규모개발사업단위위주의개발 20.1% 22.5% 도시정비에대한장기적인방향제시의미흡과방향성부족 16.7% 과밀개발에따른도시기반시설의부족획일적인사업방식의한계도정법에의한정비사업과다른사업간연계방안부재상위계획및관련계획과의정합성부재도시환경정비의계획진정성및사회적요구상실 10.3% 8.8% 6.9% 6.4% 5.9% 기타 2.5% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% < 그림 2-5> 도시정비사업계획과정상의문제점
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 나. 수립절차상의문제 (1) 지역여건을고려하지않는획일적기준과사업방식현행도시정비사업은중앙정부에서제정한법제도에따라전국이동일한기준과방식이적용되고있다. 물론일부기준에있어서지방정부의재량권을인정하고있기는하지만지방정부재량권의폭이매우좁아실효성이거의없는실정이다. 이러한중앙정부주도의도시정비사업은지역적여건의차이를반영하기가어려우며, 그결과지역의커뮤니티와지역의가치를살릴수있는방법은미약할수밖에없다. 또한, 도시정비사업의사업방식에있어서다양성과융통성이부족하여사업방식의획일성은동일하게나타나고있다 15). (2) 예측가능성이낮은사업진행절차일반적으로도시정비사업은계획의수립부터토지매입등장기간이소요되기때문에사업진행을예측하기가쉽지않다. 따라서시행사는수익을쫓아사업을추진하게되고 16), 이는사업구역의지정요건, 동의율, 권리변환등에따라사업의예측가능성은더욱낮아지게된다. 뿐만아니라인허가절차상에서도일관성이떨어지는심의로인하여사업의예측가능성이더욱더악화되는경향이있다 17). 따라서이에대한제도적보완을통해투명하고명시적인지침마련이필요하다. 이를해결하기위해서는먼저각사업의예상소요기간을담당지자체및광역지자체에서제시하고심의과정을투명하게하기위해서실시간자료화면제시 15) 지금까지의공영개발은거의모두일괄매수방식을택하여왔으며, 이에따라공영개발은곧일괄매수방식을뜻하는것으로인식되고있다. 16) 이러한이유때문에일부민간시행사는위험요소가많은사업일수록개발이익이커야한다는전제하에서기성시가지의개발사업을접근하게되고이에따라최대개발이익확보를위해각종편법과비리를저지르게된다. 17) 이러한문제로인하여기성시가지개발사업의허가자체가특혜로인식될가능성이상존하고있다.
및실명이기입된심의록을일반시민이언제든열람가능하도록해야한다. (3) 경직된규정과집행방식전술한바와같이도시정비사업의문제점들은여러가지원인에기인한것이지만그중제도적원인을살펴보면, 무엇보다도도시정비사업과관련된제도의경직성이이러한문제들과깊이연관되어있다. 즉, 관련제도에서정비구역의구역지정요건, 동의율, 사업시행자등사업의성격을규정하는주요내용이지나치게세밀하게규정되어있고, 이러한규정들이지역적특성과무관하게경직되어집행되고있다. 이는개별사업단위위주의개발, 과도한개발, 기반시설조성의효과미비, 지역커뮤니티붕괴등도시정비사업의고질적문제를야기하는구조적요인이되고있다. 또한, 현행제도는밀도, 용도등에있어서도기존의계획을변경할수있는여지가작아서융통성있는도시정비를가로막는요인이되고있으며, 사업추진절차가복잡하고경직되어있어서사업기간을장기화하고사업의예측가능성을낮게만드는요인이되고있다. (4) 재정부족및특혜소지로인한공공의소극적개입과공익성확보부족지금까지도시정비사업에서의공공의역할은사업계획을인 허가하는소극적인역할에그쳤고구체적인계획의입안및추진, 주민설득과협의등사업의주요부분을모두민간에게전적으로의존하여왔다. 즉, 도시정비사업에대한공공의지원은사실상유명무실한상태이다. 이처럼공공의지원이미흡한이유는재원부족문제도있지만, 어느정도의지원이적정한지를결정할수있는객관적잣대가없었고특정민간의개발사업에지원하는것은특혜로오해될소지도있었기때문이다. 그결과, 공공이이러한소극적인역할만담당하였기때문에도시정비사업에서공공성을확보하기가매우어려웠다. 따라서바람직한도시정비의실현을위해서는공공의적극적역할이필요하다. 이러한문제점에대해전문가조사를실시한결과 < 그림 2-6> 과같이가장
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 큰문제점으로서 대구시여건을고려않는정비사업의획일적기준과사업방식 (22.1%) 을가장큰문제로인식하고있으며, 다음으로 예측가능성낮은사업진행절차 (16.2%), 경직된규정과집행방식 (15.7%) 을중요한문제로인식하고있다. 그외에시행과정상에대한문제점으로는 공익성확보미비 (13.2%), 불투명한개발이익의배분 (12.7%), 계획과정상공공의소극적개입 (9.8%), 세입자, 토지및건축주의주민참여부재 (9.3%) 에대한응답비율이높게나타났다. 조사결과, 공무원들과민간, 연구원의의견이일부차이가있었다. 먼저민간회사 (ENG, 건축사사무소, 시행사, 정비사등 ) 는시행과정에서경직된규정과집행방식의문제점에대해서가장응답비율 ( 경직된규정과집행방식 22.5%, 대구시여건을고려할수없는획일적기준과사업방식 15.7%) 이높았다. 한편, 연구원과행정기관은대구시여건을고려할수없는획일적기준과사업방식의문제점 ( 각각 33.3%, 25.8%) 을가장심각하게생각하고있었다. 대구시여건을고려하지않은획일적기준과사업방식예측가능성낮은사업진행절차 경직된규정과집행방식 16.2% 15.7% 22.1% 공익석확보미비 불투명한개발이익배분 13.2% 12.7% 계획의수립과정상공공의소극적인개입세입자, 토지및건축주의주민참여 9.8% 9.3% 기타 1.0% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% < 그림 2-6> 도시정비사업시행과정상의문제점 다. 관리상의문제 (1) 지역커뮤니티의붕괴및주민참여부족으로인한재정착률미흡 현재의도시정비사업은대부분환경의질적개선이라기보다는사업을통해
경제적이익의실현에더욱더가치를두고있다. 특히, 기존에재개발사업을보면평균재정착율이 30% 를넘지못하고있는것이현실이다. 그결과, 기존에형성되어왔던커뮤니티는경제적논리에의해서철저히파괴되고, 삶터에대한애착심마저도없애버리게된다. 따라서현재도시정비사업의구조적문제가이러한지역커뮤니티의붕괴를조장하는측면이있기때문에, 재산증식의차원이아닌커뮤니티중심의정비방향의모색이필요하다. (2) 차상위계층및세입자에대한주거대책의전무도시정비사업은철저한경제적이익에기반함을전제로하고있다. 일반적으로중대형평형의아파트는소형평형에비해단위면적당공사비가적게들고평당분양가를높게받을수있다. 따라서조합은개발이익을최대화하기위하여중대평형의비율을높이게되고, 재개발지역내기존저소득주민들은중대형아파트를소유할경제적능력이없는경우가대부분이다. 즉, 소규모토지를소유한지주들은재개발후아파트에입주하기위해지불해야할부담금을마련할능력이없거나, 재개발지역내상당수의지주들이사업지내소규모건축물임대수입으로생활하는경우가많아개발이되고나면주요수입원이단절되는문제에직면하게된다. 그러므로많은기존지주들은현재의자산을처분하고다른곳으로옮길수밖에없으며, 현재개발메커니즘에는이러한차상위계층의대책이전무하다. 한편, 세입자들은개발이완료된후증가되는임대료를부담할능력이없기때문에이주하게된다. 특히, 주택재개발사업에서는임대아파트제공등의세입자대책이마련하고있으나, 실제로세입자들은임대아파트에도입주할능력이없는사람들이대부분이다. 이는주민들의생활환경개선을위한재개발사업이주민들을이주시키는원인이되고있으며, 그결과재개발사업에의하여지역주민들은대폭교체되어오랜기간을통해형성된지역커뮤니티가붕괴되고있다.
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 (3) 불투명한개발이익배분현행도시정비사업의추진구조에서는 < 그림 2-7> 과같이법적으로모든개발이익이사업시행자나조합원에게돌아가게되어있다. 이러한수익배분구조에서는개발사업의공공기여가제한적일수밖에없으며, 이에따라주택의질은개선될지모르나, 도시환경의질은오히려악화되는경우가많이발생되는모순이나타나게된다. 사업시행자 67.6% 조합원 29.4% 인근주민 2.0% 일반분양자 1.0% 세입자 0.0% 상가세입자 0.0% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% < 그림 2-7> 도시정비사업의수혜대상개발이익극대화를위해공익성을훼손하게되는사업시행구조가근본적으로변화하지않는한도시정비사업에있어서공익성을확보하기는매우어렵다. 특히, 최근대구에서의사업시행자들은실질적으로개발이익의주체가되어야할조합이나일반분양자들이개발사업의문외한으로인하여개발이익의대부분을챙기고있어부의불평등적인배분이이루어지고있다고불수있다. 이러한이유로는조합의감독능력부족과전문직지식부족, 시행사농간등으로인해주민들의상호불신과분파형성및부조리등의문제가발생하고있기때문이다. 따라서이를보완하기위해서는반드시도시계획전문가및부동산전문가의참여가절실히필요하다고하겠다.
(4) 부동산가격의상승우려및인근주거지생활환경의악화도시정비사업이계획된지역은주택가격이인근지역에비해상승하고있고, 토지가격또한상승에따라지자체가부담할기반시설의설치비용이증대되어사업추진에장애가되고있다. 또한, 도시정비사업으로인해인구는증가했지만, 도로, 학교, 공원등기반시설의확보가충분하지않아주변주거지의생활환경을악화시키기도한다. 뿐만아니라주거환경적측면에서도기성시가지에고밀도의주거단지가입지함에따라인접지역의일조조건악화와프라이버시확보가어려워지고있다. 따라서이를효과적으로대처할수있도록정비지역인근주민의적극적인의견개진을할수있는주민참여의보장과공공성이있는전문가집단의개입이필요하다고하겠다. 이러한문제점에대해전문가조사를실시한결과전문가들은 < 그림2-8> 에서보는바와같이 기존주민의재정착률미흡 을가장큰문제점으로인식하고있으며, 다음으로 차상위계층에대한주거대책전무, 불투명한개발이익배분 순으로문제점으로인식하고있다. 기준주민의재정착률미흡 차상위계층에대한주거대책전무 21.1% 23.5% 불투명한개발이익배분 13.7% 지역커뮤니티붕괴세입자대책부족주민참여부족문제부동산가격의상승우려 10.8% 10.3% 8.8% 6.9% 인근주거지생활환경의악화 3.9% 기타 1.0% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% < 그림 2-8> 도시정비사업관리과정상의문제점
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 4. 재정비촉진사업의추진현황과역할 가. 추진현황 도시재정비촉진을위한특별법 이본격시행됨에따라기존의도시정비사업에도많은변화를가져올것으로예상된다. 2007년현재전국에재정비촉진지구로지정된지구는 41개지구이며, 이중서울 (22개지구 ) 과수도권 (8개지구 ) 에 30개지구가지정되어있으며, 그밖에부산 (4개지구 ), 인천 (3개지구 ), 대전 (3개지구 ), 대구 (1개지구 ) 가지정되어있다. 대구시역시, 2007년자치구로부터재정비촉진지구후보지신청을받은결과 11개지구가신청되었으며, 이중동구신암동주변이지구로지정되어있다. 후보지의특성을분석한결과, 주거지형이 9개소, 중심지형이 2개소이며, 주로도심외곽과인접지역에집중분포되어있다. 구지구수 ( 개소 ) 면적 ( 천m2 ) 중심지형 유형구분 ( 개소 ) 주거지형 중구 3 1,960 1 2 동구 1 1,089 1 서구 2 1,388 2 남구 1 394 1 - 북구 2 4,295 2 달서구 2 1,553 2 합계 11 8,261 2 9 * 동구 ( 신암지구 ) 는지구지정완료자료 : 대구시내부자료 (2007.10) < 표 2-11> 도시재정비촉진지구후보지현황 대구시의재정비촉진지구후보지의경우주거지형과중심지형모두면적이 넓은편이다. 200 만m2에달하는지구도 2 개소나되며, 중심지형도 50 만m2이상인 개소도존재한다.
이러한넓은후보지면적은사업이원만히추진될경우광역적정비효과를 기대할수있지만지나치게넓은면적으로인해사업기간의장기화등의우려 가예상된다. 나. 역할 도시정비사업의많은문제점은수익성위주의과도한개발과소규모의개별단위개발에따른기반시설설치미흡, 획일적인사업방식, 낮은주민재정착률등의문제를해결하여궁극적으로양호한도시환경을구축하기위해도입된것이 도시재정비촉진을위한특별법 에의한재정비촉진사업이다. 도입배경에서도나타난바와같이재정비촉진사업이잘이루어질경우전술한많은도시정비사업의문제점은완화될수있을것이다. 예를들어, 소규모개별사업단위의개발이라던지, 획일적인사업방식의탈피, 기존주민의재정착향상등은광역적 점진적정비기법과주택공급의다양화등의운용을통해많은부분해결될수있을것으로판단된다. < 그림 2-9> 도시정비사업의문제해결측면에서본재정비촉진사업의역할
제 2 장도시정비사업의한계와재정비촉진사업의역할 이에반해수익성위주의과도한개발, 예측하기어려운사업진행, 불투명한개발이익의배분등은쉽게풀기어렵지만, 그운용방법에따라어느정도해결가능할것이며, 주거약자에대한주거대책등은복지정책등과연계하여야할것으로판단된다. 이처럼사업의도입목적에비추어볼때시작단계에있는재정비촉진사업을지역의특색에맞게잘운용하는것이무엇보다중요할것이며, 여기에따라서향후도시정비사업의성패가달려있다고해도과언이아닐것이다.
서울시뉴타운사업사례분석 제 3 장
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 제 3 장 서울시뉴타운사업사례분석 1. 뉴타운사업추진현황과특징 가. 추진현황 (1) 제1차뉴타운사업지구지정현황서울의뉴타운사업은 1차로길음뉴타운지구, 은평뉴타운지구, 왕십리뉴타운지구로서총 3개지구가선정되었다. 은평뉴타운은신시가지조성형뉴타운사업으로약 100만평정도에이르며, 길음뉴타운은 6개의재개발구역이지정되어있던곳을하나로묶은사업구역으로주거중심형뉴타운사업이다. 왕십리는약 10만평규모의도심형뉴타운사업지구로서뉴타운사업지구로서는가장면적이적다. 이지구에서의특이사항은뉴타운전역에걸쳐제1종지구단위계획이먼저결정ㆍ고시되고, 그후정비구역이지정되는수순이라는점이다. < 표 3-1> 1 차뉴타운사업지구지정현황 지구명위치면적 ( m2 ) 개발방식개발방향 길음성북구길음동, 정릉동 947,100 주택재개발정비사업 (9개재개발구역 ) 보행중심의녹색공간 은평 은평구진관내ㆍ외동, 구파발등 3,490,000 도시개발 ( 공용개발 ) 생태ㆍ전원도시 왕십리성동구하왕십리등 330,700 * 1 차뉴타운선정 (2002.10 월 ) 주택재개발정비사업 (3개재개발구역 ) 직ㆍ주형 (2) 제 2 차뉴타운사업지구지정현황 제 2 차뉴타운사업은 2003 년말교남 (7 만평 ), 영등포 (8 만평 ), 천호 (12 만평 ), 방화
(14 만평 ), 중화 (15 만평 ), 미아 (18.8 만평 ), 신정 (21 만평 ), 노량진 (23 만평 ), 전농ㆍ답 십리 (27 만평 ), 한남 (33 만평 ), 아현 (35 만평 ), 가좌 (35 만평 ) 의 12 개지구가지정되었 다. 전체면적은 8,318,363 m2이며, 약 280 만평규모이다. < 표 3-2> 2 차뉴타운사업지구지정현황 구분 도심형 (2) 주거중심형 (10) 위치 영등포구영등포뉴타운 종로구교남뉴타운 용산구한남뉴타운 동대문구전농ㆍ답십리뉴타운중랑구중화뉴타운강북구미아뉴타운 서대문가좌뉴타운 마포구아현뉴타운 강동구천호뉴타운 양천구신정뉴타운 강서구방화뉴타운 동작구노량진타운 전체면적 ( m2 ) 총세대수 세입자비 (%) 주택공급 ( 세대 ) 260,700 2,374 86.9 2,500 227,700 1,044 82.6 2,240 1,107,000 16,528 65 18,000 904,000 14,205 80.5 12,497 511,000 7,480 59.9 6,612 620,000 9,559 21.7 11,730 1,180,000 17,303 53.1 13,763 1,156,000 16,600 84.8 22,400 412,000 2,780 61.6 3,030 7,010,000 13,487 60.0 13,000 473,000 7,069 69.4 7,276 762,000 11,871 82.1 7,000 지역특성노후불량주택 (%) 접도율 (%) 영세공장, 재래시장입지, 기반시설열악, 노후불량주택밀집 81 66.20 도심재개발기본계획수립, 노후불량주택지역 43.3 30.4 개발사업이부족한노후불량주택지역 22.1 26.8 기반시설이부족한노후불량주택지역 37.2 12.4 중량천변상습침수지역 23.7 42 재개발진행중노후불량주택지역 47.7 22.8 노후불량주택밀집, 기반시설취약지역 41.3 73.2 노후불량주택밀집, 도로등기반시설취약지역 31 33.9 성매매업소밀집지역 21.3 15.6 철거민이주단지로노후불량주택밀집지역 35 22.5 재해위험지역 55 28.30 기반시설열악, 노후불량주택밀집지역 36 11 영등포나교남은도심형 ( 도시환경정비사업 ) 뉴타운사업지구이고, 나머지 10개지구는주거중심형 ( 주택재개발등 ) 으로분류되어있다. 제2차뉴타운사업을하기위한근거법은주로도시및주거환경정비법과도시개발법으로구분할수있다. 도시및주거환경정비법 ( 재개발사업 ) 으로진행되는사업지구의비율은중화 (98%), 한남 (74%), 전농ㆍ답십리 (53%), 노량진 (50%), 미아 (36%) 이며, 나머지사업지구는거의대부분도시개발법에의해서진행되고있다.
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 (3) 제3차뉴타운사업지구지정현황제3차뉴타운사업은동대문구휘경지구 (1,001,473), 노원구장위지구 (1,851,020 m2 ), 노원구상계지구 (643,608m2), 은평구수색증산지구 (896,500m2), 서대문구북하현지구 (821,000m2), 금천구시흥지구 (634,882m2), 영등포구신길지구 (1,469,910 m2 ), 동작구흑석지구 (898,610m2), 관안구신림지구 (537,100m2), 송파구거여마천지구 (537,100m2), 종로구창신 승인지구 (846,100m2) 총 11개지구로모두주거중심형개발방식으로지정되어있다. < 표 3-3> 3 차뉴타운사업지구지정현황 구분전체면적 ( m2 ) 위치비고 동대문구이문휘경지구 1,001,473 이문동, 휘경동일원주거중심형 성북구 ( 노원구 ) 장위지구 1,851,020 장위동 68-8 일대 ( 노원구월계동 주거중심형 50-1주변포함 ) 노원구상계지구 643,608 상계3,4동일대 주거중심형 은평구수색증산지구 896,500 수색동 160 일대 주거중심형 서대문구북아현지구 821,000 북아현동 170 일대 주거중심형 금천구시흥지구 634,882 시흥동 966 일대 주거중심형 영등포구신길지구 1,469,910 신길동 236 일대 주거중심형 동작구흑석지구 898,610 흑석동 84-10 일대 주거중심형 관악구신림지구 537,100 신림동 1514 일대 주거중심형 송파구거여마천지구 738,426 거여동 202 일대 주거중심형 종로구창신ㆍ숭인 846,100 종로구창신 1 2 3 동, 숭인 1 동일대 주거중심형 (4) 촉진지구지정현황서울시의지역균형발전사업은크게뉴타운사업과균형발전촉진지구사업으로구분하고있다. 뉴타운사업이주거환경개선사업이라면, 균형발전촉진지구사업은서울도시공간구조를다핵화로전환하기위하여상대적으로개발이이루어지지않은낙후된지역중심지를실질적인중심지로육성하는사업이다. 균형발전촉진지구사업은자치구별로중심거점지역을지정하고육성하여지역주민의각종도시생활이중심거점지역에서이루어질수있도록복합도시를개발하는사업이며, 지역주민의생활편의를제고하는동시에도심및강남중심
의서울도시구조를다핵화로전환함으로써지역균형발전및교통 환경등각종도시문제를함께해결하고자하는것을목적으로한다. 촉진지구는 2003년도에자치구신청을받아, 현장조사및지역균형발전위원회심의를거쳐 균형발전촉진지구 5개지구가지정되었으며, 2005년에추가로 3개지구를지정하였다. 구분지구위치권역별분포 시범촉진지구 (2003 년 11 월 18 일 ) 청량리균형발전촉진지구 동대문구용두동 14 일대 동북권 (2) 미아균형발전촉진지구 성북구하월곡동 88일대, 강북구미아동 70일대 지역중심 홍제균형발전촉진지구 서대문구홍제동330일대 서북권 (2) 지구중심 합정균형발전촉진지구 마포구합정동 419 일대 가리봉균형발전촉진지구구로구가리봉동 125 일대서남권 (1) 2 차촉진지구 (2005 년 12 월 16 일 ) < 표 3-4> 균형발전촉진지구지정현황 구의자양촉진지구 광진구구의자양동일대 동북권 (2) 망우촉진지구 중랑구망우동, 상봉동일대 지역중심 천호성내촉진지구 강동구천호동 453일대 동남권 (1) 지역중심 나. 특성 (1) 사업목표지역간격차는그동안서울시의시급한해결과제였다. 서울시는지역간체계적인균형개발을통해삶의질을개선하고지속가능한도시공간으로탈바꿈하고자하였다. 따라서뉴타운사업의기본이념과사업목표는다음과같이설정하고있다. 첫째, 지역간격차의해소이다. 낙후지역에고품격의주거환경과교육여건의조성을통해, 삶의질을개선하고시민들의통합을이루어낼수있다고설명하고있다.
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 둘째, 난개발방지이다. 민간의개발편익위주의소규모구역단위개발로인해상호연계성이저하되고기반시설이부족하게되는등난개발이지속되고있다. 일정규모이상의생활권역을대상으로종합적인개발계획을수립하여체계적인개발이필요하게되었다. 셋째, 주택문제의해결이다. 강북에있어서의기성시가지의주거환경악화가강남수요를증가시킴으로써부동산가격의불안정으로이어지고있는실정이다. 쾌적한주거환경을도모하는뉴타운건설로지역간주택수준의격차를줄이는것을목표로하고있다. 넷째, 교육환경의격차해소이다. 뉴타운지역에우수학교를유치하여교육환경을개선함으로써, 교육수준의향상과평등한교육기회를목표로하고있다. 다섯째, 일거리창출과경기부양효과이다. 뉴타운사업의추진은일자리창출과경기부양효과등을통해경제의활성화에기여할수있다. 2012년까지총 25개소에걸쳐뉴타운사업이완료된다면고용유발효과는 65만명, 생산유발효과는 52조 2,700억원, 부가가치유발효과는 21조 4,700억원으로조사된바있어, 이를근거로경제활성화에기여할수있다고설명하고있다. (2) 계획의기본원칙기본원칙은인간과도시환경이공존하는통합적개발을목표로하며, 도시의세련미와생활의편리함이조화롭게배열되는자연통합적, 기능복합적미래형공간구조를만드는데있다. 첫째, 도시관리원칙에충실한정비이다. 전체도시관리계획및지역특성에적합한개발을지향하고도로, 공원, 학교등적정수요를고려한도시기반시설설치, 다양한주택단지및주거유형등주거수준의질적제고를추구하고자한다. 둘째, 사회통합형개발 정비이다. 다양한계층과세대가더불어사는커뮤니티조성과교육환경개선을통한사회적격차완화, 복지와안전이보장되고이웃문화가살아숨쉬는주거환경을만들고자한다. 셋째, 기능복합형개발 정비이다. 토지복합이용을통한직 주및상업 생
활편익시설근접을유도하고공공시설및복지시설등기능의복합적인개발 정비를하고자한다. 다섯째, 친환경적개발 정비이다. 보행 자전거중심으로도로를정비하고교통유발요인을최소화하는개발을하며, 생태기반지표도입, 충분한녹지확보, 빗물이용, 친환경적자재활용등을통한친환경적개발 정비를추구한다. 여섯째, 미래형도시관리시스템구축이다. 미래의도시를위한자원 에너지절약형도시, 정보화도시기반조성등도시관리시스템을구축한다. (3) 사업추진절차와개발유형뉴타운으로지정되면적정규모의생활권역을대상으로 ' 종합도시개발계획 ' 이수립되고, 주거지를중심으로 ' 도시기반구조개선 ' 을계획적으로시행하게된다. 사업은도시재정비사업인주택재개발사업, 주택재건축사업, 주거환경개선사업과도시개발사업등의개발방식으로이뤄지게된다. < 그림 3-1> 뉴타운사업추진절차
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 뉴타운개발은노후불량주택밀집지역, 미 ( 저 ) 개발지역, 도심이나인근지역의무질서하게형성된기성시가지를주된대상으로한다. 이들대상지역의서로다른자연환경, 개발현황, 지리적여건등에맞게체계적인개발이가능하도록다음과같이주거중심형타운, 도심형타운, 신시가지형타운등 3가지방식의개발유형으로사업이추진되었다. 첫째, 주거중심형타운은주택재개발구역등노후불량주거지밀집지역등을중심으로적정생활권역에대해전체도시기반구조를개선하여건설하는것을목적으로하는사업유형이다. 둘째, 도심형타운은도심또는인근지역에주거, 상업, 업무기능등을복합개발하는방식으로건설된다. 대형상가, 문화시설, 관공서, 업무시설은물론아파트, 주상복합빌딩등을함께배치하여직주근접형도심커뮤니티를조성하게된다. 셋째, 신시가지형타운은미 ( 저 ) 개발지등을대상으로주거, 상업, 생태, 문화기능등을갖춘신시가지를조성하는방식으로개발한다. 2. 뉴타운사업의문제점 가. 계획적측면 (1) 주변여건을고려하지않는과도한수익성위주의개발과기반시설부족서울의뉴타운사업은도정법에의한주택재개발및재건축사업으로이루어지고있다. 이는앞의도정법에의한사업적문제점에서도지적되었듯이동일한문제점을여실히드러내고있다고할수있다. 즉, 이는근본적으로개발업자들의개발이익극대화와기성시가지개발사업에있어서기반시설확보를민간에게지나치게의존하기때문에발생한다고볼수있다. 특히, 사업시행자는사업지구내도로, 공원등기반시설을확보함으로써용적률인센티브를부여받게되고용적률인센티브는과밀개발을더욱심화시켜
난개발을초래하고있다. (2) 사업목적의불명확과도시정비의마스터플랜부재뉴타운사업은강남수준의고품격주거지를조성하기위한사업으로, 공간자체의개선을위한사업이다. 강북노후주거지에강남수준의고급주거지를조성하려면그에상응하는수요가따라주어야한다. 그러나서울의뉴타운사업은강남과같은실제적수요가없는가운데서사업을시행하다보니부동산투기를조장하지않으면사업이되지않는모순이발생하였다. 특히, 뉴타운의사업방식은각자치구의지구지정이신청에의해선행되었기때문에주민들의특성에대한심층조사나주민들이원하는개발방식에대한의견수렴없이일방적으로개발계획안을수립되어졌기때문에주민의견은반영되지않았다. 그결과뉴타운사업은원주민의입장에서는경제적으로거주할수없는고급주택공급사업화가되어버렸다. 따라서주민들은그곳에살기보다는보상가를올리기위해총력을기울이는비정상적인상황을초래하였다 18). 한편, 서울의뉴타운사업은구체적인사업로드맵이부재한상태에서추진되었다. 즉, 사업의우선순위및전체도시공간구조의변화에대한방향성이전혀부재한상태에서관주도적인행정으로일관되었다. 그결과, 전체도시공간구조는체계없이진행되었고주민의삶을고려하지않는경제적논리만존재하는사업지구가되어버렸다. 따라서뉴타운계획을수립하기전에, 시간이걸리더라도전체의공간구조재편및해당사업지구에대한밑그림을먼저그려야하며, 개별사업들을모두조합하여종합적으로어떠한공간이되는지, 어떠한기능이수행되는지에대한마스터플랜을수립해야할것이다. 18) 이러한상황은왕십리에서뉴타운사업추진의바람과함께상당수의원주민이주택을팔고떠난사실과, 남아있는주민들이개발이익극대화를위해수복재개발과순환재개발, 그리고임대주택공급확대를반대하여개발계획이처음의계획의도를관철시키지못한사실에서확인할수있다.
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 (3) 도시의공동체조직의파괴서울시의뉴타운사업은철거위주의전면재개발로시행되어, 기존공동체조직을파괴하는결과를초래하고있다. 이는강북뉴타운사업에서나타난바와같이강북의도시구조변화와, 공동체파괴등을예로들수있다. 현재까지확정된뉴타운개발계획과현재수립중인개발계획 ( 안 ) 은재개발사업과마찬가지로대부분전면철거방식을적용하고있다. 그동안학계에서는전면철거방식의대안으로수복재개발방식을제안하였지만서울시에적용되지않았고거의고려조차되지않고있다. 그이유로는나대지나국공유지가거의없는기성시가지에서현재의높은인구밀도를수용하는한편임대주택확대공급을위해서는고층고밀개발방식이불가피하다는것과개발이익을극대화하기위해서이다. (4) 역사적정체성미비와도시조직의파괴뉴타운사업지구로선정된대부분의지구는도시의역사와정체성의고려가없이바로계획수립단계를거치고있다는것이다. 이과정에서서울시가 강남 북의균형발전 이라는의욕적인구상이실천에옮겨지면서 구상 단계에선분명히드러나지않았던문제점들이속속들이도출되고있다. 무엇보다도강북은오래전부터사람들이살고있는주거지이므로신개발의수법을적용해서는안됨에도불구하고철저히신개발및전면철거위주의개발로이루어지고있다. 그결과로역사적흔적은사라지고있는것이현실이다. 또한, 현재뉴타운지구에서시행되고있는전면철거방식은강북의특성을유지하는정비사업이되기어렵다. 전면철거재개발방식은기존의도시조직을완전해체하고, 백지상태에서새로운주거단지를조성하는사업이기때문에이런방식은뉴타운사업에서강북특유의도시조직및지역내커뮤니케이션을재구현하기란거의불가능하다. 결국, 강북뉴타운은강남의복사판이거나전혀생소한신시가지로만들어질가능성이높다.
이상의문제점에대해전문가설문조사를실시한결과여러문제점중에서주변여건을고려않는수익성위주의과도한개발이 35.8% 로응답비율이가장높게나타났다. 다음으로사업목적의불명확 (16.7%), 도시정비사업에대한마스터플랜의부재 (14.2%), 주변과부조화되는개발로인한도시기반시설의부족 (11.3%) 을계획적측면의문제점이라고응답하였다. 주변여건을고려않는수익성위주의과도한개발 35.8% 사업목적의불명확 도시정비사업에대한마스터플랜의부재주변과부조화되는개발로인한도시기반시설의부족역사적정체성및강북도시조직의상실 수립목적의정체성상실 도시공동체조직의파괴 16.7% 14.2% 11.3% 8.3% 7.8% 5.9% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% < 그림 3-2> 뉴타운사업의계획적측면에서의문제점 나. 운용적측면 (1) 형식적인공청회를통한주민참여및여론수렴의부재서울시는뉴타운사업의계획단계에서부터지역주민의다양한의견을수렴하고반영하여주민이주체가되어실현가능한계획수립으로성공적인사업유도를하겠다고발표했다. 즉서울시는과거의관주도방식이낳았던비민주성과비합리성을최소화하기위해서주민의의사를적극반영해사업을추진하겠다고하였지만사업추진의어려움을들어포기하고말았다. 특히, 2차뉴타운사업지구가선정된뒤얼마지나지않아서울시의정책은 주민이사업의주체로써적극적인주민의견반영 이라는기조에서뉴타운사업구역내다수추진위원회의난립과주민들간의마찰을이유로민간참여를제
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 한하는뉴타운형도시개발사업모델개발을고려하게되었다. 이는주민참여의부족과함께커뮤니티중심이아닌개발이익중심으로사업이진행되도록하는촉발제역할을하였다. 그결과구청은주민들에게다양한정보를제공하고주민의사를반영하여야하는데도불구하고일방적으로사업을진행하였으며, 주민들은언론을통해야만정보를접하게되는상황에이르고말았다. (2) 기초지자체간의상이한시행방법 ( 불합리한구역설정 ) 으로인한혼란자치구간정책목표와추진전략이상이하여구역설정및시행방법에혼란이가중되고있다. 예를들면, 신월 신정뉴타운사업지구의양천구청은뉴타운사업구역내에있는철거민단지, 재건축구역, 수복형재개발구역등을서울시균형발전지원조례제12조상의시행방식에규정되어있지도않은사업시행방식을채택하여구역내를여러개로블록화하여사업을추진하겠다고하였다. 이렇듯뉴타운개발이신월동의사례와같이단순히사업구역만을구분하여사업을시행하려는문제는시행방법과구역설정등에서다양한문제를야기할수있어이에대한조정이필요하다고판단된다. 이상의문제점에대해전문가조사를실시한결과여러문제점중 형식적이고일반적인공청회와주민설명회개최의문제 (30.4%) 를가장심각한문제로인식하고있으며, 다음으로는 사업초기에주민의사미반영문제 (22.5%), 주민의사참여방법부재 (19.1%), 해당구청의홍보부재문제 (13.2%) 의순으로나타났다. 이러한결과는앞에서제시하였듯이성과식및보여주기식의서울시행정이해당사업구역의주민들과의의사소통이제대로이루어지기어렵도록하였고주민참여를위한제도적장치와수단또한미비하였음을알수있다.
형식적이고일반적인공청회와주민설명회개최의문제 30.4% 사업초기에주민의사미반영문제 22.5% 주민의사참여방법부재 19.1% 해당구청의홍보부재문제 13.2% 불합리한구역의설정 9.8% 불합리한시행방법 4.9% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% < 그림 3-3> 뉴타운사업의사업운용적측면의문제점 다. 사업방식적측면 (1) 정비기반시설설치및광역기반시설설치주체의불명확중앙정부및지자체는주택재개발정비사업에있어구역내조합원들의부담을덜어주기위하여정비기반시설의사업비를도정법제63조제3항, 동법시행령제60조, 서울특별시도시및주거환경정비조례제35조제2항의규정에의하여정비기반시설의설치에소요되는비용의일부를보조하거나융자할수있다고되어있지만실제적으로는개발업자에게미루는것이현실이다. 사유지가대부분인주택재개발정비사업에있어서공공시설확보에상응한손실보상대책이마련되지않은현상황에서는학교등추가적인공공시설확보는사실상해결하기어려운문제이다. 더구나주택재개발사업의사업성이미미한실정에서조합원의추가부담이가중되고있어이에대한명확한책임주체를설정해야할것이다. 전문가조사에의하면, 도시정비사업에있어기반시설설치는공공과민간이동등하게부담해야한다는응답비율이 52.9% 로가장높게나타났다. 다음으로민간부담이 30.4%, 공공부담이 16.7% 응답비율을보였다.
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 공공과민간이동등하게 52.9% 민간 30.4% 공공 16.7% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% < 그림 3-4> 도시정비사업에있어기반시설설치의부담주체 (2) 공영개발의한계도시개발법에의한도시개발사업에서기성시가지뉴타운사업을추진하는경우, 도시개발업무지침 에의해조합에의한민영개발이아닌공영개발로서만사업추진이가능하게되어있다. 그리고사업시행자의자격을지방자치단체와자치구로한정시켜놓음으로써주민이직접사업시행자로서사업에참여할수있는적극적인참여방법이완전배제되어있다고볼수있다. 이는새로이도입하고자하는사업대행자로조합이단독으로지정받을가능성도배제되어있어조합자력에의한민영개발은전혀불가능한상태이다. 이것은결과적으로관주도로이루어질수밖에없으며, 주민의견자체가무시되는결과를초래하고있다. 또한, 이러한경직된규정은뉴타운사업의기본취지와도맞지않으며, 주민들의반발과함께집단민원이증가될수밖에없다. 이를해결하기위해서는주민자치에의한도시개발방식이이루어져야할것이다. (3) 도시정비법에의한정비계획의한계정비기본계획은많은부분에있어서문제점을드러내고있는데, 세부내용은다음과같다. 첫째엄격한구역지정요건의문제로기본요건조차충족하지못하는사업개소가다수이다. 도시정비법상으로는명시적인구역지정요건으로설정되어있진
않지만, 각자치단체들은노후불량건축물의인정요건, 밀도등에대한엄격한규정들을조례로제정하였다. 예컨대, 노후불량건축물은 30년이상의주택으로, 화장실등이없는건축물이고이러한건축물이구역내 70% 이상이어야구역지정이가능하다는점이다. 그러나뉴타운사업지구의대부분에서이러한요건을충족하지못하는영역이광범위하게존재하는것은필연적인결과라할수있다. 둘째정비기본계획의엄격성이다. 재개발사업은정비기본계획이라는상위의행정계획에엄격하게구속되도록제도가운영되어왔고그에따라정비기본계획에의해재개발대상지로선정되지않은사업장에대한구역지정은불가능하다. 정비기본계획이뉴타운구역전체를사업장으로선정하기도어려울뿐만아니라설령그러한선정이선행한다고해도조례에서정하는엄격한구역지정의요건은대상구역의확대를불가능하게한다 19). (4) 도시개발법의한계ᄀ사업시행자의제한도시개발법상허용되는사업방식은수용방식과재정착의전제가되는환지방식이있다. 도시개발법이가지고있는가장큰문제는종래구획정리사업으로진행된거의대부분의사업장이행정청의직접시행을통해서이루어졌고, 그결과실무자들거의전부가도시개발사업은행정주체가시행하는사업으로알고있다는점이다. 2000년도에도시개발법이제정되면서민간사업자와조합이사업시행을할수있는법적근거가마련되었음에도불구하고거의대부분의사업장은주택공사나 SH공사가직접진행하는것을원칙으로알고있다는점에서도이는잘드러난다. 공공단체가사업을진행하는경우수용방식이선호될것은자명한일 19) 최근서울시에서재건축과관련하여발표한정비기본계획안에따르면강북에약 260 개정도의단독주택단지가재건축예정구역으로정해졌으며, 이에해당하지않는뉴타운지역은사실상정비사업으로진행할수없게된다는한계에직면한다.
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 이며, 비록환지방식으로사업이진행된다해도조합에서의사결정을하는것이아니기때문에지역주민의이해는적절하게반영되기어렵다 20). ᄂ나지비율과구역지정의요건도시개발법에의한도시개발구역은나지비율이 50% 이상이어야구역지정을할수있다. 만약도시개발구역내나지비율이 50% 미만인경우에는공공단체만이사업시행자가될수있도록규정하고있어, 이러한규정은뉴타운사업지구내도시개발사업을어렵게만드는걸림돌이되고있다. ᄃ입체환지의가능성미흡및사업성저하입체환지는앞서설명한바와같이도시개발사업의시행자가하나의절차내에서택지를조성하고다시주택을건설하여조합원과일반에분양할수있는환지의한형태이다. 기성시가지에서택지를조성하여이를판매하는것만으로는수용보상비가너무높아수익성이없다는것이가장큰문제이다. 따라서도시개발법에 1개의조문형태로존재하는입체환지에관한근거규정도택지조성과주택건설사업을통합한사업의절차규정으로는거의의미를갖지못하고있다. 이를가능하게하기위해서는최소한 10개이상의조문이추가되어야할것으로판단된다 21). ᄅ대토지소유자와주택공급제도한국사회에있어주택공급은행정법적통제대상이라는면에서는가장엄격하게통제되는 1순위이며, 주택이반드시청약저축등분양자격을갖춘무주택자에게우선적으로배정되어야한다는원칙은가장강력한제도로정착되어있다. 재건축및재개발의경우에도여러채의주택을소유한 1세대에게 1주택을공급하는기준이작동되고있다는것을보면 ( 도정법제48조제2항제6조 ) 이는 20) 또한도시개발법상환지방식의사업을위해조합이결성되는경우에도민간사업자가조합과공동으로사업시행자가될수있는것인지에대해건교부가부정적인태도를취함으로써민간이주도하는개발사업으로서도시개발사업의지위는매우열악한것이되었다. 21) 그러나최근입법예고된도시개발법개정안의내용에는입체환지에대한제도개선의의지가전혀보이지않고, 또한입체환지의관력규정을정교하게만들어낼수있는인력도쉽게확보하기어려운것으로보인다.
부동산정책의가장우선순위를차지하는문제이기도하다. 도시개발사업은당연히대토지소유자의존재를전제로하는것인데, 이들에대해입체환지를통해주택을공급하려면경우에따라서는 4-5개의주택을공급해야할필요성이발생하게된다. 그러나 1인에게다수의주택을공급하는것은전체법질서와심하게충돌하는것이어서임대주택법, 소득세법, 지방세법등과의충돌이불가피하다. 이상의문제점에대해전문가조사를실시한결과, 여러문제점중가장심각한문제점으로는 정비기반시설의부담주체의불명확 (23.0%) 에대한응답비율이가장높게나타났고그다음으로 사업주체가공공으로인한한계 (14.7%), 정비기본계획의경직성 (14.2%), 환지다양화방법부재로인한사업성저하문제 (12.3%), 광역기반시설주체의불명확 (11.8%), 도시계획시설사업의한계 (10.3%) 가문제점으로지적되었다. 정비기반시설의부담주체의불명확공영개발의한계정비기본계획의경직성환지다양화방법부재로인한사업성저하광역기반시설주체의불명확도시계획시설사업의한계사업시행자의제한구역지정요건의엄격성나지비율등구역지정요건의문제재래시장육성법에의한시장정비사업의한계 2.5% 2.0% 1.0% 14.7% 14.2% 12.3% 11.8% 10.3% 8.3% 23.0% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% < 그림 3-5> 뉴타운사업의사업방식적측면의문제점
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 라. 관리적측면 1 부동산투기고조및가격상승뉴타운시범지구사업부진과 2차뉴타운사업지구선정등서울시의잇따른강북지역내뉴타운개발계획의발표로인해해당지역은물론주변지역까지최근주택가격및토지가격이치솟고있다. 이는주택, 토지가격상승세를틈타시세차익을노리는투기세력들이몰리고있기때문이다. 자칫강북지역의뉴타운개발을통해주민들의주거환경을개선하고강남 강북의균형발전을꾀한다는당초목적은상실한채강북의부동산가격을상승시켜서민들의생활기반을더욱열악하게만들가능성이크다고불수있다. 서울시의잇따른뉴타운개발발표이후해당지역의토지가격은고공행진을거듭하고있어뉴타운사업지구내부동산투기와가격상승을해결하기위해토지거래허가제와투기감시활동강화등일련의부동산정책을내놓았다. 그러나전문가조사에서도나타난바와같이강남권에서빠져나온투기자본이뉴타운사업지구로밀려들어부동산투기와가격상승을잠재우진못하고있는것이현실이다. 그렇지않다 53.9% 그렇다 38.2% 전혀그렇지않다 7.8% 매우그렇다 0.0% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% < 그림 3-6> 뉴타운사업의부동산투기와가격상승억제정책의효과
2 원주민의낮은재정착서울시의뉴타운개발사업의목적은개념에서밝힌바와같이강남 강북간의균형개발이다. 결국뉴타운개발사업으로향상된주거환경혜택을누릴대상은강북주민이어야하지만, 서울시뉴타운개발계획에는원주민의재정착률을높이기위한배려는찾아보기힘들다. 그결과개발에따른원주민의재정착률은 30% 내외인것으로나타났다. 이러한이유는노후불량주거지에살던원주민들이생활환경악화에참지못하고시세상승시매매하여지역에서유출되는현상과입주시부담되는부담금을납부할수없기때문에재정착하지않는현상이대표적이유이다. 더심각한것은여기서유출된주민들중경제여건이안좋은원주민들은다른낙후지역으로가야하나, 뉴타운과주택재개발사업등으로인해낙후지역이점점줄어든다는점이또다른문제점이라하겠다. 3 세입자및영세민에대한대책부족뉴타운개발대상지내주민중상당수는세입자나영세민들이다. 좁은골목으로다닥다닥붙어있는다세대, 다가구주택에방칸수보다도훨씬더많은사람들이모여살고있는것이현재뉴타운대상지구나재개발지역들의현실이다. 그러나그동안무수한예에서보았듯이, 개발로이들에게돌아올보상을기대하기는쉽지않다. 개발이시작되면거리로내몰릴수밖에없는셈이다. 생계가걸려있지만아무런보상도기대할수없다 22). 22) 왕십리뉴타운사업지구의 5 분의 1 도미치지못하는사업대상지역의 15.19%( 면적기준 ) 에만임대주택조성이의무화된상태이다. 2 차뉴타운사업지구중개발기본계획구상 ( 안 ) 이발표된사업지구를보면세입자율이 60~82% 를차지하고있는데법정임대주택건설계획세대수는세입자의총가구수의 35% 정도만을건설하게되어있어나머지 55% 즉 38,620 세대가갈곳을잃고 서울시도시기본계획 2011 년 을적용한인구수 108,000 여명이현재살고있는지역을떠나야한다는것이다. 왕십리뉴타운시범지역도이지역의전체세입자 3,478 가구 ( 전체거주자의 81%) 가운데 2,300 여가구의세입자가살던삶의터전을떠나야할것으로판단된다.
제 3 장서울시뉴타운사업사례분석 < 표 3-5> 뉴타운사업지구세입자현황 사업지구기존세대수세입자가구수세입자율 아현뉴타운 19,700세대 15,367가구 78% 방화뉴타운 8,494세대 6,675가구 79% 교남뉴타운 2,114세대 1,709가구 81% 노량진뉴타운 12,160세대 9,985가구 82% 전농 답십리뉴타운 13,561세대 10,904가구 80% 신정뉴타운 14,190세대 8,450가구 60% * 세입자율 = 세입자가구수 / 기존세대수 *100 * 2 차뉴타운사업지구개발기본계획구상 ( 안 ) 중세대계획발췌 4 뉴타운지구선정에따른주민들의갈등고조서울시는강북지역에대해환경친화적이고지속가능한개발을통해강남 강북간균형을이루겠다고천명하였고뉴타운개발대상을세가지로기준화하였다. 첫째, 노후불량주택밀집지역으로재개발이추진되고있거나, 추진예정인지역으로서동일생활권전체를대상으로체계적인개발이필요한지역을우선시한다. 둘째, 미 ( 저 ) 개발지등개발밀도가낮은토지가산재되어있어종합적인신시가지개발이요청되는지역을대상으로한다. 셋째, 도심및그인근지역의기성시가지가무질서하게형성되어있어새로운도시기능을복합적으로개발유지할필요가있는지역을대상으로한다 23). 이러한 3가지기준에도불구하고 2차뉴타운사업지구선정과정에서대두된문제점으로선정과정마다공정성및형평성시비나소외지역주민의불만이제기되었다. 또한, 지구의선정은자치구뿐만아니라주민들의반발도매우커서또다른지역불균형을양산할소지가큰것으로나타났다. 23) 서울시자료 : 강북뉴타운어떻게할것인가?, P8
5 개발시차에대한주거대책미흡서울시의뉴타운건설공사가시작되면약 7만여명의주민이이동한다. 이가운데세입자는약 40% 로추산되고있다. 완공시점이 2012년까지로시차 ( 時差 ) 는있지만, 만만치않은규모여서서울시는철저한이주대책마련을다짐하고있지만실질적인대책은전무한실정이다. 뿐만아니라이들의이동후에벌어질전세시장움직임도면밀히체크하겠다고하였으나실질적인대책은전무한편이어서이에대한임시주거및임대주택마련등주거대책이절실히필요하다고할수있다. 이상의문제점에대해전문가조사를실시한결과, 여러문제점중가장심각한문제점으로 부동산투기고조와가격상승 (35.3%) 을지적하고있다. 다음으로 낮은원주민재정착문제 (19.6%), 세입자와차상위계층에대한대책부족 (15.2%), 인근주민및지구내선정주민간의갈등고조 (14.7%) 순으로인식하고있다. 부동산투기고조와가격상승 35.3% 원주민낮은재정착 19.6% 세입자및영세민대책부족 뉴타운지구선정에따른주민갈등고조 15.2% 14.7% 불평등한개발이익의배분 9.8% 개발시차에대한주거대책미흡 5.4% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% < 그림 3-7> 뉴타운사업의관리적측면에서의문제점
재정비촉진사업의바람직한추진방향론제4 장
제 4 장 재정비촉진사업의바람직한추진방향 1. 준비및지구지정단계 가. 로드맵및마스터플랜수립대구시는 2006년 7월 도시 주거환경정비기본계획 을수립하였다. 기본계획에따르면이미 273개의도시정비예정구역이지정되어있고, 재정비촉진지구지정을위해자치구에서제시한후보지에도도시정비예정구역이포함되어있다. 따라서기존의도시정비사업과새롭게도입된재정비촉진사업이상호연계할수있는종합적인고려가필요하다. 도시정비사업과재정비촉진사업과의관계를명확하게하고, 이러한도시재생사업을향후어떻게추진할것인가에대한명확한로드맵의설정이필요하다. 뿐만아니라, 행정과학계등전문가계층이모여서도시미래상을고려한마스터플랜의수립이우선적으로필요하다. < 그림 4-1> 재정비촉진사업추진로드맵
제 4 장재정비촉진사업의바람직한추진방향 나. 부동산투기대책강화재정비촉진지구지정및개발계획의수립절차는무엇보다도장기간이소요된다. 이러한사업추진과정의많은경험에서알수있듯이사업대상지의토지가액이상승함과동시에부동산투기가초래되게된다. 특히, 사업구역내의주택및토지가격상승은향후사업시행시원가상승요인으로작용하여사업시행에악영향을끼칠수있고, 개발자체가부동산투기의재료로이용되어부동산가격의상승을주도하게되는사회문제를야기하게된다. 이는구체적사업계획수립을통한합리적인가치의상승이라기보다는기대심리에따른상승으로많은문제점을유발한다. 따라서 구역지정예고제 를도입할필요가있다. 이제도는상대적으로간단한절차의구역지정예고를통해일정기간안에구역지정이뒤따르지않으면실효하는제도이다. 이를통해토지거래허가제, 조합원자격의확정등개발사업을위한법적기준시점이설정될수있고개발사업직전에발생하는불로소득을공적부문에서흡수할수있는토대가마련될수있다. 또한, 재정비촉진사업에있어서는장단기적인투기방지대책이필요하다. 먼저단기대책으로서구역지정예고제를통해토지거래허가구역으로지정함과동시에지구지정이전에건축허가제한을할필요가있다. 또한장기대책으로는지구지정예정지에도토지등분할거래를제한토록특별법을개정 ( 분양권제한 ) 하고주택거래신고대상을모든주거용건축물로확대토록법개정을건의 24) 하며, 투기상시단속반및자치구별단속반의운영도필요하다. 다. 효율적인행정지원체계구축대구시도재정비촉진사업등을효율적 체계적으로추진하기위해 2007년도시재생팀을신설하고, 도시재생및도시디자인측면에서의종합적접근을꾀하고있다. 우선시작단계에있는도시재생팀의역할을정립 강화할필요성이 24) 재정비촉진지구에서주택거래신고대상은아파트연립주택이외에단독주택을포함한모든주거용건축물로확대할수있도록입법건의
있다. 도시정비는주민, 시민, 전문가, 민간등의다양한역학관계가있으며, 신개발처럼짧은시간에성과를달성하기힘든점을고려하여관계인들의참여와합의가중요하다는점을인식하여, 참여시스템을구축하는것이필요하다. 이를위해서는먼저, 법적으로설치가능하도록되어있는 도시재정비위원회 를새롭게구성하여야할것이다. 기존의위원회와는다른도시정비와관계되는다양한전문가들로구성하여실질적인사업추진에도움을줄수있도록운영하여야할것이다. 이와더불어다양한계층과시민의공감대를이끌어낼수있도록도시재생네트워크체계를구축하고, 새로운시책개발은물론홍보도지속적으로추진하여야할것이다. 라. 재정비촉진지구지정기준마련우선적으로보다명확하고, 합리적인재정비촉진지구의지정기준이필요하다. 이를위해서는먼저대구시와자치구, 전문기관및전문가와협력하여대구시의전체적인마스터플랜을수립한후에도시재새정비위원회를중심으로도시의미래상을고려한후보지를선정한다. 이때주요개발대상지선정기준은상위계획과의정합성을고려 ( 도시기본계획, 도시및주거환경정비기본계획 ) 하고도심활성화와도시내균형발전을도모할수있는지역을고려하되, 전문가의식조사에서나타난결과를충분히고려하여야할것이다. 전문가조사에서나타난바와같이지구지정에있어중점적으로고려해야할항목으로 주민참여의의지 (4.13점) 와행정자치구의의지 (3.95), 기반시설설치비용 (3.89), 건축물의노후도 세로접도율 과소필지수 (3.77)', 접근성및교통의문제 (3.68)' 등을충분히검토하여야한다. 한편, 도시재정비촉진지구에는사업이집중적으로이루어지는촉진구역과사업추진이어렵거나보존이필요한존치지역으로구분된다. 먼저, 집중적인사업이추진되는촉진구역의지정은건축물의건축년수 구조 설비에의한불량정도와과밀정도, 상하수도 도로등기반시설의설치와이용상태, 대지의규모 안전등주거환경의안전성과위생상태및도시미관등을종합적으로판단하여지정하여야한다. 반면, 존치지역의지정은신축건물등의양호한건축물
제 4 장재정비촉진사업의바람직한추진방향 이입지하고있거나비교적양호하여자력개발이가능한지역은존치토록하고, 존치지역내기반시설이부족할경우도시계획시설사업을통해확충될수있도록한다. 필요시개별획지단위및획지간공동개발을통해건축행위가이루어지도록한다. 주민참여의의지행정자치구의의지기반시설설치비용건축물의노후도, 세로접도율, 과소필지수접근성및교통의문제개발비용과사업성의여부정비계획상개발의우선순위세대수, 소유자수등개발과관련된인구밀도구청의재정자립도세입자수 4.13 3.95 3.89 3.77 3.68 3.66 3.47 3.35 2.94 2.78 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 < 그림 4-2> 재정비촉진지구지정기준 마. 주민참여와홍보, 상설기구의마련재정비촉진사업의성공여부는주민참여와밀접한관계가있다. 많은주민들이계획의수립및집행에관한의사결정과정에참여함으로서주민이원하는바가계획이나정책에반영됨으로인해사업성공의가능성은높아진다. 그러나지금까지의사업시행자나공공은주민참여가사업의걸림돌로인식되고있는것이사실이다. 지역주민을사업동반자라기보다는더많은경제적이익을보장받기위한이익집단으로인식하였다. 그러나주민참여를배제한전문가들만의계획수립 사업집행은주민의격렬한저항에부딪혀전면재검토되거나사회적인이슈로등장하여지루한논쟁끝에계획이추진되지못하거나장기간지연되는경우가많다. 특히, 재정비촉진지구내주민은이해관계에따라다양하게구성되어있으며,
각기자신의입장에따라다양한요구를계획수립및집행단계에서지속적으로시행자및공공에제기할것이다. 이러한주민의다양한요구는여러형태와경로를통해이루어질것이며, 보다많은주민요구 ( 민원 ) 가해결 ( 또는수용 ) 및이해 ( 또는설득 ) 되면도시개발사업에대한주민의참여와동의가높아져원활한사업추진이이루어질것이다. 이과정에서주민참여의주체와범위는매우중요한데, 정비사업으로인한파급효과는해당사업구역내주민뿐만아니라같은생활권주민에게도영향을주므로이들의참여도적극적으로보장되어야할것이다. 특히, 전문가조사에서나타난바와같이생활권내주민의계획참여는해당사업구역내주민의이익과집단화된주장을공공적입장으로적절하게변화시키는계기가될것이다. 해당사업구역내뿐만아니라생활권을같이하는인접한주민 62.7% 해당사업구역내주민 24.5% 해당사업구역이위치한군ㆍ구의주민 12.7% 기타 0.0% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% < 그림 4-3> 주민참여범위한편, 이해관계자간의협력체계가필요하다. 재정비촉진사업의추진과정에서참여자의구성은주민대표자, 공무원, 외부기관, 계획전문가가되며, 구체적인정비계획의대안협의시역할에따라서행정체계, 계획전문가, 주민의삼자로구분할수있다. 도시정비가지역커뮤니티의환경을개선하는하나의과정으로이해할경우, 시민그룹과개발주체를추가하여 5개주체로구분할수있다. 이러한각각의주체들이다음그림에서보는바와같이유기적인관계에의해구성되고, 각각의역할에충실하면서, 서로협력하는체계를구축해주어야한다.
제 4 장재정비촉진사업의바람직한추진방향 이러한작용이일어날수있도록협력체계를구성하고, 활동을활성화하는것 이무엇보다중요하다. < 그림 4-4> 주민참여주체의구성 < 그림 4-5> 주민참여주체의역할한편, 이러한점에대한전문가의식조사결과, 재정비촉진지구준비및지구지정단계에서가장필요한것은 재정비촉진사업의로드맵구상및마스터플랜구상 (4.29) 이라고답하였으며, 그밖에 부동산가격상승억제와투기방지대책강화 (4.02), 재정비촉진을위한전문공무원조직의정비와교육 (3.84) 순으로중요하게인식하고있었다. 재정비촉진사업의로드맵구상및마스터플랜구상부동산가격상승억제와투기방지대책강화재정비촉진을위한전문공무원조직의정비와교육합리적지구지정선정기준의마련주민참여활성화를위한상설기구마련및홍보재정비촉진지구의사업내용및홍보강화 4.29 4.02 3.84 3.82 3.68 3.60 구역지정예고제실시 3.22 0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00 * 점수는 5점만점으로조사한결과임 ( 이하동일 ). < 그림 4-6> 재정비촉진지구준비및지정단계에있어주요고려점
2. 계획단계 가. 지역정체성을고려한계획수립및개발재정비촉진사업은기존의재개발및재건축과같이불량 노후환경정비라는미명하에정체성은고려하지않은채전면철거재개발을할가능성이높다. 이러한개발방식은현재상태의시가지가형성되기까지나름대로의축적된고유의역사성과전통을파괴하는것이며, 더나아가지역의정체성을없애는개발이라고할수있다. 또한, 이방식은오랫동안축적되어온공동체의식마저파괴시켜경제논리로인한도시의인간미마저없애버리는결과를초래할수있다. 따라서이러한문제를해결하기위해서는지역의색깔과비전을담아낼수있고마을공동체의식을담아낼수있는계획아래 공동체지향형 재정착지향형 마을정체성지향형 계획수립이필요하다. 이를위해서는존치지역의적절한지정과점진적사업기법등사업방식의다양화를통해지역특성을유지하여야할것이다. 나. 기반시설비용분담계획의합리화및부담금제도활용 1 기반시설비용분담법적근거마련재정비촉진사업을시행하는데있어서실무적으로예상되는어려움중의하나가각개별사업구역이공동으로사업비를부담해야할도로등기반시설비용을어떻게부과하고, 집행할것인가하는점이다. 기반시설설치에있어비용부과는개별단위사업방식의현행사업과정에서도사업인허가권을갖는행정청과가능한한사업비를줄이려는사업시행자간에많은갈등을빚고있는상황이다. 그런데여러개의사업구역이공동으로사업시행을시행할때는기반시설비용의배분으로인한갈등은더복잡해질수밖에없다. 도시재정비촉진사업의경우에는상황이더욱복잡해진다. 기존의개별단위구역의사업이 1개의조합과지자체의문제라면, 여러개의재개발사업의경우는다수의조합과지자체와의문제가되므로기반시설분담의문제는단순한제로
제 4 장재정비촉진사업의바람직한추진방향 썸 (zero-sum) 상황에서훨씬전략적으로상호작용하는상황으로발전된다. 기반시설의비용부과와관련하여서는여러법에서규정되어있다. 도시개발법에서는시행자부담원칙이적용되고 25) 있으며, 국토의계획및이용에관한법률은특별한규정이없는한도시계획시설사업에관한비용은국가가행하는경우에는국가예산으로, 지자체가하는경우에는당해지자체가, 행정청이아닌자가행하는경우에는그자가부담함을원칙으로한다 26). 이와관련하여정부차원에서마련한기본원칙은별도로없는상황이며, 지방이자체적으로실시이후각종인 허가권이지자체장으로위임됨에따라지자체별로자체적인기준을마련해서실시해야하는상황이다. 따라서이러한문제점을미연에방지하기위해서는서울시의사례 27) 와같이기반기설비용분담의근거조항을마련하는것이필요하다. < 표 4-1> 서울시의부담부과내용의적합성기준사례 구분내용 합법성합리성비례성실현가능성형평성부당결부금지충돌금지 주택법, 도정법및관련조례규칙등관계법규와규정에적합 법의취지및사회통념상적합 간선시설등의부담은공익과그부담으로인한사업주체의불이익간에는상당한비례가있어야함 부담의이행이법률적 기술적 물리적 사회통념상실현가능하여야한다. 특히부담의이행이제3자와의협의등이전제되는경우에는사전에제3자와의협의등사전확인절차를거친후부담을부과지역별ㆍ시기별ㆍ규모별ㆍ형태별등에의한형평성유지 당해사업과관련없는간선시설의설치또는그비용등의부담을부과하여서는안됨부담상호간의내용이충돌해서는안됨 자료 : 서울특별시주택건설사업등관련합리적부담부과에관한규정 25) 도시개발법제 53 조및영 61 조 26) 국토의계획및이용에관한법률제 101 조 27) 동규정은비용을부과할때 합리성, 합법성, 비례성, 실현가능성, 형평성, 부당결부금지, 충돌금지 등의기준에적합해야함을대원칙으로전제하고있다.
2 기반시설부담금제도의이용재정비촉진사업의시행시비용부과방식으로적용가능한또다른제도는 기반시설부담제도 이다. 이제도는 2002년국토의계획및이용에관한법률제정시도입된제도로서자치단체장이개발행위에따라기반시설의용량이부족할것으로예상되는지역을기반시설부담구역으로지정하고, 개발행위자에게기반시설부담계획에의한기반시설의설치및필요용지확보의무를지우도록하는것이다. 기반시설부담제도는도입취지나내용을고려할때집합적도시정비사업이추진되는제정비촉진지구에적극도입할필요가있다 28). < 표 4-2> 기반시설부담제도개요 구분내용법령 대상지역 아래지역중기반시설의용량이부족할것으로예상되는지역 - 건축물의건축 공작물의설치또는토지의형질변경등의개발행위가집중되는지역 - 10 만m2이상으로토지의형질변경이이루어지거나이루어질것으로예상되는지역및그주변지역 법제 67 조 1 항및 56 조 지정권자 - 특별시장, 광역시장, 시장, 군수법제 67 조 비용부담계획수립권자 대상기반시설 - 특별시장, 광역시장, 시장, 군수법제 70 조 - 도로, 공원, 녹지, 학교, 수도, 하수도, 폐기물처리시설및기타기반시설부담계획에서정하는시설 법제 68 조 2 항 비용부담자 - 개발행위자법제 68 조 1 항 부담방법 부담시기 기반시설의선시행 - 건축물의위치, 용도를감안한건축면적비율토지이용들을감안한토지면적비율 - 지자체장과개발행위자의협의하여정하는바 법제 70 조 2 항 - 직접설치시는개발행위준공검사신청전 - 비용납부시기는개발행위인가후 60일이내 법제72조 1항 - 지자체장은미리기반시설을설치하기위하여필요한경우지방채를발행 법제74조 28) 국토의계획및이용에관한법률은기반시설의용량과개발행위허가를연계시키는제도로서기반시설연동제를두고있다. 기반시설연동제는개발밀도관리구역제도와기반시설부담구역제도로구분되어운용된다. 전자는주거, 상업, 또는공업지역등도시지역의개발행위와관련되고, 후자는명문화된규정은없으나주로비도시지역의개발행위를감안하여마련된제도이다. 재개발사업지역은도시지역임에도기반시설부담구역제도는집합적재개발사업에필요한구역간기반시설부담과관련하여활용할수있는측면이많아기반시설부담과관련한제도가미흡한현실에서이를활용할수있으며, 이는법취지에도위배되지않는다.
제 4 장재정비촉진사업의바람직한추진방향 기반시설부담제도는대상지역이개발행위가집중되는지역을포함하고있고, 기반시설부담대상이집합적재개발의계획대상인도로, 학교, 공원, 녹지등을포함하고있으며, 부담방법, 부담시기등이명시되어있고기반시설을선시행할경우에대한지방채발행근거도마련되어있다. 따라서도정법에기존의기반시설부담제도를활용할수있는근거조항을마련한다면, 동제도를집합적재개발사업시행시구역간비용분담을가능케할법적근거로활용할수있을것이다. 다. 지구내저소등층및기존세입자를위한주거안정대책의마련 ( 임대아파트 ) 임대아파트의건설문제는개발이익의환수와관계있는동시에, 도시저소득주민에대한복지대책이기도하다. 개발사업에있어조합원자격을갖출수있는자는당해지역내부동산물권을갖고있는자로한정된다. 그러나실제로당해지역에거주하는주민중상당수를차지하는세입자는조합원자격도부여받지못하고개발로인해삶의터전을옮겨야하는피해자가된다. 특별법에의해시행되는재정비촉진사업은당해지역의세입자가새롭게건설되는임대아파트를우선공급받을수있도록제도화하고, 임대아파트의공급비율을적절히지역특성에맞게조정하여야할것이다. 라. 역사문화자산이공존할수있는 TDR기법의적용기성시가지에는다양한역사문화자산이있으며, 이흔적들은대구시의정체성을담보하는것으로써이들요소는보존의가치가높다. 그러나현재의철거위주의정비기법으로는이러한근대문화자산을보존하기가어렵다. 이처럼역사문화자산의보호가필요한지역은상대적고밀개발이가능한지구와상호손익조정방안의일환으로서 TDR( 개발권이양제 ) 29) 기법의적용을적극검토할필요가있을것이다. 29) Transfer of Development Right : 특수한사정으로인해일정지역에대한개발규제를법이하는규정보다강하게해야할경우그에대한보상으로다른지역에대한개발권을부여하는방식이다. 대개문화재의보호, 환경 경관보전등과연계하여활용되며이대에이양받은개발권은타인에게양도할수도있는것으로되어있다.
즉, TDR기법은합리적인선에서책정되어진 재정비촉진지구별총량평균지표 를기준으로이보다미달되는지역과초과되는지역의밀도를상호조정하는것이필요하다. 이러한과정을통해역사적지역이나저밀도의단독주택지역등에할당된개발권중실제사용하지못하는개발권의일부를상업 업무중심지역에이전함으로써보존과개발의조화를이루는것이필요하다. 마. 주택정책및계획과의연계성확보최근, 주택법개정은자치단체에서도 주택종합계획 을수립하도록하고있다. 주택종합계획에서는장기적인주택수요를고려하여, 주택공급계획을제시하고, 도시정비사업에대한방향도제시하도록되어있다. 재정비촉진사업의추진에있어서도현재대구시가수립하고있는 주택종합계획 을충분히검토하여상위계획의역할을하는 주택종합계획 과의정합성을찾는가운데, 전체적인마스터플랜이수립되어야할것이다. 특히, 주택종합계획 에서는주거약자를위한주거정책이강조되어있기때문에재정비촉진사업추진시세입자등을충분히고려하여이들의재정착률을높이는등기존의커뮤니티가지속적으로유지될수있도록노력하여야할것이다. 바. MA(Master Architect) 를넘어선 PM(Project manager) 그룹의마련서울시는 MA(Master Architect) 제도를도입하여명망있는건축가를 MA로임명하여, 주민의견을수렴하고이해관계를조정코자하였다. 하지만기존의건축가들은도시의논리와경제적사고의결여로예술적측면만강조하다보니기존시가지정비와관련한이해관계의조정은건축뿐만아니라도시계획전반에관한지식과다양한이해관계조정경험과능력을갖춘조직차원의대응이불가능하였다. 한편, 주민들의이해관계를직접조정한다는측면에서보면광역자치단체보다는기초자치단체가적합하지만기초자치단체의경우도현재수행하고있는도시정비사업관련인허가등행정본연의업무외에다양한조정능력을발휘해
제 4 장재정비촉진사업의바람직한추진방향 야하는집합적재개발사업을직접수행하기에는어려운점이많다 30). 따라서행정조직을떠나건축적지식뿐만아니라도시설계와도시계획, 도시개발에대한전문성이있는지역전문가그룹차원에서전반적으로평가하고조정해나갈수있는 PM(Project Manager) 을둘필요가있다. 특히, 이들그룹은재정비촉진사업의효율적추진을위해서상시적으로운영할수있는연구소를해당사업지구에설치하여항상주민과행정, 시민을접할수있도록하며, 지자체에서는이를행정적으로뒷받침할수있는 TF팀을구성할필요가있다. 사. 성공적인재정비촉진시범사업추진지금까지지방에서도시재정비촉진사업을시행한적이없다. 특히, 이법은서울의뉴타운사업을기본모델로하여만들어졌지만주요내용에있어서많은차이가있으며, 보다많은법적장치가도입되었다. 따라서이법에시행된사례는국내에서는없다고볼수있으며, 이를효과적으로추진하기위해서는단순히기술용역의수준이아닌학술용역을수준으로격상시켜야할것이다. 특히, 주민참여를동반한도시정비는단순히기술적영역을넘어도시사회적, 도시계획적영역을포괄하면서사업의계획과수립이진행되어야한다. 따라서건설교통부시범사업으로진정된대구시신암재정비촉진지구에대해지역의학계와시민단체, 주민, 행정등이함께참여하고추진할수있는거버넌스체제로운영하여모범사례로창출하는것이무엇보다중요하다. 이상의내용에대한전문가조사결과, 재정비촉진계획수립단계에서는 지역의특성과정체성을반영한계획수립 (4.18점) 을가장중요하게생각하고있으며, 다음으로 기반시설비용분담계획의합리화및부담금제도이용 (4.12), 저소득층, 세입자주거안정대책 ( 임대주택등 ) 마련 (3.78), 도시전통지구및근대 30) 뉴타운사업이전례가없는사업이어서사업초기에많은행정인력이투입된것이라는것을감안하더라도, 향후집합적재개발사업시행지역마다광역자치단체에팀을구성하여, 행정력을투입하기는어려울것이다. 그리고사업시행자는보다유연한업무처리가가능해야하나관료조직은규정에의해움직여야하므로의사결정이지연되고업무추진이늦어지기쉽다. 정부는관리자나지원자로서의역할이더적합할것이다.
유산이공존할수있는 TDR 기법적용 (3.76) 순으로조사되었다. 지역의특성과정체성을반영한계획수립 기반시설비용분담계획의합리화및부담금제도의이용 4.12 4.18 저소득층, 세입자주거안정대책 ( 임대주택등 ) 마련 도시전통지구및근대유산이공존할수있는용적률이전 (TDR) 기법 3.78 3.76 다양한주거유형의도입 ( 개발밀도확보미흡 ) 대구시주택수요를고려한주택계획의연계성확보상위계획의정합성 MA외에 PM(Project Manager) 제도의도입 3.63 3.62 3.54 3.49 3.00 3.20 3.40 3.60 3.80 4.00 4.20 4.40 < 그림 4-7> 재정비촉진사업계획단계에있어주요고려점 3. 사업시행 관리단계 가. 주거약자및기존거주자의재정착율향상과다양한주거유형도입기존주민의재장착율을높이기위해서는사업시행을하면서입주권을노린투기업자를방지하고지속적인부동산투지방지자료조사를해야한다. 이를위해서먼저사업초기에는소유자와세입자에대한현주거실태파악을통한수입의정도, 경제적능력, 계층별원하는주택의규모및형식, 거주민의직업등을정밀조사하여이들이재정착을위해필요한사항을구체적으로파악하여야한다. 계획수립시에는임대주택의무비율을융통성있게조정하고영세한집주인들을위해소형평수를많이공급하며, 임대료와보증금을차등화한다양한종류의임대주택을개발해세입자들이소득정도에따라선택할기회를확대해야한다. 특히아파트형식의일률적인임대주택의건설에서탈피하여종전에거