ODA 정책연구 13-03 중점협력국선정기준및 방법에관한연구 박복영 이홍식 구정우 연구 World Economy Research Institute
중점협력국선정기준및방법에관한연구
ODA 정책연구 1 3-0 3 중점협력국선정기준및방법에관한연구 박복영 이홍식 구정우
국문요약 우리나라는국제개발위원회 (DAC: Development Assistance Committee) 가입을계기로원조체계를개선하기위한다양한노력을기울이고있다. 그중하나가중점협력국선정을체계화하려는노력이다. 그결과 2010년에는 26개중점협력국을선정하여이를 2011년부터적용하고있다. 그러나중점협력국선정과관련하여선정기준및선정과정의적절성을둘러싸고비판이제기되기도하였다. 이런배경하에서본보고서의일차적인목적은합리적인중점협력국선정기준과그것을이용한선정방법을제시하는것이다. 이와더불어본보고서는중점협력국선정과관련된다른문제, 즉중점협력국의적정수, 선정절차, 정보공개범위등에관해서도대안을제시하고자한다. 본연구는이문제에접근하기위해네가지방법을사용하려고한다. 첫째, 선정시고려사항을파악하기위하여이에관련된문헌을검토하였다. 둘째, 선진공여국의사례를참고하기위해사례연구를하였다. 셋째, 선진공여국에서실제어떤요소들이고려되는지를파악하기위해통계분석을하였다. 넷째, 각요소별가중치를구하기위해전문가들을대상으로한델파이분석방법을사용하였다. 선진공여국의사례나기존연구들에비추어볼때중점협력국선정시크게수원국의개발필요성, 전략적조응성, 수원국의국제규범존중, 원조효과등네가지사항을고려하는것이필요하다. 먼저수원국의개발필요성이란수원국의소득수준이나빈곤정도를고려할때, 그국가가원조를얼마나필요로하는가에관한기준이다. 둘째, 전략적조응성은결국우리나라와의경제적, 외교적관계를고려했을때수원국이우리에게얼마나중요한국가인
가를의미한다. 이것은다른한편으로는원조자금을지급하는우리국민에대한의무라고도할수있을뿐만아니라지속적원조를위해국민으로부터지지를이끌어내기위해서도필요한요소라고할수있다. 셋째, 국제규범의존중은인간의보편적가치를존중하는국가에원조를집중시키자는것이다. 원조가인류의보편적가치를옹호하는데기여하기위해서는인권및양성평등과같은가치를존중하는국가를중점협력국으로선정하는것이필요할것이다. 또한이런국가에서원조의효과가높을가능성이크기때문에, 이기준은원조효과성의범주로해석될수도있다. 넷째, 원조의효과는원조를제공했을때빈곤감축이라는효과를달성할가능성이높은나라를중점협력국으로선정해야한다는것이다. 국제사회에서는정치적으로는안정되고투명하며, 경제적으로는개방적이고건전한정책을실시하는나라에원조를적극적으로제공해야한다는공감대가강하게형성되어있다. 그런데네가지요소를정량화된지표에의존해평가하는것은불가능하고적절하지도않다. 왜냐하면정량화가거의불가능한지표도있고, 설령정량적지표가있다고해도그신뢰도가낮은경우가많기때문이다. 이런정량지표의한계때문에정량적평가와정성적평가를혼용하는전략이필요하다. 다른선진국에서정량지표만으로중점협력국을선정하는사례는거의없다. 그런데정성적평가는정책담당자자의성의과도한개입, 그리고경우에따라서는인위적인왜곡이발생할수도있다는단점이있다. 정성적평가가지니고있는이런장단점을고려하여, 본보고서에서는 1단계에서는정량적평가를기초로중점협력국의 2배수국가를후보국가로선정하고,
2단계에서는정성적인평가를통해이들중에서최종중점협력국을선정하는방안을제시하였다. 정량평가에있어서가장핵심적인문제는요소별가중치의부여이다. 본연구에서는우리나라정부의원조방향에대한전문가들의평균적인인식을반영하기위해델파이조사를수행했다. 그결과수원국의개발수요에 38%, 전략적조응성 ( 혹은우리나라의이해관계 ) 에 17%, 수원국의국제규범준수에 20%, 원조효과성고려에 25% 의비중을주는것으로나타났다. 물론정부가중점협력국을선정할때반드시이가중치를따라야한다고할수는없을것이다. 정부는전문가들이미처생각하지못한다른사항들을고려할수있기때문이다. 하지만이비중은국민의의사를확인할수있는준거는될수있을것이다. 이런점에서보면 2010년정부가중점협력국을선정할때전문가들이생각하는것보다우리나라의이해관계를지나치게많이고려한것으로해석할수있다. 다른공여국의사례와전문가를대상으로한델파이조사등을종합적으로고려할때, 수원국의개발에 30 35%, 우리와의전략적조응성에 25 30%, 수원국의국제규범존중에 20 25%, 원조효과와관련된수원국의제도적여건에 15 20% 의가중치부여가적절하다는것이본연구의결론이다. 중점협력국의적정수와관련하여우리나라의원조규모를감안하면 20개국내외가적정한것으로분석되었다. 한편우리나라의양자원조중무상원조가 60%, 유상원조가 40% 라는점을고려하여중점협력국을완전히통합하는것보다는부분적으로분리하는것이바람직하다고판단된다. 예를들어
유무상원조간협조및시너지효과를발휘하기위해서전체중점협력국중 70% 정도는유무상원조공통의중점협력국으로하고, 나머지중 15% 는무상원조만의중점협력국, 15% 는유상원조만의중점협력국으로정할수있을것이다. 마지막으로중점협력국을계속지원국가와졸업대상국으로구분하여지원하는것이필요하다. 마지막문제는우리나라의중점협력국선정절차와정보의투명성과관련된것이다. 본보고서는선정의적절성과책임성을높이기위해정량지표의효과적활용, 전문가의견청취절차포함, 국제개발협력위원회에서의실질적인토론과협의, 선정결과의의회보고등을제안하였다. 정보공개의범위는중점협력국선정의일반적인원칙과주요고려사항정도만공개하는것이바람직하다고판단하였다. 마지막으로본보고서는제시한선정기준및델파이조사에기초하여 20 개의중점협력국을제시하였다. 정량지표만을이용하였고정성적평가는하지않았기때문에참고용이라고할수있다. 중점후보국에서는아시아 8개국 (40%), 아프리카 6개국 (30%), 중남미 3개국 (15%), 중동및 CIS 2개국 (10%), 오세아니아 1개국 (5%) 이포함되었다.
차례 ODA 정책연구 1 3-0 3 국문요약 5 제1장머리말 17 1. 연구의배경과목적 18 2. 연구의주요내용과방법론 20 3. 중점협력국선정현황및문제점 23 가. 경과와현황 23 나. 문제점과과제 32 제2장중점협력국선정의원칙과기준 37 1. 선진공여국사례연구 38 가. 개관 38 나. 주요국의중점협력국선정기준 43 2. 중점협력국의선정기준 65 가. 수원국의개발 71 나. 전략적조응성 77 다. 국제규범의존중 82 라. 원조효과 90 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 97 1. 분석의목적 98 2. 분석대상공여국의원조현황 101
가. 캐나다 101 나. 네덜란드 106 다. 독일 109 라. 스웨덴 113 3. 분석모형및자료 116 가. 분석모형 116 나. 분석자료 118 4. 분석결과 122 가. 캐나다 123 나. 네덜란드 126 다. 독일 128 라. 스웨덴 130 5. 소결 132 제4장중점협력국선정기준의중요도평가 137 1. 델파이조사의필요성 138 2. 델파이조사설계 141 3. 델파이조사문항 148 4. 델파이조사분석결과 154 5. 최종가중치산출 165
제5장정책방안 171 1. 중점협력국선정방법 172 가. 선정기준및방법 172 나. 가중치부여 175 다. 적정국가수및재원배분 177 라. 선정절차및책임성확보 179 2. 중점협력국선정결과 181 참고문헌 191 부록 199 Executive Summary 225
표차례 ODA 정책연구 1 3-0 3 표 1-1. 유상원조중점협력국의변화 24 표 1-2. 무상원조중점협력국의변화 25 표 1-3. 중점협력국의소득수준별구성 ( 국가수 ) 26 표 1-4. 통합중점협력국현황 (2010년 10월선정 ) 28 표 1-5. 2010년통합중점협력국선정방법 29 표 1-6. 2010년중점협력국선정단계별선정기준 31 표 1-7. 유무상원조중점협력국지원현황 33 표 2-1. DAC 회원국의중점협력국수 40 표 2-2. DAC 회원국의중점협력국지원집중도 (2010년기준 ) 41 표 2-3. 미국새천년도전기금대상국가선정기준및지표 (2013년선정용 ) 46 표 2-4. 순차적배제를통한영국의중점협력국선정 51 표 2-5. 영국의 필요 효과성지수 (need-effectiveness index) 의구성 52 표 2-6. 네덜란드양자협력국가구분및목표 59 표 2-7. 스웨덴의중점협력국선정프레임워크 61 표 2-8. 스웨덴의양자협력대상국가분류 63 표 2-9. 한국전쟁참전국목록 82 표 2-10. 국제개발협력레짐의진화 (1950~2010년 ) 84 표 2-11. KOICA 및 EDCF 해외사무소설치현황 94 표 2-12. 중점협력국선정기준및지표 95 표 3-1. 캐나다중점협력국의국가당평균지원액 103 표 3-2. 캐나다의상위 15개 ODA 수원국 104 표 3-3. 캐나다중점협력국지역별분포 104 표 3-4. 캐나다중점협력국과비중점협력국의비교 (2011년기준 ) 105
표 3-5. 네덜란드중점협력국의국가당평균지원액 107 표 3-6. 네덜란드의상위 15개 ODA 수원국 108 표 3-7. 네덜란드중점협력국과비중점협력국의비교 (2011년기준 ) 109 표 3-8. 독일중점협력국의국가당평균지원액 111 표 3-9. 독일의상위 15개 ODA 수원국 111 표 3-10. 독일중점협력국과비중점협력국의비교 (2011년기준 ) 112 표 3-11. 스웨덴중점협력국의국가당평균지원액 114 표 3-12. 스웨덴상위 15개 ODA 수원국 114 표 3-13. 스웨덴중점협력국과비중점협력국의비교 (2011년기준 ) 116 표 3-14. 각지표별사용변수 119 표 3-15. 사용변수에대한설명및출처 121 표 3-16. 캐나다프로빗모형분석결과 (2011년) 124 표 3-17. 네덜란드프로빗모형분석결과 (2011년) 127 표 3-18. 독일의프로빗모형분석결과 (2011년) 129 표 3-19. 스웨덴의프로빗모형분석결과 (2011년) 131 표 3-20. 분석국가의중점협력국에대한지원금액및비율 133 표 3-21. 분석결과요약 ( 공통변수 ) 135 표 3-22. 분석결과요약 ( 개별변수 ) 136 표 4-1. 패널의세부배분내역 147 표 4-2. 델파이조사문항 149 표 4-3. 델파이조사지표내역 152 표 4-4. 네가지영역에대한가중치조사결과 154 표 4-5. 영역별세부기준에대한가중치조사결과 155
표 4-6. 세부기준별지표선정결과 157 표 4-7. 영역및집단별로가장선호도가높은지표 158 표 4-8. 중점협력국선정및운용의전반적인문제점 ( 복수응답 ) 159 표 4-9. 적절한중점협력국수 161 표 4-10. 유무상원조의협력대상국선정방법 162 표 4-11. 중점협력국선정관련정보공개수준 163 표 4-12. 지표별가중치 A안 168 표 4-13. 지표별가중치 B안 169 표 5-1. 중점협력국선정결과 186 부표 1. DAC 회원국의중점협력국 200 부표 2. 주요국중점협력국결정요인분석변수의기초통계량 203 부표 3. 주요국중점협력국선정의패널 (pooled probit) 분석결과 207 부표 4. 델파이조사설문지 211 부표 5. 집단별가중치부여내역 217 부표 6. 중점협력국우선순위평가결과 221
그림차례 ODA 정책연구 1 3-0 3 그림 2-1. 원조규모와중점협력국수의관계 40 그림 2-2. MCC의지표별점수표예시 47 그림 3-1. 주요선진국들의 ODA 규모 100 그림 3-2. 캐나다의 ODA 규모 102 그림 3-3. 네덜란드의 ODA 규모 106 그림 3-4. 독일의 ODA 규모 110 그림 3-5. 스웨덴의 ODA 규모 113 그림 4-1. 델파이조사과정 146 그림 4-2. 적절한중점협력국의수 ( 전체 ) 161 그림 4-3. 유무상원조의협력대상국선정방법 ( 전체 ) 163 그림 4-4. 중점협력국선정관련정보공개수준 ( 전체 ) 164
제 1 장머리말 1. 연구의배경과목적 2. 연구의주요내용과방법론 3. 중점협력국선정현황및문제점
1. 연구의배경과목적 우리나라는 2010년 OECD 산하국제개발위원회 (DAC: Development Assistance Committee) 가입을계기로원조체계를개선하기위한다양한노력을기울이고있다. 그중하나가중점협력국선정을체계화하려는노력이다. 즉 2010년에정부는중점협력국을유상원조와무상원조를통합하여선정하였을뿐아니라선정을위한객관적기준을마련하기위한노력도하였다. 그결과 2010년에는 26개중점협력국을선정하여이를 2011년부터적용하고있다. 그러나정부의이런노력에도불구하고중점협력국선정을둘러싸고몇가지문제점이지적되고있다. 우선중점협력국선정의기준이명확히설정되었는가하는것이다. 일부에서는중점협력국선정과정에지나치게정치적요인이고려되고있을뿐만아니라, 특정집단이나특정기업의이익을위해선정에왜곡이발생하고있다는비판도제기되었다. 또한이와관련하여선정과정및결과의투명성이부족하다는문제도제기되고있다. 이외에도선정기준과선정과정, 선정결과에대해어느정도까지정보를공개해야하는가하는문제가나타났다. 이와같은문제에도불구하고사실지금까지중점협력국을어떻게선정하는것이합리적이며또그과정과기준은어디까지공개되는것이적절한가에대한연구나논의가거의없었던것이사실이다. 이런상황에서정부는유무상원조의조정을강화한다는취지에서통합중점협력국을선정함으로써문제점과논란을더욱확대시킨것이사실이다. 이런배경하에서본연구는중점협력국선정과관련된중요한문제점들을짚어보고자한다. 물론가장핵심적인문제는중점협력국을어떤기준에 18 중점협력국선정기준및방법에관한연구
따라선정하는것이합리적인가하는것이다. 이문제에대해서는더구체적이고세부적인사항들을고려해야하며, 이각각의문제에대해서명확한해답을제시하는것은사실상불가능하다. 즉중점협력국선정을위해서어떤요소들을고려해야하는지, 이요소들을나타내기위하여어떤지표를이용해야할것인지, 각요소나지표의가중치는어떻게결정할것인지, 정량지표를사용할것인지아니면정성지표를사용할것인지, 모두사용한다면각각을어떻게조합할것인지등의문제가다루어져야한다. 본연구에서는이와같은문제들을하나하나검토하려고한다. 물론이모든문제에하나의확실한답이있다고보기는어려울것이다. 다만어떤방법이상대적으로합리적이고일반적인것인지를살펴보려고하는것이다. 이외에다른문제들도있는데, 예를들어중점협력국의적정수, 중점협력국의선정주기, 중점협력국선정에관한정보공개의범위등도관련된문제라고할수있다. 본보고서에서이모든문제를깊이있게다루기는힘들지만다른선진공여국의사례등을참고해서합리적이라고판단되는방안을제시하려고한다. 이방안들역시정답이라기보다는상대적으로더바람직하고합리적이라고판단되는것일뿐이다. 따라서본보고서에서제시되는중점협력국선정과관련된방안들도향후논의와실행과정에서의착오등을감안해서점차개선해나가야할것이다. 종합하면본보고서의일차적인목적은중점협력국선정과관련하여합리적으로판단되는기준과그것을이용한선정방법을제시하는것이다. 이와더불어본보고서에서는중점협력국선정과관련된다른문제, 즉중점협력국의적정수, 선정절차, 정보공개범위등에관해서도합리적인대안을제시하고자한다. 제 1 장머리말 19
2. 연구의주요내용과방법론 대외원조란사실매우복합적인동기나목적을지닌정책이다. 즉한편으로는개발도상국의빈곤감축이라는인류애적인동기를지니고있지만, 다른한편으로는공여국스스로의국익을추구하기위한외교적혹은경제적수단이라는것또한엄연한사실이다. 일부국가들은이런원조의복합적성격을법률이나정부문서에서명확히밝히고있다. 그리고그것을공식적으로밝히지는않는다고하더라도기존의많은실증분석연구들은대부분의나라가대외원조를함에서이런복합적동기를동시에추구하고있음을증명하고있다. 우리나라역시원조와관련된모든법률에서개발도상국의경제발전및빈곤타파와더불어우리의경제적이익추구나개발도상국과의경제적및외교적관계강화가원조의목적이되어야함을언급하고있다. 원조의이런복합적인성격은단일한목표혹은기준에따라중점협력국을선정할수없다는것을의미하는것이기도하다. 따라서어떤요소들을고려하여중점협력국을선정할것인지, 그리고각요소를어떤비중으로고려해야할것인가하는것이가장핵심적인문제라고할수있다. 본연구는이문제에접근하기위해네가지방법을사용하려고한다. 1) 첫째는원조의동기에관한기존연구를검토하는것이다. 즉원조일반에어떤동기들이복합적으로작용하고있는가를살펴보는것이다. 원조의양적배분은물론이고중점협력국선정시에도이런 1) 중점협력국선정방법에관한이론적연구는거의없는실정인데, 국내에서는박복영 (2011) 이이를시도한적이있다. 20 중점협력국선정기준및방법에관한연구
동기혹은요소들이고려될수밖에없을것이기때문이다. 이러한기존연구에대한문헌조사는결국중점협력국선정에어떤요소들이고려되어야하는가를결정하는데도움을줄것이다. 둘째는다른공여국들의중점협력국선정에관해사례연구를할것이다. 다른나라들은어떤기준을어떻게적용하여중점협력국을선정하는지를살펴볼것이다. 그런데대부분의공여국들이이과정을상세히밝히지않기때문에선정과정을파악하는데는한계가있다. 하지만어떤요소들을고려하는가하는정도는문헌연구를통하여간접적으로확인할수있다. 셋째는통계분석방법을사용할것이다. 이는다른나라에서중점협력국을선정할때실제로어떤요소들을고려하는가를간접적으로확인하기위한것이다. 문헌을통한해외사례연구도이문제에대해부분적으로답을줄수있지만, 문헌에나타난요소들이실제선정에반영되는가를확인하기위해통계분석방법을사용하고자한다. 본연구에서는중점협력국선정여부에어떤변수들이유의한지를확인하기위해프라빗분석을실시할것이다. 넷째는전문가들에게의견을구하는델파이분석방법이다. 이방법은대외원조와관련된정부, 학계, NGO(Non-Governmental Organization), 기업등의전문가들에게중점협력국선정과관련된중요한문제에대해의견을묻는것이다. 특히중점협력국선정시고려해야할요소들과각요소에대한가중치가핵심적인질문내용이될것이다. 가중치는유일한해가있는것이아니라일종의사회적합의에기초한것이기때문에이방법이다른방법보다유용하다고할수있다. 물론전문가의의견도정답이라고할수는없다. 하지만정부가중점협력국선정시에참고할수있는중요한준거는될수있을것이다. 본보고서는이와같은다양한방법을통해 제 1 장머리말 21
얻어진결과들을종합적으로고려해서중점협력국선정에관한합리적인방안을제시하고자한다. 이를위하여본보고서는다음과같이구성되어있다. 우선우리나라의중점협력국선정현황과문제점을검토할것이다. 이를통해보고서의배경과과제를명확히제시할것이다. 제2장에서는해외의사례분석과기존연구들을토대로, 우리나라의중점협력국선정시고려해야할요소와지표를제시할것이다. 이를위해우선다른공여국의사례에대해살펴볼것이다. 그리고우리의상황을감안하여중점협력국선정시고려해야할요소와그것을측정할수있는지표를제시할것이다. 제3장에서는통계분석을통해다른공여국에서는앞의사례분석에서나타난요소와지표들이실제로중점협력국선정에영향을미치고있는가를확인할것이다. 이것은문서에나타난원칙과실제가얼마나부합하는가를확인하는작업이라고할수있다. 제4장에서는각요소를측정할수있는지표와각요소의가중치부여를검토할것이다. 앞에서설명한바와같이적정가중치의도출은이론적으로도출되기어렵기때문에델파이분석방법을사용할것이다. 이결과를기초로중점협력후보국의예를제시할것이다. 마지막으로제5장에서는이상의연구결과를종합하여중점협력국선정기준등에관한정책방안을제시할것이다. 22 중점협력국선정기준및방법에관한연구
3. 중점협력국선정현황및문제점 가. 경과와현황 1) 2010년이전우리나라도한정된원조재원을효과적으로사용하기위해 선택과집중 의원리에따라중점협력국을지정해왔다. 그런데이원화된원조관리체계의특성에따라 2010년까지는중점협력국을무상원조와유상원조에대해별도로지정해왔다. 그후국제개발협력기본법이제정되고국무총리실산하에국제개발협력위원회가설치되는등통합적원조관리체계를구축하기위한노력이가시화되면서, 중점협력국선정역시통합되었다. 그결과 2010년에유 무상원조를통합한중점협력국이지정되었으며이것은 2011년부터적용되고있다. 우선 2010년이전까지의상황을간단히정리하면다음과같다. 유상원조의경우기획재정부는 대외경제협력기금운용지침 의규정에따라매년유상원조지원대상국가를중점협력국과일반협력국가로분류하였다. 중점협력국은매년조정하는데 2007년이전까지는 11 13개국가를, 2008년부터 2010년까지는 16 17개국가를중점협력국으로지정해왔다. 2) 그러나중점협력국리스트는대외적으로공표하지않았는데, 그이유는선정기준과결과에대한국제사회및일반수원국으로부터의문제제기를피하기위한것으로알려져있다. 2) 감사원 (2011), pp. 19 20. 제 1 장머리말 23
한편유상원조중점협력국의구체적인선정기준역시알려지지않았다. 다만 EDCF(Economic Development Cooperation Fund) 의내부자료에따르면, 유상원조일반지원대상국은 OECD가인정하는개발도상국중한국과의경제협력잠재력과채무상환능력등을종합적으로고려하여선정하는것으로되어있다. 경제협력잠재력을평가하기위한지표로는인구나경제규모, 그리고우리나라와의교역규모가사용되었다. 3) 지원대상국가중에서중점지원국을선정할때는경제협력잠재력과더불어정치 외교적중요성, 대륙별거점국가로서의성격이선정기준으로고려되었다. 4) 하지만각기준들에어느정도의가중치가적용되었는지혹은선정을위한계량화된공식 (formula) 이있었는지는분명하지않다. 지역 2007 년 (11 개국 ) 표 1-1. 유상원조중점협력국의변화 2008~09 년 (17 개국 ) 2010 년 (16 개국 ) 아시아 방글라데시, 캄보디아, 베트남, 몽골, 스리랑카, 파키스탄, 인도네시아, 필리핀 (8개국) 아프리카 비공개 비공개 앙골라, 탄자니아, 마다가스카르, 모잠비크 (4개국) 중남미 볼리비아, 과테말라 (2개국) 중동 CIS 우즈베키스탄, 아제르바이잔 (2개국) 자료 : 감사원 (2011), p. 20. 한편외교통상부는무상원조배분의선택과집중을위해적어도 2005 년이후부터 56 개무상원조협력대상국중 18 19 개나라를무상원조중 점협력국으로선정하였다. 유상원조와는달리적어도 2005 년부터는중점 3) 채무상환능력을평가하기위한지표로는수출액 ( 혹은 GNI) 대비외채의비율, OECD 의국가위험도, 수출입은행의국별신용도등이사용되었다 (EDCF 관계자면담, 2013. 4. 12). 4) EDCF 관계자면담 (2013. 4. 12). 24 중점협력국선정기준및방법에관한연구
협력국리스트를공표하였으며, 2007년에는이국가들에대해서 국별지원전략 을만들었다. 5) 2005년과 2006년에각각 18개국을지정하였으며, 중점협력국으로선택된국가는다소조정되었다. 그후 2007년부터는 19 개국가를지정했는데 2010년까지그대로유지되었다. 2007년이후의국가를 2005년과비교하면아시아, 중남미, 중앙아시아국가들은그대로유지된반면, 아프리카에서는국가변동이있었다. 가나, 케냐, 콩고가제외된반면이집트, 나이지리아, 세네갈이추가되었다. 그리고 2003년전쟁이후지원이크게증가한이라크가추가되었다. 그러나유상원조와마찬가지로무상원조중점협력국을선정할때어떤요소들이고려되었는지는공표되지않았다. 표 1-2. 무상원조중점협력국의변화 지역 아시아 아프리카 2005 년 (18 개국 ) 라오스, 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 필리핀, 몽골, 방글라데시, 스리랑카 가나, 케냐, 콩고, 에티오피아, 탄자니아 2006 년 (18 개국 ) 라오스, 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 필리핀, 몽골, 방글라데시, 스리랑카 이집트, 에티오피아, 탄자니아, 나이지리아 (2007~2010 년 ) (19 개국 ) 라오스, 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 필리핀, 몽골, 방글라데시, 스리랑카 (8 개국 ) 나이지리아, 세네갈, 이집트, 에티오피아, 탄자니아 (5 개국 ) 중남미과테말라, 파라과이, 페루과테말라, 파라과이, 페루 과테말라, 파라과이, 페루 (3 개국 ) 중동 CIS 우즈베키스탄, 카자흐스탄 이라크, 우즈베키스탄, 카자흐스탄 이라크, 우즈베키스탄, 카자흐스탄 (3 개국 ) 자료 : 한국국제협력단, 무상원조실적통계, 각년도. 5) 외교통상부 (2007). 제 1 장머리말 25
앞의 [ 표 1-2] 에서보듯이 2010년이전까지적어도무상원조의중점협력국은크게변화하지않았다. 그리고아시아지역의비중이매우높지만각대륙별로비교적고르게분포하고있다. 아시아를남아시아와동남아시아로한정할경우아시아국가수의비중이무상원조는 40%, 유상원조는 50% 이지만중동과 CIS까지포함할경우이비율은더높아진다. 또한무상원조와유상원조의중점협력국중첩정도를보면 2010년현재 9개국가가중복된다. 무상원조를기준으로하면 43% 가, 유상원조를기준으로하면 57% 가중복된다. 특히아시아지역의경우 8개국중 7개나라가중복된다. 그런데아프리카대륙의경우중복되는국가가전혀없는것이특징이다. 이와같이중복의정도가절반정도에불과한데도불구하고원조정책의일관성을위해 2010년중점협력국을통합선정함으로써많은논란이발생한것으로판단된다. 표 1-3. 중점협력국의소득수준별구성 ( 국가수 ) 무상원조 (2010 년 ) 유상원조 (2010 년 ) 통합 (2011 년 ) 상위중소득국 (upper-middle) 2 2 3 하위중소득국 (lower-middle) 10 7 12 기타저소득국 (other low) 최빈국 (least developed) 2 2 5 5 11 자료 : 저자작성. 26 중점협력국선정기준및방법에관한연구
2) 2011년이후 2010년우리정부는중점협력국을유상원조와무상원조로분리하지않고통합하여선정하였다. 그리고그결과를 2011년원조부터적용하기로하였다. 이것은유무상원조를범정부차원에서통합하기위한노력의일환으로이루어진것이다. 정부는사실오래전부터유상원조와무상원조의이원화된체계를범정부차원에서조정및통합할필요성을인식하고있었다. 2005년에국무총리실산하에원조정책전반을조율하기위해 국제개발협력위원회 를설치한것이대표적인예라고할수있다. 국제개발협력위원회는 2009년 12월제6차위원회에서유무상중점협력국의단일화를추진하기로결정하였다. 그이후통합중점협력국선정을위해총리실이주축이되어기획재정부와외교통상부등관련부처의의견을취합하였다. 그리고중점협력국선정의기준을논의하고정량및정성평가를통해후보국가를선정한다음, 부처의협의를거쳐 26개국을최종중점협력국으로결정하였다. 그결과는 2010년 10월제7차국제개발위원회에서최종심의 확정되었다. 6) 2010년에결정되고 2011년대외원조부터적용된통합중점협력국의리스트는 [ 표 1-4] 와같다. [ 표 1-4] 의통합중점협력국 (2010년 10월선정 ) 이선정되기까지의과정을보다자세히살펴보면다음과같다. 2009년말국제개발협력위원회에서중점협력국단일화추진을결정하였고, 2010년 3월과 4월총리실, 6) 이때중점협력국의통합은 3 대원조선진화전략의하나인 원조시스템의효과적개편 의일부로포함되었다. 3 대원조선진화전략은개발협력콘텐츠개발, 원조시스템의효과적개발, 국제활동참여강화이다. 콘텐츠개발은선진공여국과차별화되는내용을개발하는것이목표이며이를위해한국의개발경험과 8 대분야를중심으로하여콘텐츠를개발하기로했다. 원조시스템개편의주요내용은통합중점지원국선정과원조사업간연계성강화등이다. 국제활동참여확대를위해서는다자원조전략수립및선진공여국과의협력사업확대가방안으로제시되었다. 제 1 장머리말 27
표 1-4. 통합중점협력국현황 (2010 년 10 월선정 ) 지역중점협력국 아시아 (11개국) 아프리카 (8개국) 중동 CIS (2개국) 중남미 (4개국) 오세아니아 (1개국) 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 필리핀, 방글라데시, 몽골, 라오스, 스리랑카, 네팔, 파키스탄, 동티모르 가나, DR 콩고, 나이지리아, 에티오피아, 모잠비크, 카메룬, 르완다, 우간다 우즈베키스탄, 아제르바이잔 콜롬비아, 페루, 볼리비아, 파라과이 솔로몬군도 자료 : 국무총리실내부자료 (2013). 기획재정부, 외교통상부는선정기준을마련하였다. 이기준에따라중점협력국은모두 4단계를거쳐선정되었다고할수있다 : 원조대상국가선별 (1단계), 정량평가를통한 1차후보국선별 (2단계), 정성평가를통한 1차후보국추가 (3단계), 종합정성평가를통한최종선정 (4단계) 이다. 7) 우선 1단계에서는소득기준에따라우리나라의수원대상국을정하였다. OECD DAC은총 152개국을수원대상국으로정했지만우리나라는이중상위중소득국을제외하고 109개국을우리나라원조의수원대상국으로정했다. 8) 2단계에서는정량평가를통해서 109개국중 30개국을중점협력국 1차후보국으로선정하였다. 정량평가의지표나방법에대해서는뒤에서자세히설명할것이다. 3단계에서는관계부처들이정성적요인을고려하여, 정량평가를통해선정된국가외에 10개국을 1차후보국에추가 7) 국무총리실과 KOICA 의내부자료이용. 8) DAC 은수원대상국을 UN 이정한최빈국, 기타저소득국 (1 인당 GNI 935 달러이하 ), 하위중소득국 (936 3,705 달러 ), 상위중소득국 (3,706 1 만 1,455 달러 ) 의 4 개그룹으로분류한다. 28 중점협력국선정기준및방법에관한연구
하였다. 총리실, 기획재정부, 외교통상부가이 10개국을추가했는데이때외교및경제적요인과더불어수원국의의지부족, UN 제재, 및쿠데타에따른정정불안과같은수원국으로서의부적절성도고려되었다. 또한국제사회로부터원조를많이받지못하는소위 원조소외국 세나라도후보국으로포함되었다. 이렇게해서모두 40개나라가중점협력국 1차후보국이되었다. 9) 마지막으로 4단계에서는 1차후보국중에서종합적이고전략적인평가를통해 26개국가를중점협력국으로최종선정하였다. 이과정에는총리실이주축이되어관계기관이협의하였으며, 이과정에는국가적차원의전략적요소외에대륙별및소득수준별균형등도고려된것으로알려졌다. 그리고국제개발협력위원회는대상국가의변경없이최종확정하였다. 표 1-5. 2010 년통합중점협력국선정방법 단계 내용 평가방법 국가수 1단계 원조대상국가선별 정량평가 109개국 2단계 1차후보국선정 정량평가 30개국 3단계 1차후보국추가 정성평가 10개국 4단계 최종선정 정성평가 26개국 자료 : 저자작성. 다음은중점협력국의선정기준을좀더자세히살펴보기로한다. 각선 정단계에서적용된평가방법과선정기준은 [ 표 1-6] 과같이정리할수있 다. 우선 1 단계에서는소득수준을기준으로하여상위중소득국은중점협 9) 이 1 차후보국도이후재조정되어 39 개국으로축소되었지만큰변동은없었다. 제 1 장머리말 29
력국에서제외하였다. 다음으로 1차후보국을선정하는 2단계와 3단계에서는정량지표와정성지표를각각분리해서적용한것이특징이다. 즉두지표를혼합해서사용한것이아니라정량지표만을사용해서 1차후보국을선정한다음, 정성평가를통해여기에후보국을더한것이다. 2단계에적용된정량평가에서는국제사회기준, 우리나라와의관계, 원조의효과적수행이라는세가지요소가고려되었으며, 각각의요소에대해각각 30%, 55%, 15% 의가중치가적용되었다. 여기서국제사회의원조기준을보다정확히설명하면 국제사회가인정할수있는수원국의원조필요성 (aid needs) 혹은 빈곤의정도 를나타낸다고할수있다. 이를측정하기위해소득수준, UN 인간개발지수, 새천년개발목표 (MDG: Millennium Development Goals) 달성도의지표를이용하였으며, 이지표들이낮을수록원조의필요성이높다는것을의미하기때문에중점협력국선정시이지표들을고려한것이다. 그런데이세가지지표를포괄하는하나의복합지표를만들기위해서는각각에가중치를부여해야하는데이에대해서는명확히밝혀진것이없다. 둘째요소인우리나라와의관계에서는외교적관계와경제협력의잠재력이라는지표가사용되었다. 이는우리의국익 (national interests) 을고려한것이라고할수있다. 이지표들을어떻게수량화했는지정확히알기는어렵지만외교통상부와기획재정부가국가별로우선순위를매겨제출하고이를합산했을것으로추정된다. 셋째요소인원조의효과적수행은원조사업을실제로집행하는데있어수월성을측정한것이라고할수있다. 수원국의거버넌스가양호하고또 KOICA나 EDCF 등우리원조수행기관의사무소나인력이현지에주재하고있다면집행의수월성이높은것으로판단하였다. 30 중점협력국선정기준및방법에관한연구
3단계에서는정량지표로는평가하기어려운측면들이있음을고려하여관련부처가나름의정성적인평가를통해 2단계에서선정된후보국가에몇개의국가를더추가하였다. 정부자료에따르면이때우리와의외교및경제적관계들이고려되었으며, 또수원국의수원의지나정치상황이고려되었다고한다. 또한이와는별도로원조소외국세나라를추가한것은주목할만한점이다. 이단계에서는전적으로정성평가에기초하고있기때문에고려요소와평가방법에대해서더자세히알기란불가능하다. 정성평가를통한후보국추가라는특징때문에이단계에서의선정결과는다양한논란을일으키는요인으로작용하였다. 1차후보국 40개국가중 26개국을최종선정하는 4단계역시정성평가에기초한것이었다. 이단계에서는국가적차원의전략적요소, 지역안배, 원조소외국포함등이고려된것으로알려져있다. 표 1-6. 2010 년중점협력국선정단계별선정기준 평가요소 가중치 지표 방법 1단계 수원필요성 100% 소득수준 국제기구통계사용 국제사회원조기준 30% 2단계 한국과의관계 55% 원조의효과적수행 15% 3단계 정성평가 4단계 종합정성평가 소득수준, UN 인간개발지수, MDG 달성도 외교적관계, 경제협력잠재력등 수원국거버넌스, 공관및수행기관현지주재여부, 교민수 외교및경제적요인, 수원의지, 국가부적절성 (UN 제재국, 정정불안등 ) 원조소외국고려 국가의전략적중요성, 지역별안배, 원조소외국고려등 국제기구통계사용 관련부처우선순위제출 현재주재및교민협조가능성고려평가 관련부처정성평가 범정부적판단 자료 : 국무총리실내부자료를이용하여저자작성. 제 1 장머리말 31
나. 문제점과과제우리나라의중점협력국선정및그운용과관련해서는여러가지측면에서비판이제기되었다. DAC의동료평가 (peer review) 에서도지적한바있으며, 감사원도 2011년공적개발원조추진실태에관한감사보고서에서관련된문제점을언급한바있다. 최근에는시민사회에서도비판을제기하고있다. 여기에서는비판의내용과해결해야할과제를간략히정리하고자한다. 우선중점협력국의수가지나치게많다는지적이있다. 2008년 DAC 동료평가보고서는우리나라의대외원조의전체규모는작은데비해원조채널이복잡하고배분구조와기준이불명확하다고지적하였다. 이런문제의해결을위한개선방안중하나로중점협력국수의축소를제안하였다. 10) 둘째, 중점협력국의변경빈도가너무잦아중장기적인효과를거두기에는한계가있다는지적이있었다. 11) 특히이러한비판은유상원조에대해서이루어졌다. 예를들어 2003년에지정되었던 3개국이 3년뒤인 2006년에는제외되었으며, 또한 2006년에선정되었던 1개국은 2년뒤에제외되었다. 셋째, 중점지원국선정과원조재원배분이라는실제운용사이에상당한괴리가있다는지적이다. 즉중점지원국으로선정하고도해당국가에실제 10) Ministry of Foreign Affairs and Trade of korea and OECDDAC(2008). 참고로동료평가가이루어지기전인 2007 년무상원조에대해서는 19 개국이, 유상원조에대해서는 11 개국이각각중점협력국으로지정되어있었다. 이중 7 개국이중복되었다는점을감안하면중점협력국은총 23 개국이었다. 동료평가이후인 2010 년에는각각 19 개국과 16 개국이었으며, 중복을고려하면총 26 개국이었다. 결국동료평가이후에중점협력국의수는그전에비해오히려늘었다. 11) 감사원 (2011), p. 23. 32 중점협력국선정기준및방법에관한연구
로원조를많이제공하지않는경우가있다는것이다. 12) 예를들어감사원의지적에따르면, 유상원조의경우일반협력국가에는차관을승인하면서 5개중점협력국에는차관지원을승인한실적이전혀없었다. 유상원조의경우에도 2006 09년간중점협력국에대한지원액보다비중점협력국에대한지원액이더많은경우가있었음을지적하고있다. 그리고무상원조의경우더심각한문제점은전체원조중중점협력국에지원되는비중이점차하락하는추세를보인다는것이다. 이비율은 2006년 76.5% 에서 2009년에는 57.0% 로감소하였다. 결국 중점협력국을선정, 운영하고도이국가들에대한지원이당초취지대로운영되지못해선택과집중에따른원조의효과성을높이지못하고있다 는것이감사원의평가이다. 13) 표 1-7. 유무상원조중점협력국지원현황 구분 무상원조 ( 집행액, 억원 ) 유상원조 ( 승인액, 백만달러 ) 계 2006 2007 2008 2009 계 2006 2007 2008 2009 합계 (A+B) 9,283 1,634 2,160 2,530 2,960 2,979 360 584 968 1,068 일반협력국 (A) 3,355 384 678 1,020 1,274 650 113 183 205 150 중점협력국 (B) 5,928 1,250 1,482 1,510 1,686 2,329 247 401 763 918 중점협력국지원비율 (%) 63.7 76.5 68.6 59.7 57.0 78.2 68.6 68.7 78.8 86.0 자료 : 감사원 (2011), p. 25. 넷째, 중점협력국의선정기준이모호하다는비판이있다. 이계우 박태 준 (2012, p. 24) 은 2010 년통합이전의중점협력국선정과관련하여 국 가의전략적측면에서장기적이며집중적으로원조가제공되어야하는 12) 감사원 (2011), pp. 24~25. 13) 감사원 (2011), p. 25. 제 1 장머리말 33
국가로되어있지만그기준이모호 하다고지적하고있다. 선정기준뿐만아니라원조의배분기준역시불명확하며, 중장기적인지원계획도없고실제관행도투명하지않다고평가하고있다. 2010년중점협력국통합이후선정기준의불투명성에대한비판이다양하게제기되었다. 그동안정부에대해중점협력국의리스트, 선정기준및사유에대한정보공개청구가있었으나, 정부는선정시국제사회원조규범과외교및경제협력요소를균형있게고려했다는정도만발표하였을뿐이다. 중점협력국리스트공개는중점협력국에포함되지않은국가들이반발하는등외교문제가발생할우려가있다는이유로공개하지않았다. 14) 이처럼중점협력국의선정기준과그에관한정보공개에관한논란이있었으며, 이문제는같은해정기국회에서도제기되었다. 이런과정에서중점협력국리스트가결국공개되었으며선정기준도간략하게나마국회답변형식으로공개되었다. 마지막문제점으로중점협력국선정과직접관련이있는것은아니지만유상원조와무상원조의지원대상국에서의부적절성문제도제기되었다. 즉유상원조의상당부분이최빈국이나고채무빈국 (HIPC, highly indebted poor country) 에제공된반면, 무상원조중최빈국이나고채무빈국에대한지원비중은오히려낮다는것이다. 15) 감사원은이러한평가를기초로, 최빈국및고채무빈국은무상원조중심으로, 중저소득국은유상원조중심으로지원할것을권고하였다. 이는유상원조와무상원조를병행하고있는우리나라의특성상, 중점협력국선정에서도유무상원조간역 14) 국무총리실보도해명자료 (2012. 2. 10). 15) 감사원 (2011) 에따르면 2006~09 년동안전체유상원조중이국가들에제공된비중은 49.5% 에이르는반면, 무상원조의경우는이비중이 31.1% 에불과했다. 34 중점협력국선정기준및방법에관한연구
할분담문제가발생할수있음을보여주는것이다. 즉중점적으로지원해야할국가의범주가서로다르다면중점협력국을통합해서지정하는것이바람직한가하는문제가제기될수있다는것이다. 이상에서제기된문제점을비추어볼때중점협력국선정및운용과관련하여다음과같은문제들이해결되어야할것으로보인다. 우선중점협력국의적정수는어느정도인가, 중점협력국은어느정도의빈도로수정혹은변경되는것이바람직한가, 중점협력국선정을위해서는어떤기준이적용되는것이바람직한가, 중점협력국선정과관련된정보는어느정도의범위에서공개되는것이적절한가, 유무상원조가통합된단일한중점협력국선정이바람직한가아니면분리해서선정해야하는가, 중점협력국선정은실제원조의배분이나집행에서어떻게반영되어야하는가등이그것이다. 본연구는이런몇가지문제중세번째문제, 즉중점협력국의선정기준에대해서만집중적으로다룰것이다. 다른문제에대해서는추후별도의연구과제로남기되, 필요한경우간략히언급하거나기본적인방향을제시하는정도로본연구의범위를한정하고자한다. 제 1 장머리말 35
제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 1. 선진공여국사례연구 2. 중점협력국의선정기준
1. 선진공여국사례연구 가. 개관스웨덴, 독일을비롯한대부분의선진공여국은중점협력국을선정하여운용하고있다. OECD(2009) 에따르면 DAC 24개회원국중미국과 EU 만이중점협력국을지정하지않는것으로조사되었다. 16) 특히매우특이하게도일본은개별국가가아니라아시아지역전체를중점협력국으로지정하여운영하고있다. 이 3개국가 ( 혹은국가군 ) 를제외한 21개국가는중점협력국을지정하여운영하고있다. 물론보다구체적으로살펴보면중점협력국지정에있어서국가간차이가매우큰것은사실이다. 우선지정한중점협력국의수에서큰차이를보이고있다. 포르투갈은중점협력국으로 6개국만을지정하고있지만독일은무려 58개국을중점협력국으로지정하고있다. 10개국이하를지정한공여국이핀란드등 5 개국, 11 30개국을지정한공여국은우리나라, 네덜란드등 11개국, 30 개국을초과하여지정한국가는 5개나라였다 ( 표 2-1 참고 ). 이와같이 11 30개국정도를중점협력국으로지정하는경우가가장많지만국가간편차는매우큰편이다. 즉독일이나프랑스와같이원조규모가매우큰나라들은비교적많은수의중점협력국을지정하는반면, 룩셈부르크, 아일랜드, 뉴질랜드등과같이원조규모가작은나라들은그수를줄이는경향이있다. 하지만 [ 그림 2-1] 에나타난바와같이원조규모와중점협력국가수사이에이와같은관계는그렇게강하지는않다. 16) [ 부표 1] 을통하여각국가별중점협력국현황을확인할수있다. 38 중점협력국선정기준및방법에관한연구
예를들어영국은프랑스, 독일과원조규모가비슷하지만중점협력국의수는거의절반에불과하다. 반면이탈리아나스위스는원조규모가작음에도불구하고 30개이상의국가를중점협력국으로지정하고있으며, 스웨덴역시다른북유럽국가와는달리비교적많은 35개국을지정하고있다. 중점협력국의수가전체지원국가수에서차지하는비중을계산해보면이역시각나라마다편차가매우크다. [ 표 2-2] 에나타난바와같이 2010년현재노르웨이는전체 127개국에지원을하는데그중 5.5% 인 7개국만을중점협력국으로지정하고있다. 반면독일은총 153개지원국중무려 38% 인 58개국을중점협력국으로지정하고있다. 이를전체적으로단순평균으로계산해보면 DAC 24개회원국총지원국의약 19% 에해당하는국가를중점협력국으로지정하고있다. 이와같은국가별편차를고려한다고하더라도, 우리나라는현재우리의원조규모에비해비교적많은수의중점협력국을지정하고있는것은분명해보인다. 이는우리나라의경우 [ 그림 2-1] 의추세선위에위치하고있음이그것을의미한다. 그리고우리나라는원조규모가 2010년현재 DAC 회원국중 19위에불과함에도불구하고중점협력국수는 8번째로많다. 즉전체지원국수대비중점협력국의수로보아도우리나라는평균에비해많은편이다. 2010년우리나라는총 116개국을지원했기때문에이총지원국대비중점협력국수의비중은 22.4% 로 DAC 평균인 19% 에비해약간높은편이다. 만약우리가적정중점협력국수를정할때이러한국제적인평균을하나의준거로정한다고하면, 우리의원조규모를감안할때중점협력국적정수는 15 16개국정도이다. 그리고우 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 39
리나라의전체지원국수를감안할때적정수는 20 21 개국정도이다. 결국우리가중점협력국을 15 20 개국의범위에서정한다면국제사회의 평균적인추세를따른다고할수있다. 표 2-1. DAC 회원국의중점협력국수 공여국 10 개국이하핀란드, 아일랜드, 룩셈부르크, 노르웨이, 포르투갈 11 30 개국 호주, 오스트리아, 뉴질랜드, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 그리스, 한국, 네덜란드, 스페인, 영국 30 개국초과프랑스, 독일, 이탈리아, 스웨덴, 스위스 기타 자료 : 저자작성. EU, 일본, 미국 그림 2-1. 원조규모와중점협력국수의관계 자료 : 저자작성. 40 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 2-2. DAC 회원국의중점협력국지원집중도 (2010 년기준 ) 중점국지원비중 (A) 전체지원국수 (B) 중점국가수 (C) 중점국가비율 (D=C/B) 수원액 20 위내중점국수 (E) 포함비율 (E/C) ( 단위 : %, 개국 ) 중점국당지원비율 (F=A/C) 캐나다 75.7 159 20 12.6 13 65 3.8 프랑스 60.1 147 55 37.4 10 50 1.1 독일 79.6 153 58 37.9 13 65 1.4 일본 68.1 158 33 20.9 12 60 2.1 네덜란드 42.1 104 15 14.4 10 67 2.8 스웨덴 75.7 125 33 26.4 15 75 2.3 호주 86.0 98 30 30.6 15 75 2.9 오스트리아 32.0 130 15 11.5 10 67 2.1 벨기에 78.0 117 18 15.4 14 78 4.3 덴마크 46.1 105 13 12.4 10 77 3.5 핀란드 55.0 124 9 7.3 9 100 6.1 그리스 84.2 118 28 23.7 11 55 3.0 아일랜드 66.0 104 9 8.7 9 100 7.3 이탈리아 49.3 123 38 30.9 12 60 1.3 룩셈부르크 61.0 94 10 10.6 10 100 6.1 노르웨이 26.2 127 7 5.5 6 86 3.7 포르투갈 89.1 61 6 9.8 6 100 14.9 스페인 57.8 140 22 15.7 10 50 2.6 스위스 51.8 124 29 23.4 12 60 1.8 영국 79.9 142 22 15.5 16 80 3.6 평균 63.2 122.7 23.5 18.5 11.2 73.4 2.7 한국 (2010) 61.5 116 26 22.4 11 55 2.4 주 : 중점국지원대상비율은양자원조중미분류국가는제외하고계산한것이다. 자료 : DAC 통계 (www.oecd.org/dac/stats, 검색일 : 2013. 8. 24) 를이용하여저자계산. 다음으로대부분국가들이중점협력국에실제로원조재원을얼마나배 분하고있는가를살펴보자. 국가마다다자원조가차지하는비중이다르므 로총원조액보다는중점협력국지원액이양자원조에서차지하는비율을 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 41
계산하는것이더적절할것이다. 이비율을계산해보면가장낮은나라는역시노르웨이로 26% 를차지하고있으며, 가장높은나라는 89% 의포르투갈이다. 네덜란드, 덴마크, 오스트리아, 이탈리아등도이비중이 50% 미만으로중점협력국지원비중이비교적낮은국가들이다. 반면캐나다, 독일, 일본, 영국, 스웨덴, 호주, 그리스등은이비율이 70% 를넘을정도로중점협력국에대한지원비중이비교적높은국가들이다. 여기서도명확한특징은없지만북유럽국가와같은소국들은이비중이낮고원조대국들은이비율이높은경향이있다고할수있다. 중점협력국에대한원조집중의정도를평가하는또다른방법은수원액상위국가와중점협력국이얼마나일치하는가를살펴보는것이다. 여기서는수원액상위 20개국가가중점협력국에얼마나포함되었는가를살펴보았다. 대부분국가에서두그룹 ( 수원액상위국가, 중점협력국 ) 의일치성정도가낮은것으로나타났다. 예를들어프랑스는무려 55개의중점협력국을지정했지만수원액상위 20개국중중점협력국은 10개국에불과했다. 즉나머지 10개국은중점협력국이아님에도불구하고대규모원조를받고있는것이다. 그리스나스페인의경우도이중점협력국과수원액상위국의일치성정도가낮은것으로나타났다. 반면중점협력국수를 10개이하로지정한핀란드, 아일랜드, 룩셈부르크, 포르투갈에서는모든중점협력국이수원액상위 20개국에포함되어있었다. 영국도이일치성이높은국가로나타났다. 22개중점협력국중 16개국이상위 20개국에포함되어포함비율이 80% 수준이었다. 중점협력국에대한재원배분의집중정도를더정확히평가하기위한다른방법은중점협력국의수를감안하여재원배분비율을살펴보는것 42 중점협력국선정기준및방법에관한연구
이다. 중점협력국수가많으면이나라들에대한재원비율이높아지는것은당연하기때문이다. 따라서중점협력국의수가많으면그것을감안하여집중도를평가해야할것이다. 이를위해중점협력국지원비율을중점협력국의수로나눈값을구하였다. 이렇게하면개별중점협력국에평균몇 % 의재원이배분되었는지를구할수있다. 포르투갈, 아일랜드, 룩셈부르크, 핀란드가이비율이가장높았는데각각 14.9%, 7.3%, 6.1%, 6.1% 를나타냈다. 원조규모가큰나라중에서는영국, 호주, 네덜란드가각각 3.6%, 2.9%, 2.8% 로비교적높았다. 반면독일, 프랑스, 이탈리아는각중점협력국에전체양자원조의 1% 내외의원조가제공되었다. 우리나라의중점협력국에대한원조의집중정도는 DAC 회원국의평균에비해다소낮은수준인것으로나타났다. 우선 26개중점협력국전체에대한원조의비율은 2010년 61.5% 로 DAC 평균 63.2% 에비해약간낮게나타났다. 전체양자원조중개별중점협력국에지원되는평균비율은 2.4% 로이비율역시 DAC 평균 2.7% 에비해다소낮다. 그런데문제는수원액상위 20개국중중점협력국은절반이약간넘는 11개국에불과하다는것이다. 이는중점협력국이아님에도불구하고비교적큰규모의원조가제공되는국가가다수있음을의미한다. 나. 주요국의중점협력국선정기준공여국들이어떤국가를중점협력국으로지정하고있으며, 또지정할때어떤원칙이나기준을적용하고있는지에관해서는알려진자료가매우적은실정이다. 이것은아마도소외된국가로부터의불만과같은예상치못한부작용을유발하거나, 원조의동기나원칙을둘러싸고국제사회 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 43
의비판을야기할우려가있기때문일것이다. 독일이나프랑스가아프리카거의모든국가를포함한 50개이상의국가를중점협력국으로선정하거나, 일본이아시아국가전체를중점지역으로선정하고있는것, 그리고미국은중점협력국을선정하지않고있는것도이때문일가능성이높다. DAC의동료평가보고서에서도중점협력국선정의원칙과기준에대해서는언급하지않고있다. 이에본연구에서는원조관련정책문서나홈페이지에있는정보등공개적으로이용가능한자료를토대로, 주요국들이중점협력국을선정할때어떤요소들을고려하는지를간략히정리하고자한다. 1) 미국의새천년도전기금앞에서언급한바와같이미국은중점협력국을선정하지않고있는것이특징이다. 따라서이와관련된선정기준은없다. 하지만미국의특별한개도국지원기금중하나인새천년도전기금 (MCA: Millenium Challenge Account) 의지원대상국선정방법은중점협력국선정방법에시사점을제공할수있을것으로판단된다. 조지부시 (Geroge W. Bush) 행정부는이라크전쟁직후개발도상국의거버넌스를개선할목적으로 2004년새천년도전기금을설치하였다. 그후이기금은새천년도전기구 (MCC: Millenium Challenge Corporation) 가관리하고있어흔히 MCC로불린다. 이는미국원조청 (USAID) 이관리하는일반적인원조와달리국무부가직접관리하는특별한목적의원조형태이다. 즉원조를받으려면수혜국이민주주의나정치적자유의유지와같은일정한요건을지키도록하는조건부원조 (conditional assistance) 44 중점협력국선정기준및방법에관한연구
이다. 무엇보다개발도상국의거버넌스개선을최우선목표로삼고있으며, 거버넌스에관한객관적성과지표를기준으로지원대상국을선정하고있다. MCA는콤팩트프로그램 (compact programs) 과촉진프로그램 (threshold programs) 의두가지방식으로지원하고있는데전자가핵심이다. 콤팩트프로그램은일정한기준을충족한국가에대해 5년간지원하는프로그램이며, 촉진프로그램은기준을충족하지는않지만기준충족의의지가강한국가에지원하는소액프로그램이다. 다음에서는콤팩트프로그램의선정절차와기준에대해설명하고자한다. 지원대상국가의선정은다음 4단계를통해이루어진다 : 후보국가확정, MCC 선정기준및방법론공표, MCC의국가별점수표 (scorecards) 공개, 지원국가선정이그것이다. 이를하나하나구체적으로살펴보면첫째, 후보국가는 1인당소득수준을기준으로정해지는데, 저소득국가 (LIC) 와하위중소득국가 (LMIC) 가후보국가 (candidate country) 가된다. 그리고이란이나과거리비아와같이법률에의해미국의지원이금지된국가들은후보국가에서제외된다. 둘째, MCC 이사회는선정기준과방법을결정하여의회에통보하게되는데, 선정기준은크게세가지로구성된다 : 정치거버넌스 (ruling justly), 인적투자 (investing in people), 경제적자유 (encouraging economic freedom). 17) 이런기준을측정하기위해서제3의기관에서만들어진가능한한객관적이고수량화된지표들을이용하며, 국가들간비교가가능하도록최대한많은국가를포괄하는지표를사용하고있다. 2013년대상국가선정에사용된측정지표들을각기준별로정리하면 [ 표 2-3] 과같다. 17) 선정기준과지표가종종약간씩변경되기는하지만전체적인틀은거의변하지않는다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 45
표 2-3. 미국새천년도전기금대상국가선정기준및지표 (2013 년선정용 ) 선정기준지표작성기관 정치거버넌스 인적투자 경제적자유 시민적자유정치적권리부패통제정부효율성법치주의정보자유도 예방접종률보건분야공공지출여성교육초등교육이수율 ( 저소득국 ) 중등교육입학률 ( 하위중소득국 ) 초등교육분야공공지출어린이건강자연자원보호 창업용이성토지권리및접근성무역정책규제의질인플레이션재정정책신용접근성경제활동의성적평등 자료 : US Millenium Challenge Corporation(2012). Freedom house Freedom house 세계은행 / 브루킹스연구소 WGI 세계은행 / 브루킹스연구소 WGI 세계은행 / 브루킹스연구소 WGI Freedom house 등 WHO, UNICEF WHO UNESCO UNESCO 및각국정부 CIESIN, YCELP CIESIN, YCELP IFC IFAD, IFC 헤리티지재단세계은행 / 브루킹스연구소 WGI IMF WEO IMF WEO IFC IFC 이지표들을사용하여 MCC는지원가능국가 (eligible country) 를선정한다. 지원대상국에포함되려면우선한나라의종합지표가그나라와동일한소득그룹, 즉저소득국혹은하위중소득국그룹의상위 50% 에포함되어야한다. 그리고개별지표중에서부패통제지표는중간값 (median) 을넘어야하며, 시민적자유나정치적권리지표는일정한기준값을넘어야한다. 18) 이외에도위의세가지기준중적어도하나의지표가중간값이상이되어야한다. 46 중점협력국선정기준및방법에관한연구
셋째단계로, MCC 이사회가지원가능국가를선정하기약 1개월전후보국가의점수표를작성하여홈페이지에공개하는데, 점수표의양식은 [ 그림 2-2] 와같다. 마지막으로 MCC 이사회는앞의방법론에따라지원가능국가를선정하고관련보고서를 5일이내에의회에제출한다. 이와같은절차에따라지원가능국가에포함된국가는 MCC의지원을받기위한제안서작성을시작할수있게된다. 그림 2-2. MCC 의지표별점수표예시 자료 : US Millenium Challenge Corporation(2012), p. 6. 18) 대부분의지표는중간값을기준으로하지만시민적자유, 정치적권리, 인플레이션, 예방접종률지표는일정한절대값을기준선으로한다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 47
이상에서살펴본바와같이미국 MCC의지원대상국가선정방법및기준은일반적인중점협력국선정기준과매우다르다. 그이유는개발도상국가의거버넌스를개선하겠다는특정한목표가명확하기때문이다. 이것은양호한제도나거버넌스를가진국가만이자금을지원했을때경제성장과빈곤감축을달성할수있다는강한믿음을근거로하고있다. 따라서개발도상국의원조필요성, 즉빈곤의정도는중요하게고려되지않는다. 이것은 1차선정단계인후보국가의선정기준에만간접적으로반영될뿐이며, 그다음단계에서는전혀고려되지않는다. 예를들어예방접종률이나보건분야정부지출의경우, 낮은것이아니라높아야좋은점수를받게된다. 이는국민이보건에얼마나취약한가를보는것이아니라정부가국민의건강질개선을위해얼마나노력하고있는가를판단하고자하기때문이다. 즉수원국의필요가아니라원조의효과를높일수있는제도의질만을거의전적으로평가하고있다고할수있다. 한나라의원조전체혹은대부분을이런기준만으로평가하여중점협력국을선정할수는없을것이다. MCC는미국원조의극히일부분만을차지하는특별한기금이기때문에이런기준을적용할수있을것이다. MCC의또하나의특징은다른대부분의경우와달리그선정기준이나지표가매우객관적이고투명하다는것이다. 기준을명확히하고있으며모든지표가객관적이고수량화할수있는지표로만구성되어있다. 그리고선정방법과국가별점수가인터넷을통해완전히공개된다는것이다른나라의경우에는찾아보기어려운특징이다. 이외에도선정방법론에대해공개적으로의견을청취한다는점, 그리고선정과정과결과에대해의회에보고한다는점도주목할만한점이다. 48 중점협력국선정기준및방법에관한연구
2) 영국영국은 2011년부터 2016년까지 27개의중점협력국과 3개의해외영토, 그리고 3개의지역프로그램을운영하기로결정하였다. 영국국제개발부 (DFID: Department for International Development) 는양자원조에관한상세보고서를통해중점협력국선정과관련된정보를비교적상세히제공하고있다. 19) 영국은원조의효과를높이고재원을집중하기위해원조필요성과효과가높을것으로예상되는국가에원조를집중하기로한다. 반면그렇지않은나라에대해서는원조졸업국가 (graduation) 로선정하여단계적으로원조를줄여나가기로결정했다. 영국이중점협력국혹은지원계속국가를선정하는과정은기존수원국중일정한기준에따라배제시켜가면서최종적으로남는국가를협력대상국으로하는것이다. 2008~09년에 140개국가가영국으로부터양자원조를받았는데, 이중 18개국은연금지급만받았고, 20) 35개국은 DFID 외에다른영국정부기관으로부터만지원을받은국가였다. 이국가들은 1 차로협력대상국후보에서제외되었다. 나머지 87개국가중에서상당수국가에대해서는채무삭감, 긴급구호등만이루어지지고소위전통적인양자원조프로그램은지원되지않고있었다. 이런국가를제외하고의미있는양자프로그램이제공된나라는 43개국가였으며, 이외에영국의원조의존도가매우높은영국의해외영토 3개지역이있었다. DFID는이국가들중에서원조의영향 (impacts) 이매우클것으로예상되는소수의국가에양자원조를집중하기로결정했다. 이단계에서 DFID 19) DFID(2011a). 20) DFID 는과거영국의식민지공무원및부양가족들에게연금을제공하도록법률상규정되어있다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 49
는다음세가지기준을고려하였음을밝혔다. 즉개발필요성 (development need), 원조의예상효과성 (likely effectiveness of assistance), 그리고영국정부정책과의전략적조응성 (strategic fit with UK government priorities) 이그것이다. 그런데이세가지요소가구체적으로어떤방식으로고려되었는지는밝히지않았다. 즉수량적지표를사용했는지, 그리고수량적지표들을이용하여순서를정하는공식 (formula) 이있는지등은알수없다. 21) 다만제외된국가에대해몇가지이유를간략하게언급하고있을뿐이다. 우선중국과러시아에대해서는영국외교부가원조를중단하기로결정하였음을밝히고있고장기적으로원조효과를높이기위하여비교우위가없는국가를제외하였는데, 니제르나감비아등이여기에속한다. 또한니제르의경우 DFID의상주직원이없어효율적이지않다는것이다. 부룬디의경우원조효과를극대화하기위해서는대폭적인원조증액이필요한데, 효율성측면에서다른대규모프로그램을지원하는것이더낫기때문에제외하였던것이다. 이외에경제성장으로원조프로그램이더이상필요없는졸업국가도있는데베트남이여기에속한다. 이렇게최종단계에서 16개국을배제하고남은 27개국과 3개의해외영토그리고 3개의지역프로그램이중점협력국및중점지원프로그램이된것이다. 22) 21) 일부에서는이런선정절차의불투명에대해서비판을하고있다. 예를들어영국의회내아프리카문제를다루는의원그룹인 Africa All Party Parliamentary Group 은 DFID 의국가선정에서소외된일부아프리카국가들의문제를지적하고있다. Africa All Party Parliamentary Group(2012). 22) 최종단계에서배제된나라는다음 16 개국이다 : 앙골라, 보스니아, 부룬디, 카메룬, 캄보디아, 중국, 감비아, 인도네시아, 이라크, 코소보, 레소토, 몰도바, 니제르, 러시아, 세르비아, 베트남. 50 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 2-4. 순차적배제를통한영국의중점협력국선정 배제 남은국가수 1단계 2008/09년기준영국의양자원조비대상국제외 140개국 2단계 DFID 양자프로그램없는국가제외 87개국 3단계 긴급구호등비전통적원조에국한된수원국제외 43개국 4 단계 자료 : 저자작성. 전략적판단제외 ( 중국, 러시아 ), 원조졸업대상제외 ( 베트남등 ), 원조효과성저조 ( 니제르등 ) 27 개국 영국의중점협력국배제과정을정성적으로설명했지만, DFID는선정된 27개국이적절하게선정되었음을뒷받침하기위해소위 필요 효과성지수 (need-effectiveness index) 를제시했다. 이지수는원래 DFID가다자원조기구의재원배분적절성을평가하기위해만든지수이다. 23) 이지수는두가지요소로구성되어있는데, 하나는원조필요성이며다른하나는원조의잠재적효과성이다. 먼저첫번째구성요소인필요성측면을측정하기위해세가지지표를사용하고있는데, 첫째는 1일생계비 2달러미만인구수 이다. 둘째는 인간개발지수 (HDI: Human Development Index) 이다. HDI는 1인당소득, 기대수명, 취학률, 문자해독률의네지표로구성되어있다. 24) 셋째는국가취약성지수인데, 대외정책 취약국가지수 (CIFP-FFS, Country Indicators for Foreign Policy-Failed and Fragile States indicator) 를사용하고있다. 두번째구성요소인잠재적효과성은양질의제도와정책틀을가진나라에서원조의효과가더우월할것이라는전제에서포함되었다. 제도의질을측정하기위해세계은행의 국별정책제도평가지수 (CPIA: Country Policy and Institutional Assessment) 를사용하였다. 23) DFID(2011b), Annex 1. 24) 필요 효과성지수계산시 HDI(2 년평균 ) 는역수형태로포함된다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 51
이런지표들을종합하여복합지수를산정할때는모든지수를곱하는형태를취하였다. 다만 1일 2달러미만인구의수 에대해서는 0.2승을한후포함시켰다. 그이유는이값을그대로포함시킬경우중국과같은인구대국의경우이지표의영향력이너무커다른지표를압도하기때문이다. 즉인구대국의유리한효과를줄이기위해서다. 결국 필요 효과성지수 는 [ 식 2-1] 과같이계산되며, 저소득국과하위중소득국을대상으로이지수를계산하였다. 필요 효과성지수 = HDI CIFP-FFS (1 일 2 달러미만인구 ) 0.2 CPIA [ 식 2-1] 주 : HDI 는원래지표의역수값 DFID는중점협력국 27개국중 19개국이 필요 효과성지수 전체대상국중상위 25% 에포함되는국가라는점을들어, 중점협력국이적절하게선정되었음을뒷받침하였다. 그리고나머지 8개국중 2개국은차상위 25% 에포함되며 6개국은개발이필요하면서도영국의양자원조프로그램이상당한효과를발휘할것으로전략적으로판단되는국가이기때문에중점협력국에포함되었음을설명하고있다. 표 2-5. 영국의 필요 효과성지수 (need-effectiveness index) 의구성 구성요소 지표 지수 빈곤인구 1일 2달러미만인구의수 원조필요성 인간개발 Human Development Index 국가취약성 CIFP-FFS 원조효과성 제도및정책의질 CPIA( 세계은행 ) 자료 : 저자작성. 52 중점협력국선정기준및방법에관한연구
한편 DFID는 2016년까지중점협력국이아닌개발도상국에대해서는단계적으로사업을종료하고사무소를철수할예정이다. 그리고중점협력국에대해서는수원국스스로우선순위와사업분야를설정하도록하고있다. DFID는향후 4년간달성가능한개발의예상효과 (expected outcome) 를조사하는방식으로평가를진행하고있는데, 이를위하여총다섯가지분야에대해서예상되는개발효과를조사하고있다. 즉 DFID 사업계획 (business plan) 에명시된 1 부의창출, 2 MDG 달성의직접적기여 ( 보건, 교육, 빈곤, 기아, 위생등 ), 3 거버넌스와안보, 4 기후변화, 5 인도적지원등 5개분야의발전상황과향후발전잠재력을가진제도를파악하는것이다. 25) 이상에서살펴본영국의중점협력국선정방식에서몇가지특징을발견할수있는데첫번째, 기존재원배분의타당성을인정한다는것이다. 즉순차적배제과정에서가장중요하게생각하는것은지금까지의미있는정도의양자원조가이루어지지않은국가는향후양자원조지원대상에서과감히제외하겠다는것이다. 이것은새로운기준에따라재선정하기보다지금까지많이지원해왔던국가에계속더많은지원을하겠다는것을의미한다. 채무삭감이나긴급구호등의형태로간헐적혹은소액으로지원한나라는장기적으로중점협력국에서제외하는것이다. 두번째특징은위기준에따라후보국가를좁힌다음에는세가지요소, 즉필요성, 효과성, 전략적판단을고려하여최종적으로협력대상국을선정한다는것이다. 이때는여러가지측면에서영국이지원에서비교우위가없다고판단되는국가는필요성이높다고해도제외한다는것이다. 그리고이 25) DFID(2011a) p. 8. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 53
과정에서경제성장의속도가빠른나라도원조졸업대상국으로판단하여중점협력국에서제외한다는것이다. 마지막으로좁혀진후보군중최종적으로나라를선택할때는세요소를종합적으로고려한정성적판단에따른다는점이다. 정량적인지표의순위에따라기계적으로선정하는것이아니다. 정량적지표는사후에선정의적절성을뒷받침하기위한보조적자료로활용될뿐이다. 결국선택이아닌배제의방식을통한중점협력국선정, 수원국지원에서공여국의비교우위판단, 지원했을경우의기대효과판단, 원조졸업대상여부평가등은우리나라도중점협력국을선정할때참고할수있는사항들이라고할수있다. 3) 캐나다캐나다국제개발청 (CIDA: Canadian International Development Agency) 은 2009년 2월중점협력국으로 20개국가를발표했다. 이를통해원조의효과를높이고재원을필요로하는곳에배분되도록하겠다는것이다. 이것은 2005년에발표된 25개국에비해줄어든숫자이다. 그런데 CIDA는중점협력국선정기준에대해서는거의설명을하고있지않다. 다만홈페이지에다음세가지요소를근거로선정했음을밝히고있다. 원조에대한실질적필요 (real need), 원조효과발휘역량 (capacity to benefit from aid), 그리고외교정책과의일관성 (alignment with foreign policy priorities) 이그것이다. 26) 구체적으로어떤기준이나어떤지표를사용했는가에대한설명은더이상찾기어렵다. 그리고선정을둘러싼논란도거의없는것 26) CIDA-http://www.acdi-cida.gc.ca/countriesoffocus( 검색일 : 2013. 07. 23). 54 중점협력국선정기준및방법에관한연구
으로판단된다. 다만 20개중점협력국에 CIDA는전체양자원조의 80% 를지원하겠다고선언함으로써분쟁국가에대한지원이지나치게많다는비판이제기되고있다. 27) 20개국중에아프가니스탄, 아이티, 수단, 콜롬비아등 4개의분쟁국가가포함되어있으며이국가들이전체양자원조의약 40% 를차지한다. 또한 2009년선정된캐나다의중점협력국들은지나치게아시아와중남미지역에편중되어있고아프리카국가의수가상대적으로크게줄었다는비판을받고있다. 즉아시아와중남미국가의수는과거각각 2개에서 6개로늘어난반면, 아프리카국가의수는 14개국에서 7개국으로줄었다는것이다. 그결과저소득국가에대한지원비율도줄어들게되었다. 이러한변화는 2009년보수당의원조정책의성격을부분적으로반영한것이라고할수있다. 종합하면, 캐나다역시중점협력국선정시, 일반적인 3가지요소, 즉필요성, 효과성, 전략적요소를고려하고있다. 하지만구체적인선정방식에대해서는설명하지않고있으며국민이나시민사회도이에대해특별히문제를제기하지않고있다. 다만선정된국가가중소득국위주로변화된보수당정권의방향에대해서는비판적평가를하기도한다. 4) 일본일본은중점협력국으로특정국가를지정하지않고아시아국가들이라고만밝히고있다. 이처럼지역단위로중점협력지역을공표하는것은 DAC 회원국중에일본이유일하다. 일본으로부터대규모원조를받는 27) CCIC, Canadian Council for International Cooperation(2009). 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 55
나라는대부분아시아 태평양지역에위치해있다. 특히중국, 인도, 인도네시아는지난 10여년간일본의전체양자원조규모의약 20% 를지원받았다. 일본이지원하는국가는다른개도국에비해비교적높은경제적수준에도달해중소득국가의비중이다른공여국에비해높은데, 이는아시아지역에집중한결과라고할수있다. 일본의지원이아시아에집중된것은전쟁배상금과관련된초기원조와깊은관련이있다. 일본의초기원조정책은아시아국가에대한배상정책에서비롯되었기때문에경제적인동기와연관성이매우높다. 실제로일본의중점협력국의대부분이전쟁배상대상국가에해당한다. 또한일본의재원배분에서중요한원칙중하나는개발도상국의자조적인노력혹은주인의식에따라우선지원한다는것이다. 28) 일본은민주화와시장경제로의전환을추구하는국가들에원조를더많이지원한다는방침을갖고있다. 이에따라아시아 (ASEAN, 남아시아및중앙아시아 ) 에대해우선지원하고, 아프리카, 중동등기타지역은상황에따라지원하고있다. 특히중동은에너지, 사회안정화와평화부문에지원하고있으며중남미지역은취약한경제를지닌국가에지원한다는방침을갖고있다. 일본은소득국가별로도지원전략을차별화하고있다. 예를들면지리적으로가깝고경제적인연관성이높은아시아지역에대해서는유상원조를시행하며, 전문가파견, 연수생초청등기술협력사업을중심으로지원한다. 반면원거리에위치하고경제적인연관성이적으며, 원리금상환능력이낮은아프리카국가에대해서는무상원조를중심으로지원하고있다. 이러한지역에는인적, 물적자원이적게들고비교 28) Ministry of Foreign Affairs, Japan(2009), p. 171. 56 중점협력국선정기준및방법에관한연구
적집행하기쉬운원조수단을활용한다는것이다. 29) 종합하면일본원조정책의특징은특정한중점협력국을지정하지않고, 대신아시아지역전체라는방식으로포괄적으로밝히는데그친다는것이다. 이것은특정국가를선정할경우나타날수있는논란과갈등을피하기위한것으로판단된다. 원조필요성등객관적기준을적용할경우아프리카국가대부분이포함될가능성이높은데, 그경우일본의실제원조배분과큰간극을보일수있다. 이것은원조배분의적절성, 그리고중점협력국선정과실제배분사이의불일치를둘러싸고국제적논란을야기할것이다. 이를피하기위한방법은중점협력국선정이라는이슈자체를소멸시키는것인데, 실제배분비율을반영하면서포괄적으로중점협력국을발표하는것이그한방편이다. 아시아지역전체를중점지역으로선정한것은이런고민의결과일가능성이높다. 5) 네덜란드네덜란드는 2011년기존의 33개양자협력국들을 15개국으로축소하기로결정했다. 지나치게많은나라에소액의원조를제공하고있다고판단하고빈곤감축의영향을제고하기위해몇개의국가에집중하기로결정한것이다. 나머지 18개국가에대해서는단계적으로원조를축소하여지원을중단할계획이다. 이러한내용은의회의승인을받은상태이다. DAC의네덜란드원조에대한 2011년동료평가보고서 (Peer Review) 에따르면국가선정시다음과같은요인들이고려되었다고한다. 즉공여국으로서네덜란드의부가가치및해당국에대한네덜란드의이해관계, 29) 한국국제협력단 (2011a), p. 65. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 57
수원국의소득및빈곤수준등개발수요, 네덜란드의 4개우선분야추진기회, 30) 수원국의거버넌스와개선가능성, 그리고향후대사관축소에미칠영향등이다. 이외에도다른공여국과의분업등도고려하여 EU의다른공여국과협의를가졌으며, 31) 다른부처들의관심사도반영하고있다. 32) 네덜란드의중점협력국선정과관련하여중요한특징은중점협력국을세그룹으로나누어개발목표를다르게설정하고있다는점이다. 즉협력국가의상황에따라이들을단계별로구분하여, 원조규모, 목표, 협력방식에차이를두고있다. 국가그룹의분류기준은소득수준과국가취약성 (fragility) 이가장크게고려된것으로판단된다. 그룹1에속하는나라는저소득국이면서취약성이심각하지않은나라들이다. 그리고지원했을때효과를발휘할수있는거버넌스를가진나라들이다. 여기에는베냉등아프리가의 6개국이속한다. 그룹2의국가는내전등의이유로국가취약성이매우높거나불평등이빈곤퇴치에심각한장애가되는국가들이다. 아프가니스탄이나팔레스타인등 5개국가가여기에속한다. 결국이그룹에대한지원은취약국가에대한지원이라고할수있다. 이그룹의국가들은가까운미래에 MDG 달성이어려우며우선적으로정부의행정능력과사회적인여건을강화하는것이필요하다. 따라서장기적인계획수립을통해원조정책이이루어져야하는국가들이다. 마지막으로그룹3 의국가는중소득국이거나중소득국이될것으로예상되는국가들이다. 이그룹은취약성이큰문제가되지않는국가들이다. 인도네시아, 방글라 30) 네덜란드원조의네가지우선분야는안정과법질서, 식수, 식량확보, 모자보건이다. 31) OECD DAC(2011). 32) Ministry of Foreign Affairs, The Netherlands(2011). 58 중점협력국선정기준및방법에관한연구
데시, 가나, 케냐등 4개국이여기에속한다. 물론베트남이나남아프리카공화국같은나라도이그룹에속하지만중점협력국은아니며단계적졸업국가에포함되었다. 이국가들과의협력목적은개발을넘어포괄적인협력관계로발전하는것이다. 표 2-6. 네덜란드양자협력국가구분및목표 그룹 1. MDG 달성그룹 2. 안보와개발그룹 3. 포괄적협력관계 주요기준 1. 저소득국 2. 취약성이심각하지않음. 3. 협력가능성을지닌정부구조 지속지원국가 : 2012~2015 년 주요기준 1. 취약성및주요불평등이빈곤퇴치에장애 주요기준 1. 중소득국 ( 전망 ) 2. 취약성이심각하지않음. 베냉, 에티오피아, 말리, 모잠비크, 르완다, 우간다 아프가니스탄, 부룬디, 팔레스타인자치령, 남수단, 예멘 방글라데시, 가나, 인도네시아, 케냐 단계적인지원중단국가 : 2012~2015 년 볼리비아, 부르키나파소, 몽골, 니카라과, 세네갈, 탄자니아, 잠비아 자료 : OECD DAC(2011), p. 26. 콜롬비아, 콩고, 과테말라, 코소보, 파키스탄 이집트, 조지아, 몰다비아, 베트남, 남아프리카공화국, 수리남 결국네덜란드의중점협력국선정의특징은첫째, 15개중점국가에집중지원하고나머지국가에대한지원은단계적으로줄여중지한다는것이다. 말그대로선택과집중의방향이확고하다고할수있다. 이런방향은대사관축소와도연계된것으로판단된다. 둘째, 선정과정에서는다양한요소들이매우복합적으로고려된것으로보인다. 개발수요와거버넌스는물론이고공여국으로서의이해관계측면에서도중점분야, 다른부처의이해, 향후협력가능성등이포괄적으로고려된것으로보인다. 정확히알기는어렵지만이런점에비추어볼때계량적지표를기계적으로사용할가 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 59
능성은낮은것으로판단되며정성적평가가중요한역할을할것으로판단된다. 셋째, 중점협력국들을다시분류하여수원국의상황에맞게다른개발목표를설정하고있다는점이다. 마지막으로중점협력국선정을의회로부터승인받고있다는점이다. 이러한특징은책임성 (accountability) 측면에서우리에게시사하는바가있다. 원조졸업을통한소수국가에대한집중, 다양한요소의포괄적고려, 중점협력국의재분류를통한지원의차별화등은우리가중점협력국을선정할때도참고할사항이라고할수있다. 6) 스웨덴스웨덴은 2007년부터양자협력국수의축소에본격적으로나섰다. 협력국수와분야가계속확대되어원조의효과성이감퇴되는것을우려한것이다. 2007년현재 125개국에양자원조를제공하고있었는데, 이중약 55개국에서는행정지원이부족하거나현지인력이없는상태에서원조가제공되고있었다. 파리선언의권고에따라이런국가에대해서는단계적으로양자원조를폐지하고나머지국가에대해서더양질의효과높은원조를하겠다는것이전략이다. 이런전략은 국가집중화접근 (country focus approach) 이라고불렸다. 이접근에따라국가선정작업을했는데, 분석의원칙은개발협력의성공잠재력이큰국가를선정하는것이었다. 다음네개의기본질문을기초로각국가를전반적으로평가했다. 33) 그리고이런평가를위해약 20 개의지표를사용했으며, 이지표를체계적으로적용했지만그중요성은각각다르게적용되었다고언급하고있다. 네개의기본질문은다음과 33) MFA, Sweden (2007). 60 중점협력국선정기준및방법에관한연구
같다. 1 빈곤이얼마나광범위하며어느곳이가장원조를필요로하는가? 이를위하여평균소득, 유아사망률, 소득분배, 여학생의정규교육에대한접근성등이평가지표로사용되었다. 2 원조효과성에관하여어떤기대를할수있는가? 이질문의가장중요한측면은수원국이자신의개발정책을통해성장과빈곤감소를위한토대를마련할수있는가이다. 이것은곧거버넌스와부패의통제이다. 3 민주주의는올바른방향으로가고있으며만약민주주의가구축되지않았다면스웨덴의원조가그것에영향을미칠수있는가? 이질문을위하여정치적인민주주의정도, 인권규약준수및시민사회의역할등이분석되었다. 4 스웨덴이어떻게도울수있는가? 스웨덴전문가에대한수요, 스웨덴의비교우위, 스웨덴의노하우등이평가요소가되었다. 이상의질문과평가지표를정리하면 [ 표 2-7] 와같다. 스웨덴은이외에도수원국과스웨덴의전반적인관계에대해서도고려했음을밝히고있다. 그리고다양한원조참가자의다양한견해를수렴하기위해회의와세미나를가졌으며, 최종선정이전에각요소의중요성을평가하고분석했다고설명하고있다. 표 2-7. 스웨덴의중점협력국선정프레임워크 요소기본질문평가지표 수원국수요빈곤이얼마나광범위한가? 평균소득, 유아사망률, 소득분배, 여성교육 수원국의효과성조건 민주주의와인권존중 원조효과성에관하여어떤기대를할수있는가? 민주주의가발전하고있는가혹은스웨덴이그에영향을미칠수있는가? 스웨덴의부가가치스웨덴이어떻게도울수있는가? 자료 : 저자작성. 거버넌스, 부패통제 정치적민주주의, 인권규약준수, 시민사회역할 스웨덴에대한수요, 스웨덴비교우위와노하우 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 61
이런기준과절차에따라이루어진선정결과는다음과같이요약된다. 첫째, 아프리카에더욱집중할필요가있다는것이다. 즉아프리카에대해서는빈곤감소를통해 MDG를달성하는것이가능하기때문이다. 둘째, 유럽지역에더집중할필요가있다는것이다. 민주주의와안정을추구하기위해동유럽국가와가까운관계를유지해야한다는것이다. 셋째, 평화와안보에더집중해야한다는기준이다. 물리적충돌이발생한국가의개발에더집중해야한다는것이다. 넷째, 민주주의와인권에더집중해야한다는것이다. 인간존엄을유지하는것이지속적인발전을위한전제조건이기때문이다. 이러한기준에따라결국사하라이남아프리카와동유럽에대한지원은증가하고남미지역에대해서는대폭, 그리고아시아지역에서는부분적으로지원을줄일계획으로있다. 이외에중동에대해서는현재의지원수준을유지할계획이다. 스웨덴은양자협력대상국을 63개국으로하고이를 6개그룹으로나누었는데, 이중앞의 3개그룹에속하는 33개국과협력을강화하기로했다. 나머지국가는단계적인지원감축대상국가이다. 각그룹과대상국가는 [ 표 2-8] 와같다. 스웨덴의중점협력국선정과관련하여중요한특징은첫째, 실질적인양자협력이이루어지고있는국가만을대상으로하여근본적인질문을통해중점협력국대상국을선정하고있다는것이다. 이때수원의필요, 효과발휘의조건충족, 스웨덴의비교우위등을고려하고있다는것이다. 특히민주주의와인권의요소를강조하고있는것이두드러진특징중하나이다. 둘째, 이런요소를평가할때수량화된지표들을다양하게참고하기 62 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 2-8. 스웨덴의양자협력대상국가분류 협력유형협력방향국가수대상국가 1. 장기개발협력협력강화를통한개발협력 12 개국 아프리카 : 에티오피아등 9 개국아시아 : 방글라데시, 캄보디아남미 : 볼리비아 2. 분쟁국가지원 평화와안보지원 12개국 아프리카 : DRC 등 6개국아시아 : 아프가니스탄, 동티모르중동 : 이라크, 팔레스타인남미 : 콜롬비아, 과테말라 3. 개혁협력 EU 통합심화및개혁지원 9개국 유럽 : 터키, 알바니아등 9개국 4. 특별지원 민주주의와인권촉진 5. 선택적지원과단계적축소과도기적지원 7 개국 6. 단계적축소양자협력외수단 23 개국 자료 : 저자작성. 아프리카 : 보츠와나등 3 개국아시아 : 중국, 베트남등 4 개국 아프리카 : 앙골라등 4 개국아시아 : 필리핀등 6 개국남미 : 칠레등 6 개국유럽 : 아제르바이잔등 6 개국중동 : 레바논 는하지만그것을종합지표로만들어기계적으로적용하지는않는것으로추측된다. 즉참고자료로활용하되다양한분야참가자의의견을들어종합적인평가를한후선정하는것으로판단된다. 셋째, 선정과정에다양한이해관계자를참여시켜의견을수렴한것도특징적이다. 넷째, 협력대상국을 6개의그룹으로나누어협력의목표를차별적으로선정한것도특징이다. 이외에도 30개국에대해서는지원을단계적으로축소하여졸업대상국으로선정하고있는것도참고할만하며, 중점협력국도세그룹으로나누어협력의목표와방법을차별화하고있다. 중점협력국선정과정에서의다양한의견수렴이나중점협력국가의차별화등은우리도검토할필요가있을것으로판단된다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 63
7) 스페인스페인은 4년단위로국제개발협력에관한마스터플랜을작성하는데, 중점협력국도이때같이선정한다. 최근에는 2005~08년, 2009~12년, 2013~16 년마스터플랜이작성되었는데, 각시기마다선정기준과국가의분류기준이조금씩변경되었다. 예를들어 2005~08년의경우양자협력국가를우선국가 (23개국), 특별주의국가 (16개국), 선호국가 (14개국) 의세그룹으로나누었다. 우선국가를선정할때는빈곤정도, 수원국의개발의지, 스페인의비교우위, 수원국과스페인의협정유무등에의해선정했다고밝히고있다. 반면 2009~12년의경우국가를일반적파트너십국가 ( 그룹A), 집중적파트너십국가 ( 그룹B), 개발결과공고화파트너십국가 ( 그룹C) 의세그룹으로나누고있다. A그룹은최빈국, 저소득국, 하위중소득국중스페인이장기적으로효과적인파트너십을구축할수있는국가이다. B그룹은상대국의잠재력, 정책의조화나보완성측면또는자연재해, 분쟁등으로인해 A타입의파트너십이불가능한취약국가이다. C그룹은상당한개발이이루어진중소득국중파트너로서구체적파트너십전략을수립할수있는국가이다. 여기서 A그룹인일반적파트너십국가가통상적인중점협력국이라고할수있다. B그룹은그이전의특별주의국가와유사하고, C 그룹은과거의선호국가와유사하다. 하지만각그룹에속하는국가는다소변경되었다. 2009~12년마스터플랜에서는빈곤퇴치와지속가능한인간개발, 개발협력에관한국제적동향을고려하여우선지역을선정한다고밝히고있다. 64 중점협력국선정기준및방법에관한연구
8) 기타 A공여국의중점협력국선정에관한정보는문서로는확인할수없었고현지담당자와의인터뷰를통해간략한설명을들을수있었다. 34) 이국가는우선협력국가를 4개권역으로나누고있는데그중최우선지원지역이 17개빈곤국가이다. 중점지원빈곤국가를선정할때는크게수원국의필요와공여국의관심이라는두가지를고려한다는것이다. 그리고이를위해 9개의구체적인지표를참고로한다고한다. 9개의지표를기계적으로복합지표로만들기위한공식은없고, 이지표들을참고하여종합적으로판단하는것으로알려졌다. 구체적인지표는다음과같다. 첫째, 수원국필요기준을위해서는 1 빈곤정도 (1인당 GNI), 2 외부원조에대한의존, 3 수원국의안보면에서특수사정 ( 위기또는위기경험후 ), 4 수원국내공여국의비중, 5 수원국기후변화의중요성에대한인식등다섯가지지표를참고한다. 둘째, 공여국의관심 ( 이해 ) 기준을위해서는 1 공여국과의경제무역관계, 2 안보 ( 국방, 테러및마약거래등 ) 에서공여국과의연대정도, 3 공여국으로의이민유입정도, 4 공여국언어와의근접성 (proximity) 등네가지지표를참고한다고한다. 2. 중점협력국의선정기준 앞서살펴본것처럼대부분의선진공여국들은각각의원칙과기준을 확립하여중점협력국을선정 운영하고있다. 미국의새천년도전기금은 34) 담당자는이런정도의정보에대해서도대외공표를자제해줄것을요청했다. 이것은중점협력국선정이지니고있는외교적민감성때문이라고판단된다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 65
개발도상국의거버넌스개선을주요목표로설정하고, 대상국가의거버넌스측정지표를구성하였다. 영국은개발필요성, 원조의예상효과성, 전략적조응성이라는세가지원조의목표및원칙을수립하고이에합당한지표체계를구성하여중점협력국프로그램을운영하고있다. 캐나다는실질적필요, 원조효과발휘역량, 외교정책과의일관성등의원칙을확립하여이에따라중점협력국을선정하고있으나, 구체적인지표체계는공개되어있지않다. 네덜란드는개발수요, 자국과의이해관계, 수원국의거버넌스, 다른공여국과의분업등을고려하는데, 원조일치 라는국제규범에따라타공여국과의분업이라는기준을추가한것이이채롭다. 스웨덴의경우필요성, 효과성, 민주주의와인권, 자국의비교우위등의기준을고려하는것으로파악되었으며, 특히민주주의, 인권등의보편적가치를적극적으로고려하는것으로판단된다. 그러나이러한원칙, 기준과지표들이왜, 그리고어떤배경에서선정된것인지를엄밀히정당화한경우는많지않다. 특히계량화를가능케하는구체적인지표들의리스트를작성 공개하고이러한지표들이측정하는바를명확히밝힘으로써선정과정의투명성을꾀하려는의식적인노력은부족한실정이다. 또한다양한이해관계자들로하여금지표구축과정에참여하도록하고, 이를통해지표체계의정당성을확보하려는시도도거의없다. 이는 2011년부산세계개발원조총회에서채택된 포괄적개발파트너십, 투명성및상호책임성 의원칙에부합하지않는것으로써, 향후적극적인개선이요구되는정책영역이다. 물론이는중점협력국리스트에서배제되는수원국과의외교적관계악화를우려하는정책당국자들의고민이반영된결과이기도하며, 정책 비밀주의 의결과이 66 중점협력국선정기준및방법에관한연구
기도하다. 또한시민사회를포함한다양한이해관계자들의입장이충분히반영되는거버넌스체제가미성숙해서발생한측면도있다. 국제개발협력체제의수동적인팔로워 (follower) 로서의역할을넘어, 적극적인이노베이터 (innovator) 로서의역할을모색하고있는우리나라의국제적인위상을고려해볼때, 주요개발협력어젠다중하나인중점협력국선정과운영에서객관적이고투명한원칙및기준을확립하는것은대단히중요하다고할수있다. 개발협력분야의이노베이터로자리매김하기위해서는우리만의새로운기준을제시하는것보다는기존의국제개발협력공동체가공유하고, 발전시켜온국제적규범, 보편적가치를국제사회의일원으로책임있게받아들이는것이더욱시급하다. 특히개발협력과관련된국제규범의흐름및변동을적절히읽어내는것이필요하며, 이것들을적절히측정하도록도와주는지표체계를발굴하는일도게을리해서는안된다. 가령 빈곤퇴치 를그핵으로했던, MDG 체제가 지속가능성 을중시하는 Post-MDG로변화해가는국제규범의전환기적특징도적절히반영하는것이필요할것이다. 역사적으로보았을때, 개발협력의목표는역동적인변화의패턴을보여주었다. 우선 ODA는 1950년대동서간의이념갈등으로촉발되었고, 우방에대한지원, 구식민지국가들에대한영향력유지, 수출시장확보등과같은공여국의외교적, 경제적목적을성취하려는목표에서출발했다. 그러나 1970~80년대로접어들면서변화된국제정세와맞물려수원국의경제적, 사회적필요에부응하는방식으로원조를수행해야한다는공감대가확산되기시작했고, 현재는확고부동한국제규범으로자리잡았다. 민주주의의전지구적확산의시기로불리는 1990년대로접어들면서원 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 67
조의새로운목적이각광받기시작했는데, 여성참여, 환경보호, 공공보건강화, 거버넌스확산, 인권신장등이바로그것이다 (Lancaster 2007; 이태주 2003). 2000년도에는국제사회의열망을담은 MDG가채택되면서, 공적개발원조규모의확대를통해전지구적인빈곤감축을실현하려는노력이경주되었다. 가장최근에는국제사회가 Post-MDG 체제를준비해가면서, 지속가능성을의제로내세우는분위기이고, 이에따라개발협력분야도적지않은영향을받을전망이다. 우리나라의경우에도공여초창기인노태우, 김영삼정부시기에는외교수단, 그리고국정목표달성이라는국익우선의원조정책이강조되었다. 그러나 1990년대후반김대중정부시기를거치면서점차보편적원칙과인도주의적원조가강조되는정책적분위기가만들어졌다. 또한 2009년 OECD DAC 가입, 그리고 2011년세계원조개발총회를개최하면서국제규범들을받아들이기위한범정부적노력도활발하게전개되었고, 이를통해어느정도원조정책의다양성이확보되는분위기이다 ( 구정우 김대욱 2011). 이와같이국제개발협력의핵심적인목표를설정하는일은관련정책입안과수행에직접적으로영향을줄수밖에없고중점협력국설정과운영도예외일수없다. 또한개발협력의주요목표변동에따라중점협력국선정및운용기준도달라질수밖에없다. 요컨대중점협력국의선정기준에는해당공여국원조정책의목표와철학, 원칙이종합적으로반영되어야한다. 2009년제정된국제개발협력기본법 35) 에따르면우리나라국제개발협력정책의기본정신은 개발도상국 35) 제 3 조 ( 기본정신및목표 ) 1 국제개발협력은개발도상국의빈곤감소, 여성과아동의인권향상및성평등실현, 지속가능한발전및인도주의를실현하고협력대상국과의경제협력관계를증진하며 68 중점협력국선정기준및방법에관한연구
의빈곤감소, 여성과아동의인권향상및성평등실현, 지속가능한발전및인도주의실현, 협력대상국과의경제협력관계증진, 국제사회의평화와번영추구 이다 ( 제3조 1항 ). 대체로지난수십년동안진화를거듭해온국제개발협력규범을포괄적으로반영하고있다고보인다. 구체적인목표는 개발도상국의빈곤감소및삶의질향상, 개발도상국의발전및이를위한제반제도 조건의개선, 개발도상국과의우호협력관계및상호교류증진, 국제개발협력과관련된범지구적문제해결에대한기여 로규정되어있으며앞서설정된원조의목적과이념을충실하게반영하고있다 ( 제3조 2항 ). 다시말하면수원국의경제및사회적필요를충족시키는것이우리나라국제개발협력정책의우선적인목표이지만, 협력대상국과의경제협력관계증진과같은공여국으로서우리나라의이해관계, 국제개발협력과관련된범지구적문제해결 ( 가령인권향상과성평등실현 ) 과같은국제규범준수도우리나라국제개발협력정책의기본정신및목표에포함되어있다. 따라서중점협력국의선정기준을마련하는과정에서도국제개발협력기본법의취지를반영하여다양한요인들을종합적으로고려할필요가있다. 앞서살펴본국제개발협력의역사적전개과정, 기본법에드러난우리나라국제개발협력정책의기본정신및목표, 그리고타공여국들이채택 국제사회의평화와번영을추구하는것을기본정신으로한다. 2 국제개발협력은제 1 항의기본정신을추구하기위하여다음각호의사항을달성하는것을목표로한다. 1. 개발도상국의빈곤감소및삶의질향상 2. 개발도상국의발전및이를위한제반제도 조건의개선 3. 개발도상국과의우호협력관계및상호교류증진 4. 국제개발협력과관련된범지구적문제해결에대한기여 5. 그밖에제 1 항의기본정신을달성하기위하여필요하다고인정되는사항 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 69
하고있는기준및원칙등을종합적으로고려해보았을때, 향후우리나라정부가주목해야할중점협력국선정기준은다음과같은네가지로요약될수있을것이다. 1 수원국개발, 2 공여국과의전략적조응성, 3 국제규범의존중, 4 원조효과가그것이다. 우선수원국의개발을중시하는입장에서는국제개발협력의근본목적인전지구적인빈곤감축을중요시한다. 따라서경제가낙후되어있고교육과보건영역에서개선의여지가많은최빈국, 취약국가들을중점협력국으로선정해서집중적으로지원해야한다는논리가도출된다. 두번째로공여국과의전략적조응성은우리나라정부의경제적, 외교적이해관계와조응을이루는방식으로중점협력국을선정하여운영하는것이필요하다는원칙이다. 이는일종의납세자에대한책임이라고볼수도있는데, 공적개발원조가결국국민의세금으로운영되는것이기에예산배분과정에서공여국의경제, 외교적이해를고려하는것이어느정도는필요하다는입장이다. 세번째, 국제규범존중의원칙은 OECD DAC, UN, 선진공여국, 파트너국, 국제민간단체등의글로벌행위자들이동의하고강조하는개발협력의주요규범들을최대한존중하는방식으로중점협력국을선정해야한다는것을의미한다. 마지막으로원조효과는원조가효과를발휘할수있는여건및토대를갖추고있는국가에대해원조를집중해야하며, 중점협력국선정시에도이러한기준이확고히적용되어야한다는원리이다. 본절에서는우선중점협력국의선정기준을수원국개발, 전략적조응성, 국제규범의존중, 원조효과로나누어, 각각의원칙을고려해야하는이론적배경을소개하고, 각원칙에대한세부기준을제시하며, 각각의 70 중점협력국선정기준및방법에관한연구
원칙및세부기준의측정을가능케하는지표들을선정하고자한다. 36) 가. 수원국의개발마셜플랜을포함한전후복구사업들을계기로시작된 ODA는 1950년대와 1960년대를거치면서공여국들의경제적, 외교적이해관계달성이라는목표와긴밀히연결되어수행되었다. 수원국개발이라는또다른목적이부상한시기는 1970년대와 1980년대를거치면서였다. 이시기를거치면서개도국들의고부채문제, 저개발문제등이국제사회의화두로떠올랐고아프리카등의기근및기아문제가인류공통의관심으로부상하였다 (OECD 2009). 미국과소련간, 그리고동독과서독간의데탕트분위기가전개되어이념경쟁의수단으로서의원조목적이약화되면서수원국개발이라는새로운목표가부상하기에용이한국제정세가전개되었다. 수원국개발이라는측면에서는개발도상국의경제및사회발전지원, 그리고인도적차원의지원이국제개발협력의주된목적이되며, 이것은중점협력국선정과정에도그대로적용될수있다. 이는기존의원조배분결정요인과관련된연구에서는흔히 수원국의필요모델 로개념화되었으며, 37) 이론적으로는국제정치의자유주의전통과맞닿아있다. 즉국가는국내의이상주의적, 호혜주의적압력에따라수원국의각종경제적, 사 36) 지표선정과정에서자료의가용성, 신뢰성, 계량화가능성이중요하게고려되어야한다. 신뢰성확보를위해가급적신뢰할만한국제기구및연구기관에서제공하는자료를활용할필요가있다. 계량화의가능성은평가자의주관적인의사가개입되는것을최소화하기위해중요하다. 37) 학계에서는각공여국의원조예산배분과관련된다양한연구를진행해왔다. 이는수원국의필요와공여국의이해라는이중분석모델로정식화되었다 (McKinlay and Little 1977; Maizels and Nissanke 1984). 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 71
회적필요에관심을갖게되고, 이에부응하려는목적으로원조를활용하게된다는것이다. 북유럽국가들의최빈국에대한집중적인원조경향을밝힌 Alesina and Dollar(2000) 의연구와일본이탈냉전기로접어들면서대아프리카원조시수원국의경제발전을최우선적목표로삼았음을논증한 Tuman and Ayoub(2004) 의연구등이대표적이다. Tuman과 Ayoub는일본이원조수행과정에서국내외의윤리적, 도덕적압력에직면한것이경제적이해추구를넘어서수원국의필요에부응하는방향으로일본원조정책이변화한계기가되었다고주장했다. 우리나라에서도국민들의공적개발원조 ( 이하 ODA) 에대한인식수준이향상됨에따라중점협력국의선정과정에서수원국의개발을중요한기준으로고려할수있는여건이개선되고있다. ODA에대한국민인식조사결과에따르면, 개발도상국에대한대외원조제공에대한국민들의지지율은 2005년 62.3% 에서 2011년 89% 로증가하였다. 2012년에는 87.3% 로소폭감소했지만, 2005년에비해서는여전히높은지지율을유지하고있다. 또한 ODA를찬성하는이유에대해서도기업의해외진출을돕는수단 (2005년 18.6% 2012년 11.3%), 우리나라의국제적이미지와위상제고 (2005년 23.6% 2012년 12.9%) 라는응답이 2005년에비해대폭감소한반면, 과거에우리나라도외국의원조혜택을입었기때문이라는응답 (2005년 27.7% 2012년 48.8%) 은크게증가하였다. 또한개발도상국의빈곤퇴치가인류의평화적공존에기여하기때문에대외원조제공에찬성한다는응답 (2005년 28.9% 2012년 26.9%) 은비슷한수준을유지했다. 이와같은결과를종합적으로분석하면개발도상국의빈곤퇴치및발전을위해우리나라의 ODA 예산을활용할수있는여지 72 중점협력국선정기준및방법에관한연구
가과거에비해확대된것으로평가할수있다. 따라서중점협력국선정과정에서도수원국의개발은중요한기준으로고려될필요가있다 ( 대외경제정책연구원 2011; 권율, 이주영 2012). 수원국개발이라는기준에따르면경제, 보건, 교육등개발을구성하는주요차원들에서개선의필요가큰수원국들을중점협력국으로선정해야한다. 특히국제개발협력의근본목적은 MDG에도명시되어있는것과같이 빈곤감축 에있기때문에 ODA 예산을배분하거나중점협력국을선정할때에도수원국의발전이우선적으로고려되어야한다. 2000년대이후 MDG의달성이국제개발협력의가장중요한목표로부상했던점은잘알려져있다. 이는 MDG의구체적인지표들을살펴보면더욱명확해지는데 MDG 지표들은교육확대, 보건증진, 질병퇴치등측정가능한목표 38) 들로구성되어있음을알수있다. 이와같은다차원성은개발 (development) 의개념이 1인당국민소득증가로요약되는양적인경제성장에서보다광범위한사회발전으로확장되어온흐름과도관계가깊다. 기존경제성장중심의개발에대한대안적접근중대표적인것은센의역량발전이론이다. 센은인간의자유증진을발전의주된목적인동시에수단으로보는역량발전이론을통해사회적평등의결여가경제성장을방해할수있다는점을강조했다. 그의관점은 UNDP의인간개발지수 (Human Development Index) 로구체화되었다 (Sen 2000). UNDP는인간개발지수에따른국가별순위를포함한인간개발보고서를매년발표하고있다. 인간개발지수는기대수명, 교육 ( 성인문 38) 1 극심한빈곤과기아퇴치, 2 초등교육의완전보급, 3 성평등촉진과여권신장, 4 유아사망률감소, 5 임산부의건강개선, 6 에이즈와말라리아등의질병과의전쟁, 7 환경지속가능성보장, 8 발전을위한전세계적인동반관계구축. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 73
맹률및초중고등록률 ), 구매력기준 1인당국민소득등의세부지표를활용하여산출한다 (UNDP 1994; 정우진 2011). 이와같은논의를종합해볼때수원국의개발은경제, 보건, 교육으로나누는것이적절하다. 더구체적으로경제관련지표로는 1인당국민소득 (GDP per capita), 빈곤율 (poverty rate), 인구규모를고려할수있다. 1 인당 GDP는한국가의경제적발전정도를측정하는대표적인지표로, 수원국의필요를확인하기위한용도로대부분의연구에서활용되고있다 (Neumayer 2003; McKinlay and Little 1977). 1인당국민소득이주로양적인측면의경제개발여부를확인하는지표라면빈곤율은일정기준, 가령하루소득 1.25 달러이하로생활하는절대빈곤상황에처해있는인구의비율을측정하는데이용되는지표이다. 평균적인소득수준이높더라도소득분배구조가불평등해서많은국민들이빈곤에시달리고있는개발도상국들이많기때문에이지표의활용이필요하다. 한편 1인당수원액은해당수원국의원조에대한의존정도를확인할수있는지표이다. 일부사하라이남아프리카들의경우국가재정의 30% 이상을대외원조에의존하고있는것으로알려져있다. 여기에인구규모도함께고려할수있는데, 대부분의개발도상국은급속한인구증가로인해발전에어려움을겪고있다. 또한전세계에서인구가가장많은 15개국가가운데 10개국이 1인당국민총소득이 3,705달러이하인하위중소득국, 기타저소득국, 최빈국에포함된다. 39) 따라서인구규모를경제적개발의필요를측정하는변수로활용할수있다 ( 한국국제협력단 2012; 39) 중국, 인도, 인도네시아, 파키스탄, 나이지리아, 방글라데시, 필리핀, 에티오피아, 베트남, 이집트 (CIA:The World Factbook 2013 기준, 검색일 : 2013. 6. 17). 74 중점협력국선정기준및방법에관한연구
Berthelemy and Tichit 2002; Neumayer 2003). 국민의건강이왜, 어떻게경제성장에기여하는지에대해서는이미많은연구가제출되어있다. 건강의악화가경제활동을위축시키고궁극적으로건강불평등을심화시킨다는연구역시광범위하게이루어졌다 ( 윌킨스 2004; 신호성 2008; WHO 2012). 보건관련지표로써활용가능한것들로는기대수명 (life expectancy at birth), 영아사망률 (infant mortality rate), 질병률 (morbidity rate) 을들수있다. 기대수명은출생자가출생직후부터생존할것으로기대되는평균생존연수를의미한다. 기대수명이높은국가일수록전반적인공중위생및보건상태가양호하다고평가할수있다. 다음으로영아사망률은연간태어난출생아 1,000명중에만 1 세미만에사망한영아수의비율이다. 이지표도역시전반적인국민보건상태의측정지표로널리사용되고있다 ( 통계청 2012). 마지막으로질병률은정해진기간동안특정한질병에걸려아픈사람의비율을의미한다 (WHO 2012). 교육역시개발의주요한차원으로널리받아들여지고있고, 교육을통한인적자본형성을통해개발의초석을다질수있다는논리는우리나라와같은신흥공업국들의경제발전연구에서광범위하게받아들여지고있다. 뿐만아니라교육은빈곤감축을위한가장기본적인조건으로받아들여지고있다 (UNESCO 1999; UNICEF 2002). 모든아동에게초등교육을제공함으로써보편적인초등교육을실현하겠다는목표가새천년개발목표에포함된것도교육의중요성에대한광범위한공감대가형성되어있었기때문에가능했다. MDG는국제개발협력에서기초교육의중요성을강조한대표적인의제라고할수있다 ( 유성상 2010). 이와같은논리의연장선상에 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 75
서교육수준을중점협력국선정조건중하나로고려해야할필요가있다. 그런데 2010년을기준으로개발도상국의초등학교순등록률은 89.9%, 최빈개도국은 79.8% 를기록했다 ( 권율외 2012, p. 64). 따라서중점협력국선정과정에서 MDG와동일하게초등교육이수율지표를활용하면교육개선수요가시급한국가와그렇지않은국가를구별하기어렵다. 따라서본연구에서는여아의초등학교등록률과전체중등교육등록률을교육지표로활용하고자한다. 이지표들을활용하여해당국가공교육의전반적인상황을파악할수있다. 40) 실제로대부분의공여국및국제금융기구는지원과정에서수원국의개발기준을적극적으로활용하고있다. 가령세계은행이원조수원국을선정할때적용하는세가지기본기준이이에해당한다. 우선 1인당국민소득이 875달러이하인상대적빈곤상태에처해있어야한다. 다음으로대출신용도부족으로개발프로그램을지원할해외재원이필요한상태여야한다. 마지막으로외부의충격여부와부채지속성등과같은정책, 빈곤수준등이원조배분결정시고려된다 (OECD 2003). 41) 40) 본연구에포함되지않았지만, 수원국개발의필요를측정하는지표로협력대상국가의전반적인취약성을활용할수있다. 일부개발도상국은전반적인취약요소가경제, 보건, 교육각영역의상황개선을방해하는경우가많다. 따라서국가의전반적취약성지표를도입할수있겠다. 우선 UN 에서 MDG 달성을위해중점적으로지원해야하는국가들로선정한최빈국 (LDC: Least Developed Countries), 내륙국 (LLDC: LandLocked Developing Countries), 군소도서국가 (SIDS: Small Island Developing States) 가이에해당되는구체적인지표들이될수있다. 또한거시경제구조개혁노력을전제로 IMF 및 WB 등의국제금융기구, 주요공여국으로부터대규모로채무를탕감받은적이있는과대채무빈국 (HIPC: Heavily Indebted Poor Countries) 도취약국의범주에포함시킬수있다. 마지막으로태풍, 홍수등대규모자연재해의피해를입은국가들도원조수요가크며, 따라서취약성지표의하나로고려할수있다. 41) 마지막기준의경우세계은행이수용할수있는최소한의개발정책이행성과, 인구등도기준에포함된다 (OECD 2003). 76 중점협력국선정기준및방법에관한연구
나. 전략적조응성다음으로전략적조응성을강조하는입장에서는공여국의수원국에대한경제적 외교적이익의극대화혹은정치및경제적영향력의확대가 ODA의핵심적동기로파악된다 (McKinlay and Little 1977). ODA 예산배분에관한많은경험적연구들이이런입장의타당성을뒷받침하고있다. 미국, 프랑스, 독일등의양자원조와다자원조를비교분석한 Maizels and Nissanke(1984), DAC 회원국들의 1980년이후 20여년간의자료를포괄적으로분석한 Berthelemy and Tichit(2002), 그리고일본의 ODA 배분에대한많은연구들 (Hook and Zhang 1998; Tuman and Strand 2006) 이그대표적사례들이다. 전략적조응성은국제정치학의 ( 신 ) 현실주의이론에근거한원조예산배분과정에서 공여국의이해 모델의연장선상에있다. ( 신 ) 현실주의에따르면국제정치의본성은 무정부상태 (anarchy) 이며국민국가를관장하는세계정부의부재라는구조적제약으로인하여주권국가들은자국의이익을극대화하고비용을최소화하는합리적행위자로기능하게된다 (Waltz 1979; Krasner 1999). 따라서 ODA를포함한외교정책의영역은자국의이해를극대화하는정책적수단이라는관점에서접근하는것이자연스럽고공여국들도어느정도자국의이익을추구하는방향으로정책을추진해왔다는것이다 ( 정상화외 2012). 가령일본의 ODA 배분과정을분석한연구들은공통적으로일본이그간 ODA를추진하는과정에서자국의경제적이해 ( 무역, 투자 ) 를가장우선시해왔다는점을지적하고있다 (Hook and Zhang 1998; Tuman and Strand 2006). 한편 2011년우리나라를방문한저명한국제관계학자스티븐크래스너는우리나라정 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 77
부에대해자국의이해추구에충실해온일본의원조방식을적극참고할것을권유하기도했다 ( 동아일보 2011). 그러나여기에서유의해야할점은국제개발협력을통한노골적인이익추구는인도주의와보편주의를강조하는국제규범에어긋나며점차설득력이떨어지고있다는점이다 42). 따라서이입장을보다정교한논리로뒷받침할필요가있는데, 이맥락에서 ODA가궁극적으로국민의세금을재원으로운영된다는점이강조될필요가있다. 즉국민들이원조의목적에대해서어떻게생각하고있는지를고려할필요가있다는것이다. 막대한세금을개발협력에투입했기때문에이에상응하는가시적성과를보여주는것이중요하다는논리역시가능하다. 최근수행된여론조사에서잘드러나고있는것처럼국민들은우리나라의 ODA가국익추구와도어느정도조응을이루며진행되기를바라고있다 ( 이상백 2009; 권율, 이주영 2012; 문화체육관광부 2012). 이러한여론조사의추세를보면원조예산을늘리는것에대해부정적인입장을가진사람들의비율이여전히높다는점을확인할수있다 43). 따라서공적개발원조가국익과도연계된다는점을적절히강조하면서국민들을설득하면납세자인국민들의원조에대한지지를이끌어내기가보다용이하다고예상할수있다. 밖으로눈을돌려보면, 공적개발원조의역사가길지않고원조의중요성에대한국민적인공감대의기반이확고하지못한국가혹은경제위기로인해긴축재정을실시해야하는공여국을 42) 본연구의델파이조사결과도이러한추세를그대로보여주고있다 ( 제 4 장참고 ). 43) 2012 년 ODA 에대한국민인식조사결과에따르면, 정부가개발원조를위해지출하는현재예산규모 (1 인당연간 2 만 9,994 원 ) 에대해전체응답자의 64.4% 가적절하다고응답했고, 27.4% 는너무크다, 8.2% 는너무작다고응답했다 ( 문화체육관광부 2012). 78 중점협력국선정기준및방법에관한연구
중심으로 ODA에대한회의론이확산되고있다. EU의경우경제위기인점을감안하여원조증액공약을지켜서는안된다는응답자가 2009년에는전체의 20% 미만이었으나, 2012년에는 35% 로급증하였다 (European Commission 2012). 또한 2012년 DAC 회원국전체 ODA 규모가전년대비 4% 감소한 1,256억달러에그쳤다는점, 경제위기가특히심각했던스페인의 ODA 규모는전년대비 50%, 이탈리아는 35%, 그리스는 17% 감소한바있다는점들을상기할필요가있다. 글로벌금융및재정위기와맞물리면서전개되고있는 ODA 규모축소에대응하여글로벌원조규모를유지하고지속적으로개도국에대한지원을수행하기위해서는국민들로부터공감대를확보하는것이중요하며납세자에대한책임이라는차원에서일정한전략적조응성을강조하는것도필요해보인다. 경제적, 외교적으로중요한국가들을우선적으로중점협력국으로선정해야한다는논리가바로여기에서도출된다. 전략적조응성에해당하는지표들은다음과같다. 우선경제적국익에해당하는지표로는우리나라와의무역규모 ( 수입 / 수출 ), 우리나라의직접투자규모, 에너지생산량및자원보유량등이있다. 우리와의무역액과직접투자액이많은국가들은우리나라의경제적이익추구를위한최우선적인고려대상이된다고볼수있으며, 무역액과투자액은그간많은연구에서공여국의이익추구를측정하는주요지표로활용되어왔다 ( 최민경 2008; Maizels and Nissanke 1984; Berthelemy and Tichit 2002). 또한에너지및자원에대한대외의존율이높은우리경제의특성상에너지생산량및자원보유량이많은국가들에대한지원은국익과도직접적으로 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 79
관련이있다. 자원외교의필요성은국제개발협력위원회에서도꾸준히제기되어왔으며, 이명박정부이래로우리정부의외교정책에도지속적으로반영되어왔다 ( 감사원 2012). 외교적국익역시경제적국익과더불어전략적조응성을구성하는중요한축이라고볼수있다. 그러나외교적국익은관련지표를계량화하기가어려운단점이있다. 실제로기존의연구에서도외교적국익을측정하는지표를발견하기가쉽지않다. 예외적으로구정우 김대욱 (2011) 이우리나라와개도국간의정치적, 군사적이해관계를측정하기위해개도국의 GDP 대비군사비지출액, 미군주둔숫자등을고려하였으나우리나라의외교적이해일반을측정하는지표로활용하기에는어려움이있다. 사실우리나라가외교적으로더중요시하는개발도상국과그렇지않은국가를구체적인근거를통해구분하는것은대단히어려운작업이다. 외교정책을총괄하는외교부역시외교정책의우선순위에놓이는국가리스트를따로선정 관리하고있지않다. 본연구에서는외교적이해관계의우선순위를측정하는간접적인지표들로써대통령, 국무총리등고위층인사들의해당개도국방문횟수, UN 투표행태의우리와의유사성, 해당국가에거주하는교민수, 그리고한국전쟁참전여부등네가지를고려한다. 우선고위급인사들의왕래여부및빈도는해당국가와우리나라가얼마나외교적으로밀접한지를관찰할수있는하나의통로가될수있다. 가령신기욱 (Shin 2010) 은국가간외교적연결밀도를측정하기위해국장급고위급인사들의방문빈도를지표로활용하고있다. 관련자료는외교부국제개발협력국의도움을얻어작성되었다. 80 중점협력국선정기준및방법에관한연구
다음으로 UN 투표행태의우리와의유사성은우리와수원국의외교정책노선의유사성을간접적으로측정하기위한지표이다. 정치학자인 Erik Gartzke 교수가제공하는자료로각국의 UN 총회에서의투표내역의유사성을계량화한것이다. 중견국가로서우리나라가국제사회에서일정한외교적이해관계가있다고가정하면, 다양한국제사안에대해우리와유사한투표경향을보인국가들이외교적으로도더친밀하다고볼수있다. 따라서중점협력국선정과정에서도이지표를활용한다면전략적조응성의원칙에충실한국가선정이가능하다. 한편거주교민이많은국가는우리나라와직간접적으로밀접한관계를맺고있을가능성이높다. 우리나라정부는공관을설립하여운영함으로써, 교민들의보호를위한외교적노력을기울이기마련이다. 또한재외동포들의인적네트워크를활용하여경제적협력을확대할수있는가능성도상대적으로높다고평가할수있다. 보다많은교민들이거주하고있는개발도상국을중점협력국으로선정하여원조를집중하는것은현지에서우리국민의위상을높이는부가적인효과를거둘수있다. 외교부에서는재외동포추이통계를격년으로발표하고있다. 통계가정기적으로축적되어있으며, 각재외공관에서조사한결과를취합했기때문에신뢰할수있는자료로볼수있다. 마지막으로한국전쟁에참전한국가들을고려해볼수있다. 현재한국전쟁에직접참전한국가가운데필리핀, 에티오피아, 콜롬비아가중점협력국에포함되어있다. 한국전쟁참여국가리스트에는직접참전한 21개국외에노르웨이, 스웨덴, 덴마크, 이탈리아, 인도등의료지원을한 5개국이포함되어있다. 물자및재정지원국은개전직후부터전후복구를 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 81
지원한국가들을포괄하였다. 지원의사를표명했으나실행되지못한 3개국은별도로표기하였다. 해당국가들가운데 ODA 지원대상국가의경우에는한국전쟁참전의역사적의미와보은의측면을고려하여중점협력국선정과정에서가점을부여할수있다는논리이다. 다. 국제규범의존중 2012년 ODA에대한국민인식조사에따르면우리국민은개발도상국에원조를하는주된이유로 국제사회의일원으로서의도의적책임과의무 (40.3%) 를꼽은응답자들이 국제적평화와안정유지 (53.6%) 라는응답에이어두번째로높은것으로나타났다 ( 문화체육관광부 2012, p. 14). 이는총 8개의원조제공이유중 7위 (12%) 에그친 EU(2009) 국가들의여론조사결과보다월등히높은수치로서, 정당한국제사회의일원으로서책임과의무를다하는것이중요하다는것에대한국민적공감대가대단히크다는것을의미한다. 같은해에국가인권위원회의지원으로서울대사회발전연구소가수행한대국민인권의식조사의결과를보면원조제공시 구분 UN 참전국 표 2-9. 한국전쟁참전국목록 국가명 호주, 벨기에, 룩셈부르크, 캐나다, 콜롬비아, 덴마크, 에티오피아, 프랑스, 그리스, 인도, 이탈리아, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 필리핀, 남아프리카공화국, 스웨덴, 태국, 터키, 영국, 미국 과테말라, 대만, 도미니카공화국, 독일 ( 서독 ), 라이베리아, 레바논, 리히텐슈타인, 모나코, 멕시코, 미얀마, 바티칸, 베네수엘라, 베트남 ( 월남 ), 사우디아라비아, 스위스, 시리아, 물자및재정지원아르헨티나, 아이슬란드, 아이티, 에콰도르, 엘살바도르, 오스트리아, 온두라스, 우루과이, 이란, 이스라엘, 이집트, 인도네시아, 일본, 자메이카, 칠레, 캄보디아, 코스타리카, 쿠바, 파나마, 파라과이, 파키스탄, 페루, 헝가리지원의사표명니카라과, 볼리비아, 브라질자료 : 6 25 전쟁 60주년사업위원회홈페이지 ( 검색일 : 2013. 6. 17). 82 중점협력국선정기준및방법에관한연구
수원국의인권을고려해야한다고대답한응답자가 72.1% 였다 ( 국가인권위원회 2012, p. 70). 이결과역시우리국민이원조의제공과같은대외적정책수행시인권과같은국제규범을존중하는것이중요하며정당하다고인식하고있다는것을잘보여주는결과라고할수있다. 전문가들역시 ODA와관련된국제적규범의중요성에대한높은인식수준을보여주고있다. 비견한예로 GNI 대비 ODA 규모를설정하거나유 / 무상혹은구속성 / 비구속성원조의비율을정할때, 그리고각종원조관련정책을수립하는과정에서국제적규범과기준은우선적인참고대상이된다. 2003년로마에서시작되어 2011년부산회의로이어진원조조화및효과성회의에서토론되고의제화된원칙과기준들은 ( 가령수원국의주인의식, 성과의공개와책임성등 ) 그자체로정당성및구속성을갖는규범이되고정책입안의준거가된다는것은이미잘알려져있다. 많은경우정책적목표가우리의여건과현실에얼마나잘들어맞는지에대한객관적평가에앞서국제적규범이라는이유때문에정책적준거의틀로활용하곤한다. OECD DAC의동료평가가정책입안의주요기반이되는이유가바로여기에있다. 국제규범이왜, 어떻게한국가정책입안의주요준거가되는지에대한이론적논의는사회과학내에서지난 10~20년간활발하게이루어져왔다. 정치학의구성주의적입장 (Constructivism) 과사회학의세계정체이론 (World Polity Theory) 등이대표적인관점이다 (Meyer et al. 1997; Koo and Ramirez 2009). 가령세계사회이론에따르면주권국가란세계사회의문화적요구및제도적압력에따라그합리성이제한되는주체이며이러한문화적, 제도적제약속에서정책수단을확보하고추진하는것으로인식된다 ( 구정우 김대욱 2012). 이러한이론적 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 83
논의를적용해보면, 민주주의와같은국제사회의보편적규범을준수하고이러한가치의국내적이행을위해적극적으로노력하는국가의경우높은정당성을인정받게되고국제사회의책임있는일원으로받아들여질가능성이높다. 따라서각국은다양한경로를통해형성된원조관련국제규범들을인지하여받아들이고국내법으로만들규범적유인을갖게되며, 국제규범과가깝게일치된국가들이더욱높은정당성을얻게된다. 이러한이론적해석을발전시키면국제규범을준수하는수원국에대해 ODA를집중할필요가있다는논리가도출된다. [ 표 2-10] 에서확인할수있는것과같이냉전이종식된 1990년대부터인권신장, 민주주의등개발협력의새로운목적들이부상하기시작하였다 ( 구정우 2012). 이와같은변화에영향을받아국제개발협력을통해민주주의와인권증진이라는국제규범을준수해야한다는논리가전세계적으로확산되기시작하였다. 실제로일부공여국들은인권및민주주의의확산과같은국제규범을 ODA 예산배분과정에서중요한기준으로활용하였다. 표 2-10. 국제개발협력레짐의진화 (1950~2010 년 ) 시기구분주요특징비고 태동기 (1950~60년대) 도약기 (1970~80년대) 조정기 (1990 년대 ) 변화기 (2000 년대 ) 자료 : 구정우 (2012), p. 82. 전후복구및공산주의봉쇄, 공여국이해 ( 외교, 구식민지관리, 시장확보 ) 중심 개발목적의강화, 여성, 환경등새로운이슈토론시작 새로운목적 ( 환경, 양성평등, 인권, 보건, 거버넌스 ) 강화, 민주주의전환지원, 고채무빈곤국지원 빈곤타파등 MDG 달성, 취약국가관리, 효과성개선강조, 중국등신흥공여국부상 미국의마셜플랜 (1948-52 년 ) OECD DAC 출범 (1961 년 ) OECD DAC 에서관련논의진행 ( 인간의기본적욕구 : 1977 년, 여성 : 1983 년, 환경 : 1986 년 ) UN 환경개발에관한회의 (1992 년 ) 고채무빈곤국프로그램시작 (1996 년 ) 새천년개발목표 (MDG) 수립 (2000 년 ) 원조효과성고위급포럼 (2003 로마, 2005 파리, 2008 아크라, 2011 부산 ) 84 중점협력국선정기준및방법에관한연구
이를입증하는실증적인연구결과도어렵지않게찾을수있다. 우선미국이 1970년대라틴아메리카에대한 ODA 예산배분과정에서수원국의민주주의및인권발전의정도를중요하게고려했다는점은잘알려져있다 (Cingranell and Pasquarello 1985; Poe 1992; Abrams and Lewis 1993). 또한북유럽국가들역시인권을 ODA 예산배분의중요한척도로활용했다는연구결과가제시된바있다 (Alesina and Dollar 2000; Gates and Hoeffler 2004). 일본역시 1990년대중반이후로수원국의인권기준을강화하기시작했다는연구도있다 (Furuoka 2007). 국제개발협력이인권및민주주의와같은보편적가치들과접목되는흐름은권리에기반한접근법 (RBA: rights-based approach) 을통해극명하게드러난다. 특히 1986년발전권에관한 UN 선언, 1993년빈세계인권대회를계기로개발의모든과정에서인권이근본적인철학과원칙으로고려되어야한다는생각이확산되기시작하였다. RBA의핵심적인원칙은국제사회가인정한인권규범과원칙들을국제개발협력정책의입안, 수행, 평가의모든과정에서준수하는것이다 (Robinson 2006; Uvin 2004; 안드레아센외 2005). RBA의핵심원칙으로는 참여 (participation) 및권능화 (empowerment), 비차별 (non-discrimination), 굿거버넌스 (good governance) 등이꼽힌다 (Hamm 2001; Rand and Watson 2007). 일부북유럽공여국들에서는 RBA의주요원칙을 ODA에적용하려는시도가이어지고있다. RBA 원칙에따르면독재국가및인권침해국보다는민주주의를발전시키고인권을지키는국가에원조를집중해야한다는논리가성립한다. 중점협력국의선정과정에서는각국의인권및민주주의상황을계량화한 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 85
지수들을활용할수있다. 본연구에서는 CIRI 지표를인권지수로활용하고자한다. 44) 이지표는 Cingranelli와 Richard라는두정치학자의주도로만들어졌는데고문, 실종, 정치적구금등의하위유형에대해 0점에서 2 점으로평가하는방식을택했다. 특히여성의권리에대해서도경제적권리, 정치적권리, 사회적권리등세가지하위층으로나누어평가하였다 ( 정진성외 2010). 따라서다른인권지표들에비해개별국가의인권상황에대한보다입체적이고종합적인평가가가능하다. 또한각국이비준한국제인권조약의수는전반적인외교정책의인권친화성을확인하는척도가된다. 즉국제인권조약을비준한수원국은그렇지않은국가에비해국제인권레짐에적극적으로참여하고있다고볼수있다. 물론그실효성에대한의문에도타당성이있지만, 국제인권조약을비준함으로써다양한인권보호메커니즘에의해국제사회의감시대상이된다는점을주목해야한다. 인종차별철폐협약 (CERD: Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination), 시민정치적권리협약 (ICCPR: International Covenant on Civil and Political Rights), 경제사회문화적권리협약 (ICESCR: International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), 여성차별철폐협약 (CEDAW: Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women), 고문방지협약 (CAT: Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading 44) 정치적테러스케일 (Political terror scale) 도널리사용되는인권지표이다. 이는개인이국가의육체적인억압으로부터자유로울권리를의미한다. 이지표는구체적으로고문, 강제실종, 정치적구금, 사법외적살인에주목하여각국의인권상황을 5 점척도로평가하고있다. 86 중점협력국선정기준및방법에관한연구
Treatment or Punishment), 아동권리협약 (CRC: Convention on the Rights of the Child), 이주노동자권리협약 (Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families), 장애인권리협약 (Convention on the Rights of Persons with Disabilities), 강제실종자보호협약 (International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance) 등 9개의주요국제인권조약가운데각국이비준한조약의수를지표로활용하였다. 한편대표적인민주주의지수 45) 로는 EIU(Economist Intelligence Unit) 민주주의지표가있다. 이지표는권위있는영국 이코노미스트 지에서 2년단위로전세계 167개국의민주주의현황을조사하여발표한다. 선거의투명성과공정성, 정부의기능, 정치참여, 민주적인정치문화, 시민적자유등다섯개영역으로분류된다. 60개의세부항목에대한평가결과를토대로, 각국을완전한민주주의, 결함있는민주주의, 혼합레짐, 권위주의레짐의네가지유형으로구분한다 (The Economist 2013, pp. 27~29). 양성평등및환경기준은국제개발협력의대표적인크로스커팅이슈 (cross-cutting issue) 이다. 즉국제개발협력과관련된모든사업에서성평등과환경개선은필수적으로고려되어야하는원칙과목표로여겨진다. 1970~80년대들어국제개발협력의개발목적이강화되면서양성평등및환경에대한관심이늘어났고 1992년리우 UN 환경회의, 1995년베이징 45) 체제평화센터 (Center for Systemic Peace) 에서매년발표하는 Polity Ⅳ 도민주주의수준의측정지표로활용할수있다. 이지수는행정부충원및견제, 정치적경쟁등의요인들을중심으로각국의체제유형에대해 -10( 세습왕정 ) 에서 +10( 공고화된민주주의 ) 사이의 정체스코어 를부여한다. 이지표를통해통치제도에나타나는민주주의또는권위주의적성격을파악할수있다 (Center for Systemic Peace 2009). 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 87
세계여성회의를계기로환경과젠더의주류화 (mainstreaming) 를위한노력이가시화되기시작하였다. OEDC DAC에서도젠더마커및환경마커를도입하여각공여국이매년양성평등및환경과관련된원조통계를보고하도록하고있다. 양성평등의원칙에대해조금더자세히살펴보면, 국제개발협력을통한성평등의달성은개발도상국의발전을위한핵심적인과제로인식된다. 일반적으로성불평등은빈곤을지속시키는핵심적인요인이기때문이다. 동시에성평등을달성하면개발효과성도제고할수있다는측면도강조된다. 특히여성교육에대한지원은비용대비편익이다른어떤유형의개발협력사업보다높다고평가된바있다 ( 한국국제협력단 2011b; World Bank 2006). 우리나라에서도국제개발협력기본법의기본정신으로 여성과아동의인권향상및성평등실현 이포함된것을계기로무상원조를중심으로한젠더주류화노력이확산되었다. KOICA에서는 성평등증진및여성역량강화에관한규정 을제정하였고성인지담당관제도를도입하였으며성주류화가이드라인도제정하였다 ( 한국국제협력단 2011c). 국제개발협력에서의성주류화원칙은중점협력국선정과정에서도동일하게강조될필요가있다. 각국의양성평등수준을평가할수있는대표적인지표로는 UNDP가매년발표하는여성개발지수 (Gender-related Development Index) 와여성권한지수 (Gender Empowerment Measures) 를들수있다. 이두지표에는차이가있는데여성개발지수가평균수명, 문자해득률, 교육수준, 소득등에서각국의전반적인남녀평등도를나타낸지수인반면, 여성권한지수 88 중점협력국선정기준및방법에관한연구
는각국여성들이정치, 경제활동과정책과정에얼마나적극적으로참여하고있는지를계량화한지수이다. 따라서여성개발지수가높은국가라고해서반드시여성권한지수가높은것은아니다. 한편국제개발협력에서환경기준이강조되는배경에는환경문제가전지구적인개발성과를위협할수있다는인식이자리잡고있다. 또한개발도상국의경우토지, 수자원, 생물다양성등환경자원에대한의존도가높다는측면도고려되었다. 1987년브룬트란트위원회에서지속가능한발전 (sustainable development) 의개념이제시되고 1992년리우선언이채택되면서국제개발협력에서도환경원칙이본격적으로강조되기시작했다. 2000년대에는지속가능한발전의개념이환경뿐만아니라경제, 사회를동시에고려하는것으로확장되었다 ( 정지원외 2012; 김은미 2012). 환경기준은최근들어 Post-2015 개발프레임워크와관련하여더주목받고있다. MDG는인간개발패러다임을기반으로사회발전을강조했지만기후변화및지속가능성에대한목표가포함되지않았다는한계가있다. 따라서 2015년이후 MDG를지속가능개발목표로대체하기위한글로벌프레임워크가구성되고있다. 또한녹색성장개념과같이기후변화를기회로활용하려는공여국들의움직임은원조의녹색화로이어지고있는실정이다 ( 정지원외 2012; 한국국제협력단 2013). 우리나라에서도이명박정부들어녹색성장을강조하면서환경 ODA 의비중을급속도로늘렸다. 특히동아시아기후파트너십사업을추진하면서아시아개도국의기후변화대응과녹색성장지원에재원을집중하였다. KOICA와한국수출입은행도각각환경주류화를위한가이드라인과환경세이프가드를도입하였다. 그러나우리나라의환경 ODA는양적확 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 89
대에만초점을맞추다보니환경주류화의측면에서는미흡하다는비판이제기된다 ( 정지원외 2012). 따라서중점협력국선정과정에서도수원국의환경개선노력을평가기준으로도입할필요가있다. 환경지표로는 GDP 대비이산화탄소배출규모를활용한다. 한편국제규범의존중기준에포함된크로스커팅이슈들인인권, 민주주의, 젠더, 환경의경우에는그상황이열악한국가에대한별도의지원프로그램도필요하다. 중점협력국선정과정에서는국제규범을존중하는수원국을배려하는것이타당하다. 인권, 민주주의, 젠더, 환경과같은국제규범을준수하는수원국을지원하는것이더나은원조효과를거둘수있는전략이기때문이다. 그러나국제규범을지키지않는수원국의경우에도해당이슈와관련된지원의필요성은클수있기때문에중점협력국선정과는별개로국제규범도입을위한지원을지속할필요가있다. 라. 원조효과원조효과에대한논의의출발점은반세기동안대규모원조에도불구하고여전히많은국가들이빈곤하다는문제의식이다. 이런문제의식에근거하여원조와경제성장간의상관성과관련된다양한실증적 경험적연구가진행되었다. 그런데세계은행을비롯한국제금융기구에서제도를원조효과를결정하는주요매개변수로제시하면서 (World Bank 1998), 원조공여와수원과정전반으로관심이확대되었다. 또한 2000년 MDG 가발표되고개발재원확대에대한논의가진전되면서원조의양뿐만아니라질을개선하기위한노력이가시화되기시작하였다. 특히 2002년멕시코몬테레이개발재원회의 (Monterrey Conference on Financing for 90 중점협력국선정기준및방법에관한연구
Development) 에서원조의효과적이용을위한공여국과수원국의파트너십이다시한번강조되었고회의이후 OECD DAC에서는수원국의주인의식을강화하고원조효과성을제고하기위한방안을집중적으로논의하였다 ( 임소진 2012). 이런과정을통해원조효과성담론은 2000년대이후국제원조사회에서가장중요한규범으로자리잡았다. 국제사회의논의는 2003년로마에서개최되었던 1차원조효과성고위급회담에서시작하여 2005년파리총회, 2008년아크라총회, 2011년부산총회로이어졌다. 원조효과성제고를위한국제사회의논의는다양하게전개되었고, 결과적으로공여국들이자국의원조수행여건및수원국에서의원조효과를 ODA 예산배분의핵심적인기준으로고려하는데영향을미쳤다. 로마회의에서는원조조화를위한공여국들의협력및조율문제가중심의제였으며, 파리총회에서는원조효과성제고를위한 5대원칙으로수원국의주인의식 (ownership), 공여국과수원국의개발의제및시스템일치 (alignment), 공여국간의조화 (harmonization), 성과중심관리 (managing for results), 그리고상호책임 (mutual accountability) 을제시하였다. 한편 2011년 4차부산총회에서는국제개발협력환경의변화를고려하여기존의원조중심논의를개발전반으로확대했다. 이를통해보다포괄적인개발효과성담론을촉발하는계기를만들었다고평가할수있다 ( 대외경제정책연구원 2011; 임소진 2012; 박은하 2011). 우리나라에서도원조효과에대한관심이확산되고있다. ODA에대한국민인식조사결과에따르면, 우리나라의 ODA가개발도상국의경제발전과빈곤퇴치에도움이되지않는다고응답한사람의비율이 2011년 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 91
21.6% 에서 2012년 18.5% 로감소하였다. 그런데우리나라의 ODA가도움이되지않는이유에대해과반수가개발도상국의자조노력부족과취약한관리능력이라고응답했다. 이는원조효과가국민들의 ODA에대한지지와도밀접하게연관되어있음을나타내는근거이다. 만약우리나라의 ODA 예산이자조노력과관리능력이부족한개발도상국들에집중적으로투입된다면국민들이체감하는원조효과가낮아지고, 이는결국 ODA에대한여론도악화될가능성이높다. 따라서중점협력국선정과정에서도원조효과는중요한기준으로고려되어야한다 ( 대외경제정책연구원 2011, p. 10; 정지원외 2012, p. 41). 이와같이원조효과성담론의중요성을고려했을때, 중점협력국의선정기준의하나로원조효과성이반드시포함되어야한다. 다만파리원칙의세부지표들은매우기술적이며투입된원조재원을어떻게효과적으로운영 관리할것인지에초점이맞추어져있다. 따라서어떤국가를지원대상으로선정할지를기존지표들을활용해서판단하기에는어려움이있다. 따라서본연구에서는앞서소개한원조효과성논의의전개과정을고려하여거버넌스및집행효율성과발전의지속가능성을원조효과성을측정하기위한세부기준으로도입하였다. 우선거버넌스가수원국의측면에서원조효과를거두기위한제도적기반이라면, 집행효율성을고려하는것은공여국의입장에서동일한재원을투입했을때가장큰산출을얻을수있는방법이라고정리할수있다. 측정지표가운데거버넌스지수는정치가불안정하며부패한국가의경우원조사업수행의효과를거두기어렵다는측면에주목한지표이다. 1989 년세계은행이거버넌스의실패를사하라이남아프리카국가들빈곤문제의 92 중점협력국선정기준및방법에관한연구
주요원인으로지적하면서굿거버넌스 (good governance) 구축이빈곤감소를위한방안으로대두되기시작하였다 ( 김은미외 2010). OECD DAC에서도참여개발및굿거버넌스 (participatory development/good governance) 정책마커를만들어서각공여국이매년통계를보고하도록하고있다 (OECD DAC 1995). 대표적인거버넌스측정지표는세계은행에서발표하는거버넌스지수이다. 거버넌스지수의 6개세부지표는언론자유및책임성 (voice and accountability), 정치안정성 (political stability), 정부효과성 (government effectiveness), 규제의질 (regulatory quality), 법치 (rule of law), 그리고부패통제 (control of corruption) 로구분된다. 이세부지표들의평균값을활용할수있다. 한편내전이일어난국가는극도로불안정한상태에빠지게된다. 내전중인국가들에대해서는일반적인수원국들과는다른접근방식이필요하기때문에중점협력국으로선정하는것은타당하지않다. 본연구에서내전더미변수는스톡홀름국제평화연구소 (SIPRI) 에서발표하는무력충돌자료 (armed conflict data set) 를활용했다. 다음으로원조수행여건및효과는개발협력사업수행을위한현실적인여건을의미한다. KOICA 및 EDCF 사무소가설치되어있는국가의경우국제개발협력사업수행에필수적인정보, 네트워크, 그리고경험이축적되어있을가능성이높다. 따라서사무소가없는국가에재원을투입하는것에비해유의미한성과를거둘가능성이높다. KOICA 및 EDCF 해외사무소설치현황은 [ 표 2-11] 과같다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 93
구분 아시아 중동 아프리카 표 2-11. KOICA 및 EDCF 해외사무소설치현황 KOICA EDCF 해외사무소주재원해외사무소주재원 네팔, 라오스, 몽골, 방글라데시, 베트남, 스리랑카, 아프가니스탄, 인도네시아, 동티모르, 캄보디아, 필리핀, 파키스탄, 솔로몬군도 이라크, 에티오피아, 나이지리아, 가나, 르완다, 모잠비크, 우간다, 카메룬, DR 콩고 중남미파라과이, 페루, 콜롬비아, 볼리비아 동구및 CIS 우즈베키스탄, 아제르바이잔 자료 : KOICA 및 EDCF 홈페이지 ( 검색일 : 2013. 6. 17). 미얀마 팔레스타인, 요르단, 케냐, 이집트, 모로코, 세네갈, 탄자니아, 튀니지, 알제리 과테말라, 에콰도르, 엘살바도르, 아이티 베트남, 필리핀, 인도네시아 탄자니아, 남아프리카공화국 파나마, 볼리비아 마지막으로발전의지속가능성기준은원조와경제성장의관계를통해원조효과를탐색했던이론적 학문적시도의연장선상에있다. 여기서기존논의와의차이점은경제성장률뿐만아니라물가상승률과지니계수를함께포함시킴으로써성장의양적인측면과질적인측면을모두고려했다는점이다. 경제성장률이높은국가는원조를통한발전잠재력이큰국가로받아들일수있지만, 물가상승률이지나치게높은국가에대한급격한원조확대는인플레이션을야기할우려가있다는점을주의해야한다. 또한지니계수가높다는것은소득불균형이심각한상태라는의미이다. 많은개발도상국들의초기성장단계에서분배구조가악화되어사회불안정요소가되며성장잠재력도저하된다는점을고려하여선정지표에포함시켰다. 아래 [ 표 2-12] 에지금까지논의한모든지표들을나열하였다. 94 중점협력국선정기준및방법에관한연구
수원국의개발 전략적조응성 국제규범의존중 원조의효과 구분 경제관련 보건관련 교육관련 경제관계 외교관계 인권 민주주의 양성평등 환경 거버넌스 집행효율성 발전의지속가능성 표 2-12. 중점협력국선정기준및지표 지표 1인당국민소득 ( ) 1인당수원액 ( ) 빈곤율 ( ) 인구규모 ( ) 기대수명 ( ) 영아사망률 ( ) 질병률 ( ) 초등교육등록률 ( 여아 )( ) 중등교육등록률 ( ) 한국과무역규모 ( 수입 + 수출 )( ) 한국의직접투자규모 ( ) 에너지생산량및자원보유량 ( ) 교민의수 ( ) 한국전쟁참전여부 ( 有 ) UN 투표행태의한국과유사성 ( ) 고위급인사교류 ( ) ( 대통령, 국무총리, 장관, 국회의원방문횟수 ) 인권지수 (PTS/CIRI)( ) 민주주의지수 (EIU 민주주의지표 )( ) 비준한국제인권조약의수 (0-9)( ) 여성개발지수 ( ) 여성권한지수 ( ) GDP 대비이산화탄소배출규모 ( ) 거버넌스지수 ( ) 내전여부 ( 無 ) KOICA 및 EDCF 사무소설치여부 ( 有 ) 경제성장률 ( ) 물가상승률 ( ) 지니계수 ( ) 주 : ( ) 는낮은국가, ( ) 는높은국가, ( 有 ) 는해당하는국가, ( 無 ) 는해당하지않는국가를가급적중점협력국으로선정해야한다는의미. 자료 : 저자작성. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 95
제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 1. 분석의목적 2. 분석대상공여국의원조현황 3. 분석모형및자료 4. 분석결과 5. 소결
1. 분석의목적 과거미국및유럽등대부분의선진국들은 ODA 규모를확대하는데에만치중하였으나, 글로벌금융위기로인해재정관리에대한중요성이부각되면서 ODA의규모보다는효과성을극대화하기위한노력을기울이고있다. [ 그림 3-1] 에서보듯이 1990년대이후상승세를보이던선진국의 ODA 지원은 2000년대후반들어그상승세가꺾인모습을보이고있는데, 이는글로벌금융위기이후선진국들의재정적자문제가주된요인으로작용했을가능성이크다. 2012년기준, 세계최대의 ODA 공여국인미국의재정적자는 GDP의약 6% 에다다르고있으며, 유럽의주요 ODA 공여국중하나인스페인의재정적자는 GDP의 6.7% 에달하는등주요 ODA 공여국들의전체적인예산축소가불가피한상황이다. 이국가들은예산을축소함에있어, 자국민들의반발을최소화하기위하여개발도상국에대한지원예산을줄이는쪽으로정책방향을설정하고있는데, 이는국민들사이에서개발도상국지원에대한인식이변하고있음과무관하지않다. EU 집행위원회가실시한 Eurobarometer 설문조사에따르면 46) EU 국가의국민들을대상으로한설문조사결과, 개발도상국에대한지원이매우중요하다고응답한비율은 2005년 53% 에서 2009 년 39% 로크게감소하고있다. 이는유럽의재정적자로인하여 ODA의필요성에대한국민들의인식이변화하고있음을보여준다. 46) Eurobarometer 설문조사 (European Commission 2012. Solidarity that spans the globe: Europeans and development aid. Special Eurobarometer) 는 EU 회원국의개발협력정책평가및의사결정과정에서국민의의견을반영하기위하여 1983 년부터실시된대외원조에관한대표적인국민여론조사이다. 98 중점협력국선정기준및방법에관한연구
이와동시에 ODA가지나치게많은분야 (sector) 혹은국가 (country) 에분산되면 ODA의효과가저해된다는의견이꾸준히제시되고있다 (Knack and Rahman 2007, pp. 176~197). 이와같이글로벌금융위기로인한예산제약과 ODA의실효성에대한의문이제기되자, 각공여국들은 ODA의규모보다는효과성을극대화하기위한노력을기울이고있다. OECD에서는원조효과성제고를위한기준을제시한파리선언 (Paris Declaration) 을시작으로이를이행하기위한구체적인방안을제시한 2008년아크라행동계획 (Accra Agenda), 2011년부산에서개최된효과적인개발협력을위한부산파트너십 (Busan Partnership) 등을통해원조효과성제고를위한 ODA의효율성개선노력을하고있다. 따라서선진국들은 ODA가예산에서차지하는비중은줄이되, ODA의효율성을제고하기위해선택과집중을강화하고, 이를토대로중점지원부문별및원조형태별배분을체계적으로이루기위한노력을기울이고있다. 앞의제2장에서살펴본바와같이, 영국의경우중점협력국 27개국에대하여국가협력전략을작성한바있다. 여기에는 MDG의이행성과, 개발제약요인, 정치 경제현황, 개발협력특징에따른지원의방향성등이제시되어있다. 네덜란드역시 2011년 15개중점협력국을선정한후이국가들에대한국가별지원전략을수립하였다. 이에따르면원조뿐만아니라통상, 이주, 범죄, 역내안정등개발외의정책협력방안등이제시되어있다. 특히중점지원분야별원조내에민간투자활성화방안이포함되어있어 ODA와무역및투자간의연계에중점을두고있다. 우리나라역시원조효과성을극대화시키기위해중점협력국을선정하여체계적인 ODA를실시할필요가있다. 우리나라의효과적인중점협력 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 99
그림 3-1. 주요선진국들의 ODA 규모 ( 단위 : 백만달러 ) 주 : 순지출기준. 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 14). 국선정을위해서는오랫동안 ODA를시행해온선진국의중점협력국선정기준을벤치마킹할필요가있다. 즉선진 ODA 공여국들의중점협력국선정기준을분석한후각국의선정기준을비교 분석함으로써각공여국들이중점협력국을선정할때활용하는기준과지표에어떤것이있는지, 그리고그기준과지표가어떠한정책방향에의거하여수립되는지등에대한연구가필요하다. 그러나제2장에서살펴본바와같이중점협력국을선정하여발표한선진국들은외교적인문제로인하여구체적인선정기준을발표하지않고있는실정이다. 따라서선진국의중점협력국선정기준을활용하기위해서는이들의실제중점협력국선정기준및결정요인이무엇인지를분석할필요가있다. 이러한필요에입각하여앞의제2장에서는선진공여국의사례연구를 100 중점협력국선정기준및방법에관한연구
통하여주요공여국들이중점협력국을선정하는기준을살펴보았다. 이제본장에서는이러한예측을뒷받침하는실증분석결과를제시하고자한다. 본장에서중점협력국선정기준에관한실증분석의대상으로정한나라는캐나다, 네덜란드, 독일, 스웨덴 4개국이다. 이 4개국을분석대상으로선정한데는몇가지이유가있다. 무엇보다우리나라에큰시사점을줄수있을것으로기대하는국가를선정하였다. 중점협력국을선정하지않는미국이나아시아지역전체를중점협력지역으로선정한일본은제외할수밖에없었다. 그리고과거식민지국가나주변지역에원조의대부분을집중하고있는스페인, 호주, 뉴질랜드등도우리여건과는거리가있다고판단하였다. 남은국가들중에서경제규모가비교적큰나라들을대상국으로선정하였다. 제2장에서문헌연구를한국가들을우선적으로고려하였다. 다만통계분석에영국대신독일을포함시킨것은우리와유사하게유상원조가비교적큰비중을차지하고있기때문이다. 한편원조의인도주적성향이강한것으로알려진북유럽국가들을대표해서스웨덴을대상에포함시켰다. 이런여러측면들을고려하여위 4개국이통계분석을위한대상국으로적절하다고판단하였다. 2. 분석대상공여국의원조현황 가. 캐나다 1) 전반적인 ODA 현황 [ 그림 3-2] 를통해알수있듯이, 캐나다의 ODA 는 2000 년이후급속 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 101
한증가세를보이고있다. 2000년 17억달러에불과하던캐나다의 ODA 는 2011년현재 54억달러로서 10년사이에약 2배이상증가하였다. 2009년글로벌금융위기로인해 ODA 지원액이잠시감소하긴하였으나, 이듬해부터다시지속적으로 ODA 지원을늘리고있다. 그러나이와같은 ODA의증가세에도불구하고, GNI 대비 ODA 비율은새천년개발목표 (MDG) 권장기준인 0.7% 에미치지못하고있다. 그림 3-2. 캐나다의 ODA 규모 ( 단위 : %, 백만달러 ) 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 16). 2) 중점협력국에대한 ODA 현황및특징 OECD DAC 회원국들의중점협력국및주요협력분야 (Priority Partner and Main Sector of OECD/DAC Member countries) 에따르면 47) 캐나다 47) OECD(http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/35051857.pdf, 검색일 : 2013. 6. 14). 102 중점협력국선정기준및방법에관한연구
는아이티, 아프가니스탄, 모잠비크등 20개국가 48) 를중점협력국으로지정하여이국가들에대한집중적지원을실시하고있다. [ 표 3-1] 에서보듯이캐나다의전체 ODA에서중점협력국에대한비중은 75% 가넘으며, 중점협력국국가당평균지원액은비중점협력국국가당평균지원액에비하여약 20배가높다. 이를통해캐나다의 ODA 지원이중점협력국으로집중되고있음을알수있다. 이를확인하기위해캐나다의상위 15개 ODA 수원국을분석한결과, [ 표 3-2] 에서보듯이, 상위 13개국까지가모두중점협력국에해당하였다. 표 3-1. 캐나다중점협력국의국가당평균지원액 ( 단위 : 백만달러, 2011 년기준 ) 중점협력국 비중점협력국 중점협력국비중 (%) 79.5 4.7 75.9 주 : 1. 중점협력국비중은캐나다의전체 ODA 에서중점협력국으로의 ODA 가차지하는비중이다. 2. 중점협력국의비중계산시불특정국 (unspecified countries) 에대한 ODA 지원은제외하고계산하였다. 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 14). 캐나다의중점협력국선정에있어서가장눈에띄는특징은캐나다의중점협력국들이아시아, 아프리카, 아메리카지역에걸쳐골고루분포하고있다는점이다. 이는여타공여국들의중점협력국이아프리카지역에집중적으로분포해있는것과는뚜렷한차이를보이고있다. [ 표 3-3] 은캐나다의중점협력국을지역별로나누어서그비중을확인한결과이다. 캐나다의중점협력국은아프리카국가가 8개로가장많으며, 그뒤를아 48) 캐나다의중점협력국중카리브지역프로그램 (Caribbean Regional Program) 은특정국가에대한지원이아니기때문에제외하였다. 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 103
시아 (6개국) 및아메리카 (5개국) 국가가잇고있다. ODA 지원액이차지하는비중역시아프리카국가가 45% 로가장높고, 아시아 (32%) 와아메리카 (22%) 국가역시비교적높은것을확인할수있다. 이는중저소득국이밀집되어있는아시아및아메리카지역에대한관심의고조에따른것으로보인다. 표 3-2. 캐나다의상위 15 개 ODA 수원국 ( 단위 : 백만달러, 2011 년기준 ) 순위 국가 지원액 중점협력국여부 1 아이티 242.04 2 아프가니스탄 225.44 3 모잠비크 129.81 4 에티오피아 118.67 5 말리 116.17 6 탄자니아 94.72 7 파키스탄 87.49 8 팔레스타인 77.71 9 가나 70.72 10 세네갈 61.85 11 방글라데시 61.21 12 수단 52.34 13 남수단 48.98 14 케냐 41.67 15 콩고민주공화국 36.73 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 14). 표 3-3. 캐나다중점협력국지역별분포 지역 아프리카 유럽 아시아 아메리카 국가수 8 1 6 5 금액 86.65 26.13 85.08 71.79 금액이차지하는비중 (%) 45 1 32 22 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 14). 104 중점협력국선정기준및방법에관한연구
다음으로캐나다의중점협력국선정기준을추정하기위하여 2011 년 캐나다의중점협력국과비중점협력국간의사회및경제지표를비교해 보았으며, [ 표 3-4] 는그결과를보여주고있다. 표 3-4. 캐나다중점협력국과비중점협력국의비교 (2011 년기준 ) 지 표 단위 중접협력국 비중점협력국 1인당 GDP 달러 1,023.39 3,100.43 기대수명 세 63.33 66.68 국가의전반적취약도 0~4 1.84 1.13 초등학교진학률 % 102.15 107.94 의료비지출금액 달러 168.20 448.01 자료 : World Development Indicator(http://databank.worldbank.org/, 검색일 : 2013. 6. 14); UN Comtrade(http://comtrade.un.org/db/, 검색일 : 2013. 6. 14); Center for Systematic Peace(http://www.systemicpeace.org/, 검색일 : 2013. 6. 14). 사회 경제지표의선정은제2장에서확인된바있는캐나다의중점협력국현황및원조관련정책문서, 그리고주요홈페이지에기재되어있는정보에의거하였다. 49) 결과에따르면캐나다의중점협력국은비중점협력국에비해 1인당 GDP는낮으며국가의전반적취약도는높은것으로나타났다. 또한중점협력국은비중점협력국에비해초등학교진학률및의료비지출역시낮은수치를보이고있다. 이를통해캐나다는인도주의적관점에서 ODA를가장필요로하는국가를중점협력국으로선정하고있음을간접적으로파악할수있으며, 이는제2장에서제시된-캐나다의중점협력국선정은가장원조를필요로하는빈곤한지역에집중된다는-예측과일치하고있다. 49) 네덜란드, 독일, 스웨덴의사회및경제지표선정도동일한방법을사용하였다. 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 105
나. 네덜란드 1) 전반적인 ODA 현황 [ 그림 3-3] 에서보듯이네덜란드의 ODA 규모는증가하는추이를보이며, 특히 2000년이후급속한성장세를보이고있다. 그리고 GNI 대비 ODA 비율역시 1980년이후꾸준히 UN 새천년개발목표 (MDG) 권장기준인 0.7% 이상을유지하고있어 ODA의모범사례로꼽히고있다. 다만최근글로벌금융위기와사회복지기금부족등으로인한재정적자누적은네덜란드정부로하여금긴축재정정책을실시하도록하였으며, 50) 이는곧 ODA 지원에대한감소로이어졌다. 그결과 2008년 72억달러에달하던 ODA는 2009년 65억달러, 2010년 64억달러로감소하고있는추세이다. 그림 3-3. 네덜란드의 ODA 규모 ( 단위 : %, 백만달러 ) 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 15). 50) 2013 년현재네덜란드의재정적자는 GDP 대비 3.4% 로유럽연합의권고기준인 3% 를초과하고있다. 106 중점협력국선정기준및방법에관한연구
2) 중점협력국에대한 ODA 현황및특징 OECD DAC 회원국들의중점협력국및주요협력분야에따르면, 네덜란드는아프가니스탄, 방글라데시등을비롯한총 15개국가를중점협력국으로공표하였다. 51) 네덜란드의 ODA 지원현황을살펴보면 [ 표 3-5] 에서와같이네덜란드의전체 ODA에서중점협력국으로의 ODA가차지하는비중은 2011년현재 57% 로절반이상을차지한다. 그리고수원국을중점협력국과비중점협력국으로구분하고국가당평균 ODA를계산한결과중점협력국에대한평균지원액은 102억달러로비중점협력국에대한평균지원액인 9억달러에비해약 12배가량많은것으로나타났다. 이를확인하기위해 [ 표 3-6] 과같이 2011년기준네덜란드의상위 15 개수원국에대해중점협력국여부를표시하였다. 이에따르면 2011년현재네덜란드의최대 ODA 수원국인아프가니스탄 (108억달러 ) 을비롯하 표 3-5. 네덜란드중점협력국의국가당평균지원액 ( 단위 : 백만달러, 2011 년기준 ) 중점협력국비중점협력국중점협력국비중 (%) 52) 103.08 8.38 57.5 주 : 1. 중점협력국비중은네덜란드의전체 ODA 에서중점협력국으로의 ODA 가차지하는비중이다. 2. 중점협력국의비중계산시, 불특정국에대한 ODA 지원은제외하고계산하였다. 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 15). 51) 네덜란드의중점협력국은아프가니스탄, 방글라데시, 부룬디, 베냉, 에티오피아, 가나, 인도네시아, 예멘, 케냐, 말리, 모잠비크, 우간다, 팔레스타인, 르완다, 수단등총 15 개국가로이루어져있다. 52) OECD DAC 데이터 (2011 년 ) 에의하면네덜란드의 Bilateral ODA 중 64% 에해당하는 29 억달러가 Unspecified country 에대한지원액이다. 따라서네덜란드의중점협력국에대한지원액에대한비중은전체 ODA 지원에서 unspecified country 를제외한금액에대한비중으로계산하였다. 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 107
여인도네시아, 방글라데시, 모잠비크, 에티오피아등네덜란드 ODA의상위 5개수원국이중점협력국에해당하였다. 그리고상위 15개수원국중 11개국가가중점협력국으로지정된국가로네덜란드가실제중점협력국에집중적으로지원하고있음을확인할수있다. 한편제2장에서언급한바와같이, 네덜란드의 ODA가인도주의적성격을가지고있음은중점협력국과비중점협력국간사회 경제지표를비교함으로써확인할수있다. 중점협력국의 1인당 GDP는비중점협력국의 1인당 GDP에비해훨씬낮은수치를보이고있다. 그리고중점협력국의초등학교진학률은비중점협력국에비해비교적낮은수치를보이고있으며, 기대수명및의료비지출금액역시현저히낮다. 이를통해제2장에 표 3-6. 네덜란드의상위 15 개 ODA 수원국 ( 단위 : 백만달러, 2011 년기준 ) 순위 국가 지원액 중점협력국여부 1 아프가니스탄 216.96 2 인도네시아 156.34 3 방글라데시 155.5 4 모잠비크 146 5 에티오피아 135.8 6 탄자니아 133.64 7 가나 126.28 8 말리 118.88 9 부르키나파소 107.76 10 팔레스타인 107.56 11 볼리비아 107.3 12 수리남 95.34 13 르완다 94.92 14 수단 90.76 15 케냐 50.16 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 15). 108 중점협력국선정기준및방법에관한연구
서분석한바와같이네덜란드가교육및보건분야에취약한국가들을 중점협력국으로선정하고있음을알수있다. 표 3-7. 네덜란드중점협력국과비중점협력국의비교 (2011 년기준 ) 지표단위중점협력국비중점협력국 1인당 GDP 달러 1,534.48 3,589.37 경제성장률 % 4.69 5.38 국가의전반적취약도 0~4 2.2 1.1 기대수명 세 58.97 67.18 의료비지출금액 달러 87.17 449.65 초등학교진학률 % 102.71 106.06 정부효율성지표 -15~15-4.52-2.56 자료 : World Development Indicator(http://databank.worldbank.org/, 검색일 : 2013. 6. 18); UN Comtrade(http://comtrade.un.org/db/, 검색일 : 2013. 6. 18); Center for Systematic Peace(http://www.systemicpeace.org/, 검색일 : 2013. 6. 18). 다. 독일 1) 전반적인 ODA 현황 [ 그림 3-4] 에서보듯이독일의 ODA 규모역시타선진공여국들과비슷한추세를보이고있다. 21세기들어급속하게증가하고있던독일의 ODA 지원액은 2011년부터시작된유럽의재정적자위기로인하여줄어들었으나, 그여파는타국가들에비해비교적작은편이었기때문에 ODA 지원액의감소가여타유럽의선진공여국들에비해작은편이다. 독일은 2012년현재약 132억달러로서세계 3위의 ODA 지원국이다. 한편 GNI 대비 ODA 비율은 2000년이후꾸준히증가하고있으나 2012 년현재 0.38% 로서새천년개발목표 (MDG) 의권장기준인 0.7% 에미치지못하고있다. 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 109
그림 3-4. 독일의 ODA 규모 ( 단위 : %, 백만달러 ) 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 15). 2) 중점협력국에대한 ODA 현황및특징 OECD DAC 회원국들의중점협력국및주요협력분야에따르면, 독일은중국, 인도, 아프가니스탄등총 59개의국가를중점협력국으로선정하여지원하고있다. 53) 독일은 OECD DAC 국가중가장많은수의중점협력국을선정하고있다. 독일과비슷한규모의 ODA를지원하고있는영국의중점협력국이 27개국임을감안하면독일의중점협력국수가타선진공여국들에비해비교적많다는것을알수있다. 이로인해독일의전체 ODA 지원액에서중점협력국으로의 ODA 지원액이차지하는비중은상당히높은편이다. 53) 독일의중점협력국은유럽 7 개국가, 아프리카 26 개국, 중남미 9 개국, 아시아 16 개국으로총 59 개국가로구성되어있다. 110 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 3-8. 독일중점협력국의국가당평균지원액 ( 단위 : 백만달러, 2011 년기준 ) 중점협력국 비중점협력국 중점협력국비중 (%) 101.18 16.51 80.85 주 : 1. 중점협력국비중은독일의전체 ODA 에서중점협력국으로의 ODA 가차지하는비중이다. 2. 중점협력국의비중계산시, 불특정국에대한 ODA 지원은제외하고계산하였다. 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 15). [ 표 3-8] 을통하여독일의전체 ODA에서중점협력국이차지하는비중이약 80% 가넘음을확인할수있다. 독일의상위 15개 ODA 지원국을살펴보면, 상위 15개국가중터키와콩고공화국을제외한 13개국가가중점협력국으로지정되어있다. 표 3-9. 독일의상위 15 개 ODA 수원국 ( 단위 : 백만달러, 2011 년기준 ) 순위 국가 지원액 중점협력국여부 1 중국 716.82 2 인도 708.86 3 아프가니스탄 539.31 4 페루 272.1 5 브라질 222.77 6 인도네시아 213.68 7 이집트 209.81 8 터키 175.66 9 케냐 168.6 10 파키스탄 157.97 11 콩고공화국 157.68 12 베트남 130.19 13 남아프리카공화국 127.3 14 팔레스타인 124.07 15 모로코 119.33 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 15). 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 111
제2장을통하여독일의중점협력국선정기준은빈곤을줄이고평화를확보하며민주주의의실현에기초하고있음을확인할수있었다. 독일의 ODA가이러한기준을실제로적용하고있는지간접적으로확인하기위하여중점협력국과비중점협력국의사회및경제지표를비교해보았다. 중점협력국과비중점협력국간의 1인당 GDP을비교한결과, 비중점협력국의 1인당 GDP가중점협력국에비해약 3배높게나타났으며, 중점협력국의전반적인취약도역시비중점협력국에비해높은수치를보이고있다. 특히민주주의지표에서중점협력국이비중점협력국에비해크게높음을알수있는데이를통해독일의 ODA가인도주의에바탕하고있음과동시에민주주의와인권신장기여에노력하고있음을추론할수있다. 또한독일의중점협력국은비중점협력국에비해내전발생의비중이적은편이다. 이는독일의 ODA가원조효과성을추구함과동시에세계평화확보에중점을두고있음을시사한다. 표 3-10. 독일중점협력국과비중점협력국의비교 (2011 년기준 ) 지 표 단위 중점협력국 비중점협력국 1인당 GDP 달러 1,586.45 4,172.71 기대수명 세 63.35 67.35 국가의전반적취약도 0~4 1.47 1.05 경제성장률 % 5.01 4.206 민주주의 0~10 3.27 2.47 내전 54) 0~2 0.18 0.25 자료 : World Development Indicator(http://databank.worldbank.org/, 검색일 : 2013. 6. 18); UN Comtrade(http://comtrade.un.org/db/, 검색일 : 2013. 6. 18); Center for Systematic Peace(http://www.systemicpeace.org/, 검색일 : 2013. 6. 18); Stockholm International Peace Research Institute(http://www.sipri.org/, 검색일 : 2013. 6. 18). 54) 본연구에서내전더미변수는스톡홀름국제평화연구소 (SIPRI) 에서발표하는무력충돌자료 (armed conflict data set) 를이용하였으며수원국의사상자규모에따라그강도를측정하고있다. 본연구에서는 2001 년에서 2008 년까지의자료를이용하였다. 112 중점협력국선정기준및방법에관한연구
라. 스웨덴 1) 전반적인 ODA 현황스웨덴은 ODA 모범국가중하나로, 1970년이후꾸준히 ODA 지원액을증가시키고있다. 2012년현재, 스웨덴의 ODA 지원액은총 52억달러로세계 10위의 ODA 지원국이다. 스웨덴의 ODA 지원에서눈에띄는점은 GNI 대비 ODA 지원액이다. [ 그림 3-5] 에서볼수있듯이스웨덴의 GNI 대비 ODA 지원액은 1980년이후지속적으로밀레니엄권장기준 0.7% 를초과하고있으며, 2000년이후에는꾸준히 1% 를상회하고있다. 2012년현재 GNI 대비 ODA 지원액의비중은 1.1% 로서스웨덴은노르웨이와더불어 GNI 대비 ODA 지원액이 1% 가넘는유이한국가이다. 이는스웨덴이 ODA의모범적인모델로서각광받는이유이기도하다. 그림 3-5. 스웨덴의 ODA 규모 ( 단위 : %, 백만달러 ) 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 16). 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 113
2) 중점협력국에대한 ODA 현황및특징 OECD DAC 회원국들의중점협력국및주요협력분야에따르면스웨덴은콩고민주공화국, 아프가니스탄, 우크라이나등총 33개국 55) 을중점협력국으로선정하여지원해오고있다. 스웨덴은전체 ODA의약 80% 를중점협력국에집중적으로지원하고있으며스웨덴의상위 15개수원국을살펴본결과 14개국이중점협력국으로지정되어있으며그중에서도아프리카지역의비중이매우높음을확인할수있다. 표 3-11. 스웨덴중점협력국의국가당평균지원액 ( 단위 : 백만달러, 2011 년기준 ) 중점협력국 비중점협력국 중점협력국비중 (%) 46.81 4.04 79.2 주 : 1. 중점협력국비중은스웨덴의전체 ODA 에서중점협력국으로의 ODA 가차지하는비중이다. 2. 중점협력국의비중계산시, 불특정국에대한 ODA 지원은제외하고계산하였다. 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 16). 표 3-12. 스웨덴상위 15 개 ODA 수원국 ( 단위 : 백만달러, 2011 년기준 ) 순위 국가 지원액 중점협력국여부 1 콩고민주공화국 239 2 탄자니아 125.15 3 아프가니스탄 115.19 4 모잠비크 108.81 5 수단 86.79 6 케냐 76.85 7 팔레스타인 64.57 55) 스웨덴의중점협력국은유럽 9 개국, 아프리카 15 개국, 중남미 3 개국, 중동 2 개국, 아시아 4 개국등총 33 개국으로구성되어있다. 114 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 3-12. 계속 순위 국가 지원액 중점협력국여부 8 소말리아 63.51 9 라이베리아 49.84 10 우크라이나 41.66 11 우간다 41.16 12 에티오피아 40.67 13 짐바브웨 38.58 14 부르키나파소 37.64 15 이라크 35.38 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 16). 제2장에서스웨덴의중점협력국주요선정기준은민주주의및인권규약의범위준수및빈곤해결과남녀평등의실현정도, 원조효과성의증진에있다는것을살펴보았다. 이를확인해보기위하여스웨덴의중점협력국과비중점협력국의경제 사회 민주주의및인권지표를비교해보았다. [ 표 3-13] 을통해확인한결과, 중점협력국의 1인당 GDP가비중점협력국에비해낮으며기대수명과의료비지출금액역시낮은것으로나타났다. 또한민주주의및인권지표에서중점협력국이비중점협력국들에비해높은수치를보여주고있는데, 이를통해스웨덴의중점협력국선정기준이민주주의와인권구축이잘되어있는나라에우선하고있음을유추할수있다. 반면스웨덴의주요중점협력국선정기준중하나인남녀평등실현의경우여성의초등학교진학률은중점협력국에비해비중점협력국이낮기때문에기존의선정기준과는다른모습을띠고있다. 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 115
표 3-13. 스웨덴중점협력국과비중점협력국의비교 (2011 년기준 ) 지표단위중점협력국비중점협력국 1인당 GDP 달러 2,601.16 2,886.13 기대수명 세 60.67 65.26 의료비지출금액 달러 199.12 322.91 국가의전반적취약도 0~4 1.68 1.09 여성의초등학교진학률 % 105.66 103.12 민주주의 -10~10 4.62 2.34 인권 56) 0~8 3.99 3.96 자료 : World Development Indicator(http://databank.worldbank.org/, 검색일 : 2013. 6. 18); UN Comtrade(http://comtrade.un.org/db/, 검색일 : 2013. 6. 18); Center for Systematic Peace(http://www.systemicpeace.org/, 검색일 : 2013. 6. 18); Ciri Human Right Data(http://www.humanrightsdata.org/, 검색일 : 2013. 6. 18. 3. 분석모형및자료 가. 분석모형 앞의제2장제2절을통해우리는중점협력국의선정원칙과그기준을분석한결과중점협력국의선정기준에는크게네가지가있음을확인하였다. 첫번째, 수원국의경제및사회적필요를충족시키기위한 수원국개발 에의한기준이며, 이는곧인도적기준의 ODA 지원을의미한다. 두번째는 ODA 공여국의경제적 외교적이익의극대화를추구하기위한 전략적조응성 이다. 국제개발협력에서세번째기준은민주주의와인권증진을추구하는 국제규범의존중 이며, 마지막으로원조가효과적으로 56) 인권지표인 CIRI(Cingranelli and Pasquarello, 1985, pp. 539~563) 의경우 2011 년자료가결측치이므로 2010 년자료를이용하였다 (CIRI Human Right Data: http://www.humanrightsdata.org/). 116 중점협력국선정기준및방법에관한연구
이루어질수있는국가를선정하기위한 원조효과 에의한기준이다. 이상의네가지기준들은중점협력국선정에서고려되어야하는핵심기준이다. 이에본연구에서도이러한네가지핵심기준들과이를측정할수있는지표를바탕으로 [ 식 3-1] 과같이분석모형을설정하였다. [ 식 3-1] [ 식 3-1] 에서 는중점협력국더미로중점협력국이면 1의값을가지며, 중점협력국이아니면 0의값을가진다. 는수원국개발에대한지표, 는전략적조응성에대한지표, 은국제규범존중에대한지표이며, 는원조효과에대한지표이다. [ 식 3-1] 은횡단면프로빗분석으로, 는중점협력국을나타내며 2011 년자료를이용하였다. 분석의편의를위하여 에대해선형회귀모형을가정하면 일확률은 [ 식 3-2] 와같이계산된다. 57) Pr Pr [ 식 3-2] 즉본연구에서는기존연구의이론을바탕으로수원국개발, 전략적조응성, 국제규범존중, 그리고원조효과에해당하는변수들을독립변수로사용하여선진공여국의중점협력국선정결정요인을프로빗모형으로추정하였다. 분석결과를앞의제2장의사례분석을통해살펴보았던네덜 57) [ 식 3-2] 에서 의누적분포함수를정규분포로가정하고횡단면프로빗분석방법을이용하였다. 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 117
란드, 캐나다, 독일, 스웨덴의중점협력국선정기준과비교하여실제로선 진공여국들이중점협력국선정기준에맞추어서원조를실시하고있는지 를살펴볼것이다. 나. 분석자료앞의분석모형에서설명한바와같이본연구에서사용된각지표에해당하는독립변수는 [ 표 3-14] 와같다. 먼저 수원국개발 에대한지표로수원국의 GDP가낮고절대적빈곤층이많을수록원조의필요성이높다고판단하여수원국의 1인당 GDP와 (GDP per capita), 하루 1.5달러미만으로생활하고있는국민의비율을보여주는빈곤율 (poverty rate) 을포함시켰다. 또한최근수원국의절대적인지니계수 (GINI coefficient) 를수원국발전에대한지표로활용하였다. 또한국가별부채및자연재해의유무등을종합적으로고려한국가적취약도 58) 를이용하였으며, 수원국의보건및복지환경이열악하고교육수준이낮을수록원조의필요성이높다고판단하여초등학교진학률 (primary school enrollment) 및중고등학교진학률 (secondary school enrollment), 의료비지출금액 (health expenditure), 그리고기대수명 (life expectancy) 등을포함시켰다. 58) 국가적취약성을최빈국 (LDC: Least Developed Countries), 내륙국 (LLDC: Landlocked Developing Countries), 군소도서국가 (SIDS: Small Island Developing States), 과대채무국 (HIPCs: Heavily Indebted Poor Countries), 자연재해 (Disaster) 로구성된지표로서각분야에해당되는국가는 1 을그렇지않은국가에는 0 점을부과한후이를모두합한값을말한다. 118 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 3-14. 각지표별사용변수 수원국의개발 전략적조응성 지표 경제관련 보건관련 교육관련 종합지표 경제관련 국제규범의존중 원조효과 사용변수 1인당 GDP 빈곤율지니계수기대수명의료비지출금액초등학교진학률 ( 남 / 여 ) 중학교진학률 ( 남 / 여 ) 국가의전반적취약도수입 / 수출인구연료수출비중인권지수민주주의지수정치적안정성 - 내전의발생여부정부효율성지수경제성장률물가상승률 공여국의 전략적조응성 기준을측정하기위해서는공여국과수원국간의관계를나타낼때일반적으로사용되는지표인양국간수출액 (export) 및수입액 (import), 그리고수원국의인구와더불어공여국이개발도상국의자원을활용할목적으로 ODA를지원하고있는경우가증가하고있음을감안하여수원국의 GDP 대비연료 (fuel) 의수출비중을포함시켰다. 국제규범의존중 여부를측정하기위하여민주주의지수 59) 와인권지 59) 민주주의지수는체제평화센터 (Center for Systemic Peace) 에서발표하고있으며, 각국의민주주의지표를 10 에서 10 까지점수화하여발표하고있다. 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 119
수 60) 지표를활용하였다. 이는국제개발협력을통하여민주주의및인권이증진되어야함을반영한것이다. 마지막으로 원조효과 를측정하기위한지표로수원국의경제적안정성을나타내는수원국의인플레이션과경제성장률 (growth rate) 을사용하였으며, 정치적안정성을나타내는변수로내전발생여부 (war) 를포함시켰다. 61) 또한정부의효율성지수는각국가의정부효율성및안정성을평가하기위해개발한지표로 World Bank에서발표하고있는반부패, 정부효율성, 정부신뢰도, 규제의정도, 법의신뢰도, 시민의책임성등 6개지표로구분되어있는값을통합하여사용하였다. 각지표에해당하는변수들의설명및출처는 [ 표 3-15] 과같다. 이변수들중가격변수인 ODA, 1인당 GDP, 수출액, 수입액, 의료비지출금액등의변수는 World Bank의 GDP deflator를이용하여 2005년기준으로실질화하였다. 그리고이가격변수들은모두로그변환하였으며관측치에영 (zero) 의값이존재하는변수에대해서는 1을더하여로그변환하였다. 사용된변수의특징을간략히파악하기위해캐나다, 네덜란드, 독일, 스페인각각의수원국에대한기초통계량을 [ 부표 2] 에제시하였다. [ 부표 2] 에서보듯이네국가로부터 ODA 지원을받는수원국들이상당수중첩되어있기때문에 ODA 수원국에대한설명변수의기초통계량은국가별로큰차이가없음을확인할수있다. 그러나국가별실질 ODA 지원액의경우, 독일이가장높은값을보이는것으로나타났으며네덜란드, 60) 인권지수는 Cingranelli 와 Richard 에의해개발된지표로서고문, 실종, 정치적구금에대한점수와여성의권리에대한점수를종합평가한지표이다. 61) 본연구에서내전더미변수는스톡홀름국제평화연구소 (SIPRI) 에서발표하는무력충돌자료 (armed conflict data set) 를이용하였으며수원국의사상자규모에따라그강도를측정하고있으며본연구에서는 2001 년에서 2008 년까지의자료를이용하였다. 120 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 3-15. 사용변수에대한설명및출처 데이터 단위 설명 출처 ODA 수원국에대한공여국의 ODA OECD stats 달러 1인당 GDP 1인당 GDP 빈곤율 % 1일생활비 1.5달러미만가구비중 지니계수 수원국의지니계수 기대수명 세 수원국의기대수명 World Bank 의료비지출금액 달러 전체의료비지출액 초등학교진학률수원국의초등학교진학률 % 중고등학교진학률수원국의중고등학교진학률 무역량 달러 공여국의수원국으로 UN 수출액과수입액의합 Comtrade 연료의수출비중 수원국의수출에서연료의비중 경제성장률 % GDP 증가율인플레이션율인플레이션율 World Bank 총인구 백만명 수원국의총인구 내전여부 0~2 수원국의내전여부 Politic IV -10~10 민주주의지표 Center for systematic Peace CIRI 0~8 인권지표 humanrightsdata 최빈국여부 내륙국여부군소도서국가여부과대채무빈국여부자연재해여부반부패 정부효율성정부신뢰도규제도법의신뢰도시민의책임성 0~1 국가의전반적취약성 WorldBank -15~15 세계거버넌스지표 World Governance Indicator 자료 : World Development Indicator(http://databank.worldbank.org/, 검색일 : 2013. 6. 23); UN Comtrade(http://comtrade.un.org/db/, 검색일 : 2013. 6. 23); Center for Systematic Peace(http://www.systemicpeace.org/, 검색일 : 2013. 6. 23); Ciri Human Right Data(http://www.humanrightsdata.org/, 검색일 : 2013. 6. 23); Stockholm International Peace Research Institute(http://www.sipri.org/, 검색일 : 2013.6. 23). 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 121
캐나다, 스웨덴이그뒤를잇고있다. 빈곤율을비롯한지니계수, 그리고내전의발생횟수등에서는관측치가다수결측 (missing) 되어있음을알수있다. 이외에도기초통계량에서특이한점은 0보다높은값을가지는변수임에도불구하고그룹내 (within) 최솟값이 0보다작은음 (-) 의값을가지는변수가발견되고있다는점이다. 실제로그실질 ODA, 연료수출비중은모두 0보다큰값을가져야함에도불구하고그룹내최솟값이마이너스 (-) 로나타나고있는데, 이는그룹내통계량은그룹내변환 (within group transformation) 을통해계산되기때문이며이러한현상은수원국내에서편차가크게발생하고있기때문에발생한것으로보인다. 62) 예를들어스웨덴의로그실질 ODA의그룹내최솟값은 -51.73이며네덜란드의로그실질 ODA의그룹내최솟값은 -545.28이다. 4. 분석결과 본절에서는횡단면프로빗모형을이용하여캐나다, 네덜란드, 독일, 스웨덴의중점협력국이어떠한요인들에의하여결정되는지에대한실증분석결과를제시하고있다. 63) 또한분석결과를앞의제2장의사례분석을통해살펴본바있는선진국의중점협력국선정기준과비교해보고자한다. 62) 그룹내변환은 로계산되어진다. 63) 실증분석의신뢰성을제고하기위해 2001년부터 2011년까지의자료를이용한패널합동프로빗모형을이용하여중점협력국의선정기준을분석하였다. 패널자료를이용한분석결과는 [ 부표 3] 에제시되어있다. 122 중점협력국선정기준및방법에관한연구
분석에서 수원국개발, 전략적조응성, 국제규범의존중, 그리고 원조 효과 기준이중점협력국선정기준으로작용하고있는지확인하기위하여 각각의기준을대표할수있는설명변수들을 1 개이상포함시켰다. 가. 캐나다 [ 표 3-16] 은횡단면프로빗모형을이용한캐나다의중점협력국선정기준을분석한결과이다. 우선모형 (1) 과모형 (2) 는지니계수를포함시켜분석한결과이다. 모형 (1) 에서는모든설명변수를포함시켜분석하였으며, 모형 (2) 에서는변수들중상관관계가높거나결측치가많은일부변수를제외하고분석한결과이다. [ 표 3-16] 에서보듯이지니계수를포함시켰을경우, 다른선정기준들의대부분이통계적으로유의하지않은결과를보여주고있다. 64) 따라서모형 (3) 과모형 (4) 에서는지니계수를독립변수에서제외시킨후분석한결과이다. 여기서모형 (3) 과모형 (4) 는변수들중높은상관관계가있는변수들을상호변경하여분석한결과들이다. 65) 앞의제2장에서캐나다의중점협력국선정기준은 원조의필요성이높은지역, 원조의효율성이높은지역 그리고 원조의전략적효과가높은지역 으로구성되어있음을확인할수있었다. 실제실증분석결과도이를잘뒷받침하고있음을알수있다. 64) 이러한결과는다른공여국에대한실증분석에도발견되는데, 이는지니계수의결측치가많기때문인것으로판단된다. 지니계수가포함될경우샘플수가매우적어져서다른변수들역시유의하지않은결과가도출된것으로사료된다. 65) 네덜란드, 독일, 스웨덴의중점협력국선정기준분석역시동일한방법으로실증분석을실시하였다. 이때각변수별로결측치가발생한경우각국가의 2005 년에서 2011 년까지의평균치를이용하여분석을실시하였다. 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 123
기준변수명모형 (1) 모형 (2) 모형 (3) 모형 (4) 수원국개발 전략적조응성 국제규범의존중 원조의효과 1 인당 GDP 빈곤율 지니계수 의료비지출 기대수명 전반적취약도 초등학교진학률 중학교진학률 무역량 연료수출비용 _cons 인구 민주주의 인권지수 내전 정부효율지수 경제성장률 인플레이션 표 3-16. 캐나다프로빗모형분석결과 (2011 년 ) 0.328 (1.389) 0.112 (0.092) 0.113 (0.069) -0.004 (0.003) 0.065 (0.083) 1.016 (0.689) -0.051 (0.038) 0.030 (0.030) 0.084 (0.414) 0.012 (0.013) 0.953 (0.668) 0.221 (0.152) 0.689 (0.460) 1.126 (1.010) -0.049 (0.221) 0.052 (0.139) 0.119 (0.157) -32.984* (17.146) 주 : ***, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 의유의수준을의미한다. 자료 : 저자작성. -0.815** (0.415) 0.048 (0.030) 0.047 (0.039) -0.015 (0.011) 0.112 (0.218) 0.368 (0.243) 0.341* (0.182) -0.067 (0.093) 0.039 (0.068) -9.197 6.187-0.850*** (0.305) 0.022 (0.032) -0.035** (0.017) 0.325*** (0.121) 0.368 (0.243) 0.071** (0.035) -0.062 0.365 0.032 0.025 0.633 1.621-0.012** (0.006) 0.588** (0.289) 0.007 (0.013) 0.174 (0.167) 0.011 (0.008) 0.570* (0.315) 0.194 (0.175) 0.062 (0.112) 0.015 (0.061) 10.711*** (4.042) 124 중점협력국선정기준및방법에관한연구
우선 수원국개발 기준을충족시키는국가일수록캐나다의중점협력국으로지정될확률이높은것으로나타났다. 캐나다의중점협력국으로지정될확률은 1인당 GDP, 1인당의료비지출금액, 그리고초등학교진학률과는음 (-) 의상관관계를가지며, 국가의전반적인취약도와는양 (+) 의상관관계를가지는것으로나타났다. 또한 [ 표 3-16] 의실증분석결과에따르면캐나다는 원조의전략적효과가높은지역 을중점협력국으로선정하는경향이있음을보여주고있다. 이는캐나다와수원국의무역량, 그리고수원국의인구가중점협력국선정확률과양 (+) 의상관관계를가지는것을통해확인할수있다. 이는캐나다가자국과긴밀한교역관계를유지하며, 잠재적구매력이높은국가에원조를집중적으로분배하는경향이있다는사실을보여주는것이다. 따라서캐나다의 ODA는수원국의필요성뿐만아니라자국의이해관계를반영하고있음을나타내고있다. 반면앞의제2장에서의분석과는달리, 원조효과 는중점협력국으로선정될확률과유의한상관관계가없는것으로드러났다. [ 표 3-16] 을통해확인할수있듯이, 수원국의정부효율성지수와경제성장률은캐나다의중점협력국선정기준에유의한영향을미치지않는것을확인할수있다. 또한제2장에서파악되었던선정기준외에도캐나다의중점협력국선정에서수원국의민주주의발전과인권존중여부가중요한영향을미치고있음을확인할수있다. 이는국제규범의존중여부역시중점협력국선정에유의한영향을미치고있음을의미한다. 실증분석을통한캐나다의중점협력국선정기준을확인한결과, 캐나다의원조는 원조의필요성이높은지역 및 원조의전략적효과가높은 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 125
지역, 그리고 국제규범이성실하게이행되는지역 에집중되고있음을 알수있다. 나. 네덜란드 [ 표 3-17] 은네덜란드의중점협력국선정기준에대한분석결과를보여주고있다. 캐나다의경우와마찬가지로모형 (1) 과모형 (2) 를통해확인할수있듯이지니계수를설명변수로포함하여분석하였을경우, 지니계수를포함한대부분의설명변수들이통계적으로유의하지않은결과들을보여주고있다. 따라서지니계수는네덜란드의중점협력국선정에영향을주지못하는것을알수있으며, 따라서지니계수를설명변수에서제외하고분석을실시하였다. 앞의제2장에서의사례분석결과에의하면네덜란드는빈곤율이높으며, 보건및교육인프라가취약한국가를중점협력국으로선정하는경향이있으며, 또한민주주의가발달하고인권의보장수준이높은국가에원조를배분하고있음을확인한바있다. 이외에도네덜란드는자국의이해관계와수원국의국정운영능력을동시에고려하여중점협력국을선정하고있음을보았다. 횡단면프로빗모형을통해네덜란드의중점협력국선정기준을분석한결과, 중점협력국으로선정될확률과수원국의 1인당 GDP는음 (-) 의관계를가지며, 국가의전반적취약도와는양 (+) 의상관관계를가지는것으로나타났다. 특히네덜란드의중점협력국선정확률은의료비지출액및초등학교진학률과음 (-) 의상관관계를가지는데, 이를통해알수있는것은네덜란드는수원국개발에대한필요성이높은국가를중점협력국 126 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 3-17. 네덜란드프로빗모형분석결과 (2011 년 ) 기준변수명모형 (1) 모형 (2) 모형 (3) 모형 (4) 수원국개발 전략적조응성 국제규범의존중 원조효과 1 인당 GDP 빈곤율 지니계수 의료비지출 기대수명 전반적취약도 초등학교진학률 중학교진학률 무역량 연료수출비중 _cons 인구 민주주의 인권지수 내전 정부효율지수 경제성장률 인플레이션 0.434 (0.531) -0.034 (0.022) 0.004 (0.026) -0.018*** (0.006) -0.069* (0.030) 1.093*** (0.277) -0.007 (0.010) 0.019 (0.014) -0.039 (0.156) 0.029*** (0.009) 0.189 (0.226) 0.038 (0.040) -0.047 (0.157) 0.616 (0.390) 0.180* (0.098) 0.070 (0.042) 0.019* (0.011) -6.840 (4.645) 주 : ***, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 의유의수준을의미한다. 자료 : 저자작성. -0.158 (0.499) -0.031 (0.046) -0.069 (0.044) 0.000 (0.012) -0.344 (0.264) 0.661 (0.402) -0.004 (0.251) 0.058 (0.136) 0.070 (0.079) -1.731 (8.152) -0.866** (0.348) -0.016 (0.031) -0.030*** (0.008) 0.212* (0.124) 0.021** (0.011) 0.142 0.394 0.020 (0.026) 1.927 (2.058) -0.026** (0.013) 0.900* (0.524) 0.029 (0.024) -0.026 (0.258) 0.049** (0.023) -0.069 (0.369) -0.452 (0.367) 0.395** (0.154) 0.018 (0.002) 2.672 (7.487) 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 127
으로선정하고있으며, 특히보건및교육분야에취약한국가를중점협력국으로선정하고있음을알수있다. 이와같은네덜란드에대한실증분석결과는제2장에서살펴본네덜란드의중점협력국선정기준과유사한것을알수있다. 또한네덜란드의중점협력국으로선정될확률은민주주의지표와정부의효율성지표, 그리고무역량과는양 (+) 의상관관계를보여주고있음을확인할수있다. 이를통해네덜란드는 ODA의중점협력국선정에서수원국개발뿐만아니라자국의경제적이익및원조효과를동시에고려하고있음을알수있다. 또한민주주의의발전수준역시중점협력국선정에중요한기준으로작용하고있음을알수있다. 다. 독일캐나다및네덜란드의경우와마찬가지로독일역시지니계수를포함하여분석을진행할경우, 대부분의설명변수들이통계적으로유의하지않은결과들을보여주고있다. 따라서지니계수의경우독일의중점협력국선정에유의한영향을주지못하는것을알수있으며, 지니계수를설명변수에서제외하고분석을실시하였다. [ 표 3-18] 에실증분석결과에따르면, 독일의중점협력국선정확률은수원국의 1인당 GDP와의료비지출액과는음 (-) 의상관관계를, 국가의전반적취약도와는양 (+) 의상관관계를보이고있다. 따라서독일의중점협력국선정기준역시수원국의필요와밀접한관계를맺고있음을확인할수있다. 또한독일의중점협력국선정확률은수원국과의무역량및수원국의 128 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 3-18. 독일의프로빗모형분석결과 (2011 년 ) 기준변수명모형 (1) 모형 (2) 모형 (3) 모형 (4) 수원국개발 전략적조응성 국제규범의존중 원조효과 1 인당 GDP 빈곤율 지니계수 의료비지출 기대수명 전반적취약도 초등학교진학률 중학교진학률 무역량 연료수출비중 _cons 인구 민주주의 인권지수 내전 정부효율지수 경제성장률 인플레이션 -1.550 (1.203) -0.052 (0.079) 0.003 (0.050) -0.001 (0.002) -0.004 (0.059) 0.620 (0.692) 0.014 (0.026) -0.051 (0.036) 0.404 (0.481) 0.072* (0.038) 1.572** (0.750) 0.280* (0.149) 0.657 (0.489) -2.683 (1.504) 0.057 (0.176) -0.061 (0.164) -0.113 (0.090) -20.322* (11.377) 주 : ***, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 의유의수준을의미한다. 자료 : 저자작성. -0.216 (0.342) -0.002 (0.023) -0.002 (0.0270 0.000 (0.013) -0.269 (0.214) 0.994*** (0.296) 0.410*** (0.154) -0.050 (0.081) 0.018 (0.053) -13.099*** (4.793) -0.948*** (0.209) -0.000 (0.022) 0.011 (0.008) 0.381*** (0.091) 0.032 (0.027) -0.461 (0.311) -0.012 (0.020) 0.810 (1.373) -0.002** (0.001) 0.231** (0.098) -0.014 (0.012) 0.088 (0.206) 0.025** (0.007) 0.850*** (0.316) 0.432*** (0.166) -0.028 (0.084) 0.021 (0.046) -15.601*** (4.389) 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 129
연료 (fuel) 수출비중이양 (+) 의유의한값을보이고있는데, 이는독일이 ODA 지원에수원국의풍부한자원을활용하려는경제적인의도가내재되어있음을의미한다. 이는원조의 전략적조응성 이독일의중점협력국선정에서중요한요소로작용하고있음을시사한다. 그리고독일의중점협력국선정확률은민주주의및인권지표와는양 (+) 의상관관계를가지고있는데, 이를통해독일은 국제규범의준수 기준에입각하여중점협력국을선정하고있음을알수있다. 그러나경제성장률및정부효율성지표는중점협력국선정에유의한영향을미치지않는것으로보인다. 이는앞의나라들과달리독일의중점협력국선정에서 원조효율성 이중요한역할을하지않는것을의미한다. 라. 스웨덴앞의제2장을통해살펴본스웨덴의중점협력국선정기준은빈곤의광범위성과소득분배의공평성및남녀평등의실현여부, 정부의효율성및민주주의의발달수준, 그리고 ODA를통하여얻을수있는스웨덴의이해관계여부였다. 실제자료를이용하여스웨덴의중점협력국선정기준을분석한결과 [ 표 3-19 참고 ], 스웨덴의중점협력국으로선정될확률은 1인당 GDP와는음 (-) 의관계를, 국가의전반적취약도와는양 (+) 의관계를가지고있음을알수있다. 이는스웨덴의중점협력국선정이수원국의개발필요성기준에의거하고있음을보여준다. 또한민주주의지표와같은국제규범의존중여부역시양 (+) 의상관관계를가지고있음을확인할수있는데, 이는제2장을통해확인한스웨덴 130 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 3-19. 스웨덴의프로빗모형분석결과 (2011 년 ) 기준변수명모형 (1) 모형 (2) 모형 (3) 모형 (4) 모형 (5) 수원국개발 전략적조응성 국제규범의존중 원조효과 남녀평등실현 1 인당 GDP 빈곤율 지니계수 의료비지출 기대수명 전반적취약도 초등학교진학률 중학교진학률 무역량 연료수출비중 인구 민주주의 인권지수 내전 정부효율지수 경제성장률 인플레이션 여성의초등학교진학률 _cons -0.745 (0.729) 0.008 (0.039) 0.010 (0.031) 0.001 (0.001) -0.024 (0.047) 0.262 (0.369) 0.006 (0.016) 0.009 (0.018) 0.368 (0.275) 0.004 (0.010) -0.263 (0.385) 0.011 (0.065) 0.338 (0.250) 1.328 (0.625) -0.141 (0.133) 0.072 (0.078) -0.012 (0.031) 1.540 6.420-0.705** (0.308) 0.015 (0.023) -0.020 (0.028) -0.005 (0.011) 0.495** (0.206) -0.408 (0.274) 0.145 (0.152) -0.079 (0.084) 0.038 (0.051) 5.960 (4.684) 주 : ***, **, * 는각각 1%, 5%, 10% 의유의수준을의미한다. 자료 : 저자작성. -0.606* (0.234) -0.014 (0.024) 0.006 (0.009) 0.144* (0.085) 0.090** (0.037) 0.325 (0.332) 0.022 0.021 1.625 (1.599) 0.000 (0.001) 0.406* (0.237) -0.011 (0.010) 0.275 (0.180) -0.003 (0.007) -0.074 (0.247) 0.071 (0.149) -0.096 (0.084) 0.062 (0.050) -3.326 (3.550) -0.774*** (0.223) -0.046 (0.058) 0.284* (0.162) -0.164 (0.208) 0.087** (0.038) -0.066 (0.081) 0.040** (0.016) 0.048 (0.057) 3.401 (2.962) 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 131
의중점협력국선정기준과일치한다. 그리고스웨덴과무역량이많으며경제성장률이높은국가들이중점협력국으로선정될확률이높음을확인할수있다. 이를통해스웨덴이중점협력국선정에서인도주의적인관점뿐아니라경제적인이해관계및효율성에기반을두어 ODA를지원하고있음을확인할수있다. 그러나모형 (5) 를통해볼수있듯이여성의초등학교진학률은중점협력국선정에유의한영향을미치지않는것으로나타나고있다. 이는제2장을통해확인된스웨덴의중점협력국선정기준인 양성평등의필요성여부 가실제중점협력국선정과정에서는체계적인역할을하지않음을시사한다. 뿐만아니라수원국의정부효율성역시중점협력국선정에서유의한영향을미치지않는것으로나타났는데, 이는제2장에서살펴본스웨덴의중점협력국선정기준과는다른결과이다. 5. 소결 주요선진공여국들의중점협력국가선정기준을파악하기위하여네덜란드, 캐나다, 독일, 스웨덴에대하여중점협력국에대한 ODA 지원현황및중점협력국선정기준에대한실증분석을시도하였다. 우선지원현황에서살펴보았듯이, 이 4개국의경우전체 ODA에서중점협력국에대한 ODA가큰비중을차지하고있음을확인하였다. [ 표 3-20] 은이와같은결과를요약하고있는데 [ 표 3-20] 을통해 4개국가의중점협력국에대한지원이전체 ODA 지원의 50% 이상을차지하고있음을확인할수있다. 이는특정국가가중점협력국으로일단선정되면그국가에대한지원이확실하게이루어지고있음을보여준다. 132 중점협력국선정기준및방법에관한연구
표 3-20. 분석국가의중점협력국에대한지원금액및비율 ( 단위 : 백만달러, %) 국가 중점국가지원액 중점협력국국가당평균지원액 중점국가지원비중 (%) 네덜란드 1545.12 103.08 57.9 캐나다 1589.55 79.47 75.9 독일 5969.67 101.18 80.9 스웨덴 1544.95 46.81 79.2 주 : 1. 2011 년기준 2. 중점협력국의비중계산시불특정국에대한 ODA 지원은제외하고계산하였다. 자료 : OECD(http://stats.oecd.org/index, 검색일 : 2013. 6. 22). 제2장에서확인된네덜란드, 캐나다, 독일, 스웨덴의중점협력국선정기준을고려하여실제데이터를이용하여중점협력국선정기준을실증분석한결과를 [ 표 3-21] 과 [ 표 3-22] 에다시한번요약정리하였다. 분석대상이된 4개공여국의공통적인중점협력국선정기준을분석한결과, 수원국의 1인당 GDP가낮으며국가의전반적인취약도가높을경우중점협력국으로선정될확률이높은것으로드러났다. 또한수원국의민주주의및인권지표가높을수록중점협력국으로지정될확률이높은것으로나타났는데, 이는선진공여국들이 ODA를통해제3세계의민주주의확산에노력하고있음을보여주고있다. 반면지니계수는통계적으로유의하지못한결과를보이고있으며, 수원국의인구는양의유의한상관관계를보인다. 이러한결과는공여국들이중점협력국선정시빈부격차를줄이기위한노력보다는절대적인빈곤을줄이기위한노력에힘쓰고있음을보여준다. 국가별고유의중점협력국선정기준을분석해보면, 캐나다의경우수원국의의료비지출이낮고, 초등학교진학률이낮으며, 동시에양국간무역량이많은국가일수록중점협력국으로선정할확률이높은것으로나 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 133
타났다. 이는제2장에서확인한캐나다의중점협력국선정기준과상당히유사한모습을보여주고있다. 다만제2장의분석과는달리캐나다의중점협력국선정에서수원국이원조를효율적으로활용할수있을지여부를결정해주는정부의효율성및수원국의경제성장률은중점협력국선정에유의한영향을미치지않는것으로나타났다. 네덜란드의중점협력국선정에대한분석결과, 수원국의전반적인취약도, 의료비지출비용및초등학교진학률이중점협력국선정에유의한영향을미치는것으로드러났다. 이와같은결과를통해네덜란드의 ODA 지원은캐나다와같은인도주의적관점에중점을두고있음을확인할수있다. 또한네덜란드는정부효율성이높은국가일수록, 자국과의무역량과에너지수출비중이높은국가일수록중점협력국으로선정할확률이높은것으로드러났다. 이는제2장을통해살펴본바와같이네덜란드가중점협력국선정에서 ODA의효율적인배분과자국의이해관계를동시에고려하고있다는것을보여준다. 그러나독일의경우캐나다와네덜란드보다는중점협력국선정에서자국의이익을더많이고려하고있는것으로나타났다. 이는독일과무역량이많고연료수출이높은국가일수록중점협력국으로선정할확률이높은것을통해서확인할수있다. 독일역시 1인당 GDP, 의료비지출및국가의전반적취약도등이중점협력국선정에유의한영향을미치고있는것으로보아인도주의적관점에입각한원조배분이이루어지고있음을알수있다. 뿐만아니라인권지수및민주주의발달수준또한중점협력국의선정기준에유의한영향을미치고있기때문에국제규범의준수여부가중점협력국선정에중요한기준으로작용하고있음을유추할수있다. 134 중점협력국선정기준및방법에관한연구
한편스웨덴의경우제2장에서확인한중점협력국의주요한선정기준은수원국의필요성및남녀평등의실현여부였다. 또한원조효과성, 원조를통한자국의이득여부, 그리고민주주의의발전여부도스웨덴의중점협력국선정기준임을확인하였다. 그러나실증분석을통해서본스웨덴의중점협력국선정기준은제2장에서확인된선정기준과많은차이를보여주고있다. 즉자국과의무역량이많으며경제성장률이높은국가일수 표 3-21. 분석결과요약 ( 공통변수 ) 공통변수 변수명기준국가결과 인구 + 1 인당 GDP - 국가의전반적취약도 + 지니계수 + 민주주의 / 인권지수 + 캐나다 + 독일 + 네덜란드스웨덴 캐나다 - 네덜란드 - 독일 - 스웨덴 - 캐나다 + 독일 + 네덜란드 + 스웨덴 + 캐나다독일네덜란드스웨덴 캐나다 + 독일 + 네덜란드 + 스웨덴 + 주 : 빈셀은분석시통계적으로유의하지않은결과이다. 자료 : 저자작성. 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 135
록스웨덴의중점협력국으로선정될확률이높은것으로나타났는데, 이는스웨덴이중점협력국선정시자국의경제적인이익과효율성을추구하는경향을보이고있음을보여준다. 또한제2장에서살펴본것과는다르게수원국의정부효율성은중점협력국선정에유의한영향을미치지않는것으로나타나고있으며, 여성의초등학교및중학교진학률도유의한결과를보이지않는것으로나타나고있다. 이와같은결과또한앞서확인한스웨덴의중점협력국선정기준과다른결과를보여준다고하겠다. 표 3-22. 분석결과요약 ( 개별변수 ) 지표변수기준네덜란드캐나다독일스웨덴 수원국개발 전략적조응성 원조효과 의료비지출 - - - 기대수명 - 초등학교진학률 - - - 무역량 + + + + + 연료수출비중 + + + 정부효율성 + + 내전발생 - 경제성장률 + + 주 : 빈셀은분석모형에포함되지않은변수이거나통계적으로유의하지않은변수이다. 자료 : 저자작성. 136 중점협력국선정기준및방법에관한연구
제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 1. 델파이조사의필요성 2. 델파이조사설계 3. 델파이조사문항 4. 델파이조사분석결과 5. 최종가중치산출
1. 델파이조사의필요성 앞서살펴본것과같이중점협력국선정과정에는국제개발협력을통해국가가추구하고자하는다양한목적, 그리고국제사회가추구하는규범등이총괄적으로반영될수밖에없다. 또한개발협력정책의핵심에놓여있는중점협력국선정과정이포괄적개발협력파트너십, 투명성과책임성등의국제규범과조응하는방식으로이루어지기위해서는다양한이해관계자들이입장및주장을충분히고려할필요가있다. 이해관계자들의입장에따라앞서소개한중점협력국선정의주요기준, 즉수원국개발, 전략적조응성, 국제규범의존중, 원조효과원칙을바라보는관점이달라질것이며, 특히어떤기준이더중요하고덜중요한지에대한입장에큰차이가생길수밖에없다. 나아가각기준들을측정하는지표의상대적중요성에대해서도다양한해석이가능하다. 따라서앞서분석한기준과지표들에대해일괄적으로상대적인중요도를산정하는것보다는다양한이해관계자들로하여금직접그가중치를판단하도록하는것이필요하다. 델파이조사를수행하는이유가바로여기에있다. 선정된지표들에대해가중치를부여하는방식은크게수리적방식과주관적방식으로구분할수있다. 수리적방식은여러가지다양한통계기법 ( 가령요인분석 ) 을이용하여가중치를수리적으로도출하는것을말한다. 그러나이러한수리적접근은각지표의중요성에대한이론적인고려없이주어진자료들로부터통계적인방식을통해가중치를도출하기때문에이해관계자들의입장및판단을중시하는본연구의관점과는거리가있다. 한편주관적방식은각항목또는지표의중요도를판단하 138 중점협력국선정기준및방법에관한연구
여평가자가가중치를결정하는방식이다. 종합적평가방법, 가치도출방법이대표적인주관적가중치부여방식이다. 이가운데가치도출방법은의사결정자들이각속성또는차원에대한선호를직접적으로표현하게하는방법이다. 분석적계층화방법이가장널리알려져있다. 정책학분야에서널리활용되고있는분석적계층화방법은의사결정의목표및기준이다수인경우에상호배반적인방안들의체계적인평가를위한의사결정방법론이다 ( 우윤석 이윤식 2006, p. 94; 서울대학교사회발전연구소 2009, p. 36). 분석적계층화방법은만족도나선호도와같은주관적의견의측정치를대상으로적용할수있다는장점이있다. 또한선택의분명한근거를제시해주기때문에의사결정자가가장나은방안을선택하는데도움을준다 ( 김윤주 심준섭 2007, p. 7). 앞서지적한것처럼중점협력국선정기준을마련하는과정에서는다양한이해관계자들의판단을중요하게고려할필요가있다. 따라서주관적방식, 특히분석적계층화방법을염두에두고델파이 (Delphi) 조사를실시하는것이바람직하다고판단된다. 중점협력국선정을위한명확하고체계적인기준을마련하기위해서는과학적이며정량적인방법론이필요하다. 기존의중점협력국선정기준및절차가불투명하다는문제점을해소하고, 지표체계의정당성을확보하기위해서는충분히검증된방법을활용해야한다. 델파이조사는정책결정과정에서가급적다양한이해관계자의견해를고려해야한다는 거버넌스 적관점을잘담지하고있기때문에본연구의중점협력국선정과정에서효과적으로적용될수있을것으로보인다. 따라서관련전문가를대상으로중점협력국선정의원칙및기준, 세부지표들의우선순위에대 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 139
한델파이조사를실시하여그결과를토대로중점협력국선정을위한구체적인기준을마련하고자한다. 델파이기법은어떤문제에대한전문가집단의의견을체계적으로종합하여합의를도출하기위해고안되었다. 1950년대미국의랜드연구소에서처음개발되어사회과학분야를중심으로활발하게활용되고있다. 이기법은패널식조사연구방법에속하지만전문가집단의의견을종합하는과정에서의사소통과정을구조화할수있다는점에서일반적인협의회방식과차이가있다 ( 강용주 2008, p. 6). 델파이조사에서가장중요한것은해당주제에대한전문성있는패널을구성하는것이다. 또한델파이조사는보통 3~4회에걸쳐진행하는것이일반적이다. 절차가반복되는동안패널들은자신의판단을수정할수있는기회를가질수있기때문이다 ( 김미량 2008, p. 26). 가령 1차조사에서중점협력국선정과관련된패널들의의견을자유롭게기술하도록하고, 2차조사에서는 1차조사의결과를종합해서우선적으로고려해야할중점협력국선정기준을확정한다. 마지막 3차조사에서기준별지표들의최종적인가중치를정하게된다. 그러나본연구에서는한차례의조사를통해반복조사를통해서얻을수있는효과를얻고자하였다. 중점협력국선정기준과관련된논의가이미충분하기때문에패널들에게세부지표들을구조화된형태로제시할수있다고판단했기때문이다. 따라서개방형설문단계없이패널들이네가지영역및세부영역의상대적중요성에대한가중치부여및주요세부지표선정작업을한꺼번에수행하도록하였다. 대신국제개발협력의다양한이해관계자들의의견을최대한많이수렴하기위해서일반적인델파이조사에비해보 140 중점협력국선정기준및방법에관한연구
다많은전문가들을패널에포함하였다. 본조사의목적은중점협력국선정기준에대한전문가집단의합의를도출하는것이아니라국제개발협력과관련된다양한국내이해관계자들의의견을종합하여합리적인선정기준을마련하는데있기때문이다. 2. 델파이조사설계 델파이조사에서전문가패널선정은매우중요한과정이다. 따라서국제개발협력과관련된정책을구상하고집행하며평가하는다양한이해관계자들이전문가패널에포함되어야한다. 다양한개발주체들을포괄하는새로운파트너십의필요성이강조됨에따라관련정책결정과정에서정부뿐만아니라시민사회, 학계, 국회, 연구기관및관련업계, 관련기업등다양한이해관계자들의의견수렴이필요하다. 본조사에서는국제개발협력의주요이해관계자를정부, 시민사회, 학계, 그리고기타관계자 ( 국회, 연구기관및컨설팅업계, 관련기업 ) 로가정하고각각동일한수의패널을할당하였다. 전체패널의수는본연구의특성을고려하여결정하였다. 델파이조사를실시하기위해서는적어도 10명이상의패널이필요하며보통 10~15 명이면충분하다고알려져있다 ( 김미량 2008, p. 25). 그런데본연구의경우연구자들이광범위한선행연구검토및토론과정을거쳐전반적인지표체계를이미구축한바있다. 따라서소수의전문가들을대상으로여러차례조사를진행하는것보다는가급적다양한이해관계자들을포괄 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 141
적으로포함하여세부기준및지표별가중치를결정할필요성이있다. 예를들어시민사회의경우에국제개발협력관련 NGO는단체의특성및사업영역에따라개도국현지사업단체, 긴급구호단체, 봉사단파견단체, 정책감시단체등구성이매우다양하다. 따라서시민사회의전체적인의견을담보하기위해서는충분한수의패널이필요하다. 이런특성은정부, 학계및기타이해관계자에게도동일하게적용된다. 실제로델파이조사의특성에따라전체패널의수가서로다르게결정된다고알려져있다. 국내에서델파이기법을활용한논문들의사례를보면, 30명 ( 이용순 이병욱 2003, p. 66), 50명 ( 박혜림 2007, p. 114), 75 명 ( 오도영 이근민 2008, p. 151) 등으로패널의수가서로다르다는것을확인할수있다. 특히오도영과이근민의 2008년논문은보조공학서비스의발전방향을탐색하고있는데학계, 실무자, 관료, 활동가를패널로포함시켰다는점에서본조사와패널선정기준및규모가매우유사하다. 본연구에서는총패널수를 100명으로구성하고전체전문가패널 100 명가운데중앙부처및관련공공기관을포괄하는정부에 25명을배정하였다. 국제개발협력관련정책을총괄하는국무조정실, 유상협력주관기관인기획재정부, 무상협력주관기관인외교부에 3명씩배정하였다. 기타중앙부처의경우에는국제개발협력기본법시행령제2조에의거국제개발협력위원회에포함된 12개의중앙행정기관가운데응답자를선정하였다. 또한유상 무상협력의대표적인시행기관인한국수출입은행과한국국제협력단에각각 3명씩배정하였다. 국제개발협력개념은개발도상국의발전을위해공여국정부와국제기구뿐만아니라다양한주체들과협력국이함께참여해야한다는것을가 142 중점협력국선정기준및방법에관한연구
정하고있다. 이과정에서시민사회의역할은특히중요한데, 이는냉전종식과시민사회의성장, 거버넌스의강조와같은요인들이복합적으로작용하였다 ( 한국행정연구원 2011). 우리나라의국제개발협력관련시민사회의성장속도도매우빠른데, 이에따라개발협력정책을성공적으로수행하기위해서는시민사회와의협력이필수적이라는공감대가확산되고있다. 본델파이조사에서도국제개발협력단체의시민사회관계자 25명을패널로배정하였다. 대표성을고려하여국제개발협력민간협의회의회장, 부회장, 이사, 감사단체를포함한 25개단체를패널에포함시켰다. 국제개발협력민간협의회 (KCOC: Korea NGO Council for Overseas Development Cooperation) 는우리나라의구호및국제개발시민사회단체들의협의체로서, 1999년처음설립되어 2013년 8월기준으로모두 104개의단체가가입되어있다. 가급적일정기간이상의경력이있고기획과실무를모두경험한관계자가델파이조사에참여할수있도록하였다. 학계에서도 2007년국제개발협력학회를창립하였고, 다양한학문적배경의학자들이사례연구및정책제언, 이론및방법론개발을위해노력하고있다. 학자집단은전문가집단의핵심에있는집단으로, 과학적 실증적지식과방법론을통해그권위를인정받으며, 이들의역할이어떻게거버넌스적정책입안에기여할수있는지에대해서는이미다양하게입증된바있다 (Meyer et al. 1997). 학계에는 25명을배정하였는데주로국제개발협력학회의구성원을중심으로선정하였고, 관련분야를연구하고있고, 관련논문실적이있는학자들을중심으로리스트를작성하였다. 여기에는본연구용역의참여연구진도포함된다. 또한미래개발협력정 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 143
책의리더가될국제개발협력전공대학원생을고려하여, 5명을배정하였다. 한편국회도국제개발협력관련예산및결산과관련된중요한권한을가지고있을뿐만아니라국제개발협력관련이슈에관심을가진의원들도점차늘어나고있다. 특히국제개발협력예산규모가급증함에따라향후국회의역할이더중요해질전망이다. 국제사회에서도국제개발협력에대한국회의역할이강조되고있는데, 국제의원연맹 (IPU: Inter-Parliaments Union) 에서는국회가원조사업의기획에서부터평가까지철저히감시함으로써파트너국가와의상호책임성을제고해야한다고권고하였다. 실제로유럽의선진공여국들은국제개발협력정책수립및평가과정에서국회가주도적역할을담당하고있다 (ODA Watch 2012). 국회에서는외교부와밀접한관련이있는외교통일위원회, 기획재정부를담당하는기획재정위원회, 그리고정무위원회소속의원가운데, 국제개발협력에대한관심도가높은의원 ( 보좌관 ) 을모두 10명선정하였다. 그밖에연구기관및컨설팅업체를포함한국제개발협력관련업계도중요한이해관계자이다. 관련업계에서는타당성조사 (feasibility study), 사업의실행및평가, 정책개발과관련된다양한연구용역을수행함으로써우리나라의국제개발협력발전에기여하고있다. 선진공여국의경우개발컨설팅이이미전문직종으로정착되었고, 연구기관들도국제개발협력정책의형성과정에서중요한역할을수행하고있다. 특히미국의비영리연구단체인글로벌개발센터 (CGD: Center for Global Development) 는매년개발공헌지수 (CDI: Commitment to Development Index) 를발표하여원조효과성개선에큰기여를하고있다. 이에본연구에서는국내에 144 중점협력국선정기준및방법에관한연구
서활발히활동하고있는국책연구기관, 민간연구기관, 컨설팅업체종사자가운데 10명을패널로선정했다. 마지막으로국내외에서민관협력 (PPP: Public Private Partnership) 의중요성이갈수록강조되고있다. 부족한원조재원을마련하고원조효과성을개선하기위해서는민간영역의참여가필수적이기때문이다 ( 김태균 2012). 우리나라에서도공공 민간파트너십의확대를위해관련예산을 2010년 90억원에서 2015년까지 900억원으로늘릴계획이다. 일부기업들도사회적책임 (CSR: Corporate Social Responsibility) 을이행하기위한수단으로국제개발협력사업에관심을보이고있는것으로보고되고있다 ( 한국국제협력단 2011b). 따라서개발협력사업참여경험이있는민간기업및관련협회의임직원 5명을패널에포함하였다. 이를통해조사결과에기업의입장도어느정도반영할수있도록했다. 본연구에서구축한전문가패널은정부, 학계, 시민사회, 국회, 연구기관, 관련기업등다양한이해관계자들을포괄하고있다는측면에서의미가있다고본다. 한편델파이조사과정은준비, 조사, 분석단계로구분할수있다. 우선준비단계에서는선행연구및유사조사사례를참고하여설문문항을개발하고, 관련전문가들의명단을작성하였다. 가령정부기관의경우는우선적으로연구진이파악하고있는중앙부처의담당부처과장급이상의명단을작성하였고, 파악되어있지않은경우는부처홈페이지에서주무부처과장급이상의명단을확보하여전화연락을취하는방식을택했다. 시민사회의경우는국제개발협력민간협의회홈페이지를참고하여회원으로제시되어있는단체에연락을취하여설문응답여부를타진하였다. 학계의경우에도유사한방식으로설문대상자들을선정하였다. 대체적으로 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 145
선정된패널후보들에대해서는사전연락을취하여응답여부를타진하였으나사전의견타진없이설문지가발송된경우도드물게있었다. 다음의조사단계에서는설문지를이메일을통해발송하고취합하였다 66). 일정기간이지나도록설문에응답하지않은패널들에대해서는전화와이메일을통해 2~3차례응답을재요청하였으나지속적으로무응답한패널은사전에준비된추가패널리스트로대체하였다. 최종적으로계획했던 100명에비해다소적은 76명의응답을얻었으나기존의연구들과비교해봤을때, 76% 의응답률은상당히양호한수치인것으로판단된다. 본델파이조사는 2013년 8월 5일부터 8월 15일사이에이루어졌다. [ 표 4-1] 은패널의세부적인배분및응답현황을요약하고있다. 그림 4-1. 델파이조사과정 자료 : 저자작성. 66) 설문지의구체적인내용은 [ 부표 4] 참고. 146 중점협력국선정기준및방법에관한연구
구분 배정 인원 ( 명 ) 표 4-1. 패널의세부배분내역 응답 정부 25 19 중앙부처및공공기관등 국회 10 7 비고 외교통일위원회및기획재정위원회소속의원보좌관등 학계 25 19 국제개발협력학회이사진및연구용역참여연구진, 관련전공대학원생등 연구기관 10 7 국책 민간연구기관, 컨설팅업체 시민사회 25 20 한국개발협력민간협의회소속단체등 기업 5 4 관련지식이충분한임직원 계 100 76 자료 : 저자작성. 분석의편이성을위해서최종응답자 76명의소속유형을세가지로재분류하였다. 즉정부및국회 26명 ( 정부 19명, 국회 7명 ), 학계및연구기관 26명 ( 학계 19명, 연구기관 7명 ), 그리고시민사회및기업 24명 ( 시민사회 20명, 기업 4명 ) 으로분류하였다. 시민사회와기업을같은범주로분류하는것은타당하지않을수도있지만, 기업소속응답자는 4명뿐이므로분석과정에서별도의유형으로분류하는데기술적인문제가있었다. 분석결과시민사회만별도로분류한결과와기업을포함한분석결과에유의미한차이가보이지않았다. 67) 따라서이후분석에서는시민사회와기업을묶어하나의범주로만들어구체적인분석에활용하고자한다. 단순화를위해보고서에는정부, 학계, 시민사회로표기하였다. 본델파이조사의한계는패널선정결과에따른것이다. 연구팀에서는여러경로를통해추천받은전문가들을중심으로패널명단을확정하여 67) 구체적인내용은 [ 부표 5] 에제시하였다. 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 147
설문지를발송하였으며, 전화또는이메일을활용하여개별적으로접촉하고응답을독려했으나초기응답률이높지않아서설문회수에어려움을겪었다. 따라서국제개발협력관련경험및실적이충분하다고판단되는사람들을대체패널로선정하였다. 가령시민사회의경우국제개발협력시민단체협의회에서임원을맡고있는단체소속전문가들을고르게섭외하려고했으나장기해외출장중인경우가많아서응답률이매우낮았다. 결국국제개발협력시민단체협의회에가입하지않은 NGO를포함하여다양한단체에소속된전문가들을패널에포함시키게되었다. 또한정부중앙부처의경우현재국제개발협력업무를담당하고있는사람을우선적으로선정하였는데, 순환보직원칙때문에관련업무에종사한기간이짧은응답자가다수있었다. 3. 델파이조사문항 본델파이조사의핵심적인목표는중점협력국의선정기준과기준별세부항목에대한가중치를결정하는것이다. 만약세부항목들을간결화하고자한다면, 어떤지표들을중심으로진행하는것이바람직한것인지에대한의견을얻는것도중요하다. 따라서구조화된설문을통해패널들이단계별로가중치를결정하도록했다. 그리고각영역에서가장중요하다고판단되는지표들을선정하도록요청했다. 이렇게우선순위가높은지표를선정하게함으로써궁극적으로각지표들의상대적인중요성, 즉구체적지표의가중치를결정하는데도움을얻고자했다. 아울러중점협 148 중점협력국선정기준및방법에관한연구
력국의선정방법, 숫자및기준공개정도에대해서도전문가패널들의의견을물었다. 조사문항개발을위해우선국내외선행연구및여러공여국들의중점협력국선정기준을종합적으로검토하여후보지표군을선정하였다. 이에대해서는앞의제2장에서이미상세히논의한바있다. 적절한이론적근거를토대로지표들을분류하였으며, 정성평가의자의성을피하기위해계량화여부를중점적으로확인하였다. 자료의가용여부도중요한기준이었는데공식적으로발표되지않는통계의경우연구팀에서원자료를코딩하거나 ( 내전여부변수 ), 관련부처에요청 ( 가령외교부의고위급인사교류현황에관한자료 ) 하여자료를받아서변수화하기도하였다. 결과적으로네가지선정기준및세부기준에따라지표들을분류하여델파이조사를실시할수있었다. 표 4-2. 델파이조사문항 구분가중치및지표결정중점협력국관련설문응답자현황자료 : 저자작성. 문항 1. 네가지선정기준의가중치 2. 네가지선정기준각각의세부기준가중치 3. 세부기준별지표선정 (1~2개) 4. 기존의중점협력국선정및운용의문제점 5. 적정중점협력국의수 6. 유무상원조의협력대상국선정방법 7. 중점협력국선정관련정보공개수준 8. 중점협력국선정과관련된의견자유기술 * 성별, 연령, 소속기관및직위, 개발분야종사기간등 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 149
첫번째질문에서는일반적으로국제개발협력을통해달성하고자하는네가지선정기준인수원국개발, 전략적조응성, 국제규범존중, 원조효과에대한가중치제안을요청했다. 수원국개발의측면에서는개발도상국의경제및사회발전과인도적차원의지원이국제개발협력의주된목적이다. 한편전략적조응성을강조하는입장에서는공여국의경제적 외교적이익의달성이중시된다. 국제규범존중의입장에서는인권, 민주주의, 양성평등, 환경등의보편적가치달성이우선시되고, 원조효과를강조하는입장은수원국의거버넌스및집행효율성, 발전의지속가능성을중시한다. 두번째질문에서는앞서소개한네가지선정기준각각의세부기준가중치를제안하도록했다. 즉수원국개발의경우경제, 보건, 교육영역으로구분할수있으며전략적조응성은크게경제관계, 외교관계로나눌수있다. 한편국제규범존중은인권 민주주의와양성평등 환경으로, 원조효과는거버넌스, 집행효율성과발전의지속가능성으로구분할수있다. 첫번째질문과두번째질문을통해각응답자가세부기준별로부여한가중치를확인할수있다. 가령수원국개발에전체가중치의 50%, 세부기준가운데경제영역에 30% 를부여한경우경제영역에는전체가중치의 15% 가할당되게된다. 그런데실제중점협력국선정과정에서는구체적인지표를활용해야한다. 따라서가용한지표군을제시하고패널들이중요하다고생각하는지표를고르도록하는문항이필요하다. 세번째질문이바로지표선정을위한문항이다. 세부기준별로후보지표의수가 2~3개인경우는 1개의지표를고르도록했고, 지표가 4개이상이면 2개의지표를선정하도록했다. 먼저수원국의개발영역에포함 150 중점협력국선정기준및방법에관한연구
되는지표는모두 9개로경제, 보건, 교육관련지표로구분할수있다. 경제관련지표에는 1인당국민소득, 1인당수원액, 빈곤율, 인구규모가있다. 보건관련지표로기대수명, 영아사망률, 질병률을, 교육관련지표로는초등교육등록률 ( 여아 ), 중등교육등록률을포함하였다. 전략적조응성영역에포함되는지표는 7개인데, 경제및외교관계로구분된다. 경제관계지표는우리나라와의수출입규모, 우리나라의직접투자규모, 에너지생산량및자원보유량이있다. 교민의수, 한국전쟁참전여부, UN 투표행태의우리나라와의유사성, 대통령, 국무총리, 장관, 국회의원의방문횟수를합산한고위급인사교류정도는외교관계를측정하기위한지표이다. 국제규범의존중영역에는인권 민주주의및양성평등 환경으로구분되는 5개의지표가포함된다. 인권 민주주의영역에포함되는지표로는 PTS 및 CIRI 등의인권지수, EIU 민주주의지표, 비준한국제인권조약의수가있다. 여성개발지수, 여성권한지수, GDP 대비이산화탄소배출규모는양성평등 환경영역에속한다. 마지막으로원조효과영역에는 6개의지표가있는데, 거버넌스지수, 내전여부, KOICA 및 EDCF 사무소설치여부는거버넌스 집행효율성영역에, 경제성장률, 물가상승률, 지니계수는발전의지속가능성영역으로구분할수있다. 본연구에서구축한전문가패널은정부, 학계, 시민사회, 국회, 연구기관, 관련기업등다양한이해관계자들을포괄하고있다는면에서주목할만하다. 따라서델파이조사와병행하여중점협력국선정및관리방안과관련된중요한이슈들에대한패널들의의견을물었다. 우선기존의중점협력국선정및운용의전반적인문제점에대해서물었다. 지나치게많은 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 151
표 4-3. 델파이조사지표내역 수원국개발 (9) 전략적조응성 (7) 국제규범의존중 (5) 원조효과 (6) 구분연번지표중요지표표기 ( ) 경제관련 (4) 보건관련 (3) 교육관련 (2) 경제관계 (3) 외교관계 (4) 인권 민주주의 (3) 양성평등 환경 (3) 거버넌스 집행효율성 (3) 발전의지속가능성 (3) 1 1 인당국민소득 ( ) 2 1인당수원액 ( ) 3 빈곤율 ( ) 4 인구규모 ( ) 5 기대수명 ( ) 6 영아사망률 ( ) 7 질병률 ( ) 2 개선택 1 개선택 8 초등교육등록률 ( 여아 )( ) 1개 9 중등교육등록률 ( ) 선택 10 우리나라와의무역규모 ( 수입 + 수출 )( ) 11 우리나라의직접투자규모 ( ) 12 에너지생산량및자원보유량 ( ) 13 교민의수 ( ) 14 한국전쟁참전여부 ( 有 ) 15 UN 투표행태의우리나라와의유사성 ( ) 16 고위급인사교류 ( ) ( 대통령, 국무총리, 장관, 국회의원방문횟수 ) 17 인권지수 (PTS/CIRI)( ) 18 민주주의지수 (EIU 민주주의지표 )( ) 19 비준한국제인권조약의수 (0~9)( ) 20 여성개발지수 ( ) 21 여성권한지수 ( ) 22 GDP 대비이산화탄소배출규모 ( ) 23 거버넌스지수 ( ) 24 내전여부 ( 無 ) 25 KOICA 및 EDCF 사무소설치여부 ( 有 ) 26 경제성장률 ( ) 27 물가상승률 ( ) 28 지니계수 ( ) 1 개선택 2 개선택 1 개선택 1 개선택 1 개선택 1 개선택 주 : ( ) 는낮은국가, ( ) 는높은국가, ( 有 ) 는해당하는국가, ( 無 ) 는해당하지않는국가를가급적중점협력국으로선정해야한다는의미. 자료 : 저자작성. 152 중점협력국선정기준및방법에관한연구
중점협력국의수, 선정기준및절차의불투명성, 선정결과와원조집행의불일치, 유무상원조사이의협력미비, 국익을지나치게고려한중점협력국선정등이보기로제시되었다. 전문가들은중점협력국선정및관리과정에서어떤문제를가장심각하다고판단하고있는지를확인하기위한질문이다. 다음으로현재 26개국인중점협력국의수가많다는일각의비판을고려하여적정한중점협력국의수를조사하였다. 본보고서가최종적으로제안하고자하는중점협력국의명단을선정하는데있어, 혹은향후정부가본보고서의제안에기반을두어중점협력국을선정할때참고할수있을것으로기대한다. 또한유상원조와무상원조를구분하지않고중점협력국을통합운영하는것이얼마나바람직한가에대한논쟁이있는바, 전문가들이생각하는바람직한유무상원조의협력대상국선정방법을확인하였다. 마지막으로중점협력국선정관련정보공개수준을설문문항에포함시켰다. 전문가들은외교관계를고려하여최소한의정보만공개하고자하는정부의입장과투명성을강조하여보다많은정보공개를원하는시민사회의입장가운데어떤쪽을지지하는지를확인하는것도흥미로운일일것이다. 역시정책적함의가큰질문이다. 그밖의중점협력국선정과관련된의견은자유롭게기술하도록했다. 또한성별, 연령, 소속기관및직위, 개발분야종사기간등통계처리를위한응답자현황도조사하였다. 이와같이다양한이해관계자를대상으로구체적인질문사항이포함된델파이조사설문지는 [ 부표 4] 에제시되어있다. 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 153
4. 델파이조사분석결과 먼저네가지선정영역에대한가중치조사결과, 수원국개발 (38.0%), 원조효과 (25.1%), 국제규범의존중 (19.7%), 전략적조응성 (17.3%) 순으로우선순위가결정되었다. 그러나응답자의소속에따라결과에적지않은차이가있었다. 정부소속응답자의경우수원국의개발영역에부여한가중치가다른집단에비해낮은반면 (34.0%), 전략적조응성영역에는상대적으로높은가중치를부여하였다 (21.9%). 학계소속응답자들은수원국의개발영역에부여한가중치가세집단가운데가장높았고 (40.6%), 시민사회소속응답자들은전략적조응성영역에가장낮은평균가중치를제시했다 (11.3%). 전략적조응성을어느정도로고려할것인지와관련하여정부측패널과시민사회패널이비교적큰차이 (10.6% 포인트 ) 를보이는점이흥미롭다. 원조효과와관련해서는정부, 학계, 시민사회가거의차이가없었다. 패널들은수원국의개발과더불어수원국개발의효과성을담지하기위한조건을어느정도로갖추고있는가를중요시하는것으로보인다. 표 4-4. 네가지영역에대한가중치조사결과 ( 단위 : %) 구분 전체 정부 학계 시민사회 수원국개발 38.0 34.0 40.6 39.4 전략적조응성 17.3 21.9 18.3 11.3 국제규범의존중 19.7 19.0 17.5 22.7 원조효과 25.1 25.0 23.7 26.7 계 100 100 100 100 자료 : 저자작성. 154 중점협력국선정기준및방법에관한연구
영역별세부기준의가중치에대한조사결과는다음과같다. 우선수원국개발영역의경우경제 (37.1%), 교육 (32.3%), 보건 (30.6%) 기준의순이었다. 경제관련영역에대해서상대적으로높은비중을두는응답이다. 집단별로보았을때, 시민사회는정부및학계에비해경제기준에부여한가중치가낮은반면 ( 정부 : 40.7%, 학계 : 39.2%, 시민사회 : 31.0%), 보건 (33.0%) 및교육 (36.0%) 기준의중요성을상대적으로높게평가한점이흥미롭다. 다음으로전략적조응성영역은경제관계 (52.6%) 가외교관계 (47.4%) 에비해조금더중요하다는결과가나왔다. 그러나집단별차이는거의없었다. 한편국제규범의존중영역은인권 민주주의기준 (53.8%) 이양성평등 환경기준 (46.3%) 보다가중치가조금더높았으며, 집단간차이는거의없었다. 인권 민주주의등의보편적가치에대해정부, 학계, 시민사회를막론하고압도적인지지를보내고있는점이흥미롭다. 마지막으로원조효과영역은발전의지속가능성기준 (51.4%) 이거버넌스 집행효율성기준 (48.6%) 에비해중요하다는결과가나왔는데, 여타집단에비해정부집단에서발전의지속가능성에조금더높은가중치를부여했으나, 전체적으로집단간차이는거의발견되지않았다. 표 4-5. 영역별세부기준에대한가중치조사결과 ( 단위 : %) 수원국개발 전략적조응성 구분 전체 정부 학계 시민사회 경제관련 37.1 40.7 39.2 31.0 보건관련 30.6 29.9 29.0 33.0 교육관련 32.3 29.3 31.7 36.0 소계 100 100 100 100 경제관계 52.6 52.3 53.8 51.7 외교관계 47.4 47.7 46.2 48.3 소계 100 100 100 100 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 155
표 4-5. 계속 국제규범의존중 원조의효과 자료 : 저자작성. 구분 전체 정부 학계 시민사회 인권 민주주의 53.8 54.4 54.2 52.5 양성평등 환경 46.3 45.6 45.8 47.5 소계 100 100 100 100 거버넌스 집행효율성 48.6 46.5 49.4 49.8 발전의지속가능성 51.4 53.5 50.6 50.2 소계 100 100 100 100 한편세부기준별지표의선정결과는다음과같다. 우선수원국의개발영역경제지표가운데, 빈곤율 (91%), 1인당국민소득 (79%) 을고른응답자가많았다. 보건지표는영아사망률 (68%), 질병률 (23%) 의순이었다. 교육지표는여아의초등교육등록률 (78%) 이중등교육등록률 (22%) 에비해응답률이높았다. 다음으로전략적조응성영역의경제관계는우리와의무역규모 (42%), 에너지생산량및자원보유량 (39%) 순이었다. 외교관계지표는 UN 투표행태의우리와의유사성 (62%), 교민의수 (57%), 고위급인사교류 (51%), 한국전쟁참전여부 (29%) 의순이었는데응답률은서로엇비슷했다. 이와같은결과는외교관계에서전략적조응성을측정하는것이쉽지않다는것을간접적으로말해준다고하겠다. 한편국제규범의존중영역가운데인권 민주주의지표는인권지수 (54%), 민주주의지수 (32%) 순이었고, 양성평등 환경지표가운데여성개발지수가 70% 가넘는응답자의선택을받았다. 마지막으로원조효과영역가운데거버넌스 집행효율성지표로는대부분의응답자들이거버넌스지수 (87%) 를선정했고, 발전의지속가능성지표는경제성장률 (61%), 지니계수 (35%) 의순이었다. 156 중점협력국선정기준및방법에관한연구
수원국개발 전략적조응성 국제규범의존중 원조효과 자료 : 저자작성. 표 4-6. 세부기준별지표선정결과 구분지표응답 경제관련 보건관련 교육관련 경제관계 외교관계 인권 민주주의 양성평등 환경 거버넌스 집행효율성 발전의지속가능성 응답률 ( 복수응답, %) 1인당국민소득 ( ) 60 79 1인당수원액 ( ) 12 16 빈곤율 ( ) 69 91 인구규모 ( ) 11 14 기대수명 ( ) 7 9 영아사망률 ( ) 51 68 질병률 ( ) 17 23 초등교육등록률 ( 여아 )( ) 58 78 중등교육등록률 ( ) 16 22 우리와의무역규모 ( 수입 + 수출 )( ) 31 42 우리나라의직접투자규모 ( ) 14 19 에너지생산량및자원보유량 ( ) 29 39 교민의수 ( ) 39 57 한국전쟁참전여부 ( 有 ) 20 29 UN 투표행태의우리와의유사성 ( ) 42 62 고위급인사교류 ( ) ( 대통령, 국무총리, 장관, 국회의원방문횟수 ) 35 51 인권지수 (PTS/CIRI)( ) 41 54 민주주의지수 (EIU 민주주의지표 )( ) 24 32 비준한국제인권조약의수 (0-9)( ) 11 14 여성개발지수 ( ) 54 71 여성권한지수 ( ) 14 18 GDP 대비이산화탄소배출규모 ( ) 8 11 거버넌스지수 ( ) 66 87 내전여부 ( 無 ) 5 7 KOICA 및 EDCF 사무소설치여부 ( 有 ) 5 7 경제성장률 ( ) 46 61 물가상승률 ( ) 3 4 지니계수 ( ) 26 35 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 157
[ 표 4-7] 은집단별로각영역에서가장선호한지표를요약한것이다. [ 표 4-7] 에서보듯이수원국개발영역에서는빈곤율및 1인당국민소득 ( 경제 ), 영아사망률 ( 보건 ), 초등교육등록률 ( 교육 ) 지표에대한선호도가높았다. 전략적조응성영역에서는우리와의무역규모 ( 경제 ), UN 투표행태의우리와의유사성및교민의수 ( 외교 ) 가응답률이높은지표였다. 국제규범의존중영역에서는인권지수 ( 인권 민주주의 ) 와여성개발지수 ( 양성평등 환경 ) 가, 그리고원조효과영역에서는거버넌스지수 ( 거버넌스 집행효율성 ) 및경제성장률 ( 발전의지속가능성 ) 지표에대한선호도가높았다. 수원국개발 전략적조응성 국제규범의존중 원조효과 자료 : 저자작성. 표 4-7. 영역및집단별로가장선호도가높은지표 구분전체정부학계시민사회 빈곤율 1인당국민소득빈곤율빈곤율경제관련 1인당국민소득빈곤율 1인당국민소득 1인당국민소득보건관련영아사망률영아사망률영아사망률영아사망률 교육관련 경제관계 외교관계 초등교육등록률 ( 여아 ) 우리와의무역규모 UN 투표행태의우리와의유사성 교민의수 초등교육등록률 ( 여아 ) 우리와의무역규모 UN 투표행태의우리와의유사성 교민의수 초등교육등록률 ( 여아 ) 에너지생산량및자원보유량 / 우리와의무역규모 고위급인사교류 / UN 투표행태의우리와의유사성 초등교육등록률 ( 여아 ) 우리와의무역규모 교민의수 UN 투표행태의우리와의유사성 인권 민주주의 인권지수 인권지수 인권지수 인권지수 양성평등 환경 여성개발지수 여성개발지수 여성개발지수 여성개발지수 거버넌스 집행효율성발전의지속가능성 거버넌스지수거버넌스지수거버넌스지수거버넌스지수 경제성장률경제성장률경제성장률 경제성장률 / 지니계수 158 중점협력국선정기준및방법에관한연구
전반적으로집단간차이는거의발견할수없었지만, 수원국개발영역에서경제지표로정부집단에서는 1인당국민소득을빈곤율에비해더중요하다고판단한점이눈에띈다. 또한학계집단은경제관계에서의전략적조응성지표로에너지생산량및자원보유량과우리와의무역규모를선택한응답자수가같았다. 외교관계지표로고위급인사교류를선택한점도다른집단과의차이점이다. 시민사회집단에서는원조효과영역가운데발전의지속가능성을지니계수로측정해야한다는응답자의수가경제성장률을선택한응답자수와같다는점이흥미롭다. 그밖의설문문항에대한분석결과는다음과같다. 먼저중점협력국선정및운용의전반적인문제점으로는중점협력국선정의기준및절차가투명하지않다는점을지적한응답자가가장많았다 (64.9%). 다음으로국익을지나치게고려한중점협력국선정 (43.2%), 유무상원조사이의협력미비 (36.5%), 선정결과와원조집행의불일치 (27.0%), 지나치게많은중점협력국수 (24.3%) 의순으로나타났다. 중점협력국의수가너무많다. 표 4-8. 중점협력국선정및운용의전반적인문제점 ( 복수응답 ) 보기전체정부학계시민사회 중점협력국선정의기준및절차가투명하지않다. 중점협력국선정이실제원조집행에서는제대로반영되지않는다. 중점협력국지원에서무상원조와유상원조사이의협력이이루어지지않는다. 중점협력국을선정할때우리의국익을지나치게고려한다. 기타 18 (24.3%) 48 (64.9%) 20 (27.0%) 27 (36.5%) 32 (43.2%) 3 (4.1%) 7 (28.0%) 14 (56.0%) 12 (48.0%) 7 (28.0%) 7 (28.0%) 3 (12.0%) 8 (32.0%) 15 (60.0%) 6 (24.0%) 12 (48.0%) 9 (36.0%) 0 (0.0%) 3 (12.5%) 19 (79.2%) 2 (8.3%) 8 (33.3%) 16 (66.7%) 0 (0.0%) 계 148 50 50 48 자료 : 저자작성. 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 159
공통적으로선정기준및절차의불투명성을가장심각한문제로제시했지만, 두번째로중요한문제가무엇인가라는질문에대해서는정부집단은선정결과와원조집행의불일치 (48.0%), 학계에서는유무상원조사이의협력미비 (48.0%), 시민사회에서는국익을지나치게고려한중점협력국선정 (66.7%) 을강조하였다. 응답결과집단간차이가비교적두드러졌는데, 시민사회는정부나학계에비해중점협력국선정의기준및절차가투명하지않다는데더많은우려를표명하였다 ( 시민사회 : 79.2%, 정부 : 56.0%, 학계 : 60.0%). 또한시민사회패널은정부나학계패널에비해중점협력국선정시국익을과도하게고려한다는의견을강력히표현하는것으로분석되었다 ( 시민사회 : 66.7%, 정부 : 28.0%, 학계 : 36.0%). 정부패널은국익을고려하는것에대해큰반감을보여주지않았고, 오히려중점협력국을둘러싸고선정과집행의원칙이일치하지않는문제에대한우려를표명하였다. 다음으로적절한중점협력국의수에대해묻는문항에대해서는가장많은응답자 (42.1%) 가 11~15개국을, 그다음으로많은응답자 (28.9%) 들이 16~20개국을적절한숫자로꼽았다. 현재의 26개국이상을선정해야한다고응답한사람은전체 76명가운데 6명에그쳤다. 집단별로학계 (50.0%) 및시민사회 (41.7%) 에서는 11~15개국을응답한사람이가장많았지만, 정부집단 (38.5%) 은 16~20개국의응답률이가장높았다. 이는그간학계와시민사회를중심으로중점협력국숫자가너무많다는비판이지속적으로제기되어왔다는점을감안할때, 그리놀라운결과는아니다. 정도의차이는있지만정부관계자들역시숫자의감축에공감하고있다는점도흥미롭다. 160 중점협력국선정기준및방법에관한연구
10 개국이하 11~15 개국 16~20 개국 21~25 개국 26~30 개국 30 개국이상 표 4-9. 적절한중점협력국수 보기전체정부학계시민사회 8 (10.5%) 32 (42.1%) 22 (28.9%) 8 (10.5%) 5 (6.6%) 1 (1.3%) 2 (7.7%) 9 (34.6%) 10 (38.5%) 3 (11.5%) 2 (7.7%) 0 (0.0%) 2 (7.7%) 13 (50.0%) 7 (26.9%) 3 (11.5%) 1 (3.8%) 0 (0.0%) 4 (16.7%) 10 (41.7%) 5 (20.8%) 2 (8.3%) 2 (8.3%) 1 (4.2%) 계 76 26 26 24 자료 : 저자작성. 그림 4-2. 적절한중점협력국의수 ( 전체 ) 자료 : 저자작성. 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 161
한편유무상원조의협력대상국선정방법에대해서는유무상통합협력대상국을선정하고, 유무상별도의협력대상국을추가해야한다는응답 (52.6%) 이과반수를차지하였다. 다음으로는유무상을통합하여하나의협력대상국을선정해야한다는응답 (36.8%) 이많았다. 이는객관적이고, 투명한방식으로통합적으로중점대상국을선정하되, 유상과무상원조의차이를고려하여조금더유연하게중점대상국을선정할필요가있다는의견으로해석할수있다. 집단별로살펴보면정부는현재와같은방식의통합선정을원하는비율이가장높은반면 (50.0%), 학계 (69.2%) 및시민사회 (45.8%) 에서는통합선정후별도협력대상국추가방식을원하는응답자가조금더많았다. 표 4-10. 유무상원조의협력대상국선정방법 보기전체정부학계시민사회 유무상통합하여하나의협력대상국을선정한다. 28 (36.8%) 13 (50.0%) 6 (23.1%) 9 (37.5%) 유상원조와무상원조의협력대상국을별도로선정한다. 6 (7.9%) 2 (7.7%) 0 (0.0%) 4 (16.7%) 유무상통합협력대상국을선정하고, 유무상별도의협력대상국을추가한다. 40 (52.6%) 11 (42.3%) 18 (69.2%) 11 (45.8%) 기타 2 (2.6%) 0 (0.0%) 2 (7.7%) 0 (0.0%) 계 76 26 26 24 자료 : 저자작성. 162 중점협력국선정기준및방법에관한연구
그림 4-3. 유무상원조의협력대상국선정방법 ( 전체 ) 자료 : 저자작성. 마지막으로중점협력국선정관련정보공개수준에대해서는대상국가, 선정기준, 배경을모두공개해야한다는응답자 (48.7%) 가대상국가, 선정의일반적원칙정도만공개해야한다는응답자 (38.2%) 에비해조금더많았다. 표 4-11. 중점협력국선정관련정보공개수준 보기전체정부학계시민사회 외교적관계를고려할때대상국가나선정기준을공개하지않는것이바람직하다. 대상국가는공개하되선정기준은공개하지않는다. 대상국가와선정의일반적원칙정도만공개한다. 대상국가는물론선정기준및배경에관한일체의내용을공개한다. 기타 2 (2.6%) 7 (9.2%) 29 (38.2%) 37 (48.7%) 1 (1.3%) 2 (7.7%) 5 (19.2%) 8 (30.8%) 11 (42.3%) 0 (0.0%) 0 (0.0%) 2 (7.7%) 12 (46.2%) 11 (42.3%) 1 (3.8%) 0 (0.0%) 0 (0.0%) 9 (37.5%) 15 (62.5%) 0 (0.0%) 계 76 26 26 24 자료 : 저자작성. 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 163
그림 4-4. 중점협력국선정관련정보공개수준 ( 전체 ) 자료 : 저자작성. 특히시민사회패널의다수 (62.5%) 가일체의내용공개에공감하고있는것으로나타났다. 흥미로운점은정부패널의경우에도대상국가, 선정기준, 배경을모두공개해야한다는응답자 (42.3%) 가가장많았다는점이다. 정부패널에국회의원 ( 보좌관 ) 이포함되어있고, 중앙부처의경우에도국무조정실, 기재부, 외교부뿐만아니라기타시행기관들이포함된것이결과에영향을미친것으로해석된다. 또한응답이무기명을원칙으로진행되었고, 응답자들이각부처및기관의대표가아닌개인전문가의자격으로델파이조사에참여했다는점도영향을미쳤을것으로생각된다. 그럼에도불구하고이결과는향후중점협력국선정과운영정책에중요한시사점을제공하고있다고볼수있다. 164 중점협력국선정기준및방법에관한연구
5. 최종가중치산출 이제본절에서는이상과같은델파이조사결과를종합하여중점협력국선정을위한영역 / 세부기준 / 지표별가중치부여방안을세가지로나누어제시하였다. 세가지안모두영역및세부기준별가중치는동일하지만특정지표의포함여부에따라지표별가중치의차이가발생한다는점에서차이가있다. 포함된지표들의가중치총합이 100이되는방식으로점수를배분하였다. 68) 먼저 A-1안은세부영역별로개별지표들의응답비율에따라가중치를부여하는방법이다. 가령보건영역에할당된가중치를기대수명, 영아사망률, 질병률지표각각의응답률에따라배분하는방식이다. 이방안은후보군에포함시킨모든지표들을중점협력국선정과정에서반영할수있다는장점이있지만, 응답비율이미미한지표들도모두포함시켜야하기때문에지표의간결성의원칙을충분히반영하지못한다는단점이있다. 그러나제안된 28개의세부지표들은앞서이루어진일관된논리적, 이론적정당화로부터도출된측정수단들이기때문에간결성의원칙에크게구애받을필요는없을것으로판단된다. 만약중점협력국선정에서 A-1안을채택한다면, 본연구에서제시한지표들을생산하고관리할수있는역량을갖춘국가가중점협력국으로선정될가능성이높다. 따라서 68) 델파이조사에포함된지표가운데, 질병률, 빈곤율, 지니계수는가용한자료를확보할수없는국가가많아서분석과정에서제외하였다. 해당지표들을제외하고지표별응답률을전체적으로다시계산하여가중치를확정하였는데, 세지표의경우는이와가장유사한지표들에대해미리선정된가중치를추가적으로배정하는방식을택했다 (5 장참고 ). 또한소수의국가만가용한자료가없는지표의경우에는소속대륙의평균값을부여하였다. 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 165
중점협력국선정이후실제원조사업추진과정에서요청되는정책대화및원조효과성평가과정에서도효과적으로활용될수있는장점이있다. 이런점들을고려하여본연구에서도이가중치를기준가중치로사용하여제5장에서국가의우선순위를선정하였다. 다음으로 A-2안은각세부영역 ( 경제, 보건등 ) 에서가장선호도가높은지표들만고려한가중치선정방식이다. 예를들어수원국개발영역의경제관련지표들가운데델파이조사결과가장응답률이높았던 1인당국민소득지표에해당세부기준에할당된가중치를모두부여하는것이다. 이방안은복잡한지표체계를단순화할수있고적용이간편하다는장점이있다. 그러나선호도가비슷한지표들가운데하나의지표만선택하는과정에서자칫중요한지표가누락될가능성이있다는단점이있다. 또한비교적널리알려진소수의지표들을평가기준으로활용하기때문에보다세분화된통계를산출, 모니터링, 평가할능력이없는국가들도중점협력국에포함될수있는단점이있다. 이는원조효과성을측정하고평가하는과정에서도장애요소로작용할가능성이높다. 마지막으로 A-3안은세부영역별로응답비율이 20% 이하인지표들을제외하고남은지표들의상대적응답률에따라가중치를부여한방식이다. A-1안과 A-2안의특징을결합하여 A-2안에비해서는단순하면서도유의미한지표들은모두포함시킬수있다는장점이있다. 그러나 20% 기준의자의성에대한비판에논리적으로대응하기어렵다는한계가있다. 한편이번델파이조사결과중주목해야할점은전략적조응성의가중치가약 17% 로일반적인인식에비해낮았다는점이다. 앞의제2장과제3장의분석에서보듯이거의모든공여국들이자국과의경제 외교적 166 중점협력국선정기준및방법에관한연구
관계를중점협력국선정과정에서체계적으로반영하고있는것으로밝혀졌다. 통계결과해석의어려움때문에전략적조응성기준이정확히어느정도의비중을차지하는가를제시하기는어렵지만, 최소한다른기준들에비해더중요하게고려하고있는것만은분명한것으로판단된다. 그런데이번델파이조사에서는이기준의가중치가네항목중가장낮게나타났다. 69) 또한선진공여국들은국제규범기준에포함되는민주주의지표를체계적으로반영하고있는반면, 지니계수및경제성장률과같은변수는중요하게고려하지않는것으로나타났다. 따라서본연구의가중치배분안이실제정책에활용될가능성을염두에두고, 선진공여국들의실제중점협력국선정기준을감안한가중치배분안을만들필요성이제기된다. 이를위해델파이조사결과에기초하여다른공여국의사례를참고하여가중치를조정한 B안을제시했다. 델파이결과에비해전략적조응성과국제규범의준수에더높은가중치를부여하고, 수원국개발과원조효과에대해서는가중치를낮췄다. 결과적으로수원국개발에 30%, 전략적조응성에 30%, 국제규범준수에 25%, 원조효과에 15% 의가중치를부여하였다. 다음단계의세부영역별가중치에대해서는델파이조사결과를반영하였고, 그절차는 A-1, A-2, A-3 안에적용된방법을그대로활용하였다. 최종적으로모두여섯개의가중치부여방안을 [ 표 4-12] 와 [ 표 4-13] 에제시하였다. 이상의가중치를이용한국가별중점협력국우선순위평가결과는제5장에서제시할것이다. 69) 설문조사라는형식으로인해응답자들의개인적인인도주의적성향이강하게드러났을가능성이있다. 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 167
수원국개발 전략적조응성 국제규범의존중 표 4-12. 지표별가중치 A 안 ( 단위 : %) 구분지표 A-1 안 A-2 안 A-3 안 경제관련 보건관련 교육관련 경제관련 외교관련 인권 민주주의 양성평등 환경 1인당국민소득 ( ) 10.2 14.1 14.2 1인당수원액 ( ) 2.0 빈곤율 ( ) [ 자료부족 ] 인구규모 ( ) 1.9 기대수명 ( ) 1.4 영아사망률 ( ) 10.2 11.6 11.6 질병률 ( ) [ 자료부족 ] 초등교육등록률 ( 여아 )( ) 9.6 12.2 9.6 중등교육등록률 ( ) 2.6 2.6 우리나라와의무역규모 ( 수입 + 수출 )( ) 3.8 9.1 4.7 우리나라의직접투자규모 ( ) 1.7 에너지생산량및자원보유량 ( ) 3.6 4.4 교민의수 ( ) 2.4 2.8 한국전쟁참전여부 ( 有 ) 1.2 UN 투표행태의우리나라와의유사성 ( ) 2.5 8.2 3.0 고위급인사교류 ( )( 대통령, 국무총리, 장관, 국회의원방문횟수 ) 2.1 2.5 인권지수 (PTS/CIRI)( ) 5.7 10.6 6.6 민주주의지수 (EIU 민주주의지표 )( ) 3.3 3.9 비준한국제인권조약의수 (0-9)( ) 1.5 여성개발지수 ( ) 9.1 9.1 9.1 여성권한지수 ( ) 원조효과 자료 : 저자작성. 거버넌스 집행효율성 발전의지속가능성 GDP 대비이산화탄소배출규모 ( ) 거버넌스지수 ( ) 10.6 12.2 12.3 내전여부 ( 無 ) 0.8 KOICA 및 EDCF 사무소설치여부 ( 有 ) 0.8 경제성장률 ( ) 7.9 12.9 12.9 물가상승률 ( ) 5.0 지니계수 ( ) [ 자료부족 ] 계 100.0 100.0 100.0 168 중점협력국선정기준및방법에관한연구
수원국개발 전략적조응성 국제규범의존중 원조효과 자료 : 저자작성. 표 4-13. 지표별가중치 B 안 구분지표 B-1 안 B-2 안 B-3 안 경제관련 보건관련 교육관련 경제관련 외교관련 인권 민주주의 양성평등 환경 거버넌스 집행효율성 발전의지속가능성 1인당국민소득 ( ) 8.1 11.1 11.2 1인당수원액 ( ) 1.6 빈곤율 ( ) [ 자료부족 ] 인구규모 ( ) 1.5 기대수명 ( ) 1.1 영아사망률 ( ) 8.1 9.2 9.2 질병률 ( )[ 자료부족 ] 초등교육등록률 ( 여아 )( ) 7.6 9.7 7.6 중등교육등록률 ( ) 2.1 2.1 우리나라와의무역규모 ( 수입 + 수출 )( ) 6.6 15.8 8.2 우리나라의직접투자규모 ( ) 3.0 에너지생산량및자원보유량 ( ) 6.2 7.6 교민의수 ( ) 4.1 4.8 한국전쟁참전여부 ( 有 ) 2.1 UN 투표행태의우리나라와의유사성 ( ) 4.4 14.2 5.2 고위급인사교류 ( )( 대통령, 국무총리, 장관, 국회의원방문횟수 ) 3.7 4.3 인권지수 (PTS/CIRI)( ) 7.2 13.4 8.4 민주주의지수 (EIU 민주주의지표 )( ) 4.2 4.9 비준한국제인권조약의수 (0-9)( ) 1.9 여성개발지수 ( ) 11.6 11.6 11.6 여성권한지수 ( ) GDP 대비이산화탄소배출규모 ( ) 거버넌스지수 ( ) 6.3 7.3 7.3 내전여부 ( 無 ) 0.5 KOICA 및 EDCF 사무소설치여부 ( 有 ) 0.5 경제성장률 ( ) 4.7 7.7 7.7 물가상승률 ( ) 3.0 지니계수 ( )[ 자료부족 ] 계 100.0 100.0 100.0 제 4 장중점협력국선정기준의중요도평가 169
제5장정책방안 1. 중점협력국선정방법 2. 중점협력국선정결과
1. 중점협력국선정방법 가. 선정기준및방법앞의분석에서살펴본다른공여국의사례나기존연구들에비추어볼때중점협력국을선정할때에는다양한요소들을동시에고려해야할것으로판단된다. 이를다시한번요약하면크게수원국의개발필요성, 전략적조응성, 수원국의국제규범존중, 원조효과등네가지사항을고려하는것이필요하다. 먼저수원국의개발필요성이란수원국의소득수준이나빈곤정도를고려할때, 그국가가원조를얼마나필요로하는가에관한기준이다. 이는빈곤이심각해개발필요성이큰국가일수록중점협력국으로선정되는것이빈곤감축이라는원조의일차적기능에잘부합할것이라는논리이다. 둘째, 전략적조응성은결국우리나라와의경제적, 외교적관계를고려했을때수원국이우리에게얼마나중요한국가인가를의미한다. 이것은원조의일차적기능이라고할수는없지만원조의현실을감안할때결코간과할수없는요소이다. 다른국가의사례연구나통계분석에도나타난바와같이거의모든국가가이요소를중점협력국선정시에고려하고있다. 이것은다른한편으로는원조자금을지급하는우리국민에대한의무라고도할수있다. 그리고지속적인원조를위해국민으로부터지지를이끌어내기위해서도필요한요소라고할수있다. 셋째, 국제규범의존중은인간의보편적가치를존중하는국가에원조를집중시키자는것이다. 원조는비단빈곤타파와경제적성장만을목표로하는것이아니다. 원조가인류의보편적가치를옹호하는데기여하기위해서는인권및양성평등과같은가치를존중하는국가를중점협력 172 중점협력국선정기준및방법에관한연구
국으로선정하는것이필요할것이다. 이런국가에서원조효과가높을가능성이커질뿐만아니라이런방향으로의원조배분이결국다른국가들로하여금인류의보편적기준을준수하는방향으로유도할수도있다고본다. 이런관점에서보면국제규범의존중이란크게보면원조효과성의범주로도해석될수도있다. 넷째, 원조효과는원조를제공했을때빈곤감축이라는효과를달성할가능성이높은나라를중점협력국으로선정해야한다는것이다. 원조로사용가능한재원의규모가일정하다면효율성이나효과성이높은국가에원조를제공하는것이바람직할것이다. 그런데어떤국가가원조를효과적으로사용할수있는가에대해서는지금까지의연구결과에따르면합의된기준이없는것이사실이다. 부패가적고민주주의의기초가마련되어양호한정치적거버넌스를가지고있으면서, 건전한경제정책을실시하는국가에서원조효과가잘발휘된다는연구가있지만, 또다른한편에서는이런결과를반박하는연구결과들도제시되고있다. 그럼에도불구하고국제사회에서는정치적으로는안정되고투명하며, 경제적으로는개방적이고건전한정책을실시하는나라에원조를적극적으로제공해야한다는공감대가강하게형성되어있다. 즉소위원조의선택성 (selectivity) 을강하게지향하고있는것이다. 따라서우리나라역시이런원칙을견지하는것이국제사회의기준에부합하는것이며또원조효과를높일수있는길이라고평가할수있다. 다음으로는이런네가지요소를구체적으로어떻게평가할것인가를고려해야한다. 그러나이런요소들은모두정확히정량화하기어렵다. 즉정량화에는두가지문제가있다. 첫째, 정량화가거의불가능한지표가있을수있다. 예를들어외교적관점에서우리나라에얼마나중요한국 제 5 장정책방안 173
가인가는한두개의지표로판단할수없다. 또한원조효과를측정할수있는지표는발굴이용이하지않다. 왜냐하면원조효과에영향을미치는변수가우선한두개가아니기때문이다. 투명성뿐만아니라정부의리더십, 국내의종족및종교간갈등가능성, 원조재원집행과정의효율성, 원조사업에대한수원국의주인의식등도원조효과에큰영향을미칠것이자명한데, 이런것들을양적인지표로나타내기는쉽지않다. 둘째, 설령정량적지표가있다고해도그신뢰도가낮은경우가적지않다. 예를들어정부의효율성이나부패정도를측정하기위한몇가지지표들이개발되어있지만, 이지표들은객관적통계에기초한지표가아니라설문에기초한인식지표인경우가많다. 따라서이지표에는주관적인평가가강하게개입되어있을수밖에없고, 이로인해개도국들간에큰차이를발견하기어렵다. 실제로정부효율성이나부패정도는소득수준과상당히밀접한상관관계를보이고있다. 즉객관적인현실보다는경제수준에따라그나라제도의질을평가하는경향이강하다는뜻이다. 바로이와같은정량지표의한계때문에정량적평가와정성적평가를혼용하는전략이필요하다. 앞의다른선진국의사례분석에서나타난바와같이특수한목적을가진미국의새천년도전기금의경우를제외하면정량지표만으로중점협력국을선정하는국가는없다. 따라서우리나라역시정량지표만으로선정하는것은바람직하지않다. 특히종합적이고전략적인판단을위해서는정성적인평가가불가피하다. 그런데정성적평가는정책담당자자의성의과도한개입, 그리고경우에따라서는인위적인왜곡이발생할수도있다는단점이있다. 정성적평가가지니고있는이런장단점을고려하여본보고서에서는다음과같은방안을제시하고 174 중점협력국선정기준및방법에관한연구
자한다. 즉 1단계에서는정량적평가를기초로중점협력국의 2배수국가를후보국가로선정하고, 2단계에서는정성적인평가를통해이들중에서최종중점협력국을선정하는방안이다. 이방법은정량적평가와정성적평가를혼합한것으로, 정성평가의필요성을반영하면서도과도한왜곡과자의성을방지할수있을것으로판단된다. 즉 2010년에정부가기준이불명확한정량평가를수행한후정부부처의의견에따라특정국가를추가했던전략보다합리적기준에따라정량평가를한다음, 그안에서만국가를선택하는전략이지나친자의성과불필요한오해를줄이는방안이될것으로본다. 나. 가중치부여정량평가를하는데있어가장핵심적인문제는결국각요소에얼마만큼의가중치를줄것인가하는문제이다. 앞에서도설명한바와같이가중치부여는결국그나라의원조성격을반영하는것이다. 예를들어인도주의적성격이강하다면수원국의개발에높은가중치를부여할것이고, 자국의이해나납세자에대한책임을강조한다면전략적조응성에높은가중치를부여할것이다. 본연구에서는우리나라정부의원조방향에대한전문가들의평균적인인식을반영하기위해델파이조사를수행했다. 그결과수원국의개발수요에 38%, 전략적조응성 ( 혹은우리나라의이해관계 ) 에 17%, 수원국의국제규범준수에 20%, 원조효과성고려에 25% 의비중을주는것으로나타났다. 물론정부가중점협력국을선정할때반드시이가중치를따라야한다고할수는없을것이다. 정부는전문가들이미처생각하지못한다른사 제 5 장정책방안 175
항들을고려할수있기때문이다. 하지만이비중은국민의의사를확인할수있는준거는될수있을것이다. 이런점에서보면 2010년정부가중점협력국을선정할때전문가들이생각하는것보다우리나라의이해관계를지나치게많이고려한것으로해석할수있다. 즉당시정부는 1차정량평가에서우리나라의이해관계에 55% 의가중치를부여했는데, 이번델파이조사에서는 17% 를부여함으로써둘사이에상당한격차가있었다. 전문가들은우리의이해관계보다는수원국의개발필요나국제규범의존중, 그리고원조효과향상노력에더많은비중을두어야한다고판단하고있음을알수있다. 이전문가집단에는개발협력관련정부부처담당자들의상당수가포함되어있다는점에도주목해야한다. 다시한번강조하지만각요소에어느정도의중요성을부여할것인가에대해서정해진답은없다. 다만모든사회구성원이공감할수있으며국제적으로수용될수있는수준, 그리고공여국의원조정책방향을반영할수있는방식으로결정되어야할것이다. 다른공여국의사례와그를이용한통계분석, 그리고우리나라전문가를대상으로한델파이조사등을종합적으로고려할때, 우리나라의경우수원국개발에 30 35%, 우리와의전략적조응성혹은우리의이해관계에 25 30%, 수원국의국제규범존중에 20 25%, 원조효과와관련된수원국의제도적여건에 15 20% 의가중치를부여하는것이적절한것으로본연구자들은판단한다. 176 중점협력국선정기준및방법에관한연구
다. 적정국가수및재원배분주지하다시피 2010년우리나라는유무상원조를통합하여 26개의중점협력국을선정하였다. 그러나중점협력국으로몇개의국가가적정한지역시명확한답이나와있는것은아니다. 다른공여국을보더라도 7개국만을지정한노르웨이로부터무려 53개국을지정한독일까지매우다양하다. 이것역시그나라의원조정책방향과연관되어있다. 다만우리나라의경우 26개국은다소많다는것이대체적인지적이었다. 일반적으로원조규모가클수록중점협력국수가많아지는경향이있는데, 앞의제2장에서설명한바와같이현재우리나라의원조규모를감안하면 20개국내외가적정한것으로분석되었다. OECD DAC 역시우리나라에대한동료평가에서중점협력국축소를권고한바있다 (OECD DAC 2012). 그리고본연구의델파이조사결과 11 15개국이중점협력국수로적절하다고생각하는전문가들이가장많았다. 그다음으로많은전문가들이 16 20개국이적절하다고답했다. 이런결과들을종합적으로고려하여앞으로중점협력국의수를점차축소하여 20개이내로하는것이바람직한것으로판단된다. 한편우리나라의양자원조중무상원조가 60%, 유상원조가 40% 라는점을고려하여중점협력국을완전히통합하는것보다는부분적으로분리하는것이바람직하다고판단된다. 물론완전히통합하는것이유무상원조의조정과연계를위해서는바람직하지만유무상원조의중점지원대상국가군이다르다는측면에서보면반드시바람직하다고볼수없다. 즉무상원조는최빈국을포함한저소득국가가주요지원대상그룹이라고할수있다. 반면유상원조는상환능력은어느정도있지만국제민간자본시 제 5 장정책방안 177
장으로부터자본을조달할때높은이자율지급이불가피한중소득국가를대상으로한다. 따라서주요대상국가군이다른상태에서유무상원조가단일한기준을통해중점협력국을지원하면잘못된결과를가져올가능성이높다. 예를들어상환능력이없고이미채무부담이높은최빈국은중점협력국이지만유상원조는지원할수없는문제가발생한다. 이런경우가많으면결국중점협력국선정과실제원조재원의배분사이에괴리가발생할가능성이크다. 유상원조와무상원조를동시에제공하는우리현실을감안하여중점협력국선정역시절충적인방식을택할수있을것이다. 예를들어유무상원조간협조및시너지효과발휘를위해서전체중점협력국중 70% 정도는유무상원조공통의중점협력국으로하고, 나머지중 15% 는무상원조만의중점협력국, 15% 는유상원조만의중점협력국으로정할수있을것이다. 물론이경우유상원조만의중점협력국은대부분중소득국가가될것이다. 델파이조사결과에의하면전문가들역시이런혼합형중점협력국선정을가장선호하는것으로나타났다. 마지막으로중점협력국을다시두그룹으로구분하는방안을검토할수있다. 즉빈곤의정도가심각하고빈곤감축이빠르게개선되지않는국가와비교적높은경제성장덕분에소득증가와빈곤감축이빠르게개선되는국가를구분하는것이다. 전자의경우는계속지원국가로하고후자를단계적축소국가혹은원조졸업대상국가로하는것이다. 제2장에서살펴본사례연구대상국가중네덜란드, 스웨덴, 스페인의경우중점협력국을다시하위그룹으로분류하여단계적지원축소국가를선정하고있다. 우리도이런졸업대상국가를선정하여원조의장기예측성을높이고, 결과적으로중점협력국의수도축소할수있을것이다. 178 중점협력국선정기준및방법에관한연구
전체양자원조중중점협력국에대한지원비율은우리나라의경우 60% 를넘어 DAC의평균수준에근접했다고할수있다. 최근에는이비율이더욱높아지고있으며정부는 70% 이상을목표로하고있는것으로알려져있다. 이는선택과집중의원칙에비추어볼때바람직한방향이며, 그수준도적정한것으로판단된다. 다만중점협력국이아님에도불구하고상당한규모의원조가제공되는국가가아직많다는점은향후개선되어야할점이라고본다. 라. 선정절차및책임성확보우리나라의중점협력국선정과관련하여제기된문제중하나는선정절차및정보의투명성과관련된것이다. 중점협력국선정은정부의원조정책중중요한한부분이기때문에다양한측면의고려와전략적및정성적판단이불가피할것이다. 하지만정치적고려가지나치게개입된다든지심지어특정한그룹의압력이부당하게작용하는것은결코바람직하지않을것이다. 이런문제를방지할뿐만아니라선정의적절성과책임성을높이기위해몇가지개선방안을고려할수있다. 첫째, 앞에서설명한바와같이 1차적으로는정량적지표만을통해서 2배수정도의후보국가를선정하는것이다. 물론이과정에서특정한국가를포함혹은배제하기위해가중치를왜곡할가능성을완전히배제할수는없다. 하지만정량적지표를사용하면전혀엉뚱한국가를포함시키는것은어려울것이며, 사후에선정과정의왜곡이나문제점을파악하기도용이할것이다. 둘째, 이후보국가를대상으로최종국가를선정하기위해서전문가의의견을청취하는 제 5 장정책방안 179
과정을갖는것이다. 지역전문가, 국제관계전문가, 개발협력전문가, NGO 등다양한그룹을참여시켜개별국가의구체적상황이나전략적으로고려해야할사항에대해의견을구하는것이다. 이과정은한편으로는전문가의의견을수렴하는과정이면서다른한편으로는정부의정책방향을설명하는과정이될수도있을것이다. 물론선정의투명성을높이는데에도기여할것이다. 셋째, 대외원조와관련한최고의사결정기구인국제개발협력위원회가실질적인토론과협의의기구가되도록운영하는것이다. 정부정책을형식적으로심의하는기구가아니라실질적인토론이이루어지도록하는노력이필요할것이다. 넷째, 중점협력국의선정결과를의회에보고하는방안을고려할수있다. 앞의사례연구에서살펴본바와같이다수의공여국들이중점협력국선정결과를의회에보고하고있다. 이것은원조재원이국민의세금을기초로한다는점에서납세자에대한일종의책임성 (accountability) 을확보하는과정이다. 이것역시선정과정에서의부당한개입이나불필요한논란을방지하는데도움이될수있을것이다. 마지막으로정보공개의범위에관한문제이다. 다른공여국의사례를살펴본결과, 거의모든공여국이중점협력국선정과관련하여매우제한적인정보만제공하고있다. 즉선정의일반적원칙과방향, 그리고선정시고려하는중요요소들만을언급하고있다. 앞에서설명한바와같이어느나라도중점협력국을정량적인지표만으로선정하지는않기때문에정성적판단의배경까지세세히설명할수는없다. 내부적으로정량적지표를사용하는경우가많지만그지표가구체적으로무엇인지는물론이고각요소에어느정도의가중치를부여하는가를밝히는경우는없다. 180 중점협력국선정기준및방법에관한연구
이것은아마도중점협력국선정이가지고있는외교적민감성때문일것이다. 즉수원대상국으로부터일관성과관련하여다양한문제가제기될수있을것이다. 소수의중점협력국을선택하여원조재원을집중하라는국제사회의권고에도불구하고미국이중점협력국을별도로선정하지않는다든지, 일본이아시아지역전체를중점협력국으로하고, 독일과프랑스가대부분의사하라이남아프리카국가들을중점협력국에포함시킨것은이런외교적민감성과무관하지않을것으로판단된다. 따라서우리도중점협력국선정의일반적인원칙과주요고려사항정도만공개하는것이바람직할것으로판단된다. 그외에정량적평가의방식등구체적인사항을일반에게공개할필요는없을것이다. 다만정부는국회의요구시에그내용과과정을공개하고설명하면될것이다. 이것이선정과관련된불필요한논란을피하면서도수원국의제도개선등의노력을유도할수있는방안이라고판단된다. 2010년중점협력국선정과관련하여일부 NGO 등이정보공개를요구했는데, 이런요구는중점협력국선정과정그자체에대한완전한정보공개보다는원조정책전반의투명성확대와시민사회참여확대를통해서반영되어야할것이다. 2. 중점협력국선정결과 앞에서는중점협력국을선정하는데있어어떤기준, 방법, 절차를거 치는것이바람직한지를살펴보았다. 이제본연구에서제시한선정기준 과지표, 그리고가중치를이용하여판단하였을때어떤국가가중점협력 제 5 장정책방안 181
국으로선정될수있는가를제시하고자한다. 그런데여기서제시된결과에대한해석은상당한주의를필요로한다. 무엇보다앞에서정량적지표를기준으로후보국가를선정하되최종적인단계에서는정성적평가가추가되어야한다는점을강조하였다. 그런데여기서제시된국가들은정량적지표에의해서만평가된것이기때문에정성적평가는이루어지지않은상태에서산출된리스트이다. 정성적평가에서는현재의치안및정치적상황, 우리나라원조의수원 ( 受援 ) 의지, 우리나라와의특수한외교적관계, 다른공여국과의특수관계등이고려되어야할것이다. 이런요소들은정량화하기어려울뿐만아니라정량화하려는노력자체가자칫왜곡을일으킬수있다. 이런정성적요소의평가는본연구의범위를벗어나는것이기때문에여기서는정량적지표만을이용하여중점협력국의안을제시하고자한다. 본연구에서는 20개의중점협력국과 10개의중점협력후보국을제시할것이다. 앞에서설명한바와같이적절한중점협력국수는 20개국내외이므로, 20개국을제시하지만이들중정성적판단을통해일부국가는배제될수있을것이다. 이경우차순위국가로고려될수있는국가집단이바로중점협력후보국이다. 중점협력국수의 50% 인 10개국을후보국가로선정하였다. 이것역시정량적평가를기준으로한것이다. 다음은중점협력국의대륙별배분에관한문제이다. 정량적지표만따를경우상위순위의많은국가들이사하라이남아프리카국가들인것으로나타난다. 이지역은빈곤이가장심한국가이기때문이다. 하지만많은공여국은자신이속한대륙이나과거에자신들이식민지를보유했던지역에더많은원조를제공하는경향이있는것은잘알려진사실이다. 따라서 182 중점협력국선정기준및방법에관한연구
우리나라나일본이아시아지역국가에더많은원조를제공하는것역시어느정도는자연스러운현상이라고할수있다. 그러나이보다더중요한것은대륙별로중점협력국을적절히안배하는작업일것이다. 정량적지표에는이런요소들이고려되지않았다. 따라서지역별적정중점협력국수를먼저정하고, 그후에지역내에서순위가높은국가를중점협력국으로선정하였다. 중점협력국의지역별배분은 2010년정부의배분비율을그대로따랐다. 현재의 26개국은아시아 42%(11개국 ), 아프리카 31%(8개국 ), 중남미 15%(4개국 ), 중동및 CIS 8%(2개국 ), 오세아니아 4%(1개국 ) 의비율로구성되어있다. 본연구에서도이와유사한비율을유지하여아시아 8개국 (40%), 아프리카 6개국 (30%), 중남미 3개국 (15%), 중동및 CIS 2개국 (10%), 오세아니아 1개국 (5%) 으로하였다. 그리고후보국은이수의 50% 로각각 4개국, 3개국, 2개국, 1개국, 0개국으로정했다. 가중치는제4장에제시된바와같다. 본연구는델파이조사결과를그대로따른 A안과이를현실에맞게일부조정한 B안의두가지가중치를제시했다. 그리고얼마만큼세부적인지표들을사용하느냐에따라각가중치를다시세가지방식으로나누었다. 본보고서에서는가장세부적인지표에가중치를부여하여중점협력국을선정한안, 즉 A-1안과 B-1안에따라선정한국가를제시할것이다. 참고로각국가별순위와점수그리고다른가중치를이용한국가의순위등상세한자료는 [ 부표 6] 에제시하였다. [ 부표 6] 에서확인할수있는바와같이어떤가중치를사용해도국가별순위는크게변화하지않았다. 특히지역별로안배한중점협력국혹은중점협력후보국의결과는가중치에따라거의변화가없었다. 마지막으로정량적평가와관련된기술적문제들에대해간략히언급 제 5 장정책방안 183
하고자한다. 우선기준연도는 2011년인데, 이는기본적인통계가확보가능한최근연도이다. 그리고전체수원대상국중세계은행의소득기준으로하위중소득국 (lower middle income group) 및저소득국가 (low income group) 만을대상으로하였다. 70) 소득수준이대략 4,000달러를초과하는상위중소득국은이미소득수준이비교적높기때문에우리의일반원조대상국이될수있어도중점협력국이되는것은바람직하지않다고판단하여제외하였다. 하위중소득국및저소득국에포함되는국가는 88개국이다. 다음으로소규모국가역시중점협력국대상에서제외하였다. 이들국가역시일반협력국은될수있어도우리원조자원을집중으로투입할중점협력국으로는적절하지않은것으로판단하였다. 71) 본연구에서는인구 200만명이하의국가를소규모국가로판단하여제외하였으며, 여기에해당하는국가는 19개국이다. 이런과정을거쳐구축된국가를대상으로모든지표들을표준화하였다. 각변수들간의편차를동일하게만들기위해 Z-score 방법을이용하여표준화하였다. 72) 한국전참전여부, 거버넌스지수, KOICA 현지사무 70) 2011 년기준으로세계은행의분류에따르면저소득국가는 1 인당 GNI 가 1,025 달러미만, 하위중소득국가는 1,026 4,035 달러, 상위중소득국가는 4,036 1 만 2,475 달러에각각속하는국가이다. 71) 소규모국가중에서도빈곤문제가심각한경우가다수있다. 그리고국가규모가작다는이유로공여국으로터소외될우려가있는것이사실이다. 실제로원조배분에관한연구결과를보면대규모국가편향이발견되기도한다. 하지만소규모국가를중점협력국으로선정할경우실제지원액이적을가능성이매우높다. 따라서다수의소규모국가가중점협력국으로선정되면중점협력국에지원되는원조액비중이낮을가능성이크다. 이런양측면이있기때문에소규모국가에대한원조를어떻게할지에대해서는추후에더많은논의가필요할것이다. 72) Z-score 의누적확률분포값을구하면각지표는모두 0% 에서 100% 사이의값을갖게된다. 184 중점협력국선정기준및방법에관한연구
소설치여부등과같은비연속적지표에대해서는일정한상수를곱해다른지표와동일한표준편차를갖도록만들었다. 일부지수에대해서는통계를이용할수없는경우가있었다. 즉빈곤율, 질병률, 지니계수는이론적으로필요한지표이지만많은국가에대해통계를구할수없었다. 따라서이세지표의경우이와가장유사한지표로대체할수밖에없었다. 즉이지표들과가장유사한지표에이지표들의가중치를추가로더했다. 빈곤율은 1인당소득에합하고, 질병률은영아사망률에합했으며, 지니계수는물가상승률에합했다. 73) 이외에아주일부지표의경우 2~3 개국가의통계가없는경우가있었는데, 이런경우에는불가피하게동일한지역의평균값을사용하였다. 이렇게표준화된지표들에가중치를곱해단일한복합지수 (composit index) 를계산하여점수가높을수록중점협력국선정에서우선순위가높은것으로판단하였다. 이런과정을거쳐선정한중점협력국과중점협력후보국은 [ 표 5-1] 과같다. 두가지가중치를이용한결과를모두제시했는데, 제4장에서설명한바와같이 B안은 A안에비해전략적조응성, 즉우리나라의이해관계를좀더많이반영한것이다. 서로다른가중치에도불구하고국가간순위는약간변했지만중점협력국선정여부에는거의변화가없음을알수있다. 이외에다른가중치를이용한결과도 [ 부록 6] 에제시하고있는데, 여기서도결과는크게다르지않음을확인할수있다. 아시아지역의경우두가중치모두에서동일한 8개국이중점협력국으로선정되었다 ( 몽골, 필리핀, 인도, 베트남, 캄보디아, 방글라데시, 라오스, 73) 지니계수는소득의불평등정도를나타내는지수로물가상승률에더하는것이적절하지않다고할수도있다. 하지만불평등도가경제의안정성과관련이있다는점을고려하면, 다른안정성지표인물가상승률과통합하는것이적절하다고판단하였다. 제 5 장정책방안 185
인도네시아 ). 후보국으로는파키스탄, 스리랑카, 미얀마가두경우모두에포함되었으며, 네팔과이라크는각각한경우에만포함되었다. 아프리카지역에서는모잠비크, 가나, 라이베리아, 탄자니아 4개국이두경우모두에서중점협력국으로선정되었다. 후보국까지확대하면세네갈, 나이지리아, 말리, 부르키나파소도두경우모두에포함되었다. 아프리카지역은가중치변경에따라결과가다소달라지는것이특징이다. 우리나라의이해관계를좀더많이반영하면나이지리아, 세네갈, 우간다처럼국가규모가비교적큰나라의순위가올라갔다. 중동및 CIS 지역에서는타지키스탄과키르기스스탄이중점협력국으로, 그리고우즈베키스탄이후보국으 표 5-1. 중점협력국선정결과 지역 아시아 (8 개 +4 개 ) 아프리카 (6 개 +3 개 ) 중동 CIS (2개 +1개 ) 중남미 (3개 +2개 ) 오세아니아 (1개 +0개 ) 졸업대상국 (2개) A-1 가중치 B-1 가중치 중점국가 (20 개 ) 후보국 (10 개 ) 중점국가 (20 개 ) 후보국 (6 개 ) 몽골, 필리핀, 베트남, 캄보디아, 방글라데시, 라오스, 인도네시아, 아프가니스탄 모잠비크, 부르키나파소, 가나, 라이베리아, 탄자니아, 말리 타지키스탄, 키르기스스탄 볼리비아, 파라과이, 아이티 파푸아뉴기니 파키스탄, 스리랑카, 미얀마, 네팔 세네갈, 나이지리아, 니제르 우즈베키스탄 과테말라, 엘살바도르 인도네시아, 몽골 몽골, 필리핀, 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 방글라데시, 라오스, 파키스탄 가나, 모잠비크, 라이베리아, 탄자니아, 세네갈, 나이지리아 키르기스스탄, 타지키스탄 볼리비아, 파라과이, 과테말라 파푸아뉴기니 미얀마, 아프가니스탄, 스리랑카, 네팔 부르키나파소, 우간다, 말리 우즈베키스탄 엘살바도르, 아이티 주 : 1. 위선정은정량평가만을기초로한것이며, 실제선정에서는정성평가가추가되어야할것이다. 2. 2011 년데이터를기초로한것이다. 3. 인도는정량평가에서순위가높지만, 우리나라원조를공식적으로거절하고있기때문에위결과에서제외하였다. 자료 : 저자작성. 186 중점협력국선정기준및방법에관한연구
로선정되었다. 중남미지역에서는볼리비아, 파라과이가두가중치모두에서, 과테말라와아이티는한가중치에서 (B-1 가중치 ) 만중점협력국으로선정되었고, 엘살바도르가후보국으로선정되었다. 오세아니아에서는파푸아뉴기니가선정되었다. 본연구의결과를현재우리정부가선정한중점협력국 ([ 표 1-4]) 과비교하면다음과같은차이를확인할수있다. 현재의 26개국중본연구의중점협력국및후보국에포함된나라는 17개로 65% 에불과했다. 나머지 9개국은본연구의중점협력국혹은후보국에포함되지않았다. 아시아에서는동티모르, 아프리카에서는 DR콩고, 에티오피아, 카메룬, 르완다, 중동및 CIS에서는아제르바이잔, 중남미에서는콜롬비아, 페루, 오세아니아에서는솔로몬군도가포함되지않았다. 포함되지않은나라들의특징을살펴보면 DR콩고, 카메룬, 아제르바이잔과같이자원부국과콜롬비아, 페루, 아제르바이잔과같이이미상위중소득국에진입한나라, 그리고동티모르, 솔로몬군도와같은소규모국가이다. 결국 2010년선정된중점협력국에서는자원부국이나소득수준이비교적높은나라를지나치게우선적으로고려한경향이있었음을시사한다. 반면본연구에서는우선순위가높은국가로선정되었지만현재우리정부의중점협력국에는포함되지않는국가들도있다. 아시아의미얀마, 아프리카의라이베리아, 탄자니아, 말리, 세네갈, 부르키나파소, 중동및 CIS의키르기스스탄과타지키스탄, 중남미의과테말라, 아이티, 오세아니아의파푸아뉴기니등은두가중치모두에서높은순위에들었지만현재우리나라의중점협력국에는포함되지않았다. 물론여기서고려되지않은정성적요인때문에배제되었을수도있을것이다. 하지만이국가들은 제 5 장정책방안 187
정량적지표로는우선순위가높기때문에다음선정시에는더욱면밀한검토가필요할것으로보인다. 마지막으로만약중점협력국중졸업대상국을예고하는방안을도입한다면어떤국가가졸업대상국이될수있는지를검토하였다. 앞에서설명한바와같이소득수준이꾸준히증가하여빈곤문제가빠르게개선되는나라의경우원조를점진적으로축소하고향후에는중점협력국에서제외하는것이바람직할수있다. 그리고지원의예측가능성을높이기위해이를미리예고하는것이바람직할것이다. 이런졸업대상국제도는일부공여국에서실시하고있다. 본연구에서는졸업대상국선정을위해두가지기준을제시하였다. 하나는현재의소득수준이고다른하나는최근경제성장률이다. 즉현재비교적소득수준이높고또최근에꾸준히높은소득증가율을보이고있는나라는빈곤문제를스스로해결할가능성이높은것으로판단하여, 중점협력국에서졸업시키는것이적절하다고판단한것이다. 구체적으로현재 1인당소득수준이 3,000달러를넘으면서최근 10년간연간 1인당소득증가율이평균 3% 이상인국가를졸업대상국으로선정하였다. 만약 3% 의증가율을앞으로 10년간계속유지한다면 10년후에는 1인당소득이 4,000달러에이르게되어상위중소득국으로진입하기때문이다. 이기준을적용하면인도네시아와몽골이졸업대상국가로선정되었다. 인도네시아는 2011년 1인당소득이 3,472달러였으며최근 10년간연평균 4.1% 씩증가했다. 몽골은소득이 3,181달러였으며평균성장률은 6.6% 에이르렀다. 물론이국가들이다음중점협력국선정시에자동적으로졸업한다는 188 중점협력국선정기준및방법에관한연구
뜻은아니다. 그사이에상황이예상만큼개선되지않거나악화될수있을것이다. 실제제외할지여부는그때의빈곤이나소득상황을기초로판단해야할것이다. 다만미리졸업가능성이높다는것을예고함으로써원조의예측가능성을높이고자하는것이다. 제 5 장정책방안 189
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