이발표논문집은 2017 년도정부재원 ( 교육부 ) 으로 한국연구재단의지원을받아발간되었음

일정 일시 : 2017 년 5 월 20 일 ( 토 ) 오후 1:30~6:00 장소 : 동국대학교문화관학명세미나실 일시발표및내용비고 13:30~14:00 개회사 : 반상진 ( 한국교육재정경제학회회장, 전북대 ) 축사 : 김재춘 ( 한국교육개발원장 ) 장호성 ( 한국대학교육협의회장, 단국대총장 ) 사회자 박경호 ( 한국교육개발원 ) 제1부 14:00 14:00~14:40 발표주제교육재정관점에서바라본새정부의교육정책고찰발표자 : 송기창 ( 숙명여자대학교 ) ~ 16:00 14:40~15:20 발표주제유아교육재정의쟁점과과제발표자 : 김동훈 ( 육아정책연구소 ) 토론자 : 박경호 ( 한국교육개발원 ) 1 부사회자 : 김병주 ( 영남대 ) 15:20~16:00 발표주제초 중등교육재정의쟁점과과제발표자 : 엄문영 ( 경인교육대학교 ) 토론자 : 김지하 ( 한국교육개발원 ) 휴식 시간 16:00~16:20 휴식시간 제2부 16:20 ~ 18:00 16:20~17:00 17:00~17:40 발표주제고등교육재정의쟁점과과제발표자 : 반상진 ( 전북대학교 ) 토론자 : 김민희 ( 대구대학교 ) 발표주제평생교육재정의쟁점과과제발표자 : 권재현 ( 국가평생교육진흥원 ) 토론자 : 하봉운 ( 경기대학교 ) 2 부사회자 : 나민주 ( 충북대 ) 17:40~18:00 종합토론 폐회 18:00~18:20 총회ㆍ폐회식 - 감사패증정폐회사 : 반상진 ( 한국교육재정경제학회회장, 전북대 ) 한석근 ( 전북대 )

개회사 존경하는한국교육재정경제학회회원여러분. 안녕하십니까? 국민의희망을담은새로운정부가탄생하였습니다. 길고긴탄핵의터널을민심이담긴촛불과함성으로의연하게헤쳐나왔습니다. 정의가바로서는나라, 원칙을지키고국민이이기는나라, 상식이상식적으로통하는나라다운나라를만들겠다는공약과함께우리곁에다가왔습니다. 그러나국가적인우리현실은그리밝지만은않습니다. 사드배치, 국방비분담, 자유무역협정 (FTA), 탄핵으로인한국가가치하락등의대내 외적으로산적한문제는새로운정부에게큰부담으로작용되고있습니다. 때문에새정부에게교육정책에관한변화와혁신을강력하게요구하는것도그렇게녹녹하지않을것으로예측됩니다. 우리학회는새로운정부의시작즈음에맞춰 새정부, 교육재정정책의쟁점과과제 라는주제로당면한국가교육의대응방안을모색하는 2017년춘계학술대회개최함으로써다가올한국교육의상황을가늠해보는의미있는시간을함께하고자회원님들을초대합니다. 교육재정은다양한교육활동의기반으로사실상교육의질, 규모와내용을결정한다고해도과언이아닙니다. 또한교육정책의성패여부는교육재정의안정적확보와독립에달렸다고할수있습니다. 이에따라새롭게출범한정부가대통령선거기간국민들에게제시하였던교육공약들을교육재정경제적인관점에서진단하고구체적인실행방안을강구해보는시간이라할수있습니다. 따라서 2017년춘계학술대회주제는크게 5주제로구성하였습니다. 그가운데제1주제는종합적이고거시적으로조망하였고, 제2주제부터제5주제까지는미시적인접근으로유아교육, 초 중등교육, 고등교육, 평생교육등세부주제로구성해준비하였습니다. 이번춘계학술대회를빛내주시기위해토론과사회를맡아주신선생님들께도진심으로감사의말씀을드립니다. 더불어우리교육재정경제학회가다양한교육적의제를교육의본질적맥락에서지속적인연구와논의속에서대안을마련하고발전할수있도록회원여러분들의관심과참여를부탁드립니다. 감사합니다. 2017 년 5 월 한국교육재정경제학회장반상진배상

축사 안녕하십니까? 한국교육재정경제학회회장님, 회원여러분! 그리고내빈여러분! 그리고오늘사회와주제발표, 토론을맡아주신전문가여러분! 새정부, 교육재정정책의쟁점과과제 라는주제로 2017년도한국교육재정경제학회춘계학술대회를한국교육개발원과한국교육재정경제학회, 한국대학교육협의회가공동으로개최하게된것을기쁘게생각합니다. 더불어바쁘신와중에도귀한발걸음해주신참석자여러분께도깊은감사의말씀을드립니다. 2017년 5월 10일국민의간절한희망과염원을담은새정부가출범하였습니다. 새정부는국가부담공교육비확대, 고등학교무상교육추진, 중앙정부의누리과정책임확대등교육의국가책임강화를약속하였습니다. 특히, 민생 복지 교육강국대한민국의실현을위해 4차산업혁명시대에대응하는미래교육체제구축의시급성을강조하였습니다. 지식정보지능사회에맞는미래형학교환경조성은 SW 교육확대, 스마트학교환경구축, 소프트웨어교육인력확보등많은재정소요가예측됩니다. 때문에이러한정책들의성공적추진을위해서는교육재정관점에서의쟁점, 과제등에대한심도있는분석과진단이선행되어야합니다. 따라서이번춘계학술대회는유아, 초중등, 고등, 평생등교육재정전반에대한쟁점과과제를논의하는유의미한공론의장이되리라기대합니다. 바쁘시겠지만많이참석하시어고귀한의견을나눠주시기를부탁드립니다. 감사합니다. 2017 년 5 월 20 일 한국교육개발원장김재춘

축사 여러분안녕하십니까? 한국대학교육협의회회장을맡고있는단국대학교장호성총장입니다. 먼저우리나라교육의지속적인발전을위해늘현장의목소리에귀기울이며고민하고연구하는한국교육재정경제학회와한국교육개발원, 그리고우리한국대학교육협의회가 ' 새정부, 교육재정정책의쟁점과과제 ' 라는주제로함께학술대회를개최하게된것은매우뜻깊은일이라생각하며, 진심으로축하합니다. 오늘학술대회는유아교육을비롯해서초중등교육, 고등교육, 평생교육까지모든교육영역에서지금까지의교육재정정책을되돌아보고, 새롭게출범한정부의교육재정정책의방향과과제를논의하는자리로마련되었습니다. 이러한논의의장을마련하는데애써주신한국교육재정경제학회반상진회장님과한국교육개발원김재춘원장님께감사드리고, 학술대회준비과정에서애써주신관계자분들께감사드립니다. 또한우리나라교육에관심을갖고오늘이자리에참석해주신모든분들께감사드립니다. 지금까지우리나라는세계에유래없는고속성장을해왔고, 국가의성장과발전에있어서교육이핵심적인역할을담당해왔다는것에는그누구도이견이없을것입니다. 교육에대한전국민적인관심과열의는 OECD가주관하는국제학업성취도평가인 PISA에서꾸준히상위권을유지하고, 청년층 (25~34세) 의고등교육이수율은 OECD 국가중최고의수준을유지하고있습니다. 오늘이자리는우리의교육이이러한교육적성과를기반으로한발짝더진보하여질적성장과성과를이루기위해새정부가가야할길의이정표를제시하는장이될것입니다. 우리나라의교육은특히, 고등교육은과거산업화라는사회적수요와국민들의높은교육열이합쳐지며급격한양적성장을해왔으나, 2000년대이후세계적으로지식기반사회로의전환과국제화시대의경쟁력확보라는변화의흐름속에서질적성장이라는개혁의과제를해결하기위해몸부림을치고있습니다. 그러나그동안정부주도의교육정책이이루어지면서자율적이기보다는타율적이고수동적인고등교육개혁이이루어져왔습니다. 그결과고등교육기관의탄력적대응능력의저하를초래하고, 지속성장의한계에부딪힘으로써고등교육의국제경쟁력은답보상태에있습니다. 교육의질적성장과성취는교육재정과불가분의관계에있습니다. 지난정부의반값등록금정책에따른등록금인하동결, 대학의장학금규모확대등대학의사회

적책무라는미명하에이루어진정부의요구는, 재원구조가다변화되어있지않고대학에대한정부의재정지원기반이미약한우리고등교육현실에서, 교육여건개선을위한투자를위축시킴으로써대학의질적성장을저해하는원인으로작용하였다고볼수있습니다. 변화와개혁의주축은정부주도가아닌교육현장의자발적이고자율적인의지에따라이루어져야할것입니다. 정부는교육의자율성을보장하고, 교육의지속성장을위한행정적, 재정적지원의역할을담당해야할것입니다. 4차산업혁명이라는새로운시대적요구에능동적으로대처하면서본연의사명을완수하기위해서는교육의질적수준을담보할수있는실질적인투자가있어야합니다. 지난몇개월의국가적혼란과성숙한시민의식에대한세계적관심을받았던시간을뒤로하고 19대새정부가출범한지불과열흘남짓되었습니다. 새정부가국민들에게제시한교육공약또한교육정책으로교육현장에서실행되기위해서는교육재정의확보와지원없이는불가능할것입니다. 오늘여러분야에걸쳐논의가이루어지겠지만특히, 고등교육재정정책의쟁점과과제에많은관심과실행을위한논의들을해주시길기대하겠습니다. 이러한의미에서오늘학술대회는너무나소중한자리라생각되며, 바쁘신데도불구하고이자리에참여해주신여러분들께다시한번감사드리고, 여러분들의안녕과건강을기원하며축사를마치고자합니다. 감사합니다. 2017 년 5 월 20 일 한국대학교육협의회회장 장호성

목차 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 1 송기창 ( 숙명여대교육학부 ) 3 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 43 발표 : 김동훈 ( 육아정책연구소 ) 45 토론 : 박경호 ( 한국교육개발원 ) 69 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 73 발표 : 엄문영 ( 경인교대 ) 75 토론 : 김지하 ( 한국교육개발원 ) 101 발표주제 3 : 고등교육재정의쟁점과과제 105 발표 : 반상진 ( 전북대학교 ) 107 토론 : 김민희 ( 대구대학교 ) 129 발표주제 4 평생교육재정의쟁점과과제 139 발표 : 권재현 ( 국가평생교육진흥원 ) 141 토론 : 하봉운 ( 경기대 ) 155

교육재정, 확충방안을마련할때다 송기창 ( 숙명여대교육학부 )

기조강연 교육재정, 확충방안을마련할때다 송기창 ( 숙명여대교육학부 ) Ⅰ. 서론 지방교육재정교부금의역사를살펴보면, 지방교육재정교부금재원이확대된것은 2001년내국세교부율이 11.8% 에서 13% 로조정된것을마지막으로역사에서사라졌으며, 이후에조정된교부율이나교육세율인상은지방교육재원규모를늘린것이아니라지방교육재정교부금관련재원구조의변화에불과했다. 2002년부터 2004 년까지의증액교부금확대는중학교의무교육실시에따라징수하지못하는등록금결손분을보전한것이며, 2005년부터내국세교부율이 13% 에서 19.4% 로조정된것은내국세교부금과봉급교부금및증액교부금을합산한것에불과했다. 2008년부터내국세교부금교부율이 19.4% 에서 20% 로조정된것은국고보조금사업이었던유아교육비지원사업을교부금사업으로이양한결과였으며, 이는누리과정에필요한재원을교부금으로지원하도록지방교육자치단체에떠넘기기위한사전포석이었음이밝혀졌다. 2010년부터내국세교부율을 20% 에서 20.27% 로조정한것은지방소비세도입에따른내국세교부금결손분을보전하기위한조치였다. 지방자치단체일반회계로부터넘겨받는일반회계전입금도 2001년지방교육세가확충되고, 부산을제외한광역시와경기도로부터공립중등교원봉급의 10% 를넘겨받는중등교원봉급전입금제도가도입된이래별다른확대조치는없었다. 2005년부터시 도세전입금비율이조정된것은중등교원봉급전입금을시 도세전입금에합산한결과였으며, 오히려 2001년에한시적으로인상했던레저세율이 2009년부터 60% 에서 40% 로인하되었다. 2014년부터도입된교부금감소보전금은지방소비세율을인상함에따라내국세교부금결손이발생하자이를보전하기위함이었고, 지방교육재정을확충할목적은없었다. 2001년이후학생수가줄었기때문에교육재정수요가줄었고, 결과적으로더이상의지방교육재정확대요인이없었기때문에재정을확충할필요가없었던것은아니었다. 학생수가감소했음에도불구하고개발사업지역을중심으로학교신설수요가계속생겨났고, 교육여건개선정책을통해학교증설수요와교원증원수 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 3

요가오히려늘었다. 2012년이후에는누리과정도입으로유아교육비와보육료수요가추가되었다. 누가봐도지방교육재정교부금확충이필요한상황이었으나, 정부는지방채발행과 BTL 사업으로돌려막기를계속해왔다. 2001년이후로학생수감소가재정수요감소로이어진다는전제하에미래의교육재원을당겨쓰는임시방편적인지방채발행과 BTL 사업을통해더이상의재정확충없이돌려막기를계속한결과, 지방교육재정은파탄상태에이르렀다. 이제더이상돌려막기를한다면유 초 중등교육의회생을기대하기어렵다. 시급히지방교육재정을확충하는조치가필요한상황이다. 한편, 고등교육재정의경우는더욱심각하다. 2006년당시한나라당의지방선거공약에서 대학등록금부담반으로줄이기 공약이등장한이후, 2008년 4월제18 대국회의원선거에서각정당들은경쟁적으로대학등록금관련공약을제시하였고, 2011년 5월 22일한나라당원내지도부가반값등록금정책도입을결정하였으며, 2012년부터 소득연계형등록금부담완화정책 이도입되었다. 2012년도에모든대학으로하여금 4~5% 씩등록금을인하하도록하였고, 이후등록금인상을못하도록등록금인하및동결을정부재정지원사업에지원하는조건과연동시켰다. 대부분의대학들은정부가반값등록금정책을도입하기전에이미등록금동결을시작하였다. 2008년하반기에글로벌금융위기가닥치자 2009년부터등록금동결을시작하였고, 2010년과 2011년도로등록금동결이계속이어졌다. 2012년부터정부정책으로등록금인하 동결이강요되면서자발적으로등록금을동결했던대학들이오히려불이익을당하게되었다. 소득연계형등록금부담완화정책, 소위 반값등록금정책 의핵심은국가가마련한장학금을소득과연계하여등록금을대체하도록지원함으로써대학등록금을국가장학금으로치환하는것이다. 국가장학금을개인이신청하여개인별로심사하여지원여부가결정되지만, 국가장학금은개인에게직접지원하지않고대학에국고지원금형태로지원함으로써대학에대한국고지원금규모가늘어난것처럼보였으나, 실상은등록금을국가장학금으로대체한것에불과하다. 따라서국가의재정지원규모는커졌지만, 대학의총수입은오히려감소하는기현상이나타나고있는것이다. 최장 8년동안등록금인하 동결을감당해온대학들이앞으로얼마나버텨낼지의문이다. 요컨대, 유 초 중등교육을지원하는지방교육재정은물론대학을지원하는고등교육재정도심각한재원부족현상을겪고있다. 교육의질적발전을위하여지방교육재정과고등교육재정모두획기적인재원확보책을강구할필요가있다. 이논문에서는지방교육재정과고등교육재정의변화추이를살펴보고, 지방교육재정과고등교육재정의문제를재정제도적장치의미비와정책의실패로구분하여각각을분석한후, 지방교육재정과고등교육재정으로구분하여각각에대한재원확충방안을제시한다. 4 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

Ⅱ. 교육재정의변화추이분석 1. 지방교육재정의변화추이분석 가. 지방교육재정세입의변화 1) 지방교육재정세입재원별변화추이교부금이주를이루는중앙정부이전수입이 2009년과 2010년에 2008년보다감소하였고, 2014년과 2015년에연속으로감소하였다. 2014년에지방소비세확충에따라지방자치단체일반회계로부터넘겨받은교부금감소보전금 7,905억원을감안하면 2013년보다줄어든것은아니나, 2015년은교부금감소 7,557억원을감안해도 2013 년이나 2014년보다줄어들었다. 지방세수입의증가추세로 2010년이후로지방자치단체일반회계이전수입이완만하게증가하는경향을보여주고있으나, 증가액중일부는국세의지방세전환에따른교부금결손액의보전분임을감안해야한다. 누리과정이시작된 2012년이후지방채발행액이급격히늘어남으로써시 도교육비특별회계채무잔액이급속도로증가하고있다. 이는누리과정재원이지방채를통해조달되어왔음을의미한다. 다음 < 표 1> 을보면, 중앙정부이전수입과지방채는상보적관계가있음을뚜렷이보여주고있다. 교부금이줄어들면지방채를발행하는방식으로임기응변적처방을반복하고있다는것이며, 그이후에는이미발행한지방채원리금상환에따른지방교육재정의실질적세입감소문제는정책적관심의대상이아닌것으로보인다. 연도 중앙정부이전수입 지방자치단체일반회계이전수입 지방자치단체교육비특별회계부담수입 지방교육채 주민 기관부담 기타 2001 18,460,910 4,739,500 4,492,275 165,205 19,932 27,877,822 2002 18,985,294 5,572,222 5,846,297 63,276 21,879 30,488,968 2003 21,057,017 6,183,024 5,014,857 72,760 39,129 32,366,787 2004 21,687,438 6,347,637 4,476,396 585,293 46,770 33,143,534 2005 23,855,519 5,982,146 2,792,895 1,815,439 33,447 34,479,446 2006 24,816,904 6,458,258 3,071,056 348,781 46,257 34,741,256 2007 27,236,750 7,204,416 3,652,397 532,916 73,491 38,699,970 2008 33,229,221 7,979,453 3,973,587 265,672 45,805 45,493,738 2009 30,966,110 7,654,872 7,203,545 2,138,437 166,389 48,129,353 2010 32,565,736 7,831,037 6,964,099 1,040,234 81,478 48,482,584 합계 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 5

2011 36,311,156 8,520,334 6,753,869 0 117,632 51,702,991 2012 39,400,931 9,068,001 6,340,457 33,900 90,812 54,934,101 2013 41,069,625 9,174,297 5,983,024 958,267 72,387 57,257,601 2014 40,978,004 10,216,107 5,447,343 3,802,207 72,766 60,516,427 2015 40,088,837 11,002,246 5,062,500 6,126,816 80,139 62,360,538 2016 * 43,602,678 11,673,631 3,424,358 3,173,204 90,378 61,964,248 주 : * 표는최종예산기준 자료 : KEDI 지방교육재정연구센터, 지방교육재정분석보고서 (2010, 2012, 2014, 2016); 지방교육재정알리미 지방자치단체교육비특별회계부담수입 ( 자체수입 ) 의경우에는 2009년을정점으로하여감소추세를뚜렷이보여주고있다. 2003년부터 2004년까지자체수입이줄어든것은중학교의무교육실시로등록금을징수하지못한결과로보이며, 2009년이후자체수입이줄어든것은자체수입에서큰비중을차지하고있는전년도순세계잉여금이줄어들고있었기때문이다. 순세계잉여금의감소는지방교육재정사정이악화되고있음을나타낸다. 연도 세입예 결산차액 (A) 이월액 명시사고계속비소계 (B) 불용액 (C) 세계잉여금 (D) 보조금잔액 (E) 결산시지방채상환 (F) 순세계잉여금 (G) 2001 96,317 1,596,684 1,583,743 27,911 3,208,338 1,016,758 4,321,413 0 0 1,113,075 2002-4,232 1,159,298 1,357,347 61,983 2,578,628 1,120,212 3,694,608 0 0 1,115,980 2003-224,954 1,312,003 1,135,741 137,055 2,584,799 988,482 3,348,327 12 0 763,515 2004-1,352,120 903,929 1,095,439 217,700 2,217,067 721,291 1,586,238 1,256 0-630,830 2005-1,119,753 467,812 697,128 140,515 1,305,455 1,572,190 1,757,892 0 12,162 440,275 2006-442,587 412,213 499,568 98,703 1,010,484 1,213,592 1,781,489 302 31,908 738,795 2007 357,466 539,844 523,646 52,049 1,115,539 1,169,451 2,642,456 407 267,643 1,258,868 2008 523,027 1,859,602 754,898 17,065 2,631,565 2,505,968 5,660,560 0 122,028 2,906,967 2009 266,595 1,233,677 1,030,497 110,495 2,374,669 2,822,051 5,463,315 1,698 0 3,086,949 2010 18,887 1,598,960 1,208,730 155,429 2,963,120 2,391,696 5,373,703 203 97,715 2,312,666 2011 110,564 1,319,787 988,189 91,169 2,399,145 2,379,215 4,888,924 4,699 55,908 2,429,172 2012 130,702 1,206,515 982,092 187,370 2,375,978 1,993,484 4,500,164 2,594 80,796 2,040,796 2013-191,075 1,245,912 843,104 481,459 2,570,477 1,582,432 3,961,834 1,012 2,400 1,387,950 2014 117,604 914,400 560,746 854,823 2,329,969 1,279,502 3,727,075 6,239 3,245 1,387,622 2015 338,547 1,621,002 776,061 1,335,907 3,732,970 1,691,097 5,762,614 41,263 588,743 1,399,638 주 : 1) 세계잉여금 (D)= 세입예 결산차액 (A)+ 이월액 (B)+ 불용액 (C) 2) 순세계잉여금 (G)= 세계잉여금 (D)-이월액 (B)-국고보조금잔액 (E)-결산시지방채상환 (F) = 세입예 결산차액 (A)+ 불용액 (C)-국고보조금잔액 (E)-결산시지방채상환 (F) 자료 : KEDI 지방교육재정연구센터, 지방교육재정분석보고서 (2010, 2012, 2014, 2016) 6 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

앞의 < 표 2> 에서보는바와같이, 2002년부터 2006년까지, 그리고 2013년에세입결산액이예산액에못미치는상황이발생했고, 2010년부터불용액이줄어들기시작하여누리과정이시작된 2012년부터 2014년까지급격한감소가있었다. 2015년에불용액이늘고세계잉여금이늘어난것은출납폐쇄기한이다음연도 2월말에서당해연도 12월말로당겨진결과로나타나는과도기적행태라고볼수있다. 2) 지방교육재정교부금등중앙정부이전수입의흐름 2002년부터중학교 1학년을대상으로전국적으로의무교육이시작되어 2004년에완성되었으나, 2002년부터 2004년까지중학교입학금및수업료상당액을보통교부금이아닌증액교부금으로지원하였다. 2004년도세계잉여금은 1조 5,862억원이었으나, 이월액은 2조 2,171억원으로, 6,308억원의재원없는이월액이발생함으로써 ( 교육인적자원부, 2005) 지방교육재정이위기상황에봉착하였다. 2005년에중학교의무교육수요를반영하여교부금을개편하였으나, 실제수요를일부만반영함으로써지속적으로지방교육재정은재원부족에시달리는원인이되었다. 2001년부터시작된교육여건개선사업을지속적으로추진하는데필요한재원을교부금에반영하지않았고, 대신에학교신증설사업을민간투자 (BTL) 사업으로추진하였다. 2005년부터중학교입학금및수업료보전액 ( 약 8,000억원 ) 을내국세교부금에반영하여지원하였으나, 교부금이늘어난대신시 도교육비특별회계의교수학습활동수입 ( 입학금 수업료 ) 이그만큼줄었으므로 2005년이후연간교부금중 8,000억원상당액은중학교입학금및수업료수입을대체한것으로이해해야할것이다 ( 교부금은늘었으나교특회계수입은늘지않은것임 ). 2008년하반기에시작된글로벌금융위기의여파로 2009년지방교육재정교부금이 30조 5,739억원으로 2008년 33조 2,234억원보다 2조 6,495억원감소하였다. 2008년의경우고유가에따른저소득층유류비부담완화및대중교통망확충, 해외자원확보등을지원할목적으로 4조 8,654억원의추가경정예산 (2008.9.18. 국회본회의의결 ) 을편성하면서 2007년도세계잉여금 15조 3,428억원중지방교육재정교부금 2조 4,542억원과교육세 1,160억원을앞당겨정산함으로써본예산대비 2조 5,702억원이늘어났다 ( 기획재정부, 2008). 매년 2~3조원씩증가하던지방교육재정교부금에다시이상신호가켜진것은 2014년이었다. 2014년교부금예산액은 2013년보다 1,938억원이줄어든 40조 8,681 억원으로확정됨으로써지방소비세확대에따른교부금감소보전금 7905억원을감안하면전년도보다 5,967억원증가한것으로, 이는인건비증가액에도못미치는규모였다. 2015년에는 2013년도내국세교부금정산분 2조 6,733억원을감액함으로써지방교육재정교부금예산이 39조 4,056억원으로줄어들어 2014년지방교육재정교부 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 7

금예산 40조 8,681억원보다 1조 4,625억원이감소하였다 ( 누리과정예산우회지원및지방채이자지원분 5,064억원을감안하면감소규모는 9,561억원으로줄어듦 ). 2016년이후경기회복으로지방교육재정교부금증가세가회복되고있으나, 지난 15년동안교부금결손에따른지방채발행과 BTL사업추진을상쇄하는데미치지못하고있다. 2016년에는 2014년도내국세세수결손분을정산하여지방교육재정교부금이 1조 6,948억원감액되었으나, 추경예산에서내국세초과세수예상분 9조 5,370억원을세입에증액반영함으로써지방교육재정교부금이 1조 9,331억원증액되어교부금최종예산은 2015년 39조 4,056억원보다 3조 7,559억원늘어난 43조 1,615 억원이었다 ( 교육부, 2016.9.2. 자보도자료 ). 2017년에는 2015년분교부금이 5,067억원감액정산되고교육세교부금일부 (30,809억원) 가신설된유아교육지원특별회계로이전되어교부금예산은 42조 9,317억원으로 2016년추경보다 2,298억원줄었으나, 유아교육지원특별회계예산 3조 9,409억원을합하면, 2016년보다 3조 7,111억원이늘어난셈이다 ( 교육부, 2016). 연도 지방교육재정교부금 보통교부금 지방교육양여금 증액교부금 소계 특별교부금 국고보조금 합계 2001 13,398,866 3,624,401 244,646 17,267,913 989,607 203,390 18,460,910 비고 내국세교부율인상 (11.8% 1 3%), 7.20 교육여건개선시작 2002 13,843,148 3,531,576 487,918 17,862,642 943,303 179,349 18,985,294 중학교 1 학년의무교육 2003 15,326,847 3,809,427 678,349 19,814,623 1,059,728 182,666 21,057,017 중학교 1,2 학년의무교육 2004 16,228,867 3,240,291 916,314 20,385,472 1,123,955 178,013 21,687,440 중학교전학년의무교육 2005 22,950,363 - - 22,950,363 789,946 115,210 23,855,519 2006 23,772,906 - - 23,772,906 823,740 220,258 24,816,904 2007 25,966,507 - - 25,966,507 947,626 322,616 27,236,749 2008 32,038,928 - - 32,038,928 1,184,499 5,795 33,229,222 2009 29,495,414 - - 29,495,414 1,078,458 392,239 30,966,111 2010 31,291,037 - - 31,291,037 1,146,161 128,539 32,565,737 2011 34,878,223 - - 34,878,223 1,260,776 172,157 36,311,156 교부금개편 ( 내국세교부율 19.4%), BTL 사업시작 유아교육지원지방이양 ( 내국세 19.4% 20%) 지방소비세신설 ( 내국세 20% 20.27%) 2012 37,855,770 - - 37,855,770 1,393,063 152,099 39,400,931 누리과정시작 (5 세 ) 2013 39,367,510 - - 39,367,510 1,444,811 257,304 41,069,625 2014 39,439,990 - - 39,439,990 1,428,700 109,314 40,978,004 2015 38,018,542 - - 38,018,542 1,387,024 683,271 40,088,837 2016 41,639,909 41,639,909 1,298,598 664,171 43,602,678 자료 : 송기창외 (2014); 지방교육재정알리미 누리과정 3,4,5 세확대 / BTL 사업종료지방소비세확대 ( 교부금감소보전금신설 ) * 최종예산기준 ( 특교일부미반영 ) 8 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

국고보조금이 2014년 1,093억원수준에서 2015년에 6,833억원. 2016년에 6,642억원으로늘어난것은누리과정재원을우회적인목적예비비 (2015년 5,064억원, 2016년 5,000억원 ) 로지원하고, 2016년에보건복지부사업이던교육급여사업 (2016년 1,451억원, 2017년 1,282억원 ) 이교육부로이관된결과로보인다 ( 교육부, 2016). 3) 지방교육채와 BTL의실상 1999년이전에지방교육채잔액이없었으나, IMF 외환위기로인한세수결손과교원정년단축에따른명예퇴직수당급증으로 2000년 3조 2,824억원까지치솟았던지방교육채잔액이 2008년에는 3,906억원까지줄어들었다. 2001년부터교육세와지방교육재정교부금이확충되면서원리금을조기에상환할수있었고, 2005년부터교부금에의한교육환경개선사업이폐지되고학교신설사업도임대형민간투자사업 (BTL) 으로추진되었기때문에지방채발행을줄일수있었다. 2005년부터 2007년까지집중적으로추진되고이후에는보조적으로추진된 BTL방식에의한학교신증설규모는 2013년까지원금기준으로 7조 6,642억원에달했다. 2008년글로벌금융위기로초래된 2009년의지방교육재정위기로지방채발행이다시시작되었으나, 2010년 3조 115억원으로늘어난지방교육채상환을위한교부금확충방안이별도로마련되지않았고, BTL 지급금은채무부담액에포함시키지않아서 2005년부터도입한 BTL사업의결과로 2008년부터 2009년까지상환된 BTL 지급금은 5,634억원에불과했으므로적어도 BTL 초기에는그심각성이드러나지않았다 ( 송기창, 2015). 2010년이후상환해야할 BTL 지급금규모가 10조 3,215억원에이르고여기에지방채잔액을합산하자 2010년시 도교육청채무가 14조원을넘어서는것으로나타나우려하는목소리가나오기시작하였다. 시 도교육청채무가눈덩이처럼불어나는상황에서 2010년교육감선거이후시 도별로무상급식경쟁이시작되어재정위기는더욱심각한시태로이어졌다. 설상가상으로 2012년부터누리과정지원사업이도입되어어린이집까지교부금으로지원하면서지방교육재정은파탄지경으로추락하게되었다. 지방채발행액과 BTL 투자액을합해서볼때, 1조원이상채무가늘어난연도는 2005년부터 2010년, 2014년부터 2016년이며, 2013년 9,967억원을포함하면, 2001년이후 16년중 10년이상교부금조정이필요한상황을임시적인지방채발행과 BTL 사업으로모면해왔음을알수있다. 지난 16년간발행한지방채누적규모가 21 조 1,224억원에이르며, BTL 사업규모는 7조 6,642억원에달하여지방채와 BTL은이자를제외한원금기준으로 28조 7,866억원에달한다. 이는연평균 1조 7,992억원에이르는규모로, 2017년내국세예산 203조 8,499억원을기준으로환산하면, 내국세의 0.9% 에해당하여내국세교부율이최소한 0.9% 인상되었어야했음을의미한다. 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 9

지난 15년간지방채원리금상환및 BTL 지급금상환에투입한교부금은 15조 7,823억원으로, 시 도교육청은연평균 1조 522억원을빚갚는데교부금을지출했다. 지방채의경우발행시점에서학교신증설비로지출되고, 상환시점에서다시지방채상환금으로지출되어교육비지출규모를부풀리는부작용도있다 (BTL은투자시점에서는예산에계상되지않으므로이중계산문제는없음 ). 지방채발행및 BTL 사업규모와지방채및 BTL 상환규모를종합해볼때, 지난 15년동안시 도교육청은연평균 1조 7,992억원의빚을내서 58.5% 인 1조 522억원을빚갚는데지출함으로써계속돌려막기를해왔음을알수있다. 지방교육재정수요를교부금교부율상향조정으로충당했다면, 지방채원리금상환및 BTL 지급금상환금은 15조 7,823억원을교육여건개선과교육의질적개선을위해투입할수있었을것이다. 2015년말현재시 도교육청이상환해야할지방교육채원리금규모는 13조 3,402억원이었으며 ( 한국교육개발원, 2016), 여기에 BTL 지급금규모 8 조 7,248억원을합하면, 시 도교육청채무는 22조 650억원에이른다. 구분 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 계 지방채발행 (A) 1,652 633 728 5,853 18,154 3,488 5,329 2,657 21,384 10,402-339 9,583 38,022 61,268 31,732 211,224 민간투자사업 고시액 - - - - 13,911 24,855 15,629 8,489 7,523 3,765 3,736 344 373 - - - 78,625 민간투자액 (B) 민자사업유형 지방채무합계 (A+B) - - - - 12,360 24,233 15,661 8,410 7,870 3,576 3,809 339 384 - - - 76,642 신축 - - - - 139 150 117 82 56 30 20 2 2 - - - 598 개축 - - - - 31 80 32-1 1 - - - - - - 145 소규모 - - - - 39 158 213 1 - - - - - - - - 411 증축 - - - - 13 19-19 - - - - - - - - 51 계 - - - - 222 407 362 102 57 31 20 2 2 - - - 1,205 1,652 633 728 5,853 30,514 27,721 20,990 11,067 29,254 13,978 3,809 678 9,967 38,022 61,268 31,732 287,866 자료 : 송기창외 (2014); 지방교육재정알리미 (www.eduinfo.go.kr); 한국교육개발원교육시설 환경연구센터 (2013) 2014년부터 BTL사업에의한학교신설이중단되었고이자율조정이있어서 BTL 지급금채무는 8조 7,248억원으로줄었으나, 2015년에발행한지방채규모가 6조 1,268억원에달하여향후상환해야할지방채원리금이 13조 3,402억원으로늘어났다. 2016년최종예산기준으로지방채발행액이 3조 1,732억원에달하고, 2017년에도 7,716억원의지방채발행이예정되어있어서 ( 교육부, 2017), 2017년말에는교육비특별회계채무잔액이 25조원을돌파할것으로예측된다. 지방채발행및 BTL 사업의여파는아직해소되지않았으며, 지방채무는앞으로지방채를발행하지않는다해도 2030년이지나야완전변제를할수있을것으로보인다. 10 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

구분 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 합계 지방채 5,402 9,357 7,530 7,325 10,798 10,384 16,546 9,345 2,219 1,138 8,385 1,148 1,265 21,346 2,663 114,851 BTL - - - - - - - 1,894 3,740 5,156 5,946 6,424 6,683 6,602 6,527 42,972 합계 5,402 9,357 7,530 7,325 10,798 10,384 16,546 11,239 5,959 6,294 14,331 7,572 7,948 27,948 9,190 157,823 자료 : 송기창외 (2014); 지방교육재정알리미 (www.eduinfo.go.kr) 구분 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 원금 32,466 25,444 19,610 18,681 26,344 19,715 10,853 3,856 20,266 30,115 21,339 20,769 29,697 47,187 106,978 지방채이자 - - - - - - - 50 6,640 9,962 8,226 7,063 7,346 * 11,655 * 26,424 BTL 임대료 - - - - - - - - 66,553 103,215 115,998 112,598 105,443 94,644 87,248 합계 32,466 25,444 19,610 18,681 26,344 19,715 10,853 3,906 93,459 143,292 145,563 140,430 142,486 153,486 220,650 주 : * 이자는추정치자료 : 한국교육개발원 (2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016) 나. 지방교육재정세출의변화양상 1) 성질별세출의변화추이 2001년지방교육재정이대폭늘어나자 2001년 7월부터 7.20교육여건개선사업 (2003년까지초 중등학교학급당인원을 35명이하로감축하는사업 ) 이시작되었으며, 2002년에중학교의무교육이 1학년부터시작되었다. 7.20교육여건개선사업은 2003년까지초 중등학교학급당인원을 35명이하로감축하는사업으로, 학교신설 ( 01~ 04년) 1,208교 (36,120학급), 학급증설 ( 02~ 03) 14,494학급, 교원증원 23,600명 ( 02년 11,000명, 03년 12,600명 ), 01년부터 04년까지총 13조 4,437 억원 ( 학교신증설 12조 2,797억원, 교원증원 1조 1,640억원 ) 을투입할계획이었으며, 2001년에증액된교부금대부분이교육여건개선사업에투입되었다 ( 교육인적자원부, 2001). 중학교의무교육은 2002년부터중학교 1학년을대상으로시작하여 2004년에완성되었고, 2002년부터 2004년까지중학교입학금및수업료상당액을보통교부금이아닌증액교부금으로지원하다가, 2005년에중학교의무교육수요를반영하여교부금을개편하였으나중학교입학금및수업료지원액 ( 약 8,000억원 ) 에한하여내국세교부금에반영함으로써하여교부금은늘었으나교특회계수입은늘지않았다. 지방교육재정성질별세출결산액자료중인건비를보면, 매년늘어나고있어서교부금이 2조원이상늘지않는한인건비증가분도충당하기어려운상황이었다. 2010 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 11

년이후인건비증가가두드러지는것은비정규직증가에기인하는것으로분석된다. 2011년과 2012년사이에물건비가늘어난것은감사원감사의여파로, 학교회계에서집행하던사업비의일부를교육청에서직접집행하였기때문으로분석되며, 2012 년부터이전지출이늘어나기시작하여 2015년까지계속늘어난것은일반자치단체로지원하는누리과정보육료때문이다. 2011년과 2012년에전출금등이늘어난것은중학교학교운영지원비단계적폐지에따른학교회계전출금보전과사립유치원누리과정지원, 학교신설로학교수가늘어나학교회계전출금이늘어난결과로분석된다. 2005년부터자본지출이감소하기시작하여 2006년과 2007년에 3조원대로떨어진것은학교신증설사업을 BTL방식으로추진하였기때문이며, 2014년에지방채상환금이대폭늘어난것은이자절감과부족한지방교육재정의원금상환기일연장을위해 2009년공공자금관리기금으로인수한지방교육채 2조 115억원중잔액을당시이자가싼시중금리로차환 ( 이자율 4.85% 3.13%) 하였기때문이다 ( 교육부, 2015a). 연도 세출결산액 인건비 물건비 이전지출 자본지출 상환지출 전출금등 예비비등 2004 31,557,297 20,059,061 790,009 422,097 6,095,078 603,988 3,586,915 149 2005 32,697,960 21,346,010 794,036 500,102 5,337,700 929,508 3,789,559 1,045 2006 32,959,767 22,607,529 927,798 651,844 3,596,237 884,772 4,290,470 1,117 2007 36,057,514 24,219,967 1,123,505 574,228 3,672,857 1,517,687 4,947,983 1,285 2008 39,833,179 26,106,286 1,170,282 680,060 4,601,068 890,489 6,382,349 2,644 2009 42,666,038 26,314,108 1,535,403 691,826 7,074,228 214,876 6,831,757 3,840 2010 43,108,881 26,828,981 1,753,433 709,409 5,525,619 124,692 8,123,738 43,009 2011 46,814,067 28,090,920 1,937,500 623,627 5,088,320 842,726 10,154,016 76,959 2012 50,433,937 29,915,004 2,135,990 1,169,646 5,241,134 16,018 11,948,392 7,754 2013 53,295,765 31,672,516 2,171,130 1,922,751 5,015,511 30,545 12,471,410 11,901 2014 56,789,353 33,123,755 1,984,414 2,514,801 4,905,479 1,994,056 12,257,348 9,499 2015 56,597,924 35,217,377 1,944,437 3,083,448 4,541,761 115,086 11,679,227 16,588 2016 61,964,248 36,873,207 2,133,636 3,098,402 6,858,682 392,358 12,180,096 427,867 주 : 2016년은최종예산자료 자료 : 지방교육재정알리미 (www.eduinfo.go.kr) 그동안의일반적인세출추세는상환지출이줄어들면자본지출이늘어나는경향을보여왔으나, 2012년누리과정지원이후이전지출이증가하고전출금등이증가하면서상환지출이줄어들어도자본지출이늘지않는경향을보여주고있다. 자본지출은 2009년을정점으로감소세가뚜렷해보이며, 2015년에이전지출이늘어남으로써 2007년이후가장낮은 4조 5,418억원에머무르고있다. 12 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

2) 정책사업별세출변화추이지방교육재정정책사업별세출결산변화추이를보면, 교수 학습활동지원정책사업비는 2012년 4조 1,542억원을정점으로 2013년에는 2012년보다 7,202억원이감소하였고, 이후에도계속줄어들어 2015년에는 2조 7,558억원으로 2012년의 66.3% 까지떨어졌다. 이는교육복지비증가의영향으로보인다. 유아및초중등교육 평생직업교육 교육일반 정책사업별 '08 년 '09 년 '10 년 '11 년 '12 년 '13 년 '14 년 '15 년 결산액구성결산액구성결산액구성결산액구성결산액구성결산액구성결산액구성결산액구성 합계 39,833,178 100.0 42,666,036 100.0 43,108,880 100.0 46,814,067 100.0 50,433,937 100.0 53,295,765 100.0 56,789,353 100.0 56,597,924 100.0 소계 37,642,075 94.5 40,791,129 95.6 41,006,544 95.1 44,097,654 94.2 48,317,692 95.8 51,239,697 96.1 52,724,642 92.8 54,568,963 96.4 인적자원운용 22,609,453 56.8 22,743,611 53.3 23,324,401 54.1 24,565,032 52.5 26,085,166 51.7 27,276,652 51.2 28,296,657 49.8 29,681,777 52.4 교수 - 학습활동 2,379,427 6.0 3,110,956 7.3 3,266,238 7.6 3,712,741 7.9 4,154,211 8.2 3,434,007 6.4 3,057,537 5.4 2,755,840 4.9 교육복지지원 1,214,091 3.0 1,666,850 3.9 1,920,638 4.4 2,321,263 5.0 3,228,077 6.4 5,016,557 9.4 5,607,958 9.9 6,105,164 10.8 보건 / 급식 / 체육 700,857 1.8 898,307 2.1 756,866 1.8 1,002,164 2.1 1,211,339 2.4 1,718,004 3.2 1,635,231 2.9 1,611,230 2.8 학교재정지원 6,617,825 16.6 6,927,206 16.2 7,298,068 16.9 8,253,437 17.6 9,455,967 18.8 9,774,667 18.3 9,899,171 17.4 10,261,809 18.1 학교여건개선 4,120,422 10.3 5,444,199 12.8 4,440,333 10.3 4,243,016 9.1 4,182,933 8.3 4,019,810 7.5 4,228,088 7.4 4,153,144 7.3 소계 143,576 0.4 165,992 0.4 182,190 0.4 166,269 0.4 188,883 0.4 144,546 0.3 126,926 0.2 114,702 0.2 평생교육 109,620 0.3 120,296 0.3 129,424 0.3 123,656 0.3 135,591 0.3 129,344 0.2 118,456 0.2 106,935 0.2 직업교육 33,956 0.1 45,696 0.1 52,766 0.1 42,613 0.1 53,292 0.1 15,203 0.0 8,470 0.0 7,767 0.0 소계 2,047,527 5.1 1,708,915 4.0 1,920,146 4.5 2,550,144 5.5 1,927,362 3.8 1,911,522 3.6 3,937,785 6.9 1,914,259 3.4 교육행정일반 440,975 1.1 446,367 1.0 640,212 1.5 382,013 0.8 464,407 0.9 426,701 0.8 528,467 0.9 419,394 0.7 기관운영관리 443,287 1.1 508,071 1.2 421,192 1.0 437,129 0.9 552,790 1.1 527,757 1.0 451,541 0.8 409,556 0.7 지방채상환등 1,161,229 2.9 753,614 1.8 821,126 1.9 1,657,067 3.5 904,114 1.8 950,359 1.8 2,952,114 5.2 1,077,618 1.9 예비비등 2,036 0.0 863 0.0 37,616 0.1 73,935 0.2 6,051 0.0 6,704 0.0 5,663 0.0 7,691 0.0 주 : 2008~2012 교수학습활동지원정책사업내교과서무상지원단위사업을 2013 년기준에맞춰교육복지지원 정책사업으로이동함. 자료 : KEDI 지방교육재정연구센터, 지방교육재정분석보고서 (2010, 2012, 2014, 2016) 반면, 교육복지정책사업비의증가추세가매우가파르게나타나고있다. 2008년 3.0% 에불과하던교육복지비가 2015년에는 10.8% 까지증가했다. 보건 / 급식 / 체육활동정책사업에들어있는급식관리비와학교재정지원관리중학교운영비속에포함된각종목적사업성경비에도교육복지관련사업비가일부포함되어있음을감안하면교육복지비규모는이보다더크다고볼수있다. 학교교육여건개선시설정책사업의경우에도완만하게줄어들고있는추세를보여주고있다. 지방채상환및리스료의증가추세도크게나타났다. 이는지방교육채와함께 BTL 상환이지방교육재정에큰부담요인이되고있음을보여주는것이다. 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 13

3) 연도별시설비변화추이연도별시설비집행현황을보면, 세출결산액에서시설비가차지는비율이점차줄어들고있다. 학생배치시설은연도별로일정하지않으나전반적으로줄어드는추세를보여주다가 2014년부터회복세를보이고있으며, 학교일반시설비는 2009년을정점으로점차감소하는추세를보여주고있다. 교육환경개선시설비의경우 2013, 2014년에급격히감소했으나, 2015년에예년수준으로회복되었다. 2009년도에시설비결산규모가대폭늘어난것은 2008년추경을통해 2007년도교부금정산분 2조 5,702억원이교부됨으로써여유자금을 2009년으로이월하여시설비에집중투자한결과로보인다. 회계연도 세출결산액 (A) 학생배치시설 학교일반시설 시설비결산액 교육환경개선시설 교육행정기관시설 기타시설비 계 (B) 비율 (B/A) 2008 39,833,178 1,308,844 776,629 1,815,291 242,047 568,797 4,711,608 11.8 2009 42,666,033 1,481,922 1,513,630 2,302,036 287,408 869,707 6,454,703 15.1 2010 43,108,880 1,000,843 744,711 1,127,962 104,733 536,610 3,514,859 8.2 2011 46,814,067 762,931 495,265 1,044,056 83,186 394,699 2,780,137 5.9 2012 50,433,937 953,313 456,819 1,122,222 147,202 376,953 3,056,409 6.1 2013 53,295,765 1,330,531 237,197 945,565 99,983 327,917 2,940,992 5.5 2014 56,789,353 2,593,980 501,009 915,330 207,698 424,538 4,642,556 8.2 2015 56,597,924 2,154,255 391,725 1,240,348 168,083 345,833 4,300,245 7.6 자료 : 한국교육개발원 (2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016) 4) 누리과정도입에따른세출변화추이 2012년부터누리과정이도입되면서유아교육비지원규모가늘었고, 설상가상으로어린이집원아의보육료까지교부금으로부담함으로써지방교육재정의어려움이가중되었다. 2012년부터 2015년까지교부금누적증가액은 17조 3,256억원이나, 경직성경비인인건비누적증가액이 17조 3,028억원에달함으로써교부금증가분은모두인건비에투입되었다고볼수있다. 유아교육재정누적증가액 10조 527억원 ( 누리과정학비지원누적증가액은 8조 5,127억원 ) 에달하지만, 교부금증가액을모두인건비에투입하면서유아교육재정을조달할교부금이없었고, 결국누리과정은지방채발행 ( 누적발행액 10조 9,212억원 ) 을통해충당할수밖에없었다. 누리과정재원을둘러싸고시 도교육감과의갈 14 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

등이계속되자 2015년에 5,064억원, 2016년에 5,000억원을목적예비비로우회지원하였으나, 재원문제를근본적으로해결하는대안이될수없었다. 지방채발행의결과로지방교육자치단체는앞으로지방채원리금상환부담을안게되었고, 원리금상환을위한별도의재원이없고미래의교부금재원으로상환하게됨으로써누리과정여파는앞으로도쉽게해소되지않을것이다. 교부금에의한누리과정지원의법적근거를둘러싸고논란이계속되자 2017년부터일반회계전입금일부 (2017년 8,600억원 ) 와교육세수입의일부 (2017년 30,809억원 ) 를재원으로 3조 9,409억원규모의유아교육지원특별회계를신설하였으나, 교육세로어린이집보육료를지원하는법적근거논란을완전히잠재운것이아니며, 일반회계전입금규모를둘러싼갈등도잠재되어있다. 지방교육재정교부금 구분 10 년 11 년 12 년 13 년 14 년 15 년 결산규모 324,372 361,390 392,488 408,123 416,592 * 401,613 * 173,256 전년대비증감액 - 37,018 31,098 15,635 8,469-14,979 - 지방교육채발행액 10,402-339 9,583 38,022 ** 61,268 109,212 누리과정지원결산액 5,396 7,488 15,807 26,358 33,446 39,468 85,127 유아교육재정결산총액 13,892 17,678 27,408 40,530 48,375 54,926 100,527 교직원인건비결산액 268,264 277,106 294,458 311,344 323,477 352,173 173,028 * 교부금결산액에취득세인하및지방소비세인상에따른교부금감소보전금 ( 14 년결산 7,905 억원, 15 년결산 7,557 억원 ) 을합산한것이다. ** 이자절감과부족한지방교육재정의원금상환기일연장을위해 2009 년공공자금관리기금으로인수한지방교육채 2 조 115 억원중잔액을당시이자가싼시중금리로차환하였다 ( 이자율 4.85% 3.13%). 따라서 2014 년에지방채결산액 3 조 8,022 억원에서이를제외하면 2014 년지방채순발행액은 1 조 7,907 억원이다. 자료 : KEDI 지방교육재정연구센터, 지방교육재정분석보고서 (2010, 2012, 2014); 교육부보도자료 (2014.9.18.); 교육부 (2015b), 2015 년도지방교육재정보통교부금확정교부보고자료. 2. 고등교육재정의변화추이분석 가. 학생 1 인당교육비감소 2013년기준으로 OECD 국가들은정부가평균적으로 GDP의 1.1% 정도를고등교육비로부담했으나, 한국은국가장학금확충으로정부부담규모가커졌음에도불구하고 0.9% 에불과했다. 2012년국가장학금제도도입으로 2013년정부부담비율이 2011년보다 0.2%p 늘어나, OECD 국가평균과의격차는 0.2%p로좁혀진상태다. 그런데반값등록금정책을시행하는과정에서등록금인하및동결을추진하면서 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 15

학생당교육비는오히려줄어들고있다. OECD 국가들은매년학생당고등교육비규모가늘고있으나, 우리의경우에는 2010년을정점으로하여매년학생당고등교육비가줄어들어, 2010년 OECD 국가평균의 73.7% 에서 2013년에는 59.1% 로급락하였다. 정부부담이늘어나는것이상으로등록금을인하하거나동결한결과로총교육비는감소할수밖에없다. 국민 1인당 GDP 대비학생 1인당고등교육비비율또한 OECD 국가평균보다현저히낮은것으로나타났다. 2005년이후로, 고등교육의경우, 국민 1인당 GDP 대비학생 1인당공교육비비율은 31~37% 로 OECD 국가평균보다많이낮으며, 2013년에는 29% 로더낮아졌다. 민간부담률은 OECD 평균보다높으므로결국정부부담비율이 GDP 수준에비해현저히낮다는것을의미한다. 국가장학금확충으로정부부담이늘어났지만, 아직도국가의경제규모에못미치는수준으로고등교육에투자하고있다 ( 송기창, 2017c). 발표년도 기준년도 GDP 대비고등교육비부담내역 정부부담민간부담계 학생 1 인당고등교육비 국민 1 인당 GDP 대비학생 1 인당고등교육비비율 한국 OECD 한국 OECD 한국 OECD 한국 (A) OECD(B) A/B(%) 한국 OECD 2003 2000 0.6 1.0 1.9 0.3 2.6 1.3 6,118 9,571 63.9 40 42 2004 2001 0.4 1.0 2.3 0.3 2.7 1.4 6,618 10,052 65.8 42 42 2005 2002 0.3 1.1 1.9 0.3 2.2 1.4 6,047 10,655 56.8 33 43 2006 2003 0.6 1.1 2.0 0.4 2.6 1.4 7,089 11,254 63.0 37 43 2007 2004 0.5 1.0 1.8 0.4 2.3 1.4 7,068 11,100 63.7 34 40 2008 2005 0.6 1.1 1.8 0.4 2.4 1.5 7,606 11,512 66.1 36 40 2009 2006 0.6 1.0 1.9 0.5 2.5 1.5 8,564 12,336 69.4 37 40 2010 2007 0.6 1.0 1.9 0.5 2.4 1.5 8,920 12,907 69.1 34 40 2011 2008 0.6 1.0 1.9 0.5 2.5 1.5 9,081 13,717 66.2 34 41 2012 2009 0.7 1.1 1.9 0.5 2.6 1.6 9,513 13,728 69.3 35 42 2013 2010 0.7 1.1 1.9 0.5 2.6 1.7 9,972 13,528 73.7 35 41 2014 2011 0.7 1.1 1.9 0.5 2.6 1.6 9,927 13,958 71.1 34 41 2015 2012 0.8 1.2 1.5 0.4 2.3 1.5 9,866 15,028 65.7 31 40 2016 2013 0.9 1.1 1.3 0.5 2.3 1.6 9,323 15,772 59.1 29 41 출처 : OECD( 발표연도 ). Education at a Glance:OECD Indicators. 자료 : 송기창 (2017c) 나. 사립대학교비회계수입 지출감소 반값등록금정책시행이후사립대학수입항목별변화를보면, 2012 년이후등록 16 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

금수입의변화가없으며, 법인전입금의경우약간의증가가있으나, 법정부담금이나경상비전입금의영향인지부속병원전입금의영향인지확실하지않다. 교육부대수입의증가는입시수수료와복지시설운영사용료수입의증가로분석되며, 교육외수입의감소는시중은행예금금리인하로인한예금이자수입감소의영향으로분석된다 ( 송기창, 2017c). 2013년도부터전기이월자금의감소가두드러지게나타나는것은반값등록금정책시행이후그만큼사립대학의재정사정이악화되고있다는것을의미한다. 2015년까지는등록금수입의변화가없었지만, 제1주기대학구조개혁정책의시행으로학생정원감축이시작된 2016년부터등록금수입결산액도계속줄어들것으로예상된다. 국가장학금수입액을국고보조금수입액으로계상한후, 이를다시학생장학금으로지출한후, 등록금수입으로계상함으로써국가장학금만큼교비회계수입이이중으로계상되는문제가있는바, 이를바로잡기위하여국고보조금수입액에서국가장학금수입액을제외하였고, 나중에세출분석에서도학생장학금지출액에서국가장학금만큼감액하였다. 사립대학만을분석대상으로한것은국립대학의경우 2014년까지국고일반회계와기성회회계로구분되어있었으나, 2015년부터대학회계로개편되었는바, 개편되는과정에서세입 세출과목의변화가많이있어서일관성있는시계열자료를확보하는데어려움이있었기때문이다. 연도 등록금수입 법인전입금 운영수입 기부금국고보조금 산단등전입금 교육부대수입 교육외수입 소계 자산및부채수입 전기이월자금 수입합계 2010 10,651,894 1,171,408 441,792 287,820 181,641 622,055 634,159 13,990,768 1,031,026 1,063,900 16,085,695 2011 11,055,426 1,224,724 397,024 291,865 205,455 683,950 653,854 14,512,297 1,572,482 1,149,306 17,234,085 2012 10,806,573 1,411,453 381,021 327,516 211,917 786,444 580,701 14,505,626 1,188,088 1,274,029 16,967,744 2013 10,771,770 1,335,553 372,650 366,603 200,474 842,801 442,012 14,331,864 1,176,298 1,184,554 16,692,716 2014 10,881,513 1,309,911 397,919 403,329 238,462 888,859 434,617 14,554,610 1,688,006 896,388 17,139,004 2015 10,763,729 1,478,535 376,197 386,033 198,864 906,775 326,761 14,436,894 1,475,937 753,855 16,666,686 주 : 사립의일반대학및산업대학을대상으로교비회계자금계산서를종합한것이며, 국고보조금은학생장학금으로 지출되는국가장학금수입액을제외한것임. 자료 : 대학알리미 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 17

반값등록금정책시행이후사립대학지출항목별변화를보면, 교비회계의주수입원인등록금이인하 동결되었음에도불구하고 2014년까지교직원보수 (2012년 54.5% 에서 2015년 57.1% 로운영지출에서인건비가차지하는비율이점점높아짐 ) 와관리운영비, 연구학생경비는계속증가하고있는추세를보여주다가 2015년부터관리운영비와연구학생경비도줄어들고있다. 인건비의증가추세는등록금동결전과비슷하게유지되고있으며, 관리운영비의증가규모는둔화되었으나미세한증가세를보여주고있다. 운영지출의증가추세는계속되고있으나, 교육외비용의감소는예금금리인하의영향으로지급이자액이감소한결과로보이며, 전출금의감소는교비회계지출과목의변경으로인한결과로보인다. 운영수입감소의영향으로적립금과차기이월자금이감소하고있는추세를보여주고있으며, 적립금의감소는향후시설수요가발생할경우차입금증가로이어질수있고, 이월금감소는차년도운영수입감소로이어져교비회계수입규모가줄어드는원인으로작용한다 ( 송기창, 2017c). 연도 보수 관리운영비 운영지출 연구학생경비 교육외비용 전출금소계 자산및부채지출 차기이월자금 지출합계 2010 6,274,472 1,781,329 3,195,696 146,959 23,808 11,422,264 3,517,698 1,145,734 16,085,695 2011 6,671,051 1,908,527 3,515,773 134,900 13,161 12,243,412 3,729,280 1,261,393 17,234,085 2012 6,987,825 1,923,380 3,609,148 93,774 4,156 12,618,285 3,171,807 1,177,652 16,967,744 2013 7,231,434 1,924,170 3,660,674 80,381 4,712 12,901,370 2,897,684 893,662 16,692,716 2014 7,437,360 1,975,209 3,738,036 82,101 5,391 13,238,098 3,145,194 755,713 17,139,004 2015 7,590,467 1,941,884 3,683,278 64,832 6,143 13,286,604 2,718,375 661,706 16,666,685 주 : 1) 사립의일반대학및산업대학을대상으로교비회계자금계산서를종합한것이며, 연구 학생경비에서국 가장학금지출액을제외한것임. 2) 대부분의사립대학들이등록금동결에따라보수도동결되었음에도불구하고보수가증가한것은전임교원의 증가로인한것임. 자료 : 대학알리미 요컨대, 반값등록금정책을시행한이후로사립대학의주수입원인등록금이인 하 동결됨으로써사립대학의재정사정이매우악화된상태이며, 특별한조치가없 는한고등교육의질적하락과고등교육여건의악화로이어질것이다. 18 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

Ⅲ. 교육재정의문제 1. 지방교육재정의문제가. 지방교육재정교부금제도의미비 1) 교부금에의한국가시책사업추진 2004년말의교부금개편은중학교의무교육완성에따른소요재원을 지방교육재정교부금법 에반영하는데목적이있었다. 그러나중학교의무교육재정수요를반영하는과정에서이루어진봉급교부금폐지와증액교부금폐지및특별교부금에의한국가시책사업추진은지속적으로부정적인효과를가져왔다. 의무교육기관교원봉급전액을지원하는제도였던봉급교부금을폐지한것은중학교의무교육시행으로특별시 광역시 경기도일반회계에서부담해오던공립중학교교원봉급전입금 (2004년기준 6,800억원 ) 을계속부담시킬명분이사라졌고, 봉급교부금대상이 의무교육기관에근무하는교원봉급전액 이어서중학교교원봉급전액 (2004년기준 3조 6,154억원 ) 을교부금으로지원해야하는상황이되자예산당국이주도하여봉급교부금을폐지한것이다. 예산당국으로서는 2004년말교부금법개정과정에서봉급교부금을폐지하면서봉급전입금을시 도세전입금에가산함으로써지방자치단체일반회계부담분 6,800억원을계속부담시킬수있게되었고, 3조 6,154억원의중학교교원인건비를증액하는대신입학금 수업료결손분과교과서대금 8,000억원만교부금에반영하는선에서마무리할수있었다. 지방교육재정입장에서는추가적인교부금을확보할수있는상황에서확보가무산되었고, 봉급교부금폐지로인건비의안정적확보장치마저상실하게되었다. 인건비는경직성경비이고매년물가상승분을인건비에반영하기때문에인건비는계속증가하는추세를보여주었고, 2001년이후교육여건을개선하는과정에서교원수가늘어나는추세를보여주었기때문에내국세교부금과분리하여교원봉급교부금을별도로확보하는것이교육재원의확충에도움이되는상황이었다. 교원봉급을별도로확보하는국고보조금제도는정부수립이후부터계속되어왔고, 봉급교부금으로정착된것은 1971년말 지방교육재정교부금법 이제정되면서였다 ( 송기창, 2017a). 그러나교원봉급을별도로확보한다고해서교육재정이저절로늘어나는것은아니었다. 교원봉급교부금산정의기준이되는교원정원을둘러싸고논란이있었고, 봉급의범위를둘러싸고이견이있었다. 표준정원이냐실제정원이냐, 평균호봉기준이냐특정호봉기준이냐, 본봉만포함하느냐수당도포함하느냐에따라교원봉급교 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 19

부금규모는달라질수밖에없었다. 교부금법이개정된후에교원봉급수요가내국세교부율증가분보다늘어날경우에대비하여교부율보정조항을신설하였다. 교부금법제4조에 국가는의무교육기관교원의증감등불가피한사유로인하여지방교육재정의인건비소요에현저한변동이있는때에는내국세증가에따른교부금증가등을감안하여교부율을보정하여야한다. 교부율을보정하여야하는경우그교부방법등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 고되어있었으나, 시행령에서교부율보정기준을매우엄격하게규정함으로써실제로교부율보정이이루어진사례는없었다. 봉급교부금을내국세교부금에통합한것이재정확보에유리했는지, 분리한채로놔두었던것이유리했는지단언하기는어렵다. 다만, 2015년과같이감액정산상황이반복된다면정산대상이아닌봉급교부금을따로확보하는것이유리할것이며, 최근처럼인건비증가율이교부금증가율보다높을경우봉급교부금을따로확보하는것이유리할것이다. 향후학생수가감소를반영하여내국세교부율을조정할경우에도봉급교부금이따로분리되어있는것이유리할수있을것이다. 봉급교부금폐지보다부정적효과가컸던것은특별교부금에의한국가시책사업추진및증액교부금폐지였다. 특별교부금의변천사를보면, 법정교부율을가지고출발했으나, 교육세가신설된이후임의교부금화되었고, 1991년이후에는보통교부금을분할하여법정교부율을다시확보하면서임의교부금으로증액교부금이신설되었다. 보통교부금을분할한특별교부금은사실상목적교부금으로활용되었고, 특별한재정수요가있을때는별도의증액교부금을교부하였다 ( 송기창, 2017a). 법령에명시적으로특별교부금정책사업수요를규정한것은 2001년 4월에개정된교부금법시행규칙이었다. 2005년부터특별교부금 정책사업수요 가 국가시책사업수요 로바뀌면서특별교부금은목적교부금성격을넘어서아예국고보조금성격으로변질되었다. 특별교부금중국가시책사업수요는국고보조금과다를바없으며, 실제로국가시책사업수요가만들어진이후로국고보조금이대폭줄었다. 결과적으로특별교부금국가시책사업수요만큼내국세교부율을감축한것과다름없다. 2005년부터증액교부금마저폐지됨으로써국고보조사업을모두특별교부금으로충당하는편법이일반화되었다. 특별교부금과관련하여특별한대안마련이없다면, 중앙정부선거가끝날때마다대통령이나국회의원들이공약한사업들을시 도교육청이책임져야하는상황이반복될수밖에없다. 특별교부금국가시책사업수요의등장과증액교부금폐지로각종국고보조사업은당연히특별교부금에의해시행되었고, 재원이부족할경우증액교부하는대신에지방채발행으로모면하였으며, 누리과정과같이특별교부금규모를초과하는국가시책사업은보통교부금기준재정수요에반영하는편법이생겨났다. 20 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

2) 지방채발행을통한교부금결손충당일반지방자치단체와지방교육자치단체의지방채발행의근거는똑같이 지방재정법 에규정되어있지만, 지방채발행의성격은차이가있다. 일반자치단체는교부세부담으로발행하는지방채가없고, 자체부담의지방채가있을뿐이지만, 교육자치단체는자체부담으로발행하는지방채는거의없고, 대부분교부금부담으로지방채를발행한다. 교부금부담지방채란교부금에서원리금을지원한다는전제하에자체적인판단이아니라교육부가요구해서발행하는지방채라고볼수있다. 교부금부담지방채발행액은기준재정수입액에명시적으로포함시키지는않지만지방채로충당되는학교신 증설비등을기준재정수요액에포함시키지않고지방채로충당하도록별도로지침을내리므로결국기준재정수입액기능을하게된다 ( 송기창, 2017a). 교부금부담지방채발행은문민정부에서추진한교육재정 GNP 5% 확보정책으로부터시작되었다. 교육재정규모를 GNP 5% 수준으로맞추기위하여 1998년교육예산을편성하면서지방채 1.1조원을발행하기로하였으나, 1997년말에국가가 IMF 외환관리체제에들어감에따라교육재정 GNP 5% 수준에맞춰져있던 1998년당초교육예산은두차례의추가경정예산편성을통해삭감되었고, 지방채발행도없었다. 그러나 1999년이후교원정년단축에따른교원명예퇴직수당과학교신설비확보가어렵게되자지방교육재정결손을지방채발행을통해임기응변적으로대처하는방식이재차도입되었다 ( 송기창, 2015). 지방교육재정결손을초래한원인이지방교육자치단체에있다면당연히자체적인지방채발행을통해충당하는것이타당하지만, 국가교육정책적인원인에따라지방교육재정결손이발생했음에도불구하고미래의지방교육재정을미리당겨쓰는방식으로지방교육채를발행하도록한것은교육재정확충효과를반감시키는요인으로작용하였고, 2012년이후누리과정을둘러싼국가와시 도교육청의갈등사태에서도그대로재현되었다. 시 도교육청입장에서는교부금부담으로지방채를발행하는것이크게부담이없는것처럼보이지만, 실제는미래의교부금을교육부의강요에의해서미리당겨서지출하는결과가되어심각한부작용이발생한다. 교부금이부족하면당연히국가가교부율을조정하거나교육세를확충하거나일반회계전입금을확충하거나별도의증액교부를통해서충당하는것이당연하지만, 교육부가나서서지방채발행을전제로기준재정수요액을산정함으로써시 도교육청은지방채를발행할수밖에없고, 결과적으로국가는교육재정확충책임에서벗어나고시 도교육청은미래의내국세교부금을미리당겨씀으로써내국세교부율을삭감하는결과를초래하였다. 지방채발행의주체는어디까지나시 도교육감이다. 따라서교육부가지방채를발 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 21

행하도록요구하는것은 지방재정법 을위반하는것이다. 그럼에도불구하고공공연하게교부금부담지방채발행을전제로기준재정수요액을산정하고지방채발행예정액을기준재정수입액에포함시켜지방채발행을강제해왔다. 지방채발행액은세입에계상하고, 학교신증설비등으로지출한후, 나중에원리금을상환하므로지방채발행액만큼교육재원규모에서허수가발생하는문제도있다 ( 송기창, 2017a). 3) 교부금및교육세예 결산차액정산제도의오작동교부금법제9조제3 항에따르면, 내국세및교육세의예산액과결산액의차액으로인한교부금의차액은늦어도다음다음연도의국가예산에계상하여정산하여야한다고되어있고, 제11조제 5항에예산액과결산액의차액으로인한전출금의차액은이를늦어도다음다음연도의예산에계상하여정산하여야한다고되어있다. 예 결산차액을정산하도록한규정의취지는지방교육재정교부금을추가적으로확보하는데있었고, 대부분의해에내국세와교육세는예산보다더걷혔기때문에예 결산정산규정은지방교육재정교부금확충에도움이되었다. 간혹감액정산이이루어지기도했지만, 감액규모가그리크지않아서심각한문제를초래하지는않았다. 그런데 2015년에심각한문제가발생했다. 2015년교부금예산규모가 39조 4,056 억원으로 2014년예산 40조 8,681억원보다 1조 4,625억원이줄어든것이다. 2015년교부금이 2014년보다줄어든중요한이유는내국세결손으로 2013년교부금 2조 6,733억원이감액정산되었기때문이다. 누리과정을둘러싸고국가와시 도교육청간에갈등이계속되는가운데, 2015년기준재정수요액으로볼때, 인건비증가액이 1조 479억원이고, 누리과정지원비가 5,162억원이늘어나는상황에서교부금마저큰폭으로줄어들자누리과정갈등이더커지는문제가발생한것이다 ( 송기창, 2017a). 교부금의계속적인감액정산은지방교육재정을안정적으로확보하기위하여법정교부율을규정하고있는교부금법의취지와어긋나는것으로볼수있다. 정산시기도문제가될수있다. 다음다음연도까지정산하도록되어있으나, 증액정산일경우에는정치적판단에따라다음연도에추경예산편성을통해서조기정산하면이 불용액발생의주요원인이될수있다. 나. 지방교육재정정책의실패 1) BTL 사업에의한학교신증설추진 2005년부터학교신증설사업에도입된 BTL방식은공공서비스를충분히제공할재정능력이부족한상황에서재정부담을줄이면서도필요한사업을조기에시행할수있는민간투자유치방안이었다. 시설이용세대가공공시설건설비용을분담하 22 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

게함으로써세대간부담의형평성을제고하는효과도기대한것이었다 ( 배일섭, 2006: 237). 문제는학교신설사업이 BTL사업의성격에부합하느냐에있었다. 학교건설비용을학생들이부담하는상황이아니고, 학교건설비를충당하는재원이별도로마련되어있는상황이아니기때문에 BTL사업시행이후에발생하는임대료와운영비를미래세대학생들의교육운영비인교부금으로부담하는것은문제가있다. BTL사업에의한학교신 증설로미래세대가더이상의학교시설비를부담하지않는상황이라면몰라도, 미래세대는여전히학교시설비를부담하는상황에서 BTL사업에의한지급금까지부담하는것은세대간부담의형평성을기대하기는어렵다. 결국 BTL방식에의한학교신증설정책은지방채발행으로교부금결손을모면하는정책의연장에불과했다. BTL방식에의한학교신증설은지방채와비슷한방식의교부금당겨쓰기방법이었다는것이다. 지방채와다른점은 BTL 사업당시에사업비가세입예산과세출예산에계상되지않으므로지방채와달리교육투자규모에서허수를발생시키지는않는다는것이다. BTL과지방채의공통점은두가지모두교부금이수요에비해부족할때교부율을조정하지않고미래의교부금을당겨쓰는방식으로모면하는제도라는것이다. 학교신증설사업을 BTL방식에의해추진한것은심각한정책의실패로볼수있으며, 2014년부터 BTL사업을중단했지만, 그여파에서완전히벗어나려면아직도 20여년이남아있다. 마땅히교부금을확충해야할상황에서임기응변적으로 BTL사업을추진한것은다시반복되면안되는정책실패다. 2) 글로벌금융위기에교부금선정산과지방채발행시 도교육비특별회계결산자료에의하면, 2007년에비해 2008년에지방교육재정교부금이 6조 3,092억원이나증가하였다. 단일연도에늘어난교부금규모로는역대최고라할수있다. 2008년도에이렇게교부금이많이늘어난것은 2007년세계잉여금에서지방교육재정교부금내국세분 2조 4,542억원을선정산하고, 2008년추가경정예산에 2007년교육세분정산분 1,160억원이반영되었기때문이다. 지방교육재정교부금예산과결산차액은다음다음연도예산에반영하는것이일반적이었으나, 2008년의경우고유가에따른저소득층유류비부담완화및대중교통망확충, 해외자원확보등을지원할목적으로 4조 8,654억원의추가경정예산 (2008.9.18. 국회본회의의결 ) 을편성하면서 2007년도세계잉여금중지방교육재정교부금분과교육세분을먼저정산하였다. 시 도교육청으로서는예상치못했던교부금정산이이루어짐으로써 2008년에 2조 8,711억원의순세계잉여금과 2조 6,316억원의이월액이발생하였다. 이는 2009년세입결산액의 6.0%, 5.5% 에해당하는금액 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 23

으로종전의순세계잉여금및이월액의두배를상회하는것이었다. 그런데 2009년에는글로벌금융위기의영향으로 2008년보다교부금이 2조 6,495 억원감소하는사태를맞이하였다 (2009년추경예산에서교부금예산이 2조 2,231억원감액됨 ). 2008년세입에포함된 2007년교부금선정산분 2조 5,702억원을제외하면 2009년에줄어든교부금은 793억원에불과하고, 이를 2009년에정산하였다면 2009년교부금결산규모는 33조 5,363억원으로 2008년보다 2조 8,831억원이증가하여세입결손이생기지않았을것이다. 따라서 2008년글로벌금융위기에도불구하고 2009년에 2조 1,384억원, 2010년에 1조 402억원의지방채를발행할필요가없었을것이며, 지방채를발행함으로써시 도교육청세입규모에대한또다른착시현상도나타나지않았을것이다 ( 송기창, 2015). 2007년교부금정산분을 2008년하반기에조기배정함으로써순세계잉여금을과다발생시키고, 2009년에교부금결손이발생하자 2008년순세계잉여금을고려하지않고기계적으로지방채를발행함으로써세입규모에대한착시현상을일으킴으로써시 도교육청이무리하게무상복지를확대하는요인이되었으며, 계속된순세계잉여금과다는정부로하여금기존재원에의한누리과정지원사업을강행하도록하는원인이되었다. 즉, 예 결산정산과지방채발행의실패가심각한재정문제를초래하였다. 3) 교부금에의한누리과정지원지방교육재정교부금에의한누리과정지원은두가지문제를가지고있었다. 하나는기존의재원으로대규모재정수요가예상되는누리과정교육 보육료를지원하도록한것이며, 다른하나는지방자치단체가설치 경영하는교육기관이아닌어린이집에다니는유아의보육료를지원하는것이다. 전자는지방교육재정교부금재원규모가누리과정까지지원하는데충분하지않다는주장, 즉재원의충족성에문제가있다는것이며, 후자는교부금에의한누리과정보육료지원이법적정당성을확보하지못했다는것이다 ( 송기창, 2016: 11). 3조원이상재원이추가소요되는누리과정지원사업을시행하면서내국세교부율을인상하지않은상태에서교부금지원대상사업에포함시킨것은당초국회가입법과정에서확정한교부금 ( 유 초 중 고와교육행정기관의설치 운영에필요한경비 ) 의지원대상과지원규모의범위를벗어나는것으로국회의입법권을심각하게침해한것이다. 지방교육재정교부금법 을개정하지않고그대로둔상태에서 유아교육법시행령 개정만으로지방교육재정교부금지원대상을추가한것은 지방교육재정교부금법 을위반한것이며, 교부금의법정규모가일정한상태에서누리과정지원사업을추가함으로써기존의교부금수혜대상학생이나학교의수혜액이줄어들수밖에없었기때문에학생들의교육권을침해한것이다 ( 송기창, 2016: 11). 24 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

교부금에의한보육료지원의법적근거가희박하다는비판에대하여, 교육부는어린이집에다니는유아를지원하는것이아니라공통의교육 보육과정인누리과정프로그램을지원하는것이므로문제가없다는입장이었고, 감사원은교부금법제1 조규정을넓게해석하여사립학교등도지원대상으로하고있으므로교부금으로어린이집을지원하는것에문제가없다는결론을내린바있다 ( 감사원보도자료, 2016.5.24.). 그러나지방교육재정교부금의성격이교육프로그램지원을위한재원이아니라지방자치단체가교육기관및교육행정기관을설치 경영함에필요한재원을지원하는재원이기때문에지방교육재정교부금으로누리과정을지원하는것은법적정당성을갖추었다고보기어렵고, 교부금으로사립학교를지원하는것도교부금법제1조에비추어문제가있다는지적이있었다는점에서감사원의결론은잘못된것을참조하는우를범하고있다. 2017년유아교육지원특별회계를신설하여교육세재원으로보육료를지원하도록했으나, 교육세역시그징수목적상법적정당성을갖췄다고보기어렵다. 교육세법 제1조 ( 목적 ) 에따르면, 교육세는교육의질적향상을도모하기위하여필요한교육재정의확충에드는재원을확보함을목적으로한다고되어있다. 교육재정과보육재정이다르다면교육세, 즉교육재정으로보육재정을지원하는것은정당화될수없을것이다. 교부금재원이던교육세를분할해서특별회계에전입했다고해서교육재원으로보육료를지원하는법적시비가해결된것이아니다. 보육료지원의법적정당성시비의초점은재원이교부금이냐교육세냐의문제가아니라교육재정으로보육료를지원하는것이정당하냐에있기때문이다. 추가적인재원확보없이지방교육재정교부금 ( 교육세 ) 에의해누리과정을지원함으로써나타나는가장심각한문제는초 중등교육이동반부실화되고있다는점이다. 지방교육재정규모가절대적으로부족한상황에서누리과정지원사업의추가로지방교육채가기하급수적으로증가하였고, 순세계잉여금이급격히감소했으며, 교수학습활동지원비가계속감소하고있어서누리과정지원으로초 중등교육의동반부실화가진행되고있음을알수있다. 4) 섣부른학생수감소효과기대원칙적으로교육재원은학생을교육하는데필요한재원이므로학생수의변화가교육재원규모에영향을주는것은당연하다. 그러나교육현장의특수성때문에학생수의변화가교육재원에즉각적으로영향을미치지않거나, 일부영향을미친다하더라도미미할수있다. 그것은교육재원의주된최종소비단위가학생이아니라학급이기때문이다. 학생이있기때문에교육재원도있는것이사실이지만, 그학생은별도로존재하는것이아니라학급, 학교, 지방 ( 교육청 ), 국가 ( 교육부 ) 라 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 25

는교육재원소비단위의구성원으로존재한다 ( 송기창, 2014). 2000년대이후학생수가감소할때, 교육재원수요는줄어들지않았다. 교육재원수요가줄지않은원인에대해체계적인분석이필요하지만, 하나의가정은아직최적의교육여건과교육재원투자의효율성을달성하지못하여, 즉규모의비경제상태였기때문에학생수의감소가규모의경제상태로나아가게하는작용을한것으로추측할수있다. 최적상태에이르기까지교육재원수요는줄지않을것으로예상된다 ( 송기창, 2014). 그동안정부는학생수가줄어들기때문에재원에여유가있을것이라는가정에따라대규모교육정책사업을추가재원확보없이시행했다. 2001년의 7.20 교육여건개선사업시행, 2005년의 BTL에의한학교신증설, 2012년의누리과정도입등이그것이다. 지방교육자치단체는추가재원에대한대책이없는상태에서무상급식, 중학교학교운영지원비지원, 학습준비물지원등의사업을서둘러시행했다. 중학교의무교육에따른입학금및수업료지원 ( 약 8,000억원 ) 을위하여내국세교부금이확충되었으나, 학부모부담을정부부담으로대체한결과가되어중앙정부부담교육재원이늘었음에도불구하고교육비특별회계세입, 즉교육비총액은늘지않았으며, 2012년 8월위헌판결에따른중학교학교운영지원비지원 ( 약 3,500억원 ) 은내국세교부율조정없이기존재원내에서이루어졌다. 앞장에서, 2015년말기준으로지방교육자치단체가상환해야할지방채와 BTL 지급금규모가 22조원에이르며, 2016년최종예산기준으로지방채발행액이 3조 1,732억원에달하고, 2017년에도 7,716억원의지방채발행이예정되어있어서 2017 년말에는교육비특별회계채무잔액이 25조원을돌파할것으로예측된다고밝힌바있다. 내국세교부율을조정하는대신에학생수가줄어들면재정수요도줄어들것으로예상하고지방채발행이나 BTL사업추진으로미래의교부금을당겨쓴결과다. 앞으로학생수가계속큰폭으로줄어들지도않지만, 만약줄어든다해도미리당겨쓴채무를상환해야하므로내국세교부율상향조정은불가피한상황이다. 학생수가줄어도교육재원수요가줄어들지않는상황에서샴페인을너무일찍터뜨렸다. 김병주등 (2016) 의연구에의하면, 학생수감소로교육재원수요가줄어들기는커녕오히려천문학적인추가재원수요가기다리고있다. 디지털시대에걸맞는스마트교육실현, 다문화및글로벌시대에대비한교육, 통일시대를대비한교육, 특수교육및영재교육의기회확대를위한투자, 교과교실제확대등교육환경개선을위한교육재정이필요하고, 뿐만아니라자유학기제, 유아교육 ( 누리과정 ) 강화, 고교무상교육, 학교내돌봄강화, 학교체육활성화, 특수교육강화, 학교폭력및학생위험제로환경조성, 교육환경개선및내진설계보강, 비정규직처우개 26 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

선, 교과교실제전면확대, 수익자부담경비공부담확대, 단계적무상급식확대 등의정책수요를지원하기위한교육재정도추가적으로필요한상황이다. 2. 고등교육재정의문제 가. 고등교육재정제도의미비 지방교육재정의경우, 국가의재정지원수단인지방교육재정교부금제도가있어서재정확충이필요할경우제도개선을통해이를지원할수있다. 그러나고등교육재정의경우, 고등교육지원을위한별도의재원을가지고있지않기때문에정부의정책이나경제상황의변화로고등교육재정의변화가있을경우이를지원할수있는수단을가지고있지않다. 고등교육취학률증가추세가둔화되고있고, 고등교육인구가계속감소하는상황에서획기적인고등교육재원확보책이필요하나, 현재의고등교육재정구조로는특별한진전을기대하기어렵다. 고등교육재원우선의투자전략이가능하려면고등교육재원을교육부본부재원으로부터분리하고법제화할필요가있으나, 현재는그러한장치가없다. 교육기본법 제7조제1항은 국가와지방자치단체는교육재정을안정적으로확보하기위하여필요한시책을수립 실시하여야한다. 고규정하고있지만, 제7조제2항은 교육재정을안정적으로확보하기위하여지방교육재정교부금등에관하여필요한사항은따로법률로정한다. 고하여국가와지방자치단체의교육재정확보책임을지방교육재정으로한정하는것처럼규정하고있다. 사립대학의경우, 주수입원이었던등록금이동결되고보니정부지원금외에는마땅히기댈만한수입원이없다는문제가있다. 이론상으로는사립대학의설립자부담금인법인전입금을확충하는것이순리지만, 현실적으로법인전입금이늘어날가능성은그리많지않다. 비영리법인인대학법인이가지고있는수익용기본재산이기준에많이미달하고있으며 (2015년확보율은 56.9%), 확보된수익용기본재산마저도수익성을갖추지못한재산이많아서법인전입금을확보할수있는여건을갖추고있지못하다. 62.5% 를차지하고있는토지의수익률은 1.1% 에불과하다. 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 27

구분평가액 (A) 비율수익액 (B) 수익률 (B/A) 토지 23,880 62.5 582 1.1 건물 18,321 21.3 1,798 9.8 유가증권 6,075 7.0 46 0.7 신탁예금 7,870 9.1 226 2.9 기타재산 55 0.1 17 30.2 계 86,201 100 2,669 3.1 출처 : 대학교육연구소 (2016). 대교연통계 XII-2. 수익용기본재산. 요컨대, 국가는고등교육을안정적으로지원할별도의재원을가지고있지않으며, 안정적으로지원하는제도적장치도가지고있지않다. 사립대학의경우법인전입금재원인수익용기본재산확보율이낮으며, 확보된수익용기본재산도저수익성이 60% 를넘고있어서실질적인재원확보책역할을하기어렵다. 나. 고등교육재정정책의실패 1) 반값등록금정책의불합리반값등록금정책은 1990년대부터 2000년대까지대학들이경쟁적으로등록금을인상함으로써학생들의부담이늘어난데따른반작용으로나타난정책이다. 대학들이등록금인상을통해확보한재원으로교수요원확보와교육여건개선에투자함으로써대학교육의질을개선하는데기여한측면이있다. 그러나대학들이계속물가인상률을상회하는등록금인상을반복함으로써사회적비난과학생들의거부감을초래하는원인이되었다. 반값등록금정책이나오게된배경은이해할만하나, 정책이시행되는과정에는문제가많이있었다. 첫째, 정책의대상인대학을문제집단으로보고, 정책을시행하기에앞서 2011년 8월감사원이 35개대학 ( 사립 29개, 국 공립 6개 ) 을표본으로직접감사하였다. 감사결과에의하면, 대학들의등록금상승요인으로자의적예산편성 ( 세출예산은실제보다과다계상하고자체수입은실제보다과소계상 ), 학교수입의누수 ( 자체수입을교비로수입처리하지않고타회계수입으로처리 ), 학교지출의방만 ( 타회계가부담할비용을세출예산에계상하거나세출예산을방만하게집행 ), 법인의의무이행해태 ( 법령상법인이부담해야할법인부담금을등록금수입 ( 교비 ) 으로전가 ) 등을들고있다 ( 감사원, 2012: 505-507). 한마디로말하면, 대학등록금이상승한주요요인중에정부의잘못은없고, 오직대학들의잘못만지적하고있다. 이후에추진된반값등록금정책에서도감사원감사결과를기조로하여대학을규제 28 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

의대상으로상정하고있으며, 지원할대상은학생이지대학이아니라는입장을분명히하였다. 둘째, 반값등록금정책의부작용에대한대책이없었다. 등록금을주수입원으로하는사립대학은물론, 재원의상당부분을정부지원으로충당하는국 공립대학도등록금규제로인하여대학교육의질이하락하는결과를가져왔으나, 이를보전할수있는장치를갖추지않았고, 갖추려는노력조차하지않았다. 정부가등록금동결에따른재원결손을보전하지않는한, 교육프로그램운영과교육여건개선에문제가생갈수밖에없다. 등록금문제에대해정부가책임지는정책이라볼수있는경상비지원방안이누락됨으로써반값등록금정책은곧대학경쟁력저하정책으로평가받게되었다. 셋째, 반값등록금정책의설계에도문제가있었다. 등록금문제의표면적인양상은두가지로, 하나는등록금의절대수준이높아가계에과중한부담을준다는것이며, 다른하나는대학재정의등록금의존도가높아매년물가가인상됨에따라등록금인상이불가피하다는것이나, 반값등록금정책은등록금절대수준을낮추기위한대책에집중되어있으며, 등록금의존도를낮춰등록금인상요인을흡수하는대책은빠져있다. 또한, 반값등록금정책의핵심수단은국가장학금제도라고볼수있으나, 개인의신청에따라개인의필요 ( 소득계층 ) 를반영하여개인별로국가장학금지원여부와지원금액을결정하나, 정작국가장학금은개인에게지급하지않고개별대학에국고보조금으로지원하여국고보조금수입으로세입처리한후, 대학이국가장학금을개인에게지출한다음이를등록금수입으로다시세입처리함으로써대학은국가장학금관련업무에추가인력을배치해야하고, 세입 세출예산을이중으로계산하여예산규모를부풀리는결과를가져왔다. 설상가상으로국가장학금 Ⅱ유형제도를통해등록금동결또는인하를하지않으면 Ⅱ유형을신청할수없도록하고, Ⅱ유형을신청하지않을경우대학재정지원사업신청서조차낼수없도록하여대학을통제하고있다. 넷째, 행정지침에의한등록금관련법령의무력화문제다. 정부는 2010년고등교육법개정을통해이미등록금인상률상한제를입법화했으나, 대학재정지원사업평가지표를통해등록금인하 동결을강제하고있어서법정인상률한도는무의미하게되었으며, 물가인상에도불구하고등록금은계속인하되어왔다. 고등교육법 제11조의취지는대학이등록금심의위원회의심의를거쳐등록금을책정할수있고등록금책정의기준으로물가상승률을고려하라는것이지만, 정부는행정적가이드라인이나평가지표등을통해탈법적규제를하고있는것이다. 2) 제로섬구조의대학재정지원 교육부예산자료에의하면, 고등교육예산은매년증액된것으로나타났다. 그러나 실상을들여다보면, 제로섬구조를나타내고있다. 고등교육예산변화를분석해보 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 29

면, 2012년이후고등교육예산증가의대부분은국가장학금을증액한결과로, 개별대학의입장에서보면등록금수입의일부를국고보조금수입 ( 국가장학금 ) 으로대체한것에불과하여총수입액의증가를가져오지않았다는것이다. 표면적으로보면, 대학에대한국고보조금과관계가깊은대학교육역량강화부문사업비가크게늘어난것으로되어있으나, 서울대학교가국립대학법인으로전환되면서서울대학교출연금이국립대학운영경비에서대학교육역량강화부문사업비로이관된결과에불과하다. 서울대학교출연금을대학교육역량강화부문사업비에서국립대학운영경비로환원하여분석해보면, 대학교육역량강화부문사업비는제자리걸음을해왔음을알수있다 ( 송기창외, 2016: 117). 2014년이후고등교육예산증가의한요인인학술연구역량강화사업비의증가도실제로예산규모가늘어난것이아니고이공학관련연구사업비가미래부에서이관된결과에불과했다. 대학교육역량강화사업세부내역을보면새로운사업이생기면고등교육예산이그만큼늘어난것처럼보이지만, 기존사업을줄이거나폐지하는대신생기는사업이많았고, 계속사업을다른사업에통합하거나하나의사업을두개로분리하여얼핏봐서는고등교육예산의자세한변화를파악하기가어려우며, 다른부처에서시행하던사업을교육부로이관할경우표면적으로고등교육예산이늘어난것처럼보이지만, 대학에지원되는예산은크게변화가없다 ( 송기창외, 2016: 118-119). 구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 대학교육역량강화 1,117,797 1,189,960 1,326,298 1,509,000 1,584,320 1,601,611 1,924,422 -대학교육역량강화 ( 서울대출연금제외 ) 1,117,797 1,189,960 985,427 1,139,262 1,175,974 1,164,311 1,469,234 학술연구역량강화 276,035 298,854 320,528 310,537 668,886 678,162 687,788 -학술연구역량강화 ( 이공학연구비제외 ) 276,035 298,854 320,528 310,537 333,347 337,493 342,150 한국사연구진흥 24,925 24,198 27,153 27,030 27,060 28,392 29,608 맞춤형국가장학제도기반조성 (A) 997,141 713,593 2,083,319 3,163,440 3,866,724 4,180,956 4,148,955 국립대학운영지원 (B) 2,320,506 2,463,265 2,213,984 2,400,029 2,364,604 2,553,001 2,257,605 -국립대학운영지원 ( 서울대출연금포함 ) 2,320,506 2,463,265 2,554,855 2,769,767 2,772,950 2,990,301 2,712,793 고등교육예산합계 (C) 4,736,404 4,689,870 5,971,282 7,410,036 8,511,594 9,042,122 9,048,378 이공계학술활동지원 4,169 4,169 4,169 미래부에서이관된이공이공학학술연구기반구축 40,870 42,250 73,419 학연구비이공학개인기초연구지원 290,500 294,250 268,050 ( 14) 소계 335,539 340,669 345,638 고등교육예산합계 ( 미래부이관사업비제외, D) 4,736,404 4,689,870 5,971,282 7,410,036 8,176,055 8,701,453 8,702,740 고등교육예산합계 ( 국가장학금제외, D-A) 3,739,263 3,976,277 3,887,963 4,246,596 4,309,331 4,520,497 4,553,785 고등교육예산합계 ( 국립대학운영지원제외, D-A-B) 1,418,757 1,513,012 1,673,979 1,846,567 1,944,727 1,967,496 2,296,180 주 : 서울대출연금 -12 년 340,871, 13 년 369,738, 14 년 408,346, 15 년 437,300, 16 년 455,188( 백만원 ) 자료 : 교육부소관예산및기금개요 (2010~2016) 를바탕으로작성한송기창등 (2016: 117) 의연구에서인용 30 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

요컨대, 정부가대학재정지원사업을계속개발하고, 대학재정지원규모가계속늘어나는것처럼보이지만, 살상은제로섬구조를벗어나지못하고있다. 이러한정책의실패가계속되는이유는고등교육재원이지방교육재원처럼칸막이되지않아서매연국가예산사정에따라달라지기때문이다. 계속적으로새로운재정지원사업이나오고, 대학들은재정지원사업을수주하기위하여백방으로노력하지만아랫돌빼서윗돌괴는식의고등교육예산구조하에서는실익없는경쟁에내몰릴뿐이다. Ⅳ. 교육재정확충방안 1. 지방교육재정확충방안 가. 지방교육재정교부금제도보완 앞장에서지적한지방교육재정교부금제도의미비점이나문제점을개선하기위한과제를정리하여제시하면다음과같다 ( 송기창, 2017a). 첫째, 교부율보정규정을보완할필요가있다. 지방교육재정교부금의재원규모는지방교육재정수요변화에맞춰조정되어왔다. 내국세교부율을조정하는경우도있었지만, 지방자치단체일반회계전입금이나교육세규모를조정하는경우도있었다. 내국세교부율이나교육세를조정하는교부금법의개정없이, 교부금법시행령개정을통해누리과정과같이 4조원이나소요되는대규모사업을교부금사업으로추가한것은엄격히말하면국회의입법권을침해한것이다. 교부금재원은행정부가맘대로쓸수있는쌈짓돈이아니기때문이다. 이러한사태를예방하기위해서는교부금법제4조 ( 교부율의보정 ) 제1항 국가는의무교육기관교원의증감등불가피한사유로인하여지방교육재정의인건비소요에현저한변동이있는때에는내국세증가에따른교부금증가등을감안하여제3 조제2항제2호에서정한교부율을보정하여야한다. 는규정을 의무교육기관교원의증감등불가피한사유로인하여지방교육재정의인건비소요에현저한변동이있거나, 새로운교육재정수요가있는때에는제3조제2항제2호에서정한교부율을보정하여야한다. 로개정할필요가있다. 둘째, 보통교부금으로국가시책사업을시행할수없도록제한할필요가있다. 특별교부금의국가시책사업수요도교부금의본질에비추어볼때모순이다. 국가시책사업은국고보조금으로추진하는것이원칙이기때문이다. 2004년말까지만해도교부금법제3조제4항에 국가는지방교육재정상부득이한수요가있는경우에는국가예산이정하는바에의하여제2항의규정에의한교부금외에따로증액교부할 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 31

수있다. 는규정이있어서국가시책사업이추가될경우국가가교부금을증액하여교부하였다. 2003년도증액교부금내역을보면, 저소득층학비지원사업 1,073억원, 초 중전산보조원채용 141억원, 초 중노후 PC 교체지원 120억원, 중학교의무교육 5,450억원등이었다. 특별교부금으로국가시책사업을추진하는것도교부금의본질에어긋난다면, 국가시책사업성격의누리과정을보통교부금으로시행하도록한것은교부금법의취지에어긋난다. 특별교부금또는보통교부금에의한국가시책사업추진을막기위해서는교부금법제6조제1항 기준재정수요액은각측정항목별로측정단위의수치를그단위비용에곱하여얻은금액을합산한금액으로한다. 에 다만, 국가시책사업을기준재정수요에포함시키거나제5조의2제1항의특별교부금수요에포함시켜서는안된다. 는단서를추가할필요가있다. 또한내국세교부금의 4% 로되어있는특별교부금비율을 2% 이하로줄여국가시책사업을줄여나가도록해야하며, 증액교부금제도를부활하여국고보조사업성격의국가시책사업은별도의국고재원으로시행해야할것이다. 셋째, 교부금부담의지방채발행은차단해야한다. 교부금재원규모가일시적으로부족한상황이발생하면, 국가는증액교부나국고보조금을통해해결해야하나, 1996년부터교육재정 GNP 5% 를확보하는과정에서교부금부족액을지방채발행을통해충당하고나중에교부금재원으로지방채를상환하는일종의교부금당겨쓰기방식의관행이생겼다. 지방채발행조건은 지방재정법 에규정되어있다. 이는지방채발행의주체가지방자치단체라는것을의미하므로, 교부금이부족할때국가가나서서지방채를발행하라고요구하는것은엄밀히말하면 지방재정법 위반이라할수있다. 지방교육재정수요에비해교부금재원규모가부족할때지방채를발행할수있다는조항이교부금법에규정되어있지않기때문에교부금상환의지방채발행을전제로기준재정수요에재정결함보전수요를추가한것 (2005년제정된 지방교육재정교부금법시행령 에처음으로나타났으나, 그전에도지방채상환수요를교부금으로지원해옴 ) 은상위법위반이라할수있다. 따라서교부금법에지방채발행을통해교부금기준재정수요를충당할수없도록명시하는방안을검토해야할것이다. 지방재정법 에국가는지방자치단체의장에게지방채발행을요구할수없다고규정하는방안도검토해봄직하다. 넷째, 내국세및교육세교부금정산규정에대한재검토가필요하다. 교부금정산규정은내국세가계속증가하는상황에서내국세예산과결산의차액을추가로확보하여교육재정을확충할목적으로추가된것이므로감액정산이계속되는것은교부금취지에어긋난다. 교부금감액정산의귀책사유가국가에있고, 교부금예 32 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

결산차액정산규정의취지가교부금확충에있다면, 지방재정법 을개정하여지방채를발행할수있도록하는대신 지방교육재정교부금법 제9조제3항을개정했어야했다 ( 송기창, 2016). 교부금정산분을지방채발행으로충당하는방법은폐지되어야하며, 대신에교부금정산을하지않는조건, 예컨대 2년이상연속하여지방교육재정교부금예산액과결산액의차액이발생하여교부금을감액해야할경우에는정산을하지않는것으로 지방교육재정교부금법 을개정하는방안, 교부금감액정산은하지않되증액정산의경우에는지방채상환에투입하거나교부금조정기금으로적립하도록개정하는방안, 교부금감액또는증액정산액이일정규모 ( 예컨대, 교부금예산액의 1%, 약 4,000억원 ) 를초과할경우에는일정규모만을정산하도록하는방안 ( 교부금정산액의상한선을설정하는방안 ) 등을고려할수있을것이다. 다섯째, 내국세법정교부율방식의교부금재원확보방법을재검토할때가되었다. 내국세법정교부율방식으로교부금을확보하는것은내국세규모가계속증가할때유리한재원확보방식이었으나, 내국세규모가줄어드는상황이발생하자적정교육비를확보하는데한계가있음이밝혀졌다. 내국세법정교부율을그대로둔상태에서학생수감소를이유로새로운사업을교부금사업으로전가하거나지방채발행을통해교부금을미리당겨쓰는방식으로내국세교부율을실질적으로하향조정하는정책이계속됨으로써내국세법정교부율의순기능이무력화되었다. 따라서교직원인건비는실소요액을교부한다는전제하에나머지지방교육재정은학생당표준교육비를산정하여교부하는방안을검토할때가되었다. 교직원인건비실소요액을확보해야한다는말은봉급교부금제도부활을넘어서본봉과수당및실비변상등을포괄하는보수교부금제도를도입해야한다는의미다. 이는인건비에의한교육프로그램운영비잠식을막는데목적이있다. 나. 지방교육재원규모확대 1) 누리과정재원별도확보유아교육지원특별회계의존속시한이 2019년말까지라는점, 국가일반회계와교육세수입액으로부터전입되는특별회계수입규모가정해져있지않다는점, 교육재원으로보육료를지원하는법적시비가해소되지않았다는점등을고려해볼때, 현행유아교육지원특별회계는누리과정을원활히추진하는대안으로서불충분하다. 교부금의용도에누리과정을추가한다는전제하에, 누리과정재원을확보하는방법은지방교육재정교부금내국세교부율을인상하는방안이최선이라고본다. 누리과정지원사업은일회적보조사업이아니므로안정적인재원확보책이강구되어 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 33

야하고, 재원을안정적으로확보하는방안은내국세의일정률을분할하는방법밖에없기때문이다. 국고보조금에의한재원확보나증액교부금에의한재원확보는안정성을담보하기어렵다는점에서검토대상이아니다 ( 송기창, 2016: 18). 누리과정지원단가의증액을통한유아교육 보육의완전무상실현, 공립유치원과사립유치원의학부모부담격차해소, 유 보통합을위한공립유치원과사립유치원과어린이집의교원보수격차해소, 유치원과어린이집의교원자격기준통일, 유치원과어린이집의시설기준격차해소등에천문학적인재원이소요될것으로추진되는바, 현행누리과정지원은시작에불과하다 ( 송기창, 2016: 19). 국고보조금이었던유아교육비가 2008년부터지방교육재정교부금으로통합될당시유아교육재정의몫은내국세총액의 0.6%(2015년예산기준으로 1.1조원 ) 이내였다. 따라서유아교육비지원대상이확대될때중앙정부가교부율을올렸어야한다면, 2015년누리과정지원비를포함한유아교육재정규모가 5.5조원이므로그차액인 4.4조원규모가되어야할것이다. 4.4조원은 2017년내국세예산액 (203조 8,499억원 ) 대비비율로환산하면 2.2% 에해당한다. 따라서현재의누리과정지원사업규모를그대로유지한다는전제하에현행내국세교부율 20.27% 는 22.47% 로상향조정되어야한다. 만약유 보통합에따라추가적인재원수요가발생한다면내국세교부율은추가로조정되어야하므로이를분명히하기위하여과도기적으로내국세의 2.8%( 기존유아교육비 0.6%+ 누리과정추가유아교육비 2.2%= 내국세의 2.8%, 내국세 22.47% 의 12.5% 에해당 ) 를유아교육교부금으로분할하는방안도검토할필요가있다 ( 송기창, 2015). 유아교육교부금은누리과정지원으로용도를제한할것이아니며, 2008년부터지방교육재정교부금사업으로이양된사립유치원교원인건비보조, 유치원교육력지원, 종일제유치원지원, 유치원환경개선사업등을포괄하는것으로해야할것이다. 유아교육재원을칸막이하는것은효율성을떨어뜨릴수있다는비판을받을수있지만, 그동안재원투자가소외되었던분야, 최소한의투자를유지함으로써일정수준이상의질을유지해야하는분야, 정치적인동기에서투자가이루어져안정성이떨어질수있는분야등은재원을칸막이하여안정성을확보할필요가있다. 따라서과도기적으로지방교육재정교부금의일부를분할하여유아교육교부금으로칸막이하는것은충분히정당성을주장할여지가있다 ( 송기창, 2016: 19). 2) 지방채등상환계정및교육환경개선특별회계신설 2017 년말기준지방채무규모가 25 조원에이르는상황에서지방채무를상환하는 재원을교부금에맡겨둔다면지방교육재정결손에따라교육의질이저하될것이 34 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

뻔하다. 따라서지방채와 BTL 상환을위한특별계정을현행지방채무잔액이모두상환될때까지설치하고, 지방채등상환특별계정의세입을별도로확보해야한다. 지방채등상환규모가연간 1조원정도된다는가정하에약 1조원규모의특별계정을신설하는것이다. 현행지방채무는과거교부금수요가늘어났을때내국세교부율을조정하지않아서발생한채무이므로내국세교부율을 0.5% 상향조정하여확보할필요가있다. 한편, 1996년부터 2000년까지학생수용시설재정수요 ( 학교신 증축사업비 ) 를별도로산정하여교부하였고, 2001년부터 2004년까지는사업재정수요 ( 학교신 증축사업비, 교육환경개선사업비, 교육정보화사업비, 교육과정개편관련사업비등 ) 를별도로산정하여교부하였으나, 2005년부터경상재정수요액과사업재정수요액의구분이폐지됨으로써수요산정측면과예산편성측면양쪽에서문제가생겼다. 수요산정측면의문제는교육부가종래의사업재정수요에해당하는국가시책사업을계속추가하여경상재정수요를줄이는결과를가져왔다는점이며, 예산편성측면의문제는기준재정수요에반영된수요액보다적게편성하는사례가나타났다는점이다. 누리과정을둘러싼교육부와시 도교육청의갈등은수요산정측면의문제와예산편성측면의문제에모두해당되며, 교육환경개선비의경우에는예산편성측면에서문제가반복되었다. 기준재정수요에교육환경개선비를반영하여교부해도시 도교육감이교육환경개선사업비를교부액보다적게편성하는문제가계속되자교육부가 2015년 11월에교부금법시행규칙을개정하여 2016년부터기준재정수요액에반영된교육환경개선비를제대로편성했는지확인하여정산하는규정을두었다. 교육환경개선비를과소편성하는것은시 도간교육환경격차가발생하여나중에열악한시 도에추가지원을해야하는사태가발생할수있어서단순한문제가아니기때문이다. 그러나보통교부금을정산하는제도는교부금의본질에맞지않는다. 따라서적정수준의교육환경개선사업비투입을유도하기위해서는정산제도대신에 1990년부터 1992년까지, 1996년에서 2000년까지두차례에걸쳐설치한바있었던교육환경개선특별회계를운용하거나, 특별회계가어렵다면 지방교육재정교부금법 에교육환경개선사업계정을규정하여국가가주도적으로재원을교부하고사업을추진하는방식이최선으로판단된다. 별도의사업계정설치는교부금사업비정산에따른합법성시비를해소하기위한고육책이다 ( 송기창, 2016). 교육환경개선특별회계를설치한다면교육세수입액의일정률 ( 예컨대, 50%) 을분할하여세입으로하되, 추가적인재원이필요할경우, 추가분을일반회계에서전입하도록규정할필요가있다. 특별회계대신에교육환경개선사업계정을설치할경우, 사업을강제하는효과는마찬가지지만, 일반회계전입금규정을두기어렵다는재원상의한계가있을수있다. 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 35

3) 교육세확충및내국세교부율인상 2001년이후지방교육재정의흐름을보면, 학부모부담을지방교육재정교부금으로대체하는조치 ( 중학교등록금 8,000억원을대체하는교부금증액으로, 총수입은불변이나중학교의무교육에따른각종수요가반영되지않아교육재원결손의원인이됨 ), 중학교학교운영지원비징수규정이위헌판결을받음에따라학교운영지원비를교부금으로충당하는조치 ( 교부금수입불변, 총수입약 3,500억원감소 ), 학교신증설비를 BTL과지방채로충당하는조치 ( 이논문에서는지방채등상환계정신설로정책실패를치유할것을제안 ), 누리과정재원을별도조달하지않고기준재원에서충당하는조치 ( 이논문에서는누리과정재원을별도로확보하기위하여내국세교부율을 2.2%p 상향조정할것을제안 ), 그리고영양교사, 진로상담교사, 전문상담교사등을증원 (2005년 417,710명에서 2016년 491,152명으로 73,442명증원 ) 하면서별도의교부율보정없이기존재원으로충당하는조치등으로교육재정부족사태를초래하였다. 이상과같은지방교육재정위기상황을타개하기위해서는현행교육세의세원을확충하고, 세율을인상하는등교육세수를늘리기위한정책적노력이필요하며, 현행내국세교부금교부율 20.27% 에누리과정재원 2.2%p를가산하고, 교원인건비증액분과각종재정수요증가분을합하여 2.53%p를상향조정하여내국세교부율을 25%( 교육세확충분규모에따라하향조정가능 ) 까지인상할필요가있다. 2. 고등교육재원확충을위한정책추진 가. 고등교육재원규모확대 고등교육재원을과거와같이사업별로확보하는방식으로는고등교육재원의제로섬구조를벗어날수없다. 제로섬구조를탈피하여안정적으로고등교육재원을확보하기위하여는과거문민정부의 교육재정 GNP 5% 확보정책 과같이고등교육재원의총량규모를정책목표로설정하고그것을단계적으로이행하는노력이필요하다. 고등교육재원확대의목표는우선 OECD 평균수준 (2013년 GDP 0.9% 를 OECD 평균인 1.1% 로증액 ) 으로확대할필요가있다. 민간부담을정부부담으로대체하는방식이아니라정부부담을순증하는방식이어야한다. 나. 고등교육재정교부금제도도입 GDP 0.2%p 는 2016 년 GDP 규모약 1,600 조원을기준으로보면, 3 조 2,000 억원에 해당한다. 고등교육재정교부금제도는고등교육재원규모를확대한결과를지속적으 36 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

로안정성을유지하는틀이라할수있다. 고등교육재정교부금제도는고등교육재원을안정적으로확보하는수단이면서균형있게배분하는방식을말한다. 즉, 교부금제도는기본적으로일정수준의고등교육의질을유지하기위한최소한의고등교육재원을안정적으로확보하기위한수단이지만, 교부금을교부하는기준과방법을정하기에따라서는많은고등교육의변화를가져올수있는제도이다 ( 송기창, 2009). 고등교육재정교부금제도도입은국가의고등교육에대한재정지원수단을법제화함으로써선언적이었던고등교육재정지원조항을실질화하는의미가있다. 고등교육법 제7조제1항은 국가및지방자치단체는학교가그목적을달성하는데필요한재원을지원 보조할수있다. 고규정하고있지만, 지방교육재정교부금과같은지원수단에대하여규정하고있지않아서선언적규정에불과하다. 지방교육재정의경우에는 교육기본법 제7조제1항에서 국가와지방자치단체는교육재정을안정적으로확보하기위하여필요한시책을수립 실시하여야한다. 고규정한후제2항에서 교육재정을안정적으로확보하기위하여지방교육재정교부금등에관하여필요한사항은따로법률로정한다. 고규정함으로써지방교육재정확보수단을명시하고있다 ( 송기창, 2009). 또한, 고등교육재정교부금제도도입은국가의고등교육에대한책임이 국립학교설치령 에따라설치된국립대학에서 고등교육법 에의해설치된국 공 사립대학전체로확대되는의미가있다. 국립대학은매년예산편성과정을통해불안정하게확보되던국고지원금을고등교육재정교부금으로전환하여안정적인재원을확보할수있고, 공 사립대학은선택과집중의원칙에따라경쟁을통해지원받던국고사업비에경상비를추가로지원받을수있어보다안정적인재정운영을할수있게된다. 대학에대한기관지원이늘어남에따라대학등록금인상을억제하는효과도거둘수있다 ( 송기창, 2009). 다. 고등교육재정정책개선 1) 반값등록금정책개선반값등록금정책의부작용과대학교육의질적하락을막기위해서는대학등록금책정권을대학에돌려주고, 국가의등록금규제에따른등록금결손분을국고지원을통해보전하는제도를강구할필요가있다. 우선, 등록금의인상률이직전 3개연도평균소비자물가상승률의 1.5배를초과하게하여서는아니된다고규정된 고등교육법 제11조의취지를살려대학은등록금심의위원회의심의를거쳐등록금을자율적으로책정할수있도록허용하고, 등록금의인상률을 직전 3개연도평균소비자물가상승률의 1.5배를초과하지 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 37

않도록 행정지도를할필요가있다. 직전 5개연도평균소비자물가상승률의 1.2 배를초과하지않도록하는방안, 직전 3개연도평균소비자물가상승률의범위내로하는방안, 물가상승률의일정률이내에서등록금인상을허용하되, 인상분의절반이상은장학금지급을의무화하는방안, 대학구조개혁평가나대학인증평가결과에연동하여등록금인상률한도를차등적용하는방안, 물가상승률의일정비율을반영하여매년등록금인상액을산정하되, 지역별 계열별로인상액을세분화하여등록금인상액상한제를적용하는방안등이제안된바있으나 ( 송기창외, 2016: 112), 2013년이후물가상승이둔화되어법정인상한도가그리높지않으므로법정인상한도를그대로적용하더라도큰무리가따르지는않을것이다. 물가상승에도불구하고등록금인하 동결과장학금확충을강요함으로써대학재정이악화되었으므로원인자부담차원에서대학재정결손분을국고가보전할필요가있다. 국가가대학재정결손분을보전하는방안으로는개인에대한지원이나집단 ( 사업단 ) 에대한지원을늘리는방식이아니라대학에대한기관지원, 즉경상비지원을늘리는방식이어야한다. 왜냐하면, 등록금인하 동결과장학금확충으로발생한대학재정결손은연구비나특정사업비가아니라경상비이기때문이다. 국립대학은이미경상비지원을받고있지만, 등록금결손분이경상비지원규모에추가되어야하며, 사립대학에대하여는경상비지원방안을새로이강구해야할것이다. 사립대학에대한경상비지원을위하여과거의교육역량강화사업과같은기관지원사업이늘어나야하고, 일회성지원이아니라지속적이고안정적인예측가능한지원이이루어지기위해서는무엇보다도 고등교육재정교부금법 제정이선행되어야한다 ( 송기창외, 2016). 2) 장학금정책개선현행장학금정책에서가장문제가되는사항은국가장학금 Ⅱ유형을수단으로하여대학을통제한다는점과국가가교비장학금기준과규모를강제한다는점이므로국가장학금 Ⅱ유형을폐지하고교비장학금에대한규제를철폐할필요가있다. 우선, 대학재정지원사업참여조건으로국가장학금 Ⅱ유형참여를요구하는평가지표를폐지해야하며, 궁극적으로, 등록금정책과장학금정책을연결하는고리인국가장학금 Ⅱ유형폐지로등록금정책과장학금정책은원천적으로분리해야할것이다. 또한, 국가장학금을대학에국고보조금으로지급하여수입으로계상하고, 개인에게장학금을지급한후다시등록금수입으로계상함으로써대학의수입을이중계상하는문제를해결하기위하여국가장학금은누리과정지원비와마찬가지로개인에게 Voucher로직접지급하는방식으로개선해야한다 ( 송기창외, 2016). 국가장학금제도도입에따라저소득층의학비부담이거의없어진반면, 등록금동 38 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

결로대학재정은악화되었음에도불구하고계속등록금인상요인으로작용하는교비장학금지급비율 ( 등록금수입의 10% 이상 ) 및저소득층교비장학금지급기준 ( 등록금교비장학금의 30% 이상 ), 국가유공자및탈북민자녀에대한장학금지급의무 ( 등록금의 50% 는국가부담, 나머지 50% 는사립대학부담 ) 등을폐지해야할것이다. Ⅴ. 결론 지방교육재정교부금에의해지원하는유 초 중등교육의여건은아직 OECD 국가평균수준에미달하고있다. 학생수가감소하면자연스럽게평균수준에가깝게개선될수있겠지만, 정부는학생수감소에따른교육여건개선효과가나타나기전에기존재원으로다른사업을시행하도록추가함으로써그효과를상쇄시켜왔다. 적어도 OECD 평균수준으로교육여건을개선하려면추가적인교육재정투자가절실하다. OECD 평균수준에미달하는것은고등교육재정도마찬가지다. 흔히교육재정을늘릴필요가있다고하면, 예산당국은구체적인교육재정확보방안을제시할것을요구하고, 확보방안을제시하면확보방안의불합리성과비현실성을지적함으로써거부해왔다. 신기한교육재원이있는것이아니다. 이번대통령선거에서제시된후보들의재원확보대책에는크게세입증가분을활용하는방안과세입및세출조정으로늘어나는가용재원을활용하는방안이있다. 세입증가분을활용하는방안은국민들에게추가부담을주지않는다는장점이있지만, 실제로공약에활용할수있는재원규모는그리크지않다. 물가상승이나사업의연차계획등에따라기존인건비, 운영비, 사업비수요도점점증가하기때문이다. 세입을조정하는방안은증세하는방안과증세없이세입을확대하는방안으로구분할수있으나, 대부분의후보들은증세없는세입확대방안을내세웠다. 증세없는복지를내세웠던박근혜정부사례를보면, 세입조정으로확보한재원규모는제한적이었으며, 부작용도만만치않았다. 세무조사를남발하여기업활동을위축시켰고, 소득공제를축소하여봉급생활자들의조세부담을가중시켰으며, 공약했던지하세원발굴성과도미미했다. 불요불급한사업을폐지하여재원을마련한다는세출조정방안은그럴듯해보인다. 그러나평상시추진하는소규모정책들은몰라도, 선거공약처럼다양한정책들을종합적으로추진하려면대규모재원이필요하기때문에기존정부사업중에서폐지또는구조조정대상사업이구체적으로적시되지않은한, 세출조정으로가용재원을마련하는것은제한적일수밖에없다. 요컨대, 증세없이세입자연증가분이나막연한세입 세출조정으로재원을마련하는것은가능하지않다. 국가및지방재원의전체파이가늘어나지않는한각종 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 39

교육공약을구체화하기위한교육재원을마련하기는불가능하다. 그러나재원의파이가늘어난다고해서교육재원이저절로확보되는것은아니다. 구체적인교육재원확보를위한대책이필요하다. 지방교육재정교부금내국세교부율인상, 지방자치단체일반회계전입금확대, 고등교육재정교부금신설등과같은구체적인교육재원확보대책이필요한시점이다. 문재인대통령의정치적결단을기대해본다. 참고문헌 감사원 (2012). 감사원이바라본대학. 2012 감사원대학감사백서. 교육부 (2015a). 2014회계연도교육비특별회계세입 세출결산분석결과. 교육부 (2015b). 2015년도지방교육재정보통교부금확정교부보고자료. 교육부 (2016). 2017년도교육부소관예산및기금운용계획개요. 교육부 (2017). 2017년도지방교육재정보통교부금확정교부보고자료. 교육인적자원부 (2001). 지식정보화사회에부응한교육여건개선추진계획. 대통령업무보고자료 (2001.7.20.). 교육인적자원부 (2005). 2004년도교육비특별회계세입 세출결산분석결과. 기획재정부 (2008). 2008년도제1회추가경정예산 ( 안 ) 개요. 김병주 김민희 오범호 이길재 (2016). 학생수감소시대의중장기적지방교육재정예측및성과분석. 한국교육개발원정책연구보고서. 배일섭 (2006). BTL사업성공요인에관한연구. 한국거버넌스학회영 호남춘계공동학술대회발표논문. 송기창 (2009). 고등교육재정교부금법제정방안에대한논의. 교육재정경제연구. 19(2), 153-181. 송기창 (2014). 교육재원을줄여야할때와늘려야할때. 한국교육개발원. 교육정책포럼. 제190호게재원고. 송기창 (2015). 지방교육재원의안정적확보와효율적투자방안. 한국교육개발원, 지방교육재정포럼 (2015.10.22.) 발표논문. 송기창 (2016). 지방교육재정교부금에의한누리과정지원의문제점과개선대책. 교육재정경제연구. 25(1), 1-28. 송기창 (2017a). 지방교육재정교부금제도의회고와전망및과제. 서울대학교교육연구소제1회교육정책포럼 (2017.2.22.) 발표논문. 송기창 (2017b). 송기창 (2017). 누리과정갈등으로드러난지방교육재정교부금제도의개선과제. 예산과정책. 서울특별시의회. 제20호 (2017.3). 송기창 (2017c). 반값등록금정책에따른대학재정지원정책개선방향. 한국교육정치학 40 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

회정책토론회 (2017.2.9.) 발표논문. 송기창 윤홍주 오범호 엄문영 김중환 김태환 (2014). 지방교육재정연감발간을위한기초연구. 한국교육개발원정책연구보고서. 송기창 이순철 정원창 조석훈 (2016). 사학의진흥과자율성신장을위한사학정책의재정립방안. 한국사립대학총장협의회정책연구보고서. 한국교육개발원교육시설 환경연구센터 (2013). 교육시설 BTL사업성과분석. 정책연구보고서. 한국교육개발원지방교육재정연구센터 (2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016). 지방교육재정분석보고서 ( 각연도 ). OECD(2003-2016). Education at a Glance:OECD Indicators. 기조강연 : 교육재정, 확충방안을마련할때다 41

유아교육재정의쟁점과과제 발표자 : 김동훈 ( 육아정책연구소 ) 토론자 : 박경호 ( 한국교육개발원 )

발표주제 1 새정부유아교육재정정책의쟁점과과제 김동훈 ( 육아정책연구소 ) Ⅰ. 서론 새정부의시작과함께대선공약에대한관심이높다. 특히문재인대통령은제 19대대통령선거과정에서 아이키우기좋은대한민국 을공약으로 대한민국꿈나무육성, 교육과육아는국가책임제가정답 이라며 국가가교육을완전히책임지는시대 와 부모의육아비용부담경감 등유아교육관련목표를제시하였다. 좀더구체적으로더불어민주당은지난 4월 28일 나라를나라답게 라는정책공약집을발표하였다. 이는향후 5년간우리나라의정책방향을가늠하는데있어서중요한잣대가될것이다. 공약집은크게 4대비전과 12대약속으로구성되어있다. 교육분야는 약속 8 에 교육의국가책임강화 를목표로 13개의아젠다가제시되어있으며, 유아교육과는 국공립유치원을확대하고유아기출발선의평등실현 이라는과제가직접관련이있다. 주요내용으로는누리과정예산국가책임확대, 국공립이용률 40% 수준으로확대, 사립유치원교사처우개선, 유치원 어린이집격차완화등의정책을포함하고있다 ( 더불어민주당, 2017). 새정부의유아교육의공공성강화에대한의지를엿볼수있는대목이다. 우리나라에서유아교육분야는미래인재양성, 저출산완화, 양육부담해소, 유아교육과보육통합, 일 가정양립문제해소등다양한사회문제와밀접하게연계되어있고, 정부부처, 학계, 교육 보육단체, 학부모, 교사등수많은이해관계자들이직 간접적으로관여하면서그들입장에서목소리를내기때문에, 유아교육정책하나하나가갈등의여지가있고의사결정에따라엄청난사회적파급효과를불러일으킬수도있다. 그렇기에유아교육의중요성과사회적관심은지속적으로증가하고있는실정이다. 무엇보다중요한것은재정이다. 공약집에는전체대선공약의이행을위해향후 5년간총 178조원이소요될것으로예측하고있다. 공약실천을위한재원조달은재정지출의구조조정과투자우선순위재조정등의재정개혁과세입개혁을통한세입확대를통해마련하겠다고하였다. 그러나고소득자과세강화, 고액상속 증여 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 45

세부담인상, 대기업법인세비과세 감면정비, 법인세최고세율인상등세법조정으로인한증세규모는연평균 6.3조원 5년간 31.5조원에그치고있다. 5년간총 178조의소요재정을재정개혁과세입개혁을통해과연 100개가넘는공약을위한재원충당이가능할지에는다소의문이든다. 특히공약집에의하면교육비 ( 누리과정국고지원, 고교무상교육실현, 등록금부담경감, 초등돌봄교실전학년확대등 ) 는 5.6조원이소요되는것으로예측되어 5년간약 28조원의재원마련이필요할것으로보인다. 이중누리과정예산은선관위공약집에매년 2.1조원으로되어있어 5년간 10.5조원이소요될것으로전망할수있고, 이외유아교육관련예산이어느정도소요되는지를파악하기는어려운실정이다. 벌써부터새정부의유아교육정책공약실현가능성여부나구체적결과물이어떻게나올지를예단할필요는없지만, 공약이행을위해필수적인유아교육재정에대해서는검토할필요가있다. 재정관련공약은국가의예산사정에따라이행여부가결정될수있고, 보는관점에따른공약이행의정도를판단하는기준이다를수도있다 ( 송기창, 2013). 특히최근수년간누리과정도입 운영에따른예산부담문제로중앙과지자체의첨예한대립과갈등을볼때, 유아교육재정에대한현황과쟁점, 향후과제를살펴보는것은공약이행을위해필요한일이다. 이에본고에서는새정부가제시한유아교육정책과관련하여유아교육재정과관련된현황과쟁점을분석하고, 주요공약을중심으로수요예측과재정전망등을통해향후정책적과제를제시하고자한다. Ⅱ. 새정부유아교육공약과유아교육재정관련대표공약 유아교육재정을다루기에앞서새정부의유아교육관련공약을보면 < 표 1> 과같다. 유아교육정책공약으로는 누리과정예산에대한국가책임확대, 국공립유치원이용률기준 40% 수준까지확대, 사립유치원교사처우개선, 저소득층계층유아의국공립유치원이용확대, 유치원과어린이집교사 교육프로그램 교육시설등질의균등화를통해유아교육만족도제고, 유치원, 어린이집학부모안심교육인증제도입, 유치원간, 어린이집간격차완화 등이제시되었다. 수혜계층을유아 아동을중심으로분류하여공약을살펴보면, 추가적으로 아동수당도입, 아이돌봄서비스확대및내실화, 초등돌봄전학년확대, 1:1 맞춤형서비스, 어린이집안전사고최소화, 아동인권법제정, 아동입원진료비국가책임제도입 등이있다. 갈수록유아교육의중요성과사회적파급효과로전통적인유아교육분야뿐만아니라사회복지, 보육, 보건 의료등다양 46 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

한분야와관련된유아교육정책과대안들이제시되고있음을알수있다. 구분 주요공약 교육분야 유아교육 누리과정예산에대한국가책임확대 저소득층유아교육기회확대로유아기출발선의불평등완화 국공립유치원이용률기준 수준까지확대 사립유치원교사처우개선 저소득층계층유아의국공립유치원이용확대 유치원과어린이집교사 교육프로그램 교육시설등질의균등화를통해유아교육만족도제고 유치원 어린이집 학부모안심교육인증제 도입 유치원간 어린이집간격차완화 수혜계층 유아 아동 국공립어린이집 유치원이용아동기준 수준까지확대 아동수당도입 세아동에게월 만원부터시작하여단계적인상 만 세이하맞벌이부모자녀대상 집으로찾아가는 아이돌봄서비스 확대및내실화 돌봄학교초등학교전학년확대 지역아동센터확충및온종일완전돌봄체계구축 초등학교 맞춤형성장발달시스템과기초학력보장제추진 유치원 어린이집 학부모안심교육인증제 도입 어린이집안전사고최소화 어린이보호구역내안전시설확충및단속법규강화추진 어린이활동공간에대해사고나범죄예방을위해 확대 아동인권법제정으로적정한학습시간과휴식시간보장 유엔아동권리협약에명시한놀권리 평생습관이되어야할독서시간을보장하기위해놀이와독서시간보장법제화추진 세이하아동입원진료비국가책임제도입 어린이입원진료비본인부담비율을 이하로인하 유아 초등문화유산견학교육기회확대 출처 : 더불어민주당 (2017). 나라를나라답게. 제 19 대대통령선거정책공약집. 유아교육과관련한다양한공약들이있으나본고에서는그간대선과정이나토론회등에서강조된공약을중심으로유아교육재정문제를살펴보고자한다. 우선대선과정에서문재인대통령은 누리과정을포함한영유아보육과교육은정부가책임지겠다 " 며 " 유아교육지원특별회계법에의한일반회계전입금을충분히늘려예산부족사태를막겠다 " 고밝혀누리과정예산에대한국가의책임을강조하였다. 1) 또한더불어민주당은 4월유아교육 보육혁신연대가주최한정당별공약토론회에서 국공립어린이집, 국공립유치원, 공공형유치원에아이들의 40% 이용 을제시하면서서울시의공공형모델을전국적으로확산하여학부모가믿고맡길수있는국공립어린이집을대폭확대하겠다고발표하였다. 또한출생아수감소와함께사 1) http://news.mk.co.kr/newsread.php?&year=2017&no=216903 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 47

립유치원과어린이집은포화상태로, 많은사립유치원과어린이집원장들은경영난을겪는다면서공립과사립의공존방법으로사립유치원교사의처우를국공립수준으로개선하고, 운영이어려운사립유치원은국공립으로인수하거나공공형유치원으로육성하겠다고하였다 ( 유아교육 보육혁신연대, 2016). 여기에서는 누리과정예산국가부담확대 와관련한재정확보의쟁점과과제, 그리고 국공립이용률 40% 확대 공약을중심으로논하고자한다. Ⅲ. 유아교육재정과누리과정예산 먼저누리과정예산의국가부담을논하기위해서는유아교육재정과누리과정지원사업간의관계를살펴볼필요가있다. 그동안유아교육재정에서가장많은논란의중심에는수년간누리과정이있었다. 만 3~5세모든유아를대상으로유아학비 ( 유치원 ) 와보육료 ( 어린이집 ) 를지원하는누리과정은수년간중앙과지자체간첨예한갈등사안이었으며, 보육대란 ' 이라는말이나올정도로온국민의관심사가되었다. 이장에서는유아교육재정지원체계를누리과정도입과연계하여관련현황및문제점을중심으로살펴본다. 1. 유아교육재정지원체계와누리과정예산 유아교육재정은지방교육재정교부금법의개정에따라학비지원, 무상교육비, 저소득층자녀지원, 종일제지원, 사립유치원지원등유아교육비지원을전액중앙정부에서확보, 배분하던재정지원체계가, 2008년부터국립유치원을제외한공 사립유치원의유아교육비지원을지방교육재정교부금사업으로이양되어지금까지시행되고있다. 이후 2012년유치원을중심으로한유아교육과어린이집중심의보육을통합한만 5세아공통교육 보육과정 ( 누리과정 ) 의도입으로어린이집보육료까지시 도교육청이부담하게되면서유아교육재정의부담이크게가중되었다. 누리과정의시행과함께그동안국고보조금과지방비간매칭형태로지원이되던어린이집보육료 ( 보건복지부, 지자체 ) 를지방교육재정교부금 ( 시 도교육청 ) 으로지원하게되었기때문이다. 또한세부적으로유치원의만 3-5세유아교육소요재정과어린이집의만 5세누리과정소요재정을지방교육재정교부금법시행령의산정기준에명시함으로써, 누리과정에대한재정확보및배분체계는지방교육재정교부금으로일원화하였다. 그러나 2012년에이은 2013년에곧바로만 3-4세까지누리과정이확대 시행되면서지방교육재정교부금결손이누적되기시작되었다. 이후누리과정어린이집의보 48 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

육료지원에대한법령상문제나재원확보, 초 중등교육재정의열악등을이유로교육부등중앙정부와시 도교육청은첨예하게대립하여왔다. 이후법령상문제와재원확보등의이유로갈등을빚어온누리과정예산은 2016년 12월 유아교육지원특별회계법 제정으로누리과정예산편성을위한명확한법적근거가마련되었다. 특별회계의재원은 교육세법 에따른교육세 ( 기존지방교육재정교부금재원중일부 ) 와정부일반회계추가전입금으로구성되며, 특별회계 2017년총규모는 3조 9,409억원이다. 비록 3년 ( 17년 ~ 19년 ) 한시, 임시방편으로설치된유아교육지원특별회계지만유아교육및보육을통합한누리과정정책을당분간안정적으로추진할수있게되었다는점에서다행이다 ( 지방교육재정알리미, 2017). 2. 유아교육재정에대한누리과정의영향및문제점 유아교육재정에있어큰비중을차지하는것이누리과정지원을위한유아학비및보육료이다. 당초누리과정은유치원과어린이집에공통의교육 보육과정을적용하고학부모의소득에상관없이만 3-5세유아전계층에유아학비 보육료를지원하여, 모든유아에게생애출발선에서의균등한교육기회를제공하고학부모의교육비부담을경감하여유아교육 보육의공공성을강화하고자도입된정책이다 ( 지방교육재정알리미, 2017). 그러나좋은취지로추진된누리과정이성급하게도입되면서내국세의안정적증가에따른지방교육재정교부금확대예상과학생수감소에따른여유분이발생한다는논리로별도의추가재원방안을마련하지않았다. 이는결국누리과정수혜유아의확대및교부금감소와함께교육청의재정부담증가를초래하면서교육부와교육청간갈등을촉발시키는계기가되었다. 가. 누리과정의유아교육재정에대한영향 우리나라의유아및초 중등교육을위한지방교육재정규모는 2012년 52.4조원에서 2016년 60.3조로꾸준히증가하고있으며, 재정의대부분을차지하는지방교육재정교부금은 2012년 39.1조원규모에서 2016년 41.2조원으로규모면에서확대되었다. 지방교육재정교부금은지방교육재정세입의약 65% 를차지하며, 2015년교부금정산으로다소감소하였으나 2016년부터증가세를회복하였다 ( 대한민국정부, 2016). 향후출생아감소와함께지속적인학생수감소가예상됨에따라재정여건은지속적으로개선될수있을것으로보이지만, 창의적인재육성을위한예 체능교육, S/W 교육및진로직업교육내실화, 교육시설안전보강과함께 ( 대한민국정부, 2016), 누리과정, 유아교육과보육통합논의등다양한재정수요가예상되기때문에낙관적으로전망할수만은없다. 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 49

2012 2013 2014 2015 2016 총계 교부금 지자체전입금 지방채 누적채무 자체수입등 출처 : 대한민국정부 (2016). 2016~2020 년국가재정운용계획. p.217. 통계청이발표한 2015년 GDP 대비보육재정 ( 누리과정이외양육수당, 0-2세보육료, 지자체특수시책보육사업등포함 ) 은 13조 8,414억원으로 2014년대비 6.2% 증가하였다. GDP대비보육재정비중은 0.89% 로전년 (0.88%) 보다 0.01%p 증가 2013년만 0~5세의아동에게가구의소득이나재산수준과무관하게보육료및양육수당을지원하여보육재정이대폭상승 (40.3%) 하였고그이후계속증가하고있다. 특히유아교육재정의경우 2010년 0.11% 던 GDP 대비유아교육재정비중이, 2012년누리과정시행과함께 0.20% 로증가한후 2015년 0.35% 까지증대되었다. 구분 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 계 보육재정 정부사업 지자체특수시책 대비보육재정비중 유아교육재정결산액 표 참조 대비유아교육재정비중 주 : 1) 정부사업 : 보건복지부의보육예산 ( 국비 + 지방비 ) 과시도교육청의누리과정최종예산을합한금액임. 2) 지자체특수시책 : 17개시도취합자료. 자료 : 보건복지부 보육통계, 교육부 시도교육청별누리과정예산편성현황자료 츨처 : e-나라지표 (http://www.index.go.kr/potal/main/eachdtlpagedetail.do?idx_cd=3020) 송기창 (2016a). 유 보통합을위한교육재정의현황과향후과제. 월간교육 16년 12월호. 지방교육재정중유아교육재정은인건비, 학생수용시설비, 전출금 ( 공 사립유치원운영비 ), 유아학비지원, 기타사업비로구분할수있으며, 결산기준으로 2010년세출총액의 3.22% 를차지하였으나 2012년 5세아교육 보육료지원, 2013년 3, 4세아교육 보육료확대지원으로 2015년에는 9.70% 까지증가했다 ( 송기창, 2016a). 시 도교육비특별회계세출결산총액중에서어린이집보육료지원액이차지하는비율은 2012년 0.86% 에서 2015년에는 3.75% 로증가되었다. 2011년과 2015년결산을 50 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

비교할때, 유아교육재정비율이세출결산액의 3.78% 에서 9.70% 로 5.92%p 늘어남에 따라세출결산액의 5.92% 만큼 (2015 년기준으로 3 조 3,506 억원 ) 초 중등교육재원이 유아교육재원으로이동하는결과가되었다 ( 송기창, 2016a). 회계연도 설립별세출결산액 (A) 인건비학생수용시설전출금유아학비지원기타계 (B) 공립 사립 비율 (B/A,%) 계 공립 사립 계 공립 사립 어린이집 계 공립 사립 어린이집 계 공립 사립 어린이집 계 공립 사립 어린이집 계 주 : * ( ) 안은세출결산액에서차지하는누리과정보육료지원액의비율 (%) 임. 자료 : 지방교육재정연구센터 (2011, 2012. 2013, 2014), 지방교육재정분석통계자료집 ; 2014년, 2015년시 도교육비 특별회계결산자료 출처 : 송기창 (2016a). 유 보통합을위한교육재정의현황과향후과제. 월간교육 16년 12월호. 문제는누리과정예산을전액지방교육재정교부금으로부담하게되면서교육청은부족한예산을지방교육채발행을통해조달할수밖에없게되었다는것이다. 누리과정도입이전부터상당한채무가있던교육청의입장에서추가적인지방교육채발행은지방교육재정을더욱급속도로악화시켰다. < 표 5> 에서보는바와같이, 2012년부터 2015년까지교부금누적증가액은 17조 3,256억원이나, 경직성경비인인건비누적증가액이 17조 3,028억원에달함으로써교부금증가분은모두인건비에투입되었다고볼수있다. 결국, 유아교육재정누적 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 51

증가액 10 조 527 억원 ( 누리과정학비지원누적증가액은 8 조 5,127 억원 ) 은지방채발 행 ( 누적발행액 10 조 9,212 억원 ) 을통해충당할수밖에없었다는것을알수있다 ( 송기창, 2016a). 구분 10 년 11 년 12 년 13 년 14 년 15 년 지방교육재 정교부금 11 년대비 12~ 15 년누적증가액 결산규모 전년대비 증감액 지방교육채발행액 누리과정지원결산액 유아교육재정결산 총액 교직원인건비결산액 * 교부금결산액에취득세인하및지방소비세인상에따른교부금감소보전금 ( 14 년결산 7,905 억원, 15 년결산 7,557 억원 ) 을합산한것임. ** 이자절감과부족한지방교육재정의원금상환기일연장을위해 2009 년공공자금관리기금으로인수한지방교육채 2 조 115 억원을당시이자가싼시중금리로차환함 ( 이자율 4.85% 3.13%). 따라서 2014 년에지방채결산액 3 조 8,022 억 원에서이를제외하면 2014 년지방채순발행액은 1 조 7,907 억원임. 자료 : KEDI 지방교육재정연구센터, 지방교육재정분석보고서 (2010, 2012, 2014); 교육부보도자료 (2014.9.18.); 교육부 (2015), 2015 년 도지방교육재정보통교부금확정교부보고자료. 출처 : 송기창 (2016a). 유 보통합을위한교육재정의현황과향후과제. 월간교육 16 년 12 월호. 나. 누리과정예산의문제점 앞에서언급했지만당초정부는내국세증대기대와학생수감소등을이유로누리과정사업이지방교육재정교부금으로충분하다고보아, 누리과정예산을전액지방교육재정교부금에서충당하는것으로변경하였다. 하지만누리과정이만 3-4세까지로확대되면서누리과정예산을지방교육재정교부금에서모두감당하는데어려움이발생하여결국시 도교육청에서는부족한재원마련을위해지방교육채를발행할수밖에없었고지방교육재정은악화되어갔다. 지방교육재정세입구조를보면, 교부금, 자치단체전입금등외부의존수입의비중이 2012년 92.2%, 2015년에는 94.1%( < 표 2> 참조 ) 로매우높아자체수입이절대적으로부족한실정이며, 세출또한인건비나학교운영비, 지방교육채상환등의경직성경비가대부분으로시 도교육청차원의자체구조조정을통한재원충당은향후에도상당히어려운실정이다. 특히누리과정이초래한지방교육재정의악화는초 중등교육의동반부실화까지 52 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

야기하고있다 ( 송기창, 2016b). 누리과정재정을지방교육재정교부금으로지원하도록한것은, 누리과정시행이전에이미다른유아 초 중등교육에투입되고있던예산이줄어들수밖에없는결과를만들기때문에누리과정이외의다른교육정책재정에대한축소를야기할수밖에없다. 지방교육교부금법제5조에따라지방교육재정의경우각교육청의각항목별재정수요액에서지방자치단체로부터의일반회계전입금등수입 ( 예상 ) 액을공제한전액을국가가교육청에의무적으로교부하도록규정하고있다. 실제 2012년부터정부는교부금항목중교육환경개선비와교직원인건비, 공립학교신설 이전 증설비, 공립유치원신설 증설비등의항목을아예책정하지않거나일부금액만책정하고나머지는지방교육채발행으로넘겨버린사례가있다 ( 민주사회를위한변호사모임외, 2016). 누리과정예산의지방교육재정교부금충당은지방교육재정의악화와다른교육정책재정축소라는문제를야기함과동시에, 어린이집보육료지원를지원하는있어법적정당성문제도야기했다. 먼저영유아보육법시행령에서어린이집예산까지포함한누리과정예산전부를지방교육재정교부금에서부담하도록한것과관련해서는원칙적으로보건복지부관할기관인어린이집은교육시설인학교가아니라보육시설에해당하고지방교육재정교부금법에서지방교육재정교부금은교육기관에필요한재원으로규정하고있는점에서상위법에위배되는측면이있다. 또한원칙적으로지방교육자치에관한법률에따라각시 도교육청은중앙정부의간섭을받지아니하고그재원을조달 관리 운영하기위한자치재정권을가지고있고, 특히법제20조제2호에서교육감의관장사무로 예산안의편성및제출에관한사항 을규정하여교육감은예산편성권을가지고있는점에서정부가지방재정법시행령을개정하여누리과정예산을교육청의의무지출범위에포함시킨것은교육청과교육감의자치재정권과예산편성권을침해한것에해당하는것으로볼수있다 ( 민주사회를위한변호사모임외, 2016). 3. 누리과정예산문제해결을위한과제 가. 누리과정재원확보를위한내국세교부율인상 중앙정부의정책에따른누리과정의추진과이에따른소요재정은지방교육재정에신규로추가되는재정소요사업임에도중앙정부가이에대한재정보전을하지않음으로써지방교육재정의계속적인결손사태가초래되었고, 결과적으로그부족분을지방교육채로감당하는악순환이반복되고있다 ( 송기창, 2016b, 민주사회를위한변호사모임외, 2016). 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 53

예상되는누리과정재정부족분과이에영향을받아열악해질수밖에없는초중등교육재정문제를해결하기위해서는재원확보에대한구조적해결이필요하다. 방안으로누리과정의원활한추진과새정부의누리과정국가책임공약을실천하기위해지방교육재정교부금의내국세교부율을인상할필요가있다. 2). 2016년 12월유아교육지원특별회계법이제정되어한시적으로누리과정재원의안정성은확보했으나, 재원중하나인교육세는이미지방교육재정교부금에의해교육청에지원되고있는돈을누리과정으로만사용할수있도록분할한것이며, 다른재원인정부일반회계추가전입금은국고고보조금으로국회에서결정하도록되어있어가변적이고안정적이지못하다. 특히누리과정뿐만아니라대통령공약인국공립유치원 어린이집이용률 40% 확대, 사립유치원교사의처우개선, 유보통합의전제조건인유치원과어린이집간교사, 프로그램. 시설등에서의질적균등화, 공립 / 사립유치원간, 국공립 / 민간어린이집간격차의완화등에향후 5년동안막대한재정투입이이루어져야한다는점을고려한다면교부율상향조정을통해유아교육재정이안정적으로확보되도록해야한다 나. 누리과정수요및중장기재정소요전망과누리과정지원비인상 누리과정의정책설계초기단계에서예상한것과달리부족한세입으로인해지방교육재정교부금의확보가여의치않았고, 이와반대로누리과정대상유아수는증가하여특히누리과정에대한어린이집보육료 3) 부담까지를포함하여정부와시도교육청간예산확보와책임전가문제등이나타났다 ( 박진아외, 2015). 따라서유아교육에서중장기적인재정부담을초래하는정책결정을위해서는정책수요에대한예측이필수적이며, 국가재정의지속가능성유지및제도발전방향모색을위해보다신뢰성있는재정지출전망도필요하다. 또한누리과정유아학비및보육료의단계적인상까지를포함한재정소요전망이필요하다. 누리과정도입시정부는학부모지원단가를 2012년 20만원 (5세) 부터 22만원, 24만원, 27만원으로단계적으로인상하여 2016년 30만원을계획하였으나, 2013년 2) 송기창 (2015) 은현재의누리과정지원사업규모를그대로유지한다는전제하에내국세교부율을 20.27% 에서 22.07% 로상향조정할것을제안하였다. 또한유보통합이이루어질경우내국세의 2.4% 를유아교육교부금으로별도분할하여, 누리과정뿐만아니라유아교육정책전반을포괄할필요가있음을제안하였다 ( 송기창, 2016b). 또한민주사회를위한변호사모임외 (2016) 에서이찬진변호사는누리과정사업의 5 년정도한시적으로교부율을인상하고인구감소등의교육재정소요감액요인이발생할경우인하하는방안과, 지방교육재정교부금의세원이아닌별도의세원을입법하여가칭 저출산대책교부금 신설을제안하였다. 3) 보건복지부관할기관인어린이집은사회복지시설로보육시설로지방교육재정교부금법에서의지원대상인교육기관에해당하지않아법리적으로논란이되고있기때문에, 누리과정지원을위한법령관련개정도명확하게할필요가있다. 54 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

만 3-5세누리과정전면시행시 22만원으로인상한이후현재까지동일한금액이지원되고있다. 이에유아수의감소와함께갈수록운영환경이열악해질수밖에없는유치원과어린이집은지속적으로지원단가인상을요구하고있는실정이다. 새정부에서약속한누리과정예산의정부부담도중요하지만, 이제는 2013년이후 22만원에서동결되어온누리과정지원단가의현실화와인상이필요한시기이다. Ⅳ. 새정부주요공약실천을위한수요예측및재정소요전망 Ⅲ 장은유아교육재정확보와배분에있어비중이큰누리과정예산의쟁점과과 제에살펴보았다. Ⅳ 장은유아교육재정과관련하여새정부에서제시한핵심공약들 의실천을위한수요예측과재정지출을전망하고자한다. 1. 유치원및어린이집이용현황및수요예측 가. 유치원및어린이집이용현황 민간주도로이루어지던유아교육은 1980년대초 유아교육진흥종합계획 과 유아교육진흥법 등으로급격한양적성장이이루어졌다. 또한 1991년유치원취원연령을 3세까지확대조정하도록유아교육진흥법이개정되면서유치원수와원아수는꾸준히증가하였다. 그결과 1980년 4.4%(40개 ) 에불과했던국공립유치원비중이 1981년 65.0%(1,922개 ) 로급증하였으며, 1980년 861개이던사립유치원도 10 년후인 1990년에는 3,751개로 4배이상증가하여국공립과사립모두양적으로동반성장하였다. 그결과 2016년기준으로우리나라유치원은 8,987개원이운영되고있으며, 이중국공립은 4,696개원 (52.3%), 사립은 4,291개원 (47.7%) 이다. 유치원에재원중인원아수또한 1980년 66,433명에서 1981년 153,823명으로 2배이상증가하였으며, 3.5% 에불과한국공립유치원원아수비율도국공립유치원의증가와함께 1981년 50.2% 까지급증하였다. 그러나국공립유치원이농어촌이나도서벽지중심으로확대되고단설보다 1~5학급의소규모병설유치원의비중이커지다보니, 국공립유치원이급격하게증가했음에도불구하고국공립유치원의원아수보다는사립유치원의원아수비율이지속적으로증가하였다. 특히 2012년누리과정도입과함께유치원에서교육받는원아수가급증하여 2016 년기준으로전국적으로 704,138명이유치원에재원중이며, 170,349명 (24.2%) 은국공립유치원에, 533,789명 (75.8%) 은사립유치원에다니고있는것으로파악되었다. [ 그림 1] 과 [ 그림 2] 에서보는바와같이국공립유치원의수는꾸준히증가하여 50% 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 55

는넘었지만, 원아수는사립유치원이 75.8% 로훨씬많이수용하고있으며유아교육 에서사립유치원이기여하는바가매우크다고할수있다. 그럼에도불구하고학 부모들은안정적이고가성비가좋은국공립유치원을선호하고있는실정이다. 출처 : 교육통계서비스 (http://kess.kedi.re.kr/index) 출처 : 교육통계서비스 (http://kess.kedi.re.kr/index) 2010-2015년도만 3-5세유아의유치원및어린이집이용률추이를살펴보면, 최근 6년간연령별로모두 90% 내외의높은이용률을보이는것으로나타났다. 누리과정의도입과유아학비 / 보육료지원과함께어린이집과유치원모두높은이용률을보이고있으며, 만 3세의경우는어린이집이용률이여전히높긴하나유치원이용률과의격차는줄어들었다. 4, 5세의경우에는유치원이용률이더높아상대적으로누리과정시행과함께전통적으로교육기능이강한유치원이용률의증가가더두드러짐을확인할수있다. 56 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015 주민등록인구수 1,357,199 1,378,886 1,411,299 1,410,211 1,388,583 1,396,456 전체 유치원이용률 39.7 41.0 43.6 46.7 47.0 48.9 어린이집이용률 주민등록인구수 세 년생 유치원이용률 어린이집이용률 주민등록인구수 세 년생 유치원이용률 어린이집이용률 주민등록인구수 세 년생 유치원이용률 어린이집이용률 주 : * 소수이긴하나만 6 세이상아동도포함되었음. 출처 : 1) 보건복지부 ( 각년도 ). 보육통계 2) 교육부 한국교육개발원 ( 각년도 ). 교육통계연보. 새정부의국공립이용아수확대정책과관련하여 2015년도우리나라의유치원과어린이집이용률을살펴보면다음의 < 표 7> 과같다. 2015년주민등록인구로 3-5세유아 139만명중 91.0% 가유치원이나어린이집을이용하고있는것으로나타났다. 한편만 0-2세영아는 179만명중 48.3% 가어린이집을이용하고있었으며, 0세의경우는 15.9% 로출생후 23개월정도는가정내양육이상당히높고, 1세부터 70.1% 로어린이집의이용률이급격하게높아지는것으로나타났다. 연령 주민등록인구수 1) (A) 계 (B) 유치원 2) 어린이집 1) 유치원 + 어린이집 국공립 (C) 사립 국공립이용률계 (D) 국공립 (E) 국공립이외 국공립이용률 전체이용률 국공립이용률 전체 소계 세 세 년생 세 년생 세 년생 소계 세 세 년생 세 년생 세 년생 주 : * 소수이긴하나만 6 세이상아동도포함되었음. 출처 보건복지부 보육통계 년 월말기준 교육부 한국교육개발원 교육통계연보 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 57

이외에국공립과별도로공공형어린이집이있다. 공공형어린이집은우수한어린이집을선정하여운영비를지원하고, 보다강화된운영기준을적용하여양질의보육을영유아에게제공하는우수보육인프라로서기능할수있도록하는제도이다 ( 보건복지부, 2017). 또한공공형어린이집은정부에서운영비를지원하는정부지원시설로서해당지자체의예산범위내에서공공형어린이집으로선정된어린이집에대하여운영비, 보육교직원인건비, 환경개선비등을우선적으로지원할수있다 ( 보건복지부, 2017). 2011년부터시범사업이시작되어 2016년 4월말기준으로전국에 1,767개소, 재원중인영유아는 88,760명, 공공형어린이집사업예산은 2016년기준 48,730백만원, 시범사업당시 7,984백만원에비해크게증가하였다 ( 양미선, 2016). 나. 유치원및어린이집이용아수요예측 통계청의장래인구추계자료를활용하여유치원및어린이집이용수요를예측한 결과, 저출산으로출생아수가급감하면서향후 10 년간지속적감소할것을예상되 었다. 연령별 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 계 세 세 세 세 세 세 세 세 주 : 장래인구추계는 7월 1일시점의인구를기초로작성된것으로 12월 31일자기준으로보정하였음. 자료 : 통계청, 장래인구추계 (2016년 12월공표 ) 이후유치원과어린이집이용수요를예측하기위해최근 3년간 (2013-2015년) 의유치원및어린이집이용률을계산하였다. 2013-2015년도교육통계연보와보육통계에기초하여산출한결과유치원의이용률은만 3-5세평균 47.5%, 어린이집이용률은만 0-5세평균 45.9%, 만 0-2세는 48.1%, 만 3-5세는 43.1% 로나타났다. 만 3-5세아중유치원이나어린이집을이용하는비율은수년간 90% 수준으로대부분의유아들이이용하고있다. 58 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

< 표 9> 는최근 3년평균이용률이지속된다는가정하에향후 10년간유치원및어린이집에대한이용아수를예측한결과이다. 이용아수는 2017년 2,064,392명에서 2027년에는 1,868,089명으로감소하는것으로예측되어향후유치원및어린이집의운영상의어려움이예상되며폐원하는경우도다수발생할것으로보인다. 연령별 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 계 유치원 세계 세 세 세 어린이집 소계 세계 세 세 세 세계 세 세 세 2. 유아학비및보육료재정지출전망 만 0-5세의향후이용전망치를기초로유아학비및보육료재정지출을전망하고자한다. 재정지출구성에는유아학비 보육료 ( 누리과정비, 0-2세보육료 ), 교사인건비, 기관운영비, 가정양육수당 4) 등이있을수있다. 여기에서는재정에서차지하는비중이큰유아학비 보육료를중심으로한정하여유아학비, 유치원방과후과정비, 보육료 (0-2세, 3-5세, 누리과정운영비 ) 를산출하였다. 먼저 < 표 10> 에서보는바와같이 2017년도기준으로누리과정지원비 22만원이외에도, 유치원교육과정이후에이루어지는방과후과정을이용하는원아에게지원되는방과후과정비지원이있으며, 유아 1인당국공립유치원은 5만원, 사립유치원과어린이집은월 7만원이지원되고있다 ( 교육부, 2017). 4) 유치원이나어린이집을이용하지않고가정내양육을하는영유아를대상으로연령별로양육수당이차등지원되고있다. 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 59

구분연령생년월일 유아학비 유치원 보육료 어린이집 만 세 만 세 만 세 국 공립유치원 지원액 ( 원 / 월 ) 사립유치원 어린이집 방과후과정비만 세 17 년누리과정부담비용고시 ( 교육부고시제 2016-365 호, 16.12.30) 출처 : 교육부 (2017). 2017 학년도유아학비지원계획. < 표 9> 의만 0-5세아유치원및어린이집이용전망치에 2017년유아학비 보육료지원단가를적용하여향후 10년간재정지출규모를산출하였다. 유치원의경우에는국공립과사립이용률을고려하여차등단가를적용하였으며, 방과후과정비의경우 2016년방과후과정이용률이향후에도지속된다고가정하였다. 어린이집의경우에는인건비지원기관과미지원기관간차등단가를적용하여종일반기준의부모보육료와기본보육료를적용하였으며, 맞춤형보육이나, 장애아보육, 24시간보육등의차별화된보육료지원단가는고려하지않았다. < 표 11> 의유아학비및보육료재정지출규모산출결과를보면 2017년 8조 7천억원규모가 2027년에는 8조원규모로감소하는것으로나타났다. 만 0-2세아를제외한만 3-5세아재정규모만보면 2017년 3조 6천억원규모가 2027년에는 3조 1천억원규모로감소하는것으로나타났다. 이는추계시이용률, 지원단가, 국공립비율이일정하게유지된다는가정하에서, 저출산으로이용대상아수가감소하기때문에당연히규모또한감소하게되어있다. 연령별 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 계 8,679,172 8,470,018 8,276,447 8,151,546 8,065,512 7,997,405 7,971,938 7,970,681 7,979,874 7,999,332 8,024,133 유치원 유아학비 유치원방과후과정 어린이집 세보육료 세보육료 누리과정운영비 세재정지출규모 주 : 2017 년유아학비및보육료지원단가를기준으로산출함. < 표 12> 는누리과정도입시지원단가인상계획을기초로하여, 2018 년부터현행 22 만원에서 24 만원으로인상 하는것을시작으로 3 년간격으로 2021 년에는 27 만원, 2024 년에는 30 만원으로인상하는방안을적용하여 5) 2017 년기준으로 1 인당월보육료는 0 세 430,000 원, 1 세 378,000 원, 2 세 313,000 원이며, 1 인당월기본보육료는 0 세 395,000 원, 1 세 191,000 원, 12,5000 원이다 ( 보건복지부, 2017) 60 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

재정지출규모를산출한결과이다. 2018년부터단계적으로지원단가를인상할경우, 만3-5세누리과정재정은 2018년이후 2천 5백억원내외, 2021년이후약 6천억원, 2024년이후약 9천억원규모의재정이더소요될것으로보인다. 그러나유아수의감소에따라 2018년부터 2023년까지 3-5세재정지출규모는 3조 7천억원규모수준을유지하는것으로나타나누리과정지원단가인상에따른추가적재정마련부담은적을것으로보인다. 계 유치원 유아학비 연령별 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 유치원방과후과정 어린이집 세보육료 세보육료 누리과정운영비 세재정지출규모 인상안 현수준차이 년간 백만원 주 : 국공립유치원보육료및방과후과정비지원단가는현수준을유지한상태에서, 3-5 세유아학비및보육료를 2018 년 240,000 원, 2021 년 270,000 원, 2024 년이후 300,000 원으로인상조정하였음. 3. 국공립이용률의단계적확대에따른재정지출 유아교육과보육서비스는개인의이익이나소비효과를넘어공적인이익, 즉, 국가의미래, 노동시장의크기, 사회적결속등에영향을미치므로공공재로인식된다 (OECD, 2006; 박진아외, 2015). 우리나라의경우 1982년유아교육진흥법제정으로 1980년대에유치원이양적으로확대되었으며, 국공립유치원비율이 50% 수준으로증가하였다 ( 최은영외, 2012; 박진아외, 2015). 앞에서도언급하였지만국공립유치원이양적으로확대하여사립과거의대등한데반해, 유아이용률은사립유치원이 75% 수준으로대부분을차지하고있다. 낮은국공립분담률은보편교육을위한정책의안정성, 행재정전달체제의효율이낮은것으로평가된다 ( 김영옥, 2013; 박진아외, 2015). 어린이집의경우, 제1,2차중장기보육계획및아이사랑플랜등을통해국공립어린이집을확충하는등공공성을확보하려하였다. 제1차중장기보육계획에서는국공립어린이집과이용아동수를 2010년까지각각 2,750개소, 125만명까지확대하겠다는목표를세웠다. 보육통계를보면, 국공립어린이집은 2010년기준 2,034개소이고, 어린이집이용아동수는 1,279,910명으로국공립어린이집은목표에미달하였으나, 어린이집이용아동수는초과달성하였다 ( 양미선외, 2016). 제2차중장기보육기본 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 61

계획에서는보육의공공성을확대하여국공립등공공형어린이집의이용아동비율을 2013년기준 26% 에서 2017년 33% 까지확대하겠다고발표하였다 ( 보건복지부, 2013; 박진아외, 2015). 새정부의공약집에는공공성강화차원에서 국공립어린이집과국공립유치원이용아동기준전체대비 40% 수준까지확대 를제시하고있어이에대한재정전망도필요하다. 여기에서는만 3-5세유아를중심으로국공립이용률을단계적으로늘리는것을전제하여유아학비및보육료를산출하였다. 국공립이용률을늘리데는공립유치원 ( 병설, 단설 ) 을신설하거나기존사립유치원을국공립화하거나공공형으로전환하는방법등이있을것이다. 이경우현재의지원체계하에서는어린이집 3-5세반의경우국공립으로전환한다고해도보육료에차이가발생하지않기때문에국공립확충과상관없이동일한보육료규모 (< 표 11,12> 참조 ) 로산출된다. 그러나유아학비의경우공 사립간유아학비와방과후지원비에차이가있기때문에규모또한조정이된다. 2018년부터 2021년까지국공립유치원이용자수를매년 5%p씩늘려 40% 로확대한다고가정하면, 유치원으로지원되는추가적유아학비 ( 방과후과정비포함 ) 는 2018 년 259억원이감소하고, 40% 목표시점인 2021년에는 831억원이감소할것으로예측되었다. 국공립이용률확대와지원단가인상을동시에추진할경우에는 2018년 317억원, 2021년에는 1,863억원정도가감소하는것으로나타났다. 연령별 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 안 기존단가 계 유아학비 유치원방과후과정 계 추가부담재정 안 단가인상 계 유아학비 유치원방과후과정 계 추가부담재정 주 : 1) 국공립유치원보육료및방과후과정비지원단가는현수준을유지한상태에서, 사립유치원유아학비를 2018 년 240,000 원, 2021 년 270,000 원, 2024 년이후 300,000 원로인상조정하였음. 2) 2018 년 25%, 2019 년 30%, 2020 년 35%, 2021 년 40% 로설정하여새정부기간내목표를달성하여 2022 년부터는 40% 가지 속된다고가정하여산출. < 표 13> 에서재정지출이줄어드는것은국공립유치원에지원되는유아학비단가 가사립에비해낮기때문에나타나는자연스런현상이다. 그러나국공립이용률 확대정책이행과함께발생하는교사인건비지원, 기관운영비지원등에대한부 62 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

담이늘어결국재정지출규모는증가할것으로예상된다. 최은영외 (2016) 연구는사립유치원을공공형유치원으로전환시사립유치원교사의급여수준을공립유치원교사급여수준에준하여지급한다고가정하고인건비재정소요를산출하였다. 연구결과사립유치원을매년 3%, 5%, 10% 씩공공형으로전환할경우, 인건비인상률을고려하지않고산출한인건비 ( 기본급 ) 지원규모는매년각각 257억원, 770억원, 1,284억원이었다. 박진아외 (2015) 연구에서는국공립비중을 2014년기준대비 2024년까지유치원 30%, 어린이집 20% 수준으로확대한다는가정하에교사인건비지원액을산출하였다. 인건비지원항목은공립유치원교사인건비, 사립유치원처우개선비, 어린이집운영지원인건비, 어린이집교사근무환경개선비로구성하였다. 국공립비중확대에따라전체적으로 2,238억원정도의인건비지원이추가부담되는것으로나타났다. 공립유치원인건비는 985억원이증가, 사립유치원교사처우개선비 56억원감소, 어린이집은운영지원인건비가 1,366억원증가, 교사근무환경개선비가 56억원감소하는것으로산출되었다. 년 구분 공립인건비 유치원 사립처우개선비소계운영지원인건비 어린이집 교사근무환경개선비 현행유지 비중확대 추가소요 주 : 박진아외 (2015) 의 p.89, p.92 의내용을재구성함. 소계 계 4. 국공립이용률확대를위한과제 새정부의국공립이용률확대정책은유치원 ( 누리과정어린이집포함 ) 의공공성 을확대해나가겠다는의지피력으로보인다. 관련하여향후이행과정에서고려할 것을제시하고자한다. 가. 국공립신설과사립 ( 민간 ) 의공공성강화 유아교육의공공성을확보하면서유아교육재정에있어한정된재원을어디에투 입해야하는지를결정하는것은쉽지않다. 특히유아교육계내부에서가장첨예하 게대립되고있는쟁점은유아교육투자우선순위를사립유치원지원에둘것인가, 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 63

공립유치원증설에둘것인가하는점이다 ( 송기창, 2011). 현실적으로는저출산이라는긴터널속에서취원대상유아수가감소하면서운영에어려움이있는사립유치원과민간어린이집들이늘어나고있고, 국공립유치원이나어린이집을신설하는데들어가는비용이상당하다는면에서신규증설을주장하는데는한계가있다. 특히누리과정, 무상급식등대규모예산이투입되어야하는복지사업등으로인해재정여건이열악해질수있는상황에서사립에비해상대적으로수혜유아가적은국 공립유치원의신설을강조하는것은낭비적요소가크다할수있다. 그럼에도불구하고학부모들은턱없이부족한국공립기관을선호하고있다는점에서국공립기관의확충을간과할수도없다. 이에출생아감소와함께문을닫는사립유치원이나민간어린이집이늘어나는상황에서비용부담이큰국공립을신설하기보다는운영이어려운기존의사립유치원이나어린이집을일정요건을두어공공형유치원 6) 이나공공형어린이집으로전환하는것이신설보다적은예산으로정부의재정부담을줄이면서유아교육수요를일정수준충족할수있는방향이될수있을것이다. 그러나국공립이용확대를위해서는비용조달이현실적으로중요하겠지만, 사회적인프라로서국공립유치원이나어린이집이있음으로인해수많은유아들이혜택을받고, 국가의책임과교육의공공성도함께커진다면단지비용절감만이능사는아닐것이다. 나. 0-2 세영아보육과누리과정으로서 3-5 세유아교육 새정부의공약에서는국공립이용률 40% 확대를약속했지만목표대상이명확하지않다. 유치원은만 3-5세아의유아교육을, 어린이집은설립유형과규모에따라다르겠지만만 0-5세아의보육을담당하고있다. 2015년도 0-2세영아중 0세아의어린이집이용률자체가낮으며심지어국공립이용률은 3.0% 에불과하다. 0-2세전체로보더라도 48.3% 인절반가량의영아가어린이집을이용하고있다. 만 0-2세영아의경우부모와의애착형성이중요하여가정내양육을더중요시하는경향도있다. 국공립의이용률을올리는데있어 0-2세영아까지를포함할것인지, 포함한다면어느정도수준까지로할것인지에대한고민이요구된다. 0-2세는대부분소규모가정어린이집과민간어린이집이대부분으로, 자칫국공립화와공공형으로전환을주도할경우불필요한기관보육을부추길우려도있다. 6) 공공형사립유치원제도도입시신청의향에대해서현장전문가중 23.8% 만이신청의향이있다고밝혔다 ( 최은영외, 2016), 사립유치원의운영의투명성과공공성, 교육에대한책무성제고노력이담보된다는전제하에서공공형의추진이필요할것이다. 64 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

따라서만 3-5세를중심으로국공립과공공형을늘려갈필요가있다. 유치원인경우가능하지만어린이집은대부분 0-2세영아반을운영하기때문에현실적으로어려움이있을것이다. 유보통합논의와함께현실적인문제를보완해야겠지만, 중요한것은만 0-2세보다만 3-5세중심으로국공립이용률확대를추진하는것이바람직할것이다. Ⅴ. 결론 유아교육재정에서누리과정지원사업은특히지방교육재정을악화시키고중앙과지자체간갈등을심화시켜왔다. 재정확보방안없이기존의재원으로누리과정을지원하게되는제로섬상황에서초 중등교육의동반부실화까지야기하고있다. 교육청의재정담당자와학계전문가를대상으로한조사에서누리과정은초등돌봄, 무상급식등보편적복지정책수요증가와함께, 지방교육재정의재정압박과가용재원부족현상을가져올수있다는점에서가장큰영향을미칠것으로예상되었다 ( 김지하외, 2016). 이에따라새정부는공약실현을위해서누리과정예산등유아교육재정의안정적확보방안강구를최우선으로고민해야할것이다. 새정부는대규모재정투입이요구되는다양한유아교육정책들을공약으로제시하여더욱재원조달을위한구체적인방안마련이시급하게되었다. 재정개혁, 세입개혁을통해재원조달을하겠다는새정부의공약을볼때, 중앙정부는시 도교육청의재정효율화와책무성을더욱강조하면서지방교육재정의운영 관리에점검등을강화해재정집행의효율성을높이려고할것이다. 그러나대부분경직성경비로지출되는지방교육재정교부금의경우효율성을높이는일정부분한계가있을것이다. 현재내국세와연동되어정해진교부율만큼보장받는지방교육재정교부금은일정부분안정성을지니고있음은분명하다. 그러나국내외경제상황에따른세수규모에따라그규모가가변적이며세수감소시지방교육재정이받는타격은그만큼더클수밖에없다. 특히수년간지방교육재정의재정압박과중앙정부와의갈등의중심에있는누리과정지원사업은향후에도지속되어야하는핵심유아교육정책으로안정적재원이중요하다. 또한누리과정뿐만아니라국공립유치원 어린이집이용률 40% 확대, 사립유치원교사의처우개선, 유보통합의전제조건인유치원과어린이집간교사, 프로그램. 시설등에서의질적균등화, 공립 / 사립유치원간, 국공립 / 민간어린이집간격차의완화등기존보다더많은재정압박용공약들이많다. 중장기적으로재정부담을초래하는이러한공약이나유아교육정책들은재정조달및확보방안과함께유 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 65

아교육정책수요에대한진단과예측이필수적이며신뢰성있는재정지출전망도필요하다. 마지막으로출범한지불과 2주남짓한새정부는교육의국가책임, 유아교육의국가책임을이행하고실천하기위해서는제로섬구조가아닌유아교육재정, 나아가지방교육재정이될수있도록안정적재정확보를고민해야할것이며, 이를위해이제는지방교육재정교부금의내국세교부율을상향조정을다시금검토할때이다. 참고문헌 교육부 (2017). 2017학년도유아학비지원계획교육부 한국교육개발원 ( 각년도 ). 교육통계연보 (2010-2015년). 김영옥 (2013). 유아교육발전 5개년계획수립정책연구. 교육과학기술부 광주광역시교육청. 김지하, 김용남, 이선호, 김민희, 오범호, 송기창 (2016). 교육환경변화에따른지방교육재정제도재구축방안연구. 한국교육개발원. 더불어민주당 (2017). 나라를나라답게. 제19대대통령선거정책공약집. 대한민국정부 (2016). 2016~2020년국가재정운용계획. 민주사회를위한변호사모임, 참여연대, 도종환 김민기 유은혜 오영훈국회의원 (2016). 누리과정위기, 해결을위한법적대안은?. 토론회자료집. 박진아, 박창현, 엄지원 (2015). 유아교육과보육중장기수요예측및재정지출전망. 육아정책연구소. 보건복지부 (2013). 제2차중장기보육기본계획마련. 보도자료 (2013.12.31.) 보건복지부 (2017). 2017 보육사업안내. 보건복지부 ( 각년도 ). 보육통계 (2010-2015년). 송기창 (2011). 유아교육재정의쟁점과과제. 유아교육연구, 31(1), 43-59. 송기창 (2013). 박근혜정부고등교육재정정책의쟁점과과제. 교육행정학연구, 31(3), 255-279. 송기창 (2015), 지방교육재정교부금에의한누리과정지원의문제점과개선방안, 서울시의회교육위원회지방교육재정 ( 누리과정 ) 토론회 (2015.9.24.) 발표원고. 송기창 (2016a). 유 보통합을위한교육재정의현황과향후과제. 월간교육, 16년 12 월호. 송기창 (2016b). 지방교육재정교부금에의한누리과정지원의문제점과개선대책, 교육재정경제연구. 25(1), 1-28. 양미선, 이규림, 정지운, 김정민 (2016). 공보육 교육공급정책평가와개선방안. 육아 66 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

정책연구소. 유아교육 보육혁신연대 (2017). 유아교육 보육혁신. 19대대선공약비교평가토론회. 지방교육재정알리미 (2016). 유아교육지원특별회계법 제정과 17년시 도교육청별 누리과정 예산편성현황분석. 테마별분석 _ 설명자료 <2017-1>. 최은영, 박창현, 송신영 (2016). 공공형사립유치원제도도입방안. 육아정책연구소. 통계청 (2017). 장래인구추계 (2016년 12월공표 ) OECD(2006). Starting strong Ⅱ. Paris. OECD. - 인터넷 교육통계서비스 (http://kess.kedi.re.kr/index) 매일경제 (http://news.mk.co.kr/newsread.php?&year=2017&no=216903) 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 67

발표주제 1 토론문 새정부유아교육재정정책의쟁점과과제토론문 박경호 ( 한국교육개발원 ) 새정부시작과함께유아교육재정정책의쟁점과과제를정리하는것은의미가크다. 발표자는새정부의유아교육관련주요공약을검토하고이가운데최근까지논란이된유아교육누리과정예산의문제점과문제해결을위한과제를제안하고새정부주요공약실천을위한수요예측및재정소요전망을상세히제시하였다. 이러한분석과예측에대해전반적으로동의하며토론자는유아교유재정정책을설계하는데있어원칙적입장을간략하게언급하며소임을다하고자한다. 우리나라에는 세살버릇여든간다 는속담이있다. 속담은교훈이나풍자를담아여러세대를거쳐전해져내려온이야기인데이러한속담이현재까지도공감을얻는다는것은과학적으로검증되지는않았지만상당히설득력있는가설로받아들여지고있다는반증일것이다. 정신분석상담의창시자인프로이트는인간의성격은생후 6년동안의경험에따라형성되고, 그성격에의해인간의운명이결정된다는결정론적인간관을제시하였다 ( 천성문외, 2008). 이후정신분석상담은여러이론에의해비판을받고수정 발전되었지만초기아동의경험의중요성은여전히유효하다할것이다. 이와같이인간의삶이유아기에결정된다면아니상당히영향을받는다면유아기의경험을개별유아또는가정의몫으로남겨두는것은정당한것일까? 롤즈 (Sandel, 2010: 197-231) 는정당한가치판단은무지의장막이라는즉, 현재자신의신체적, 정서적, 금전적상황등에대해전혀모르는상황에서이루어진판단에국한된다고언급하였다. 이러한가정하에우리가곧태어날아기라면유아기의차등적인경험이없어져야한다고주장할것이고만약이를허용하는경우는우리가될지도모르는취약계층유아에이익이돌아가는경우에한해서라는단서를달것이라는것이다. 그리고롤즈는유아기의경험이타고난능력과재능과같은자연적우연과어느부모, 어느지역과같은사회적우연이결합된임의성에지배되는것또한정당하지않으며배제되어야한다고주장하였다. 롤즈의주장은우리가동의하는사회체제를설정하는일반론적관점이자사회체제의방향성을제시하고있다할것이다. 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 69

경제학의선택이론에따르면인간은주어진선택가능집합에서자신의효용을극대화하는존재로가정한다 ( 이준구, 2007). 무지의장막이아닌자신에게주어진선택가능집합을알고있다면롤즈의차등의원칙이나임의성의배제와는다른자신에게주어지자연적 사회적우연에기초해자신의효용을극대화하는의사결정을하리라예상하게된다. 이러한해석은우리가살아가고있는현사회체제와인간에대한현실적해석이라할것이다. 그렇다면롤즈의방향성과경제학의현실적해석사이에서정부의개입은어떻게이루어져야할것인가? 발표문에도언급되어있듯이더불어민주당의대통령선거정책공약집에는유아관련정책으로국공립어린이집 유치원이용아동기준 40% 수준까지확대, 저소득계층유아의국공립유치원이용확대, 0~5세아동수당월 10만원부터시작하여단계적인상, 만12세이하맞벌이부모자녀대상집으로찾아가는아이돌봄서비스확대및내실화, 15세이하입원진료비본인부담비율 5% 이하로인하등이있다. 여기서제시된대부분의정책은전체유아를대상으로하며취약계층대상정책은저소득계층유아의국공립유치원이용확대등으로상대적으로찾아보기가쉽지않다. 현재이루어지고있는취약계층유아에대한지원이충분하다면논란의여지가없겠지만, 그렇지않다면롤즈의관점에서볼때저소득, 탈북, 다문화등취약계층유아에대한정책의강화또는개발이요구된다. 유아를대상으로하는앞선정책공약은투입-과정-결과라는관점에서보면투입과과정에관심이모아져있는것으로판단된다. 이러한투입과과정이의미를갖는것은결과에영향을주는경우로한정될것이다. 그렇다면이러한정책의유의미성을판단하기위해서는우선유아기의주요발달과업을설정하여모든유아가이러한발달과업을어느정도성취하고있는지를검토해볼필요가있다. 그리고모든유아가이러한발달과업을성취하는데이러한정책들이어느정도기여하고있는지를함께검토해야할것이다. 이것은미래사회를살아가는데있어필수적으로요구되는발달과업을적절히성취하고있는지를검토하는것이며또한이를성취하지못한유아를대상으로한정책개입의방향성을설정하기위한것이기도하다. 앞선논의는발달과업의일정기준을성취하고있는지를검토하는것이라면여기에서는발달과업의성취격차에대한정책적개입의필요성을이야기하고자한다. 자연적, 사회적우연과정책개입이결합된유아간발달과업의차이는앞서와같이일정기준을성취했는지여부로도판단할수있지만상대적차이에대한검토가역시함께이루어질필요가있다. 특히, 이러한차이가성별, 인종, 지역, 부모의사회 경제적지위등과같은자연적, 사회적우연에의해영향을받고있다면더욱그러할것이다. 70 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

정리하자면, 유아에대한정책적 재정적지원은유아기의중요성을감안할때필수불가결하다. 롤즈의방향성과경제학적현실해석을고려할때유아에대한정책적 재정적지원은우선적으로모든유아가일정기준의발달과업을성취하는데초점이맞춰져진행되어야할것이다. 다음으로유아간발달과업의성취격차를축소하는방향으로진행되어야할것이다. 정부의예산제약을고려한다면, 유아전체를대상으로하는정책적 재정적지원은상대적으로취약한유아에대한정책적 재정적지원이충분하다는전제가선행될때정당성을확보할것이다. 참고문헌 이준구 (2007). 미시경제학 (4판 12쇄 ). 경기 : 법문사천성문, 박순득, 배정우, 박원모, 김정남, 이영순 (2008). 상담심리학의이론과실제. 서울 : 학지사. Sandel, M. (2010). 정의란무엇인가. ( 이창신역 ). 서울 : 김영사. ( 원저 2009 출판 ) 발표주제 1 : 유아교육재정의쟁점과과제 71

초 중등교육재정의쟁점과과제 발표자 : 엄문영 ( 경인교대 ) 토론자 : 김지하 ( 한국교육개발원 )

발표주제 2 문재인정부, 초 중등교육재정의쟁점과과제 엄문영 ( 경인교대 ) Ⅰ. 서론 - 문재인정부는헌정사상최초의대통령보궐선거를통해수립, 사상처음대통령탄핵에따른대선으로대통령에오름 - 사회전반의개혁에대한요구와열망으로시작되는정부이니만큼, 교육재정의부문에서도예외는아님 - 정권의인수인계기간없이선관위에당선증교부시점부터즉시임기가시작되어대통령직을수행하고있음 - 짧은선거준비기간과인수위과정이없는정부로인해전체적으로이전정부보다공약내용, 공약이행계획, 부문별부처의실행계획, 재정소요추정및확보방안에대한검증과준비가소홀한것이사실임 - 따라서본연구의목적은중앙선거관리위원회에등록된제19대대통령선거공약집에서드러난문재인정부의초 중등교육재정의추진방향을바탕으로새정부가향후 5년간초 중등교육재정의발전을위해검토해야하는쟁점에대한논의와산적한지방교육재정의문제를해결하기위한과제에대한밑그림을그리는것에있음을밝힘 - 이를위해, 본연구는분석방법으로서 1991년지방교육자치가본격화된후의시점을중심으로학계및교육현장, 사회전반에서제기된지방교육재정의다양한문제점들을폭넓게탐색하고, 이중새정부가관심을두고향후 5년간계획적으로추진할필요가있다고판단되는초 중등교육재정의과제들을발굴하여제안하도록함 - 우선, 새정부가관심을가져야할초 중등교육재정의과제는본학회의창립이후, 제69차에이르는학술대회주제와발표논문들, 한국교육개발원의관련정책연구, 한국교육학술정보원의학술정보검색엔진인 Riss4U의관련주제검토를통해수집된선행연구들을지방교육재정의단계별 ( 영역별 ) 개선등에대한거시적인내용중심으로분석하여도출하는방법을활용하였음 - 다만, 2013년이후박근혜정부시기에논의된지방교육재정의과제가지방교육자 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 75

치이후에해결되지못한문제점을현재시점에서가장유효적절하게제시한것 이라는판단아래, 보다우선순위를두고분석하였음 Ⅱ. 초 중등교육재정개혁을위한방향과해결과제 1. 공약집을통해본문재인정부의초 중등교육재정개혁방향 가. 교육재정투자의확대를통한공교육비용국가책임확대 - 누리과정예산정부부담과고교무상교육실시를통해이전정부보다유아 ~ 고등 학생단계의교육비에대한공부담을확대하여국민의부담은줄이고, 국가의책 임범위를확대하고자함 나. 육아부담경감을위해초등학교돌봄체계구축에우선적투자 - 문재인정부의공약분야중교육은인구절벽시대의출산율장려를위해육아의비용과시간적부담을경감하는차원에서중등학교투자에대한강조보다는초등교육정상화및보육 ( 돌봄 ) 시스템의개선에우선순위를두고있음 - 예를들어, 초등학교전학년돌봄교실확대, 만12세이하맞벌이부모자녀를대상찾아가는 아이돌봄서비스 확대및내실화, 문예체교육강화, 초등학생놀이및독서시간보장등은초등교육에대한정책변화를예시하며, 이를위한투자확대가공약집에의하면예정되어있다고볼수있음 - 문재인정부의공약집은유치원 ~ 대학교육에이르는공교육의정상화 ( 공부담정도와내용의측면모두에서 ) 를계획하고있다고판단되는데, 초등교육도고등학교정상화 ( 특히, 일반고 ) 와같은맥락에서학생들이현재의과중한교육과정에서벗어나게하고자함 - 예를들면, 초등학생놀이및독서시간보장을공약한것에서학교가공부의스트레스를주는곳만이아닌, 즐거운곳으로의변화가필요하다는인식이있고, 이러한변화를통해주교과나인지교육중심의과도한사교육억제도동시에기대하는것으로판단됨 - 물론, 문예체교육강화, 놀이와독서시간보장이라는공약은추가적인재정소요측면에서큰영향이없는정책일수도있으나, 문재인정부는국민들이마음놓고아이를키우고, 초등학교단계에서부터이제까지보다사교육비부담에서도좀자유로워지면출산율증가의효과가있을것이라는전제에서초등학교에대한투자를강조하고있는것으로판단됨 76 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

다. 재정지출개혁과세입확대라는원칙적차원에서의재원확보방식제시 - 문재인정부의후보시절교육공약은국가가교육비용에대한책임을확대하고, 내용적으로아이를키우는데적합한사회및직장환경을조성하는데많은재정소요가있을것으로추정하고있음 - 구체적으로 0~5세아아동수당은연평균 2.6조원, 육아휴직확대를위해연평균 4,600억원, 누리과정예산부담을위해연평균 2.1조원, 고교무상교육연평균 1조원, 반값등록금연평균 1.2조원등인데, 이중초 중등교육재정과관련된부분은고교무상교육연평균 1조원 7) 임 - 다만, 급하게보궐선거로대통령선거가이루어졌고, 인수위과정이없는특수성으로인해재정소요예측에대한합리적근거와이를조달할수있는방안모색에는원칙적차원에서의제시에그치고있음 - 이는향후에초 중등교육재정뿐만아니라, 교육정책의추진을위한구체적인계획실행단계에서관계부처와학계의검토가필요한부분이라고할수있음 - 따라서문재인정부초기의초 중등교육재정은재정지출개혁을어떻게이루어내고, 세입확대를어떤방법으로모색하느냐가 1차적인해결과제라고볼수있음 - 이에더하여지방교육자치이후에지속적으로지방교육재정개혁을위해제기되었던문제점과이를해결하기위한학계및교육현장에서의대안들을우선순위와 5년의시간적안목을바탕으로합리적으로재정리할필요가있음 - 많은선행연구들은매번새로운정부의수립과마무리, 다음정부의인수인계과정에서현안과제를밝히고, 지방교육재정의추진결과를평가하여왔음. 이과정에서교육의전단계에서교육재정의확충이매번가장중요한과제로지적된바있고, 이러한재정확충은정권의개혁동력이가장왕성한정권초기부터전반부에달성되어야한다는점을강조함 ( 반상진, 2015; 송기창, 2003; 2013a; 2013b) - 따라서이를전제로할때, 현시점에서세입확대, 지출효율화를통한개혁을구체적으로어떻게이루어낼것이냐에대한논의와반복적으로지적되어온지방교육재정의문제점을정권초기에명확히규명하고, 학계의폭넓은논의를통해이를개선할수있는방안을수립하고, 5년간계획적으로차근차근히추진하는노력이필요함 7) 강영혜외 (2013) 은고교무상교육을실현하기위한재정소요가총액기준으로실시방안 ( 지역 + 학년의순차적실시의경우의수에따라나뉨 ) 별로편차가있으나최소 2 조 2,456 억원에서최대 2 조 2,795 억원소요를전망하였음. 해당연구에의하면, 기존학비지원현황을통해이미 2002 년기준중앙부처일반회계와지방자치단체일반회계, 시 도교육비특별회계에서지원하고있는고등학교학비는총액은 1 조 1,240 억원이므로, 추가재정소요는 1 조 1,216 억원에서 1 조 1,579 억원의범위로볼수있음 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 77

2. 문재인정부의초 중등교육재정해결과제 가. 도출의과정및원칙 - 한국교육재정경제학회제1차학술대회부터 69차에이르는학술대회주제와발표논문분석하였음. 이중유치원및고등교육재정을제외하고, 지방교육재정의영역별실태및정책효과연구등을제외한재원의확보-배분- 운용-환류상의문제점을지적한발표문을중심으로선별 8) 하였음. 분석대상범위내발표문은 79편으로, 재정확보와운용측면에집중되어있음을 < 표 1> 을통해파악할수있음 연구영역연구주제연구발표자빈도 (N:79) 재정확보 GNP 5% or 6% 확보방안, 평가, 확보전반, 재정부족위기극복 학교신설, 학급당학생수의교육여건개선을위한교육재정투자확대 지방교육재정교부금제도과제및전망 교육세제도평가및전망 지방자치단체일반회계전입금전망 해외의교육재정확보제도 송기창 (1996, 2000, 2013, 2014), 김윤태 (1996), 공은배 (1998), 윤정일 (1998, 2000), 주철안 (2000), 박종렬 (2006, 2007), 최준렬 (2007), 김병주 (2014) 김태완 (1998), 최준렬 윤홍주 (2006), 최준렬 (2007), 우명숙 (2012) 송기창 (1999, 2006), 윤홍주 (2012), 김민희 김지하 (2012) 김병주 (1999), 윤정일 (2000), 안종석 (2009), 나민주 (2012) 조석훈 (1999, 2006), 하봉운 (2009), 백성준 (2010) 신재철 (2000), 곽영우 (2000a), 성삼제 (2000), 배상훈 (2000) 39 13 4 4 4 4 4 민간, 정부부담교육재정문제, 사부담공교육비에대한국가책임확대 천세영 (1999), 백성준 (1999), 박정수 (1999), 나민주 (1999), 김병주 (2007), 이선호 (2012) 6 재정배분 교부금배분구조, 배분평가 김병주 박정수 (2006), 남수경 (2006), 송기창 (2007), 이승일 (2007), 이선호 (2008), 윤홍주 (2008), 최준렬 (2008) 8 7 해외배분제도천세영외 (2005) 1 학교회계제도 강병구 (2000), 최준렬 (2000), 김성열 (2001), 최준렬 (2006), 우명숙 (2010), 김용남 (2012) 지방교육재정과지방재정의통합논의곽영우 (2000b) 1 6 재정운용 사립학교재정운영 최청일 (2001), 김태완 (2001), 임연기 (2001), 천세영 (2001) 22 4 정부재정정책평가 김태완 (20020, 송기창 (2002), 천세영 (2002), 한유경 (2002), 안종석 (2006), 김영철 (2008), 김병주 (2008), 송기창 (2013) 8 8) 한국교육재정경제학회홈페이지에 upload 된주제중원문이제공된자료를중심으로제한적으로분석하였음을밝혀둠. 또한, 원문이제공된다고하여도제도의신설과변천에따라분석의의미가없는것은자체적으로제외하였음. 예를들어, 김영철의 1996 년 학교재정운영의자율과책무 라는논문은학교회계제도가본격도입된 2001 년이전의논의이므로제외하였음 78 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

연구영역연구주제연구발표자빈도 (N:79) 지방교육채, BTL 남수경 (2006), 윤홍주 (2006), 송기창 (2011) 3 제정환류 재정제도전반 지방교육재정분석및진단 이선호 (2011), 엄문영 (2015), 김병주 (2015), 김중환 김태환 (2015) 5 학교재정평가한유경 (2007) 1 교육재정제도변화와개선 박동선 (2007), 윤정일 (2007, 2010), 반상진 (2010), 최준렬 (2012) < 주 > 본연구분석대상에포함된것에한정된빈도임 ( 상대적비중만을판단가능 ) 4 5 5 - 한국교육개발원정책연구자료를한국교육개발원홈페이지를통해조사 분석한결과, 교육재정 의키워드로 58편, 지방교육재정 의키워드로 18편이확인되었고, 관련국회예산정책처보고서, 2006년과 2012년의교육재정백서등을포함하여본연구에유의미하다고판단된보고서 20편을분석에활용하였음 - Riss4U의 지방교육재정 의국내학술지논문 1,214편중지역단위의문제, 공평성분석, 정책효과분석, 기학술대회분석에서수집된중복자료등을제외한지방교육재정의제도와단계별쟁점및개선안에대한논의와관련된학술논문을추가로참고하였음 - 분석의원칙으로서중요도판단에있어지방교육재정의확보-배분-운용-환류에이르는진단, 위기극복, 발전을위한단계별쟁점및과제에대한 2013년박근혜정부이후의학술대회논의, 정책연구보고서, 학술지논문들에대해보다상대적강조가필요하다고판단하여심층적으로분석하였음. 이러한자료수집과정 ( 기준 ) 과분석의원칙을바탕으로문재인정부가향후 5년간해결할필요가있다고판단되는과제를초 중등교육재정의단계별영역에따라서간략히다음과같이제시하고자함 나. 해결과제 1) 초 중등교육재정의확보 - 누리과정재원부담주체의문제 : 엄밀히초 중등교육재정의문제는아니나, 누리과정과무상급식등의보편적교육복지확대가기존의초 중등교육재정에미치는압박효과가있음을선행연구들은지적하고있음 ( 김병주, 2014; 반상진, 2015; 송기창, 2014; 엄문영외, 2015) - 목적세로서교육세의폐지논란문제 : 문재인정부의공약으로서후보당시, 조세공약토론회에서주세 교육세를지방으로이양하는아이디어가제시되었으나, 이후구체화된방안은없음. 교육세자체의폐지에대한공약은없었으므로, 교 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 79

육세의오랜문제로지적되어온재정운영경직성에따른비효율적재정운영에 대한오해불식, 사용목적에의국세교육세와지방교육세간의기능과역할명료 화등이필요할것으로판단됨 ( 송기창외, 2012) - 국세교육세및지방교육세의복잡한세수체제의문제 : 목적세로서교육세는교육이라는분야를위해지출되는재원으로서비교적타목적세에비해국민동의가쉽고, 조세저항이적다는장점은부인할수없음. 다만, 과세방식에대해독립적인세원을가지교있지않고, 부가방식의복잡한재원확보방식을취하고있어교육재정의안정적확보를위해이를단순화하는방안으로개혁이필요함 2) 초 중등교육재정의배분 - 학생수감소에따른지방교육재정수요감소의문제 : 학생수감소에따른동일비율로의지방교육재정수요가감소될것또는감소되어도무방하다는논리는현재의교육여건과질을그대로유지한다는가정하에서는설득력이있으나, OECD 수준의교육여건과질적향상, 투자제고를위해서는지방교육재정의수요는최소한현행을유지또는 GDP 6% 수준으로오히려확대할필요가있음 ( 반상진, 2015) - 특별교부금의과다로인한경직적재정운용의문제 : 특별교부금문제에대해서는다양한개혁요구가학계와교육청및교육현장에서지속적으로제기되어왔음. 우선전체적인규모와관련하여현행내국세분교부금의 4% 수준에서단계적으로 3%, 2% 로하향할필요성과배분과운영의투명성제고, 국가시책사업교부시기의보통교부금예정교부와통일등의과제가논의되고있음 ( 오범호, 2016) - 국가의지방교육재정교부권과교육감의예산편성권간의갈등문제 : 누리과정예산확보와편성과정에서대표적으로드러난교육부와교육감 ( 시 도교육청 ) 간의갈등문제로서정치적철학의차이도영향을준것으로학계에서꾸준히지적되어왔음. 교육부는보통교부금을교육의균형발전을위해합리적인기준 ( 예, 누리과정예산규모산정에기준한해당예산고려책정 ) 으로배분하나, 시 도교육감은필수적인의무편성예산을도외시하고있다고주장하며, 교육감은유 초 중등교육재정의편성권은시 도교육청의고유권한이라는주장이대립되는상황이므로이에대한명확한규정에따른논란의제거가필요함. 향후교육부의기능축소논의연장에서초 중등교육의권한이양이시 도교육청으로대폭이양된다면교육감의예산편성자율성은상대적으로더욱강조될것으로예상됨. 80 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

물론, 2017회계연도 9) 부터 유아교육지원특별회계법 이 3년한시로적용되나, 2019년이후문재인정부는누리과정에대한재원확보가절대적으로필요할것임. 이미, 누리과정의국가책임을약속한만큼이에필요한재원확보대책이구체적으로제시될필요가있음 3) 초 중등교육재정의운용 - 교부금부담채무의급증 ( 지방교육재정의건전성 ) 문제 : 누리과정등으로인한지방교육재정에대한압박으로시 도교육청은학교시설개선을위해지방교육채를 2016년에만 3조 1,259억원발행하였고 (NABO, 2017: 17), 시 도교육청의지방교육채규모변화는채무잔액을기준으로 2012년 2조 769억원에서 2014 년기준 4조 7,874억원으로 2년간무려 2배이상증가하였음 ( 반상진, 2015: 123) - 지방교육재정의지방재정과의통합논란문제 : 지방재정과지방교육재정의통합에대한지적과반대는오랜논의주제임. 최근, 학부모의관심이높은무상급식이나누리과정에서교육부와시 도교육청, 시 도와교육청간의갈등이심화되면서지방교육재정이지방재정과통합되어책임있고, 효율적 종합적으로운영될필요가있다는지적이최근들어관심을받고있음. 따라서문재인정부는이에대한통합, 협력강화, 현행분리등의여러가지대안들을폭넓은논의과정을통해비교하고, 합의점을찾아내어야할것임 - 불용액과다문제 : 반상진 (2015) 에의하면, 예산운용의구조적인문제가불용액증가를가져왔음. 특별교부금을연말에교부함으로써추경편성기회가없어서부득이하게불용처리한후다음연도추경예산에편성하여순세계잉여금수입으로잡히고있음. 또한예비비를당초예산액의 0.1% 이상계상하도록하고있는교육부예산편성지침으로인해지급사유미발생의원인으로불용액이발생되는문제를구조적으로개선할필요가있음 4) 초 중등교육재정의환류 - 지방교육재정의분석및평가의성과의개선유도하는효과의미흡문제 : 김민희 외 (2017) 의연구에의해최근지방교육재정분석과운용성과평가의통합과연계 9) 2017 년의경우에는교육세 3 조 809 억원 (78%), 국고 8,600 억원 (22%), 총 3 조 9,409 억원이지원될예정임 (NABO, 2017: 17) 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 81

가 2017년부터시도될전망임. 그러나실제연구결과를적용하여도시 도교육청의분석과성과평가에대한행정적부담이획기적으로줄어들기는어려울전망임. 더욱문제인것은이러한행정적부담에비해실제재정운용의성과개선을유도하는분석및평가의제도운용효과가미흡하다는것이더큰문제로지적되고있음 ( 엄문영, 2016) - 정부정책의하향식추진수단으로서분석및재정지표선정문제 : 예를들어, 2016년교육재정운용성과평가에서는재원확보및배분의적절성 (60점) 과재정운용의효율성 (40점), 우수사례 ( 가점 5점 ) 영역중재원확보및배분의적절성영역에서주요의무성지출사업의예산편성및집행의적절성중유아교육비 보육료지원이 9점을차지할정도로정잭추진기능이지나치게강조된측면이지적되어왔음 ( 김민희외, 2017; 전북도민일보, 2016. 10. 20.) - 성과에대한금전적인센티브활용의공평성미흡문제 : 2016년의경우시도교육청재정운용성과평가결과금전적인센티브는총 500억원 (2015년의경우는 330억원지급 ) 이었으나, 도교육청은 1~6위, 시교육청은 1~5위까지만차등배분하고, 나머지순위권밖의서울, 광주, 세종, 경기, 전북, 강원교육청등은인센티브자체가주어지지않았음. 뜻밖에순위권밖교육청들은교육부의누리과정정책과관련하여어린이집예산편성을적기에하지않았던터라인센티브활용의공평성문제가제기되기도하였음. 시 도교육청의예산확보, 배분, 운용등이의존수입이 90% 이상이라는점을고려할때, 실제분석및평가지표가교육청의통제범위내의영향력이있는지에대한지적도있는만큼이러한절대적차등방식의인센티브배분을개선해야할필요성이제시되고있음 Ⅲ. 초 중등교육재정의해결과제의쟁점분석 1. 학생수감소시대의초 중등교육재정소요 - 과연학생수가감소하는것만큼, 그비율만큼이전지방교육재정의규모에서동일하게교육재정소요가감소되어야하는가아니면유지되어야하는가, 오히려확대되어야하는가에대한이견이존재함 - 일견, 학생을교육시키는데필요한교육비로서교육재정은 학생 이줄어들면교육할대상이그만큼줄어드는것이므로, 비용도비례적으로함께줄어야하는것처럼여겨짐. 이는경제학및경영학에서의물품의단위당생산원가의개념으로교육 82 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

비를접근하는사고에서비롯된것이라볼수있으므로, 교육에의무분별한단위당원가개념의적용은다음과같은실증적자료를볼때, 바람직하지않음 - 첫째, 학생을교육하는데필요한교육비를세분화하여살펴볼필요가있음. 김지하외 (2016) 은표준교육비연구를통해총표준교육비산정의지출단위 ( 학교, 학급, 학생 ) 별경비비중을제시한바있는데, 이는이전표준교육비연구에비해학생당경비의비중이높아진결과임. 높아진최근의연구에서조차초등학교 24 학급규모기준교당경비는총액의 57%, 급당경비는 14%, 학생당경비는 29% 10) 를차지하는것으로분석됨. 즉, 생산의물품당원가개념과달리교육비는그비중이학생이 1명줄어든다고해서비례적으로그만큼의 1인당경비가줄어드는것이아니라본질적으로학교단위, 학급단위의경비가학생수감소에도불구하고일정규모가지출되는성격을가지므로급격하게교육비가전체적으로줄지는못하는성격을이해할필요가있음 - 둘째, 이러한교육비의구성내역을고려할때, 2010년이후학생수급감에대한우려에도불구하고, 실제로학교수와교원수등은오히려실증자료로판단했을때, 증가하는양상을보임. 이는시 도지역의개발지역과구심지, 신설에비해통 폐합학교의실적저조등에도원인이있으나, 학생수급감에비해학교수와교원수 11) 는실증적으로도급격히감소하지않고, 또감소하는것이오히려인위적인조치나전제임을간접적으로알수있는부분임 (< 표 2> 참조 ). 학생수 학교수 교원수 구분 2010 2014 2015 2016 계 7,236,248 6,285,792 6,088,827 5,882,790 초등학교 3,299,094 2,728,509 2,714,610 2,672,843 중학교 1,974,798 1,717,911 1,585,951 1,457,490 고등학교 1,962,356 1,839,372 1,788,266 1,752,457 계 11,237 11,446 11,526 11,563 초등학교 5,854 5,934 5,978 6,001 중학교 3,130 3,186 3,204 3,209 고등학교 2,253 2,326 2,344 2,353 계 411,958 430,509 428,904 428,404 초등학교 176,754 182,672 182,658 183,452 중학교 108,781 113,349 111,247 109,525 고등학교 126,423 134,488 134,999 135,427 출처 : 교육부 한국교육개발원 (2016) 을재구성함. ( 단위 : 개교, 명 ) 10) 중학교와일반고의학생당경비는동일한 24 학급규모를가정했을때, 중학교 35%, 고등학교 30% 로약간상향조정된다고보고됨 ( 김지하외, 2016b: 350) 11) 2015 년결산기준, 시 도교육청총세출규모 56 조 5,980 억원중인건비가 35 조 2,170 억원 (62.2%) 를차지하는점도학생수감소와교육재정소요가대응될수없다는실증자료가될수있음 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 83

- 셋째, OECD 국가와우리나라의소극적인교육에대한투자양상을고려 12) 할때, 학생수감소에따라비례적으로교육재정의소요는줄어들것이라는주장이나 줄일필요가있다는주장은모두교육재정투자규모를계속적으로 OECD 평균 이하수준으로유지하고자하는의도를드러내는점에지나지않음 ( 반상진, 2015). 또한, 공은배외 (2013) 는기본적교육여건의성장 ( 학생수감소에도불구하 고, 학교와교원이더필요한상황 ) 에더하여새로운정부가그임기를시작하면 필연적으로추진하고자하는추가적정책집행에따른재정소요도고려해야한 다고주장한바있음. 구체적으로누리과정이나고교무상교육등의정책추진을 위해지방교육채를발행하여충당하거나, 재원을마련하지못하면공약추진을 포기한경험을통해이는충분히입증된주장임 - 넷째, 공은배외 (2013) 가주장하는바와같이, 정책추진에따른추가적소요 이외에도교육여건을질적으로향상시키기위해필요한학급당학생수감소와 교원 1 인당학생수감소와같은노력에도재정소요는추가적으로필요함. 물 론, 한재명 (2016) 은절대지표 ( 국가적여건을고려하지않는지표 ) 이외에국민 1 인당 GDP 대비학생 1 인당교육비와같은상대적대리지표를고려하여교육 여건을개선할필요를제기하고있으나, 교육여건의개선에기회가이전수준 의교육재정투자로주어질상황에서굳이이를일부러역행하여상대적속도 를고려하여늦출필요는없는것이라고봄. 또한, 일부견해이긴하나, 실증 자료가보여주는학교수, 교원수증가를인위적으로관리할필요가있다는주 장 ( 한재명, 2016) 도상대적대리지표에맞추어교육여건을부분적 인위적으로 개선하기가형평성을침해하여현실적으로더어렵다는점은간과하고있음. 마지막으로, 경제계에서주장하는학생수감소와재정소요감소를연동하는 관점은모두전국수준의총학교수, 총교원수의변동으로접근하고있지만, 실제교육현장에서학교수와교원수의문제는전국규모가아닌, 개발지역과 도심지역의과밀학급과대규모학교문제해결이시급하다는점, 도서 벽지 지역의학교통 폐합이행정적측면과사회 경제 문화적측면의상충으로 중앙정부또는시 도교육청이총학생수기준만으로일방적으로강제하기 어려운점등을고려하는해당지역별특수성을이해하는시각으로의전환이 필요함 - 다섯째, 학생수감소의시대에교육재정수요감소를주장함과동시에이를뒷받 침하기위해진행되고있는학생수기준의경비비중을높이는논리, 즉교부금 교부기준재정수요액산정기준에학생수반영정도를높이는방식은교부금이 12) 반상진 (2015) 은 2014 년기준한국경제규모가 1,485.1 조원으로서세계 14 위에해당하나, 학생 1 인당공교육비규모는 2011 년결산기준, 초등학생은 $6,976(OECD 평균의 84.1%) 으로세계 22 위, 중등학생은 $8,199(OECD 평균의 88.4%) 로세계 25 위에머물러있다고제시하였음 84 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

시 도간의격차를인정하고이를보전하여균형적인교육발전을이루는데근본적인목적이있음을간과한논리라고할수있음. 왜냐하면, 경제계에서는시뮬레이션을통해학생당경비비중을높이는경우오히려시 도교육청간학생 1 인당보통교부금및세입예산액격차가축소된다고주장하나, 이것은지방교육재정교부금의원래취지에오히려반하는결과이어서, 초 중등교육단계에서지역간교육격차를오히려악화시키는결과를가져올것임. 다시말해, 한국교육개발원의표준교육비연구가나타내는단위별경비비율은연역적으로상정하여상호조정된것이아니라, 사례학교의방문과학교회계결산자료등을통해귀납적으로규명된비율이고, 지역간교육격차가교당, 급당경비를합한비중이학생당경비에비해높은결가그나마악화되지않는다는점을역으로고려할필요하있음 2. 초 중등교육재정의부담주체와운영주체의주도권 - 현재교육부는 3실 ( 기획조정실 학교정책실 대학정책실 ) 과 3국 ( 지방교육지원국 평생직업교육국 교육안전정보국 ) 을중심으로초 중등교육부터평생교육까지교육정책의기획 수립 집행 관리를총괄하고있음 - 문재인정부는기존대선토론등에서초 중등교육의권한을교육청으로이양하고, 교육부의기능을고등교육, 평생교육, 직업교육중심으로개편하겠다고밝힌바있음 - 초 중등교육재정은문재인정부의교육공약집에는구체화되지는않은사항이나, 교육부의권한축소와국가교육위원회설치를통한초 중등교육정책의권한시 도교육청으로의전면이양등을고려할때, 이전수입에절대적으로의존하는지방교육재정은운영주체의예산편성, 운용, 환류등의과정에서부담주체인중앙정부와주도권에있어이견이더커질가능성존재함. 참고로, 시 도교육청의재원별세입결산은지방교육채및기타를제외하면, 순수한자체수입은 2.25% 에지나지않고, 중앙정부, 지방자치단체등의이전수입이절대적인비중을차지함 (< 표 3> 참조 ) 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 85

재원별 전국시지역도지역 ( 단위 : 백만원, %) 결산액구성비결산액구성비결산액구성비 합계 62,360,538 100.00 24,523,847 100.00 37,836,691 100.00 중앙정부이전수입 40,088,837 64.29 14,613,442 59.59 25,475,395 67.33 지방교육재정교부금 39,405,566 63.19 14,348,373 58.51 25,057,193 66.22 국고보조금 683,271 1.10 265,069 1.08 418,202 1.11 지방자치단체이전수입 11,082,385 17.77 5,646,758 23.03 5,435,627 14.37 지방교육세전입금 6,190,238 9.93 2,801,760 11.42 3,388,478 8.96 담배소비세전입금 518,496 0.83 518,496 2.11 - - 세도세전입금 2,293,608 3.68 1,598,543 6.52 695,065 1.84 학교용지일반회계부담금 425,015 0.68 115,591 0.47 309,424 0.82 지방교육재정교부금보전금 755,672 1.21 264,975 1.08 490,698 1.30 비법정이전수입 806,477 1.29 295,086 1.20 511,391 1.35 광역자치단체전입금 396,234 0.64 236,044 0.96 160,190 0.42 기초자치단체전입금 410,243 0.66 59,042 0.24 351,201 0.93 기타이전수입 92,878 0.24 52,306 0.21 40,572 0.11 민간이전수입 80,139 0.13 43,675 0.18 36,464 0.10 자치단체간이전수입 12,739 0.02 8,632 0.04 4,108 0.01 자체수입 1,404,551 2.25 524,449 2.14 880,103 2.33 입학금및수업료 966,960 1.55 410,782 1.68 556,179 1.47 사용료및수수료 22,550 0.04 13,202 0.05 9,348 0.02 자산수입 227,154 0.36 34,271 0.14 192,883 0.51 이자수입 80,092 0.13 22,590 0.09 57,502 0.15 기타수입등 107,795 0.17 43,604 0.18 64,192 0.17 지방교육채및기타 9,784,765 15.69 3,739,198 15.25 6,045,567 15.98 지방교육채 6,126,816 9.82 2,420,043 9.87 3,706,773 9.80 기타 3,657,949 5.87 1,319,155 5.38 2,338,794 6.18 출처 : 한국교육개발원 (2016) 의 < 표 Ⅱ-2> 를재구성함. - 그러나교육감은초 중등교육을책임지는주체로서권한을대폭가질수는있으나, 학교의자율성을저해하는방식으로의절대권력체제로가서는곤란할것임. 다만, 초 중등교육에대한권한이시 도교육청으로대폭이양된다고하더라도국가적차원의인재상설정, 국가의표준교육과정 ( 안 ) 제시, 유, 초 중등, 고등, 평생, 직업교육체제를일관성있게유기적으로관리할수있는교육방향의설정에중앙부처인교육부의역할이필요할것임 86 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

3. 특별교부금의규모및운용의적절성 - 특별교부금은내국세 20.27% 의 4% 를재원으로하고있으며, 2016년기준교부액은 1조 5,216억원이며 (< 표 4> 참조 ), 이미 19대국회와교육부에서도특별교부금축소를내용으로하는법률개정안이여러차례제출되었으나, 결실을보지는못한채, 규모의과대논란은계속되고있음 - 특별교부금은국가시책사업에 60% 를할당하여교육부가교부하고있으나, 교부시점과국가시책사업의특별교부금재원활용과추후시 도교육청의재정압박요인으로작용한다는점에서운용의적절성논란이있음 - 현행법령에서규정하고있는국가시책사업은사업의목적과내용이불명확하고, 지역교육현안사업의경우도특별한교육수요라는본래의취지에부합하지않는다는문제가제기되어왔음 ( 송기창외, 2012: 110). 또한, 국가시책사업은 2016년기준으로 71개에달하며 ( 지방교육재정알리미홈페이지특별교부금의국가시책사업, http://www.eduinfo.go.kr/portal/theme/edupfincspcldelvm.do), 유형별구분이나과다한사업수로인한성과분석과투명한지급기준에의한평가도어려운실정임 4. 재원확보수단으로서교육세의필요성과세수개편 - 교육세는 1990년 12월 30일교육세법개정을통해영구세로전환되었고, 2001년부터국세교육세와지방세분교육세인지방교육세로개편되었음 - 그러나목적세로서교육세는예산통합성원리에위배되고, 경직적운용을초래하며, 경제적으로응익원칙이나형평성차원의응능원칙도제대로반영되지못하는문제가있다는지적이있음. 또한, 세원하나에여러세금을중복부과하게되어세제를복잡하고하고, 납세비용및징세비용을높이며, 교육세수입이칸막이식으로운용될수밖에없으므로예산의낭비와비효율을조장하는측면이있다는것임. 반대로, 교육의질적향상을도모하기위한교육재정의확충에드는재원을확보함을목적 으로하는교육의주요한재원확보수단으로서국민의동의를얻기쉬운점, 특별한조세저항이없다는점, 폐지하면세수감소 13) 의큰타격이있을것이라는주장이존재함 - 교육세의존폐논의에서제기되는교육세는예산의낭비를부추긴다는주장은교육재정의충분성이확실히보장되는경우에는비판점이될수있으나, 교육복지예산의압박으로인한지방교육재정의여건악화상황에서는설득력이떨어짐. 13) 2014 년기준국세교육세의규모는약 4.7 조원에이름 ( 반상진, 2015) 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 87

또한, 납세비용이나징세비용을높인다는주장에대해서도일반국민입장에서는한꺼번에납부하게되고, 연간세금의총액이얼마인지가중요하지납부한세금을얼마나다양하게나누어서쓰는것에대해서는덜민감하여비용적측면에서의비효율성이과정되게주장되고있음 ( 송기창외, 2012: 154-155) - 이러한점을고려할때, 교육세는그존폐논의에서이제벗어나교육의발전도모를위한목적이뚜렷하고, 국민적인동의도이루어져있는만큼, 향후문재인정부에서필요한추가세입재원으로적극적으로고려할필요가있고, 독립적인세원으로과세표준을단순화하여안정적인확보가이루어질수있도록조치가필요한부분임 5. 시 도교육청의교부금부담지방교육채의급증 - 교부금부담지방교육채는말그대로국가가그부담을담보하고시 도교육청이교육부의지시에따라발행하는것이므로일반지방재정이나국가재정의부채와는성격이달라건전성에대한우려의정도에있어차이가있음 ( 남수경, 2006; 송기창, 2011; 반상진, 2015) - 시 도교육청의지방교육채무잔액규모는 < 표 4> 에의하면, 2015년결산기준으로전국 19조 4,406억원규모이고, 이중자체부담채무잔액은 1조 8,897억원으로총채무잔액의 9.7% 수준임 ( 단위 : 백만원, %) 시도명 지방교육채무잔액계 (A)=a+b 교부금부담 (a) 자체부담 (b) 전국 19,440,590 17,550,861 1,889,729 시지역 7,215,694 6,144,915 1,070,779 서울 2,324,359 1,635,372 688,987 부산 837,404 725,758 111,646 대구 899,245 817,457 81,789 인천 974,513 866,076 108,437 광주 423,083 413,198 9,885 대전 437,839 414,677 23,162 울산 498,752 455,514 43,238 세종 820,499 816,864 3,635 도지역 12,224,896 11,405,945 818,950 경기 6,523,747 6,406,096 117,652 강원 493,388 417,980 75,408 충북 544,906 484,688 60,218 충남 765,560 702,962 62,598 88 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

시도명 지방교육채무잔액계 (A)=a+b 교부금부담 (a) 자체부담 (b) 전북 678,019 529,323 148,696 전남 809,600 774,179 35,421 경북 939,565 828,638 110,927 경남 1,434,410 1,246,379 188,031 제주 35,700 15,700 20,000 출처 : 한국교육개발원 (2016) 의 < 표 Ⅱ-19> 를재구성함. - 다만, 국가교육시책을재원의안정적확보방안없이지방교육채의무리한발행으로메꾸는상황에서향후시 도교육청의지방교육재정운용의압박으로결국작용할것이라는점에서우려를크게나타내는것이학계의지배적인의견임 ( 송기창, 2014; 반상진, 2015) 6. 지방교육재정의지방재정과의통합논의 - 지방재정과지방교육재정의통합논의는교육자치와지방자치의통합에핵심적사안이라고할수있음. 지방자치단체와시 도교육청간의불협화음이무상급식과누리과정재원부담공방에서어린이집과유치원을달리취급하는교육청과지방자치단체간의갈등으로표면화되면서결국, 주민들의교육받을권리가침해되는것은지방자치와교육자치의분리로인한연계와협력이부족하다는비판에서최근지방교육재정의지방재정과의통합논의가더활발히진행되는측면이있음 ( 하봉운외, 2017) - 이광현 (2016) 은최근제기되고있는지방교육재정의지방재정으로의통합논의를실증자료중심으로분석한결과, 지방재정과지방교육재정의주요구성요인인수요항목과측정단위가독자적이라는점 ( 행정적경비절감, 단순화가능성여부에있어부정적임 ), 통합의결과나타날수있는시너지효과가실증적으로보이지않는다는점, 지방재정의경우도중앙정부의의존비중이과다하고, 과세권이상대적으로부재하며, 세출운영상의제약이있다는점에서두재정의통합보다는지방교육재정의책무성과자율성확보노력, 상호협력을위한다른제도적채널로서지방교육행정협의회의내실화등을주장하였음 7. 재정분석및평가지표선정의적절성 - 지방교육재정분석은 2010 년부터 지방재정법 제 55 조및동법시행령제 65 조 를근거로 지방교육재정분석및진단규정 ( 교육부훈령 ) 에의해실시되고있 음. 반면, 지방교육재정운용성과평가는 2015 년부터시 도교육청평가에서분 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 89

리 독립되어실시되고있음 - 재정운용성과평가의법적근거는 초 중등교육법 제9조 14) 및동법시행령제12조 15), 지방교육재정교부금법 제5조의2 및동법시행령제3조, 시 도교육청평가운영규정 ( 교육부훈령 ) 에있음 - 2015년부터시 도교육청은지방교육재정과관련하여평가와분석을동시에받아왔고, 분석의경우는별다른성과있는컨설팅이미흡하고, 금전적인센티브도없는반면에지표의총량은평가 (16년의경우재원확보및배분의적절성, 재정운용율성등 2개영역 9개평가지표 ) 보다훨씬많은일반현황 (7개), 재정건정성 (3개), 재정효율성 (15개), 참고지표 (14) 개로구성되어있음 - 분석은금전적인센티브로연결되지않는반면, 재정운용성과평가는 2016년 500억원, 2015년 330억원규모로차등지급되어시 도교육청입장에서는지표의선정과배점에있어첨예한입장차이가발생할수있음. 이와관련하여지난정부에서이루어진성과평가의경우주요의무성지출경비의보통교부금교부액대비예산편성률을 100점만점에 16점을부여하였고, 최종순위결과도어린이집누리과정예산편성을적시에하지않은 6개시 도교육청이인센티브대상에서제외되는하위순위를기록하기도하여논란이있었음 - 이는교육감의진보적정치성향이지배적인구조로바뀐후, 계속되는중앙정부와의갈등상황에서더욱협력과소통보다는대립의양상을보여왔고, 교육부는정부시책에이행여부를활용하여과도한정책적이행의지를하향식으로실현하려고한점에서문제가있다고판단됨. 진정으로시 도교육청의통제가능한범위에서지표선정과산식구성이이루어질필요가있고, 이러한지표구성이가능할때, 분석과평가의재정효율화및건정성향상이라는목적달성을기대할수있을것임 Ⅳ. 문재인정부의초 중등교육재정의개혁과제 - 이하에서는앞서 1991 년지방교육자치제실시이후, 꾸준히제기되어온초 중 등교육재정의과제를여러문헌을통해도출 분석 제시한결과와관련쟁점에 대한정리를바탕으로문재인정부가향후 5 년간초 중등교육재정의개혁을위 14) 제9조 ( 학생 기관 학교평가 ) 2 교육부장관은교육행정을효율적으로수행하기위하여특별시 광역시 특별자치시 도 특별자치도교육청과그관할하는학교를평가할수있다. < 개정 2013.3.23.> 15) 제12조 ( 평가의기준 ) 1 시 도교육청평가및교육지원청평가는다음각호의사항을기준으로실시한다. < 개정 2013.2.15., 2013.3.23., 2014.6.11.> 1. 예산의편성및운용 90 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

해서추진할필요가있는과제를선별하여제시하도록함 - 앞서언급한바와같이, 결국은정권초기의개혁의드라이브가강력할때, 재정의충분한확보와운용의개혁을통해재정절감을이루어내야하는것이상위목표일것임 - 또한, 초등돌봄시스템구축, 초등교육부터공교육정상화실현, 고교무상교육등의하위과제들이관련부처인교육부와청와대등에서세부적으로소요재원과확보방안, 단계적실시방안등으로구체화되어야할것임. 이하는문재인정부의부처별공약이행을위한실시계획이발표되지않은매우이른시점이므로이점을감안하여아이디어와방향제시차원에서본발표원고를구성하고자함 1. 초 중등교육재정의확보 : 세수확대 가. 국세교육세및지방교육세세원확대및세수확보를통한재정확충 - 고교무상교육등교육관련예산은대통령의의지의문제이고, 문재인정부가법인세등세입확대를통해충분히소요교육예산을확보할수있을것임 - 교육세를통한세수확보전략이조세저항과안정성, 타부처의이해관계조정의용이성때문에좀더효과적인방법이라고판단됨 - 반상진 (2015) 은현재국세교육세의과세표준이개별소비세액, 주세액등간접세중심으로과세하고있지만, 교육투자의소득재분배효과를위해서는직접세인소득세와법인세등에추가로교육과세를통해서재정확충하는방안을제시한바있음. 구체적으로 2014년을기준으로법인세는 GDP 대비 3.16% 로서 46조 8,960억원이었음을감안할때, 10% 의교육세세율에의해 4조 6,896억원의세수가확보될수있다고보았음. 이규모는실제 2014년국세교육세의재정규모와거의유사한수치임. 반면, 소득세도 2014년기준으로과세규모가총 49.8 조원이었으므로, 소득세에 10% 를추가로부가할수있다면 4조, 9,800억원이추가확보될수있음. 따라서현재의간접세중심의부가세원방식보다는직접세인소득세와법인세의 10% 부과방식이현재의국세교육세의 2배를확보할수있는좋은방안임 - 이를통해, 2020년의누리과정재원을확보할수있는방법이될수있음. 2017 년유아교육지원특별회계설치를통해확보하는누리과정지원규모는 3노 9,409억원임을감안할때, 물가상승률을감안하더라도소득세와법인세의 10% 과세비율로의변화는손쉽고안정적으로누리과정추가재원을확보할수있는방안이될것임 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 91

나. 지방자치단체이전수업의적기전출및정산의무화이행 - 현행, 지방교육교부금법 제11조제4항 16) 을의무적으로이행할수있은방안을강구할필요가있음 - 이는법령상의무규정이므로지방교육재정분석및평가의주요지표로반영하여, 시 도지자체합동평가및시 도교육청평가, 재정분석및운용성과평가에모두반영하여지표를통해법령의이행수준을꾸준히모니터링하는방법이바람직함 - 또는, 동법시행령또는시행규칙에의해월별전출, 분기별정산의구체적인방안과이에대한벌칙규정까지고려해볼수있을것임 다. 특별교부금규모축소로보통교부금을확대하여자율적운용가능한가용재원증대 - 특별교부금축소로인해마련되는재원 17) 을보통교부금으로전환하여, 복지수요충당으로인한지방교육재정압박 ( 교육환경개선투자의수요 ) 을해소하는데쓰일수있도록함. 한재명 (2016) 에의하면, 교육복지예산이확대되면서교육환경개선등을위한예산배정이교육환경개선사업관련중앙정부교부액대비시 도교육청최종예산비율이 2013년기준 91.9%, 2014년기준 59.0% 에불과한것으로나타났음. 이는보통교부금의중대로인해일정부분보정될수있는수준임 - 특별교부금의축소방안은향후 1~2년간은기존국가시책사업을정리하고, 분석하여지방으로의완전이양을할사업과국가에서시책사업으로유지해야하는사업을합리적으로구분하여재정을연동하는데과도기적시간을주는차원에서 3% 로 1% 만축소하고, 정권의중반이후 3년차부터 3% 에서 2% 로최종축소하는것이바람직함 ( 송기창외, 2012; 오범호, 2016) 2. 초 중등교육재정의배분 : 교부금의합리적배분과통제지양 가. 학생수비중강화로인한시 도교육청간제로섬게임식배분지양 - 학생수비중강화는교육비용의구성에인위적인경비주체별비율조정에지나지 않으므로, 학생수감소에따른교육재정수요감소의논리를사후적으로뒷받침 16) 4 시ㆍ도는제 2 항각호에따른세목의월별징수액중같은항에따라교육비특별회계로전출하여야하는금액의 100 분의 90 이상을다음달말일까지교육비특별회계로전출하되, 전출하여야하는금액과전출한금액의차액을분기별로정산하여분기의다음달말일 ( 마지막분기는분기의말일로한다 ) 까지전출하여야한다. 17) 2016 년기준특별교부금의총액은 1 조 5,216 억원이므로, 현행 4% 에서 2% 까지축소하는경우, 보통교부금이 7,608 억원증가하는효과를가지게됨 92 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

하기위해서강조되어서는안될것임 - 학생수비중강화와그동안학생수비중에비해전체교육비가부족하다고판단되는대규모도시나지역 ( 예, 경기, 서울등 ) 에대해서는도서 벽지지역이많아소규모학교가상대적으로많은농촌지역을포함하는지역에의교부금총액에피해가가지않는정책 (harmless policy) 추진이필요하고, 제살깎아먹기식 의제로섬 (zerosum) 배분방식차원의학생당경비비중확대는논리적근거가없으므로지양되어야할것임 - 따라서 2016년의표준교육비연구와직전표준교육비연구인 2011년연구를체계적으로검토하여실증적자료를바탕으로한교당, 급당, 학생당경비를귀납적으로규명하는것이바람직하고, 연역적으로나인위적으로상호조정하는경우새로운교육과정에서의적용에차질이발생할것으로판단됨 나. 시 도교육청의예산편성권의자율성보장 - 지방교육자치에관한법률 제20조 18) 에의하면, 교육 학예에관한사항에관한사무중예산안의편성및제출에관한사항은명백히시 도교육감의권한에속하는영역임 - 지방교육재정교부금중보통교부금이교육의균형적발전을위해기준재정수요액에서수입액의차액을보전하는성격이있으므로지역별형평성을맞추기위한합리적기준으로서기준재정수요액산정기준이동법시행령과시행규칙상에명문화되어있으나, 이러한기준에따르는것은시 도지역간재정불공평이학생들의지역에따른교육격차를가져오지않도록하기위한배분의기준일뿐, 시 도교육감이그러한기준에따른자율적집행권한이있는보통교부금의편성내역에영향을주기위함이아닌것은명백함 - 또한, 문재인정부에서공약한대로초 중등교육사무가전히시 도교육청으로이양되기위해서는재정의자율성이우선적으로보장되어야하고, 지방교육자치에관한법률 과 지방교육재정교부금법 의규정목적을고려할때, 보통교부금의산정기준보다시 도교육감의예산편성과집행의자율성이우선적으로보호되어야함은명백한것으로판단됨. 다만, 박근혜정부에서보인교육부와교육감간의정책적갈등과반목은자칫교육당국에대한국민 ( 학부모 ) 의신뢰를깨뜨릴수있는요인이되므로, 추가적으로교육감과교육부, 국가교육위원회 18) 제 20 조 ( 관장사무 ) 교육감은교육 학예에관한다음각호의사항에관한사무를관장한다. 1. 조례안의작성및제출에관한사항 2. 예산안의편성및제출에관한사항 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 93

( 만약, 추진다면 ) 간의협의채널이공식적으로보장되어교육정책의상호협력과 교육정책추진주체간의소통이보장되어야할것임 다. 특별교부금교부시기의적정화를통한교육청의이 불용액감소유도 - 특별교부금은시기적으로연말에시 도교육청으로지원되는금액은추경에의편성이불가능하고, 이는불용액증가의주된원인이되어왔음 - 이를적정화하여교육청의이 불용액발생의구조적문제를해결하는방안이필요함. 예를들어, 현재국가시책사업수요특별교부금은 1월말까지교부시기를예정하고있으나, 이마저적기에지원되지않고연중교부되는상황이어서교부된회계연도내에집행이거의어려운경우가발생하고있음 - 결론적으로이러한문제에대한근본적해결은특별교부금의현행교부시기를보다앞당겨서시 도교육청의본예산편성에서고려될수있도록하는방법이최선임. 구체적으로법령의개정을통해국가시책사업의심의를전년도 9월에완료하여사업을확정한후, 보통교부금의예정교부가이루어지는 10월에사업계획을통보하는방안이있을수있음. 또한, 실제확정교부는 1월말을넘기지않도록하고, 부득이한사정이있는경우에도학교의사업이본격화되는회계연도시작전 2월말까지는최소한시 도교육청으로교부하여, 1차추경에는반영할수있도록배려해주어야할것임 3. 초 중등교육재정의운용 : 지출효율화 가. 중기교육재정계획의합리성제고를통한재정지출효율화 - 지방재정법 제33조제11항 19) 은원칙적으로중기지방재정계획에반영되지아니한사업에대한투자심사나지방채발행을금지하고있음. 또한, 동법제44조의2 제1항제11호 20) 에의하면, 중기지방교육재정계획서는예산안의첨부서류로명시적규정을하고있음 - 또한, 중기교육재정계획은사업별성과주의예산의요체이므로세입및세출계획에대한향후 5년간의합리적인예측과이에근거한예산편성및집행이이 19) 11 지방자치단체의장은중기지방재정계획에반영되지아니한사업에대해서는제 37 조에따른투자심사나지방채발행의대상으로해서는아니된다. 다만, 중기지방재정계획을수립할때에반영하지못할불가피한사유가있는경우는예외로한다. < 신설 2014.5.28.> 20) 제 44 조의 2( 예산안의첨부서류 ) 1 예산안에는다음각호의서류가첨부되어야한다. 다만, 수정예산안또는추가경정예산안을제출하는경우에는그일부또는전부를생략할수있다. 11. 중기지방재정계획서 94 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

루어져야할것임. 이는예산이사업에종속되지않고, 사업이주가되어예산이뒷받침되는선순환구조를정착하는데기본이되는사항임. 각시 도교육청의중기교육재정계획은그동안주먹구구식으로예산의편성계획에역으로끼워맞추기식으로적용되는것이현실이었으므로, 중기교육재정계획의합리적예측을위한 TF팀구성을의무화하고월별로집행잔액등을사업부서별로보고하게끔하여예산의이월 불용액을가급적최소화하여재정지출효율화를통한세출절감을시도할필요가있음 나. 순세계잉여금의지방교육채상환우선지출명문화 - 순세계잉여금은세입결산에서세출결산과이 불용액, 보조금집행잔액등을제외한순수한의미에서세계잉여금을의미함 - 이러한순세계잉여금은다음연도세입재원이되기도하지만, 지방교육재정운용의비합리성과방만함의이유로비판의대상이되기도함. 따라서 2016년 5월 29 일제정되어같은해 11월 30일부터시행되고있는 지방회계법 제19조 21) 를지방교육재정에서도그대로적용할필요가있음 - 이는지방교육재정의건전성을높이는방안이될수있고, 순세계잉여금의무조건적세입재원화경우에비해서불필요한순세계잉여금양산을방지하는한편, 순세계잉여금의지방채원금상환에의활용은불필요한세출요인절감을자발적으로유도할수있는긍정적효과도유발할수있음 다. 월별, 분기별집행잔액에대한교육청별검토시스템구축을통한불용액최소화노력 - 불필요한불용액을최소화하여계획적이고합리적인지방교육재정운용을유도하기위해서월별, 분기별집행잔액에대한검토를명문화하여모든시 도교육청이의무화하도록할필요가있음 - 자체분석평가를통해사업취소등으로불용이예상되는사업은추경예산을통해미리조정하여불용액발생을최소화하는한편, 가결산시기를 10월정도로조정하여결산시점과의기간괴리를최대한단축하고, 순세계잉여금추계액을실제결산액과최대한근접하게도출될수있도록노력을강구할필요가있음 21) 제 19 조 ( 결산상잉여금의처리 ) 지방자치단체는회계연도마다세입 세출결산상잉여금 ( 剩餘金 ) 이있을때에는다음각호의어느하나에해당하는금액을뺀잉여금을그잉여금이생긴회계연도의다음회계연도까지세출예산에관계없이지방채의원리금상환에사용할수있다. 1. 다른법률에따라용도가정하여진금액 2. 지방재정법 제 50 조에따른이월금 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 95

4. 초 중등교육재정의환류 : 평가의정상화가. 재정분석및평가에서의시 도교육청컨설팅과정명문화와이행에대한인센티브 ( 지표화및금전적보상강화 ) - 현행지방교육재정분석및진단제도는실질적으로는시 도교육청의재정건전화이행단계로까지가는진단의경우는없었으며, 분석이후시 도교육청의실질적재정운용역량을강화하기위한피드백이전무하였음 ( 엄문영, 2016) - 평가의평가로서의본연의목적을달성하기위해서는최소한교육부훈령수준에서라도분석이후실사에버금가는시 도교육청별컨설팅과정과우수사례확산의단계를명문화하여분석이시 도교육청의자체분석보고서의확인과시와도지역의상대적서열을지표별로나누고, 평균값을비교하는수준에그치는문제를해결할필요가있음 - 컨설팅과정과진단또는이와유사한추후조치를잘이행하는경우는 지방재정법 제57조 22) 와같은진단결과에대한금전적인센티브를연동하는방법도시 도교육청의사후조치에대한적극성을유도하는수단이될수있을것임 나. 재정분석및평가지표선정시교육청의재정운용성과개선유도성격을최우선고려 - 현재재정분석뿐만아니라평가지표에있어서지나치게국가의정책적의도실현을내포하는성격의것들이일부존재하는것이사실임 ( 김민희외, 2016) - 지방교육재정운용에대한진정한환류제도로서분석및진단제도, 운용성과평가제도가되기위해서는교육청의노력이미칠수있는지표에대해서는상대적으로비중을강화하여노력의동인을이끌어낼필요가있음. 이를위한현행분석지표, 재정운용성과평가지표의구체적인지표구성이나배점의조정은추후구체적인정책연구를통해재정립될필요가있음 다. 지방교육재정구조를고려한재해특별교부금에의한금전적인센티브활용의공 평성증대 - 최소한의재정분석및평가를위한시 도교육청의노력에대한기본인센티브 22) 제 57 조 ( 지방재정분석또는진단결과에따른조치등 ) 행정자치부장관은제 55 조제 1 항에따른재정분석결과건전성과효율성등이우수한지방자치단체와같은조제 3 항에따른권고및지도사항의이행결과가우수한지방자치단체에대하여는 지방교부세법 제 9 조에따른특별교부세를별도로교부할수있다. < 개정 2013.3.23., 2014.11.19.> 96 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

보장후차등적인센티브로모든시 도교육청이분석및평가제도에대한인식을개선하여행정적으로협조, 스스로성과를개선하고자하는동기를부여할필요가있음 - 지방교육재정의의존수입비중과연도별우연적실적에따른다음해실적의영향등을고려할때, 매년우수한평가를꾸준히받기란쉽지가않은것이사실임. 뿐만아니라, 분석및진단, 운용성과평가, 지방교육재정공시제도등으로인해과거에비해시 도교육청예산파트의업무부담이매우가중되고행정적업무부담도심화되었으므로이를이해하고격려하는차원에서재해특별교부금을활용한금전적인센티브도최소한의모든시 도교육청의기본급을제공하고다음으로순위에의해차등적으로추가지원하는방식이시 도교육청의분석및진단, 평가, 공시에대한자발적참여유도를촉진하는방법이될것임 Ⅴ. 결론 - 본연구에서는인수위과정이없는최초의보궐선거에의해수립된문재인정부가초 중등교육재정의향후 5년간개혁작업을이행하기위해서필요한해결과제와이를고려하는데있어견지해야할쟁점별결론, 지방교육재정단계별개혁과제를제시하였음 - 2017년 5월 10일기해서임기가시작된문재인정부는타정부와마찬가지로정권의초기에강한개혁드라이브를작동시키는것이바람직하며, 초 중등교육재정의개혁을위해서는원칙적으로지출효율화와추가세수확보방안을수립하는것이큰원칙에서의대안이되어야할것임 - 구체적으로본연구에서는쟁점별바람직한학계의논지와이에근거한재정단계별개혁과제를최대한구체적으로제시하려고하였으나, 5년간해당개혁과제가어디에우선순위를두고먼저또는나중에순차적으로시행되어야하는지에대한질문에완벽히답하지못하였음 - 향후본연구에서제시된초 중등교육재정의개혁을위한방향과아이디어가구체적이고체계적인개혁세부과제의실천로드맵을작성하는데있어기초자료로서활용될수있을것이나, 기술된방향과방안도보다많은전문가와이해관계자의논의를통해수정의가능성을내포하고있음을밝혀둠 - 결과적으로, 문재인정부의교육공약에대한상위목표로서공교육정상화를제대로실현하기위해서는이에수반되는교육재정의소요예측과확보방안이법령과제도실현으로향후구체화되어야할것임 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 97

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발표주제 2 토론문 문재인정부, 초 중등교육재정의쟁점과과제에대한토론문 김지하 ( 한국교육개발원 ) 먼저불가피한사정으로학술대회에직접참석해서토론을하지못하게된점에 대해매우송구하다는말씀을드립니다. 정권이변화될때마다교육재정경제학회에서는새정부의출범에대한기대와함께새정부의교육재정정책관련공약의타당성을재정정책의평가기준으로분석하나, 각종교육공약을실현할수있는기반인소요재정의추계를주제로하여학술대회가진행된바있습니다. 올해는예상보다이른시점에대선이실시되고인수위원회를통한준비과정이없었기때문에교육정책전반에대한구체적으로공약이역대정부에비해다소빈약하며특히교육재정정책에초점을둔공약내용과세부계획등은거의없는실정입니다. 이러한상황에서새정부의초 중등교육재정에관련된쟁점과과제를도출하는데는상당한어려움이있었을것으로예상되며, 그럼에도충실하게원고를작성해주신엄문영교수님께감사의말씀을드립니다. 발표자께서는문재인정부가향후 5년간추진할필요가있다고판단되는초 중등교육재정의과제를재정의확보-배분-운영-환류측면에서구분하고과제도출과정에서교육재정경제학회주관으로개최되었던학술대회, 정책보고서및학술지논문등을분석하여영역별로주요과제를도출하였습니다. 제시된대부분의과제들은정권의성향에따라강약의차이는있었지만교육재정정책과관련된주요쟁점으로분류될수있는것들로서제안하신과제에대해대부분동의합니다. 다만토론자로서의소임을다하기위해몇가지내용을첨언하고자합니다. 첫째, 발표문에는문재인정부의초 중등교육개혁방안의대표적인예시로서누리과정예산에대한국가책임확대, 초등학교돌봄교실확대, 초등문예체교육강조, 고교무상교육실시등이제시되어있습니다. 이밖에도추가적인재정소요가예측되는주요공약을몇가지살펴보면, 혁신학교의전국적확대, 진로 적성맞춤형고교학점제의추진, 1:1 맞춤형교육실시를위한학습지원전문교사배치, 1수업 2 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 101

교사제 ( 예비인력활용 ), 교사증원및기간제교사처우개선, 학교비정규직의정규직화및처우개선, 노후된학교시설개선, 특수교육대상학생의교육권보장을위한학교 ( 급 ) 신 증설확대, 특수교사법정정원확보및통합교육지원교사배치등이제시되어있습니다. 이상에서기술된대부분의과제들은실행단계에서경직성경비인인건비증가를수반하고있으므로정책도입의필요성과정확한수요예측에기반하여신중하게접근해야할과제들로판단됩니다. 따라서재정확보영역의주요쟁점에서초 중등교육분야의주요공약실천을위한구체적인재원확보방안및지원계획수립등이언급될필요가있습니다. 둘째, 지방교육재정의영역별쟁점과과제에는그동안지속적으로제기되었던지방교육재정정책과제들이나열식으로제시되어있는데과제의실현가능성 ( 실행가능시기 ) 및중요도등을기준으로우선순위를제시하고, 이를기준으로순차적으로배열하는방법도고려해볼수있습니다. 예컨대재정확보와관련하여정부및위원입법을거쳐지속적으로법개정을시도하고있는특별교부금규모축소, 일반지자체와의협력및관련조례의제 개정등을거쳐야할지방자치단체이전수입의적기전출및정산의의무적이행, 각종세법의개정단계등을거쳐야할교육세의세수체제개편및확대등의순으로제시하여집권기간중실현가능한과제를가늠해보는것도대안적인기술방식이될수있을것입니다. 셋째, 재정배분관련과제와관련하여보통교부금배분기준은교육환경의변화에기민하게대처할수있도록유연성과융통성의여지를두고변경될필요는있다고생각됩니다. 그러나기준재정수요액산정기준에교육부의주요시책사업을정책수요로서반영하는점, 보통교부금배분의기초가되는기준재정수요액산정시, 측정단위의기준과적용수준을시 도교육청과의충분한협의없이지방교육재정교부금법시행규칙개정을통해통보하는방법은지양되어야할것입니다. 특히지난정부에서는보통교부금의측정단위로서학생수기준을중심으로교육계와경제계간, 중앙정부와일부시 도교육청간상당한이견과의견충돌과정이지속된바있습니다. 결과적으로는보통교부금배분시, 급격한학생수변화를반영하여교부금배분의형평성을제고할수있도록측정단위를학생수중심으로재편하고반영비중을높여 2015~2017년에걸쳐지속적으로학생수반영비율을증가시켰습니다. 그러나발표자의지적대로이러한배분방식은학생수감소속도의지역별차이를간과하고, 일부광역시를제외한지역, 특히소규모학교가밀집한도지역등급격한학생수감소지역에불리하게작용하여교육재정배분불균형과지역간교육격차가심화되는문제를야기할수있습니다. 또한교육활동의기본단위이자교육비지출수준이학생개인보다는학급 학교라는점등을고려해볼때, 보통교부금배분방식에대해서는특정측정단위의 102 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

비중을높인다는단순한접근보다는초 중등교육의방향과학교교육의활동, 학생지원의방법등을종합적으로고려하여측정단위를합리적으로결정할필요가있습니다. 넷째, 재정운용의개선과제로는중기지방교육재정계획의합리적예측제고를위한 TF 구성의무화및월별집행잔액에대한사업부서별보고, 순세계잉여금의지방교육채상환우선지출명문화, 월별 분기별집행잔액관련교육청별검토시스템구축등이제시되어있습니다. 교육재정의집행과운영의주체가시 도교육청이므로제안된과제들은주로중앙정부중심의제도적개선보다는시 도교육청수준에서그중요성과실효성에대해인식하고실행역량을강화하도록노력해야할과제들로판단됩니다. 먼저중기재정계획및순세계잉여금의지방채상환등은 지방재정법, 지방회계법 에규정되어있으므로시 도교육청수준에서실행을의무화하기위해조례수준에서명문화되어있는규정을구체화하고실질적운영을개선하도록해야할것입니다. 아울러최근급증한지방교육채의비율중대부분은교부금부담분지방채이므로시 도교육청입장에서는단기적으로재정건전성을제고하기위해순세계잉여금을지방채에편성할유인이크지않은점을고려해야합니다. 따라서제안하신바와같이순세계잉여금등의여유자금으로지방교육채를조기상환하여지급이자를절감한경우, 이를자체수입증대액으로인정하는등의방안을함께제시할필요가있습니다. 다섯째, 재정환류영역에서재정분석 진단및재정운용성과평가의실효성제고를위해제안한컨설팅과우수사례확산등에대해서는발표자의의견에전적으로동의합니다. 재정분석 진단결과에따라미흡한지표들을중심으로컨설팅과제들을도출하고, 이행과제의달성도등을판단하여재정인센티브를부여하는것은시 도교육청의재정여건과특성을반영하고실질적인재정운영역량을강화하는데적절한방법이라고생각됩니다. 이를위해서발표자의제안대로유인체계를재설계하여모든시 도교육청에부여하는기본인센티브, 평가순위에따른인센티브, 컨설팅이행의충실성및향상도등을고려한인센티브등으로구분하되시 도교육청의다양한노력을반영하여재정지원을다각화하는방안을검토해볼수있을것입니다. 마지막으로이번정부에서는중앙부처와시 도교육청간의소모적갈등보다는 국가의교육책임강화 라는공약의대전제를중심으로상호협력과소통에기반하여초 중등교육의지속적인성장과발전에기여할수있도록교육재정정책을수립하고실행할수있기를기대하며토론문을마치고자합니다. 발표주제 2 : 초 중등교육재정의쟁점과과제 103

고등교육재정의쟁점과과제 발표자 : 반상진 ( 전북대학교 ) 토론자 : 김민희 ( 대구대학교 )

발표주제 3 고등교육재정의쟁점과과제 반상진 ( 전북대학교 ) Ⅰ. 들어가는말 사상초유의대통령탄핵파면이후출범한새정부는대통령의국정농단으로훼손된행정권력중심의국가운영체제를재개편작업이우선적과제임. 국정농단, 탄핵정국, 촛불민심에서의요구는무너진국정운영시스템의회복에있기때문임. 한편으로는대선과정에서논의되었던인구절벽, 제4차산업혁명등예측할수없는미래를위해서도미래국가의제설정도중요 문재인대통령은지난대선과정에서 GDP 대비국가부담공교육비의비중을임기내에 OECD 평균이되도록하겠다고공약을제시하였음. 교육의국가책임제맥락에서제안되었음. - 교육관련현정부는일자리창출과교육비부담경감에대한관심과의지높음. 교육재정은교육발전을위한필수조건이고, 교육에대한국가책임강화라는차원에서교육재정의충분한확보는반드시실현되어야하고, 교육재정의열악한상황극복과미래투자를위해서도필요 지난이명박정부와박근혜정부를돌이켜보면, 저출산에의한학령인구감소현상을이유로교육재정축소움직임본격화되었음. - 교육부와시 도교육청간의정치적대립구조에서야기된정치적요인도누리과정등교육복지재정부담의책임여부공방 교육재정긴축압박조치로서, - 지난 2015년 5월 13일정부가청와대에서 2015년국가재정전략회의 ' 를열어지출효율화가시급한 10대분야중지방교육재정분야를선정하면서지방교육재정긴축압박현실화 - 정부는 2016년부터각시 도교육청이어린이집누리과정예산을의무지출경비로편성하도록시행령개정 - 교육부는또한지방교육재정교부금산정시학생수기준비중을높이고, 학교통폐합인센티브를확대하는배분방식으로개편하여지역간교육재정배분의불균형초래 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 107

고등교육재정의경우, 예산규모는명목상으로증가하고있었지만국가장학금예산을제외한내용상실질고등교육예산규모는크게증가하지않은구조적문제점을안고있음. - 주요원인은 2010년이후국가장학금지원규모가증가된결과 ( 08년 3,566 억원 17년 3조 9,450억원, 11.1배증가 ) - 특히 2015년에는국립대기성회비통합징수에따른학생등록금국고납입액약 1.3조원이추가로산정되어양적으로는증가한것처럼보임. - 고등교육예산중국립대학운영지원및국가장학금지원을제외하면실질적으로지원되는재정규모는매우열악한수준임. 또한정부주도의특수목적중심의각종대학재정지원사업확대, 국립대기성회계폐지등으로고등교육의재정지형이크게변화되었음. 최근우리사회에던지는시대적화두이자키워드인 인구절벽, 저성장시대, 제4차산업혁명시대, 초연결사회 로진입하면서고등교육의중요성이어느때보다강조되고있음. - 이에적극대응하기위해대학체제의대전환과그에따른투자확대는시대적의제이고, 양극화 현상해소를위해서라도국가의책임이강화되어야함. 중앙정부가부담하는고등교육재정규모를 OECD 평균인 GDP 1.1% 수준의확보는국가책임 - 이는열악한고등교육재정문제해결과미래사회대응대학체제대개편을위한최소한이국가적노력이고교육계의오랜숙원이기도함. 이러한문제의식에근거하여여기서는새정부에게바라는고등교육정책의개선방향과전략을제시하는데목적이있음. - 이를위해여기서는고등교육재정의주요쟁점을국제비교를통해규명하고, 대학체제대전환을위한추가수요재정규모를추정하며, 고등교육재정의확보를위한법적장치마련과배분방식개편에대한구체적인방안을제시하고자함. Ⅱ. 고등교육재정의주요쟁점 1. 국제비교를통해본고등교육재정의구조적쟁점 교육투자에대한정부의지약화추세의문제점 정부예산대비교육부예산이차지하는비중을통해교육투자에대한국가의의 108 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

지를보면 ([ 그림 Ⅱ-1]), 2000년이후 20% 전후를유지하다가 2010년이후감소하면서급기야 2015년 15.9%, 2016년 16.4%, 2017년 14.3% 로서지난 1970년이후가장낮은비율을보이고있어전반적으로정부의교육재정투자는상대적으로축소 25 23 22.3 21 19 17 15 17.6 18.9 20.4 19.519.6 20.320.820.8 20.1 19.819.6 19.6 18 17.1 17.6 16.616.4 16.4 15.9 14.3 13 1970 1980 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 고등교육예산의경직적구조로인한실질투자액매우미흡 고등교육예산규모는명목상으로는증가되어왔지만, 주요원인은 2010년이후국가장학금지원규모가증가된결과 - 2015년에는국립대기성회비통합징수에따른학생등록금국고납입액약 1.3조원이추가로산정되어양적으로는증가 고등교육예산중국립대학운영지원및국가장학금지원을제외하면실질적으로지원되는재정규모는매우열악한수준 - 실제로 2017년도고등교육예산은 9조 2,807억원으로서 2016년 9조 2,034억원에비해 772억원 (0.8%) 정도밖에증액되지않은상황에서, 국가장학금지원 3조 9,451억원, 국립대학운영지원 2조 3,539억원을제외하면 2조 9,817억원만으로 4년제, 2년제대학에지원하는형편 (< 표 Ⅱ-1>). 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 109

연도교육부예산 ( A) 고등교육예산 (B) B/A 국립대학운영지원 (C) 국가장학금 (D) 실질고등교육예산 (B-C-D) 10 416,275 50,467 12.12 23,090 3,566 23,811-11 451,166 50,131 11.11 24,633 5,218 20,280-3,531 12 496,448 56,838 11.45 22,869 19,240 14,729-5,551 13 504,241 55,928 11.09 23,506 27,750 4,672-10,057 14 508,354 80,124 15.76 23,646 36,753 19,725 15,053 15 512,241 89,823 17.54 23,574 38,456 27,793 8,068 16 533,452 92,034 17.25 22,826 39,446 29,762 1,969 17 571,574 92,807 16.24 23,539 39,451 29,817 55 주 : 1) 고등교육예산은교육부세출예산중대학, 교육대학, 산업대학, 전문대학을대상으로지원되는예산들을각각취 합한후그들을더한것으로산출. 2) 결산자료기준임. 다만, 2017 년은예산기준임. 출처 : 교육부 한국교육개발원 ( 각년도 ). 교육통계연보 ; 교육부 (2016). 2017 년도교육부소관예산및기금운용계획개요 ; 반상진 (2016a). 증감 고등교육예산의경직성에의한적은규모의교육 연구지원중에서도특히 SKY 대학이국고지원액의 10% 인 1조 5천억원정도를지원받고있었고, 나머지는 439개대학에분배되고있었음 (< 표 Ⅱ-2>). - 결국 SKY 대학을제외한 439개대학은평균 215.5억원정도지원받고있어 SKY 대학이다른대학에비해 16배이상지원받고있음. - SKY 대학의학생수는전체학생수의 2.44% 이지만, SKY 대학은학생 1인당 18,667.7천원을지원받은반면에, 나머지대학은학생 1인당 4,229.8천원지원받아 SKY 대학의 22.7% 수준인것으로나타났음. - 국비지원금독식으로소위 SKY 대학에게는투입물역진적배분 ( 박정원, 2017) 현상이발생 학교명 학생수 지원총액 서울대 16,712(0.73%) 715,523,284(6.8%) 연세대 19,226(0.83%) 175,558,548(1.7%) 고려대 20,105(0.87%) 155,113,252(1.5%) SKY 대학합계 56,043(2.44%) 1,046,195,084(10%) 442개대학전체 2,292,858(100.0%) 10,507,432,485(100.0%) 자료 : 정진후의원실 (2014). 2013년대학별고등교육재정지원분석. 박정원 (2017), p. 114에서재인용. 110 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

부족한투자로인한하위권대학생 1 인당공교육비수준 2013년기준한국 GDP 규모, 16,620억달러로서세계 11위권 한국대학생 1인당공교육비수준은 2013년비교기준으로 $9,323로서 23위권 (OECD 평균의 59.1% 수준 ) 에머물러있음. 더욱주목할것은정부부담대학생 1인당공교육비수준이한국은 $3,684로서 OECD 평균 $9,719의 37.9% 수준임. 이러한수준은 OECD 국가중 29위권으로서고등교육투자에정부가어느정도소홀히하고있는지단적으로알수있는지표 구분 국가경제규모 (Billion US $) 정부부담대학생 1 인당공교육비 대학생 1 인당공교육비 OECD 평균 1,408 9,719 15,772 EU21 평균 607 10,693 15,664 한국 1,662 (11 위 ) 주 : 1) 국가경제규모는 2011 년당해연도명목 GDP 규모임. 2) 학생 1 인당공교육비는 GDP 에대한미국달러 PPP 환산액 3,684 (29/31) 9,323 (23 위 ) 출처 : OECD(2016). Education at a Glance:OECD Indicators. B.1.1, B.3.3; OECD(2016). National Accounts at a Glance. B. 3.3. 대학생 1인당공교육비수준을교육핵심서비스비용 23), 부가서비스비용 24), 연구개발비 25) 로구분하여살펴보면 < 표 Ⅱ-4> 와같음. 고등교육에서모든국가들에서공교육비의가장큰비중을차지하고있는비용은핵심교육서비스로서 OECD 평균고등교육공교육비의 64.8%, EU21은평균 63.1% 차지 - OECD 평균고등교육공교육비의 4.5%, EU21은평균 4.3% 만이부가서비스지출 - 하지만연구개발비는고등교육단계에서예산의상당한부분을차지하고있으며, OECD 평균은 30.7%, EU21 평균은 32.6% 정도차지 한국의경우대학생 1인당공교육비중교육핵심서비스비용이차지하는비 23) 교육기관내수업에직접적으로연관된모든비용으로서교사임금, 학교건물신축및유지, 교수자료, 도서, 학교행정관리에대한모든비용이포함. 24) 부가서비스의주된요소는학생복지서비스로서고등교육단계에서는기숙사, 식당, 의료지원등이포함됨. 25) 대학및기타고등교육기관이수행한연구에대한모든비용이포함되며 OECD 자료에서는해당연구의재원출처가일반적인기관재원인지또는정부및민간스폰서와의별도계약및보조금인지는구분하지않음. 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 111

중은 80.1% 로가장높고, 부가서비스비용은 0.9% 에불과하며, 연구개발비용도 19% 에불과함. - 우리의경우대학생 1인당공교육비가 OECD 국가나 EU21 국가에비해절대액수도낮지만, 그중에서도교육핵심서비스에만대부분이사용되고있고, 학생복지서비스나 R&D 지출규모가상대적으로낮은수준인것도문제임. 구분 고등교육핵심서비스 부가서비스 ( 통학, 급식, 기숙사등 ) 연구개발 OECD 평균 10,222(64.8) 713(4.5) 4,837(30.7) 15,772(100.0) EU21 평균 9,890(63.1) 669(4.3) 5,104(32.6) 15,664(100.0) 한국 7,472(80.1) 81(0.9) 1,770(19.0) 9,323(100.0) 계 출처 : OECD(2016). Education at a Glance:OECD Indicators. B.1.2. 허약한고등교육투자구조의주요원인은낮은정부부담, 높은민간부담 결국한국대학생 1인당공교육비수준이낮은것은낮은정부재원이근본원인임. 상대적으로고등교육의공교육비는높은민간재원에의존하고있는상황임. - 한국은대학공교육비총재원중정부재원이차지하는비중 29.3% 로서 OECD 국가중최하위인 34위 - 반면에민간재원이차지하는비중은 70.7% 로서세계 1위권 (< 표Ⅱ-5>) 구분 초중등교육단계고등교육단계전체정부재원민간재원정부재원민간재원정부재원민간재원 OECD 평균 90.6 9.4 69.7 30.3 83.5 16.5 EU 21 평균 92.8 7.2 78.1 21.9 88.6 11.4 한국 83.9 16.1 29.3 70.7 66.5 33.5 (30위/34) (4위/34) (34위/34) (1위/34) (33위/34) (2위/34) 출처 : OECD(2016). Education at a Glance:OECD Indicators. 아울러한국은 GDP 대비공교육비비율중정부부담도낮음 (< 표 Ⅱ-6>). - 한국의 GDP 대비정부부담비율은 2002 년이후 4.2~4.9% 수준으로 OECD 112 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

평균 4.8~5.4% 에비해낮았고, 반면에 GDP 대비민간부담비율은한국은 2.0~3.1% 로서 OECD 평균 0.7~0.9% 수준에비해월등히높아민간의존도가 지나치게높다는문제점 구분 전체교육단계 초 중등교육단계 고등교육단계 발표년도기준년도 국가 정부민간계정부민간계정부민간부담부담부담부담부담부담 계 2005 2002 한국 4.2 2.9 7.1 3.3 0.9 4.1 0.3 1.9 2.2 OECD 평균 5.1 0.7 5.8 3.6 0.3 3.8 1.1 0.3 1.4 2006 2003 한국 4.6 2.9 7.5 3.5 0.9 4.4 0.6 2.0 2.6 OECD 평균 5.2 0.7 5.9 3.6 0.3 3.9 1.1 0.4 1.4 2007 2004 한국 4.4 2.8 7.2 3.5 0.9 4.4 0.5 1.8 2.3 OECD 평균 5.0 0.7 5.7 3.6 0.3 3.8 1.0 0.4 1.4 2008 2005 한국 4.3 2.9 7.2 3.4 0.9 4.3 0.6 1.8 2.4 OECD 평균 5.0 0.8 5.8 3.5 0.3 3.8 1.1 0.4 1.5 2009 2006 한국 4.5 2.9 7.3 3.4 0.9 4.3 0.6 1.9 2.5 OECD 평균 4.9 0.8 5.8 3.4 0.3 3.8 1.0 0.5 1.5 2010 2007 한국 4.2 2.8 7.0 3.1 0.8 4.0 0.6 1.9 2.4 OECD 평균 4.8 0.9 5.7 3.3 0.3 3.6 1.0 0.5 1.5 2011 2008 한국 4.7 2.8 7.6 3.4 0.8 4.2 0.6 1.9 2.5 OECD 평균 5.0 0.9 5.9 3.5 0.3 3.7 1.0 0.5 1.5 2012 2009 한국 4.9 3.1 8.0 3.6 1.1 4.7 0.7 1.9 2.6 OECD 평균 5.4 0.9 6.3 3.7 0.3 4.0 1.1 0.5 1.6 2013 2010 한국 4.8 2.8 7.6 3.4 0.9 4.2 0.7 1.9 2.6 OECD 평균 5.4 0.9 6.3 3.7 0.3 4.0 1.1 0.5 1.7 2014 2011 한국 4.9 2.8 7.6 3.4 0.8 4.1 0.7 1.9 2.6 OECD 평균 5.3 0.9 6.1 3.6 0.3 3.9 1.1 0.5 1.6 2015 2012 한국 4.7 2.0 6.7 3.2 0.5 3.7 0.8 1.5 2.3 OECD 평균 4.7 0.7 5.3 3.5 0.2 3.7 1.2 0.4 1.5 2016 2013 한국 4.0 1.9 5.9 3.2 0.4 3.6 0.9 1.3 2.3 OECD 평균 4.5 0.7 5.3 3.5 0.2 3.7 1.1 0.5 1.6 평균 한국 4.5 2.7 7.2 3.4 0.8 4.2 0.6 1.8 2.4 OECD 평균 5.0 0.8 5.8 3.5 0.3 3.8 1.1 0.5 1.6 주 : * 는미공표지표 ( 초 중등교육단계는 2016년발표부터초 중 고로구분하여 EAG 수록 ) 출처 : OECD( 각연도 ). Education at a Glance:OECD Indicators. 표 B2.3 2013년기준으로한국은 GDP 대비고등교육공교육비비율중정부부담은 0.9%, 민간부담은 1.3% 로서 OECD 평균에비해정부부담비율은 0.2% 낮았고, 민간부담비율은 1.3% 높았음. [ 그림 Ⅱ-2] 에서보듯이, OECD 국가의대부분은 GDP 대비공교육비비율중높은정부부담과낮은민간부담비율을보여주고있음. - 상대적으로낮은정부부담과높은민간부담비율을가진국가는호주, 일본, 미국, 칠레국가이지만, 그중에서한국이가장민간부담비율이높은국가임. 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 113

2 에스토니아 정부재원 1.8 핀란드 덴마크 1.6 노르웨이스웨덴 터키 1.4 벨기에 아이슬란드프랑스 네덜란드 1.2 아일랜드 체코 OECD 평균 영국 슬로베니아폴란드독일 라트비아 1 스페인포르투갈이스라엘뉴질랜드 이탈리아 헝가리 0.8 호주 슬로바키아 일본 0.6 캐나다 칠레한국 미국 0.4 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4 1.6 1.8 2 민간재원 한편대부분의 OECD 회원국에서낮은단계의학교교육은보편교육 ( 보통의경우의무교육 ) 이기때문에국민 1인당 GDP 대비낮은단계교육기관의학생 1 인당교육비는국가의지불능력대비학령인구에투입된재원으로해석될수있음. - 따라서초등교육과중등교육에서국민 1인당 GDP와학생 1인당공교육비간에는분명하게정적상관관계가나타남. 다시말해서더가난한국가는더부유한국가에비해학생 1인당공교육비를적게지출하는경향이있음 (OECD, 2016). 이에비해서고등교육단계에서는국가마다취학률이매우다르기때문에이수치에대한해석이쉽지않은것도사실임. 그럼에도불구하고, 국민 1인당 GDP 대비대학생 1인당공교육비비율은 29%(R&D 불포함 23%) 로서 OECD 평균 41% 보다낮아국민의경제력에비해고등교육공교육비는낮은비율로투자하고있는것으로나타났음. - 특히대학진학률기준 26) 으로캐나다, 스웨덴, 영국, 미국과비교해볼때, 그들국가들은국민 1인당 GDP의 50% 이상을고등교육학생에게지출함으로써국가의부 ( 富 ) 수준에따라고등교육단계에서의공교육비지출수준이높았음 (< 표 Ⅱ-7>). 26) 2014 년 20~29 세연령기준으로한국의대학진학률은 31% 로서 OECD 국가 ( 평균 22%) 중덴마크 32%) 다음으로높았음. 그리고주요국가대학진학률은미국 24%, 캐나다 19%, 영국 15% 이었음. 114 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

구분 대학생 1 인당공교육비비율 (R&D 포함 ) 대학생 1 인당공교육비비율 (R&D 불포함 ) OECD 평균 41 29 EU21 평균 40 27 한국 29 23 영국 66 53 미국 54 48 캐나다 51 35 스웨덴 51 24 출처 : OECD(2016). Education at a Glance:OECD Indicators. B.1.4. 그결과대학등록금수준, 세계 2 위권 한국의대학등록금수준은 2013~2014학년도기준으로국 공립대학은미국, 일본, 다음으로 3위권, 사립대학은미국다음으로비싼세계적인수준임 (< 표 Ⅱ-8>). 이러한결과는한국정부가고등교육에대한공적투자노력이매우미흡하기때문임. 출처 : OECD(2016). Education at a Glance:OECD Indicators. 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 115

고액대학등록금에의한대학생학자금대출규모증대및구조적문제 한국장학재단을통해학자금대출은 3조원전후로지원 2012년을기점으로국가장학금지원이급증함에따라 2015년에는학자금대출보다국가장학금규모가더많았지만, 대학생들의학자금대출규모는줄어들지않고있는상황임. 또한국가장학금규모는 2010년 4,164억원 2015년 3조 9,196억원 (9.4배증액 ) - 그러나국가장학금은 2015년에정부재원장학금 (3.9조원) 과대학자체노력 (3.1 조원 ) 으로 7조원을마련하였기때문에, 대학예산감소현상확대 사업구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015 일반상환학자금대출 1,943,370 1,597,980 811,505 770,928 1,815,827 1,749,600 든든학자금대출 848,299 1,087,334 1,514,968 1,781,154 1,735,785 1,649,300 농어촌출신대학생학자금융자 90,090 96,194 92,496 102,115 99,702 110,440 학자금대출총액 (A) 2,881,759 2,781,508 2,418,969 2,654,197 3,651,314 3,509,340 학자금대출부대비용 (B) 266,088 270,747 234,546 209,398 164,447 126,696 학자금대출전체지출 (A+B) 3,147,847 3,052,255 2,653,515 2,863,595 3,815,761 3,636,036 국가장학금총액 416,418 552,067 1,907,562 2,838,243 3,578,969 3,919,655 출처 : 한국장학재단. 2015년정부는정부재원장학금 3.9조원과대학의자체노력 3.1조원 ( 등록금인하 0.7 조원, 교내 외장학금 2.4조원 ) 으로 7조원을마련하여 '11년등록금총액 (14조원 ) 대비등록금부담을절반으로경감하는소득연계형반값등록금을완성하였고, 2016년인올해는정부재원장학금이 4조원 ( 국가장학금 3.65조원, 근로장학금 0.25조원, 우수및희망사다리 : 0.1조원 ) 까지늘어나등록금부담경감은더욱커질것으로기대된다 116 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

( 교육부, 2016. 1. 20). 정부는지난해 12월부터지하철과버스, KTX 등대중교통에 정부와대학의노력으로반값등록금이실현됐습니다 라는문구가실린광고를하고있다... 하지만대학생들의반응은이와는상당히동떨어진다. 지난해기준사립대학생 1인당연평균등록금은 733만원에달할정도이지만, 국가장학금지원등을통해절반만냈다는학생을찾기가쉽지않다. 대학생ㅇㅇㅇ (19) 씨는 장학금받은친구들을봐도납부액이별로줄지않았다. 누가반값등록금을내는지모르겠다 " 고말했다...( 한국일보. 2016. 2. 1) 2. 한국과 OECD 국가간고등교육재정자료차이에대한쟁점 모든국가는경제성장, 노동생산력향상, 개인과사회의발전을촉진시키고, 사회적불평등을감소하는등의이유로교육기관에투자 - 이러한이유로모든 OECD 회원국과비회원국에서국가부의상당부분을교육기관에투자하고있음. GDP 대비공교육비의비율은다양한공공및민간주체의사로다른우선순위에따라달라질수있지만, OECD 회원국대부분은교육지출의상당부분을정부예산에서집행 대부분의 OECD 국가는공교육비지출의 3/4 이상을정부재원으로조달하기때문에, GDP 성장률은정부부담교육지출에영향을미치고있음. 실제로경제위기시기인지난 5년동안 (2008~2013), 가용자료가있는 35개 OECD 회원국의 GDP는 2008년에서 2010년사이에는다소감소하였으나그이후 3년동안 4% 증가 - 그럼에도불구하고, 대부분의 OECD 회원국은 GDP 대비정부부담공교육비비율을안정적유지혹은증가시켰음 (OECD, 2016, p. 244). - 대부분의 OECD 회원국은경제침체로인한공공투자의급격한감축이발생할때오히려교육을보호하기위해투자증대의노력을하고있음. 고등교육의접근기회확대로인해 OECD 국가들은학생수변동에영향을받는초 중등및중등후비고등교육과는다르게, 고등교육에서는정부재원의증가율 (22%) 이민간재원 (15%) 보다더높았음 (OECD, 2016, p. 252). - 특히고등교육은평균적으로 GDP의 1.6% 를차지하지만, 이단계에서국가간차이는 R&D 비용에따라다르게나타남. - 고등교육은의무교육단계가아니기때문에학생수증감이라는인구압력에 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 117

덜영향을받지만, 정부의연구개발투자의지는영향을받음. 여기서는한국의 GDP 대비정부부담고등교육재원규모와비율의변화추이를살펴보고, OECD의 Education at a Glance에발표된한국의자료와차이가나는수준과그이유가무엇인지에대한쟁점을논의하고자함. < 표 Ⅱ-10> 에서보듯이, 2008년이후세계경제위기에도불구하고, 한국의 GDP는성장하였고, 한국의정부부담고등교육투자규모는명목상증가하였음. - GDP : 2010년 1,265.3조 2016년 1,637.4조 (129% 증가 ) - 고등교육예산 ( 타부처 R&D 불포함 ) : 2010년 5조 2016년 9.2조 (183% 증가 ) - 고등교육예산 ( 타부처 R&D 포함 ) : 2010년 5.7조 2015년 12.5조 (221% 증가 ) 앞서언급하였듯이, 여기서주목할부분은고등교육예산의증액이 2013년이후국가장학금지원의급격한증액, 2015년국립대기성회비통합징수에따른학생등록금국고납입액 ( 약 1.3조원 ) 추가산정등의결과로서대학의교육과연구에지원되어야할실질고등교육예산은크게증액되지않았다는사실임. - 무엇보다도국가장학금은대학생들이부담해야할대학등록금에대한보전금액으로서가계부담완화를위한학생복지비용으로구분되어야함. 그러므로대학의재정운용과관련한실질적인고등교육예산은증액된것이아님. 하지만 < 표 Ⅱ-10> 이제기하는중요한문제는교육부소관고등교육예산 27) 과타부처에서대학에지원하는 R&D, HRD 비용을각각고등교육예산규모로산정하고, 이를 GDP 대비로산출한결과자료와 OECD에서발간하는 Education at a Glance의자료와의차이가발생하고있고, 이에대한이유가명확히무엇인지모호하다는점임. - 정부자료에근거한 GDP 대비고등교육비비율과 OECD에서발표한한국의자료와불일치하는점을주목해야해야하는중요한이유는정부가 GDP 대비정부부담고등교육재정 28) 비율의목표치를 OECD 평균 (1.1%) 으로설계하는과정에서추가재정소요규모에차이가발생하기때문임. 실제로표에서보듯이, 한국정부자료에근거한 GDP 대비고등교육예산비율은지난 7년동안 (2010년 ~2016년 ) - 타부처 R&D 비용을불포함한교육부소관고등교육예산을기준 : 0.38%~0.56% 27) 교육부소관고등교육예산은국립대학운영지원비와국가장학금지원금, 그리고대학에지원되는각종재정지원사업비로구성되어있음. 28) 정부부담공교육비 (Public expenditure on education) 는교육기관에지출한비용및학생생활비지원, 학교밖에서이루어지는기타민간지출에대한지원을포함한다. 정부부담공교육비는교육부이외의정부부처들, 주정부및지방정부, 기타정부기관을포함한모든공공기관에서지출한비용을포함한다. OECD 회원국국가별로교육에정부재원을사용하는방식은차이가난다. 정부재원은교육기관으로직접적으로유입될수도, 정부프로그램혹은가계를통해교육기관으로유입될수도있다. 정부재원은또한교육서비스구매로제한되거나혹은학생의생활비로지원될수있다 (OECD, 2016, p. 272-273). 118 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

- 타부처 R&D 비용을포함하면 : 0.45%~0.80% 하지만 OECD에서발표한 GDP 대비고등교육예산비율은지난 4년동안 (2010 년 ~2013년 ) 0.7%~0.9% 이었음. 따라서타부처 R&D 비용을불포함한교육부소관고등교육예산을기준으로보면한국자료와 OECD 자료와의차이는 0.3%~0.51% 차이가발생됨. 한편타부처 R&D 비용을포함할경우한국자료와 OECD 자료와의차이는 0.12%~0.3% 차이가발생됨. 따라서이러한자료의차이가발생하는이유와근거가명료할필요가있음. 연도 GDP (A) 고등교육예산 타부처타부처 R&D 불포함 R&D 포함 (B) (C) 한국정부자료에근거한 GDP 대비고등교육예산비율 GDP 대비고등교육예산 ( 타부처 R&D 불포함 ) (B/A*100) GDP 대비고등교육예산 ( 타부처 R&D 포함 ) (C/A*100) GDP 대비정부부담고등교육비비율 ( 한국 ) GDP 대비정부부담고등교육비비율 (OECD 평균 ) 2010 12,653,080 50,467 56,526 0.40 0.45 0.7 1.1 2011 13,326,810 50,131 77,156 0.38 0.58 0.7 1.1 2012 13,774,567 56,838 89,301 0.41 0.65 0.8 1.2 2013 14,294,454 55,928 86,404 0.39 0.60 0.9 1.1 2014 14,860,793 80,124 110,317 0.54 0.74 - - 2015 15,641,239 87,417 125,171 0.56 0.80 - - 2016 16,374,208 92,485-0.56 - - - 주 1) GDP 는 2017.04.01. 시점에서추출한한국은행, 국민계정 명목 GDP 자료임. 2) 고등교육재정은 2016 년예산자료이고, 그이전에는결산자료임. 3) 고등교육재정 (C) 은타부처와지자체에서지원하는대학재정지원사업비를포함하였음. 4) OECD 최근자료는 2013 년임. 출처 : 국가통계포털 (http://kosis.kr/) 의국민계정 ( 한국은행 ); 교육부 한국교육개발원 ( 각년도 ). 교육통계연보 ; 교육부 (2016). 2017 년도교육부소관예산및기금운용계획개요 ; 고등교육재정지원정보시스템 ; OECD(2013-2016). Education at a Glance:OECD Indicators. B.4.1. 아울러표에서는타부처의 R&D 비용의증대로 GDP 대비고등교육예산비율이 0.05%~0.23% 증가되는것으로나타났지만, OECD 국가에비해 R&D 투자규모는낮은것으로나타남. - < 표 Ⅱ-11> 에서보듯이, R&D 비용을포함할경우대학생 1인당공교육비는 $9,323 으로서 OECD 평균의 59.1% 수준으로가용자료제공국가 34개국중 30위 - 하지만 R&D 비용을불포함할경우대학생 1인당공교육비는 $7,553으로서 OECD 평균의 69.1% 수준으로가용자료제공국가 33개국중 21위 - 따라서한국은 R&D 비용을포함하면더욱 OECD 국가에비해대학생 1인당 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 119

공교육비수준이낮게나타남으로써한국은 R&D 투자가낮은국가임을알수있음. 구분 대학생 1 인당공교육비 (R&D 포함 ) 대학생 1 인당공교육비 (R&D 불포함 ) OECD 평균 15,772 10,935 EU21 평균 15,664 10,560 한국 9,323 (30 위 /34 개국 ) 7,553 (21/33 개국 ) 출처 : OECD(2016). Education at a Glance:OECD Indicators. B.1.2. 결과적으로한국은대학에대한교육핵심서비스, 부가서비스 ( 통학, 기숙사등 ), R&D 등에정부투자도낮았고, OECD에서발표한한국자료와실질적으로차이가있어이에대한보다구체적인규명이필요함. < 표 Ⅱ-10> 을근거로 OECD에발표된한국의 GDP 대비정부부담고등교육예산규모와실제고등교육예산규모를분석한결과 < 표 Ⅱ-12> 와같음. - 타부처 R&D 비용을포함하지않은경우실제고등교육예산과 OECD에발표된예산규모와의차이는 3조 8천억원에서 7조 3천억원정도임. - 타부처 R&D 비용을포함할경우실제고등교육예산과 OECD에발표된예산규모와의차이는 1조 6천억원에서 4조 2천억원정도임. - 결국이러한자료의차이가발생되는근거가무엇인지규명되어야함. 연도 OECD 에발표된한국정부부담고등교육예산 (A) 실제고등교육예산 타부처 R&D 불포함 (B) 타부처 R&D 포함 (C) OECD 자료와한국정부자료와의차이액 타부처 R&D 불포함 (A-B) 타부처 R&D 포함 (A-C) 2010 88,572 50,467 56,526 38,105 32,046 2011 93,288 50,131 77,156 43,157 16,132 2012 110,197 56,838 89,301 53,359 20,896 2013 128,650 55,928 86,404 72,722 42,246 120 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

Ⅲ. 고등교육추가수요재정추정과지원체제개편방안 1. 새정부고등교육공약실현을위한추가수요재정추정 이번 19대대선에서각정당의대통령후보가공약한고등교육공약과소요재원규모및재원조달방법에대한주요내용은다음 < 표 Ⅲ-1> 과같음. 새정부가이들공약중공통적으로제시한, 그리고보완해야할주요공약을국정의제로설계하고추진해나갈필요가있음. 정당명주요공약의제소요재원재원조달방안 더불어민주당 자유한국당 국민의당 바른정당 정의당 - 대학입시 : 단순화, 간소화, 공정성 - 대학네트워크구축및공영형사립대전환육성 - 대학재정지원사업개편 - 대학등록금획기적경감 - 대학생주거부담완화 - 취업후상환학자금대출무이자및신용유의자채무완화 - 대학졸업유예비폐지 - 연합대학, 공유대학유도 - 지역별유학특구운영 - 지역거점국립대와거점대학육성 - 건전사립대정부지원확대 - 대학, 전문대학교육여건개선 - 지방대학활성화 - 고등교육재정지원 OECD 평균으로확대 (GDP 1.2%) - 대학입시단순화 - 대학별논술폐지 - 국공립대등록금제로. 액수상한제표준등록금도입하여사립대반값 - 고등교육재정교부금법 제정 - 국립대학법제정 - 부실사립대국립화 - 대학네트워크 - 전문대재정지원확대 - 대학시간강사처우및제도개선 출처 : 각정당의대선공약집. - 5.6 조 ( 등록금부담 - 재정지출경감개혁경감, 누리과정 - 세입개혁 ( 세법개정등 ) 국고지원, 고교무상교육실현등 ) - 이중에서등록금부담경감, 매년 1조 2천억원추가지원 - 취업후상환학자금무이자전환 (7,900 억 ) - 대학졸업유예비폐지 (600 억 ) - 4.5 조 ( 학제개편, 고교무상교육, 대학등록금완화및복지강화, 유아교육의공교육강화 ) - 세수추가징수 (7.3 조 ) - 조세비과세감면정비 (11.1 조 ) - 재정개혁 (9.9 조 ) - 공평과세 (12.6 조 ) - - - 8.2조 ( 등록금무상 - 조세개혁 (70.0 조 ) 및반값, 고교무상, - 사회보험인상 (20.3 조 ) 학교환경개선등 ) - 국민연금, 사회책임투자확대 (8.0조 ) - 재정개혁 (11.7 조 ) - 특히재정투자확대가요구되는주요고등교육정책으로는대학체제개편과관 련된국립대학지원강화및네트워크체제구축, 공영형사립대학운영, 건전 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 121

사학지원국고지원확대의제와교육비부담경감과관련된반값등록금실현및대학생학자금대출이자보전의제등으로축약됨. - 이에대한소요예산규모를추정해보면다음 < 표 Ⅲ-2> 와같음. - 표에서보듯이, 대학체제개편관련의제를위해 4조 6천억원정도추가소요 - 교육비부담경감관련의제를위해 3조 6,410억원등총 8조 2,431억원추가소요 구분고등교육재정관련핵심의제추가소요예산추정 대학체제개편교육비부담경감 국립대학네트워크체제지원 (2 배이상지원확대 ) 공영형사립대학운영 건전사학지원국고지원확대 소계 반값등록금 대학생학자금대출이자보전 합계 소계 국공립대학운영지원규모 : 2조 2,826억원 - 2배지원확대추가예산 : 2조 2,826억원 공영형사립대학 (30개교기준 ) 대학운영경비 ( 보수+관리운영비+연구학생경비+교육외비용+전출금 ) 의 50% 지원규모 ( 15년기준 ) - 792.6억원 0.5(50%) 30개교 - 1조 1,889억원 전체사립대국고및지차체지원금 : 2조 8,694 억원 - 4조원지원확대에따른추가예산 : 1조 1,306억원 4 조 6,021 억원 대학등록금규모 : 15 조 621 억원 - 반값등록금을위한추가예산 : 7 조 5,311 억원에서국가장학금 3 조 9,446 억원을제외한실질추가예산 3 조 5,865 억원 학자금대출규모 ( 일반상환학자금, 든든학자금, 농어촌출신대학생학자금 ) : 3 조 6,360 억원 - 현재대출이자연 2.5%( 변동금리 ) 를 1%( 고정금리 ) 수준으로인하할경우 - 이자보전지원 : 545.4 억원 3 조 6,410 억원 8 조 2,431 억원 새정부가대학체제개편을주요의제로설정하여추진해야하는주된이유 - 대학서열구조및대학학벌체제개편을통한초중등교육정상화, 사교육감소유도 - 제4차산업혁명, 초연결사회도래에따른대학경쟁력패러다임전환 122 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

- 고등교육의공공적가치확대 ( 현재국공립대사립대비율, 22:78 38:62) 무엇보다도국가책임형국립대학의비율을현재 22.4% 에서 38% 로확대하여대학의공공성을향상시키고, 반값등록금실현을통해고등교육의기회균등확대를실현하는의제는정부의재정지원확대기본전제가되어야함. - 대학수는한국의경우국 공립대학이차지하는비중이 22.4% 로서미국주립대가전체대학에차지하는비율 33.7% 보다낮은수준이었음. - 하지만대학생수에있어서는한국의경우국 공립대학에재학하고있는학생비중이 23.1% 에불과하였지만, 미국은주립대에재학하고있는학생비율이무려 82.7% 로서미국은대부분의학생이정부가지원하는대학에재학하고있었음 (< 표 Ⅲ-3>). - 따라서한국은국가책임형국립대학의비율을확대하여대학의공공성을향상시켜야할정부의강한책무가요구됨. 대학수 학생수 구분한국 (2016 년기준 ) 미국 (2014 년기준 ) 국 공립대 45 (22.4) 651 (33.7) 사립대 156 (77.6) 1,282 (66.3) 소계 201 (100.0) 1,933 (100.0) 국 공립대 480,735 (23.1) 13,244,837 (82.7) 사립대 1,604,072 (76.9) 2,771,341 (17.3) 소계 2,084,807 (100.0) 16,016,178(100.0) 주 : 1) 한국, 미국모두 4 년제대학기준임. 2) 미국대학은비영리대학 (non-profit university) 만반영하였음. 출처 : 교육부 한국교육개발원 (2016). 교육통계연보 ; NCES(2016). Digest of Education Statistics. 결과적으로새정부가대학체제대전환과교육비부담경감을위해필요한추가소요재원규모는 2016년기준으로약 8조 2,431억원정도임. - 2016년기준고등교육예산 9조 2,485억원 + 추가소요재정 8조 2,431억원 29) = 17.5조 2. 고등교육재정의 GDP 1.1% 확보전략과효율적인배분방안 김민희 (2016) 는교육재정을확보하는방안을 1 재원확보구조단순화방안, 2 목표 ( 재정수요 ) 대비확보방안, 3 점증적조정방안, 4 제도적지원방안 29) 2013-2014 회계년도하버드대학의총예산은 $4.5billion(5 조 3 천억원 ) 이고, 스탠포드대학은 7 조 251 억원이었고, 대부분의미국주립대학의예산이 5 조원전후임. 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 123

등으로구분하고, 그에대한장단점을제시한바있음. 여기서는목표 ( 재정수요 ) 대비확보방안과제도적지원방안을동시에고려하여추정된고등교육수요재정을확보하기위해 OECD 평균인 GDP의 1.1% 확보를목표치로설정하고, 법적 제도적장치마련을통해확보하는방안을제시하고자함. 가. 대학재정지원에대한국가책임제실현 고등교육재정교부금법 제정 교육비부담경감 + 대학체제개편 (1안) 국 공립대학과사립대학이공생하며대학경쟁력을강화시킨다는관점에서고등교육재정의안정적확보관련법안제정 ( 고등교육재정교부금법 ) 필요 고등교육재정확보를위한법적장치를마련하는과정에서재원확충규모의근거는 OECD 평균이고, 그에따라 GDP 1.1% 의정부부담고등교육재정확보 한국은행경제통계에따르면, 2016년한국의국내총생산 (GDP) 은 1,637조 4,208억원이었고, 동년고등교육에대한국고지원규모는 9조 2,485억원이었음. 정부의고등교육재정을 OECD 평균인 GDP 대비 1.1% 수준 (2016년기준 ) 으로확보할경우고등교육에대한국고지원총량규모추정 (< 표 Ⅲ-4>) - 단순추정으로 2016년기준 GDP 대비 1.1% 에해당하는고등교육예산 18조 116억원 - 2016년기준고등교육예산 8조 7,631억원추가확보가능함. - 이는앞서 < 표 Ⅲ-2> 에서추정한추가소요예산 8조 2,431억원충원가능 2016 년대학재정국고지원규모 국립대학운영지원 2016 년 GDP 규모 16,374, 208 국가장학금 국 공 사립대학재정사업재원 총계 22,826 39,446 30,213 92,485 고등교육재정교부금법의한재원규모 제정에 고등교육재정 GDP 1.1% 확보에필요한추가재원규모 180,116 (GDP 1.1% 규모, 2016 년기준 ) 87,631 - 대학체제개편관련의제관련추가소요예산 : 4 조 6 천억원정도 - 교육비부담경감관련의제추가소요예산 : 3 조 6,410 억원 - 총 8 조 2,431 억원추가소요예산충당가능 124 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

고등교육법개정으로정부부담고등교육재정의일정비율확보방안 (2안) 국민의정부이후부터교육계에서제기해왔던이법안의제정요구는주로예산부처및경제계등의반대로지금까지무산되어왔고, 새정부와 20대국회에서도정치적 경제적요인에의해실현될수없다면, 국립대학재원확충을위한차선책으로고등교육법에고등교육재정확충규모를규정하는방안모색 ( 송기창 반상진, 2012). < 표 Ⅲ-5> 에서보듯이, 고등교육법제7조제3항을 정부는전체국가재정중고등교육재원이차지하는비율을 OECD 국가평균수준으로확대하기위해교육예산의일정비율을확보하고, 이를매년마다고등교육재원확보및운영계획을국회에보고해야한다. 로개정하는것 고등교육법 제 7 조제 3 항 ( 현행 ) 고등교육법 제 7 조제 3 항 ( 개정안 ) 정부는전체국가재정중고등교육지원비율확대를위한 개년기본계획을수립하고 이를반영하여 년마다고등교육지원계획을국회에보고하여야한다 정부는전체국가재정중고등교육재원이차지하는비율을 국가평균수준으로확대하기위해교육예산의일정비율을확보하고 이를매년마다고등교육재원확보및운영계획을국회에보고해야한다 나. 정부주도의대학재정지원체제개편 교육부가지난 2016년 7월 15일 대학재정지원사업개편방향 ( 시안 ) 에서제시하였듯이,2017년이후신설 개편되는사업은대학자율공모및총액배분자율편성원칙 (Block Grant) 등을적용하고, 주요사업이종료되는 2018년이후에는대학재정지원사업들을통합하여단순화하겠다는조치는긍정적임. 그럼에도불구하고, 대학줄세우기식대학재정지원사업은대학에게는통제기제로작용하고있는만큼총체적으로개편되어야함. 대학재정지원사업의패러다임혁신필요 ; 재정지원의다층화 - 지금까지정부의재정지원사업은선택과집중의원칙에따라개별대학혹은개별대학내사업단중심의경쟁패러다임을적용하였지만, - 향후초연결사회에대비하여대학간혹은사업단간 ( 교수간 ) 컨소시엄을통해교육및연구의시너지효과를얻을수있도록협업경쟁패러다임으로전환하고이를위한지원방식의다층화모색 대학지원사업구조의개편 ; Two-Track 대학재정배분방식 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 125

- 지금과같은특수목적지원사업의비중을축소하고, 교육 연구의조성적차원의일반지원사업의비중을높임. - 동시에일반지원사업은 formula Funding system을적용 운영하도록대학지원사업구조개편 - 따라서대학의기본요건을갖춘대학에게일정수준의재정을지원해주는일반지원사업중심의총괄지원 (lump-sum) 방식을도입 확대하고, 동시에사업별로경쟁을유도하는사업중심지원방식을운영하는 two-track 대학재정배분방식으로개편 정부주도의대학재정지원사업설계과정과집행과정의개방성, 민주성, 투명성확보를위한제도적장치마련 정책유도성평가지표 ( 가산점제도 ) 적용폐지 - 대학평가를통한교육부의통제라는오해불식 - 평가지표의신뢰성과타당성을확보하기위해사업별평가지표재구성 Ⅳ. 나가는말 대통령의국정농단으로사상초유의대통령탄핵파면이후새정부가출범하였음. 무너진국가운영체제를재건하고, 시급히해결해야하는국가의제가산적해있는것도사실임. 이번 19대대선에서대통령후보들을통해논의된고등교육관련주요공약의제는대학입시개편, 대학네트워크구축및공영형사립대전환육성, 대학재정지원사업개편, 대학등록금획기적경감및학자금재출제도개편, 대학생주거부담완화, 건전사립대정부지원확대, 지방대학활성화등이었음. - 아울러인구절벽의위기, 저성장시대, 초연결사회 (hyper-connected society) 도래, 4차산업혁명시대도래등예측할수없는미래를위해미래고등교육의제설정도중요 그중에서재정투자확대가요구되는주요고등교육정책으로는대학체제개편과관련된국립대학지원강화및네트워크체제구축, 공영형사립대학운영, 건전사학지원국고지원확대의제와교육비부담경감과관련된반값등록금실현및대학생학자금대출이자보전의제등으로축약됨. 새정부는지난대선과정에서교육의국가책임제맥락에서 GDP 대비국가부담공교육비의비중을임기내에 OECD 평균이되도록하겠다는공약을반드시수행하기를기대함. 126 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

- 지난정부와다르게학령인구감소에따른생산인구감소와경제침체문제를극복하기위해교육투자확대를통한노동생산력의질적인향상을유도하는국가의적극적이고능동적인접근 ( 교육을통한노동생산체제의질적개편 ) 필요 - 교육양극화해소를위한교육비부담경감을위한적극적조치이기도함. 여기서제안하는고등교육재정확대방안은예산점증주의에근거한것이아니라법적장치마련에기초하기때문에, 법률제정을위한정부의의지와국회와의협치가관건임. 아울러고등교육관련법률구성도논리적으로재편성되어야함. - 국가가설립 운영하고있는국립대학의법적근거가법률이아닌 국립학교설치령 ' 에규정되어있지만, 국립대학설치와운영의하위체제인국립대학재정운영체제는법률 ( 국립대학회계재정법 ) 로규정되어있는법적구조를매우비논리적이고불합리적임. - 따라서향후 1 국립대학법 ( 안 ) 의제정과현재의 국립대학회계재정법 과연계하여국립대학재정의안정적확보장치마련방안과 2 현재의 고등교육법 과 고등교육재정교부금법 ( 안 ) 제정과연계하여국립대학은물론사립대학재정의안정적확보장치마련방안을구체적으로논의해야함. 새정부의고등교육정책은대학서열구조및대학학벌체제개편, 그리고고등교육의공공적가치확대를위한대학체제의대전환과교육비부담경감이라는큰흐름에서구체적인재정정책이설계해야할필요가있음. 이러한개혁정책의제는반드시충분한재정지원이동반되기때문에새정부가대선과정에서공약한교육의국가책임제는반드시실현되어야하고기대됨. [ 참고문헌 ] 교육부 (2014, 2015, 2016, 2017). 교육부소관예산및기금운용계획개요. 교육부 (2016). 교육부 (2016). 2017년교육부예산안 발표. 보도자료 (8.30). 김민희 (2016). 지방교육재정확보제도의실태및개선방안. 지방교육재정제도의실태및개선방안, 제98차 KEDI 교육정책포럼, 한국교육개발원. 박정원 (2017). 교육재정과한국대학재정지원의불평등구조. 한국대학학회편, 대학정책, 어떻게바꿀것인가. 소명출판. 반상진 (2016). 국립대학회계재정법제정에따른국립대학의재정구조와회계체계의쟁점과개선논의. 교육행정학연구 ( 제34권제2호 ). pp. 147-170. 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 127

송기창 반상진 (2012). 고등교육재원 GDP 대비 1.1% 확보및활용방안 (RR 2012-55-436. 한국대학교육협의회지원정책연구보고서. 최일 반상진 (2016). 국립대재정의쟁점과개선방안, 미래를대비하는대학재정의나아갈방향, 한국대학교육협의회하계대학총장세미나발표자료 (6. 24). 한국교육개발원 교육부 ( 각년도 ). 교육통계연보. OECD(2010~2016). Education at a Glance; OECD Indicator. 128 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

발표주제 3 토론문 고등교육재정의쟁점과과제 > 에대한토론 1. 들어가며 김민희 ( 대구대학교 ) 현재의대한민국은새정부수립이후정책의창 (a policy window) 이열리는시간들을마주하고있습니다. 교육재정을둘러싼정책문제및정치의흐름, 정책대안의흐름역시빠른속도로움직이며새로운정책결정과구조개편을향해움직이고있습니다. 오늘한국교육재정경제학회에서제기되는교육분야재정의다양한의제들과대안들이지난교육적 사회적갈등을해결하며, 보다새로운해결방안을모색하는데기여할수있기를바라며, 토론의자리에함께하게된것을기쁘게생각합니다. 오늘제가맡은토론의주제는 고등교육재정의쟁점과과제 입니다. 이미오래전부터고등교육재정의확보및배분, 고등교육재정지원사업의지원구조개편, 대학평가등에대한다양한문제제기가있어왔고다양한대안들도제시되어왔습니다. 오늘발표를하신반상진교수님께서도이분야의전문가이시고방대한자료를잘정리해주셨습니다. 새정부출범과더불어추진되어야할고등교육재정의쟁점과과제를구체적인데이터를중심으로체계적으로제시해주셨습니다. 좋은학습의기회가되었습니다. 현재고등교육재정의부족을위한확보를특히강조하신부분등을포함하여발표자료에제시된내용과방향에대해전반적으로동감하면서, 발표문의내용에서확인할수있는몇가지의제에대한의견을제시함으로써토론자의소임을다하고자합니다. 2. 주요고등교육재정의제 가. 고등교육재정확보가중요하다 교육재정은교육발전을위한필수조건이며, 교육에대한국가책임강화라는차원에서충분한확보는반드시실현되어야한다는점을강조하였음 - 교육재정의영역을확보, 배분, 지출, 평가라고보았을때, 확보의문제는초중등분야뿐만아니라고등교육에서도여전히중요한의제임 - 그동안우리나라교육재정은꾸준히증가되어왔으나, 최근나타난환경변 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 129

화, 정치적영향등으로초중등분야에서는교육재정에대한긴축압박조치, 지역간교육재정배분의불균형등의문제가나타나고있음 - 고등교육재정은전체교육재정의증가에비례하여명목상의규모는늘었지만세부내용을들여다보면실질고등교육예산규모는증가하지않은채인구절벽, 저성장, 대학구조개혁, 사회적양극화라는재정지형을변화시키는환경변화를맞이하고있음 고등교육재정확보규모를추정할때, 어느범위에서출발하여어느범위까지를포함해야하는지에대해서는논의가필요함 - 현재고등교육재정은교육부일반회계, 기금, 광역지역발전특별회계, 타부처 (R&D), 지방자치단체등다양한경로로확보되고있음. 초 중등교육재정과달리, 고등교육은 R&D 비용이포함되면서타부처에서지원하는재원규모가포함됨 - 발표자가제시한향후대학체제개편관련하여새정부공약으로보았을때, 총8조2,431억원의추가재정이소요됨. 이규모에는타부처및 R&D 규모는포함되어있지않음. 그렇다면이규모가적정한것인지알기어려우며소극적접근이라고할수있음 - 새정부고등교육공약뿐만아니라장기적으로고등교육에투자되어야할규모추정도중요함. 이는국가가고등교육발전에대해어떠한비전과장기적전망을가지고있는지에따라결정될것임 발표자는교육재정확보방안으로목표 ( 재정수요 ) 대비확보방안및제도적지원방안을동시에고려하여추정된 GDP 1.1%(OECD 평균 ) 를목표로설정함 - 이를위해고등교육재정교부금법을제정 (1안) 하여, 고등교육에대한국고지원총량규모추정액인 8조7,361억원이추가확보가능할것으로보았음 - 이방안은고등교육재정교부금법이제정되지못할경우에는실현가능성도낮기때문에, 현행고등교육법을 OECD 국가평균수준으로확대하기위해교육예산의일정비율을확보하고 로개정하는방안 (2안) 을제시하였음 - 1안과 2안의차이점이분명하지않은데다가 (2안) 에제시된개정안은상당히모호하며법안으로제시할수있는지도의문임 - 연구자가참고한목표대비확보방안은필요한재정수요의실규모를추정하고매년이정도의규모를예산확보과정에서요구하는방안임. 초중등교육재정에서의확보목표는 기준재정수요액 으로나타나지만, 고등교육재정에서는재정수요를산정하지못하였음. 과거 GNP 5% 를목표로교육재정을 130 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

확보했던시기의경험에비추어보면이후거의이정도의규모를확보한적이없었으며레토릭으로만존재하여실익이없다고볼수있음 - 따라서법안개정과정에서목표대비확보방안을염두에두면서고등교육재정수요를산정하는내용을반영할수있어야함 * 고등교육재정원가분석부재의문제가제기되고있음 고등교육재정확보의논리, 부담주체에대한논의가활성화되어야함 - 왜고등교육재정이더확보되어야하는지에대해서는국가경쟁력강화의논리가가장지배적임. 4차산업혁명시대를맞이하여인재를발굴하고미래사회역량을높이기위한결정적인역할을고등교육이담당해야한다는것임. 이러한측면에서발표자도고등교육의공공적가치를강조하였음 ( 특히국립대학비율확대강조 ) - 발료자는국제비교를통해본고등교육재정의구조적문제로, 교육투자에대한정부의지약화추세의문제점, 고등교육예산의경직적구조로인한실질투자액매우미흡, 부족한투자로인한하위권대학생 1인당공교육비수준 (OECD, EU 비교 ), 허약한고등교육투자구조의주요원인은낮은정부부담, 높은민간부담 (OECD, EU 비교 ), 그결과대학등록금수준-세계2위권, 고액등록금에의한대학생학자금대출규모증대및구조적문제등으로제시하였음 - 특히우리나라에서는학생들의등록금과생활비부담이큰이슈로등장하고있음. 발표자도제시한바와같이학자금지원규모가늘어나면서실질적고등교육예산을증가시키지못하고있으며, 재원규모에비해수혜자체감도가낮고재원효과가높지않다는점이주요쟁점사항으로등장하고있음 - 그러나, 재원확보의주체에대해서는명확하지않으며국가간상황이다름. 발표자는고등교육재정에대해서도국가가책임져야할것을명시하고있으나, 국제적인흐름은민간부담으로고등교육부담을이동시키고있음 - 다만, 한국의경우아직은정부부담이낮기때문에 OECD 국가의평균지원수준까지는공공지출범위를확대하는것이바람직함. 국제적흐름과한국적상황을적절하게고려하고, 국가의부담범위를명확히제시하기위해서는부담항목 ( 예컨대, 교육핵심서비스, 부가서비스등 ) 을설정하는과정이필요함 * 초 중등분야교육재정의경우, 한국은교육핵심서비스비중은줄어드는반면, 부가서비스지원이확대되어쟁점화되고있음. 초중등분야에서의교육핵심 / 부가서비스지원논리와고등교육에서의논리가반드시같아야할필요는없음. 발표자는고등교육분야에서의부가서비스지원에대해서도 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 131

국가부담이필요하다는입장이지만이에대해서는토론자와입장차이가있음. 고등교육분야에서의교육핵심서비스에대해국가가너무과도하게투입하고있는것은아닌지부터검토가필요함. 특히국립대학과사립대학에대한지원논리가달라져야한다는입장에서보면더더욱세밀한검토가필요하다고생각함 * 자료 : 한국교육개발원 (2016). OECD 교육지표. 41. 나. 고등교육재정확보와관련된국제통계 (OECD) 와의정합성을높여야한다 통계자료의중요성에대해강조함. 특히고등교육통계자료중국내자료와국외자료의불일치, 낮은정합성에대해서는확인이필요함 - 발표자료에제시된 OECD 고등교육통계자료를보면, 2OECD 고등교육지표에서한국내부자료와 OECD 자료와의차이가나타남 - 타부처 R&D 비용등포함혹은불포함여부에따라전체고등교육재정규모차이가크게나타날뿐아니라연간대학생 1인당공교육비규모도달라짐 - OECD 통계자료가수합되고분석되는과정에서, KEDI( 한국교육개발원 ) 에서는장표항목을중심으로원자료를제공하고, 실제어느항목이어떻게반영되어통계값이산출되는지에대해서는잘알려지지않았음 - 고등교육관련통계는그간국제비교자료로활용이많았던데비해국내자료와의정합성을확인하는과정은다소부족하였음. 발표문에서도최종고등교육재정확보목표를 OECD 평균인 1.2% 를제시하고있는데, 우리나라의확보규모가정확하게추정되어야향후소요재정추정, 확보방안등도논의할수있을것임 - 재정확보근거로가장많이활용되는국제통계의정합성문제를제기한발 132 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

표자의지적은매우적절하다고생각하며, 통계데이터추출및분석과정에 대한한국교육개발원국제통계센터의설명을들을수있는기회가별도로 마련될필요도있을것임 다. 고등교육재정배분은대학의자율성과책무성을강조하는방향으로진행되어야한다 발표자는정부주도의대학재정지원체제개편방향을 다층화 (2-track 배분 ) 로제시함. 즉현재와같은특수목적지원사업의비중을축소하고 ( 부록참조 ), 일반지원사업의확대를주장함 - 정부에서도 2-track 지원방향을수립하고있으나아직구체적인배분방식, 지원범위등에대해서는확정하지못하고있음 - 다만특수목적과일반지원사업의배분방식은달리해야함. 어떠한방식으로지원을하더라도, 대학입장에서는예측가능하고 / 준비하고 / 지원하는재정지원사업, 목적과취지에충실한지원사업, 실제대학에도움이되는지원사업, 갑자기만들어지지않는지원사업, 성과중심의대학자율운영사업등의방향을설정할필요가있음 - 일반지원사업의경우에는 formula에의한정량지표중심산정방식에따라대학별차등배분방식이적정함. 다만, 일반지원사업배분의범위를어디까지할것인지는쟁점임. 예컨대정부방안과같이대학구조개혁평가에서 A,B 등급을받은대학의 50% 에대해서만일반지원을한다고했을때, A, B 등급을전체대학의몇 % 로할것인지에따라지원범위, 액수는달라질수있기때문임 - 특수목적사업의경우, 1단계 formula -> 2단계계획서심사 ( 정성 ) 의순서로진행하는것이바람직함. 2단계심사시, 과도한정책유도지표를지양하고, 대학의강점을살릴수있는특성화된목표와방향, 구체적인실적중심의평가가바람직할것임 - 특수목적사업의경우에는, 각대학이제시한발전전략에따라교육부와교육협약을체결하고향후이행실적을평가하는방안도적극적으로고려할수있음 배분후비용의구체적인집행지 ( 목적지 ) 는학생의학업몰입도를높이는데두어야함 - 국가장학금및학자금대출이확대되면서학생들의학업몰입도가상승되고있다는성과는나타나고있음. 그러나아직도대다수의학생들은등록금외 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 133

생활비조달을위해아르바이트로내몰리고있고, 학업기간이길어지는문제가나타나고있음 - OECD에서도이러한문제를인식하여고등교육과정이수시간이길어지지않는의제를설정하고있음 - 우리나라에서도향후고등교육재정의목적지는학생들의적정이수시간확보, 학업몰입도향상, 미래사회기본역량강화등에두어야할것임 * 자료 : 한국교육개발원 (2016). OECD 교육지표. 42. 발표자는구체적인대학재정지원사업배분의내용과방식에대해서는제시하지않았으나최근수행되었던대학재정지원사업개편방향에대한연구에서는다양한선정기준등에대해제시하고있음 ( 김민희외, 2016; 하연섭, 2017). 사업선정시어떠한기준 ( 혹은선정비율등 ) 을적용하는지에따라향후대학재정지원사업의운영방식은매우달라질것임 - 설립유형 : 국 공립 vs. 사립 - 선정방식 : 선택과집중 vs. 지역별균형 - 지원목적 : 구조개혁 vs. 자율적개선, 운영역량 - 추구가치 : 안정성 vs. 자율성 vs. 효율성 - 지원대상 : 개인 vs. 기관 - 지원기간 : 단기 (3년) vs. 중기 (3~5년) vs. 장기 (7년이상 ) - 지원범위 : 대학전체 vs. 대학전체, 사업단등공모 ( 평가후선정 ) - 지원방식 : 포뮬러 ( 정량지표, 경상비성격 ) vs. 사업비 ( 정액 ) - 평가지표구성 : 정량지표 vs. 정성지표 vs. 정량적정성지표 vs. 정책유도지표 - 지원영역 (1) : 교육, 연구, 산학, 특성화 - 지원영역 (2) : 일반학생교육 vs. 평생교육 vs. 직업교육 - 지원학제 : 대학, 전문대학 - 지원내용 : 사업 vs. 경상비 - 재정운영방식 : 개별대학사업비 vs. 대학간공동사업운영방식 134 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

3. 나가며 향후고등교육분야에서는단독기관이아닌다양한형태의대학, 지역의경계가없는온 / 오프라인대학, 대학과다양한기관의파트너십, 협력과공유모델등상상하지못했던대학이나타날것이다. 우리나라의고등교육도어떠한방향으로진화해나갈것인지에대해아직은불확실하다. 그러나한가지분명한것은, 고등교육혹은대학은 자유 를지향한다는것, 시간과공간을넘어선새로운생태계를끊임없이구축해나가는자율적인존재라는것이다. 고등교육재정은대학의변화를지원하는적극적역할을담당해야한다는것이다. 참고문헌 김민희외 (2016). 고등교육재정지원사업발전방안연구. 고등교육정책중점연구소. 하연섭 (2017). 국가재정운용계획 : 고등교육분야. 기획재정부 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 135

부록 ( 정영길, 2016) : 대학재정지원사업이력 136 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

부록 ( 정영길, 2016) : 대학재정지원사업이력 발표주제 3: 고등교육재정의쟁점과과제 137

평생교육재정의쟁점과과제 발표자 : 권재현 ( 국가평생교육진흥원 ) 토론자 : 하봉운 ( 경기대 )

발표주제 4 평생교육재정의쟁점과과제 권재현 ( 국가평생교육진흥원 ) Ⅰ. 서론 세계각국은 제4차산업혁명 이불러올거대한변화의흐름에국가적차원에서역량과지혜를동원하여준비와대응방안을마련하고있다. 제4차산업혁명 은상품과서비스의생산 분배 소비모든측면에서대대적변화를이끌어낼것이며, 기업도큰변화를겪고노동시장에서도많은변화를몰고올것이다. 정부는단기적문제에만치중한근시안적인접근에서벗어나모든정책방향과전략을미래준비를위한장기적관점에서제시할필요가있다. IT 발달이가져온자동화, 지식정보사회가3차산업혁명의시대였다면, 4차산업혁명은 IT 기술고도화에따른지능정보사회로의전환을의미한다. 세계경제포럼에서제시한 4차산업혁명은사물인터넷 (IoT), 로봇, 인공지능 (AI), 빅데이터등의기술이나노기술 (NT), 바이오기술 (BT), 정보기술 (IV), 인지과학 (CS) 의융합기술로발전하고, 이로인한지능형사이버물리시스템 (Cyber Physical System) 이생산을주도하는사회구조로의혁명으로정의된다. 인간의영역이었던예측과추론의사고영역까지로봇과인공지능기술이대체될것으로예측되며향후 15년이내에기존직업의 60% 가사라지고, 10년후의직업은예측이불가할정도이며 2020년까지선진국에서 710만개의일자리가사라질것이라는전망도나오고있는실정이다. 따라서 4차산업혁명에서언급하고있는기술적요소와사회구조변화간의관계를살펴보는것이필요하며사회변화속도가각분야별로다를지라도거시적인사회발달양상은예측이가능할것이다. 정보기술의발달에의한사회구조의변화는결국어떤역량을가진인재가경쟁력을가지고살아남을것인가로귀결된다는점에서앞으로의사회에서필요한인재상이나교육체제의혁신을모색할필요가있다. 지능화되고, 가상화되고, 초연결되는사회에서복합적문제해결력과융합적사고, 그리고기계로대처할수없는감성적지능을가진인재양성전략이선진국의최우선정책과제이기도하다. 4차산업혁명시대교육체제의변화는전통적학교의규모축소이외에도학교의제도적유지기반인학력인증이더이상학교를다니지않고도가능한것이그 발표주제 4 : 평생교육재정의쟁점과과제 141

이유가될것이라예측되고있다. 학습자들은온라인학습을포함한비전통적학교에서더많은시간을보내고, 중등교육은대안교육, 고등교육은기존의독학학위제, 학점은행제등평생학습결과인증제도를이용하는학습자수가증가하고공교육과관련이없는다양한자격증의출현이있을것이다. 고교와대학의경계가모호해지고 4년제학사학위보다다양한형태의교육성과를요구하는 nano/micro-degree와같은형태의학위제도가생겨날것이다. 학교는정해진학제와학력인증의역할에서벗어나다양한평생학습을매개로학습공동체로의역할로확대되고교육수요자와사회적수요에현재의학교체제가제대로대응하고있는가에따라, 칸아카데미, 알트스쿨, 미네르바스쿨등다양한형태의학교출현과평생학습의실현체인학습망 (Learning Web) 이필연적으로구동될것이다. Ⅱ. 평생교육의가치와정책환경 UNESCO는 1996년들로르위원회의보고서 21세기교육을위한새로운관점과전망 에서일생을통해이루어지는교육의기초로서 1 알기위한학습 (Learning to Know), 2 행동하기위한학습 (Learning to Do), 3 더불어살기위한학습 (Learning to Live Together), 4 존재하기위한학습 (Learning to Be) 의 4가지기둥 (four pillars) 등을제안하였다. 또한 OECD는 21세기진입에있어평생학습은필수적이며, 142 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

모든사람은평생학습에접근할수있어야한다며노동시장과사회에의완전한참여를막는장벽을평생학습을통해극복하고자 lifelong learning For All을제시하여평생교육은지속성장을위한전략적선택임을확인하였다. 최근들어고령사회에대비하고국가경쟁력의확보를위한핵심과업으로서평생교육의중요성이더욱대두되고있다. 고령사회에대비한방안으로서평생교육이기여할수있다는사실은희망하는신화 (Myth) 가아닌사실 (Truth) 임이다양한실증적연구를통해확인되고있다. 또한가르쳐주는일방향적공장형교육독점학교에서스스로생각하며배우는지역사회의교육분점학습네트워크로의변화는 OECD 의교육혁신기본시나리오이기도하다. 학교는기존의관료제적현상유지형 (status quo) 에서지역사회학습센터및학습조직형으로 (re-schooling), 그리고네트워크형및탈학교형 (de-schooling) 으로발전한다는 OECD의미래학교시나리오는궁극적으로앞으로의학교는평생학습의실현체인학습망 (Learning Web) 그자체이어야한다는것을암시한다. 현행고등교육 how 4 차산업혁명이후 Formal 값비싼비용고정시간제 (4~6 년제 Full-time) 다양한학습정보와강의에대한접근성의제약이없음 대학의가치는희미해짐 Semi-formal, non-form 저렴한비용 유연한선택 (nano/micro degree) 학제안폐쇄적학습자의선택확대초학제적 평생교육인증제도를활용한적시학습개별화교육 평생교육은 4차산업혁명으로대변되는사회에서국민의지속적인성장을도모하여지역사회발전을통한국가발전을위한원동력이자필요조건이다. 또한평생학습은 소비재 가아니라, 생산적자원 으로공공성을본질적으로내포하고있는사회를변화시키는중요한기제임과동시에고학력자에게학습기회가집중되는교육의부익부빈익빈현상을극복하기위해서도평생교육에대한공적지원은필수선결요건이기도하다. 발표주제 4 : 평생교육재정의쟁점과과제 143

우리나라는 OECD 회원국중대학진학률이최고수준 (71.3%) 으로고등교육이보편화되었으나, 평생학습참여율 ( 12년 35.6%) 은, OECD 주요국 ( 핀란드, 덴마크, 스웨덴 66%) 에비교하여훨씬낮고학력별 연령별참여율격차도큰실정이다. 평생학습국가구축은 100세시대국가의지속적성장과행복교육실현을이끌수있는최선의전략이며평생교육진흥과이를통한우수노동력확보는주요국가의성장전략이다. 미국 (American Graduation Initiative), 독일 (Federal Government Qualification Initiative), 일본 (Basic Promotion Plan for Education), 중국 (China`s National Plan) 등주요국들은이미평생학습을국가성장의주요아젠다로채택하고있다. 특히일본은 21세기비전 2030 에서평생이전직사학습 ( 平生二轉職四學習 ) 체제를도입하였다. 이는전국민이 80세까지평생재능을향상시킬수있으며, 평생 2번전직할수있고, 전직사이학습과은퇴후학습등총 4회에걸친학습기회를제공한다는의미이다. 인구통계의동태적사이클변화인생애주기와직업주기변화에따라다양한평생학습의내용과기회를제공하는평생학습사회의실현과평생학습을통한여성, 4050세대및 6080세대의직업역량강화및사회참여확대는저출산, 저성장시대국가성장을이끌수있는중요한전략이다. 학습격차는공공부문투자가미치지못하고, 민간부문에서는투자우선순위를높게책정하지않음에따라발생하며, 평생학습선을따라개인들이중단없이학습해나갈수있도록공공부문과민간부문영역이좀더가까워질필요가있다. 경제적불평등과학습격차는밀접한상관관계를지니고있으며문해불평등의정도가큰국가일수록경제적불평등의정도가큰것으로나타나고있다. 평생교육참여율이 1 증가했을때, 국민권리보장을의미하는시민자유지수는.09 향상 (p<.05), 평생교육참여율이 1 증가했을때, 사회적불평등정도를의미하는 GINI 계수는.280 감소 (p<.01) 한다 ( 강태중 조순옥, 2010). 고용선 미취업 고용 공적투자 학습격차 사적투자 기술개발 144 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

평생학습의긍정적외부효과가주는사회적효용이큼에도불구하고사회적비용이사적비용에비해적어학습격차를유발하므로이의해소를위해평생학습이경제활동인구와비참여인구를포함한모든사람들의규범이될수있도록, 개인, 고용주, 정부모든관계자들의투자가필요하다. 노동시장관련여부 노동시장 비노동시장 건전한여가생활 수혜자 형태 사적 수익 Ⅱ 노동시장생산성높은임금직업에대한만족고용의안정성근로시간의연장 Ⅰ 자신과가족의건강건실한가족계획배우자선택건전한소비행위자녀교육가정재생산성증가 범죄의감소 사회적 수익 Ⅲ 기술진보 경제성장에기여 Ⅳ 사회응집력강화도덕재무장소득불균등완화 출처 : 백일우 (2000). 교육경제학. 서울 : 학지사 평생학습국가구축은 100세시대국가의지속적성장과행복교육실현을이끌수있는최선의전략으로평생교육진흥과이를통한우수노동력확보는주요국가의성장전략이다. 평생학습을통한여성, 4050세대및 6080세대의직업역량강화및사회참여확대는저출산, 저성장시대국가성장을이끌수있는유일한전략이다. 19년부터 30년까지노동력연평균 0.7% 감소, 연평균잠재성장률 1.1% 하락이전망되고있다 ( 삼성경제연구소, 2011) 또한, 고교졸업후취업한근로자및성인학습자가일하면서공부할수있는선취업후진학확충에대한요구가증가할것으로예상된다. 성인학습자가언제어디서든일과학습의병행이가능하도록국가사회적시스템의설계가필요하다. 즉국가-지역, 평생교육참여-교육결과활용, 온라인-오프라인학습의분절적접근에서통합적접근으로정책패러다임의전환을위한거버넌스가필요하다. 발표주제 4 : 평생교육재정의쟁점과과제 145

사회안전망의성공적인구축을위해서일자리-복지-학습의연계가필수적이며평생학습과연계한고용복지정책을추진한스웨덴, 덴마크와달리복지비지출만을증가시킨그리스, 이탈리아, 포르투갈은글로벌경제위기의직접적인영향을받았다 ( 양재진, 2012). 중소기업근로자, 적극적고령자계층등新평생학습소외계층등장에따른학습과적극적사회참여지원의연계에대한정책적배려를할필요가있다. 新평생학습소외계층등장에의한학습과학력이낮을수록평생학습에대한만족도가더욱커지며, 평생교육참여정도가증가할수록개인과사회가가지고있는지식과유 무형의자원들을함의한사회적네트워크가증가하며사회적네트워크가증가할수록소득수준이증가하는현상을보인다. [ 표 2] 학력과평생학습만족도 학력 구분 중졸이하 정신적건강또는심리적교양함양 지식습득등육체적건강유지만족자기계발형식교육비형식교육형식교육비형식교육형식교육비형식교육 80.3 77.1 86.5 84.3 95.2 75.4 고졸 46.4 74.2 70.1 80.7 83.7 72.2 대졸 이상 42.3 66.7 77.8 77.4 88.7 72.6 * 형식교육 Base : 형식교육참여자 * 비형식교육 Base : 비형식교육참여자 * 5 점척도 (1 점 : 전혀도움이안됨 - 5 점 : 매우도움이됨 ) 를 100 점으로환산하여산출함 출처 : 교육과학기술부, 한국교육개발원 (2012). 2012 한국성인의평생학습실태. 서울 : 교육과학기술부, 한국교육개발원. 146 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

더불어성장하고함께하는대한민국의실현을위한핵심기제로서평생교육은중요한의미를지닌다. 평생학습참여율이높은국가일수록국민행복및경제수준이높게나타나고국민의행복한삶유지에평생학습참여가중요요소임이실증적으로입증되고있다. 출처 : www.oecd.org / www.oecdbetterlifeindex.org 출처 :www.oecdbetterlifeindex.org Ⅲ. 새정부의평생교육정책방향 새로이출범하는문재인정부는나라를나라답게국민의삶에책임지는정부를약속하며국민이주인인대한민국, 더불어성장으로함께하는대한민국, 평화로운한반도안전한대한민국, 지속가능한사회활기찬대한민국을 4대국정비전으로설정하였다. 특히교육문제와관련하여교육의국가책임강화를기조로하고있으며교육에서의특권과반칙, 불공정한구조와관행등이여전하다는판단하에공교육불신, 과다한사교육비, 대학서열화, 학력 학벌주의, 지역교육붕괴등의문제를해결하는데초점을두고저출산고령화등인구구조의변화, 기술혁신으로대표되는 4차산업혁명시대에따른직업변화, 저성장과고용없는성장, 사회양극화심화등의사회변화에대응하기위한미래교육체제구축을목표로하고있다. 이중평생교육정책과관련하여직접적으로언급된것은K-MOOC을통한단기학위 (Nano-dgree) 운영과교육거버넌스개편과관련하여교육부의기능을재편하는것등을들수있다. 다만다양한영역에걸쳐평생교육과의연계정책들을살펴본다면일자리창출과관련하여서는협력성장, 포용성장의새로운주역인사회적경제활성화로좋은일자리를만들고시민경제시대를열고자사회적경제리더양성을위한사회적경제학습사회를실현하고자한다. 이를위해전문인재양성기관설립, 발표주제 4 : 평생교육재정의쟁점과과제 147

지역을중심으로한학습공동체구축, 사회적경제공교육과정전면적도입, 학습형일자리확대로전환등을제시하고있다. 사회적차별해소및약자지원을위해서장애인과비장애인이함께살아갈수있는사회환경조성을위해장애학생교육및장애인평생교육지원을강화하고자한다. 생활비절감과관련하여생애수요자맞춤형교육비지원을통해교육비부담을줄이고성인비문해자, 의무교육미이수자에대한무상교육기회제공등이있다. 이를위해초 중학교학력인정문해교육프로그램운영기관을확대하고국가근로장학생, 평생교육강사등을교사로활용할계획이다. 또한 100세시대성인학습자를위한무료 K-MOOC 강의제공및학점취득기회를제공하고자한다. 교육의국가책임을강화하고고졸우대를통해고졸희망시대를만들고자先교육훈련경험인정제를추진하고특성화고졸업생의대학진학시先교육훈련경험을학점으로인정, 교육 훈련비용을줄이고전문대조기졸업기회를제공하며고졸자선취업후진학을확대하고자한다. 4차산업혁명시대를대비한교육체제를만들기위해서 K-MOOC를통해 4차산업혁명시대에적합한단기학위 ( 한국형 Nano-Degree) 를운영하며인공지능, 빅데이터, SW 등 4차산업분야를우선으로핵심강좌들을묶어교육과정을개발하고 6개월 ~1년의단기간에특정교육과정을집중적으로이수한후단기학위를발급할계획이다. 소통 협력 효율성을높이는교육거버넌스개편을추진하기위해서는국가교육위원회를설치하고교육부의기능을개편하여초 중등교육은시도교육청과단위학교로권한을이양하고, 교육부는고등 평생 직업교육중심으로기능을재편할예정이다. 장병들과관련하여서는군복무중원격강좌학점이수, 자격증취득등군복무중자기계발기회와지원을확대하여군복무기간중군교육훈련을학점으로인정하는 포괄적학점인정제 도입을실시할예정이다. 현재국가차원에서평생교육에투자하는비중은사실미미하다. 2017년도교육부예산중평생직업교육체제구축을위한예산은 50,433백만원으로이중평생학습진흥지원, 국가평생교육통계구축등평생학습기반구축예산이 2,422백만원, 대학평생학습활성화지원및성인문해교육지원등평생학습활성화지원예산이 29,125백만원, 국가평생교육원출연예산이 14,407백만원, 지역평생교육활성화지원예산이 4,479백만원으로구성되어있다. 현재진행중인 2018년도예산안편성과정에서대부분의평생교육예산은동결되었고새정부의공약사항이기도한나노디그리시범운영과관련한예산 1,000백만원이한도외로 1차반영된것이전부이다. 기금을제외한교육예산의세출이약 58조 (2017년기준 ) 라고할때평생교육예산은 0.1% 에도미치지못하는규모이다. 새정부는공약을실현하기위한소요재원규모를 5년간총 178조원 ( 연평균 36.5조원 ) 정도의재원이소요될것으로예측하고있다. 이중교육과관련해서는연평균약 5.6조원정도의예산이소요될것으로예상되 148 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

고있으며그예산의대부분은누리과정국고지원, 고교무상교육실현, 등록금경감, 초등돌봄교실전학년확대등에소요될것으로보인다. 세부적인과제들에대한재정소요안을포함한구체적인실행계획수립이마련되고있는과정이긴하지만새정부가목표로하는 4차산업혁명시대를대비한교육체제를만들기위해서는인구구조. 산업구조의변화등미래변화에대응할수있는교육체제의변화를고려하여효율적이고전략적인계획의수립이필요하다. Ⅳ. 국가평생학습체제구축을위한제언 그간의갈등과대립과불평등의시대를 치유, 복원, 통합 할수있는열림, 어울림, 울림의장으로재편하기위해서는평생교육을매개로한 학습빅텐트 메타전략이필요하다. 극단으로치닫고있는세대와이념의갈등과대립을넘어한국사회의균열과갈등을봉합할수있는치유와통합의국가적교육문화복지전략을강구할필요가있다. 엘리트를위한학교만능주의를넘어 언제, 어디서나, 누구나, 무엇이든, 자유롭게 배움을주고받을수있는 모든이를위한평등한학습사회 를구현하고 요람에서무덤 까지전생애를아우르는수직적통합과가정-학교-사회의 삼위일체적통합 을전제로하는전국민 평생학습문화공유 시스템을통해누구나가르치고누구나배울수있는, 서로서로가르치고배우는선순환학습생태계를조성하여야할것이다. 최고의국부 ( 國富 ) 자산인 인재 발굴과 인간다움 육성, 인재활용의저효율, 저성장시스템을혁파할필요가있다. 대한민국의전통이자최대의잠재력이었던 사람자본 및그들의 학습력 추락위기에대처할교육적솔루션을강구해야한다. 한강의기적 이라불리는한국의가속적인산업및경제발전배후에는전세계적으로유례없이높은 국민의학습열 과이에기반한우수한 인재자본 이그기저였다. 그러나최근발표되고있는국제교육경쟁력지표들에따르면한국의교육과학습경쟁력은 초위험수준 으로나타나고있다. 지금까지줄곧세계최상위권을자랑하던한국중고등학교학생들의국제학업성취도평가인 OECD PISA의가장최근결과 (3년마다시행 ) 인 2015년현재성적이 70 개국중읽기 4~9위, 수학 6~9위, 과학 9~14위로나타나, 처음으로세영역모두에서 3위밖으로밀려나는추락결과를보이고있으며, 성인들의학습역량평가인 PIAAC의결과역시한국성인들의수리와문제해결능력순위가평균이하의낮은수준으로나타나충격을주고있다. 한국성인들은평생학습참여율에있어서도 OECD 국가들특히핀란드, 스웨덴, 노르웨이, 덴마크등북구스칸디나비아국가들 발표주제 4 : 평생교육재정의쟁점과과제 149

의평균학습참여율 70% 절반수준을상회하는 40.6% 을보이고있으며, 2017년현재 OECD 국가들 18개국중 12위로낮게나타나고있다. 또한, 세계경제포럼 (WEF) 의 2016년도인적자본활용도평가에서핀란드가 85.86 점으로 1위, 노르웨이 2위, 스위스 3위, 일본 4위, 스웨덴 5위, 우리나라는 76.89점으로 32위로나타났다. 2013년 23위, 2015년 30위, 2016년 32위로순위가계속해서하락하는추세이며 IMD( 국제경영대학원 ) 인재의양성과유치및유출에대한평가에서도스위스 1위, 덴마크 2위, 룩셈부르크 3위, 노르웨이 4위, 네덜란드 5위, 우리나라는 31위임을볼때국가적차원에서의대책이절실하다. 전통적교육패러다임의학력 ( 學歷 ) 주의, 학교주의, 교과주의한계를넘어탈경계, 무한학습, 학습노마디즘이중심이되는학력 ( 學力 ), 학교밖, 학습공동체라는역동적, 대안적학습패러다임으로의획기적전환이요구된다. 100세시대의도래와저출산고령화의사회적충격해소를위한솔루션으로서 학교전 ( 前,) 학교중 ( 中 ), 학교후 ( 後 ) 교육과학습순환생태계조성 전생애주기평생학습시스템 의구축이필요한것이다. 저출산고령화로인한생산가능인구급감과사회적부담, 경력단절여성과은퇴후베이비부머및농촌사회대책등에대한솔루션으로서의평생직업능력개발과전생애주기평생학습전략을강구해야한다. 대한민국헌법 31조에명문화된 국가는평생교육을진흥하여야한다 라는조항에근거하여교육복지국가로서국민들의최소한의인권으로서의 교육권과학습권 을담보하기위한국가적차원의확고한지원시스템을구축할필요가있다. 초고학력사회에아이러니하게도의무교육인중졸이하의학력보유집단이 570만명수준이며, 글을읽고쓸수없는기초교육대상인비문해 ( 문맹 ) 집단이 260만명으로, 전국에이들을위한문해교육기관, 야학, 학교문해교실등이지속적으로확대되고있는상황임에도국가의성인기초교육 ( 문해교육 ) 지원은미약하기이를데없는실정이다. 다문화사회로의본격적이행과함께외국인근로자, 결혼이민자, 재외동포등신문해교육수요집단이급격히증가하고이들을위한새로운개념의확대된신문해교육에대한요구도증대하고있다. 국민행복지수가하위권에머물고있는상황에서원하는공부를마음껏할수있도록교육과학습의문호를대폭열어주는학습혁명, 누구나원하는만큼교육을받을수있는, 허용적평등을넘어보장적평등을담보할수있는교육평등사회를구현하여금수저, 흙수저, 무수저모두를위한학습혁명을이루는기초를다져야한다. 급변하는제4차산업혁명시대와 5차지능정보사회로의이행과함께미래사회생존을위한신문해교육 ( 디지털리터러시, 인성교육휴머니티리터러시, 문화예술감성리터러시...) 수요에대한선제적대응전략을강구해야한다. 알수없는미래, 불확실성의시대, 삶의판단기준과가치자체가달라지는뉴노멀의시대에생존 150 제 56 회대학교육정책포럼ㆍ 2017 년도한국교육재정경제학회춘계학술대회

을위한미래핵심역량강화 ( 환경변화대처역량, 모호함에대처하는역량, 유연함의증강, 마인드풀니스마음과감성정서역량, 인공지능 (AI)-기계지능(MI) 로봇들과함께살아가는힘 ) 등미래의삶을준비하기위한핵심역량학습이전국민에게요구된다. 100세고령화시대에세대간간극과아날로그세대의디지털감응력증진을위한디지털리터러시함양등전국민의총체적학습역량을증진하고 2030 미래전망등에따른디지털혁명과직업세계의혁명적구조변화, 사라질직업의속출, 예상치못했던신직종의출현등에대비하기위한신수요직종일자리창출및신개념의미래대비역량강화교육과학습필요하다. 이를위한구체적인전략으로국가차원의학습플랫폼을통해미래변화에대비할필요가있다. 미국부시대통령의교육개혁과불평등퇴치캠페인이었던 NCLB(No Child left Behind 개념을확산하여 NPLB(No People Left Behind) 와같은모든이를위한학습기본권을보장해야한다. 구체적으로는전국의모든기초지자체특히 143개에이르는평생학습도시를중심으로비문해자를줄이기위한학습바우처제공, 학력인증, 문해교사양성 지원을하고전국 3485개읍면동단위로마을마다기존의야학이나문해교육기관들을확충, 지원, 인텔리젼트화 ( 모던복합시설화 ) 하여 3,485개의학당을지정, 운영하되은퇴한교육관련직전문가풀을구축하여재능기부형식으로학당의명예교수로활용할수도있을것이다. 문해교육이수결과를근거로기존과같이초등학력및중학학력이수는물론고등학교와대학 ( 학점은행제와연계 ) 학력등 발표주제 4 : 평생교육재정의쟁점과과제 151